1.sz. Melléklet* Dr. Lévai András Javaslatok A BNV Államközi Szerződésének felmondásához
Az Államközi Szerződés felmondásának magyar részről történő felvetése érthetőleg nagy vihart kavart mindkét érintett országban és várhatóan másutt is nemzetközi problémákat vet fel. Mint a vízlépcsőrendszernek kezdettől fogva – gazdasági okokból, de következetes – ellenzője, alábbiakban néhány gondolat felvetésével szeretnék segítséget nyújtani a szerződés felmondásának indokolásához. Tudomásom szerint mostanáig mind Nagymaros elhagyásánál, mind a bősi építkezés leállításánál a magyar részről adott indoklás súlypontját az „ökológiai szükséghelyzetre” való hivatkozásra helyezték. Álláspontunkat mindig gyengítette és a másik félnek ellenérveket szolgáltatott eközben, hogy egyrészt az ökológiai károk csak valószínűsíthetők és nehezen számszerűsíthetők, másrészt hatásuk csak hosszú idő után jelentkezik. Súlyosbítja a helyzetet, hogy a károk pontosabb felméréséhez megállapodás szerint (szerződésben rögzítve?) szükség lenne a „monitoring rendszer” kiépítésére, amely azonban mindez ideig nem épült meg, sőt – tudtommal – még tervei sincsenek készen. Az MTA ad hoc bizottsága is csak az „ökológiai szükséghelyzet” témájával foglalkozik, de vizsgálatai eredményeit – amennyiben ilyenek egyáltalában vannak – a csehszlovák fél nem fogadja el. Természetes, hogy a fent jelzett bizonytalanság miatt megalapozott számszerűsített ellenvéleményt szintén nem tud közölni. Felmerül a kérdés, hogy ilyen körülmények között helyes-e mindig és mindenütt, így a szerződés felmondásakor is, az ökológiai szükséghelyzetet ennyire előtérbe állítani és nem lehetne-e helyette (vagy mellette, de azt megelőzve) konkrétabban megfogható okokra hivatkozni?
2
Tételes javaslataim előtt szeretnék utalni arra, hogy bár az 1977. évi szerződés a felmondási lehetőséget – sajnos – nem tartalmazza, már majdnem 10 éve rögzített mérvadó jogászi vélemény szerint a felmondásra „… a nemzetközi szerződések jogának általános szabályai szerint lehetőség van.” Az idézet az OMFB 9-8204-Et számú „A Duna távlati komplex hasznosítása” című, 1984. januári keltezésű, 350 oldal terjedelmű elemző tanulmány 1. számú függeléke gyanánt közreadott, „A Duna nemzetközi jog rezsimje” című résztanulmány 178. oldalán található. (A résztanulmány szerzője Dr. Bruhács János, opponense Dr. Prandler Árpád.) Megjegyzendő, hogy a résztanulmányt az OMFB-elemzésbe – annak vízlépcsőpárti szerkesztői – céltudatosan nem építették be. Ez a körülmény annak idején – számos egyéb kifogás mellett – az OMFB-tanulmánnyal szemben ellenvéleményként is rögzítve lett. Lényeges, hogy az idézett jogi tanulmány szerzői szerint az Államközi Szerződés megszüntetésének
indokaként
„…hivatkozni
lehet
a
körülmények
lényeges
megváltoztatására (clausula rebus sic stantibus), mint megszűnési okra, továbbá – ha bizonyítható – a szerződésszegés tényére is. Figyelemmel fentiekre és az eddigi, az elmondottak szerint ökológiai súlypontú érveléseinkre, elképzelésem szerint a szerződés felbontására irányuló taktikánk – mint okokat – hangsúlyozhatná: - A)
az Államközi Szerződésben előirányzott egyes feladatok nem teljesülését, amelyek kimeríthetik a szerződésszegés fogalmát, konkrétan (példaként): a./ az Öreg-Duna vízminőségének romlását, b./ a régi Duna-mederben történő hajózás lehetetlenülését.
- B)
ama körülmények lényeges megváltozását, amelyek között az Államközi Szerződést kötötték. Tételesen: a./ a társadalmi rendszer megváltozása. b./ az ökológiai szükséghelyzettel összefüggő kérdések.
Hangsúlyozom, hogy a témák felsorolásakor nem törekedtem a teljességre, azok inkább csak példák arra, hogy alátámasszák a szerződés egyoldalú felbontására irányuló törekvésünket.
3
A.) Példák a szerződésszegésre Ezen címszó alatt itt csupán két példaképpeni esetet emelek ki, de meggyőződésem, hogy az iratok részletes tanulmányozása során további olyan körülmények is kimunkálhatók, amelyek bizonyítják a munkálatok folyamán az Államközi Szerződéstől való, számunkra előnytelen, eltérést. a.) Az Öreg-Duna vízminőségének romlása A Törvényerejű Rendelet (TVR) 15. cikk (1) szerint „…a vízlépcsőrendszer megvalósítása és üzemeltetése folytán a Duna vízminősége…” nem romolhat. Miután az Államközi Szerződés (ÁSZ) ettől eltérő rendelkezést nem tartalmaz, ez a követelmény nyilván az ÖregDuna vízére is vonatkozik. Márpedig ott a vízügyi szervek ismételt saját bevallása szerint is lényeges változás (romlás) fog bekövetkezni. Így az OVH 1986. januári „Az Öreg-Duna állapotváltozása a Gabcikovo-Nagymarosi Vízerőrendszer üzembe helyezése után” című tanulmánya, majd pl. az ennek alapján készült, az MTA hozzászólásaiban sokszor észrevételezett GB- és ATB-előterjesztések elismerik, hogy az élővíz-jelleg megőrzésének egyik alapfeltétele a megfelelő vízhozam biztosítása az Öreg-Dunában. A vizesek elismerik, hogy a hosszantartó 50-200 m3/s vízhozam esetén a plankton folyóvizű jellege csökken, a mederben lebegő vízi növények vagy rögzült hínárfajok telepedhetnek meg az áramlási árnyékokban. Elismerik, hogy a halpopulációkban változás fog beállni, az értékesebb fajták elpusztulnak, a silányabbak elszaporodnak stb. A vízminőség romlása tehát előre beprogramozott. Kérdés: történt-e a kivitelezés során gondoskodás ilyen körülmények között legalább a számunkra szerződésben biztosított 200 m3/s állandó lebocsátásáról? A válasz sajnos: nem. Magyarázatként az alábbiak szolgálnak: A TVR 14. cikke (1) szerint a kérdéses Öreg-Dunaszakaszban „…a közös egyezményes terv (ET) vízmérlegében megállapított vízmennyiséget kell biztosítani…”. Ezt a vízmennyiséget az ET 50-200 m3/s-ban jelöli meg anélkül, hogy részletezné, hogy a minimális 50 m3/s-nál nagyobb vízmennyiséget mikor és mennyi ideig lehet kivenni a folyóból. Sőt: tulajdonképpen nekünk teljesen szabad kezet ad, mert a TVR 14. cikk (2) szerint fenti vízmennyiséget lehetséges „…előzetes bejelentés nélkül kivenni és felhasználni…” anélkül, hogy a 14. cikk (3) szerint a termelt energia mennyiségében
4
bekövetkezett csökkenésnek megfelelően a „…magyar fél villamos energiában való részesedését csökkenteni kellene.” Az MTA (és mások) kezdettől (1981.) fogva követelték, hogy a Dunakiliti gáton a Duna kisvízmennyiségének megfelelően 500-600 m3/s kerüljön – természetesen energetikai hasznosítás mellett – állandó jelleggel lebocsátásra mind az élővíz-jelleg fenntartása, mind a tájvédelem és egyéb célok érdekében. Ugyanakkor folyamatosan kérték a vízügyi szervektől az 50-200 m3/s lebocsátandó vízmennyiség kritériumainak közlését is. Válaszként igen jellemző az OVH-nak az 1986. évi – tehát elég kései – közlése, miszerint az Öreg-Dunába a Dunakiliti gát alatt átszivárgó vízzel együtt állandó jelleggel csak 50 m3/s kerül lebocsátásra, míg a 200 m3/s vízhozamot csak időszakosan (1-2 napig) bocsátják majd le a régi meder átöblítése céljából az üzemi tapasztalatok alapján. A lebocsátás szükséges gyakoriságára így nincs konkrét előírás, de az bizonyos, hogy a vízerő-hasznosítás energetikai céljai és a környezetvédelem szempontjai folyamatos konfliktushelyzetet fognak teremteni. Miután az energiahasznosítás irányítása csehszlovák kézben lesz, nyilván a bennünket érintő környezetvédelem lesz a vesztes. A szerződésben nem ezt vállalták. Összefoglalva, lényeges annak megállapítása, hogy az ÁSZ, illetve az ahhoz tartozó ET előírásai szerint a számunkra költségmentesen biztosított 200 m3-s vízmennyiség állandó jellegű lebocsátása nem fog megtörténni, az ÁSZ előírásaival ellentétben az Öreg-Duna vízminősége lényegesen romlani fog, ami nekünk az élővilágban is súlyos kárt fog okozni. Szerintem a szerződésszegés esete konkrétan fennáll.
b.) A régi Duna-mederben történő hajózás A szerződő felek kezdettől fogva gondoltak az öreg-Dunán valamilyen hajózásra, amidőn a TVR 18. cikk (4) rendelkezése szerint kimondták: „a régi Duna-mederben történő hajózás feltételeit a kezelési és üzemelési rend határozza meg.” Ezzel szemben megállapítható, hogy az Öreg-Dunán az elvégzett munkák után a hajózás lehetősége megszűnt, illetve az csupán a duzzasztógát alatti Öreg-Duna szakaszon maradt meg turisztikai és kisüzemi hajózásként. Ugyanis az Államközi Szerződésben foglalt megfogalmazást később – a létesítés során – a mindkét oldali vízügyi szervek a gáton is átmenő forgalomként csak a sport- és a kishajózásra, valamint a minimálisan 200 m3 vízkiszorítású egységekre épülő vízi szállításra korlátozták,
5
még később ezt is csak a duzzasztómű alatti, tehát a Dunakiliti és Szap közötti kismerülésű vízi járművekkel történő turisztikai és üzemi hajózásra értették. Így ma már az Államközi Szerződés idézett kitétele nem teljesülhet, mert a gáton, illetve a mellé épített kisegítő hajózsilipen üzemszerűen áthajózni nem lehet. Ennek oka a régi mederben maradó gázlók feletti túl kis vízmélység, továbbá, hogy a segéd-hajózsilip felépítése következtében (küszöbmélység) nem alkalmas üzemszerű hajózásra. Fentiekhez meg kell jegyezni: lehet, hogy a szerződő felek nem is gondolták komolyan, hogy az új üzemvíz-csatornán előirányzott hajózás mellett fenn kell tartani a régi Dunán történő hajózást is és az egész kérdés csak „megnyugtatásként” került a szerződésbe a magyar vízi út megszüntetésével kapcsolatos magyar alkotmányjogi problémák elhalványosítása érdekében (Lásd jelen feljegyzés B/a. pontját). Erre a lehetőségre utal az a kitétel, amely a hajózás feltételeinek meghatározását a „kezelési és üzemeltetési rend” illetékességébe utalja. Mindez azonban szerintem nem változtat a szerződésszegés bizonyítható tényén.
6
B.) A körülmények lényeges megváltoztatása Ilyen címszó alatt megítélésem szerint legalább is az alábbi két nagyfontosságú körülményre lehet hivatkozni az Államközi Szerződés felmondásánál: a.) az 1977-ben érvényes magyar alkotmány semmibevétele a szerződés megkötése során és így – akkor és fokozottan most, a társadalmi rendszer megváltozása után – a semmisségi okok kritériumának fennállása ( a továbbiakban alkotmányjogi kérdések címszó alatt); b.) a környezetvédelmi szempontoknak világszerte megváltozott figyelembevétele (a továbbiakban környezetvédelmi kérdések címszó alatt). Hangsúlyozom, hogy fogalmazásom mindkét kérdéscsoportban, de elsősorban az a.) pont alattiaknál, általában laikus és inkább csak gondolatébresztőnek szántam.
a.) Alkotmányjogi kérdések A Magyar Népköztársaságnak az Államközi Szerződés aláírásakor érvényes alkotmánya (1972. évi I. törvény) 8. § (1) rögzíti: „Az állami tulajdon az egész nép vagyona.” A 8. § (2) szerint: „Az állam tulajdona mindenekelőtt: a föld méhének kincsei, az állami földterület, a természeti erőforrások, a jelentős üzemek és bányák, a vasút, a közutak, a vízi és légi utak, a bankok, a posta, a távíró, a távbeszélő, a rádió és a televízió.” Eszerint a Duna, mint vízi út az érintett – mintegy 31 km-es – szakaszon 50 %-ban a magyar állam tulajdona és mint ilyen, az egész magyar nép vagyona. Az Államközi Szerződés szerint viszont ez a vízi út minden ellenszolgáltatás nélkül csehszlovák területre kerül át és az általa képviselt vagyon minden következményeivel együtt elvész a magyar nép számára, mert a két ország közötti államhatár továbbra is a régi Duna-meder közepén, lényegében a mai nyomvonalon marad. Ez a Dunaszakasz a folyam elvezetése után nem lesz hajózható, azaz a határfolyó nem vízi út többé. (lásd az A/b. pontot is.) De a határfolyó fogalmához tudtunkkal egyéb, a nemzetközi jogban is rögzített minimális követelmények tartoznak, amelyek középpontjában a hajózhatóságon kívül a biztosított
7
minimális vízhozam, azaz az élővíz-jelleg állnak. A kérdésre vonatkozó un. Helsinki Kodifikáció, amely ugyan tudtunkkal egyelőre csak egy tekintélyes tudós társaság tervezetének tekinthető, mert nincs még kodifikálva, rögzíti, hogy a határfolyóban az élővízjelleg fenntartása érdekében legalább a folyó kisvíz-hozamának megfelelő vízmennyiségnek kell áramlania. Esetünkben ez a minimális vízhozam 5-600 m3/s lenne. (A Szabályzás megjelent az International Law Association 1966. évi kötetében. Report of the 52. Conference, London, 1967.p. 478-533.) Ezzel szemben az érintett Öreg-Duna szakaszon a tervek szerint az év folyamán – egynéhány árvizes nap kivételével – csak minimium 50 m3/s víz – az átlagos vízhozam mindössze 2,5 %-a fog csordogálni, ami már semmiképpen sem nevezhető élővíznek. A régi Duna-mederben a 120-180 m tükörszélességű víz majdnem állni fog. A meder partjait 100-050 m szélességben cserjék, bozótok borítják majd, amelyeket a jég- és árvízveszély elkerülése érdekében rendszeresen irtani kell. A partok tehát lényegében kopárak maradnak, s az egész meder lehangoló látványa semmiképpen sem lesz méltó az országhatárhoz. Tény tehát, hogy az Államközi Szerződés 1977-ben a Magyar Népköztársaságban akkor érvényes alkotmány semmibevételével született meg. Az alkotmányban foglalt magyar tulajdonjogról és annak hasznáról (hajózás, Csepeli Szabadkikötő stb.) való önkéntes, ellenszolgáltatás nélküli lemondást nyilván a népképviselet által elfogadott, törvényileg szabályozott alkotmánymódosításnak kellett volna megelőznie. Ezt – gondolom – semmiképpen sem helyettesítheti egy, a minisztertanács elnöke által kiadott és – utólag – a parlament által ratifikált (?) törvényerejű rendelet. Ez a körülmény – hozzáértés nélküli – megítélésem szerint önmagában is kimerítheti a semmisségi okok kritériumát. Az alapjaiban megváltozott új társadalmi rendszer bizonyára nem kötelezhető a régi rendben is alkotmánysértő szerződés teljesítésére.
b.) Környezetvédelmi kérdések Bizonyos vagyok abban, hogy a környezetvédelemmel foglalkozó szakembereknek (pl. az MTA ad hoc szakbizottsága tagjainak) elegendő anyag áll rendelkezésre, hogy bizonyítsák a kérdés fontosságának világszerte történő növekedését. Amint azonban javaslataim felvetésénél erre már utaltam, lényeges lenne mindig lehetőleg konkrétumokról, számszerűségekről beszélni, hogy bizonyításaink meggyőző erejűek legyenek. Így például egyebek között be lehetne mutatni, hogy a szerződéskötés idején előirányozták a vízlépcső
8
feletti Duna-szakasz, illetve mellékfolyói víztisztasági problémáinak megoldását, de a létesítés ideje alatt érdemi változások nem történtek (pl. a szervesanyag-tartalom … térségében nem csökkent, hanem nőtt …. mg/l-ről …. mg/l-re.) A kérdés fontosságának nemzetközi megítélése, a tapasztalati adatok romlása, a „monitoring rendszer”-nek az előzőekben már említett elmaradása, stb. együttvéve talán elég indokot adnak a megváltozott körülményekre való hivatkozásra.
Összefoglalva: A fentiekben néhány – megítélésem szerint fontos – példa kapcsán igyekeztem olyan érceket találni, amelyek indokolhatják az Államközi Szerződés magyar részről történő egyoldalú felmondását. Újólag hangsúlyozom, hogy példáim nem ölelnek fel minden lehetőséget, azok inkább csak modell-értékűek, olyan szempontból is, hogy melyik érvet mikor, hogyan lehetne felvetni? Így például a B/a. alatt megfogalmazott „Alkotmányjogi kérdések” súlya – ha az egyáltalában felvethető – nyilván a legnagyobb. Javaslataim ilyen szempontból a szerződésfelmondás taktikai megfontolása során is talán használhatók. Budapest, 1992. február 27. Kapja: Dr. Mádl Ferenc miniszter úr
Dr. Lévai András a Magyar Tudományos Akadémia rendes tagja *
Lévai András: A Duna Pozsony alatti magyar szakaszának tragédiája. Püski Kiadó. Budapest, 2000. /Petz Ernő, 2014. márc. 17./
