Jan Wintr: Čtyři otázky o evropské ústavě1 1. Úvod Po dvojím odmítnutí Smlouvy o Ústavě pro Evropu (dále jen ”evropská ústava”) v referendech ve Francii a Nizozemsku na přelomu května a června a po jednání Evropské rady v polovině června, jež přineslo výzvu k pokračování ratifikačního procesu v prodloužené lhůtě a k prohloubení diskusí o evropské ústavě ve členských státech, nastává vhodný čas k obecnějším úvahám nad významem evropské ústavy i celého soudobého typu evropské integrace. Na následujících řádcích bych chtěl navázat na své starší úvahy 2 a pokusit se odpovědět na čtyři otázky spojené s evropskou ústavou: 1. Proč nešlo napsat jednodušší ústavu? 2. Proč se evropská ústava zdá někomu příliš liberální a někomu příliš socialistická? 3. Proč slovo Ústava v názvu smlouvy ohrožuje záměry jejích původců? 4. Proč se vlády evropských států nechtějí smířit s tím, že je evropská ústava mrtvá? Pátá otázka, zásadní otázka, jaký má evropská ústava význam pro budoucnost Evropy, zůstane nezodpovězena. Úvodem shrnu základní teze svého rok starého pojednání o zvláštní právněpolitické metodě evropské integrace. Soudobý typ evropské integrace, vyvíjející se od Evropského společenství uhlí a oceli z počátku 50. let až k dnešní rozšířené Evropské unii, je založen na osvícenecké víře v moc institucí přetvářet svět k lepšímu.3 K zamýšlenému ideálnímu cíli politické jednoty Evropy je postupováno pomocí práva, a sice prostřednictvím novátorských právních konstrukcí. Hlavní takovou konstrukcí je nadnárodní (supranacionální) organizace, jež znamená naroubování federativních prvků na konfederativní základnu. Tvůrci Evropské unie a jejích předchůdců nechtěli zůstat u pouhé konfederace; k tomu, aby byla rovnou vytvořena federace, však chyběla aktuální politická vůle. Proto byl mezinárodní smlouvou (konfederativní prvek) svěřen unijním orgánům výkon některých de facto suverénních práv (federativní prvek, včetně konečné a závazné jurisdikce), ovšem bez patřičné demokratické legitimity jak samotné unijní moci (chybí ústavodárná vůle lidu, srov. čtvrtou kapitolu), tak jejích orgánů, 4 což vytváří problém demokratického deficitu.5 Evropská integrace postupovala dosud poměrně úspěšně, čemuž vydatně napomáhaly další dva právní nástroje, aplikace finálních (teleologických) norem a soudní aktivismus.6 Právní dokumenty Evropské unie jsou plné politických vět, finálních norem. Politické záměry se stávají součástí práva, aniž by byly převedeny do právního jazyka kondicionální právní normy (srov. třetí kapitolu). Politické proklamace v právních textech však nezůstávají samomluvou zákonodárce, aktivismus Evropského soudního dvora jim dodává reálné účinnosti a je jedním z motorů integrace. Dynamiku evropské integrace zajišťuje idea postupného sjednocování. Podle této ideje má evropská integrace probíhat postupně, spoluprací v některých sektorech pomalu připravovat půdu pro další integrační krok. Cesta od hospodářské spolupráce k politické unii byla tvůrci evropské integrace od samého počátku zamýšlena, jak dokládá slavný Schumanův projev ve francouzském parlamentu z 9. května 1950 (viz pátou kapitolu). Evropská integrace se žene kupředu, přibývá počet zúčastněných států, rozšiřuje se věcný obsah integrace, prohlubují se institucionální mechanismy. 7 Postupné sjednocování probíhá především změnami primárního práva Unie a v posledních patnácti letech se výrazně zrychluje. Po smlouvách z Maastrichtu, Amsterodamu a Nice přichází Smlouva o Ústavě pro Evropu jako další krok postupného sjednocování. 2. Proč nešlo napsat jednodušší ústavu? Text evropské ústavy vznikal déle než dva roky. Šéfové států a vlád Evropské unie Laekenskou deklarací v prosinci 2001 svolali Evropský konvent, který dostal za úkol stáhnout primární právo Unie (tj. Smlouvu o založení ES, Smlouvu o EU a další) do jednoho dokumentu, lépe rozdělit kompetence Unie a členských států, zjednodušit rozhodovací procedury v Unii, zlepšit soustavu institucí Unie a zvýšit úlohu národních parlamentů. Konvent, v němž zasedali zástupci Evropského parlamentu, Evropské komise, parlamentů a vlád členských států i kandidátských zemí, připravil návrh Smlouvy o Ústavě pro Evropu do července 2003 a předložil jej Mezivládní konferenci šéfů států a vlád Unie. Po dramatických jednáních a částečném pozměnění textu dospěla Mezivládní konference ke konsensu v červnu 2004; 29. října byla Smlouva o Ústavě pro Evropu slavnostně podepsána v Římě. Smlouva vyžaduje ke svému vstupu v platnost ratifikaci všemi dvaceti pěti členskými státy Unie, do poloviny června 2005 byla ratifikována v deseti z nich; ve Francii a Nizozemsku dopadlo referendum v neprospěch evropské ústavy. Evropská ústava je dalším krokem k dosažení politické jednoty Evropy, její preambule hovoří o přesvědčení, že národy Evropy jsou odhodlány ve stále užším svazku vytvářet svůj společný osud.8 Z laekenského zadání i z výsledku je však zřejmé, že jde o krok reformní, nikoli revoluční. Evropská ústava zachovává všechny podstatné rysy současného stupně integrace, výsledná Evropská unie bude stejně jako dříve nadnárodní organizací, nikoli státem. Lze to doložit na dvou prvcích – na rozdělení kompetencí mezi Unii a členské státy a na mechanismu schvalování legislativních aktů Unie. Kompetence. Evropská ústava zpřehledňuje rozdělení kompetencí mezi Unii a členské státy. V čl. I-12 rozlišuje výlučnou a sdílenou působnost.9 Výlučnou působnost má Unie pouze v nemnohých oblastech, které jsou naprosto nezbytné 1 Článek byl zpracován v rámci grantového projektu GA ČR 407/05/0822. 2 Wintr, J.: Právně politická metoda evropské integrace a návrh evropské ústavy, Acta Universitatis Carolinae – Iuridica 1-2, 2004, str. 31-43 3 Wintr, J.: c. d., str. 38-39 4 Rada ministrů, Evropská komise i Soudní dvůr jsou v zásadě konstituovány jako orgány mezinárodní organizace. Rada ministrů je složena ze zástupců států na ministerské úrovni, Evropská komise a Soudní dvůr vznikají de facto dohodou vlád členských států. Opírají se tedy o vůli států, nikoli o vůli občanů, o souhlas ovládaných. Sporná je především legitimita zákonodárné moci Rady ministrů: Členy Rady ministrů jsou členové národních vlád, opírající se o důvěru národního parlamentu, který teprve je přímo volen občany. Demokratická kontrola a odpovědnost Rady ministrů je tak velmi slabá. Ani demokratická legitimita přímo voleného Evropského parlamentu není dokonalá, a sice kvůli výrazné nerovnosti volebního práva v neprospěch občanů větších států. 5 Wintr, J.: c. d., str. 33-34 a 37 6 Wintr, J.: c. d., str. 34-37 7 Wintr, J.: c. d., str. 31-32 8 Smlouva o Ústavě pro Evropu, Úřední věstník Evropské unie 2004/C 310 (dále jen “evropská ústava”) 9 Česká verze evropské ústavy používá výraz „pravomoc“, jde ale o působnost. Tomu odpovídají i jiné jazykové verze, viz ang. competence, fran. compétence, něm. Zuständigkeit, srov. čl. I-12 evropské ústavy.
1
k fungování celní, hospodářské a měnové unie.10 Naprostá většina pravomocí Unie spadá do oblasti sdílené působnosti. Unie může v oblasti sdílené působnosti konat pouze tehdy, jsou-li splněny tři kumulativní podmínky, uvedené v čl. I-11 evropské ústavy. Nejdůležitější z nich je zásada svěření pravomocí, výstižněji zásada konkrétního zmocnění. Podle této zásady může Unie konat pouze tehdy, má-li k tomu konkrétní zmocnění v části III evropské ústavy. Část III je daleko nejrozsáhlejší částí evropské ústavy, čítá 322 články z celkových 448. Přitom většinu části III evropské ústavy tvoří právě tato kompetenční ustanovení (čl. III-115 až čl. III-329; tj. 215 článků), zatímco převážně procesní pravidla fungování orgánů Unie jsou uvedena ve zbývajících 107 článcích. Jak vypadá konkrétní zmocnění? Jak už bylo řečeno, Evropská unie používá metodu finálních norem, kompetence Unie je tedy určena stanovením cíle. Obvyklé schéma je následující: V oddíle o určité z politik Unie (např. politiky životního prostředí) jsou v prvním článku stanoveny cíle (mj. udržování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí, ochrana lidského zdraví, obezřetné a racionální využívání přírodních zdrojů a podpora opatření čelících celosvětovým problémům životního prostředí11) a v druhém článku je konkrétní zmocnění: “Evropský zákon nebo rámcový zákon stanoví, jakou činnost je třeba vyvíjet, aby bylo dosaženo cílů uvedených v článku III-233...”;12 často (i v tomto případě) následují výjimky, jež určitá opatření vyjímají z působnosti Unie nebo je podřizují zásadě jednomyslného souhlasu v Radě ministrů. Jak vidíme, takové konkrétní zmocnění může být velmi široké. U některých politik Unie je zmocnění mnohem užší, např. u politiky zaměstnanosti (jediné konkrétní zmocnění k vydání evropského zákona či rámcového zákona je v čl. III-207, týká se jen pobídkových opatření ke spolupráci mezi členskými státy a k podpoře jejich činnosti, přičemž je výslovně vyloučena harmonizace právních předpisů členských států). Méně často najdeme konkrétní zmocnění bez uvedení cíle (srov. “Evropský zákon nebo rámcový zákon stanoví společná pravidla pro mezinárodní dopravu do nebo z některého členského státu anebo procházející přes území jednoho nebo několika členských států” u dopravní politiky v čl. III-236 odst. 2 písm. a) evropské ústavy). Institut konkrétního zmocnění je řešení příznačné pro celý soudobý typ evropské integrace. Státy poměrně žárlivě lpí na svých kompetencích, proto dovolují Unii konat pouze tehdy, existuje-li konkrétní zmocnění (nehledě na další pojistky – zásady subsidiarity a proporcionality a zejména potřebný souhlas Rady ministrů ke každému evropskému zákonu či rámcovému zákonu). Na druhou stranu chtějí státy Unii pružnou, která bude moci přijímat účelná opatření – proto jsou konkrétní zmocnění dosti vágní. Během padesáti let evropské integrace se okruh působnosti Unie podstatně rozšiřoval, proto počet konkrétních zmocnění přesahuje stovku. Část III evropské ústavy je často kritizována jako příliš rozsáhlá a málo se hodící do ústavního dokumentu. Evropská ústava ovšem není ústava (viz čtvrtou kapitolu), nýbrž mezinárodní smlouva detailně vymezující působnost Unie. Nechtějí-li členské státy opustit soudobý typ evropské integrace (viz alternativa na konci kapitoly), trvají-li členské státy na zásadě konkrétního zmocnění a zároveň daly-li Evropské unii početné pravomoci, je nutným výsledkem komplikovaný taxativní výčet pravomocí Unie, jenž ve svém úhrnu představuje 215 ze 448 článků evropské ústavy. To je první část odpovědi na otázku, proč nešlo napsat jednodušší ústavu. Je třeba doplnit, že k tomu, aby Unie mohla vykonávat nějakou pravomoc, nestačí pouhé konkrétní zmocnění. Čl. I-11 evropské ústavy vyžaduje splnění dalších dvou podmínek, jimiž jsou a) zásada subsidiarity, podle které jedná Unie pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy, ale spíše jich, z důvodů rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie, a b) zásada proporcionality, podle které obsah ani forma činnosti Unie nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Ústavy (cíle jsou velmi obecně uvedeny v čl. I-3 evropské ústavy, budeme se jimi zabývat ve třetí kapitole). Jen na okraj uveďme, že proslulá doložka flexibility13 se týká případu, kdy podmínky subsidiarity i proporcionality jsou splněny, avšak chybí konkrétní zmocnění. V takovém případě je možno výjimečně nedostatek konkrétního zmocnění obejít, vyžaduje se ale jednomyslné rozhodnutí Rady ministrů, čili zástupce každého státu má právo veta. Instituce a procedury. Evropská ústava zůstává mírným pokrokem v mezích typu nadnárodní organizace i v případě institucí a rozhodovacích mechanismů. Přes určité posílení Evropského parlamentu, změnu hlasovací formule v Radě ministrů a zřízení funkcí předsedy Evropské rady a ministra zahraničí zůstává struktura orgánů Unie táž. Hlavním nástrojem Unie je legislativní akt, exekutivní činnost provádí Unie zpravidla prostřednictvím členských států. K přijetí evropského zákona či rámcového zákona je třeba v tzv. řádném legislativním postupu návrhu Evropské komise a souhlasu Evropského parlamentu a Rady ministrů, která rozhoduje kvalifikovanou většinou.14 Rozhodující kontrolu nad přijímáním legislativních aktů si zachovávají zástupci členských států, zasedající v Radě ministrů. Je totiž nasnadě se domnívat, že “bruselské” instituce, tj. Evropská komise a Evropský parlament, budou mít sklon k co nejširšímu využívání pravomocí, které Unii svěřily členské státy v zakládacích smlouvách či evropské ústavě. Právě klíčová role členů vlád jednotlivých států v rozhodovacím procesu Unie je významným kritériem odlišujícím nadnárodní organizaci od státu. Unijní centrální moc není primárně parlamentní a vládní, jak je tomu u státu, nýbrž zachovává si podstatné rysy mezivládní. Tomu napomáhá především poměrně přísná (i podle evropské ústavy) kvalifikovaná většina, kterou se v Radě ministrů rozhoduje (není-li rovnou předepsána jednomyslnost). Právě obtížné dosahování této kvalifikované většiny v Radě ministrů činí z orgánu zástupců států orgán, kde se “láme chleba” při rozhodování. 15 To je stav naprosto odlišný třeba od postavení Spolkové rady v Německu. Přes veškerý vliv zástupců zemských vlád ve Spolkové radě jsou zřejmé dva základní rozdíly oproti Evropské unii – Spolková rada rozhoduje nadpoloviční většinou hlasů a k mnohým rozhodnutím není třeba jejího souhlasu. 10 čl. I-13 evropské ústavy 11 čl. III-233 odst. 1 evropské ústavy 12 čl. III-234 odst. 1 evropské ústavy 13 čl. I-18 odst. 1 evropské ústavy: „Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Ústavou je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených v části III a Ústava k této činnosti neposkytuje nezbytné pravomoci, přijme Rada ministrů na návrh Evropské komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu jednomyslně vhodná opatření.“ 14 čl. I-34 odst. 1 ve spojení s čl. I-23 odst. 3 evropské ústavy 15 Na tomto místě je třeba upozornit, že v praxi je naprostá většina usnesení Rady přijímána bez hlasování, tedy konsensem.
2
Definice kvalifikované většiny v Radě ministrů je politickou otázkou prvořadého významu. Nedohoda o kvalifikované většině byla hlavním důvodem, proč nedošlo ke schválení evropské ústavy na Mezivládní konferenci už v roce 2003. Výsledný kompromis z června 2004 je uveden v čl. I-25 evropské ústavy. K přijetí usnesení je třeba souhlasu 55 % států (nejméně ale 15), představujících 65 % obyvatel Unie. Aby se předešlo situaci, kdy vůli 22 či 23 států může zablokovat trojice či dokonce dvojice velkých států (blokační menšinu 35 % obyvatel Unie totiž např. drží Německo s jakýmkoli dalším státem ze skupiny Francie, Velká Británie, Itálie), je stanoveno, že usnesení je přijato i při nedodržení podmínky 65 % obyvatel, jsou-li proti usnesení méně než čtyři státy. Tato definice kvalifikované většiny je kritizována jako příliš složitá. Je to ale maximum, na čem se státy byly schopny dohodnout, je to formule, která chrání malé státy před přehlasováním velkými (deset malých států zabrání přijetí aktu), chrání velké státy před přehlasováním malými (dva ze čtveřice největších států, doplněny o dva až tři malé, zabrání přijetí aktu) a neumožňuje dvojici či trojici velkých států vlastní vahou zablokovat usnesení. Je to křehký kompromis mezi společným zájmem na akceschopnosti Unie a zájmy jednotlivých států na minimalizaci rizika, že budou přehlasovány. Nová formule nahrazuje dosavadní systém váženého hlasování a je posunem k větší akceschopnosti Unie. Prostor pro kompromis byl velmi úzký (což ukazuje i fakt, že původní návrh Konventu na nadpoloviční většinu států, které představují 60 % obyvatel Unie, neprošel), výsledná dohoda je považována za velký úspěch, a tak nepřekvapuje, že se vlády členských států třeba i jen kvůli tomuto bodu velmi brání novému otevírání otázky obsahu evropské ústavy (srov. pátou kapitolu). Ani v oblasti institucí a rozhodovacích procedur nebylo tedy možné sepsat jednodušší ústavu. Členské státy se nevzdají klíčové role Rady ministrů v rozhodovacím procesu. Dohodnutá kvalifikovaná většina je těžce vydobytým kompromisem; jednodušší formule vždy narazila na odpor některých států. A klíčová role Rady ministrů v legislativním procesu vyvolává problém demokratického deficitu (zákony schvalují členové národních vlád s velmi nepřímou demokratickou legitimitou), který je zmírňován posilováním pravomocí Evropského parlamentu. V daném typu evropské integrace je tedy velmi obtížné dospět k jednodušším pravidlům. Alternativa. Dosavadní výklady jasně ukazují, že nadnárodní organizace je model velmi komplikovaný, často těžkopádný, pro občany nepřesvědčivý, nehledě na závažný problém demokratického deficitu. Alternativou ke stávajícímu modelu je klasická federace, vycházející ze vzoru Spojených států amerických, popřípadě Spolkové republiky Německo. Ústava takové Unie by byla mnohem stručnější, čitelnější i demokratičtější (odstranil by se problém demokratického deficitu). Rozdělení kompetencí mezi Unii a členské státy by opustilo zásadu konkrétního zmocnění a bylo by stanoveno jen určením taxativního okruhu působnosti Unie, případně výčtem oblastí s výlučnou a konkurující působností Unie. Mnohomluvné stanovování cílů Unie a jednotlivých politik (srov. třetí kapitolu) by bylo odstraněno. Zákonodárným sborem takové Unie by byl dvoukomorový parlament, v jehož druhé komoře by mohli zasedat zástupci vlád po vzoru Spolkové rady v Německu; hlasovalo by se jednodušeji definovanou většinou. Je zřejmé, že taková ústava by významně oslabila pozici vlád členských států, oslabila by se role Rady ministrů a působnost Unie by už nebyla omezena taxativním výčtem konkrétních zmocnění. Taková Unie by už byla státem, byť třeba slabou federací s omezenou působností. K vytvoření takové Unie ovšem chybí v členských státech aktuální politická vůle. Proto bylo zvoleno, z pohledu příznivců evropské integrace, druhé nejlepší řešení, tedy pokračování v nadnárodní organizaci, s čímž je nutně spojena značná složitost ústavního dokumentu, jak bylo ukázáno výše.16 3. Proč se evropská ústava zdá někomu příliš liberální a někomu příliš socialistická? Jednou z význačných charakteristik soudobého typu evropské integrace je používání finálních (teleologických) norem. Znakem finální normy je stanovení cíle, jehož má být dosaženo. Ve druhé kapitole jsme na příkladu politiky životního prostředí ukázali, jak evropská ústava používá stanovení cílů k vymezení působnosti Unie. Působnost Unie není stanovena pouhým vymezením oblastí působnosti (např. doprava, životní prostředí), nýbrž taxativním výčtem konkrétních zmocnění k vydání legislativního aktu Unie. Státy tak omezují činnost Unie konkrétním stanovením cílů, jež mají být sledovány. Kromě toho musí být veškerá činnost Unie v souladu s cíli stanovenými evropskou ústavou (zásada proporcionality). Evropská ústava stanovuje takové cíle (a hodnoty) na mnohých místech, zejména v čl. I-2, čl. I-3, čl. III-116 až III-121 a u jednotlivých politik Unie v části III. Stanovení cílů Unie nebo cílů jednotlivých politik je však politickým kompromisem. Proto nelze označit evropskou ústavu ani za liberální, ani za socialistickou; liberální a sociálně demokratické cíle, často obtížně slučitelné, stojí v evropské ústavě vedle sebe a vzájemně se neutralizují. Kompromis ohledně cílů je často tak široký, že je vlastně prázdný. Základní idea Evropské unie je liberální, je jí vytvoření společného trhu s volným pohybem osob, služeb, zboží a kapitálu s důslednou ochranou hospodářské soutěže (srov. “vnitřní trh s volnou a nenarušenou soutěží” v čl. I-3 odst. 2 evropské ústavy). Liberalizace obchodu, zrušení bariér volného pohybu pracovních sil, liberalizace bankovních služeb nebo zákaz narušování hospodářské soutěže státními podporami jsou přínosy evropské integrace, které uznávají i ekonomičtí liberálové vůči Unii rezervovaní. Sociálně demokratická rétorika zaznívá hned z následujícího odstavce (čl. I-3 odst. 3), kde se hovoří o “vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku, s vysokým stupněm ochrany a zlepšování kvality životního prostředí” a dále o boji proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci, o podpoře sociální spravedlnosti a ochrany, mezigenerační solidarity a rovnosti žen a mužů. Tyto a některé další cíle jsou promítnuty do úvodních ustanovení části III, podle kterých má Unie při všech činnostech podle části III usilovat o odstranění nerovností mezi ženami a muži (čl. III-116), podporovat vysokou úroveň zaměstnanosti, vzdělávání a ochrany lidského zdraví a bojovat proti sociálnímu vyloučení (čl. III-117), bojovat proti diskriminaci na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo přesvědčení, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace (čl. III-118), chránit životní prostředí (čl. III16 Je třeba dodat, že jinou možnou alternativou, pro příznivce soudobého typu evropské integrace nepřijatelnou, je ústup od dosaženého stupně integrace a návrat k poměrně úzce definované hospodářské unii. Vlády členských států však pravděpodobně nechtějí ustupovat od dosaženého stupně integrace, který je, jak už bylo několikrát opakováno, velmi křehkým kompromisem (srov. pátou kapitolu).
3
119), chránit spotřebitele (čl. III-120) a zohledňovat požadavky na dobré životní podmínky zvířat jako vnímajících bytostí (čl. III-121).17 Odstrašujícím příkladem stanovování cílů je vymezení společné zemědělské politiky v čl. III-227 odst. 1 a čl. III-228 evropské ústavy: ”Cílem společné zemědělské politiky je: a) zvýšit produktivitu zemědělství podporou technického pokroku a zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití produkčních činitelů, zejména pracovní síly; b) zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob pracujících v zemědělství; c) stabilizovat trhy, d) zajistit plynulé zásobování, e) zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny. (…) K dosažení cílů vymezených v článku III-227 je zřízena společná organizace zemědělských trhů…”18 Ekonomičtí liberálové i k inženýrským metodám skeptičtí konzervativci si zde budou právem klást otázky, jak chce regulátor zajistit zároveň třeba zvýšení příjmů zemědělců, “rozumné” ceny potravin a technický pokrok v zemědělství. Neuspokojivá podoba současné společné zemědělské politiky Unie může vyplývat právě z tohoto vymezení cílů a kompetencí Unie, z nedůvěry k samoregulaci trhu, ze současného sledování několika protichůdných cílů a z přílišného spoléhání na schopnosti regulátora protichůdné cíle racionálně sladit. Finální normy se v tomto posledním příkladu jeví jako dědictví abstraktní, teoretické a inženýrské politiky Velké francouzské revoluce. Snaha orgánů Unie o splnění všech vytčených cílů vede k přebujelé regulaci, kvůli níž je Unie často napadána jako příliš socialistická a byrokratická. Naproti tomu zastánci ochranářské hospodářské politiky mohou být zděšeni vidinou důsledného prosazení volného pohybu osob, služeb, zboží a kapitálu pro všechny přistoupivší i přistupující státy. Evropská ústava je tak pro někoho příliš liberální a pro někoho příliš socialistická. Záliba autorů textu evropské ústavy (ale též autorů předešlých smluvních dokumentů) v dlouhých výčtech velmi abstraktních cílů je právem terčem kritiky. Vysoce abstraktní cíle evropské ústavy se však navzájem neutralizují, a tak bude vždy záležet hlavně na politických aktérech, na Evropské komisi, na Evropském parlamentu a zejména na představitelích vlád členských států, jaká Evropská unie a její legislativa vlastně bude. 4. Proč slovo Ústava v názvu smlouvy ohrožuje záměry jejích původců? Evropská ústava není ústava, není základním dokumentem státu, nepodobá se žádné jiné ústavě. Je to mezinárodní smlouva zakládající mezinárodní organizaci, další z řady zakládacích smluv soudobého typu evropské integrace. Po smlouvách Pařížské (1951), dvou Římských (1957), Maastrichtské (1992) a jejich novelizacích přichází smlouva Ústavní, vystavěná na podobných principech – smluvní strany zakládají mezinárodní organizaci (byť orgány této organizace mají některé federativní pravomoci, srov. první kapitolu) a smlouva zavazuje pouze ty státy, které ji ratifikovaly v souladu se svými ústavními pravidly. Smlouva se uzavírá na dobu neurčitou (čl. III-446 evropské ústavy) a smlouvu je možno vypovědět a z mezinárodní organizace Evropská unie vystoupit s dvouletou výpovědní lhůtou (čl. I-60 evropské ústavy). Dokud evropské státy nepřistoupí k vytvoření federace (jak jsme ji načrtli na konci druhé kapitoly), o žádnou ústavou v pravém slova smyslu nepůjde. Proč tedy nese v názvu slovo “Ústava”? Odpověď souvisí s ideou postupného sjednocování a s vírou, že instituce mohou přetvořit svět. Z názorů zakladatelů evropské integrace i z preambulí zakládacích smluv víme, že konečným cílem evropské integrace vždy bylo politické sjednocení Evropy (srov. první a pátou kapitolu). Nastolení politické jednoty Evropy ovšem brání vedle absence aktuální politické vůle i problém demokratického deficitu. Dnešní demokratické státy jsou legitimovány vůlí lidu, souhlasem ovládaných. Učení o suverenitě lidu dělí moc na ustavující a ustavenou. Ústavodárcem je lid (sám nebo jeho volení reprezentanti), ustavenou mocí ústavní orgány, vycházející přímo či nepřímo rovněž z vůle lidu. Prostřednictvím Ústavy a voleb je legitimována jak státní moc, tak i územní samospráva. Mezinárodní organizace se klasicky opírají o vůli států vyjádřenou ve smlouvě; zpravidla pouze státy a nikoli jejich občané jsou v právním vztahu k mezinárodní organizaci. Mezinárodní organizace nemá nad občany přímou moc. Nadnárodní organizace evropské integrace vznikly z vůle států, disponují však přímou mocí nad občany členských států. Tato moc se ale neopírá o souhlas ovládaných, ústavodárná moc lidu na evropské úrovni neexistuje.19 Chybí podstatný činitel, evropský politický národ, jenž by byl tím ústavodárcem. Ve víře, že instituce mohou přetvořit svět, snaží se evropská ústava vytvářením institucí napomáhat postupnému vzniku evropského politického vědomí. Těmito institucemi či instituty jsou práva spojená s občanstvím Unie (čl. I-10), evropské politické strany či právo lidové iniciativy a další práva vyplývající ze VI. hlavy části I evropské ústavy (zejména čl. I-46 až I-50).20 Evropská ústava umetá cestu budoucí evropské federaci také pozoruhodnými symbolickými verbálními prvky, z nichž nejnápadnější je právě slovo “Ústava” v názvu. Evropská unie sice nebude podle evropské ústavy federací, text evropské ústavy ji ale svým jazykem naznačuje. Už slovo Ústava evokuje stát, v prvním článku se mluví o občanech Evropy. V čl. I-8 zakotvuje evropská ústava symboly Unie: vlajku, hymnu, heslo, měnu a Den Evropy. Evropská unie má mít svého ministra zahraničních věcí a předsedu (v řadě jazykových verzí prezidenta 21) Evropské rady připomínajícího svým postavením hlavu státu. Normy Unie ponesou název evropský zákon či evropský rámcový zákon. Jako ústavy států obsahuje i evropská ústava Listinu základních práv. Pomocí těchto symbolických prvků mělo být evropské veřejné mínění soustavně připravováno na dobu, kdy se politická jednota Evropy posune z jazykové hry do viditelné reality. Nakonec se ale tento jazykový trik stal kontraproduktivním. Byl využit kritiky evropské ústavy k navození dojmu jakéhosi superstátu, který se evropskou ústavou vytváří. Slovem “Ústava”, přípravou dokumentu zvláště pro tento účel vytvořeným Konventem i vypsáním několika referend o evropské ústavě vznikl dojem obrovské závažnosti tohoto integračního kroku, dojem poněkud neadekvátní skutečnému posunu primárního práva Unie oproti současnému stavu danému 17 Toto ustanovení čl. III-121 o životních podmínkách zvířat nebylo v původním návrhu Konventu obsaženo. 18 Obdobné ustanovení obsahuje čl. 33 odst. 1 a čl. 34 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství. 19 Wintr, J.: c. d., str. 37 20 srov. Wintr, J.: c. d., str. 42 21 srov. např. anglické, německé, francouzské, italské a španělské znění čl. I-22 evropské ústavy, http://europa.eu.int/constitution/
4
Smlouvou z Nice. Dnešní Evropská unie vznikala po padesát let postupnými kroky. Dějiny Evropy ukazují, že atmosféra spolupráce evropských států je spíše výjimkou nežli pravidlem. Tato atmosféra byla od začátku padesátých let v západní Evropě vytvářena, odhlédneme-li od dalších historických vlivů, společným vykonáváním určitých činností, zvykáním na permanentní společné vyjednávání, postupným rozšiřováním okruhu společně vykonávaných činností i obezřetným přijímáním dalších států do společenství. Jak už bylo řečeno, Evropská unie se potýká s problémem demokratického deficitu, soudobý typ evropské integrace vznikal a byl rozvíjen vždy spíše vůlí vlád než vůlí lidu. Příznivci prohlubování integračního procesu poněkud přecenili sílu federalistického přesvědčení lidu, když mu předložili k souhlasu v referendu dokument, který mimo jiné navozuje dojem ústavy budoucích Spojených států evropských. 5. Proč se vlády evropských států nechtějí smířit s tím, že je evropská ústava mrtvá? Výsledek francouzského a nizozemského referenda naznačuje, že evropská ústava těžko získává podporu lidu. Důvodů bude více, uveďme krátce některé z nich. a) Již byla vícekrát řeč o demokratickém deficitu; lidé se mnohem více identifikují se svými národními státy než se vzdálenými, nepříliš viditelnými a také nepříliš pochopitelnými evropskými institucemi. Problém demokratického deficitu se tak ukazuje být nejen teoretickým, nýbrž i praktickým. b) Evropská ústava nepůsobí na čtenáře nijak přesvědčivě, je příliš mnohomluvná, málo přehledná. Ve druhé kapitole jsme se pokusili zdůvodnit, proč tomu tak je, pravdou však zůstává, že už z pouhého “estetického” hlediska je rozdíl mezi představou vyvolanou pojmem ústava a reálnou podobou předkládaného textu dosti propastný. c) Je vcelku pochopitelné, že otázka východního rozšíření Unie nemohla být předmětem referend ve starých členských státech, referenda o takových zahraničněpolitických otázkách se prostě nevypisují. Stejně tak je ale pochopitelné, že občané se mohou cítit opomenuti při takovém důležitém rozhodování, které mohou i ekonomicky pocítit, a jsou-li nedlouho poté vyzváni k souhlasu s dokumentem, jehož potřebnost nebyla učiněna zřejmou, nelze očekávat jejich nadšenou podporu. d) Cílem Unie je podporovat mír, své hodnoty a blahobyt svých obyvatel (čl. I-3 odst. 1 evropské ústavy). Mír a hodnoty svobody, demokracie, právního státu a lidských práv jsou občany v řadě členských států vnímány jako samozřejmost a Evropská unie a prohlubování integrace poněkud ztrácejí v posledních letech i svoji přesvědčivost coby nezbytné předpoklady a záruky blahobytu obyvatel Unie. Za takové situace je nasnadě otázka, jaké důvody vedou vlády členských států Unie, aby vyzývaly k pokračování ratifikačního procesu a odmítaly prohlásit evropskou ústavu za mrtvou, ačkoli po dvojím odmítnutí je její vstup v platnost velmi nepravděpodobný. Pokusím se nabídnout v odpověď následující úvahu. Soudobý typ evropské integrace je především dílem vlád členských států, jejich ochoty spolupracovat a podřizovat se rozhodnutí unijních institucí. Hledejme ideje evropské integrace v zakladatelském projevu francouzského ministra zahraničí Roberta Schumana před francouzským parlamentem. 9. května 195022 obhajuje Schuman svůj plán na vytvoření Evropského společenství uhlí a oceli: ”Evropu nelze vystavět naráz a rovněž ne prostým ”spojením států”: bude vznikat konkrétními skutečnostmi, jež nejprve vytvoří solidaritu činů… Spojení produkce uhlí a oceli zajistí ihned vytvoření společného základu pro hospodářský rozvoj – první etapu evropské federace… Solidarita v produkci, která bude takto uspořádána, bude znamenat, že jakákoliv válka mezi Francií a Německem bude nejen nemyslitelná, nýbrž také materiálně nemožná…”23 V tomto úryvku nacházíme hned tři základní ideje současné evropské integrace: a) účelem integrace je trvalý mír v Evropě, b) konečným cílem integrace je evropská federace a c) metodou integrace je postupné sjednocování: spoluprací v některých oblastech připravovat podmínky pro prohloubení integrace. Evropský kontinent je již po staletí pestrou mozaikou různých národů, regionů a státních útvarů. Protichůdné zájmy panovníků či národů se střetávaly a vyvolávaly četné konflikty, jejichž řetěz byl jen málokdy přerušen: v horším případě přechodnou hegemonií, v lepším případě rovnováhou sil. Tradice nedohody je v Evropě velmi silná a nacházíme ji latentně přítomnu i v relativně klidných dobách. Náběhy ke spojení více národů do jednoho celku jsou vždy sledovány s určitou nedůvěrou a vyvolávají reakci, přinejmenším onu ve střední Evropě tolik známou a stále se vracející otázku, kdo na koho doplácí. Pod vlivem zkušenosti druhé světové války a nebezpečí sovětského ovládnutí Evropy nahlédly západoevropské státy nutnost úzké spolupráce. Jako nejvíce životaschopný se ukázal právě ten projekt, který jsme si představili v Schumanově projevu. Význačnými charakteristikami tohoto typu evropské integrace jsou idea postupného sjednocování a víra, že instituce mohou přetvořit svět, zlomit postupně onu evropskou tradici nedohody. Z tohoto úhlu pohledu je integrace evropských států v Evropské unii velmi úspěšným projektem. Úspěšně se rozšiřuje jak okruh společně prováděných činností, tak intenzita spolupráce, tak počet spolupracujících států. Schopnost vlád evropských států domluvit se a spolupracovat se v institucích Evropské unie dennodenně osvědčuje. Přesto je tato nově vzniklá tradice dohody a spolupráce dosti křehká, dosahování kompromisu je leckdy nesmírně obtížné. Vlády evropských států proto musejí mít neustále velmi silnou motivaci k dohodě a spolupráci, jinak mohou odstředivé tendence a různorodost národních zájmů kdykoli převážit. Co může podporovat tuto motivaci k dohodě? Ohrožení Sovětským svazem odpadlo a zkušenost druhé světové války postupně vybledává. Úloha evropské integrace jako záruky míru není už tolik pociťována. Obecné přesvědčení, že Evropská unie je výsadním dárcem blahobytu, v posledních letech slábne. Velmi důležitým faktorem podporujícím atmosféru dohody je zvyk spolupráce, který se vyvinul v posledních padesáti letech. Myšlenka Schumanova projevu, podle které konkrétní spolupráce postupně vytvoří solidaritu činů a umožní další a širší spolupráci, která dále posílí atmosféru dohody, se ukázala být šťastnou. Vedle tohoto zvyku spolupráce účinně přispívá atmosféře dohody vědomí společného cíle, společného díla, které má smysl.24 22 Výroční den tohoto projevu, 9. květen, určil čl. I-8 evropské ústavy za Den Evropy. 23 cit. podle Kubes, M.; Kučera, R. (eds.): Evropská lidová strana. Historie a současnost, Praha 2002, str. 50 24 Toto vědomí zaznívá i z Prohlášení šéfů států a vlád členských států EU k ratifikaci Smlouvy o Ústavě pro Evropu ze 17. června 2005, v němž se hovoří o padesát let trvajícím ambiciózním evropském projektu, který dal Evropě vizi, jež ji spojuje, a o Smlouvě o Ústavě, jež je výsledkem společného hledání vhodného prostředku pro demokratičtější,
5
V duchu ideje postupného sjednocování a víry v moc institucí měla evropská ústava dále posílit atmosféru dohody v Evropě, rozšířit o další krok okruh společně vykonávaných činností a posunem v rozhodovacích mechanismech podpořit jednodušší dosahování konsensu do budoucna. Svou roli určitě sehrála i obava z menší soudržnosti rozšířené Evropské unie. Přijetí evropské ústavy mělo podpořit zvyk spolupráce i vědomí společného cíle. Tedy: proč se vlády evropských států nechtějí smířit s tím, že je evropská ústava mrtvá? 1. Atmosféra dohody není v Evropě dána automaticky, je třeba ji cíleně pěstovat. Krach evropské ústavy by ji mohl ohrozit. Přesvědčení, že projekt Evropské unie je úspěšný a smysluplný, je pro členské státy důležitou motivací ke spolupráci. Dosavadní padesátiletý vývoj úspěšný byl. Vědomí úspěchu nastoupené cesty drží Unii pohromadě a motivuje vlády k dalšímu úsilí o nalezení kompromisů. Unie se zdá být závislá na étosu neustálého běhu kupředu. Neúspěch by mohl rozkolísat důvěru v tento projekt, oslabit vědomí společného cíle, jímž je právě čím dál těsnější spolupráce evropských států, snížit ochotu evropských vlád ke kompromisům a opět probudit antagonistické tendence. Obava z takové reakce může být jedním z důvodů, proč se vlády členských států Unie zdráhají prohlásit evropskou ústavu za mrtvou. 2. Konečné znění evropské ústavy je obtížně vyjednaným kompromisem. Do dohody o textu evropské ústavy vlády vložily hodně úsilí a politické vůle. Ve druhé kapitole jsem se pokusil ukázat, že nebylo lze napsat o moc jednodušší evropskou ústavu, pokud by se nepřistoupilo k vytvoření evropské federace. Evropskou ústavu považují vlády za optimum, jehož bylo možno v dané chvíli dosáhnout. Prostor pro kompromis mezi protichůdnými zájmy členských států a společným zájmem na funkční Unii byl velmi těsný. Případné znovuotevření textu evropské ústavy nemůže vést za současných podmínek k výraznějším zlepšením, naopak může být ohrožena leckterá těžce vydobytá shoda, například ta na formuli kvalifikované většiny v Radě ministrů (srov. druhou kapitolu). Vlády tedy těžko mohou pohřbít evropskou ústavu, když vědí, že na žádné lepší se v dohledné době nedohodnou. 3. Každý kompromis, na kterém se evropské státy dohodnou, je považován za cenný a nesamozřejmý. Proto přes sílící hlasy, že Evropská unie může docela dobře fungovat na základě dosavadních smluvních dokumentů završených Smlouvou z Nice, vlády členských států výsledek své dohody brání, dokud pro jeho zachování existuje naděje. 6. Závěrem: Jaký má evropská ústava význam pro budoucnost Evropy? V minulých čtyřech kapitolách jsme se zabývali těmito otázkami: 1. Proč nešlo napsat jednodušší ústavu? 2. Proč se evropská ústava zdá někomu příliš liberální a někomu příliš socialistická? 3. Proč slovo Ústava v názvu smlouvy ohrožuje záměry jejích původců? 4. Proč se vlády evropských států nechtějí smířit s tím, že je evropská ústava mrtvá? Úhel pohledu, ze kterého jsou kladeny takové otázky, je však omezený, na což je třeba upozornit. Otázky a odpovědi na ně se zabývají současným stavem evropské integrace a hledáním toho, co je právě z hlediska evropské integrace možné a účelné. Odpověď na první otázku se snaží vysvětlit mechanismus soudobého typu evropské integrace. Odpověď na druhou otázku popisuje jeden z jevů spojených s tímto mechanismem. Odpověď na třetí otázku se zabývá taktikou protagonistů procesu evropské integrace. A odpověď na čtvrtou otázku hledá v posilování atmosféry dohody v Evropě možné hodnotové zdůvodnění evropské integrace. Všechny čtyři odpovědi pokládají evropskou ústavou z hlediska evropské integrace za účelnou. Rozhodující otázka ale zní: Jaký má evropská ústava význam pro budoucnost Evropy? Evropská ústava se bezesporu snaží dále posílit Evropskou unii a učinit další krok směrem k politické jednotě Evropy. Je však stávající podoba evropské integrace, Evropská unie, správnou odpovědí na výzvy 21. století? Evropané stojí před mnohými problémy. Mluví se o nezadržitelném hospodářském úpadku Evropy v důsledku postupné ztráty technologického náskoku nad zbytkem světa a vinou neefektivního modelu sociálního státu. Mluví se o nízké porodnosti evropských národů a možném následném boji kultur v důsledku přistěhovalectví. K tomu přistupují známé globální problémy životního prostředí. Jsou společné evropské instituce způsobilé tyto problémy řešit? Jsou alespoň více způsobilé je řešit než samotné evropské státy? Je současná Evropská unie motorem evropské ekonomiky nebo evropské ekonomice alespoň prospívá, anebo je její brzdou? Je vůbec možná společná evropská odpověď na problémy multikulturalismu a je-li, bude prospěšnější než oddělená řešení jednotlivých evropských států? Na tyto otázky odpověď nemám, chtěl bych jen na závěr upozornit všechny účastníky diskusí o evropské ústavě, že právě tento úhel pohledu je třeba mít neustále na paměti. 27. června 2005
transparentnější a účinnější fungování rozšířené Unie, srov. http://www.eu2005.lu/en/actualites/conseil/2005/06/17conseur-decl/index.html
6
