Josef Mládek
Lesní pohádka finských reforem?
Prosinec 2006
1 Soukromé vlastnictví funguje Nekončící lesní porosty ve Finsku na konci 19. století téměř vymizely. Příčinou byla rostoucí těžba. Avšak zvyšující se vzácnost a relativní cena dřeva vedly vlastníky k obnově lesů a k hledání nových postupů v lesním hospodaření. Stejně jako v mnoha jiných zemích1 i ve Finsku se ve 20. století stav lesů postupně zlepšoval.
Zdroj: Finish Forest Association (2004)
Většina finských
lesů
je soukromá.
Z nich
jsou
nejvýznamnější tzv. rodinné lesy (family forests), které představují plných 60 % všech lesů a zajišťují 86 % objemu těžby dřeva. Situace ve Finsku se od stavu v České republice sice liší např. odlišnými přírodními podmínkami, nejpodstatnějším rozdílem je ale respekt k soukromému vlastnictví díky jeho násilně nepřerušené tradici. I proto představuje tato severská země pro postkomunistické státy příklad, ze kterého se lze v mnohém poučit. Ve Finsku si lidé více uvědomují, že (1) státem nařízené povinnosti často zbytečně2 odebírají lesnímu hospodářství zdroje využitelné pro rozvoj lesa, a (2) že majitelé se o les starají ve svém vlastním zájmu. Dobře obhospodařovaný les totiž přináší svému vlastníkovi v dlouhém Zdroj: Finish Forest Association (2004)
období vyšší zisky a zhodnocování majetku, než by tomu bylo u lesa zanedbaného. Kromě toho dlouhodobá tradice mezigeneračních vazeb morálně vlastníkům “přikazuje“, aby o les pečovali jako o vzácný odkaz zděděný po předcích. Tradice je ve finském rodinném lesnictví velmi silná a pochopitelně
1 Kauppi a kol. (2006). 2 Například v podobě uvalování administrativních povinností, nebo nařizování nadbytečných úkonů, o jejichž prospěšnosti a vhodnosti může přitom ve vlastním zájmu rozhodnout sám vlastník lesa, který zná situaci ve svém lese nejlépe.
platí, že člověk má nižší tendenci les devastovat, když ví, že stromy vysazoval jeho pradědeček a že se o les jednou budou starat jeho vnuci.3
1.1
Problém malý versus velký
Rodinné lesy tvoří na 444 tisíc lesních hospodářství o rozloze větší než 2 hektary a vlastní je 920 tisíc lidí.4 Mohlo by se tedy zdát, že vlastnictví finských lesů je až příliš rozdrobené na to, aby bylo možné některé činnosti vykonávat efektivně. Řešením problému je hledání příležitostí pro vzájemnou s p o l u p r á c i v l a s t n í k ů . I ta má ve Finsku dlouhou tradici. První sdružení - Asociace pro hospodaření v lesích - vznikala již od roku 1907. Asociace jsou finančně závislé na vlastnících lesa, jakožto na svých zákaznících. Oproti veřejné správě tedy mají asociace motiv poskytovat takové služby, které si majitelé lesa přejí, tj. které si budou chtít koupit. Celkem ve Finsku existuje 154 Asociací pro hospodaření v lesích čítajících stovky tisíc členů. Všechny jsou financovány a spravovány přímo majiteli lesů. Současným trendem je snižování počtu asociací asi na jedno sto, neboť menší asociace se nevyplatí. Větší asociace totiž mohou vlastníkům poskytovat služby efektivněji. Jednotlivé asociace tvoří oblastní svazy (Regional Forest Owners´ Unions) a ty pak dohromady celostátní zastřešující orgán s anglickým názvem Forestry Council of the Central Union of Agricultural Producers and Forest Owners. Obrazně řečeno, asociace poskytují vlastníkům služby od sázení až po kácení stromů. Důležitá a ekonomicky pozoruhodná je i jejich role ve zprostředkování prodeje dřeva. Vlastníci lesa provedou každý rok asi 100 až 150 tisíc obchodů.5 Typický majitel provede jednu transakci jednou za 3 až 4 roky v objemu asi 400 metrů krychlových dřeva. Vlastník může asociaci k realizaci obchodu zmocnit. K tomu dochází asi ve 40 procentech prodejů. Z asociací se tak stává silný hráč na trhu, zprostředkovatel, jehož vyjednávací pozice musí být respektována velkými dřevozpracovateli. Majitel lesa tak díky koordinovanému prodeji dřeva mnoha malých vlastníků prostřednictvím asociací docílí výhodnější ceny. V současné době je sice členství v asociacích ze zákona povinné, ale jedná se o typický příklad státního osvojení si fungujícího systému tak, aby vláda mohla následně poukazovat na svou 3
Mezigenerační přístup je velice oblíbeným argumentem finských sdružení hájících majitele tzv. rodinných lesů. Není sporu o tom, že vlastníci rodinných lesů, kterým patří les po generace mají větší motivaci les spravovat dlouhodobě efektivně než veřejností (tj. vlastníky) takřka neodvolatelný dočasný správce státních lesů, který o své netržní privilegium rozhodovat o využití cizího majetku může kdykoli přijít. Majitelé rodinných lesů tak nesporně v motivacích poráží správce lesů státních. Současně však nesmíme zapomínat, že lidé dokázali najít i jiná řešení efektivní správy majetku, než je obvykle drobné vlastnictví na úrovni rodin. Snad nejlepším příkladem takové alternativy je objev akciových společností. 4 Podle MTK (2006a). [MTK je zkratka používaná pro finský Ústřední svaz zemědělských výrobců a vlastníků lesa.] 5 MTK (2006b)
nezbytnost. Zákon o asociacích byl přijat až v roce 1950 (a novelizován v roce 1999).6 Je tedy zřetelně vidět, že sdružení vlastníků vznikala dříve a nezávisle na vůli zákonodárců, bez nutnosti vnějšího donucení.
1.2
Přístupnost lesů veřejnosti
Právo lovit zvěř náleží ve Finsku majitelům lesa a ti jej obvykle za úplatu poskytují loveckým organizacím. To ale neznamená, že by lesy byly lidem nepřístupné. Právo vstupu do lesa je starou severskou tradicí zvykového práva. Každý má nárok na dary přírody, včetně např. sběru lesních plodů a hub bez ohledu na to, komu les7 patří. Stejně tak mohou lidé volně využívat lesy například k odpočinku. Musí však být splněny dvě podmínky: (1) toto právo musí být využíváno jen občas a dočasně a (2) jeho výkon nesmí vlastníka obtěžovat8 nebo mu způsobovat škodu. Volnému vstupu do lesa se těší všichni lidé, včetně cizinců. Tato skutečnost v nedávné minulosti vedla k organizovanému sběru lesních plodů najatými dělníky z Ukrajiny nebo Thajska. Nutně vyvstává otázka, zda má i takové jednání být součástí “nároku“ na volný vstup do lesa.
2 Úspěchy dobrovolnosti Nejnovější finská zkušenost s programem METSO (viz níže) ukazuje, že vnášení prvků dobrovolnosti a respektování vlastnictví se vyplatí a vede k lepším výsledkům jak pro hospodářství, tak pro přírodu. Finský vývoj je vhodné pozorně sledovat také proto, že z hlediska zapojení vlastníků do rozhodování o ochraně přírody je v evropském kontextu do značné míry ojedinělý.
2.1
Co je METSO?
Doposud byla ve Finsku ochrana přírody prováděna na základě víceméně jednostranného rozhodnutí vlády v rámci dirigistické státní politiky ochrany přírody. Program METSO ale usiluje o opak: využívá principů dobrovolnosti a jeho hlavním cílem je nákladově efektivní ochrana hodnot přírody. Program lesní biodiverzity pro oblast jižního Finska (zkráceně METSO) byl schválen finskou vládou v roce 2002 a jedním z jeho hlavních cílů je testovat dobrovolné mechanismy ochrany přírody v soukromých lesích. Pilotní fáze projektu METSO je realizována v letech 2003 až 2007 v jižním Finsku, západní části provincie Oulu a jihozápadní provincii Lapland. 6
Tedy 43 let po vzniku první asociace. Výjimkou jsou některé přísně chráněné lesy. 8 Například narušovat provádění těžby dřeva. 7
V rámci tzv. obchodování s přírodními hodnotami (natural values trading) uzavírá vlastník lesa smlouvu s kupcem těchto hodnot, tj. se státem. Předmětem dohody, uzavírané na období 10 až 20 let, je údržba nebo zlepšování specifikovaných „hodnot biodiverzity“ majitelem lesa. Výměnou získává vlastník kompenzaci, která se v roce 2005 pohybovala v intervalu 50 – 280 euro za rok. Během tzv. konkurenčních nabídkových soutěží (competitive tendering) pak mohou vlastníci nabízet oblasti vhodné k ochraně státním úřadům a navrhovat velikost kompenzace. Na státu je pak v závislosti na stanovených kritériích rozhodnout o „nákupu“, tedy o přijetí či nepřijetí nabídky. Cílem je přitom zajištění dlouhodobé nebo trvalé ochrany přírody. A konečně za třetí, v rámci tzv. sítí spolupráce (cooperation networks) úřady podporují dobrovolnou spolupráci mezi vlastníky, místními úřady a nevládními organizacemi. K dnešnímu dni vyňal na základě svého dobrovolného rozhodnutí přibližně každý třetí soukromý vlastník již určitou část svého lesa z běžného hospodaření.9 Možnost získat za ochranu přírody kompenzace však majitele motivuje ochranářské aktivity dále rozšiřovat. Pro období let 2003 – 2007 bylo na financování programu METSO určeno 62 milionů euro.10 V roce 2007 má být přijato rozhodnutí o způsobu dalšího pokračování programu METSO. Význam ochrany biodiverzity na maloplošné úrovni je ve Finsku studován teprve od poloviny devadesátých let. Již nyní se ale ukazuje, že dobrovolný způsob ochrany přírody může přinést lepší výsledky při vynaložení nižších nákladů. Obzvláště na jihu Finska je efektivnost důležitá, neboť tamní lesy jsou v celé zemi hospodářsky nejvýnosnější a současně je v nich otázka zachování biodiverzity nejnaléhavější. Přísně chráněné lesy totiž zaujímají celých 13,4 % rozlohy lesů na severu Finska, na jihu země však jen 1,4 %.11 Jak již bylo zmíněno, smlouva o ochraně přírody mezi vlastníkem lesa a státem je časově omezená a obvykle trvá asi 10 – 20 let. To znamená, že vlastník má jistotu, že po skončení dohody bude sám moci rozhodnout o dalším využití svého majetku. Rozhodne-li se tedy nyní vlastník pro ochranu přírody, neriskuje budoucí nejasná a nejistá(!) omezení ze strany státní politiky ochrany přírody. Stát tak dává najevo, že vlastníky nechce za snahu pomáhat přírodě „trestat“. Konkrétní časové vymezení a jasnější právní formulace vztahu mezi státem a vlastníkem tak odstraňuje umělou nejistotu státní regulace a přispívá k větší ochotě vlastníků přírodu chránit.
9
Finnish Ministry of Agriculture and Forestry and Ministry of the Environment (2005). Na doposud existující ochranářské programy bylo přitom v období 1996 – 2007 vynaloženo 600 milionů euro. Finnish Ministry of Agriculture and Forestry and Ministry of the Environment (2005). 11 SUTI report 2002 -Työryhmämuistio MMM 2002, citováno Finnish Ministry of Agriculture and Forestry and Ministry of the Environment (2005). 10
2.2
Informace a motivace vlastníků - cesta k efektivní ochraně toho nejcennějšího v lese
Program dobrovolné ochrany je efektivnější než nařízená politická opatření, neboť přenáší pravomoc rozhodování přímo k vlastníkům lesa, tedy k těm, kteří mají nejen ziskové motivace, ale kteří zároveň také disponují nejkvalitnějšími informacemi. Majitel se může v rámci testovaného finského systému rozhodnout, jak velký podíl a jaké konkrétní lokality bude výměnou za kompenzace nabízet k zahrnutí do programu ochrany přírody. To znamená, že vlastníci mohou do určité míry optimalizovat své jednání, což v rámci státem nařízené ochrany přírody nebo naplánovaných výkupů půdy státem není z principu možné. Cílem státu je nastavit12 kompenzace tak, aby jejich velikost odpovídala ekologické kvalitě chráněných lesů. Snaha o maximalizaci osobního užitku (zisku) pak motivuje vlastníky lesa k nabízení ochrany těch porostů, pro něž platí, že rozdíl mezi získanými kompenzacemi a ztrátami plynoucími z nemožnosti chráněnou část lesa hospodářsky využívat, je maximální. Jinými slovy, vlastník má motiv využít informace a znalosti o specifických podmínkách svého lesa a poměřovat přínosy z ochrany přírody (zde plateb státních kompenzací)
s náklady
alternativního
využití
lesa
(tj.
zejména
s finančními
dopady
neobhospodařování dané časti lesa). Do programu METSO jsou tudíž ve srovnání s jinými státními programy spíše zařazovány z hlediska ochrany přírody nejcennější oblasti, tj. oblasti, za něž stát platí nejvyšší kompenzace. Tento systém ochrany, který přináší vyšší účast vlastníků na rozhodování, tudíž v porovnání s dirigistickými postupy vede spíše k výsledkům, které jsou z hlediska ochrany přírody chtěné a žádoucí . Pellervo Economic Research Institute a Finnish Forest Research Institute se v této souvislosti zabývaly důsledky případné další ochrany lesů pro trhy se dřevem, výrobu a zaměstnanost. Pokud by podíl chráněných oblastí vzrostl na jihu Finska na 5 % s využitím tradičního, tj. vládou nařízeného programu ochrany přírody, každoroční objem těžby by klesl o 1,2 %, hodnota produkce lesního hospodářství by se snížila o 20 milionů a produkce v navazujících odvětvích o dalších 152 milionů euro. Došlo by také k úbytku 800 pracovních míst. Pokud by však rozloha chráněných území byla stanovena nikoli na 5 % ale 10 % rozlohy, úbytek pracovních příležitostí by činil již 2300 míst. Naproti tomu v případě využití mechanismů dobrovolné ochrany by důsledky pro trh se dřevem, hospodářské odvětví a nezaměstnanost byly přibližně poloviční.13 Oba výzkumné instituty
12
Jak se toto “nastavování“ státním institucím daří, tím se zabýváme v části věnované pokračujícím problémům plánování. 13 Převzato z MTK (2006).
tak dochází k závěru, že dobrovolná ochrana přírody, která umožňuje vlastníkům volit mezi alternativami užití jejich majetku, vede ke snižování nákladů a zefektivňování ochrany přírody.
2.3
Některé přetrvávající problémy plánování
Jak již bylo ilustrováno, dobrovolná ochrana lesů jejich majiteli vede (v porovnání s více intervencionistickými přístupy) k nákladově efektivnější a přesněji zacílené ochraně přírodně cenných lokalit. Odstranění umělé překážky na straně nabídky, tj. umožnění vlastníkům lesů nabízet své lesy k ochraně, vedlo k zefektivnění ochrany přírody. „Výsledky dosažené v rámci ochrany lesů na základě dobrovolných nabídek za strany vlastníků půdy již ukazují, že tento nový finský přístup v ochraně biodiverzity lesů funguje“ říká Ilkka Heikkinen, ředitel Odboru ochrany přírody z finského Ministerstva životního prostředí.14 Má Ilkka Heikkinen pravdu? Funguje „nový finský přístup v ochraně biodiverzity lesů“? Vše nasvědčuje tomu, že Program METSO představuje zlepšení oproti předchozí podobě regulace. Mělo by nám to však stačit? Nedávno vydaný dokument Metson Jäljillä (2006) kriticky analyzuje program METSO a přináší velmi cenná svědectví. Podívejme se na něj proto v dalším textu podrobněji. Hodnotící zpráva Metson Jäljillä (2006) upozorňuje například na skutečnost, že i v rámci protržní reformy regulace v rámci programu METSO existuje pro bujení administrativy prostor, který by byl na skutečném (nikoli pouze simulovaném) trhu silami konkurence podstatně omezen. Dále je zmiňována otázka nejasných pobídek majitelům lesa ze strany různých státních programů. Je poukazováno na stav, kdy státní podpora lesního hospodaření může majitele lesů odrazovat od omezení hospodaření na některých pozemcích, a tedy demotivovat od účasti v dobrovolném programu ochrany lesů. Další obtížnou oblastí je stanovení délky kontraktu mezi vlastníkem a státem. Kratší kontrakty přispívají k větší ochotě majitelů účastnit se projektů dobrovolné ochrany, současně však příliš krátkodobé smlouvy nemusí být vzhledem k době trvání obnovných přírodních procesů vhodné. Upozorňováno je také na nesnáze v procesu stanovování kompenzací, jejichž velikost by měla ještě více než doposud odpovídat ekologické hodnotě konkrétních lokalit.
14
Metso Newsletter, 2006/3, květen 2006.
Executive summary Stav finských lesů se během posledních několika desítek let trvale zlepšuje. Vlastnické uspořádání ve Finsku ukazuje, že soukromí majitelé dokáží lesy spravovat s výbornými výsledky, a to při podstatně nižší úrovni státní regulace, než na kterou jsme zvyklí z postkomunistických zemí střední Evropy. Dobrovolná sdružení vlastníků – asociace pro hospodaření v lesích – jsou příkladem tržního řešení vztahu malých vlastníků lesa k mnohem větším odběratelům dřeva. Asociace jsou motivovány poskytovat kvalitní služby, neboť na rozdíl od státních regulatorních orgánů jsou vlastníci lesů jejich skutečnými zákazníky. Program METSO a jeho snaha o testování dobrovolné ochrany přírody v soukromých lesích je pozoruhodný hned z několika důvodů. Dobrovolná ochrana vnesením určitých pro-tržních prvků umožňuje vlastníkům srovnávat náklady hospodářského nevyužití lesa s přínosy z ochrany přírody v podobě státem stanovených kompenzací. Při optimálně stanovených kompenzacích vede toto uspořádání majitele lesů k nákladově efektivní ochraně biologicky nejcennějších lokalit, čemuž nemůže žádný systém státem nařízeného ochranářství konkurovat. Ukazuje se tedy, že pro-tržní reformy přinášejí zlepšení. Současně však přetrvávají některé problémy. Tyto obtíže ale nejsou způsobeny zaváděním tržních, dobrovolných prvků, ale naopak jsou reziduem zdaleka ne zcela odstraněného státního plánování. Zatímco na straně nabídky ochrany přírody se jednotliví vlastníci mohou rozhodnout, za jakých podmínek se dobrovolně zúčastní ochrany přírody, na straně poptávky je situace jiná. Poptávku po službách lesa i nadále plánuje stát. Z hodnotících analýz vyplývá, že horečné úsilí státních úředníků nevede pouze k zamýšleným důsledkům. Bujení byrokracie, neschopnost stanovit podmínky smluv a určit co by vlastně státní aparát měl chtít kupovat, až po obtíže se stanovováním velikosti kompenzací ukazují na selhání státních snah plánovat “finskou“ poptávku po ochraně přírody v soukromých lesích. Pošlete-li vaše čtyřleté dítě bez jasného pokynu na nákup s kreditní kartou, nebudete se asi divit, že to, co nakoupí, nebude přesně odpovídat vašim preferencím. Chcete-li, aby za vás, při nemožnosti sestavit celospolečenský seznam požadovaných položek, nakupovali environmentální služby politici, musíte pak být i k nim shovívaví. Výsledek jejich plných nákupních košíků a usilovného vybírání zboží bude nejspíše značně neoptimální a bude docházet k plýtvání vzácnými zdroji – k plýtvání přírodou.
Obojaký výsledek pro-tržní15 reformy regulace ve Finsku v sobě skrývá dvě rizika. (1) Kritikové pro-tržních opatření budou moci zaměňovat selhání přetrvávajících prvků byrokratického plánování s výsledky pro-tržní reformy regulace. (2) Soukromé, dobrovolné prvky v tomto “smíšeném“ systému budou vyvažovat neefektivitu plánování do té míry, že selhání plánovačů bude méně zřetelné, a snahy o další odstraňování regulace budou oslabeny. Proto, než se tak stane, je nutné vyzvat k pokračování v tom pozitivním, co mechanismus dobrovolné ochrany v soukromých lesích přináší, a to je rostoucí respekt k soukromému vlastnictví a větší prostor pro dobrovolnou směnu a spolupráci mezi lidmi.
15
Ale stále vládou iniciované a řízené.
3 Literatura: FINISH FOREST ASSOCIATION (2004): Forest Conservation in Finland and the Forest Biodiversity Programme for Southern Finland, ke stažení na http://www.forest.fi/smyforest/foresteng.nsf/allbyid /7B5EB73201 BD738FC2256F9D0028E127/$file/Metso-slides.pdf FINISH FOREST ASSOCIATION (2006): Small-scale and cost-effective protection, ke stažení na http://www.forest.fi/smyforest/foresteng.nsf/allbyid/87490A523DDD7055C2256F340041FE3 A?Opendocument KAUPPI a kol., 2006: Returning forests analyzed with the forest identity. Proceedings of the National Academy of Sciences, 14. listopad, sv. 103, č. 46. METSOn Jäljillä, 2006: Research Report of the Forest Biodiversity Programme for Southern Finland. 6. září, ISBN 952-453-289-1. English Summary. Finnish Ministry of Agriculture and Forestry and Ministry of the Environment, 2005: Forest Biodiversity Programme for Southern Finland –METSO 2002 – 2007, ke stažení na http://wwwb.mmm.fi/metso/international/METSO_KALVOT_ENG_10.pdf. Finnish Ministry of Agriculture and Forestry and Ministry of the Environment, 2006: Metso Newsletter, 2006/3, květen.
MTK, 2006a: Sustainable family forestry, ke stažení na http://www.mtk.fi/MTK_briefly/forestry/en_GB/family_forestry/_files/11623114870095738/ default/MTK_kestava_eng_low.pdf. MTK, 2006b: The Role of Forest Management Associations, ke stažení na http://www.mtk.fi/MTK_briefly/forestry/en_GB/forestry_associations/_print
