Řízení rizik a financí Zpracováno v rámci projektu »Zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech«
Vsetín 2007
Autoři: Ing. Milan Půček, MBA, Ph.D. Jana Matochová a kolektiv
Publikaci je možné získat v elektronické podobě na internetové adrese www.mepco.cz. Náměty a připomínky k textu publikace zasílejte autorům na e-mail: - Ing. Milan Půček, MBA, Ph.D. (vedoucí autorského kolektivu; garance kapitol 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13)
[email protected] - Jana Matochová, (garance kapitol 3, 4, 5, 6, 10)
[email protected] 2007 © MEPCO, s. r. o. Pro MEPCO, s. r. o., vydala agentura COM4, s. r. o. ISBN 978-80-903960-0-5
Obsah Předmluva........................................................................................................................ 3 1. Úvodní slovo – o čem je tato publikace .................................................................. 5 2. Úvod k finančnímu řízení a řízení rizik ................................................................... 7 2.1 Co je řízení (management)...................................................................................................... 7 2.2 Co je finanční řízení.................................................................................................................10 2.3 Co je řízení rizik ........................................................................................................................17 3. Zákon o finanční kontrole a řízení rizik a financí.........................................................21 3.1 Zákon o finanční kontrole.....................................................................................................21 3.2 Vzory směrnic a dokumentů .................................................................................................23 4. Konkrétní příklady finančního řízení .................................................................... 31 4.1 Směrnice o oběhu účetních dokladů.....................................................................................31 4.2 Limity pro tvorbu rozpočtu.....................................................................................................34 4.3 Sledované parametry v rozpočtu ............................................................................................35 4.4 Manažerské účetnictví ..............................................................................................................37 4.5 Vymáhání pohledávek ..............................................................................................................38 4.6 Pojištění majetku ..........................................................................................................................39 4.7 Příklady procesních map pro finanční řízení ..................................................................................39 5. Úvod ke controllingu ............................................................................................... 41 5.1 Co je controlling ......................................................................................................................41 5.2 Postup zavedení.......................................................................................................................42 6. Mapa rizik.................................................................................................................. 44 6.1 Analýza rizik finančního řízení obce .....................................................................................44 6.2 Mapa rizik finančního řízení....................................................................................................46 6.3 Opatření k předcházení rizik finančního řízení ....................................................................48 7. Projektové řízení a dotační management ............................................................... 52 7.1 Co je to projekt, projektové řízení a kdy je používat..........................................................52 7.2 Fáze managementu dotačního projektu z hlediska žadatele...............................................53 7.3 Jak nastavit kontrolní mechanismy (controlling projektů)..................................................56 7.4 Jak zavést projektové řízení do organizace ...........................................................................57 7.5 Kde získat více informací.........................................................................................................58 8. Náměty k finančnímu řízení v oblasti lidských zdrojů........................................... 59 8.1 Hlavní personální procesy .....................................................................................................59 8.2 Příklady a náměty ....................................................................................................................59
–1–
9. Metody kvality a výkonnosti: minimum pro finanční manažery ........................... 62 9.1 Důvody pro zvyšování kvality a výkonnosti.......................................................................62 9.2 Přehled přístupů a metod.......................................................................................................63 9.3 Kvalita versus výkonnost versus náklady .............................................................................66 9.4 Tok peněz a hodnot.................................................................................................................67 10. Finanční řízení a strategie pomocí BSC .................................................................. 69 10.1 Metoda BSC (metoda vyvážených ukazatelů)....................................................................69 10.2 Finanční indikátory......................................................................................................................70 10.3 Výkonnostní parametry zaměstnanců ..................................................................................71 11. Finanční řízení a model CAF................................................................................... 72 11.1 Co je CAF.................................................................................................................................72 11.2 Finanční témata v modelu CAF – 2006 .......................................................................................73 11.3 Princip „tří E“ dle modelu CAF ..................................................................................................75 11.4 Co změnit v předpokladech a jak sestavit akční plán.........................................................75 12. Finanční řízení a benchlearning .............................................................................. 76 12.1 Co je benchlearning a benchmarking ..................................................................................71 12.2 Příklady ve finanční oblasti...........................................................................................................77 12.3 Kde získat další informace .....................................................................................................77 13. Závěr........................................................................................................................... 78 Literatura ......................................................................................................................... 79 Seznam příloh na CD ...................................................................................................... 81 Přílohy .............................................................................................................................. 82
–2–
Předmluva Veřejná správa v České republice udělala za posledních několik let velký krok vpřed. Stále více se dnes uplatňuje názor, že výkon práce zaměstnanců místních úřadů je věcí spíše manažerskou než politickou. Mnozí se shodují na tom, že pro českou veřejnou správu začíná éra „New Public Managementu“ postaveného na profesionalizaci úřadů a na zavádění moderních manažerských metod řízení a správy území. Tento tržně založený koncept vychází z primární orientace na zákazníka, uživatele veřejných statků a služeb, na kvalitu a efektivitu těchto statků a služeb a zavádí do veřejného sektoru ekonomické principy, prvky soutěže a konkurenceschopnost. Management přitom nepředstavuje pouze synonymum pro řízení – jde o ucelený soubor činností, které napomáhají kvalitnímu chodu organizace a vedou ke splnění jejích cílů. Vzhledem k tomu, že místní autority jsou dnes hodnoceny hlavně na základě skutečných výkonů v reálném konkurenčním světě, dobré plánování přestává být dostačující aktivitou. Do spektra strategických aktivit by měla dnes patřit také dobrá strategie řízení rizik vytvářející jakési východisko všech procesů na místní úrovni. V dnešní době, charakteristické na jedné straně rostoucími nároky na místní a regionální samosprávné orgány a na straně druhé neustále se měnícími požadavky globalizovaného světa, by tudíž měla být tato problematika v agendě místních správ součástí celkové strategie řízení za rizika. Pomalu ustupujeme od představy, že by veřejné finance měly být řízeny „intuitivně“ na základě rozhodnutí „osvíceného“ politického vedení obce. Nepochybně má politická reprezentace právo nastavovat kvalitativní parametry veřejné správy. Úlohou zaměstnanců jako manažerů úřadů je však takové řízení, které umožní efektivní využití finančních prostředků města či obce včetně ocenění potencionálních rizik a hledání postupů, které tato rizika eliminují. Nemalou úlohu v tomto procesu hrají finanční zdroje, které městům a obcím nabízejí Strukturální fondy Evropské unie. Základní principy mechanizmů dotačního managementu nás učí, že nejde jen o to peníze utratit, ale že jde především o to poskytnuté prostředky využít jako stimul pro příliv dalších investic a nastartování ekonomického rozvoje. Cíleně a promyšleně alokované veřejné prostředky tak mohou zásadním způsobem změnit vývoj území, posílit pozitivní multiplikační efekt a pozici měst jako pólů růstu. V tomto smyslu bude pro města příležitostí přistoupit v novém programovacím období EU k tvorbě tzv. „Integrovaných plánů rozvoje měst“. Ty lze chápat jako akční plány sloužící k propojení individuálních projektů do ucelených strategií, komplexních operací, které vytvoří lepší předpoklady pro akceleraci rozvojového potenciálu území, a tím pro získání finančních prostředků právě z fondů EU. Moderní manažerské metody jako Benchmarking, Balanced Scorecard nebo CAF pomáhají účinně zvládat změny, řídit úřad a spravovat město či kraj. Tím také vytvářejí podpůrné prostředí pro čerpání prostředků z fondů EU díky transparentnosti, eliminaci korupčního prostředí, díky aplikaci principu partnerství a komunikace s občany nebo zavádění strategického „myšlení“ úřadu atd. Propojení a kombinace –3–
metod kvality umožňuje spolupráci s relativně nízkým rozpočtem, umožňuje zvýšit účinnost každé z metod, aktivuje motivaci a latentní znalosti lidí v organizaci a v neposlední řadě umožňuje celé organizaci fungovat jako neustále se učící a zlepšující se systém. Projekt „Zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech“, v jehož rámci vznikla tato publikace, je zaměřen právě na zavádění uvedených moderních nástrojů řízení kvality na českých úřadech. Do projektu jsou zapojeny jak úřady, které již mají předchozí zkušenost s některým z moderních nástrojů, tak úřady nové. Důležitou přidanou hodnotou tohoto projektu je tudíž jeho zásadní příspěvek ke zkvalitnění a zefektivnění výkonu veřejné správy v ČR, k podpoře demokratických principů vládnutí i k přenesení důrazu na spokojenost občana. Na národní úrovni je uplatňování takových přístupů podporováno jednak v rámci reformy veřejné správy s výraznou podporou Ministerstva vnitra ČR, ale také z hlediska upevňování a zvyšování celospolečenského povědomí o roli občanů jako zákazníků ovlivňujících „poptávku“ po veřejných službách. Důležitost těchto manažerských metod v aplikaci na úřady veřejné správy je patrná také na úrovni Evropské unie. MEPCO se začalo věnovat oblasti řízení veřejných institucí před třemi lety. Rádi konstatujeme, že vidíme velký pokrok v profesionalizaci veřejné správy a v přebírání dobrých praktik z dalších zemí Evropské unie. Nové programovací období Strukturálních fondů EU představuje svým důrazem na posilování modernizace veřejné správy prostřednictvím konceptu tzv. „chytré administrativy“ zásadní výzvu a příležitost zvláště pro ty, kteří se rozhodli věnovat se managementu veřejné správy a kteří chtějí dále upevňovat její prestiž v očích veřejnosti.
Ing. Zdeněk Hušek
PhDr. Ing. Martina Křepelková
jednatel MEPCO, s. r. o
projektová manažerka
–4–
1. Úvodní slovo – o čem je tato publikace Zdravé finanční řízení – umíme to? V dnešní době můžeme slyšet, že existují pouze dvě možnosti, jak efektivně řešit veřejné finance, tedy (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005, s. 7): „(1) zvýšit daně nebo (2) omezit náklady, přičemž za jediný způsob omezení nákladů se často považuje omezení poskytovaných služeb.“ Autoři knihy „Znovunalezení vlády“ však vidí cestu k omezování nákladů jinak. Jde o zlepšení systému řízení organizací veřejného sektoru. Kvalitní a výkonný systém řízení totiž například zabraňuje plýtvání (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005, s. 7): „Plýtvání ve veřejném sektoru je zabudováno přímo do našich byrokracií. Máme zaměstnance, kteří pracují napůl, pokud vůbec. Další tvrdě pracují na úkolech, které by se vůbec neměly dělat, řídí se předpisy, které nikdy neměly být napsány, vyplňují formuláře, které nikdy neměly být vytištěny.“ Osborne a Gaebler tak vystihli jednu z nejdůležitějších příčin plýtvání ve veřejném sektoru – pracuje se na něčem, co vlastně nikdo ve skutečnosti nepotřebuje. Plýtvání je jedním z mnoha problémů, se kterým se má systém řízení financí úspěšně vyrovnat. Daří se nám to v naší české veřejné správě? Snahou textu je pomoci manažerům a pracovníkům organizací veřejného sektoru na jejich cestě za zdravějším a výkonnějším řízením financí a rizik. Základem podvojného účetnictví je princip „má dáti – dal“. Jeho význam (viz Vollmann 1988, s. 8): „... nespočívá v podvojném účetním zápisu „má dáti“ a „dal“, nýbrž v kontrole vyrovnávání mezi výkonem (plněním) a jeho protihodnotou.“ Jde o vyváženost vztahu dávání – braní. Tento vztah je základem pro spravedlnost a také pro zdravé finanční řízení. To by mělo být součástí vize a strategie.1 Struktura publikace Kapitola druhá je teoretickým východiskem publikace – definuje, co jsou řízení, finanční řízení a řízení rizik. Prostor je věnován také metodickému postupu řešení problémů, rovnováze mezi dáváním a braním, problematice udržitelného rozvoje, plýtvání, principu „tří E“ a dalším tématům. Zákonu o finanční kontrole a systému kontrol z něj plynoucímu je věnována třetí kapitola. Obsahuje řadu vzorů, jak systém dle zákona o finanční kontrole smysluplně provozovat. Ve čtvrté kapitole najdete konkrétní příklady finančního řízení, jako jsou systém směrnic, map procesů, limity pro tvorbu rozpočtu, význam manažerského účetnictví a podobně. Další dvě kapitoly se věnují rizikům a cestám, jak je mít pevně v rukou. Controlling je tématem páté kapitoly, problematika mapy rizik je popsána v kapitole šesté.
1
Mít jasnou vizi a strategii je nezbytnou podmínkou úspěchu. Tato publikace se strategickému řízení věnuje jen okrajově. Více je možné se dočíst v publikacích „Aplikace metody Balanced Scorecard ve veřejném sektoru“ (www.npj.cz) nebo „Udržitelný rozvoj, environmentální řízení a audity“ (kap. 8; www.mepco.cz).
–5–
Rozpočty organizací veřejného sektoru budou v období let 2007–13 výrazně ovlivňovány možností čerpat dotace ze zdrojů EU. Proto je sedmá kapitola úvodem k projektovému řízení a dotačnímu managementu. Výdaje na platy zaměstnanců jsou jednou z nejvýznamnějších položek rozpočtu. Tomuto tématu, respektive řízení lidských zdrojů ve vazbě na finanční řízení, se věnuje osmá kapitola. Devátá až dvanáctá kapitola jsou věnovány metodám kvality a výkonnosti. Devátá kapitola je úvodem k těmto metodám. Metodě BSC (Balanced Scorecard – vyvážený úspěch) se věnuje kapitola 10. Kapitola 11 stručně popisuje model CAF a kapitola 12 metodu benchlearning. K tištěné publikaci také patří soubor příloh na CD (případně ke stažení). Seznam příloh je uveden na konci publikace. Jako inspirace byla zařazena plná znění směrnic navazujících na finanční řízení, mapy procesů finančního odboru, metodiky měření finančních měřítek BSC a další přílohy. Komu je publikace určena Tato publikace je o řízení financí a rizik ve veřejném sektoru. Obsahuje také stručný popis metod kvality a výkonnosti. Text publikace vychází ze zkušeností samosprávných úřadů. Při troše dobré vůle v ní mohou najít inspiraci i ostatní organizace (školy a jiné příspěvkové organizace, organizace ústřední státní správy atd.). Náměty v publikaci uvedené nejsou jediným možným řešením daného problému či situace. Mají spíše sloužit pro inspiraci, vyvolání diskuze nebo být podnětem pro hledání vlastního způsobu řešení, který více odpovídá místním podmínkám a charakteru dané organizace veřejného sektoru. Vždy je potřeba dobře znát místní podmínky, možnosti, zdroje, znalosti správně využít a zužitkovat to, co máme k dispozici. Přejeme všem voleným zástupcům a pracovníkům veřejné správy, kteří usilují o prosazování zdravého finančního řízení, mnoho úspěchů při jejich nesnadné a důležité práci. Milan Půček a Jana Matochová leden 2007
–6–
2. Úvod k finančnímu řízení a řízení rizik 2.1 Co je řízení (management) 2.1.1 Několik myšlenek o řízení Není váš „žebřík opřen o špatnou zeď“? Celosvětově uznávaný odborník na vedení lidí profesor Stephen Covey definuje řízení (angl. management) jako: „lidskou činnost zabezpečující cíle (produkty a služby) na základě využívání zdrojů a vedení lidí.“ (viz Covey 1989, s. 326). Covey také zdůrazňuje rozdíl mezi řízením a vedením. Vedení znamená zejména vytyčení správných cílů, řízení dle něj potom uskutečnění těchto cílů správnou cestou „Řízení znamená efektivnost postupu po žebříku úspěšnosti, vedení určuje, zda se žebřík opírá o správnou zeď.“ (viz Covey 1989). Někdy mám ve veřejném sektoru dojem, že se sice věci „posouvají lopotně nahoru“, ale žel je „žebřík opřen o špatnou zeď“. Důsledkem toho může být skutečnost, že daná aktivita či investice byla provedena sice hospodárně, z hlediska nákladové efektivnosti2 dokonce někdy i efektivně, ale žel je s ohledem na požadovaný cíl (požadovaný dopad) naprosto či částečně neúčelná nebo s ohledem na nedosažení cíle neefektivní. Nebojujme proti byrokratům, ale proti byrokracii! Autoři knihy „Znovunalezení vlády“ na začátku knihy uvádějí (viz Osborne, Gaebler In. Vacek 2005, s. 7): „Vládnutí (governance) je proces kolektivního řešení problémů a naplňování potřeb společnosti. Vláda (government) je nástroj, který k tomu používáme. Nástroj zastaral, začal proces jeho znovu vynalezení.“ Autoři vidí hlavní problémy veřejného sektoru v systému jeho řízení (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005): „Problém není v lidech pracujících ve veřejném sektoru, problém je v systému. Nebojujme proti byrokratům, ale proti byrokracii. Zaměstnanci veřejného sektoru jsou polapeni v archaických strukturách, které ničí jejich kreativitu a vysávají jejich energii. Věříme, že tyto systémy lze změnit tak, aby se uvolnila obrovská energie pracovníků veřejného sektoru a zvýšila se jejich schopnost sloužit veřejnosti.“ Pokud chceme účinně bojovat za snižování byrokracie, je nutné porozumět fungování úřadu (či jakékoli jiné organizaci veřejného sektoru) jako celku a pochopit potřebné souvislosti (vazby). Vědění o souvislostech je třeba položit jako neotřesitelný základ za směrnici pro řízení, zlepšování i dosahování stanovených cílů. Výkonnější systém řízení nám může pomoci vykonat více užitečné či potřebné práce s méně zdroji. Jaké jsou důvody našeho selhání? Peter Drucker uvádí dva důvody krize nebo selhání (2004, s. 19): „Každá existující organizace rychle zkrachuje, pokud neinovuje. Naopak každá nová organizace se rychle zhroutí, pokud neřídí.“ To podle Druckera platí stejně v ziskovém i v neziskovém sektoru, samozřejmě včetně států, územních celků a jejich organizací. Každá krize má své dopady ve finanční rovině. Firma zkrachuje. Ve veřejném 2
Pojmy hospodárnost, nákladová efektivnost a účinnost jsou vysvětleny v kap. 2.2.5.
–7–
sektoru dochází k výraznému omezování výdajů (což může probíhat i bez krize) a k omezování rozsahu nebo kvality poskytovaných veřejných služeb. 2.1.2 Definice pojmu řízení a základní funkce managementu Profesorka Strecková (viz Strecková 1996, s. 5) ve svém „Vstupu do teorie řízení“ definuje řízení takto: „Řízení je uvědomělá lidská činnost, pomocí níž jsou poznávány a stanovovány cíle, kterých má být dosaženo, a poznávány, stanovovány a realizovány postupy za účelem dosažení těchto cílů a poznávání cílů dalších.“ Prof. Strecková klade velký důraz na pojmy poznávání a stanovování cílů; poznávání probíhá v daném čase a prostoru. K základním funkcím managementu patří: 1. plánování, které stanovuje cíle, cílové hodnoty a prostředky k jejich dosažení; 2. organizování zahrnuje struktury a postupy, které zajišťují uskutečňování plánu; 3. řízení (angl. directing), které spočívá ve vedení, motivování a podněcování organizace k činnostem, jejichž uskutečnění je vymezeno plánem; 4. kontrola: pomocí zpětných vazeb jsou usměrňovány činnosti tak, aby byly dosahovány cíle a cílové hodnoty. 2.1.3 Co je produktem řízení organizací veřejného sektoru? Základním produktem (chceme-li výstupem) řízení státu, krajů, regionů či měst (obcí) je jejich rozvoj. Ten může být realizován a posuzován mnoha způsoby. Pokud je rozvoj realizován tak, že není prováděn na úkor budoucích generací, jde o udržitelný rozvoj. Řada organizací veřejného sektoru je zřízena za účelem poskytování konkrétní veřejné služby (například oblast školství, zdravotnictví, sociální oblast atd.). Jejich produktem řízení je poskytnutá veřejná služba, přičemž za veřejné služby jsou považovány služby, které jsou poskytovány ve veřejném zájmu. Veřejné služby jsou vytvořeny, organizovány nebo usměrňovány státem, krajem nebo obcí k zajišťování potřeb veřejnosti. Příklady poskytovatelů veřejných služeb (zadavatelem je obec či kraj) jsou uvedeny v příloze č. 1. Při nahlédnutí do této přílohy je zřejmé, že existuje řada variant způsobu poskytování služeb. Najít optimální způsob jejich poskytování je velmi významné rozhodnutí – různé způsoby přinášejí rozdílné finanční toky a požadavky na rozpočet. U některých organizací (například vybraných ústředních správních úřadů) je produktem řízení výstup pro jiný útvar v rámci tohoto úřadu nebo koncový výstup pro jiný subjekt. 2.1.4 Jednoduchost a znalost souvislostí Od politiků, ale i od zákazníků úřadů (nebo jiných organizací veřejného sektoru) můžeme slyšet, že nejsou spokojeni s prací veřejné zprávy. Tvrdí, že naše úřady jsou příliš pomalé, mají komplikované postupy vyřizování, je v nich údajně mnoho úředníků. Zkrátka zákazníci považují naši veřejnou správu za příliš složitou
–8–
a byrokratickou. Lze tedy říci, že volají po jednoduchosti. To je jistě oprávněný požadavek. Jenže jednoduchost vzniká vždy až z porozumění celku v jeho mnohotvárnosti a porozumění potřebným souvislostem. Znalost souvislostí je nesmírně cenná! Pak můžeme dosáhnout vynikajících výsledků a učinit významné kroky ke zlepšení systému řízení a spokojenosti zákazníků. 2.1.5 Metodický postup řešení problémů a změn Každý manažer, každý vytvořený systém řízení (systém finančního řízení nevyjímaje) se musí umět úspěšně vyrovnávat se vznikajícími problémy a změnami. Následující vývojový diagram stanovuje metodický postup řešení problému nebo řízení změn. Obrázek č. 1: Metodický postup řešení problému či řízení změny (zdroj: autor) Začátek: Mám problém (nebo řeším změnu) Shromáždi informace o problému (nebo o změně) ano
Znám příčiny problému a správné řešení? ne Řešil tento problém někdo, od koho se mohu učit?
ano
ne
Uč se od jiných (např. benchlearning/ benchmarking, řízení znalostí …)
Analyzuj problém (změnu) a najdi příčiny problému pomocí postupu, který vede k úspěchu („selský rozum“, diagram příčin a následků, brainstorming ...) Naplánuj opatření a postup (včetně monitorovacích parametrů), proveď jej (řízení projektu či změny), proveď vyhodnocení Byl problém odstraněn (došlo ke zlepšení)? Je změna zavedena? ne
Zajisti trvalé zavedení, zaano znamenej způsob řešení, odměň řešitelský tým
Konec: Problém odstraněn (změna zavedena)
–9–
Při řešení problémů je vždy nutné najít příčiny problémů. Jen tak mohou být opatření skutečně trvale úspěšná. Jedním z vhodných analytických nástrojů pro hledání příčin je diagram příčin a následků. Při řešení problémů a řízení změn se často používá projektové řízení (více viz kap. 7.1) nebo cyklus zlepšování PDCA. Učení se od jiných (benchlearningový cyklus, řízení znalostí) je popsáno krátce v metodách kvality (viz kap. 9).
2.2 Co je finanční řízení 2.2.1 Vysvětlení pojmu Finanční řízení ve veřejném sektoru zahrnuje plánování, organizování, řízení a kontrolu: - výdajů, příjmů a způsobu financování (rozpočtu) organizace; - finančních dopadů hospodaření s majetkem, pohledávkami, investicemi; - vedení účetnictví a daňových záležitostí; - likvidity organizace; - často také zahrnuje řízení rizik, finanční controlling, finanční otázky dotačního managementu atd. 2.2.2 Podmínka zdravého finančního řízení: rovnováha dávání – braní Jak již bylo uvedeno v úvodu, základem pro zdravé finanční řízení je rovnováha mezi dáváním a braním. Ta je také základem podvojného účetnictví a promítá se do podvojného zápisu „má dáti – dal“, jehož význam spočívá zejména v kontrole vyrovnávání mezi výkonem (plněním, tj. dáváním) a jeho protihodnotou (platbou, tj. braním). Tento vztah je také základem pro spravedlnost. Rovnováha vztahu mezi dáváním a braním je zobrazena na následujícím obrázku. Obrázek č. 2: Zdravé finanční řízení: rovnováha mezi dáváním – braním (zdroj: autor). Rovnováha mezi dáváním – braním (spravedlnost)
Dávání (výkon, plnění) ze strany veřejné správy: kvalitní a výkonné veřejné služby + vyšší kvalita života
Braní (protihodnota, platba): daně od daňových poplatníků + cena služeb (není-li zdarma)
Vnímání rovnováhy (spokojenost) občanů a daňových poplatníků
– 10 –
Je dosažena rovnováha mezi dáváním a braním, současně ji občané (a daňoví poplatníci) vnímají jako spravedlivou
Vztah je doplněn ještě o třetí faktor – o vnímání této rovnováhy (spokojeností s touto rovnováhou) ze strany občanů a daňových poplatníků. Důležité je, aby stát (kraj, město) neposkytoval trvale služby na dluh – na úkor budoucích generací. Ideální stav tedy nastává: 1. když jsou v rovnováze: - služby poskytované ze strany veřejného sektoru a zvyšující se kvalita života s daněmi (které odvádějí poplatníci) plus cenami, které se za placené veřejné služby platí. 2. když současně je tato rovnováha vnímána ze strany daňových poplatníků a občanů jako spravedlivá (nebo alespoň relativně spravedlivá). Tento princip platí pro stát, kraj, obec a také v menším měřítku pro každou organizaci veřejného sektoru. 2.2.3 Plýtvání O plýtvání bylo již psáno v úvodní kapitole. V podnikatelském sektoru si organizace nemohou plýtvání prakticky dovolit – jinak nepřežijí. Existuje řada výborných metod a postupů ověřených v podnicích (zejména výrobních). Jedním z nich je „Štíhlá výroba“ neboli „Štíhlé služby“ (metoda Lean3), která se začíná v zahraničí uplatňovat i ve veřejné správě. Metoda „Lean“ usiluje o odstranění plýtvání v řetězci mezi zákazníkem a dodavatelem. Zaměřuje se na systematické hledání a odstraňování všech příčin plýtvání a maximální zeštíhlení procesů. Štíhlost v tomto pojetí znamená vydat menší úsilí, odstranit zbytečnou práci, šetřit časem a zdroji ve všech uskutečňovaných činnostech. To má vést k menšímu počtu chyb, lidí, investic či prostor i ke snížení peněz vázaných v zásobách a materiálu atd. Základní myšlenkou je, že vyšší produktivita nemusí znamenat větší intenzitu a úsilí, ale je založena na lepší organizaci práce. Intenzita práce je zhuštění práce v časové jednotce, tedy není ničím jiným, než jen urychlením práce. Produktivita je přístup, který usiluje o neustále zlepšování toho, co již je, pomocí malých kroků. Znamená to dělat správné věci správně a dělat to napoprvé. Produktivita tak odráží užitečnost práce. Metoda se neobejde bez projektového řízení a týmové práce (viz www.ipaslovakia.sk).
3
Metoda vznikla před více než dvaceti lety ve firmě Toyota.
– 11 –
Tabulka č. 1: Sedm druhů plýtvání dle metody Lean – Štíhlá veřejná správa. Druh plýtvání 1. Nadměrné zpracování 2. Zbytečná práce 3. Čekání a prostoje 4. Zásoby (a majetek) 5. Chyby Č
6. Doprava (a logistika)
Příklad popisu v ziskovém sektoru přidá se více hodnoty, než za jakou zákazník zaplatí vyrábí (dělá) se více, než je potřeba
postupuje se podle předpisů a legislativy, která je nadbytečná nebo neužitečná pracuje se na nepotřebných činnostech, nesmyslných úkolech
způsobeno nedostatky, špatnými postupy, prostoji
nevytíženost pracovníků, prostoje špatnou organizací práce a špatným řízením
produkty, materiál nebo informace čekající na zpracování
nadbytečný materiál, zásoby, ale také nevyužívaný majetek, špatné investice
stejnou činnost je nutné provést znovu nadbytečný přesun materiálu, lidí či informací z místa na místo
stejnou činnost je nutné provést znovu; špatně zadané úkoly, nepromyšlené aktivity nadbytečný přesun, lidí či informací z místa na místo, z budovy do budovy
Příklad popisu ve veřejné správě
7. Pohyb
zbytečné pohyby, špatná ergono- zbytečné pohyby, špatná ergonomie pracomie pracoviště viště Jako 8. druh plýtvání se uvádí plýtvání kreativitou lidí, příležitostmi a místními podmínkami
V metodě Lean – Štíhlá veřejná správa můžeme rozeznat těchto sedm druhů (příčin) plýtvání: 1. zmatené či nadbytečné předpisy a legislativa, například: - postupuje se podle předpisů (nebo jejich částí), které nikdy neměly být přijaty, protože ve své podstatě tento druh činnosti nikdo nepotřebuje, nic se tím fakticky nového nevytváří, nic užitečného se tím nechrání nebo se podstata jen zatemňuje, komplikuje a byrokratizuje; - předpisy a legislativa jsou komplikované, umožňují mnoho výkladů a je nezbytné stále provádět právní rozbory, školit pracovníky; - zákony ukládají povinnosti, které nenesou žádný užitek nebo jsou nesmyslné či nesrozumitelné. 2. nesmyslná či nepotřebná práce a úkoly, například: - vyplňují se formuláře a zprávy, které nenesou žádný užitek nebo je prakticky nikdo nečte; - pracuje se na něčem, co vlastně nikdo v současnosti nepotřebuje nebo to bylo zadáno v době, kdy se tato práce jevila nebo byla užitečná, ale podmínky se změnily. Nikdo si změněných podmínek nevšiml a nesmyslně se pokračuje v této činnosti dál. Nebo – a to je ta horší varianta – to pracovníci vědí, ale ze strachu o místo o tom raději mlčí. 3. nevytíženost pracovníků a prostoje, například: - nejsou výkonnostní parametry, takže vedení ani neví, že pracovníci nepracují naplno. V řadě organizací veřejného sektoru neexistují výkonnostní parametry – 12 –
nebo se neporovnávají s ostatními (benchlearning – více viz kap. 12.1). Standardní výmluvou je, že „přece nejsme fabrika“ a měření výkonu není možné; - práce je v průběhu roku velmi nerovnoměrně rozdělena (třeba i z objektivních důvodů) a počet pracovníků je nastaven na zajištění náporu; - vedení organizace dostatečně nezná náplň práce pracovníků a nemění je při změnách. Někdy platí také to, že se nepostupuje objektivně, ale podle toho „kdo jak křičí“. 4. nevyužívaný majetek, zbytečné investice a zásoby, například: - nedůsledná inventarizace majetku a špatná kontrola procesu prodeje nadbytečného majetku. Není jasné, která část majetku je nezbytná pro plnění poslání organizace veřejného sektoru (a která je nadbytečná a svými provozními náklady jen zatěžuje); - zdlouhavý nebo nehospodárný prodej nadbytečného majetku; - neúčelné nákupy a investice. 5. chyby, vadná či nesprávná rozhodnutí, například: - stejnou činnost je nutné provést znovu z důvodu chyby pracovníka nebo nepřesným zadáním; - odvolací řízení a zrušená rozhodnutí ve výkonu státní správy; - nepromyšlenost, zbrklost: „nemáme nikdy čas práci pořádně promyslet, zato vždycky máme čas ji třikrát předělat“. 6. doprava, přesuny, logistika, například: - nadbytečný přesun lidí či informací z místa na místo, z budovy do budovy; - nelogické rozmístění kanceláří v rámci budovy; - mnoho budov. 7. pohyby, například: - špatně zorganizované kanceláře, nepořádek či nepřehlednost (stále se něco hledá); - zbytečné pohyby, špatná ergonomie pracoviště. Existuje ještě celá řada dalších příčin možného plýtvání, například: - plýtvání kreativitou lidí, špatná motivace – bývá v rámci metody „Lean“ často uváděno jako osmý druh plýtvání; - nevyužívání příležitostí všeho druhu (například nepřipravenost na čerpání zdrojů z fondů EU); - neschopnost učit se od jiných (benchlearning, znalostní řízení); - neznalost (či plýtvání) místními podmínkami a místními výhodami.
– 13 –
2.2.4 Finanční řízení a udržitelný rozvoj Co je udržitelný rozvoj Předchozí kapitola se věnovala omezování plýtvání, které vede k úspoře všech zdrojů (lidských, materiálových, finančních atd.). Omezování zdrojů je významné téma udržitelného rozvoje. V české legislativě je udržitelný rozvoj vymezen takto (viz paragraf 6 zákona č. 17/1992 o životním prostředí): „Trvale udržitelný rozvoj společnosti je takový rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů.“ Z hlediska finančního řízení a řízení rizik je důležité, že v rámci udržitelného rozvoje mají být vyvažovány mezi sebou hlediska: - ekonomická (ty jsou tématem finančního řízení a tedy i této publikace); - sociální; - environmentální (ekologická). Obrázek č. 3: Udržitelný rozvoj: rovnováha ekonomických, sociálních a environmentálních hledisek. Udržitelný rozvoj: ekonomická, environmentální a sociální hlediska jsou vyvážena
Ekonomický pilíř Je předmětem zájmu zdravého finančního řízení (praktické náměty jsou v této publikaci).
Sociální pilíř
Environmentální pilíř
Je předmětem zájmu environmentálního řízení (praktické náměty jsou v publikaci „Udržitelný rozvoj, environmentální řízení a audity“).
Jako další příklad vymezení udržitelného rozvoje lze uvést definici přijatou vládou Spojeného království, kde je kladen důraz na neplýtvání zdroji (viz Moldan 2001, kap. 5): „Udržitelný rozvoj zajišťuje lepší kvalitu života pro každého, nyní a pro příští generace. Za tím účelem je třeba dosáhnout čtyř cílů, a to všech zároveň: - sociální pokrok (který uznává potřeby všech); - účinná ochrana prostředí; - uvážlivé užívání přírodních zdrojů; - udržení vysoké a stabilní úrovně ekonomického růstu a zaměstnanosti.“ – 14 –
Šetrné nakládání se zdroji, respektive radikální zvýšení produktivity zdrojů, je hlavním tématem konceptu „přírodního kapitalismu“, jehož propagátory jsou Hawken, Lovins, Lovinsová (viz 2003, s. 7): „Jádrem této teorie je myšlenka, že ekonomika přesouvá důraz z lidské produktivity na radikální zvýšení produktivity zdrojů. Tento přesun by měl přinést více rodinám práci, která bude mít smysl a uživí je, celému světu lepší životní standard pro ty, kdo jsou potřební, a dramatické omezení dopadu aktivit celého lidstva na životní prostředí.“ To se jistě týká i organizací veřejného sektoru. Bedřich Moldan na přebalu knihy Přírodní kapitalismus píše: „Je povzbudivé sledovat, jak daleko v teoretickém domýšlení i v praktických zkušenostech postoupili Lovinsovi od roku 1996, kdy v našem Centru pro otázky životního prostředí vyšel česky jejich Faktor 4. Knížku ale především chápu jako výzvu: Co je možné udělat pro to, aby se podobné principy uplatnily i u nás?“ Na tuto otázku se alespoň částečně a z pozice finančního řízení snaží najít odpověď i tato publikace. Proč? Jde o to, že správně pojaté finanční řízení má usilovat o zamezení plýtvání všeho druhu, tedy o šetrnější nakládání se zdroji. Pro organizace veřejného sektoru je to jistě velká výzva. 2.2.5 Principy uplatňované ve finančním řízení: princip „tří E“ V evropské směrnici pro implementaci auditních standardů INTOSAI (viz MF ČR, 2002) je jako jeden z klíčových prvků finančního řízení a kontroly zahrnut princip „tří E“ neboli audit výkonnosti. Alternativně se můžeme setkat také s názvy „audit hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti“, „audit zdravého finančního řízení“, „audit řízení“ a podobně. Princip „tří E“ se týká zkoumání hospodárnosti, efektivnosti a účinnosti (economy, efficiency and effectivness – tři E). V tomto pojetí může mít audit výkonu za cíl zkoumání jednoho nebo více z těchto tří aspektů (viz obr.): Obrázek č. 4: Hospodárnost – efektivnost – účinnost dle standardu INTOSAI (zdroj MF ČR 2002, s. 81).
SPOLEČNOST KONTROLOVANÝ SUBJEKT VSTUPY
HOSPODÁRNOST
PROCESY
VÝSTUPY
EFEKTIVNOST
EXTERNALITY (VLIVY)
VÝSLEDKY
ÚČINNOST
V této směrnici je pak definována hospodárnost, efektivnost a účinnost takto:
– 15 –
Hospodárnost „Hospodárnost lze chápat jako minimalizaci nákladů na zdroje nebo využití veřejných aktiv pro danou aktivitu (vstupy) s ohledem na příslušnou kvalitu. Hospodárnost se týká standardu »dobrého hospodaření« při vynakládání veřejných finančních prostředků. Co je třeba považovat za »dobré hospodaření« a co za »plýtvání« je otázkou úsudku, který vyžaduje externí kriteria.“ 4 (viz MF ČR, 2002, s. 79) Efektivnost (jde o nákladovou efektivnost) „Efektivnost je vztah mezi výstupy ve formě zboží, služeb či jiných výsledků a zdroji (vstupy) použitými pro jejich vyprodukování. Jako takový je termín efektivnost těsně spojen s pojmem »produktivita«. Efektivnost, stejně jako hospodárnost, často k plnému ocenění potřebuje referenční bod, např. porovnání poměru vstupu a výstupu v podobné organizaci (»benchmarking«, »osvědčená praxe«, standardy atd.).“ (viz MF ČR, 2002, s. 80) Účinnost „Účinnost se týká měření toho, do jaké míry bylo dosaženo cílů, a vztahu mezi zamýšleným a faktickým dopadem činnosti. Auditor se může rozhodnout, že bude hodnotit nebo měřit účinnost pomocí porovnání výsledků (či »dopadů«) s cíli stanovenými v cílech politiky (tento přístup se často nazývá »dosažení cílů«). Při auditu účinnosti je však obvykle vhodnější snažit se určit i do jaké míry použité nástroje přispěly k dosažení stanovených cílů.“ (viz MF ČR, 2002, s. 80) 2.2.6 Zjednodušené schéma rozpočtu Pokud má někdo správně rozhodovat o výdajích a příjmech (například zastupitel obce či kraje), měl by dobře vědět, jakou strukturu má rozpočet. Následující obrázek velmi zjednodušeně zobrazuje rozpočet obce. Obrázek č. 5: Zjednodušené zobrazení rozpočtu obce (zdroj: autor). VÝDAJE: Běžné výdaje
PŘÍJMY: Daňové příjmy
(platy; povinné pojistné; nákup zboží a materiálu; nákup energií; dopravní obslužnost; nákup služeb; výdaje na opravy a údržbu; dotace, příspěvky, dary; příspěvky příspěvkovým organizacím; dotace veřejným rozpočtům; sankční platby; úroky a finanční výdaje)
(výlučné daně; sdílené daně; místní poplatky; správní poplatky)
Nedaňové příjmy
Rozpočet
(příjmy z vlast. činnosti; příjmy z nájmu; odvody přísp. organizací; úroky; sankční platby; prodej neinvestičního majetku; splátky půjček)
Schodek/Přebytek
Kapitálové příjmy
Kapitálové výdaje (pořízení hmotného majetku; pořízení nehmotného majetku; nákup pozemků; akcie a majetkové podíly; dotace a příspěvky; investiční půjčky)
(prodej investičního majetku; prodej akcií a majetkových podílů)
Řeší se např. přijetím úvěru
4
Dotace: - nárokové - účelové (granty)
Při určitých auditech (auditech příjmů, výnosů či zisků) může hospodárnost znamenat maximalizaci či optimalizaci příjmu plynoucího z dané činnosti (např. maximalizace příjmů z prodeje majetku za tržní cenu atd.).
– 16 –
2.3 Co je řízení rizik 2.3.1 Co je riziko Nejprve je vhodné v rámci této publikace definovat pojem riziko: Za riziko je považována každá situace, ve které se vyskytuje možnost vzniku nepříznivé odchylky od požadované nebo plánované cílové hodnoty. V podnikatelském sektoru se s rizikem běžně pracuje. Lze také říci, že dlouhodobá úspěšnost je často podmíněna také ochotou přijímat určitou výši rizika. To však může být následně příčinou podnikatelského neúspěchu. Proto je nezbytné mít k dispozici nástroje ke zprůhledňování, řízení a snižování rizika. „Je třeba si uvědomit, že přes společné rysy se veřejný a podnikatelský sektor výrazně liší. Manažeři veřejného sektoru nejsou hodnoceni primárně podle toho, jaký vytvářejí zisk, ale podle toho, jak uspokojují volené politiky. Protože politici závisí na zájmových skupinách, musí s nimi počítat i manažeři veřejného sektoru. Veřejný sektor získává většinu příjmů z daní, proto je kladen velký důraz na kontrolu výdajů, aby nedocházelo ke zneužívání veřejných prostředků. Z těchto důvodů zaměstnanci veřejného sektoru vnímají rizika a odměny velice odlišně od zaměstnanců podniků. Jejich hlavní motivací se stává »nedělat chyby«. Základním posláním vlády »činit dobro«, ne vydělávat peníze. Často musí poskytovat služby všem, nezávisle na tom, zda jsou schopni za ně zaplatit.“ (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005, s.5). 2.3.2 Členění rizik Rizika můžeme členit podle celé řady kritérií. Například podle oblastí, kde vznikají. Nebo se také pracuje s takzvanými provozními (operativními) riziky, tedy s těmi, které vznikají při běžných činnostech organizace. Další členění vychází ze zákona o finanční kontrole (respektive navazujícího pokynu k tomuto zákonu). Rizika můžeme členit podle oblastí vzniku: strategické řízení a riziko – běžně se používá např. SWOT analýza;5 provozní (operativní) rizika; finanční rizika; rizika spojená s prací se zákazníkem; personální řízení a riziko; rizika spojená s řízením inovací, zlepšování, změn, rizika nových technologií, projektová rizika atd. Významnou skupinou rizik jsou provozní (operativní) rizika. V podnikatelském sektoru se můžeme setkat se zkratkou ORM – Operational Risk Management. Provozní rizika můžeme rozdělit do čtyř skupin: - procesní riziko; - riziko lidského faktoru; - riziko spojené s používanými technologiemi a systémy; - riziko externí události. -
5
analýza silných a slabých stránek, příležitostí a rizik
– 17 –
Členění rizik v návaznosti na zákon o finanční kontrole (MF,6 MF ČR, 2003): - obecně platná rizika – auditorské riziko, legislativní riziko, riziko spojené s řízením orgánu veřejné správy, riziko spojené s poškozováním pověsti orgánu, riziko spojené s porušováním předpisů, riziko spojené s náročností a nákladností interního auditu, ostatní rizika; - účetní rizika – riziko spojené s hospodařením s majetkem, spojené se zapojením vlastních a cizích zdrojů, spojené s hospodářskou činností, nesprávného (nepravdivého nebo neúplného) zachycení hospodářských aktiv a pasiv, spojené s hospodařením s fondy, spojené se zálohami, ostatní rizika; - rozpočtová rizika – riziko spojené s dodržováním ukazatelů rozpočtu, riziko transparentnosti (a úplnosti a reálnosti) rozpočtu, riziko spojené s rozpočtovými opatřeními, spojené s plněním rozpočtu, spojené s dotacemi, spojené s mimorozpočtovými zdroji, ostatní rizika. V projektovém řízení se můžeme setkat s členěním rizik do těchto oblastí: - finanční riziko – např. spolufinancování, nedostatek zdrojů v průběhu projektu, kursová rizika, růst cen; - riziko lidského faktoru – např. selhání, nemocnost, fluktuace, nedostatek kvalifikovaných pracovníků, úraz; - organizační riziko – plyne z chybné přípravy, organizovaní, řízení či kontroly; - rizika technického charakteru – např. spolehlivost zařízení a technologií, dostupnost materiálů, dodavatelé; - riziko externí události – např. požár, povodeň, havárie, vnější zásah. 2.3.3 Řízení (management) rizik Určité riziko je spojeno s každou změnou, kterou chceme uskutečnit (tj. iniciujeme ji sami, zevnitř organizace) nebo musíme zajistit (je iniciována zvnějšku). Schopnost správným způsobem reagovat na změnu je podmínkou úspěchu. Pro management rizik je možno použít tuto definici: Management rizik je plánování, organizování, řízení a kontrola souboru aktivit vedoucí k přiměřenému omezení (minimalizování) všech potencionálních rizik. Management rizik zahrnuje: - nalezení (identifikace) rizik; - analýzu a rozpoznání příčin rizikových situací (hrozeb); - vyhodnocení rizika – stanovení jeho velikosti (úrovně); - přijímání adekvátních opatření a sledování (monitoring) rizik. K nalezení rizik se často používá například metoda brainstormingu.7 Někdy se identifikace propojuje s analýzou a hledání příčin – využívá se například Diagramu příčin
6
vydalo MF ČR na základě § 7 zák. č. 320/2001 Sb. „bouře mozků“ – metoda týmového hledání nápadů, faktorů, příčin problémů. Diskuze v týmu je řízena a je nezbytné, aby probíhala v klidné atmosféře.
7
– 18 –
a následků.8 Vyhodnocení rizika se stanovuje pomocí velikosti (úrovně), která je určena dvěma případně třemi faktory: 1. stanovení jeho významu (závažnosti) z hlediska finančního dopadu; 2. četností výskytu; 3. někdy se připojuje také třetí faktor – pravděpodobnosti odhalení rizika. 2.3.4 Analýza rizik a příčin jejich vzniku Pro analýzu rizik můžeme použít různé nástroje. Jedním z nich je „Analýza rizik a příčin jejich vzniku“, která může být použita k sestavení mapy rizik. Analýza vychází z metod kvality, je odvozena od analýzy FMEA – analýza vad a příčin jejich vzniku. Do formuláře klasické FMEA se místo druhu vady uvede druh rizika. Kategorie význam – četnost – pravděpodobnost odhalení zůstávají. Upravená tabulka vypadá takto: Tabulka č. . 2: Analýza rizik a příčin jejich vzniku (zdroj: autor).
Příčina vzniku rizika
Úroveň rizika
Důsledek realizace rizika
Četnost Pravděpodobnost odhalení
Možné riziko
Význam
Proces/ činnost
Existuje v souč. opatření k zabránění
Současný stav
Návrh opatření
Nejprve vypíšeme do tabulky název procesu nebo činnosti. Pak definujeme možná rizika, jejich důsledky a snažíme se určit jejich příčiny. Ke každé příčině pak stanovíme současný stav, tedy popíšeme existující opatření (pokud existuje) a stanovíme úroveň rizika pomocí kategorií význam – četnost – pravděpodobnost odhalení. K tomu je třeba stanovit metodiku (například maximum 10, ideál 0; u pravděpodobnosti odhalení platí, že ideál znamená „odhalení je jisté“). Tam, kde úroveň rizika překročí stanovenou hranici (například 100 bodů), je nutné stanovit návrh opatření včetně odpovědnosti za ně (poslední sloupec). Po uskutečnění opatření se znovu vyhodnotí úrovně rizika dle stejné metodiky. Pokud se úroveň rizika nezlepší, přijímá se další opatření, dokud nejsme s úrovní spokojeni (tabulka č. 2 již tyto sloupce neobsahuje). Příklad částečného vyplnění pro oblast investic zobrazuje následující tabulka.
8
jiný název metody je Rybí kost – angl. Fishbone.
– 19 –
Tabulka č. 3: Příklad vyplnění – Analýza rizik a příčin jejich vzniku (zdroj: autor).
Porušení zákona
Vyšší cena prací
Úplatnost Dodrž. rozhodovate- zákona lů Pokuta nebo Neznalost Dodrž. vyšší cena zákona prací Obcházení Dodrž. zákona zákona z důvodu urychlení atd.
Rizikům a mapě rizik se věnuje kapitola 6.
– 20 –
10
5
6
5
2
4
5
5
4
Úroveň rizika
Korupce
Pravděpodobnost odhalení
Investiční činnost
Důsledek Příčina Realizace vzniku rizika rizika
Četnost
Možné riziko
Význam
Proces/ činnost
Existuje v součas. opatření k zabránění
Současný stav
Návrh opatření
300 Losování členů komise 40 –
100 Pokutovat odpovědné pracovníky
3. Zákon o finanční kontrole a řízení rizik a financí 3.1 Zákon o finanční kontrole Počátek devadesátých let minulého století s sebou přinesl řadu společenskoekonomických změn včetně změn právního systému naší země. Právní normy byly rušeny a nahrazovány novými, odpovídajícími probíhajícím změnám ve společnosti. Některé právní předpisy byly zrušeny bez náhrady či nahrazeny jen částečně. Tak tomu bylo i v oblasti kontrolní činnosti. Zajišťování kontroly ve veřejné správě tak zůstalo po deset let bez právní úpravy. Z počátku přetrvávaly dříve nastavené kontrolní mechanismy, ty však postupně zanikaly včetně pracovních pozic, které kontrolu zajišťovaly. Absence závazné úpravy kontrolního systému vedla ke snížení účinnosti kontroly hospodaření s veřejnými prostředky včetně hospodaření s veřejným majetkem. Intenzivní tlak na zavedení jednotného a účinného kontrolního systému ve veřejné správě přišel až koncem devadesátých let, zejména v souvislosti s přípravou České republiky na přistoupení k Evropské unii. První právní norma, komplexně upravující zajištění fungování vnitřního kontrolního systému ve veřejné správě, byla přijata až v roce 2001, a to zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, a následně pak jeho prováděcí vyhláškou. Jestliže kontrolní mechanismy ve veřejné správě postupně zanikaly, pak jejich znovuzavedení bylo zdlouhavé a ne vždy vítané. Nově vzniklá právní norma byla mnohdy přijímána s nevolí, chápána jako další a nadbytečná administrativa, která finanční proces zbytečně prodlužuje. Hlavním cílem této nové finanční kontroly byla ochrana veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům, a zejména pak proti předcházení nehospodárnému, neúčelnému a neefektivnímu nakládáním s veřejnými prostředky. Tento cíl byl však ve skutečnosti potlačen, neboť se dosavadní schvalovací proces finančního řízení jevil jako dostatečný a nebylo potřeba na něm nic měnit. Analýza možných rizik finančního řízení a příčin jejich vzniku je popsána v kapitole 6. Na úrovni obcí se zákon o finanční kontrole vztahuje na obec samotnou, jí zřízené právnické osoby (příspěvkové organizace) a žadatele nebo příjemce veřejné podpory (prostředky poskytnuté z veřejného rozpočtu). Do působnosti zákona o finanční kontrole již však nespadají právnické osoby obcí založené, tj. obecně prospěšné společnosti a obchodní společnosti. Zde je výkon kontrolní činnosti zajišťován prostřednictvím delegovaných zástupců obce do orgánů těchto společností. 3.1.1 Vymezení základních pojmů Do vnitřního kontrolního systému obcí byly zavedeny nové pojmy: - předběžná řídicí kontrola – tj. řízení operace před vznikem závazku obce, kterým orgánu veřejné správy vzniká nárok na veřejný příjem nebo jiné plnění anebo závazek k veřejnému výdaji nebo jinému plnění;
– 21 –
- průběžná řídicí kontrola – tj. řízení operace (sledování) uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování; - následná řídicí kontrola – tj. následné prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření; - veřejnoprávní kontrola – tj. kontrola u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory; - příkazce operace – je povinen před vznikem závazku (příjmů i výdajů) ověřit jeho nezbytnost, soulad připravované operace se záměry a cíli obce, soulad s právními předpisy, vyjádřit se k případnému riziku a doložit připravovanou operaci doklady (smlouvou, objednávkou případně jiným závazkovým ujednáním, a to vždy před jeho podpisem); - správce rozpočtu – který ověří, zda připravovaná operace souhlasí se schváleným rozpočtem, vyhodnotí rozpočtová rizika a prověří, zda připravovaná operace je v souladu s rozpočtovými pravidly územních rozpočtů (zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech); - hlavní účetní – jehož úloha nastupuje v okamžiku plnění ze závazkových vztahů a spočívá v ověření podpisových vzorů, správnosti určení dlužníka, výše a termínů finančního plnění a souladu se zákonem o účetnictví (zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví); - interní audit – jde o nezávislé a objektivní přezkoumání a vyhodnocení operací a vnitřního kontrolního systému zajišťovaného pověřenými pracovníky. 3.1.2 Kontrolní metody a kontrolní postupy Kontrolní metody a kontrolní postupy upravuje vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Kontrolní metodou se rozumí činnost, která vede k objektivnímu a úplnému získání informací o tom, zda kontrolované osoby naplňují schválené záměry a cíle při dodržování právních předpisů a zásad hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti. Použitá kontrolní metoda musí poskytnout dostatečně spolehlivé informace o souladu uskutečněných operací s předloženými doklady. Kontrolním postupem se pak rozumí systematicky uspořádané úkony, kterými se na základě zvolených kontrolních metod shromažďují, třídí, vyhodnocují a dokumentují informace k naplnění účelu finanční kontroly.
– 22 –
Tabulka č. 4: Příklad volby kontrolních metod a postupů při zajišťování řídicí kontroly. ŘÍDICÍ KONTROLA
NÁSLEDNÁ
PRŮBĚŽNÁ
PŘEDBĚŽNÁ
Provádí
Spolupráce
Předmět kontroly
Příkazce operací
–
Dle matice
Správce rozpočtu
–
Dle matice
Hlavní účetní
–
Dle matice
Vedoucí zaměstnanec
Vedoucí zaměstnanec
Interní audit
Interní audit
Hospodárnost Efektivnost Účelnost operací Soulad s právními Předpisy Hospodárnost Efektivnost Účelnost operací Soulad s právními Předpisy
Kontrolní metoda Porovnání Šetření Ověřování Porovnání Ověřování Kontrolní výpočty Porovnání Ověřování
Kontrolní postup Schvalovací Schvalovací Schvalovací
Sledování Šetření Operační a ověřování Revizní Kontrolní výpočty a hodnotící Analýza údajů Sledování Šetření Revizní a ověřování a hodnotící Kontrolní výpočty Analýza údajů
3.2 Vzory směrnic a dokumentů 3.2.1 Směrnice o kontrolním systému Účelem směrnice o kontrolním systému je aplikovat zákon 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě včetně jeho prováděcí vyhlášky č. 416/2004 Sb. a stanovit jednotné kontrolní metody a postupy předběžné, průběžné a následné finanční kontroly. Cílem směrnice je vytvořit podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy, zabezpečení včasného zjišťování, vyhodnocování a minimalizace provozních, finančních, právních a jiných rizik vznikajících v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů orgánů města. Přechodná ustanovení zákona o finanční kontrole uložila vedoucím orgánů veřejné správy, v případě obcí starostům, zavedení systému finanční kontroly do šesti měsíců od nabytí účinnosti zákona, tj. do 30. června roku 2002. Zavedení funkčního systému finanční kontroly nutně vyžadovalo: - vyhodnocení účinnosti dosavadního procesu řízení a schvalovacího procesu finančních operací; - analýzu rizik dosavadního finančního řízení; - vyhodnocení objemu finančních toků; - vyhodnocení četnosti a objemu jednotlivých finančních operací; - vyhodnocení řízení zřízených organizací;
– 23 –
- vyhodnocení četnosti a objemu veřejných podpor; - přehodnocení ostatních vnitřních norem. Až po vyhodnocení dosavadního systému finančního řízení, analýze rizik, realizovaných finančních objemů a četností operací bylo možné v rámci vnitřního kontrolního systému obce stanovit: - přiměřenost řídicí kontroly; - rozsah odpovídajících pravomocí a odpovědností při nakládání s veřejnými prostředky; - oddělit pravomoci a odpovědnosti při přípravě a schvalování operací; - formu záznamů o jejich provedení; - formu realizace opatření k nápravě k zabezpečení hospodárného, efektivního a účelného využívání veřejných prostředků, kterými je sledováno naplnění záměrů a cílů obce. Celý text směrnice je uveden v příloze č. 1 na CD. 3.2.2 Přiměřenost řídicí kontroly Při tvorbě směrnice o vnitřním kontrolním systému sehrálo významnou úlohu vymezení přiměřenosti zajištění řídicí kontroly, tedy rozsahu prováděné kontroly předběžné, průběžné a následné tak, aby byla zajištěna přiměřená jistota spolehlivosti informací a dostatečná jistota, že dojde k naplňování schválených záměrů a cílů, že budou ošetřena rizika a bude zajištěno hospodárné, efektivní a účelné využívání veřejných prostředků. Rozsah uskutečňování řídicích kontrol je vymezen v matici odpovědnosti. 3.2.3 Matice odpovědnosti předběžné řídicí kontroly Matice odpovědnosti vymezuje odpovědnost a pravomoci vedoucích pracovníků pověřených zajišťováním předběžné řídicí kontroly, předmět připravované operace (budoucího závazku) a rozsah provádění předběžné řídicí kontroly s ohledem na přiměřenou jistotu. Při zpracování matice odpovědnosti je nezbytné vymezit: - připravované operace, tj. např. připravované smlouvy, platby zaměstnancům a povinné pojistné, náhrady, objednávky a nákupy, dotace, odvody a daně (sl. 1); - po vymezení připravovaných operací stanovit finanční objem, při kterém bez předběžné řídicí kontroly nelze připravovanou operaci realizovat (sl. 2); - stanovit odpovědnost pověřených vedoucích pracovníků za provedení předběžné řídicí kontroly (sl. 3).
– 24 –
Tabulka č. 5: Příklad matice odpovědnosti předběžné řídicí kontroly. Připravovaná operace Kontrola při finančním objemu sl. 1 sl. 2 Smlouvy Smlouva o dílo nad 100 000 Kč Kupní smlouva – prodej nemovitosti při odchylce od ceny obvyklé Kupní smlouva – koupě nemovitosti nad 1 000 000 Kč Ostatní kupní smlouvy nad 100 000 Kč Nájemní smlouva – město je pronajímatelem při odchylce od ceny obvyklé Nájemní smlouva – město je nájemcem nad 100 000 Kč ročně Darovací smlouva nad 20 000 Kč hodnoty daru Smlouva o veřejné podpoře vyjma smluv o poskytnutí nad 20 000 Kč příspěvku na nájemné zahrnutých do rozpočtu města Smlouva o obstarání věci nad 100 000 Kč Smlouva o nákupu vody, paliv, energie při změně ceny o 5 % a více Platy zaměstnancům a povinné pojistné Podklady pro měsíční zúčtování mezd a platů Zákonné pojistné placené zaměstnavatelem Dohody o provedení práce nad 10 000 Kč Dohody o pracovní činnosti dohoda na dobu delší než ½ roku Náhrady Cestovné Náhrady cestovních výdajů cizincům, návštěvám, vždy delegacím apod. Náhrady placené obyvatelstvu nad 10 000 Kč Objednávky a ostatní nákupy (bez smluvního vztahu) Objednávka na nákup materiálu, služeb nad 100 000 Kč Objednávka školení, vzdělávání, účastnické poplatky na konference Objednávka služeb zpracování dat nad 100 000 Kč Objednávka programového vybavení nad 100 000 Kč Objednávka oprav a udržování nad 100 000 Kč Nákup uměleckých předmětů nad 10 000 Kč Poskytnuté jistiny vždy Hotovostní nákupy nad 5 000 Kč Dotace, odvody daně Neinvestiční transfery obcím, DSO nad 50 000 Kč Odvody za neplnění povinnosti zaměstnávat ZPS vždy Příspěvky vlastním příspěvkovým organizacím Soudní a správní poplatky nad 50 000 Kč Úhrada sankcí vždy Sociální dávky
Použité zkratky: P – kontrola připravované operace v rámci odpovědnosti příkazce operace SR – kontrola připravované operace v rámci odpovědnosti správce rozpočtu HÚ – kontrola připravované operace v rámci odpovědnosti hlavního účetního
– 25 –
Odpovědnost sl. 3 P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ OÚD OÚD P – SR – HÚ P – SR – HÚ OÚD P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ OÚD P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ P – SR – HÚ OÚD P – SR – HÚ P – SR – HÚ OÚD
3.2.4 Záznam o uskutečnění předběžné řídicí kontroly Zajištění účinné kontroly vyžadovalo stanovit závazný způsob vedení záznamů o realizaci řídicí kontroly, a to způsobem, který by odpovědné vedoucí pracovníky zatěžoval co nejméně, ale zároveň by naplňoval cíl finanční kontroly, tj. dodržování právních předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky, zajištění jejich ochrany proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům a předcházení nehospodárnému, neúčelnému a neefektivnímu nakládání s veřejnými prostředky. Pro vedení záznamu o schvalovacím postupu příkazce operace, správce rozpočtu a hlavního účetního se jako nejvýhodnější jevilo používání jednotných formulářů, které se v praxi osvědčily. Tabulka č. 6: Příklad Schvalovacího protokolu předběžné řídicí kontroly. Název připravované operace (budoucí závazek – výdaj):
Kč:
1 Schvalovací postup příkazce operace ANO NE 1.1. Připravovaná operace je nezbytná pro plnění úkolů 8 8 1.2. Podklady pro připravovanou operaci jsou správné a úplné 8 8 1.3. Připravovaná operace splňuje kritéria: 1.3.1. hospodárnosti 8 8 1.3.2. efektivnosti 8 8 1.3.3. účelnosti 8 8 1.4. Připravovaná operace je v souladu s právními předpisy 8 8 1.5. Připravovaná operace byla schválena v příslušných orgánech města 8 8 1.6. Při realizaci připravované operace mohou nastat následující rizika (stručný 8 8 popis): 1.7 Opatření ke zmírnění rizik: popis Ve Vsetíně dne Podpis dle podpisového vzoru 2 Schvalovací postup správce rozpočtu ANO NE 2.1. Připravovaná operace je v souladu se zákonem 250/2000 Sb. 8 8 2.2. Připravovaná operace je v kompetenci příkazce operace 8 8 2.3. Podpis příkazce operace odpovídá podpisovému vzoru 8 8 2.4. Připravovaná operace je v souladu se schváleným (upraveným) rozpočtem 8 8 2.5. Připravovaná operace je v souladu s rozpočtovým výhledem (je-li zpracován) 8 8 2.6. Připravovaná operace má dopad na rozpočet roku (let) ve výši UZ Org. Kapitola Paragraf Položka 2.7. Rozpočtová skladba připravované operace Ve Vsetíně dne Podpis dle podpisového vzoru 3 Schvalovací postup hlavního účetního 3.1. Podklady k připravované operaci jsou v souladu se zákonem č. 563/1991 Sb. 3.2. Připravovaná operace je správná ve směru k věřitelům 3.3. Připravovaná operace je v kompetenci příkazce operace a správce rozpočtu: 3.4. Podpis příkazce operace souhlasí s podpisovým vzorem 3.5. Podpis správce rozpočtu souhlasí s podpisovým vzorem Ve Vsetíně dne Podpis dle podpisového vzoru
– 26 –
ANO 8 8 8 8 8
NE 8 8 8 8 8
3.2.5 Opatření k nápravě Shledá-li správce rozpočtu nebo hlavní účetní při řídicí kontrole nedostatky, přeruší schvalovací postup a oznámí své zjištění písemně příkazci s uvedením důvodů o oprávněnosti svého postupu. Až do odstranění zjištěných nedostatků je operace pozastavena a nemůže být realizována. Rovněž v tomto případě se osvědčila forma formuláře. Tabulka č. 7: Příklad formuláře Vyrozumění příkazce operace o pozastavení. Název připravované operace (budoucí závazek – výdaj):
Kč:
Příkazce operace Nedostatky shledané správcem rozpočtu Připravovaná operace pozastavena dne: Důvod pozastavení:
Termín k odstranění nedostatků: Ve Vsetíně dne Nedostatky shledané hlavním účetním Připravovaná operace pozastavena dne: Důvod pozastavení:
Termín k odstranění nedostatků: Ve Vsetíně dne Odstranění nedostatků Nedostatky operace odstraněny dne: Stručný popis nápravy:
Ve Vsetíně dne Ověřil dne Ověřil dne
Podpis dle podpisového vzoru
Podpis dle podpisového vzoru
Podpis příkazce operace Podpis správce rozpočtu Podpis hlavního účetního
3.2.6 Matice odpovědnosti průběžné a následné řídicí kontroly Odpovědnost a pravomoci vedoucích pracovníků pověřených zajišťováním průběžné a následné řídicí kontroly jsou uvedeny v matici odpovědnosti, která s ohledem na přiměřenou jistotu vymezuje: - předmět ověřované operace (sl. 1); - odpovědnost pověřených pracovníků za provedení průběžné a následné řídicí kontroly (sl. 2); - minimální četnost provádění průběžné a následné řídicí kontroly (sl. 3).
– 27 –
Tabulka č. 8: Vzor matice odpovědnosti průběžné a následné řídicí kontroly. Předmět ověřované operace sl. 1 Hospodaření dle schváleného rozpočtu: a) Čtvrtletní kontrola hospodaření Aplikace „ČSOB Homebanking 24“: a) Ověření zabezpečení osobních certifikátů a hesel pro přihlášení do aplikace b) Ověření, zda osobní certifikát odpovídá pracovníkovi, který právě aplikaci zpracovává Peněžní hotovost a ceniny: a) Kontrola evidence b) Vypořádání inventarizačních rozdílů c) Kontrola zabezpečení hotovosti a cenin d) Kontrola zabezpečení při manipulaci Nákup materiálu, zboží a služeb: a) Ověření nákupů podle dokladu o nákupu v hotovosti, tj. množství a druh včetně ověření požadavku hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti Vyřizování reklamací (např. vrácené faktury): a) Kontrola zavedení do evidence v sekretariátu tajemníka a předání odpovědným osobám b) Kontrola lhůty vyřizování Uplatňování reklamací (dodávky): c) Zdokumentování nekvalitních dodávek d) Dodržování lhůt pro uplatnění reklamace Plnění závazků: a) Kontrola dodržování termínů splatnosti b) Kontrola, zda nedochází k upřednostňování věřitele c) Kontrola vyúčtování poskytnutých záloh Správa pohledávek: a) Kontrola nově uzavřených smluvních vztahů, zda došlo před uzavřením k ověřování v databázi dlužníků b) Ověření operativní evidence dlužníků s evidencí účetní c) Kontrola provedených úkonů u jednotlivých dlužníků d) Kontrola informovanosti odborů o pohledávkách nájemníků e) Kontrola dodržení lhůt při předávání spisového materiálu k soudnímu vymáhání f) Ověřování, zda věřitel není evidován v databázi dlužníků a nejsou dány předpoklady pro zápočet Zásoby: a) Ověření příjmu pořízených zásob na sklad b) Kontrola operativní evidence zásob a její návaznost na účetní evidenci c) Ověření podkladů pro výdej zásob d) Ověření hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti při pořizování skladových zásob a jejich spotřebě e) Ověření zabezpečení skladových prostor proti ztrátám a poškození
– 28 –
Zabezpečuje Odpovídá sl. 2
Minimální četnost sl. 3
a) Tajemník
a) 3 ročně
a) Vedoucí FO
a) 1 ročně
b) Vedoucí FO
b) 1 ročně
a) b) c) d)
a) b) c) d)
Zástupce ved. FO Vedoucí FO Vedoucí účtárny Vedoucí účtárny
2 ročně po zjištění 1 ročně 2 ročně
a) Zástupce vedoucího
a) 4 ročně
a) Vedoucí kanceláře starosty b) Interní audit
a) 2 ročně b) 2 ročně
c) Příslušný vedoucí d) Interní audit
c) po dodávce d) 4 ročně
a) Zástupce ved. FO b) Zástupce ved. FO c) Zástupce ved. FO
a) 4 ročně b) 2 ročně c) 4 ročně
a) Pověřený prac. FO
a) 1 ročně
b) Zástupce ved. FO c) Zástupce ved. FO d) Zástupce ved. FO
b) 1 ročně c) 2 ročně d) 2 ročně
e) Zástupce ved. FO
e) 2 ročně
f)
f)
Pověřený prac. FO
a) Příslušný zást. ved. b) Zástupce ved. FO
2 ročně
a) 2 ročně b) 2 ročně
c) 2 ročně c) Příslušný zást. ved. d) Vedoucí zaměstnanci d) 2 ročně e) Vedoucí zaměstnanci e) 1 ročně
Majetek: a) Kontrola operativní evidence dlouhodobého majetku a její návaznost na účetní evidenci b) Ověření účelnosti nákupů spotřebního zboží (zejména elektrospotřebiče) pro potřebu zaměstnanců úřadu podle evidence majetku c) Ověření předávání podkladů pro vyřazení dlouhodobého majetku d) Ověření rozsahu nepronajatých prostor včetně vyčíslení ztrát e) Ověření zpracování plánu oprav a údržby majetku při dodržení hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti f) Ověření zabezpečení majetku pro ztrátám a poškození g) Ověření správnosti ocenění majetku ve vztahu k provedenému technickému zhodnocení h) Ověření správnosti ocenění finančního majetku i) Ověření úrovně pojištění majetku ve vztahu k možným rizikům j) Inventarizace razítek úřadu a města Zpracování mezd a platů: a) Ověření dodržování zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů včetně zabezpečení kanceláře mzdové účetní b) Kontrola vedení evidence mezd a platů a úplnost podkladů pro zpracování mezd a mzdových náhrad c) Kontrola dodržování termínů pro zaslání přehledu o pojištěných a vyplacených dávkách včetně dodržení termínu pro odvod rozdílu mezi pojistným a vyplacenými sociálními dávkami d) Kontrola dodržování termínů odvodů zdravotního pojištění na jednotlivé zdravotní pojišťovny e) Kontrola dodržování termínů pro podání přehledu o platbách na zdravotní pojišťovny f) Ověření dodržování termínů k podání hlášení zdravotním pojišťovnám (nástup do zaměstnání, nástup na mateřskou dovolenou, nástup na důchod, ukončení pracovního poměru, změna pojišťovny apod.) g) Kontrola dodržování termínů pro odvod daně ze závislé činnosti a správnost odvodu h) Ověřování dodržování podmínek pro poskytování hospodářského zabezpečení při studiu při zaměstnání i) Dodržování termínů pro odvod zákonného pojištění za škodu při pracovním úrazu a nemoci z povolání j) Kontrola evidence o době zaměstnání a výdělku Daňová agenda: a) Kontrola dodržení termínu pro podání přiznání k dani z převodu nemovitosti b) Kontrola dodržení termínu pro podání přiznání k dani darovací c) Dodržení termínů k podání přiznání k dani z nemovitosti d) Dodržení termínu k úhradě daně z nemovitosti e) Kontrola dodržení termínů k úhradě platebních výměrů
– 29 –
a) Zástupce ved. FO
a) 1 ročně
b) Zástupce ved. FO
b) 1 ročně
c) Ved. zaměstnanci
c) 2 ročně
d) Ved. zaměstnanci
d) 2 ročně
e) Vedoucí zaměstnanci e) 1 ročně f) Vedoucí zaměstnanci f) 1 ročně g) Zástupce ved. FO g) 1 ročně h) Zástupce ved. FO i) Vedoucí FO j)
h) 1 ročně i) 1 za 2 roky
Vedoucí zaměstnanci j)
1 ročně
a) Vedoucí FO
a) 1 ročně
b) Vedoucí FO
b) 1 ročně
c) Vedoucí FO
c) 1 ročně
d) Vedoucí FO
d) 1 ročně
e) Vedoucí FO
e) 1 ročně
f)
f)
Vedoucí FO
1 ročně
g) Vedoucí FO
g) 1 ročně
h) Vedoucí FO
h) 1 ročně
i)
Vedoucí FO
i)
1 ročně
j)
Vedoucí FO
j)
1 ročně
a) Zástupce ved. FO
a) 1 ročně
b) Zástupce ved. FO
b) 1 ročně
c) Zástupce ved. FO
c) 1 ročně
d) Zástupce ved. FO e) Zástupce ved. FO
d) 1 ročně e) 1 ročně
Účetní evidence: a) Kontrola zůstatku peněžní hotovosti na účtech vedených u peněžních ústavů se zůstatky na bankovních účtech v účetnictví b) Kontrola výběrů v hotovosti v návaznosti na vedení pokladní evidence a na finanční účetnictví
a) Zástupce ved. FO
a) měsíčně
b) Zástupce ved. FO
b) 2 ročně
3.2.7 Záznam o provedení průběžné a následné řídicí kontroly Pro vedení záznamu o provedení průběžné a následné řídicí kontroly se rovněž osvědčilo používání jednotných formulářů. Tabulka č. 9: Příklad formuláře Schvalovacího protokolu průběžné řídicí kontroly. 1. Ověřovaná operace (stručný popis, čísla dokladů od–do):
Číslo kontroly:
2. Průběžnou / následnou řídicí kontrolu provedl: 2.1. Jméno a příjmení: 2.2. Pracovní zařazení: 2.3. Datum zahájení a ukončení kontroly: 3. Kontrolní zjištění – výsledek průběžné / následné kontroly: 3.1. Průběžnou - následnou řídicí kontrolou byly zjištěny závady: 3.2. Stručný popis kontrolního zjištění – zjištěných nedostatků:
3.3. Dodržení zásady:
Hospodárnosti
ANO* NE
Efektivnosti
ANO*
ANO* NE*
Účelnosti
3.4. Opatření k nápravě:
3.4.1. uloženo (jméno a příjmení pracovníka, který odpovídá za splnění opatření): 3.4.2. lhůta k odstranění nedostatků: Ve Vsetíně dne Podpis dle podpisového vzoru 3.5. Vyjádření odpovědného pracovníka:
Ve Vsetíně dne Podpis odpovědného pracovníka 4. kontrolu plnění opatření k nápravě provedl: 4.1. Jméno a příjmení: 4.2. Opatření k nápravě splněno: ANO* Ve Vsetíně dne Podpis dle podpisového vzoru * Nehodící se škrtněte.
– 30 –
NE*
NE*
ANO* NE*
4. Konkrétní příklady finančního řízení 4.1 Směrnice o oběhu účetních dokladů Účelem směrnice o oběhu účetních dokladů je aplikovat zákon 563/1991 Sb., o účetnictví, a v návaznosti na něj zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Cílem směrnice je stanovit jednotné konkrétní postupy, pravomoci a odpovědnosti při nařizování, schvalování a přezkušování účetních dokladů po stránce věcné, formální a přípustnosti a jejich zaúčtování. Směrnice rovněž upravuje lhůty plnění a ukládání účetních dokladů. 4.1.1 Matice odpovědnosti oběhu účetních dokladů Matice odpovědnosti oběhu účetních dokladů stanovuje odpovědnost a pravomoci k přezkušování účetních dokladů a vymezuje: - druhy dokladů vztahujících se k majetku, materiálovým zásobám, mzdovým podkladům, pokladním dokladům a dokladům ostatním (sl. 1); - konkrétní odpovědnost za předkládání dokladů (sl. 2); - konkrétní pravomoci připravované a realizované operace schvalovat (sl. 3); - počet a místo uložení dokladů osvědčujících prováděnou operaci (sl. 4); - lhůty stanovené pro plnění připravovaných operací (sl. 5); - přezkušování dokladů před jejich realizací po stránce věcné (V), formální (F) a přípustnosti (P) včetně připojování podpisových záznamů – vzorů (sl. 6). Tabulka č. 10: Matice odpovědnosti oběhu účetních dokladů Doklad sl. 1 I. Majetek
Předkládá sl. 2
Schvaluje sl. 3
Faktury za dodávky
dodavatel
vedoucí
Kupní, směnná, darovací smlouva
vedoucí
RM, ZM
Kupní, směnná, darovací smlouva
převodce
RM, ZM
Protokol o vyřazení
dle směrnice RM QS 63-01
Příjemka
správa majetku
vedoucí
Převodka (v rámci MěÚ)
převodce
správa majetku
Obdrží sl. 4
Termín sl. 5
0 účtárna 1 odbor 2 evid. majetku 1 odbor 2 evid. majetku 3 účtárna 1 odbor 2 evid. majetku 3 účtárna
do 3 dnů po podpisu smlouvy
0 evid. majetku 1 odbor
poslední den v měsíci
0 účtárna 1 správa majetku 2 přejímající 0 evid. majetku 1 přejímající 2 předávající
– 31 –
5 dnů před splatností
do 3 dnů po podpisu
den příjmu poslední den v měsíci
Přezkoušení sl. 6 V pověřený prac. P vedoucí F účtárna V pověřený prac. P vedoucí F účtárna V evidence majetku P právník F evidence majetku V vyřazov. komise P správa majetku F evidence majetku V pověřený prac. P vedoucí F účtárna V správa majetku F evidence majetku
II. Materiálové zásoby Příjemka
správa majetku
vedoucí
0 účtárna 1 správa majetku
den příjmu
Výdejka
správa majetku
vedoucí
0 účtárna 1 správa majetku 2 přejímající
poslední den v měsíci
V pověřený prac. P vedoucí F účtárna V pověřený prac. P vedoucí F účtárna
III. Mzdové podklady 1. pracovní den v měsíci 1. pracovní den v měsíci
V vedoucí F mzdová účetní V vedoucí F mzdová účetní
0 mzdová účetní
ihned
V vedoucí F mzdová účetní
0 mzdová účetní 0 pokladní 1 mzdová účetní 0 pracovník 1 mzdová účetní 2 vedoucí
ihned 1. den před termínem
Přehled docházky
vedoucí
vedoucí
0 mzdová účetní
Dovolenka
pracovník
vedoucí
0 mzdová účetní
Průkaz o pracovní pracovník neschopnosti, OČR Mateřská dovolená pracovník mzdová Výplatní listina účetní
vedoucí FO
Dohoda o pracovní čin.
vedoucí
tajemník
Mimořádné odměny
vedoucí
tajemník
0 mzdová účetní
1. pracovní den v měsíc
Sborník mezd
mzdová účetní
vedoucí FO
0 účtárna 1 mzdová účetní
10. pracovní den v měsíci
Refundace členům zastupitel zastupitelstva
starosta
0 účtárna 1 mzdová účetní
Náhrady zastupitezastupitel lům
starosta
0 účtárna 1 mzdová účetní
Refundace občanům (volby)
občan
vedoucí 0 účtárna odpovědný 1 mzdová účetní za volby
Odstupné
personální
tajemník
0 mzdová účetní
Zákonné pojištění
mzdová účetní
vedoucí FO
0 účtárna 1 mzdová účetní
11. kalendářní den v měsíci
pokladní
pokladní
0 plátce 1 pokladna
běžně
pracovník
tajemník
0 pokladna
běžně
pracovník občan
vedoucí
0 pokladna
běžně
do 3 dnů po uzavření
v termínu stanoveném pro výplatu mezd v termínu stanoveném pro výplatu mezd v termínu stanoveném pro výplatu mezd v termínu stanoveném pro výplatu mezd
V mzdová účetní V pokladní F vedoucí FO V vedoucí P vedoucí F mzdová účetní P tajemník V vedoucí V mzdová účetní P vedoucí FO F mzdová účetní V starosta P vedoucí FO F mzdová účetní V starosta P vedoucí FO F mzdová účetní V pověřený vedoucí P vedoucí FO F mzdová účetní V personální P vedoucí FO F mzdová účetní V mzdová účetní P vedoucí FO F mzdová účetní
IV. Pokladní doklady Příjmový doklad Výdajový doklad (majetek) Výdajový doklad (ostatní nákupy)
– 32 –
V pokladní F účtárna V pokladní F účtárna V vedoucí F pokladní
V. Ostatní doklady Půjčky
pověřený pracovník
ZM
0 dlužník 1 účtárna 2 vedoucí FO
dle smlouvy
Daně, platební výměry
příslušný orgán
vedoucí FO
0 účtárna 1 evidence daní
dle termínu
Cestovní příkazy
pracovník
vedoucí FO
0 pokladna
do 5 dnů
Příspěvky
vedoucí
RM, ZM
0 příjemce 1 účtárna 2 odbor
dle smlouvy
Soudní poplatky
právník
vedoucí FO
0 účtárna
dle splatnosti
Vzdělávání do 3 000 Kč
personální
vedoucí
0 účtárna 1 odbor
dle termínu
Vzdělávání nad 3 000 Kč
personální
tajemník
0 účtárna 1 odbor
dle termínu
Penále, sankce
výstavce
tajemník
0 účtárna 1 odbor
dle termínu
V pověřený pracov. P vedoucí FO F účtárna V pověřený pracov. P vedoucí FO F účtárna V pověřený pracov. P vedoucí FO F účtárna V pověřený pracov. P vedoucí FO F účtárna V právník P vedoucí FO F účtárna V pověřený pracov. P vedoucí FO F účtárna V pověřený pracov. P vedoucí FO F účtárna V pověřený pracov. P vedoucí FO F účtárna
4.1.2 Doklad o přezkoušení účetních dokladů Každý jednotlivý účetní případ je doložen jednotným dokladem o potvrzení dodržení schváleného oběhu účetních dokladů. Bez doloženého oběhového účetního dokladu obsahujícího veškeré náležitosti, zejména potvrzení o schválení a přezkoušení po stránce věcné, formální a přípustnosti, nelze finanční operaci realizovat. Tabulka č. 11: Příklad formuláře Oběhového účetního dokladu. OBĚHOVÝ ÚČETNÍ DOKLAD Razítko:
Číslo dokladu:
Pro likvidaci faktury – smlouvy č.: Podle objednávky – smlouvy č.:
Uhraďte částku …………….………………………Kč ………………hal.
Nařídil – schválil, přípustnost přezkoušel:
Slovy:…………………………………………………………………….
Podpis:
na účet č.: …………………, v hotovosti………… šekem………………
Datum:
ÚZ
Org.
Kapitola
Příjemka – převodka č.
§
Položka
ZP
Inventární č.:
Text:
– 33 –
Kč
Věcnou správnost přezkoušel: Podpis: Datum: Formální správnost přezkoušel: Podpis: Datum: Zaúčtováno: Podpis: Datum:
4.2 Limity pro tvorbu rozpočtu 4.2.1 Příprava rozpočtu obce jako součást předběžné řídicí kontroly Do systému finanční kontroly je vhodné zahrnout přípravu obecního rozpočtu, a to jak z hlediska souladu s právními předpisy, tak zejména z hlediska hospodárného, efektivního a účelného využívání veřejných prostředků. K zajištění tohoto využívání veřejných prostředků je vhodné nastavit limity pro jednotlivé správce rozpočtu – vedoucí odborů. Při stanovení limitů je třeba vycházet z dlouhodobého vývoje potřeb města, jeho výkonných orgánů, organizací založených nebo zřízených městem, neziskových organizací i podnikatelských subjektů při respektování zásady hospodárnosti. Příkladem je stanovení limitu pro obory činnosti, jako je vnitřní správa úřadu, výdaje na činnost obecní policie, výdaje na kulturní aktivity města, kde stanovený limit má regulační charakter – zamezuje nekontrolovatelnému nárůstu výdajů. Tabulka č. 12: Příklad limitů rozpočtových výdajů. Kapitola – Odbor Finanční odbor Odbor školství a kultury Odbor sociálních věcí Odbor správních agend Odbor životního prostředí Obecní živnostenský úřad Odbor výstavby Městská policie Odbor kanceláře starosty Útvar interního auditu Sociální fond Fond veřejné podpory Celkem
Finanční limit v Kč Vnitřní správa 70 000 000 5 000 10 000 200 000 85 000 3 000 7 000
Kultura
Městská policie
Dotace
8 100 000
12 460 000 20 819 000 38 000 1 830 000 8 100 000
92 997 000
12 460 000
3 850 000 3 850 000
4.2.2 Stanovení rozpočtových limitů pomocí metodik financování Další možnou formou regulace výdajů je stanovení metodik financování zřízených organizací. I zde se vycházelo z ověřeného dlouhodobého vývoje potřeb organizací s respektováním potřeb jejich rozvoje. Limitem zde není absolutní objem finančních prostředků, ale finanční objem vázaný na jednotku – u mateřských škol na počet tříd, u základních škol na počet žáků, u správce nemovitého majetku na metr čtverečný spravovaných ploch, u správce bytového fondu na počet bytových jednotek a jejich stáří.
– 34 –
Tabulka č. 13: Příklad stanovení rozpočtových limitů pro zřízené organizace. Limity pro zřízené organizace Mateřské školy - provozní náklady ve výši 56 000 Kč/třída/rok – neúčelové prostředky - náklady na energie ve výši pětiletého průměru spotřeby a poslední známé ceny za jednotku - účelové prostředky na vybavení ve výši 50 000 Kč/třída/rok - odpisy movitého i nemovitého majetku vázané na jmenovité akce Základní školy - provozní náklady ve výši 750 Kč/žák/rok – neúčelové prostředky - náklady na energie ve výši pětiletého průměru spotřeby a poslední známé ceny za jednotku - rozvojový program ve výši 6 000 Kč/třída/rok - účelové prostředky na obnovu vybavení ve výši 1 870 Kč/žák/rok - odpisy movitého i nemovitého majetku vázané na jmenovité akce Správa nemovitého majetku - limit mzdových prostředků - provozní náklady ve výši 50 Kč/m2/rok - náklady na energie ve výši pětiletého průměru spotřeby a poslední známé ceny za jednotku - odpisy movitého i nemovitého majetku vázané na jmenovité akce Správa bytového hospodářství - limit mzdových prostředků - náklady na údržbu = bytová jednotka do 2 let od výstavby (rekonstrukce) 500 Kč/rok - náklady na údržbu = bytová jednotka do 5 let od výstavby (rekonstrukce) 700 Kč/rok - náklady na údržbu = bytová jednotka do 10 let od výstavby (rekonstrukce) 1 000 Kč/rok - náklady na údržbu = bytová jednotka nad 10 let od výstavby (rekonstrukce) 1 300 Kč/rok
4.3 Sledované parametry v rozpočtu 4.3.1 Rozhodovací proces na základě předběžných ekonomických parametrů Při rozhodování o alokaci veřejných výdajů se u vybraných činností při tvorbě rozpočtu přihlíží k předpokládaným ekonomickým parametrům. Tento systém se osvědčil v oblasti bytového a nebytového hospodářství. Cílem tohoto opatření není dosažení „ziskového výsledku hospodaření“, ale podání uceleného přehledu o hospodaření. U bytového hospodářství je respektováno, aby běžné výdaje spojené s údržbou bytového fondu a jeho správou nepřekročily předpokládané výnosy z nájemného. Pro rok 2007 jsou předpokládány běžné výdaje ve výši 92,4 % předpokládaných příjmů z nájemného. V podnikatelském prostředí by však tato činnost byla ztrátová, a to zejména z toho důvodu, že obce svůj majetek neodepisují, do nákladů zahrnují pouze výdaje spojené se správou a údržbou bytového fondu. Ostatní výdaje pak již do těchto nákladů nezahrnují, tj. např. náklady na platy zaměstnanců, jejich zákonné pojištění, režijní náklady apod.
– 35 –
Tabulka č. 14: Příklad vyhodnocení ekonomických parametrů v bytovém hospodářství (v tis. Kč). Bytové hospodářství
Příjmy
Realitní kancelář A+G Příjmy z pronájmu bytů Příjmy z pronájmu nebytových prostor Pohledávky Běžná údržba (581 b. j. 1 000) Fond údržby neprodaných bytů Odstraňování sněhu Čp. 1272 – oprava tří výtahů Čp. 1780 – oprava oken Čp. 252 – údržba náhradního zdroje Čp. 252 a 253 – reklamační závady Čp. 1330 a 1331 – reklamační závady Čp. 252 a 253 – zatmelení balkonů Čp. 988 – doplnění vybavení přístřeší Čp. 1673 Hlásenka – výměna oken (Policie ČR) Obstaravatelský poplatek RK A+G Dluhy nájemníků – vyúčtování RK A+G Neobsazené prostory, ztráty RK A+G Celkem realitní kancelář A+G Celkem realitní kancelář H&B REAL Celkem ostatní činnosti bytového hospodářství Prodej bytů Prodej jednotlivých bytů v privatizovaných domech Prodej uvolněných bytů – tržní ocenění Prodej krytů CO Privatizace – poplatky RK Celkem prodej bytů Celkem prodej bytů Celkem investice
Celkem bytové hospodářství
Výdaje 7 076 1 056 630
8 762 3 749 0
581 1 200 60 1 600 150 10 100 200 36 50 100 960 900 350 6 297 1 077 4 084
1 000 1 500 200 2 700 2 700 0
100 100 100 15 060
15 211
26 618
Obdobný postup je zvolen i u nebytového hospodářství, kde se při přípravě rozpočtu následujícího roku vyhodnocují předpokládané příjmy ve vztahu k běžným a celkovým výdajům určených pro oblast nebytového hospodářství. Pokud u bytového hospodářství by se na první pohled mohlo zdát, že inkaso nájemného pokryje potřebu běžných výdajů, u nebytového hospodářství je zřejmé, že výnosy z nájemného potřeby oprav a rekonstrukcí nepokryjí. Od roku 2006, kdy část nemovitého majetku byla svěřena do správy nově vzniklé příspěvkové organizaci, jsou součástí nákladových položek i odpisy majetku, náklady na mzdy a zákonné odvody zaměstnanců včetně podílu režijních nákladů. Ekonomika nebytových prostor je dále ovlivňována tím, že část prostor je pronajímána neziskovým organizacím, kterým je na úhradu nájemného poskytována účelová dotace.
– 36 –
Tabulka č. 15: Příklad vyhodnocení ekonomických parametrů v nebytovém hospodářství (v tis. Kč). Čp.
Objekt
Příjmy
34
Strmá (bývalá zvl. škola)
682
53
Sychrov (dům služeb)
566
362
Lidový dům
643
413
Rokytnice („Kotovo“)
Výdaje Specifikace výdajů
1 165
847 60 50 55 682 385 140 112 58 75 1 914 1 190 339 200 185 829 250 18 111 450
Celkem Oprava střechy – stará budova Oprava střechy – nová budova Oprava el. rozvodů Diakonie ČCE – příspěvek na nájemné Celkem Termoregulační ventily Obnova podlahy společenského sálu Obnova dlažby Oprava střechy nad poštou Celkem PD stavebních úprav Oprava římsy Lidového domu Oprava elektrorozvodných skříní Termoregulační ventily Celkem Oprava střechy Výměna bojlerů – 2 ks Malování – zápis KHS Termoregulační ventily
4.4 Manažerské účetnictví 4.4.1 Hodnocení plnění rozpočtu jako součást finanční kontroly Nedílnou součástí finanční kontroly je průběžné sledování a ověřování plnění rozpočtu obce, tj. plnění vytyčených záměrů a cílů. Při kontrole plnění rozpočtu se osvědčil způsob trojí kontroly: - kontrola na úrovni správců kapitol v prostředí jednotného manažerského účetnictví; - kontrola ověřování shody výstupů finančního účetnictví a manažerského účetnictví; - čtvrtletní kontrola plnění rozpočtu na úrovni vrcholového managementu. 4.4.2 Sledování plnění rozpočtu formou manažerského účetnictví Forma zabezpečování průběžné kontroly plnění rozpočtu na úrovni jednotlivých správců kapitol nebyla dříve vedením města určována ani usměrňována. Různá úroveň a kvalita zajišťování průběžné kontroly vedla k potřebě vytvořit jednotný systém sledování a vyhodnocování plnění rozpočtu, oddělený od finančního účetnictví. V tabulkovém procesoru Microsoft Excel byl proto vytvořen jednoduchý program pro manažerské účetnictví umožňující sledovat rozpočet včetně jeho změn a plnění. Záznam o budoucím závazku je proveden ihned po obdržení podkladu k plnění, tj. před předáním k úhradě. Zvýrazněné označení překročení rozpočtu (záporná položka) okamžitě upozorňuje správce kapitoly na nutnost přijetí – 37 –
opatření, čímž se předchází pozastavení operace v rámci finanční kontroly. Formou sdílených složek má k manažerskému účetnictví přístup nejen správce kapitoly, ale i vrcholové vedení a správce rozpočtu. Výstupy z odděleně vedeného manažerského účetnictví jsou jedenkrát měsíčně odsouhlaseny s výstupy z finančního účetnictví. Tato forma odsouhlasení ověřuje na jedné straně správnost a úplnost manažerského účetnictví vedeného správci kapitol a na straně druhé i správnost a úplnost finančního účetnictví. Následující výstupy z manažerského účetnictví jsou příkladem: - detailního sledování plnění rozpočtu po jednotlivých platbách s uvedením data platby, účelu platby a její výše – tabulka č. 16; - sumarizační sledování položek rozpočtu dle rozpočtové skladby – tabulka č. 17. Tabulka č. 16: Výstup – podrobná evidence provedených plateb u správců kapitol. Datum
Věc
Samostatná působnost %
Přenesená působnost %
Suma za řádek
Neinv. půjčka Městské lesy
13.02.06
Půjčka Městským lesům
100
0
498 434
498 434
06.03.06
Půjčka Městským lesům
100
0
623 558
623 558
20.07.06
Půjčka Městským lesům
100
0
2 423 076
2 423 076
31.08.06
Půjčka Městským lesům
100
0
162 732
162 732
Tabulka č. 17: Sumární výstup z manažerského účetnictví – podklad pro čtvrtletní kontrolu. §
položka
1031 5163 ► 1037 5613 ►
název položky
upravený rozpočet
zůstatek
zaplaceno
čerpání v %
schválený rozpočet
Služby peněžních ústavů
55 000
-111
55 111
100,20
55 000
Pojištění – lesy
55 000
-111
55 111
100,20
55 000
Neinvest. půjčené prostředky
9 077 000
5 369 198
3 707 801
40,85
0
Půjčka Městské lesy
9 077 000
5 369 198
3 707 801
40,85
4.5 Vymáhání pohledávek 4.5.1 Problematika pohledávek jako součást finanční kontroly Součástí finanční kontroly je nejen ověřování zákonnosti, hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti při vynakládání veřejných výdajů, ale i ověřování postupů při naplňování veřejných příjmů, zejména pak soustavný tlak na uspokojování pohledávek. Pohledávky jsou samostatnou problematikou, která trápí řadu obcí. Pokud právnické a fyzické osoby, byť s nechutí, ale přece jen ve velké většině vnímají podávání daňových přiznání a placení daní jako svou zákonnou povinnost, v případě obcí mají snahu vyjednávat, své povinnosti odkládat, žádat o úlevy apod. Přitom příjmy z nájemného, prodeje majetku či místních poplatků tvoří nezanedbatelnou část zdrojů rozpočtů obcí. K účinnému uspokojování pohledávek, vyplývajících z nároků obcí, je nezbytný společný a jednotný postup jak výkonných zaměstnanců zařazených do struktury úřadu, tak orgánů obcí. Vhodným příkladem je přijetí usnesení zastupitelstva obce,
– 38 –
na jehož základě není vyhověno žadatelům-dlužníkům ve věcech, na které není právní nárok. 4.5.2 Databanka dlužníků K tomu, aby usnesení zastupitelstva obce k jednotnému postupu vůči dlužníkům mohlo být naplňováno, je nezbytné vedení evidence všech pohledávek. Evidence je vedena v informačních systémech finančního odboru a údaje o bezdlužnosti jsou poskytovány všem zpracovatelům žádostí. Povinností zpracovatelů a předkladatelů žádostí o nájem bytových a nebytových prostor, koupi majetku obce, půjčku, dotaci nebo příspěvek a ostatních žádostí, na které není právní nárok, je doložit k žádosti potvrzení o bezdlužnosti. V případě, že žadatel je evidován jako dlužník, orgány města žádost neschválí a v tomto smyslu je žadatel vyrozuměn. V mnoha případech pak žadatel své závazky dobrovolně vyrovná. Tabulka č. 18: Příklad doložky k materiálům pro jednání orgánů města. Žadatel Ověření závazků žadatele vedeno pod evid. č.: Vyrovnané závazky žadatele
8 ANO
8 NE
4.6 Pojištění majetku Nedílnou součástí finančního řízení je ochrana majetku proti rizikům a škodám. Nejčastěji je sjednáváno pojištění majetku proti živelným pohromám, méně často pak proti odcizení nebo úmyslnému poškození (vandalismu) či pojištění elektroniky, odpovědnosti apod. K rozhodování o rozsahu pojištění nemají obce ve většině případů dostatečně kvalifikované pracovníky. Toto posouzení je vhodné přenechat pojišťovacím makléřům, kteří analyzují možné ohrožení, upozorní na rizika a slabá místa a předloží variantní řešení k účinné ochraně movitého i nemovitého majetku.
4.7 Příklady procesních map pro finanční řízení Předpokladem účinného a efektivního finančního řízení je zpracování organizačních směrnic, matic dokumentů, jednotných vzorů dokumentů a formulářů, a zejména pak zpracování popisu konkrétních pracovních činností (procesů). Ty jsou popsány v mapách procesů, které zachycují sled pracovních činností od zahájení činnosti na vstupu (např. žádost občana), přes realizaci operace – činnost (ověření, zpracování a projednání žádosti), až po konečný výstup (odpověď na žádost). Zpracované mapy procesů pak popisují etapy finančního řízení „krok za krokem“, jednoznačně stanoví formu zpracování, odpovědnost a pravomoci. Mapy procesů jsou přínosem nejen pro finanční řízení samotné, ale i účinným pomocníkem při řešení zastupování zaměstnanců či zapracování zaměstnanců nových.
– 39 –
Tabulka č. 19: Příklad mapy procesů finančního řízení. PROCES Řízení v žádostech o prominutí pohledávky v samostatné působnosti CÍL Vyrovnání pohledávky MAJITEL MěÚ Vsetín Zdroje lidské Vzdělání středoškolské Zdroje vybavení HW – standardní, SW – standardní Zdroje prostředí Standardní kancelářské MĚŘENÍ / monitoring [parametr]
Počet žádostí
QI 42-01-03-11 hlavní – řídicí - podpůrný Finanční odbor
Vstup– (dodavatel)– {dokument}
ČINNOST– (ODPOVĚDNOST) – Výstup – (zákazník) – MĚŘENÍ / {DOKUMENT} {dokument}
Žádost – (Žadatel) – {Písemný dokument}
Zpracování materiálu pro projednání žádosti v radě města v případě, že se jedná prominutí pohledávky do 20 000 Kč – (Vedoucí FO) – {Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích} Zpracování materiálu pro projednání žádosti v zastupitelstvu města v případě, že se jedná prominutí pohledávky nad 20 000 Kč – (Vedoucí FO) – {Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích} Vyrozumění žadatele o usnesení orgánů města do 15 dnů od zveřejnění usnesení – (Referent FO)
Usnesení – (ZM, RM) – {Písemný dokument}
Parametr zlepšování
Jméno a příjmení Datum Podpis
ČÍSLO DRUH UŽIVATEL
Materiál pro jednání – (Rady města) – {Formulář č. včetně pokladových materiálů}
monitoring [parametr ] Termín projednání
Materiál pro jednání – (Zastupitelstvo města) – {Formulář č. včetně pokladových materiálů} Zpráva – (Žadatel) – {Písemný dokument}
Dodržení lhůty
Příkaz k odepsání poKompletace a zpracování podkladu pro hledávky – (Finanční odepsání pohledávky – (Hlavní účetní) – účtárna) – {Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích} {Hlavní účetní kniha}
Vyrovnání pohledávek v co nejkratším termínu, prominutí pouze v případech hodných zřetele Zpracoval Jana Matochová 15. 05. 2003
Ověřil Stanislav Kocourek 22. 05. 2003
– 40 –
Schválil Ing. Milan Půček 30. 05. 2003
Účinnost od 01. 06. 2003
5. Úvod ke controllingu 5.1 Co je controlling 5.1.1 Controlling Další metoda, která se v České republice obvykle používá pod původním anglickým názvem, je controlling. Ve veřejné správě se nejčastěji uplatňuje controlling rozpočtu, investic, projektů a strategický controlling. Ve „Slovníku controllingu“ se můžeme o něm dočíst toto (viz IGC, s. 34): „Controlling je výsledkem spolupráce manažerů a controllerů. Controllingem nazýváme celý proces stanovení cílů, plánování a řízení v oblasti financí a výkonů. Controlling zahrnuje aktivity jako rozhodování, definování, stanovování, řízení a regulace.“ To je zobrazeno graficky na následujícím obrázku. Manažeři řídí činnosti a odpovídají za výsledky, kontrolní pracovníci pak odpovídají za průhlednost těchto výsledků, respektive průhlednost jejich dosahování. Controlling jako takový však musí vykonávat manažeři (musí jej řídit), kontrolní pracovníci pomáhají budovat tento systém a podílejí se na něm. Z toho je patrné, že v tomto pojetí není řízení controllingu náplní práce nezávislého auditu ve smyslu zákona o finanční kontrole (tedy útvaru interního auditu). Byť se útvary interního auditu na controllingu velmi často podílejí, používají jeho výstupy (zprávy) a controllingové metody.
řídí provoz
Manažer odpovídá za výsledky
Controlling
Obrázek č. 6: Vztah manažerů a kontrolních pracovníků (Zdroj: IGC, s. 36).
má ekonomickou autoritu
Controller odpovídá za transparentnost výsledků
Výstupem controllingu jsou: - zprávy či soubory informací v předem dohodnuté struktuře (lze se též setkat s názvem „reporty“, systém „reportingu“ nebo výstupy z „manažerského informačního systému“), které poskytují správné a včasné informace pro potřebné rozhodování; - návrh souboru opatření, je-li potřebné je přijímat. 5.1.2 Manažerský informační systém (systém „reportingu“) Obvykle souběžně se systémem controllingu nebo jako jeho součást se buduje Manažerský informační systém (zkráceně MIS, jiné označení systém reportingu). Takřka – 41 –
všechny organizace veřejného sektoru mají tento systém částečně vybudován v oblasti financí a účetnictví, ale i v jiných oblastech. Běžně se s ním setkáváme například u projektů financovaných ze zdrojů EU – v pravidelných termínech jsme povinni předkládat průběžné zprávy v předepsané struktuře. Jinou otázkou je, zda stávající systém skutečně poskytuje manažerům (na všech úrovních) pro jejich rozhodování: - správné informace (interní i externí); - ve správnou dobu; - ve správné struktuře a podobě (v grafické, tabulkové nebo textové formě, tištěné nebo elektronicky). Jde o to, zda informace nejsou příliš stručné nebo naopak příliš obsáhlé, zda se k požadovaným informacím dostaneme rychle či pomalu nebo složitě, zda nás včas upozorní na vznikající problémy nebo příležitosti atd. Součástí systému reportingu má být také systém odchylkového řízení, který včas upozorní na blížící se negativní nebo pozitivní vývoj situace. V ideálním případě jednoznačně identifikuje místo a příčinu vzniku odchylky od požadovaného stavu. Vzor vizualizace výstupu z controllingu projektů v dohodnuté struktuře je v tabulce č. 27 (kapitola 7.3).
5.2 Postup zavedení 5.2.1 Zavedení komplexního controllingu Postup implementace (zavádění) komplexního controllingu v organizacích veřejného sektoru můžeme rozdělit do osmi kroků. Pokud se organizace rozhodne zavést controlling jen v některých oblastech, je možné některé kroky výrazně omezit. Osmý krok (komunikace a výcvik) se prolíná všemi předchozími. Jednotlivé kroky jsou tyto: Krok 1.
Analýza: - stávajícího systému plánování (operativního, strategického), systému řízení včetně uplatňovaných metod (např. procesní přístup, CAF, BSC, ISO atd. – více viz kapitola 9); - účetnictví a finančního řízení; - stávajícího manažerského informačního systému (reportingu), stávajícího softwaru a technologií; Krok 2. Stanovení souboru požadavků na systém controllingu na všech úrovních a plánování postupu zavedení, rozhodnutí o rozsahu zavedení (např. před zahájením nebo během tohoto kroku je třeba odpovědět na otázky: Vím, jak mám při zavádění controllingu postupovat? Řešil tento problém už někdo, od koho se mohu učit? Metodicky je možné se inspirovat postupem „řešení problémů a změn“ (viz vývojový diagram v kapitole 2.1.5). Vrcholové vedení by mělo být schopno jasně definovat, jaké informace, v jaké struktuře a jak často potřebuje. Různá řídicí úroveň potřebuje pro – 42 –
své rozhodování různou strukturu, četnost, podrobnost atd. Tento krok také zahrnuje plánování postupu zavedení a jeho rozsahu; Krok 3. Zavedení manažerského účetnictví. Ve veřejném sektoru se obvykle nepoužívá, což s sebou nese neschopnost efektivně zabraňovat plýtvání (viz kapitola 2.2.3) nebo uplatňovat principy „tří E“ (viz kapitola 2.2.5). Více o manažerském účetnictví viz kapitola 4.4. Krok 4. Propojení se systémem plánování, rozpočtování a řízení. Někdy je také nezbytné celý systém plánování a řízení změnit tak, aby odpovídal požadavkům vedení (viz krok 2). Uplatnění tohoto bodu je mnohem snadnější, pokud organizace veřejného sektoru využívá některou z metod kvality a výkonnosti (více viz kapitola 9). Krok 5. Propojení či vytvoření systému strategického plánování. Controlling se velmi často ve strategické rovině velmi efektivně doplňuje s metodou BSC (metoda vyvážených ukazatelů – více viz kapitola 10.1). Krok 6. Vytvoření účinného manažerského informačního systému, neboli systému „reportingu“, viz předchozí kapitola. Krok 7. Dokončení zavedení plnohodnotného controllingu, ověření jeho funkčnosti, provedení korekcí dle potřeby (ověřit či zopakovat všechny předchozí kroky). Krok 8. Komunikace, výcvik a motivace zaměstnanců, zlepšování. Tento krok se promítá do všech předchozích kroků. 5.2.2 Oblasti vhodné k zavedení Pokud z různých důvodů není možné nebo vhodné zavést komplexní controlling, je v organizacích veřejného sektoru vhodné jej uplatnit v těchto oblastech: a) Controlling rozpočtu. Inspiraci pro jeho zavedení obsahuje kapitola 3 a 4. b) Controlling projektů. Problematice projektů, dotačnímu řízení a controllingu projektů se věnuje kapitola 7. c) Manažerský informační systém (systém reportingu). d) Strategický controlling. Strategický controlling se obvykle velmi efektivně kombinuje s metodou BSC (viz kapitola 10).
– 43 –
6. Mapa rizik 6.1 Analýza rizik finančního řízení obce Finanční řízení obce je velmi složitým mechanismem, který odráží jak celkovou finanční situaci obce, její schopnost dostát závazkům vyplývajícím z vlastního poslání vymezeného zákonem o obcích (zákon č. 128/2000 Sb.), tak i závazkům vyplývajícím z pověření k výkonu státní správy, a to při naplňování vytyčených záměrů a cílů, při současné neopomenutelnosti účinné podpory veřejně prospěšných organizací vykonávajících činnost, kterou obec sama nezajišťuje. Tento proces je ovlivňován řadou faktorů – rizik. K tomu, aby rizika finančního řízení obce byla minimalizována, je nezbytné analyzovat možné příčiny vzniku rizik, četnost jejich výskytu, závažnost dopadů včetně návrhu opatření k zamezení dalších rizik. Při analýze rizik finančního řízení je důležité prověřit dříve uskutečněné finanční operace, tj. ověřit úplnost podkladů předkládaných pro rozhodování orgánů obce (rada, zastupitelstvo), jejich soulad s právními a vnitřními předpisy, návaznost na schválené záměry (rozpočet, rozpočtový výhled, studie zpracované pro rozvoj obce apod.) a dodržení schválených pracovních postupů. 6.1.1 Příčiny vzniku rizik Rozbor příčin vzniku rizik finančního řízení zajišťují vedoucí pracovníci, přičemž vycházejí z konkrétních poznatků získaných při uskutečňování finančních operací a z vlastních praktických zkušeností. Po provedeném rozboru příčin vzniku rizik je k výčtu rizik nutné přiřadit jejich hodnotu, která je navržena ve čtyřech úrovních: zanedbatelná – přijatelná – nežádoucí – nepřijatelná. Tabulka č. 20: Příklad stanovení hodnoty Příčin vzniku rizik. Příčina rizika Hodnota rizika 1 Zanedbatelná Riziko běžné při finančním řízení 2 Přijatelná Riziko přijatelné při zvýšené pozornosti finančního řízení 3 Nežádoucí Riziko přijatelné jen v případě vysokých nákladů na odstranění rizika 4 Nepřijatelná Riziko nepřijatelné – kriticky ohroženo finanční řízení
6.1.2 Četnost výskytu rizik Před zahájením zjišťování četnosti jednotlivých rizikových operací je nutné stanovit období, za které budou realizované operace vyhodnocovány. Volba období, která je rozhodná pro stanovení četnosti rizik, je variabilní a měla by být stanovena dle skutečných potřeb obcí. Lhůta pěti let, která se jeví jako přiměřená, je stanovena s ohledem na délku volebního období, tedy zasahuje vždy alespoň část předcházejícího volebního období. K jednotlivým četnostem je poté přiřazena hodnota v rozmezí 1 až 4 – nepravděpodobná – minimální – pravděpodobná – častá.
– 44 –
Tabulka č. 21: Příklad stanovení hodnoty Četnosti výskytu rizik Četnost výskytu 1 Nepravděpodobný 2 Minimální 3 Pravděpodobný 4 Častý
Výskyt v předchozích pěti letech – počet Výskyt rizika je možný, ale nemusí nastat – nevyskytlo se Výskyt rizika možný – maximálně 1 Výskyt rizika je pravděpodobný – maximálně 2–5 Výskyt rizika je očekávaný – více než 5
6.1.3 Závažnost dopadu rizik finančního řízení Na základě analýzy příčin vzniku rizik a četnosti jejich výskytu, lze stanovit závažnost rizika a jeho dopad na finanční řízení. Přestože některé finanční operace, které se odchylují od schválených postupů, by neměly být realizovány, nelze je při příliš svázaném finančním hospodaření hodnotit jako rizikové (např. naléhavá oprava, která nebyla rozpočtována, ale předchází vzniku větší škody). Z tohoto důvodu jsou „závažnosti rizika“ uvedeny v úrovni – nevýznamná – přiměřená – velká – kritická. Tabulka č. 22: Příklad Závažnosti dopadu rizik. Závažnost rizika Nevýznamné Přiměřené Velké Kritické
Dopad rizik na finanční řízení
Finanční řízení minimálně hroženo – bez opatření Finanční řízení ohroženo – dopad odstraněn preventivními opatřeními Finanční řízení vážně narušeno – nutnost okamžitého opatření Nutné přijetí zásadního opatření – zastavení dosavadního řízení
Jednou z možných cest stanovení závažnosti dopadu rizik na finanční řízení je výpočet podle vzorce: Závažnost rizika = (hodnota příčiny vzniku hodnota četnosti rizika) index Do hodnoty rizika je dosazeno číslo 1 až 4 dle tabulky č. 23, do hodnoty četnosti je dosazeno číslo 1 až 4 dle tabulky č. 23, kdy index při příčině rizika zanedbatelné je 1, přijatelné 1,5, nežádoucí 2 a nepřijatelné 2,5 a je stanoven z důvodu opatrnosti. Tabulka č. 23: Výpočet závažnosti dopadu rizika. Četnost rizika Nepravděpodobný
Minimální Pravděpodobný Častý
Příčina rizika Zanedbatelné 1 2 3 4
Přijatelné 3 6 9 12
– 45 –
Nežádoucí 6 12 18 24
Nepřijatelné 10 32 48 64
6.1.4 Stanovení stupně závažnosti dopadu rizik finančního řízení Na základě vypočteného stupně závažnosti dopadu rizik finančního řízení, tj. hodnot stanovených na základě příčin vzniku a četnosti výskytu (tabulka č. 23) je přiřazen stupeň závažnosti rizika č. 1, 2, 3 a 4: nevýznamné – přiměřené – velké – kritické (viz následující tabulka). Tabulka č. 24: Stupeň závažnosti rizika. Závažnost rizika Nevýznamné Přiměřené Rozmezí závažnosti 1–3 4–9 Stupeň rizika 1 2
Velké 10–18 3
Kritické 19–64 4
6.2 Mapa rizik finančního řízení Mapa rizik je nástrojem vyhodnocení finančního řízení obce za uplynulé pětileté období a zároveň nástrojem k budoucímu finančnímu řízení. Vyhodnocení je vhodné uskutečňovat k 31. květnu každého roku, tj. po ukončení roční účetní závěrky a po přezkoumání hospodaření obce. Zpracovaná a vyhodnocená mapa rizik vyjadřuje situace, ke kterým v průběhu finančního řízení obce může dojít. Sebelépe zpracovaná a vyhodnocená mapa rizik však nemůže postihnout situace, kdy nestandardním rozhodnutím orgánů obce dojde k závažnému narušení finančního řízení. Závažnost dopadů těchto nestandardních rozhodnutí je ve značné míře ovlivněna úrovní aplikace zákona o finanční kontrole do praxe a zejména pak jeho uplatňováním při řízení finančních operací. Nastupuje zde odpovědnost nejen příkazců operace, správce rozpočtu a hlavního účetního, ale i všech ostatních zaměstnanců zainteresovaných na připravované a realizované operace. V části 6.1 byl popsán možný přístup k hodnocení rizik finančního řízení obce a „ohodnocení“ jejich závažnosti na základě příčin vzniku a četnosti výskytu. Pro zpracování samotné mapy rizik je třeba nejdříve roztřídit operace finančního řízení podle činností a druhů jednotlivých finančních operací. Následující mapa rizik pak uvádí možná rizika při řízení finančních operací (sl. 2 mapy), stupeň rizika (sl. 3 mapy) stanovený na základě závažnosti rizika (tabulka č. 24) včetně subjektů, které připravované a realizované finanční operace ovlivňují (sl. 4 až 6 mapy). Tabulka č. 25: Mapa možných rizik a stupně závažnosti rizika Č.
Popis činností a operací spojených s možným rizikem
sl. 1
sl. 2
1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
Rozpočtová rizika Nadhodnocení – nereálnost rozpočtových příjmů (zdrojů) Podhodnocení – neodpovídající rozpočtové výdaje Schválení rozpočtových opatření bez analýzy zdrojů Pravidelnost vyhodnocování plnění rozpočtu Neshoda metodik financování organizací s jejich potřebou Nereálnost zabezpečení rozpočtového schodku
Stupeň rizika sl. 3
– 46 –
2 3 2 1 2 1
Ovlivňující subjekty OS ZOÚ Vnější sl. 4
sl. 5
sl. 6
Č.
Popis činností a operací spojených s možným rizikem
2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Stupeň rizika
Ovlivňující subjekty OS ZOÚ Vnější
Účetní rizika Správnost, úplnost a pravdivost zachycení aktiv 1 Správnost, úplnost a pravdivost zachycení pasiv 1 Vyúčtovávání poskytovaných záloh 2 Vyúčtování cenin, stvrzenek, pokutových bloků 3 Reálnost tvorby zdrojů a čerpání finančních prostředků 2 z peněžních fondů 2.6 Správnost a úplnost jednotlivých druhů pohledávek 2 2.7 Správnost a úplnost účetních výkazů 1 2.8 Dodržování rozpočtové skladby – správnost a úplnost daňo2 vých přiznání 2.9 Správnost a úplnost evidence majetku a závazků obce 3 3. Majetková rizika 3.1 Uzavření nájemní smlouvy – smlouvy bez předchozího schvá2 lení záměru a jeho řádného zveřejnění 3.2 Uzavření smlouvy o převodu nemovitosti bez předchozího 2 schválení záměru o převodu a jeho řádného zveřejnění 3.3 Účelné, efektivní a hospodárné nakládání s majetkem 2 3.4 Nedůslednost při provádění inventarizace majetku a závazků 2 3.5 Nedostatečná údržba a péče o majetek obce 3 3.6 Rozpracovanost přípravy a realizace investičních akcí – nedo3 končené investice 3.7 Efektivní vymezení oprávnění příspěvkových organizací 2 k hospodaření se svěřeným majetkem 4. Rizika spojená s rozhodováním orgánů samosprávy 4.1 Rozhodování orgánů samosprávy bez úplných podkladů 3 a informací 4.2 Rozhodování orgánů samosprávy v rozporu s analýzami rizik 2 4.3 Poskytování půjček bez prověření solventnosti dlužníka 4 4.4 Vyhodnocování reálnosti udržitelnosti dotovaných projektů 3 před jejich schválením 4.5 Rozdílnost ocenění majetku a ceny převodu 2 4.6 Neodůvodnění odchylky od ceny obvyklé 2 5. Rizika spojená s řízením a činností obecního úřadu 5.1 Transparentnost a výhodnost veřejných zakázek 3 5.2 Korupce vnější i vnitřní 2 5.3 Porušování právních předpisů 2 5.4 Porušování vnitřních předpisů 3 5.5 Hospodaření s pohledávkami 3 5.6 Zadluženost – dluhová služba obce 1 5.7 Dodavatelská činnost bez smluvních vztahů 3 5.8 Nedodržení harmonogramu realizace dotovaných projektů 3 5.9 Neplnění podmínek udržitelnosti dotovaných projektů 2 5.10 Odborná a morální způsobilost zaměstnanců 2 6. Rizika spojená se zřízenými a založenými organizacemi 6.1 Účinnost kontrolního systému organizací 2 6.2 Účelné, efektivní a hospodárné využívání majetku 2 6.3 Účelné, efektivní a hospodárné nakládání s finančními pro3 středky 6.4 Hospodaření s pohledávkami 2 6.5 Správnost a úplnost vedení účetnictví 2 6.6 Odborná a morální způsobilost zaměstnanců
– 47 –
Č.
Popis činností a operací spojených s možným rizikem
7. 7.1 7.2 7.3 8. 8.1 8.2
Rizika spojená s kontrolní činností Nedodržování stanoveného kontrolního systému Chybný odhad přiměřenosti kontrolního systému Podcenění kontroly zřízených a založených organizací Legislativní rizika Krátká působnost daňové soustavy – změny daňových sazeb Přenášení výkonu státní správy na obce bez dotací na jeho zabezpečení Nezákonnost přijatých obecně závazných vyhlášek – nařízení Ostatní rizika Dopad míry a vlivu inflace, cenové změny Změny úrokových sazeb Dodržování obecně závazných vyhlášek – nařízení Faktor nepředvídatelnosti (živelné pohromy, ztráty)
8.3 9. 9.1 9.2 9.3 9.4
Stupeň rizika
Ovlivňující subjekty OS ZOÚ Vnější
3 2 3 4
4
3 2 2 2 2
Legenda: OS – orgány samosprávy (zastupitelstvo obce, rada obce, starosta, místostarosta); ZOÚ – zaměstnanci obecního úřadu; Vnější – vnější subjekty ovlivňující finanční řízení obce.
6.3 Opatření k předcházení rizik finančního řízení Po odpovědném zpracování mapy rizik a poctivém vyhodnocení stupně rizika jsou jednotlivé činnosti spojené s možným vznikem rizika roztříděny do čtyř stupňů závažnosti dopadu rizika a jsou podkladem pro přijetí opatření k předcházení rizik. 6.3.1 Činnosti a operace spojené s rizikem stupně závažnosti 1 a 2 Činnosti a operace spojené s rizikem stupně závažnosti 1 a 2 lze řešit běžnými preventivními opatřeními finančního řízení – zvýšení četnosti průběžných a následných řídicích kontrol apod. I u těchto rizik je však nutné věnovat zvýšenou pozornost těm činnostem a operacím, jež jsou ovlivňovány vnějšími subjekty. Příklad nutnosti přijetí mimořádného opatření i u stupně závažnosti rizika 1 a 2: Přestože riziku 9.2, tj. změna úrokových sazeb, je v mapě rizik přiřazen stupeň závažnosti 1 (riziko pravděpodobné, ale z pohledu obce zanedbatelné) obec není zadlužena a ke krytí svých finančních závazků v uplynulých pěti letech půjčky nevyužila, je nutné v případě sestavování schodkového rozpočtu s tímto rizikem počítat a zapracovat jej i do rozpočtového výhledu obce. 6.3.2 Činnosti a operace spojené s rizikem stupně závažnosti 3 a 4 U činností a operací s přiřazeným rizikem stupně závažnosti 3 a 4 je již nutné „pojmenovat“ možný dopad rizikové situace a navrhnout konkrétní opatření. Jedná se o rizika, která mohou zásadním způsobem ovlivnit a ohrozit hospodaření obce.
– 48 –
Tabulka č. 26: Rizika finančního řízení a opatření k jejich zamezení. Č. 1. 1.2
Rizika finančního řízení úrovně 3 a 4 Rozpočtová rizika Podhodnocení rozpočtových výdajů
2. 2.4
Účetní rizika Vyúčtování cenin, stvrzenek, pokutových bloků
2.9
Nesprávnost a neúplnost evidence majetku
3. 3.5
Majetková rizika Nedostatečná údržba majetku
3.6
4. 4.1
4.3
Dopad rizika a opatření k jeho zamezení Dopad: - Ohrožení financování chodu obce - Zastavení rozestavěných investic - Škody vyplývající ze smluvních vztahů Opatření: - Ověření všech rozpočtovaných výdajů - Pozastavení doposud nezahájených investic - Úsporná opatření v běžných výdajích Dopad: - Zpronevěra Opatření: - Následný systém kontrol doplnit o průběžné namátkové kontroly Dopad: - Vytváření podmínek pro zneužití majetku - Škody způsobené neidentifikovaným majetkem Opatření: - Pravidelné ověřování účetní a operativní evidence majetku - Upřesnění majetku ve vlastnictví obce evidovaného bez uvedení umístění (lokality)
Dopad: - Finanční ztráta - Škody na majetku vlastním i cizím Opatření: - Pojištění majetku, odpovědnosti - Předcházení škodám průběžnou údržbou majetku Rozpracovanost a příprava Dopad: investičních akcí – - Finanční ztráta nedokončené investice Opatření: - Pečlivá příprava investičního plánu v návaznosti na rozpočtový výhled - Vyhodnocení reálnosti realizace investice Rizika spojená s rozhodováním orgánů samosprávy Rozhodování orgánů Dopad: samosprávy bez úplných - Usnesení je v rozporu s právními předpisy podkladů a informací - Usnesení není finančně zabezpečeno Opatření: - Pozastavení realizace usnesení a předložení k novému projednání Poskytování půjček bez Dopad: prověření dlužníka - Nedobytnost půjčených prostředků - Finanční ztráta Opatření: - Zajišťování poskytovaných půjček vymahatelným ručením
– 49 –
Č. 4.4
5. 5.1
5.4
5.5
5.6
5.8
6. 6.3
7. 7.1
Rizika finančního řízení úrovně 3 a 4 Vyhodnocování reálnosti udržitelnosti dotovaných projektů před jejich schválením
Dopad rizika a opatření k jeho zamezení
Dopad: - Vrácení dotace včetně sankcí - Zadlužení obce Opatření: - Při rozhodování o přijetí dotace vždy vyčíslit náklady na udržitelnost projektu Rizika spojená s řízením a činností obecního úřadu Transparentnost a výhodnost Dopad: veřejných zakázek - Odvolání účastníka veřejné zakázky - Ztráta z důvodu opoždění realizace zakázky - Finanční ztráta, korupce - Ztráta důvěry zadavatele Opatření: - Prověření úplnosti zadávací dokumentace po stránce právní, formální a věcné - Pravidelné obměny komisí - Rozšíření okruhu uchazečů o zakázku Porušování vnitřních předpisů Dopad: - Selhání systému řízení Opatření: - Přehodnocení účinnosti vnitřních předpisů - Personální opatření Hospodaření s pohledávkami Dopad: - Promlčení pohledávky - V případě pokut nenaplnění výchovně preventivního účelu Opatření: - Vyhodnocení příčin promlčení - Personální opatření Dodavatelská činnost bez Dopad: smluvních vztahů - Finanční ztráty - Soudní spory Opatření: - Personální opatření Nedodržení harmonogramu Dopad: realizace dotovaných projektů - Nepřiznání dotace případně její krácení Opatření: - Zvýšená četnost kontroly řízení projektu Rizika spojená se zřízenými a založenými organizacemi Účelné, efektivní a hospodárné Dopad: nakládání s finančními - Hospodaření se ztrátou prostředky - Vyrovnání ztráty zřizovatelem, zakladatelem Opatření: - Ověření kontrolních systémů organizace - Zvýšená kontrolní činnost - Personální opatření Rizika spojená s kontrolní činností Nedodržování stanoveného Dopad: kontrolního systému - Finanční ztráty Opatření: - Přehodnocení účinnost kontrolního systému - Personální opatření
– 50 –
Č. 7.3
Rizika finančního řízení úrovně 3 a 4 Kontrola zřízených a založených organizací
8. 8.1
Legislativní rizika Krátká působnost daňové soustavy – změny daňových sazeb
8.2
Přenášení výkonu státní správy na obce bez dotací na jeho zabezpečení
8.3
Nezákonnost přijatých obecně závazných vyhlášek – nařízení
Dopad rizika a opatření k jeho zamezení Dopad: - Neefektivnost, neúčelnost a nehospodárnost Opatření: - Stanovení plánu veřejnoprávních kontrol příspěvkových organizací – nejméně 1 ročně - Pravidelné ověřování hospodaření založených organizací prostřednictvím jejich orgánů Dopad: - Snižování zdrojů financování Opatření: - Důsledná analýza daňových výnosů před schválením rozpočtu Dopad: - Snižování objemu zdrojů financování samosprávných činností - Zvyšování podílu výkonu státní správy na úkor samosprávy Opatření: - Soustavný tlak na zákonodárnou moc prostřednictvím poslanců - Využití všech zákonných možností k zajištění výkonu státní správy z prostředků státního rozpočtu Dopad: - Pozastavení účinnost předpisu orgány dozoru - U hmotně právních předpisů finanční ztráta Opatření: - Změny předpisů ve lhůtě stanovené orgány dozoru tak, aby nedošlo k pozastavení účinnosti
– 51 –
7. Projektové řízení a dotační management 7.1 Co je to projekt, projektové řízení a kdy je používat V posledních letech se ve slovníku pracovníků úřadů a dalších organizací veřejného sektoru stále častěji vyskytují pojmy, jako jsou „řízení projektů“, „strukturální fondy“, „logický rámec“, „cost-benefit analýza“, „způsobilost nákladů“, „rozpočet a aktivity projektu“, „harmonogram, výstupy projektu“ „controlling projektu“ a další výrazy používané v projektovém řízení. Ti, kteří se v tomto světě „dotačního managementu“ běžně nepohybují, z nich mají jistě pořádně zamotanou hlavu. Vždyť jde o peníze – na investice do infrastruktury či rozvoje regionu, na zlepšování ochrany životního prostředí, na získávání kvalifikace či školení, na tvorbu nových pracovních míst a snižování nezaměstnanosti atd. Řada měst, krajů a dalších organizací se o tyto peníze dravě uchází. Třeba proto, že jejich region má vysokou nezaměstnanost, podprůměrné mzdy, nižší kvalitu života nebo zkrátka proto, že cítí příležitost řešit problémy za peníze EU. Jiné organizace váhají nebo tuto činnost přenechávají svým partnerům. A v letech 2007 až 2013 se tento proud příležitostí pro získání dotačních peněz zmnohonásobil. Úspěšní a připravení si „mnou ruce“ radostí. Pro ty nepřipravené či váhající je to důvodem pro další vrásky. Díky těmto možnostem vznikla nová profese „projektových manažerů“ a také „finančních manažerů projektů“. Pracují v rozvojových agenturách, na úřadech, v příspěvkových organizacích, v neziskových organizacích, soukromých firmách. Ale to nestačí – projektové řízení a týmová práce by měly být běžným přístupem práce celého úřadu – všude tam, kde to může přinést užitek. 7.1.1 Kdy se projektové řízení používá Řada lidí si pod pojmem „projekt“ představí složku či pořadač s výkresy, technickými zprávami a stavebními rozpočty. Tedy projektovou dokumentaci ke stavbě domu či jakékoli jiné stavbě. Tato představa není nesprávná. Ale stavební projekt je jen jedním z mnoha možných druhů projektů. V praxi se projekt používá tehdy, když se plánuje jakákoli změna. Kromě již zmiňovaných investic jde například o projekty zavádění nového softwaru či informačních systémů, pořádání významných kulturních či společenských akcí, projekty zlepšování (např. zavádění ISO, modelu CAF, standardů kvality), projekty zavádění či formulování strategií, reorganizace činností atd. Samozřejmě – a to je tématem této kapitoly – projektové žádosti na spolufinancování ze zdrojů EU a státu („dotační projekty“). Jak je tedy možné projekt definovat (viz dle ISO 9000, s. 25): „Projekt je jedinečný proces sestávající z řady koordinovaných a řízených činností s termínem zahájení a ukončení. Tento proces je prováděný k dosažení cíle, který vyhovuje stanoveným požadavkům, včetně omezení daných časem, náklady a zdroji.“
– 52 –
Z toho je již jen krůček pro odvození pojmu „projektové řízení“ (Project Management): Projektové řízení je plánování, realizace a kontrola souboru aktivit (např. složitých činností, jednorázových akcí), které je nutné provést: - ve stanoveném termínu (dodržet harmonogram aktivit projektu); - za plánované náklady (dodržet rozpočet projektu); - a to tak, aby byly dosaženy plánované cíle (splnit výstupy a výsledky projektu). Obrázek č. 7: Parametry úspěšného projektu. Úspěšný projekt Splnění cíle Příklady: - splnění cílových hodnot - splnění všech aktivit - splnění výstupů, výsledků, dopadů - splnění monitorovacích parametrů
Dodržení termínu
Dodržení nákladů
Příklady: - dodržení časového harmonogramu - dodržení konečného termínu - dodržení harmonogramu aktivit
Příklady: - dodržení rozpočtu projektu - splnění finančních ukazatelů projektu
7.1.2 Kdy je projektové řízení neúčinné Projektové řízení je nevhodné používat zejména v těchto případech: - opakované, rutinní činnosti nebo pro nevýznamné akce s nízkým rizikem – např. k uspořádání opakovaného interního školení není třeba projektové řízení, ale při pořádání dvoudenní konference pro 100 účastníků to může být již efektivní); - v mimořádných či krizových situacích (živelné pohromy, katastrofy atd.) – v těchto situacích je vhodnější používat metodu krizového řízení; - pokud se jedná o příliš dlouhé činnosti – např. déle než tři roky; - v podmínkách, kde vládne zmatek, emoce, bezradnost či převládá nevzdělanost.
7.2 Fáze managementu dotačního projektu z hlediska žadatele 7.2.1 Oč jde v dotačním managementu „Dotační management“ je plánování, organizování, řízení a kontrola dotačního projektu. Základní funkce managementu byly vysvětleny v kapitole 2.1.2. Dotační projekty jsou projekty, které jsou spolufinancovány z veřejných zdrojů (zejména ze zdrojů EU, státu atd.). Lze také říci, že v těchto projektech žadatelé mezi sebou soutěží o spolufinancování projektu ze strany EU, státu či jiného vyhlašovatele. Úspěšní žadatelé – realizátoři projektů – se dostávají prakticky do role „dodavatelů“ požadovaných výstupů, výsledků či dopadů (cíle projektu, které odpovídají cílům programu) v požadovaném termínu a dohodnutém rozpočtu. EU či stát si tak – 53 –
u jednotlivých realizátorů projektů „nakupuje“ změny (výstupy, výsledky, dopady) v oblasti kvality života, životního prostředí, ekonomiky a společnosti (např. podněcování růstu HDP, vytvořená pracovní místa, nové služby, potřebná infrastruktura, inovace atd.). Při hodnocení (v řeči projektů evaluaci) je pak možné posuzovat relevanci cílů programu (cíle programu jsou naplňovány obvykle mnoha projekty), udržitelnost, efektivitu a účinnost (viz následující obrázek). Tyto pojmy jsou dle MMR ČR (viz MMR ČR 2005b, s. 20-21) vymezeny v rámci hodnocení programů takto: - relevance ukazuje, zda je intervence (program, projekt) přiměřená problémům, kterým je určena; - účinnost ukazuje, zda bylo dosaženo cíle programu a s jakým výsledkem; - efektivita porovnává výsledky, dopady a zdroje k jejich dosažení; - udržitelnost – ukazuje, v jakém jsou výsledky a výstupy intervence trvalé. Obrázek č. 8: Schéma kritérií hodnocení programů EU (Zdroj: MMR, 2005, s. 20b).
7.2.2 Popis fází dotačního projektu Jednotlivé fáze přípravy, realizace a ukončení dotačního projektu z hlediska žadatele jsou zobrazeny na následujícím obrázku. Každá z uvedených fází projektu je důležitá a nese svoje rizika. Následující popis není rozhodně ucelený – uvádí jen některé aspekty, na které je vhodné brát zřetel: Fáze 1: Plánování, zpracování a podání žádosti Pokud podceníme fázi přípravy projektu – tedy jeho plánování, zpracování a podání žádosti – snadno se dostaneme do problémů s naplněním cílů, dodržením nákladů nebo harmonogramu. Musíme si velmi pečlivě odpovědět na otázky – co
– 54 –
chceme dělat a proč, proč je to vhodné předložit zrovna do této výzvy na předkládání projektů, jak budeme vše uskutečňovat, kdy a v jakých termínech, kde se budou aktivity odehrávat, za jaké náklady a s jakými zdroji, s kým budeme aktivity provádět atd. V této fázi často zjistíme, že sice náš projekt je výborný, ale naprosto nevhodný pro předložení do konkrétní výzvy na předkládání žádostí o spolufinancování (zkrátka, že náš projekt neodpovídá cílům výzvy nebo příručky pro žadatele). V této fázi je nutné naplánovat i všechny finanční záležitosti projektu (rozpočet, oddělené účtování, způsob financování – dostatek zdrojů po celou dobu projektu, zajištění finanční spoluúčasti, řešit finanční rizika, způsob finanční kontroly atd.). Tato fáze končí předložením našeho projektu ve stanovém termínu. Obrázek č. 9: Jednotlivé fáze řízení dotačního projektu (dotační management) z hlediska žadatele. 1. Plánování, zpracování a podání žádosti (co, proč, jak, kdy, kde, za co, s kým provádět) 4. Vyhodnocení, ukončení, doúčtování, následné kontroly
Fáze dotačního projektu
Cyklus projektového řízení 2. Čekání na rozhodnutí (schvální/neschválení/ odmítnutí/úprava podmínek)
3. Realizace: řízení a kontrola projektu (splnit cíle, dodržet harmonogram a rozpočet)
Fáze 2: Čekání na rozhodnutí Ve druhé fázi čekáme na rozhodnutí o tom, zda náš projekt uspěl v konkurenci jiných a zda tedy bude spolufinancován. V minulosti nebylo výjimkou, že se u žádostí předkládaných do fondů EU čekalo měsíce a někdy i díle než rok. Tato fáze zahrnuje případné doplňování žádosti (jsme-li k tomu vyzváni), schválení nebo neschválení projektu, případně odmítnutí schváleného projektu ze strany žadatele (např. z důvodu krácení rozpočtu, změny monitorovacích parametrů atd.). V některých případech též probíhá vyjednávání o úpravě podmínek projektu. Fáze končí podpisem smlouvy o realizaci projektu (nebo obdobným aktem). Fáze 3: Realizace Třetí fáze je realizační, tedy řízení a kontrola postupu projektu. Co je třeba u projektu sledovat? Pozorný čtenář na tuto otázku odpoví snadno. Je třeba hlídat termíny (dodržet harmonogram), sledovat náklady (dodržet rozpočet, obvykle zabezpečit oddělené účtování). To všechno by bylo úplně k ničemu, pokud by projet – 55 –
nesplnil stanovené cíle (často jsou v žádosti o projekt nazývány jako plánované výstupy/výsledky nebo někdy také monitorovací parametry). Projekt je tedy úspěšný, když jej zrealizujeme včas, za stanovené (nebo nižší) náklady a dosáhneme cíle projektu. To často bývá kamenem úrazu – když stanovíme nesmyslné cíle, dosáhneme nesmyslných výsledků. Když špatně stanovíme náklady, tak se projekt neúměrně prodražuje (vícenáklady jsou obvykle neuznatelné a platíme je ze 100 % sami). Nereálný harmonogram nebo jeho špatné načasování může vést k neplnění termínů nebo monitorovacích parametrů nebo k prodražení projektu (případně až k vrácení dotace). Abychom se těmto problémům vyhnuli, musíme projekt řídit a nastavit si kontrolní mechanizmy. Fáze 4: Ukončení, doúčtování, vyhodnocení a následné kontroly Čtvrtá (často podceňovaná fáze) zahrnuje ukončení projektu, jeho vyhodnocení a doúčtování. Je také třeba myslet na to, že i po mnoha letech mohou na nás přijít následné kontroly projektu (např. finančním úřadem). Existuje velké riziko, že pokud částečně nesplníme stanovené cíle, budeme peníze vracet.
7.3 Jak nastavit kontrolní mechanismy (controlling projektů) Riziko, že projekt nesplní stanovené cíle (výstupy, výsledky nebo monitorovací parametry), překročí rozpočet (a realizátor překročení zaplatí ze svého) nebo nenaplní harmonogram, je poměrně vysoké. Z těchto důvodů může dojít k vrácení části či celé dotace. Jak tomu předejít? Samozřejmě promyšlenou přípravou projektu a kvalitním řízením všech jeho fází. Průběžná kontrola postupu projetu (controlling projektu) je naprostou nezbytností. Dává tak vedení organizace a finančním manažerům jistotu, že projekt bude úspěšný a nedojde k vracení peněz. Dobře připravovat a řídit projekty je věcí projektových manažerů. Nastavit efektivní a přiměřené kontrolní mechanismy je věcí vedení. Vedení často pověřuje vybudováním systému controllingu vedoucí finančního odboru (ekonoma, finančního manažera) nebo útvar interního auditu. V ziskovém sektoru je to obvykle finanční manažer, který se za controlling odpovědný. (Problematiku controllingu popisuje kapitola 5). Controlling projektů může zahrnovat ve fázi přípravy a realizace následující okruhy otázek: Fáze přípravy – příklady: - Máme správně nastavené mechanizmy (odpovědnosti, pravomoci, podmínky pro týmovou práci, vyškolené pracovníky, znalosti projektového řízení, kapacity na psaní projektů atd.) pro vyhledávání příležitostí pro podávání projektů a jejich přípravu? - Odpovídají připravované projekty naší strategii? Je tedy účelné, efektivní a hospodárné žádost vůbec zpracovávat? - Je projekt předkládán do správné výzvy? - Je projekt připravován jako splnitelný (cíle a aktivity, harmonogram, rozpočet)? - Byla zkontrolována úplnost projektu před jeho podáním?
– 56 –
Fáze realizace – příklady otázek a vizualizace hodnocení postupu projektů Ve fázi realizace je třeba se zaměřit na kontrolu plnění: - cíle projektu (v projektu se promítne do výstupů, výsledků nebo monitorovacích parametrů); - dodržování rozpočtu projektu; - dodržování harmonogramu aktivit. Pokud je cokoli ohroženo, je třeba okamžitě přijímat opatření. Přitom je důležité, aby přehled o postupu projektu mělo pravidelně k dispozici vedení. Promyšlený systém podávání informací – zpráv, výsledků atd. – na všechny řídicí úrovně v požadovaném rozsahu, termínech a tvaru (včetně vizualizace) bývá nazýván „manažerský informační systém“ nebo „systém reportingu“. Pro tento systém je nezbytná přehlednost, vizualizace a možnost dostat se rychle (např. v případě problémů) k požadovaným informacím. Příklad výstupu kontroly projektů ukazuje následující tabulka. Vlastně jde o vizualizaci plnění rozpočtu, termínů a aktivit, monitorovacích parametrů (výstupů a výsledků) jednotlivých projektů.
Rekvalifikace
Marketing cest. ruchu
Regenerace
Odkanalizování
Příklad názvu projektu:
Metropolitní síť
Tabulka č. 27: Příklad schematického hodnocení běžících projektů – vizualizace úspěšnosti postupu projektu.
Rozpočet
!
!
O
O
OK
Termíny, aktivity
O
OK
O
OK
OK
Výstupy/výsledky
O
OK
!!
OK
OK
Vysvětlivky: OK – vše v pořádku, žádné problémy O – v pořádku, problémy operativně řešíme ! – ohroženo !! – velký problém
Za tabulkou má být doplněno, jaké úkoly se k jednotlivým projektům přijímají, pokud projekt vykazuje „odchylky“ (neplnění termínů, rozpočtu, aktivit, ohrožení cíle projektu). Takto je možné zaručit, že se o případných problémech při řízení projektů včas dozví vedení a může přijmout potřebná opatření.
7.4 Jak zavést projektové řízení do organizace Pokud má projektové řízení uvnitř organizace fungovat, je třeba jasně definovat práva, povinnosti a odpovědnosti. K tomu je vhodné vydat směrnicí Projektové řízení – vzor směrnice je přílohou č. 2 na CD. Směrnice popisuje: - externí (dotační) projekty; - vnitřní projekty (např. stěhování odboru, nový software, uplatnění nových metod, řízení významných změn atd.).
– 57 –
Následující tabulka je vzorem formuláře interního projektu. U každého projektu má být jasný cíl, výstupy, koordinátor, termíny, zdroje, rizika, odměna pro koordinátora a tým a další požadavky. Tabulka č. 28: Vzor formuláře interního projektu A) Název a číslo projektu: B) Cíl: C) Výstupy: č. Popis výstupu 1. 2. 3. D) Koordinátor projektu a tým Koordinátor: Tým: E) Termíny – zahájení projektu – konečný termín – kontrolní termíny F) Zdroje (vyjma odměn) – požadavky na externí poradenství: – požadavky na vybavení: – odhadované závazky do budoucna: G) Rizika H) Odměna 1. Při dodržení výstupů v dohodnutých termínech pro koordinátora + tým celkem (1/2) 2. Po zavedení do praxe a ověření funkčnosti (1/2) I) Požadavky týmu J) Schválení projektu V ……………… dne:
tajemník:
7.5 Kde získat více informací O projektovém řízení by bylo možné popsat ještě mnoho stran. Tento text chtěl upozornit jen na některé problémové okruhy. Z odborných časopisů se této problematice komplexně věnuje Dotační věstník. Mnoho informací lze získat na internetových stránkách www.strukturalni-fondy.cz. Svaz měst a obcí na řízení projektů a dotační management založil společnost MEPCO, s. r. o. (www.mepco.cz).
– 58 –
8. Náměty k finančnímu řízení lidských zdrojů 8.1 Hlavní personální procesy Existuje nepřeberné množství publikací s tématem vedení lidí či řízení lidských zdrojů. Není divu – lidé jsou hybnou silou každé organizace. Jejich znalosti, schopnosti, kompetence, způsobilost, kreativita a ochota vytváří hodnoty. Předmětem zájmu této publikace je finanční řízení. Jelikož ve veřejném sektoru patří výdaje na zaměstnance k velmi významné části rozpočtu, bylo toto téma zařazeno i do této publikace. Řízení lidských zdrojů zahrnuje plánování, organizování, řízení (vedení) a kontrolu personálních procesů a lidských zdrojů. K hlavním personálním procesům (řízení lidských zdrojů), které jsou důležité pro organizace veřejného sektoru a mají vliv na finanční řízení, řízení rizik nebo efektivnost patří: - strategie v oblasti lidských zdrojů; - plánování, výběr, přijímání, adaptační programy, propouštění zaměstnanců – špatná personální práce může činnost veřejné správy výrazně prodražit; - výcvik a vzdělávání, kompetenční management, hodnocení způsobilosti pracovníků. Náklady na vzdělávání jsou výraznou položkou rozpočtu. V posledních letech se začíná úspěšně prosazovat vzdělávání přes internet (e-learning), které přináší úspory; - procesy uchovávání znalostí v organizaci: systém zastupování, systém zástupců vedoucích pracovníků, metody rotace práce, předávací protokoly při odchodu pracovníků, procesní mapy atd.; - systém hodnocení výkonnosti, kvality, plnění cílů a úkolů; - systém odměňování a motivační programy; - vedení podřízených včetně koučování, týmová práce, projektové řízení; - tvorba rozpočtu v personální oblasti; - tvorba dokumentace (např. směrnic, popisů práce, procesních map) v personální oblasti; - získávání zpětné vazby od zaměstnanců (šetření spokojenosti, hodnotící pohovory atd.); - procesy komunikace se zaměstnanci: vhodná volba komunikačních kanálů (porady, intranet, nástěnky atd.), informování o zásadních otázkách, zapojování do tvorby strategií, neformální setkání; - ostatní personální procesy.
8.2 Příklady a náměty 8.2.1 Zpětná vazba: šetření spokojenosti zaměstnanců Zjišťovat zpětnou vazbu od zaměstnanců vyžaduje vyzrálost na obou stranách – tedy u vedení organizace i u zaměstnanců. Šetření se uskutečňují obvykle anonymně. Vedení musí být připraveno i na velmi kritické reakce, vždyť jde o jakési nasta– 59 –
vení zrcadla, což někteří vedoucí těžce nesou. Kritika není ale největším problémem. Někteří nevyzrálí zaměstnanci si pletou šetření spokojenosti se šancí léčit si svůj komplex méněcennosti, ventilovat svoji zlobu, využít je pro pomluvy … I proto je vhodné kombinovat šetření spokojenosti s dalšími nástroji – například hodnotícími pohovory, pravidelným informováním o zásadních otázkách atd. Více informací lze nalézt v publikaci „Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy“ (viz http://www.mestovsetin.cz/vismo/, odkaz Publikace) 8.2.2 Styl vedení – přístup respektovat a být respektován Najít v dnešní době lék na získání plného zapojení zaměstnanců je nesnadné. Jeden z konceptů, který se jeví jako úspěšný, je popsán v knize Respektovat a být respektován, odkud je převzat následující obrázek. Obrázek č. 10: Motivační nástroje v konceptu „Respektovat a být respektován“ (Zdroj: Kopřiva, P., 2005).
8.2.3 Odměňování
– 60 –
Schopní, výkonní, kvalifikovaní, ochotní, vstřícní zaměstnanci jsou pro každou organizaci veřejného sektoru požehnáním. Takoví zaměstnanci jsou hybnou silou úspěchu. Jak však zapojit a motivovat zaměstnance? Každá organizace by se měla pravidelně zamýšlet nad tím, zda je systém odměňování dostatečně motivujícím, zda jsou platy a odměny co nejvíce spravedlivé. Zde uvádíme jen některé náměty, které jsou používány v samosprávných úřadech: a) systém stanovování osobních příplatků: nikdy nestanovovat procentem. Určit jasné hranice v konkrétních částkách a odpovídající výkon. U nových pracovníků vždy stanovovat průběh nárůstu osobního příplatku včetně cílové hodnoty a podmínky pro jejich dosažení; b) odměny za úspěšné „zlepšovací návrhy“: metodika je uvedena v příloze č. CD 3; c) fondy odměn jednotlivých vedoucích odborů: pokud je vedoucí přímo oprávněn slíbit pracovníkovi odměnu za práci navíc, bývá to velmi účinné. Vedoucí tak disponuje určitým objemem odměn, který je oprávněn rozdělit; d) odměny za zastupování v době nemoci: pokud vedoucí může za dobu nemoci rozdělit (např. od šestého pracovního dne nemoci) část platu nemocného (např. 20 %) zastupujícím pracovníkům, výrazně se zmenší problémy při zastupování; e) odměny za dokončení interních (a externích – dotačních) projektů; f) pravidelné hodnocení „úspěchu měsíce“: více viz příloha na CD Měření spokojenosti v organizacích veřejného sektoru; g) transparentní rozdělování pravidelných odměn: podle plnění výkonnostních parametrů, úkolů a kvality; h) odměny za plnění (strategických) cílů; i) ostatní náměty na odměny.
– 61 –
9. Metody kvality a výkonnosti: minimum pro finanční manažery 9.1 Důvody pro zvyšování kvality a výkonnosti 9.1.1 Základem je znalost souvislostí a místních podmínek Každý starosta města, hejtman kraje, tajemník či ředitel úřadu by asi chtěl, aby jeho město, kraj nebo úřad dosahoval vynikajících výsledků. Například: kvalitní cesty a dopravní obslužnost, výbornou síť škol, sociálních či zdravotnických zařízení, výkonný a efektivní úřad, zvyšující se kvalitu života pro občany atd. a v neposlední řadě mít spokojené občany. Co je však základem k dosažení vynikajících výsledků? Cesta k tomu je znalost souvislostí (vazeb). Vědění o souvislostech je třeba položit jako neotřesitelný základ za směrnici pro řízení, zlepšování, prosazování změn a inovací, dosahovaní stanovených cílů. V dnešní době již není možné, aby radnice na jedné straně tvrdily, že pro občany a rozvoj regionu dělají vše potřebné a možné, že dobře fungující veřejné služby a úřady jsou jejich prioritou, a současně se chovaly byrokraticky, pracovaly neefektivně a nevýkonně, odváděly nekvalitní práci, plýtvaly zdroji a podobně. Modernizace veřejné správy ve smyslu efektivní, výkonné a kvalitní práce se tak začíná pomalu stávat běžnou praxí mnoha samosprávných úřadů (a nejen těch). Politici, ale i vedoucí zaměstnanci organizací veřejného sektoru si uvědomují, že (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005, s. 22): „Pokud lidé jednají s veřejnou správou, nejvíce je dráždí arogance byrokratů. Lidé jsou dnes zvyklí na to, že se s nimi jedná jako s váženými zákazníky, a očekávají podobný přístup i od veřejného sektoru.“ V následujících kapitolách jsou popsány zkušenosti s metodami kvality, efektivnosti a výkonnosti. Je čerpáno nejen ze zkušeností českých, ale také maďarských, rakouských a slovenských měst. To, co je v kapitolách uvedeno, není teorií, ale aplikovanou praxí ve městě Vsetín nebo na jiných evropských radnicích. 9.1.2 Motivace pro uplatňování metod kvality a výkonnosti „Vládnutí (governance) je proces kolektivního řešení problémů a naplňování potřeb společnosti. Vláda (government) je nástroj, který k tomu používáme. Nástroj zastaral, začal proces jeho znovu vynalezení.“ (Osborne, Gaebler In. Vacek 2005, s. 7). Osborne a Gaebler chápou pod pojmem vláda nejen vládu na úrovni státu, ale také „vládu“ regionální (u nás krajskou) a lokální (u nás městskou nebo obecní). Pojmy kvalita, ISO, benchmarking, BSC a podobně se používají v průmyslu i v celé podnikatelské sféře již několik desetiletí. V posledních letech se začaly tyto metody ve větší míře uplatňovat i ke zlepšování činností a zvyšování výkonnosti ve veřejné správě.
– 62 –
Využívání těchto metod může být motivováno nebo zdůvodněno například: -
snahou efektivně naplňovat vizi a strategie města či kraje; odpovědností vůči mandátu, který starosta, hejtman či radní získali ve volbách; snahou hledat cesty, jak efektivně řídit úřad a rozvoj města; hledáním nástroje pro zvyšování kvality života občanů a pro získání zpětné vazby, zda jsou občané spokojeni, to vše v rámci zásad udržitelného rozvoje; úsilím zvyšovat výkonnost a kvalitu práce úřadu; snahou zmapovat potřeby a přání občanů; efektivní oboustrannou komunikací s občany; úsilím o posílení věrohodnosti města a regionu pro čerpání prostředků z EU a státu; potřebou vytvářet nekorupční, tvůrčí a partnerské prostředí; kvalitnější a výkonnější péčí o majetek, řízení investic a nákupů; zájmem získávat pravidelně výsledky, které lze diskutovat s občany; získáním nástroje k řízení rizik, využívání možných příležitostí a znalostí.
Samozřejmě ideální situace nastává, když jsou tyto metody použity jako prostředek k naplňování cíle organizací veřejného sektoru – ke zvyšování kvality života občanů při respektování limitů udržitelného rozvoje. Snahou pak je usilovat o styl řízení, který umožňuje dělat správné věci správným způsobem. Cíl je pak totožný s vizí organizace veřejného sektoru. Pro poskytovatele veřejných služeb mohou být nástrojem pro zvyšování kvality, efektivnosti a výkonnosti poskytovaných služeb.
9.2 Přehled přístupů a metod 9.2.1 Výkonnost a kvalita – nutnost nebo inovativní přístup? V české veřejné správě jsou zatím ještě považovány za inovativní tyto přístupy při řízení města a úřadu: - kvalitně, efektivně a výkonně řídit město, úřad a městské organizace; - usilovat o kvalitu života při respektování udržitelného rozvoje; - zapojovat veřejnost do rozhodovacích procesů, uplatňování komunitního plánování a podobné přístupy; - transfer metod z podnikatelské sféry nebo zahraniční veřejné správy. V podmínkách ČR je uplatňování těchto přístupů stále ještě možno považovat za inovativní. „Dnešní prostředí vyžaduje instituce, které jsou pružné a adaptabilní, poskytují vysoce kvalitní služby a z každé koruny dokáží dostat co největší užitek. Vyžaduje instituce, které reagují na požadavky a potřeby svých zákazníků, nabízejí nestandardizované služby, které vedou ne prostřednictvím příkazů, ale prostřednictvím přesvědčování a motivace, a které dávají svým zaměstnancům pocit smysluplnosti jejich činnosti a podílu na řízení. Potřebuje instituce, které občanům pouze neslouží, ale dávají mu možnost ovlivňovat činnost veřejného sektoru.“ (Osborne, Gaebler In. Vacek, 2005, s. 6).
– 63 –
9.2.2 Kombinace metod přináší užitek V rámci zemí EU prováděla EIPA9 výzkum zkušeností s modelem CAF a dalšími metodami kvality. Z této studie z tabulky č. 29 plyne následující pořadí současného a budoucího používání nástrojů řízení kvality a výkonnosti v organizacích veřejné správy (v průzkumu se objevilo celkem 23 různých metod či nástrojů pro zvyšování kvality a výkonnosti). Tabulka č. 29: Pořadí používání metod a nástrojů kvality v rámci EU. Používaný nástroj či metoda kvality ISO 9001 s certifikací i bez ní Šetření spokojenosti zákazníků Externí či interní audity Šetření spokojenosti zaměstnanců Projektové řízení Balanced Scorecard
Použití před nebo sou- Předpokládané použití časně s CAF v budoucnu pořadí dle četnosti použití 1. 8.–9. 2. 2. 3. 6. 4. 1. 5. 5. 6. 4.
Z výzkumu plyne, že většina organizací uplatňující model CAF používá nebo plánuje i jiné metody kvality. Současně je zřejmé, že šetření spokojenosti10 zákazníků i spokojenosti zaměstnanců se umístila na předních místech – vlastně na prvním (použití před CAF) a druhém místě (z hlediska předpokládaného použití v budoucnosti). 9.2.3 Stručný přehled přístupů a metod Nejprve je třeba říci, že žádnou „zázračnou“ či „osvědčenou“ metodu není možné uplatnit bez znalosti místních podmínek. K nejpoužívanějším přístupům a metodám můžeme v ČR přiřadit: a) Nový styl řízení veřejného sektoru – new public management. Je celá řada metod a nástrojů, které se s úspěchem používají v podnikovém sektoru a jsou přenositelné do praxe veřejné správy. Uplatňování těchto metod, které se osvědčily v podnicích, je také jedním z hlavních principů nového stylu řízení veřejného sektoru – new public management. Jde o modernizaci a změnu pravidel chování veřejného sektoru. New public management zdůrazňuje význam trhu a privátního sektoru, orientaci na uspokojování potřeb zákazníků, zvyšování kvality a efektivity poskytování veřejných služeb, zlepšování přístupnosti služeb (např. pomocí e-govermentu), konkurenci a konkurenceschopnost, evaluační mechanizmy a kontrolu.
9
Evropský institut pro veřejnou správu: www.eipa.nl Více k „Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy“ lze získat na http://www.mestovsetin.cz/vismo/, odkaz Publikace 10
– 64 –
b) Moderní metody strategického řízení – využití metody Balanced Scorecard. Této metodě je věnována kapitola 10. Pro finanční manažery je důležité vědět, že se velmi dobře doplňuje se strategickým controllingem. c) Městský (či regionální) marketing jako koncept regionálního rozvoje. Městský marketing chápeme jako marketing území. Více informací o tomto přístupu lze nalézt na www.mestskymarketing.cz. d) Environmentální systémy řízení (EMS). Environmentální systémy řízení (angl. Environmental Management System, zkratka EMS) se někdy též nazývají systémy šetrnosti k přírodě nebo též systém environmentálního managementu. Jde nejčastěji o systémy vybudované dle ISO 14001, EMAS – Nařízení Rady (EHS) č. 1836/93 nebo dle zásad metody čistší produkce. e) Standardní metody řízení kvality a výkonnosti. K nim lze přiřadit metodu ISO 9001, model CAF, model EFQM, benchmarking a benchlearning, procesní přístup, reengineering, BSC, cyklus PDCA atd. Následující kapitoly 10 až 12 se věnují těm nejběžnějším u nás – modelu CAF, metodě BSC a benchlearningu. f) Místní Agenda 21. Je nejčasněji uplatňovaná dle metodiky projektu Zdravé město11 nebo jako Komunitní plánování sociálních služeb. Místní Agenda 21 (dále MA 21) byla definována OSN v roce 1992 jako součást dokumentu „Agenda 21“. Poctivé uplatňování MA 21 umožňuje zjišťovat potřeby občanů v daném území, komunikovat s nimi a zapojovat je do rozhodování, to vše systematicky a při respektování udržitelného rozvoje. MA 21 je rámcem pro model řízení úřadu Dělat správné věci správně. Nelze ji považovat pouze za dílčí metodu, ale tvoří rámec, ve kterém se veřejná správa na místní a regionální úrovni zkvalitňuje. g) Řízení znalostí (knowledge management). Při řízení znalostí je třeba vyvažovat a harmonizovat tři oblasti: 1. oblast lidských zdrojů (lidé); 2. procesy, kterými se dané činnosti realizují; 3. technologie, se kterými se pracuje. Správně realizované řízení znalostí je průnikem všech tří oblastí. h) Řízení projektů a dotační management. Bylo popsáno v kapitole 7. i) Evropská sada indikátorů udržitelného rozvoje. Více informací lze získat na www.timur.cz. j) Šetření spokojenosti. Více viz Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy (lze získat na http://www.mestovsetin.cz/vismo/, odkaz Publikace). Je přílohou č. 4 na CD. 11
Více informací na www.nszm.cz
– 65 –
k) Controlling a reporting – byly popsáno v kapitole 5. l) Další manažerské přístupy Jde například o personální či procesní audity (externí), MBO – řízení dle cílů, Kompetenční management, Investors in People atd.).
9.3 Kvalita versus výkonnost versus náklady 9.3.1 Kvalita – výkony – náklady: „jsou spojené nádoby“ Kvalita a výkonnost jsou „spojené nádoby“. Tlačit jen na výkony bez porozumění širších souvislostí a vazeb může vést k nízké kvalitě služby, mnoha stížnostem, nespokojenosti zákazníků a dalším problémovým situacím. Proto je vhodné, když při optimalizaci kterékoli veřejné služby hodnotíme dosahované výsledky alespoň podle těchto kritérií: - kvalita pro zákazníka této služby (zahrnuje dostupnost včetně časové); - výkonnost veřejné služby; - náklady vynaložené na tuto službu. Čtvrtým kritériem je spokojenost zákazníků (a spokojenost zaměstnanců). Přičemž je jasné, že výkony / náklady = produktivita. V této publikaci se budeme jen krátce věnovat vztahu kvality, výkonů a nákladů poskytované veřejné služby. Vztah zobrazuje následující tabulka. Tabulka č. 30: Vztah kvalita – výkony – náklady veřejné služby (zdroj: autor). Příklady vztahu
kvalita
výkony
náklady
Ideální situace
↑
↑
↓
Příklady stanovení cílů: cíl 1 nebo
↑
↑
0
cíl 2 nebo
0
0
↓
↑↑
0
↑
cíl 3 atd.
mnoho dalších kombinací
negativní vývoj
↓
0
0
nebo
0
↓ mnoho dalších kombinací
0
↓
↓
↑
atd. krize
Poznámka: ↑ – hodnota roste, ↑↑ – hodnota výrazně roste, 0 – hodnota neroste ani neklesá, ↓ – hodnota klesá
Ideální situace je, když se všechna tři kriteria zlepšují. Cílem je zlepšit alespoň jedno z kritérií. Negativní vývoj je, když se zhoršuje jedno nebo více kritérií. Při posuzování těchto kritérií kvalita – výkony – náklady (– spokojenost) je třeba brát v úvahu, že cílem veřejné správy je zvyšovat kvalitu života občanů a zvyšovat kvalitu a výkonnost poskytovaných veřejných služeb. Pokud někoho zajímá také – 66 –
vliv spokojenosti, jsou tyto vztahy popsány v publikaci Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy – soubor příkladů.12 9.3.2 Problémy při uplatňování To, co zde bylo uvedeno, vypadá velmi jednoduše. V praxi diskuze nad vztahem „kvalita – výkony – náklady“ nese mnoho problémů, například: a) v samosprávných úřadech je často špatnou praxí, že se ani jedno z těchto kritérií dostatečně neměří (nebo nesleduje); b) nebo se měří (např. náklady) na úrovni úřadu a ne na úrovni jednotlivé služby. K dostatečnému sledování nákladů je potřeba zavést manažerské účetnictví a jasně definovat, jaké informace, jak často a proč jsou potřeba (systém „reportingu“ – více viz kapitola 5.1.2). Tuto situaci ve sledování může výrazně zlepšit promyšleně vybudovaný systém finanční kontroly dle zákona o finanční kontrole (náměty viz kapitola 3). Často se tento systém omezí jen na audity. Nestal se tak mostem ke skutečnému controllingu, který je odvozen od strategie a postihuje všechny potřebné vazby (viz kapitola 5); c) neměří se výkonnost procesů (veřejné služby) a výkony jednotlivých pracovníků. Nejsou stanoveny cílové hodnoty výkonnosti a nejsou propojeny s odměňováním nebo jsou stanoveny naprosto nekonkrétně. K výkonnostním parametrům řadíme např. počet úkonů na pracovníka, počet vedených spisů na pracovníka, počty rozhodnutí na pracovníka, počty investic atd. Většinou u žádného pracovníka nevystačíme s jedním parametrem. Je třeba mít více výkonnostních parametrů. Velkým problémem je, jak nastavit hranice výkonu – zde velmi pomáhá benchmarking; d) kvalita je často naprosto „přehlížena“ nebo je na kvalitu pohlíženo jen jako na dostupnost služby. Je to mimojiné dáno tím, že nejsou vymezeny kvalitativní znaky jednotlivých služeb (dostupnost časová i místní, spolehlivost hodnocená např. pomocí počtu zrušených rozhodnutí, způsob přijetí a zacházení, komunikace, kompetentnost zaměstnanců, vhodnost prostředí a vybavení atd.); e) pokud se měří náklady – výkony – kvalita, nehledá se vliv těchto parametrů na spokojenost zákazníků/občanů. Nebo jsou sice měřeny, ale nejsou provázány s vizí a strategiemi (cílem veřejné správy).
9.4 Tok peněz a hodnot Závěr této kapitoly je věnován důležitému „fenoménu“ v metodách kvality a výkonnosti – procesnímu přístupu. Všichni experti se shodují, že je-li správně uplatňován, nese užitek. Základní princip procesního přístupu je uveden na následujícím obrázku.
12 Vydalo
Ministerstvo vnitra ČR – lze získat na http://www.mestovsetin.cz/vismo/, odkaz Publikace.
– 67 –
Obrázek č. 11: Tok peněz a hodnot – procesní přístup (zdroj: autor). Organizace veřejného sektoru Vize, strategie, plány Požadavky Občané / zákazníci
Daňoví poplatníci (občané, právnické, fyzické osoby)
Stát a jeho systém přerozdělování Legislativa a požadavky na poskytovatele Požadavky
Hospodárnost VSTUP
Řídící procesy (řízení zdrojů, rozpočet, měření, odměňování ...)
Hlavní procesy (hodnototvorné nebo týkající se zákazníka / občana) Podpůrné procesy (ITC, nákup …) Kompetence, zdroje, znalosti, partnerství PROCESY ORGANIZACE
Zpětná vazba
Výstupy/ Výsledky procesů: - Kvalitní
služba (případně produkt) - Změna
kvality života v obci / kraji
Účinnost VÝSTUP/VÝSLEDEK
Vliv (dopad) na: Spokojenost - zákazníků se službami - občanů s kvalitou života + jiné vlivy: - na rozvoj území, - na životní prostředí, - na společnost, - na ekonomický růst ...
Efektivnost VLIV (DOPAD)
Příležitosti pro měření (monitorování) a zlepšování Tok peněz od daňových poplatníků a zákazníků (přes stát či přímo) ke konkrétnímu poskytovateli veřejné služby Poskytnutá veřejná služba nebo změna kvality života od konkrétního poskytovatele (organizace veřejného sektoru) k zákazníku / občanovi
Konkrétní organizace veřejného sektoru (např. město, kraj atd.) je zobrazena uprostřed modelu. Má své hlavní, řídicí a podpůrné procesy, má stanovenou vizi, strategii a plány, má k dispozici zdroje, kompetence, znalosti, partnerství atd. Na vstupu jsou požadavky zákazníků/občanů, legislativy a státu a dalších zainteresovaných stran. Na výstupu je poskytnutá veřejná služba nebo změna kvality života. Ta může mít vliv na spokojenost, ekonomický růst, na společnost, na životní prostředí atd. Tok peněz jde od daňových poplatníků ke státu, který prostředky přerozděluje směrem k jednotlivým poskytovatelům veřejných služeb. Část peněz však může také jít přímo od zákazníků k poskytovateli v podobě různých poplatků. Poplatek však nezohledňuje celou cenu služby. Proti toku peněz jde tok hodnot – poskytnuté služby nebo investice vedoucí ke změně kvality života.
– 68 –
10. Finanční řízení a strategie pomocí BSC 10.1 Metoda BSC (metoda vyvážených ukazatelů) V této publikaci jsou uvedeny jen základní informace o metodě BSC. Více je možné se dočíst v materiálu Aplikace metody Balanced Scorecard ve veřejném sektoru, která je dostupná na webu www.npj.cz. Jak již bylo řečeno v kapitole o controllingu, metoda BSC se velmi úspěšně s controllingem doplňuje. Metoda BSC orientuje úsilí organizace na strategické priority. Autory metody Balanced Scorecard (zkratka BSC) jsou prof. Kaplan a Norton. Metoda vznikla v USA a je používána rovněž v Evropě, a to s velkými úspěchy v podnicích i v organizacích veřejného sektoru. Název metody se do češtiny buď nepřekládá vůbec nebo se setkáme s názvy Metoda vyvážených ukazatelů nebo Metoda vyváženého úspěchu a podobně. Jádrem metody BSC je soubor vyvážených indikátorů. Metodu BSC upravenou pro organizace veřejného sektoru vysvětluje následující obrázek: Obrázek č. 12: Metoda BSC (Zdroj: upraveno dle Kaplan, Norton 2002). Víme, co chtějí naši zákazníci/občané? Co musíme udělat, abychom dosáhli cílů a uspokojili zákazníky/občany? Cyklus zlepšování strategického plánování
1. Perspektiva učení se a růstu
Co všechno se musíme naučit a inovovat, abychom vše zvládli?
4. Občanská /zákaznická perspektiva a vliv na společnost
VIZE
Příklady témat pro jednotlivé perspektivy Jaké zdroje musíme zajistit k dosažení cílů? 3. Finanční perspektiva
Strategie
2. Perspektiva interních procesů
Jakými procesy zajistíme dosažení cílů (např. spokojenost zákazníků/občanů) a dostatek zdrojů?
Před uplatněním metody BSC je třeba si vyjasnit vizi a strategické priority. Úkolem metody není stanovit vizi a strategie, ale zajistit jejich naplnění. Na vizi a jednotlivé strategie města, kraje nebo úřadu pohlížíme ze čtyř perspektiv, které musí být vyváženy. Nejprve je nutné vyjasnit, zda jsou známy potřeby a očekávání našich občanů či zákazníků. Zkrátka, zda víme, co chtějí. S tím souvisí zjištění, co je třeba – 69 –
udělat, aby byli spokojeni. Důležité je také vědět, co musíme udělat k dosažení cílů organizace. V některých případech může být také významné to, jaký má organizace vliv na společnost.13 Tato a podobná témata (otázky) patří do občanské/zákaznické perspektivy. Další skupina témat se týká finančních záležitostí. Jaké zdroje (finanční, lidské, budovy, vybavení atd.) potřebujeme, abychom naplnili svoji vizi (a strategii) a současně uspokojili zákazníky/občany? Dále je třeba identifikovat systém procesů, kterými zajistíme dostatek zdrojů pro dosahování cílů. Důležité je nezapomenout na růst a učení se. Tedy vyřešit, co se musíme naučit, inovovat a podobně, abychom vše zvládli.
10.2 Finanční indikátory Jednou z perspektiv je perspektiva finanční. V rámci ní je třeba vyřešit například tyto otázky: - Máme k dispozici potřebné zdroje pro uspokojení očekávání našich zákazníků a naplnění naší strategie? - Dokážeme správným způsobem využívat náš majetek? - Nedochází k plýtvání? - Nakládáme se všemi zdroji účelně a účinně? V následující tabulce je uveden příklad měřítek finanční perspektivy BSC. Levá strana tabulky odpovídá finančním tématům odvozeným ze strategické mapy.14 V pravém sloupci jsou uvedeny názvy měřítek pro hodnocení pokroku ve finanční oblasti. Tabulka č. 31: Příklad indikátorů BSC finanční perspektivy města Název tématu v rámci finanční perspektivy 6. Zodpovědné financování a financování z různých zdrojů
7. Účelné hospodaření s prostředky a majetkem města
Číslo a název indikátoru 6.1 Míra zadluženosti versus mez 6.2 Podíl provozních výdajů vůči zdrojům (%) 6.3 Získané dotace versus rozpočet 6.4 Náklady na úředníka 7.1 Využívání majetku 7.2 Cena vybraného majetku města 7.3 Vyhodnocení účelnosti a efektivnosti při hospodaření s finančními prostředky
Ke každému měřítku je nezbytné stanovit metodiku měření, odpovědnosti a cílové hodnoty (příklad metodiky měření u tématu 6. Zodpovědné financování a financování z různých zdrojů a měřítka 6.2. Podíl provozních výdajů vůči zdrojům je přílohou č. 2. Další metodiky jsou uvedeny v příloze na CD (viz seznam příloh na CD).
13
Vhodné zejména u organizací, které nemají přímý kontakt s občany nebo jejichž zákazníky jsou jiné útvary či politické vedení. 14 Příklady strategické mapy viz Aplikace metody Balanced Scorecard ve veřejném sektoru – www.npj.cz.
– 70 –
Měřítka perspektivy BSC na úrovni města jsou dále rozpracovány na úroveň měřítek odborů. Jedno z měřítek finančního odboru je uvedeno u tématu 6. Zodpovědné financování a financování z různých zdrojů je zaměřeno na vymáhání pohledávek a je uvedeno v příloze č. 3.
10.3 Výkonnostní parametry zaměstnanců Metoda BSC je úspěšná zejména tehdy, pokud dojde k propojení s hmotnou zainteresovaností jednotlivých pracovníků při plnění stanovených měřítek. U každého pracovníka je třeba stanovit soubor ukazatelů výkonnosti, které jsou odvozeny od indikátorů města, úřadu a odboru. Každý pracovník odboru má stanoveny výkonnostní parametry, které navazují na vykonávanou pracovní činnost, a jsou stanoveny konkrétní měřitelnou hodnotou jako je termín, počet, procento nebo finanční objem v korunách. Výkonnostní parametry jsou čtvrtletně vyhodnocovány a podle výsledků plnění je přehodnocena výše přiznaného osobního příplatku pro následující čtvrtletí. Pro hodnocení plnění výkonnostních parametrů byla zvolena metoda váženého průměru, kde hodnota (váha) jednotlivých ukazatelů je stanovena dle jejich důležitosti a vlivu na výsledek finančního řízení. Z následujícího příkladu stanovení výkonnostních parametrů pracovníkovi úseku evidence a vymáhání pohledávek z pokut je zřejmé, že nejvyšší váha je stanovena u ukazatele Výnosy z pokut správních agend. Tabulka č. 32: Příklad stanovení výkonnostních parametrů. Ř.
Výkonnostní parametry pracovníka vymáhání pohledávek z pokut
1
Dodržení termínu účetní závěrky – termín
1a
Provedení účetní závěrky – termín
2
Vydaná rozhodnutí – počet
2a
Počet vydaných rozhodnutí – skutečnost
3
Změny u poplatníků od počátku roku – počet
10
3a
50
4a
Provedené změny od počátku roku – počet Výnosy z pokut správních agend – % (zůstatek dluhu k 31. 12. 2005 činí 4 126 129 Kč) Výnos z dlužných pokut – skutečnost v Kč
4b
Skutečnost od počátku roku v procentech
4
Váha 10 30
– 71 –
11. Finanční řízení a model CAF 11.1 Co je CAF 11.1.1 Co vyjadřuje zkratka CAF Nejpoužívanější metodou zlepšování kvality a výkonnosti v ČR je model CAF. Používá ji u nás více než 60 organizací, a to převážně samosprávné úřady. Model CAF je cesta k efektivnímu, kvalitnímu či výkonnému úřadu či jakékoli organizaci veřejného sektoru. CAF je také cesta k úřadu „dobré služby“. Tedy k výkonnému úřadu, který má spokojené zákazníky, občany, ale také zaměstnance. Proč? Je to tím, že model CAF: - Je společný (Common) nástroj pro inovace a zlepšování (kvality, efektivnosti a výkonnosti úřadu, stejně jako spokojenosti jeho zákazníků) všech druhů organizací veřejného sektoru v celé EU. - Je hodnotící (Assessment) metodou – umožňuje provést bodové hodnocení dosahovaných cílů (výsledků), které úřad dosahuje k občanům/zákazníkům (např. jejich spokojenost), k zaměstnancům (produktivita, spokojenost atd.), k výsledkům vlivu na životní prostředí a vlivu na společnost či ke klíčovým výsledkům výkonnosti. Stejně tak umožňuje hodnotit předpoklady pro dosahování těchto výsledků. - Je rámcem (Framework) pro efektivní, kvalitní, výkonné vedení a řízení úřadu, pro strategické i operativní plánování, pro řízení lidských zdrojů, řízení partnerství a zdrojů, procesů, inovací i změn. CAF je také rámcem pro hledání a dosahování klíčových cílů (výsledků). V Evropě používá model CAF (verze z roku 2002) cca 1 000 organizací. Na konferenci kvality ve finském Tampere byla v září 2006 zveřejněna nová verze CAF, která přinesla drobné úpravy v oblasti subkritérií (nyní jich je 28 oproti původním 27), zpřesnila text a hlavně logičtějším způsobem upravila hodnocení. 11.1.2 Jak je model sestaven? Model je založen na sebehodnocení podle devíti kritérií (viz obrázek). Obrázek č. 13: Zobrazení modelu CAF – verze 2006 (Zdroj: CAF-2006, překlad). Předpoklady Výsledky 7. Výsledky ve vztahu k zaměstnancům
3. Zaměstnanci 1. Vedení
2 . Strategie a plánování
5. Procesy
4. Partnerství a zdroje
Inovace a učení se – 72 –
6. Výsledky ve vztahu k občanům/ zákazníkům 8. Výsledky ve vztahu ke společnosti
9. Klíčové výsledky výkonnosti
Těchto devět kritérií tvoří rámec modelu CAF. Pět z nich se týká předpokladů pro dosahování výsledků (tedy jak musíme řídit, jak uplatňovat strategii, jak motivovat a řídit zaměstnance, jak pracovat se zdroji a vytvářet partnerství, jak řídit procesy). Čtyři kritéria se týkají dosahování samotných cílů (výsledků) vůči zákazníkům/občanům, zaměstnancům, vlivu na společnost a životní prostředí a na klíčové výsledky výkonnosti úřadu. Jednotlivá kritéria se skládají ze subkritérií (těch je ve verzi 2006 celkem 28) a ty z jednotlivých příkladů otázek (indikátorů). Model má cca 213 příkladů (otázek). Inovaci a učení se je třeba chápat zvláště ve smyslu učení se od druhých – tedy benchmarking nebo benchlearning. Tato publikace obsahuje jen stručné informace o modelu CAF. České vydání CAF a další informace lze získat na webové stránce Národního informačního střediska pro podporu jakosti.15 Tam lze také získat Aplikační příručku modelu CAF pro samosprávné úřady (zatím jen ve verzi CAF-2002).
11.2 Finanční témata v modelu CAF-2006 V modelu CAF je problematika finančního řízení obsažena: a) v předpokladech v kritériu 4 (Partnerství a zdroje), subkritérium 4.3 (Řízení finančních zdrojů); b) ve výsledcích v kritériu 9 (Klíčové výsledky výkonnosti), subkritérium 9.1 (Externí výsledky: výstupy a výsledky ve vztahu k cílům) a subkritérium 9.2 (Interní finanční výsledky). V následující tabulce jsou uvedeny příklady řešení subritéria 4.3 (CAF-2006). Levý sloupec uvádí přístupy (příklady) převzaté z modelu CAF, pravý obsahuje náměty na popis (silné/slabé stránky) nebo řešení v rámci konkrétního úřadu. Tabulka č. 33: CAF-2006, subkritérium 4.3: Řízení finančních zdrojů Příklady přístupu a. Slaďování finančního řízení se strategickými cíli.
b. Zajišťování finanční a rozpočtové transparentnosti.
15
Náměty na popis (silné/slabé) stránky nebo řešení v rámci úřadu - definovat „řízení financí“ jako jeden z klíčových přístupů v rámci řízení vize a strategie, zajistit sladění financí se strategiemi (např. pomocí rozpočtového výhledu, přiřazení konkrétních nákladů k projektům), stanovit metodiky pro finanční ukazatele, začít měřit a hodnotit trend, převést tento přístup do konkrétních akčních plánů, partnerských smluv a projektů. - správné uplatnění BSC - správně zavedený systém finanční kontroly, využívání controllingu - rozpočet a závěrečný účet zpracovávat a zveřejňovat způsobem srozumitelným a přehledným, vydávat výroční zprávu, zveřejňování na intranetu rozpočtu, závěrečného účtu, plánů investic, oprav a dalších zpráv
viz http://www.npj.cz/publikace_list.asp?hledej=&dostupne=&orderby=nazev
– 73 –
c. Zajišťování nákladově efektivního řízení finančních zdrojů.
d. Zavádění inovačních systémů rozpočtového a nákladového plánování (např. víceleté rozpočty, program pro projekty, genderové účetnictví). e. Stálé monitorování nákladů na poskytová-ní standardních produktů a služeb, poskytovaných organizací, včetně zařazení organizačních jednotek. f. Delegování a decentralizování finančních odpovědností a jejich vyvážení s centrálním controllingem. g. Finanční řízení založené na analýze nákladů/ / výnosů. h. Vytvoření a zavedení moderního finančního controllingu (např. přes interní finanční audity, atd.) a podporování transparentnosti finančního řízení u všech zaměstnanců. i. Vytvoření paralelních finančních a nákladových účetních systémů, včetně rozvahy (kapitálové účty). j. Zabezpečení vnitřního přidělování nákladů (např. vnitroorg. cena: organizační útvary platí interní služby). k. Začlenění údajů nefinanční výkonnosti do rozpočt. podkladů. l. Zavedení komparativ. analýz mezi různými činiteli a organizacemi
- dodržování zásad efektivnosti při řízení financí ve smyslu zákona o finanční kontrole – dělat činnosti správným způsobem - promyšlený přístup ke správě volných finančních prostředků, získávání finančních zdrojů (čerpání úvěrů, řízení cash-flow, obligace atd.), k vymáhání pohledávek a lhůtám splatnosti závazků atd. - využívání řady námětů uváděných v této publikaci – např. uplatnění manažerského účetnictví (kap. 4), projektové řízení (kap. 7) - zpracovat a vyhlásit motivační program pro zaměstnance k úsporám a racionalizačním opatřením - organizování průběžných diskusí na interních poradách o dodržování rozpočtu a zpřehlednění souvislostí mezi úlohami, cíli a rozpočtem - účast v benchmarkingových projektech týkajících se řízení financí - používat manažerské účetnictví (viz kap. 4) - stanovit klíčové finanční ukazatele a limity na všech úrovních, stanovit k nim metodiky měření: pro úroveň města/kraje např.: míra zadluženosti versus stanovená mez, podíl provozních výdajů ke zdrojům, % plnění příjmů a výdajů; pro úroveň úřadu např.: náklady úřadu na pracovníka, náklady úřadu na obyvatele, výdaje na investice pro úřad; pro úroveň odboru např.: % plnění rozpočtu odboru, mzdové náklady na úkon, počet najetých km na pracovníka odboru atd. - delegování pravomoci na vedoucího odboru při odměňování (např. fondy vedoucích odborů pro podřízené), správně nastavený systém oběhu účetních dokladů, odpovědností za čerpání rozpočtu, systém nakupování atd. - funkční a propracovaný systém finanční kontroly dle zákona. - odpovědnosti za rozpočet při projektovém řízení - vypracování systému finančního controllingu - v rámci projektového řízení uplatňovat pro posouzení projektu analýzu nákladů a výnosů - dodržování zákona o finanční kontrole, o rozpočtových pravidlech, o účetnictví, o daních z příjmů - vybudování systému controllingu dle kapitoly 5 této publikace - skutečné vytvoření systému finanční kontroly založeném dle zásad „3E“ (Ekonomy, Effectiveness, Effiency), provádění vnitřních auditů a zajištění transparentnosti - v oblasti finančního řízení využití ISO, procesního přístupu, uplatňování metody Balanced Scorecard - řízení financí u projektů a akčních plánů (provázaně s rozpočtem a rozpočtovým výhledem) - uplatňování manažerského účetnictví dle kapitoly 4, vedení ekonomických pasportů budov - vybudování systému controllingu dle kapitoly 7 - vypracování systému řízení dle ISO, BSC atd. (definovat jasná pravidla při finančním řízení – popis ve směrnicích, procesních mapách atd.) - určovat cenu jednotlivých úkonů výkonu státní správy (viz metodika Benchmarkingové iniciativy viz kap. 11) - sledování nákladů jednotlivých odborů na spotřebu kancelářských potřeb, nákladů na vozidla, nákladů na kanceláře atd. - stanovit vnitřní ceny mezi založenými nebo zřízenými organizacemi - systém oceňování rizik - využívání metody BSC - zavedení systému controllingu - využívání benchlearningu a benchmarkingu (viz kapitola 11)
– 74 –
11.3 Princip tří E dle modelu CAF V novém modelu CAF se velmi výrazně změnil také slovník pojmů. Z finančních pojmů je zde vysvětlen princip tří E – následující obrázek je upraven tak, aby jednoznačněji odpovídal vysvětlení pojmů ze slovníku CAF (viz tabulka): Obrázek č. 14: Účinnost – Efektivnost – Hospodárnost dle modelu CAF (Zdroj: CAF-2006, s. 164, upr.). Hospodárnost
Nákladová efektivnost Účinnost
Cíl
Zdroje
Aktivity
Výstup
Efektivnost
Výstup/dopad Dosažení cíle
Tabulka č. 34: Vysvětlení „tří E“ dle modelu CAF-2006 (Zdroj: CAF-2006, s. 164, převedeno do tabulky). Pojem Hospodárnost (Economy) Efektivnost (Effectiveness) Účinnost (Efficiency) Nákladová efektivnost (Cost effectiveness) Zdroje (Resources)
Vysvětlení dle modelu CAF-2006 Hospodárnost a šetrnost se vztahují k prozíravému finančnímu managementu, který zahrnuje snižování nákladů prostřednictvím účinnějších procesů obstarávání a úspor financí bez toho, aby se to odrazilo v kvalitě výstupů nebo cílů. Efektivnost je vztah mezi stanoveným cílem a dosaženým výsledkem, účinkem nebo dopadem. Výstupy ve vztahu ke vstupům nebo nákladům. Účinnost a produktivita mohou být považovány za to samé. Produktivita může být měřená souhrnně zachycující všechny složky vstupů produkce (komplexní produktivita) nebo cíleně se soustředící na specifickou složku vstupů (produktivita práce nebo kapitálu). Vztah mezi účinky, které jsou předpokládány cíli organizace, a náklady vynaloženými na jejich dosažení – zahrnující kompletní společenské náklady, pokud je to možné. Zdroje zahrnují vědomosti, lidský kapitál, finance, budovy nebo technologie, které organizace využívá při plnění svých úkolů.
11.4 Co změnit v předpokladech a jak sestavit akční plán Celá tato publikace přináší informace o tom, jak změnit systém finančního řízení. Tedy co změnit v předpokladech modelu CAF. Může také posloužit jako inspirace při tvorbě „Akčního plánu zlepšování“, který následuje po sebehodnocení dle CAF. Vzor formuláře Akčního plánu je v nové verzi CAF-2006 uveden. Pokud by se však jevil jako složitý, lze použít následující jednodušší tabulku. Tabulka č. 35: Vzor formuláře pro akční plán zlepšování. č. Název opatření akčního plánu (KT – kontrolní termín) 1 Zpracovat plán zavedení fin. controllingu. Předložit jej ke schválení. KT – 30. 3., 30. 5. 2 Změnit systém odměňování pracovníků – systém motivačních odměn. KT – 30. 3., 30. 5.
Odpovědnost (spoluodpovědnost) vedoucí finančního odboru (tajemník, útvar int. auditu) Tajemník (personalista, vedoucí finančního odboru)
– 75 –
Termín
Krit. CAF
30. 7. 2007 30. 6. 2007
4.3., 9.2 3., 7.2
12. Finanční řízení a benchlearning 12.1 Co je benchmarking a benchlearning 12.1.1 Co je benchmarking V kapitole 2.1.5 byl zmíněn benchmarking v rámci vývojového digramu při řešení problémů a změn. A jak můžeme tuto efektivní metodu jednoduše definovat? Benchmarking je porovnávání s jinými za účelem nalezení dobré praxe. Je to metoda zlepšování pomocí učení se od druhých. Cílem je naučit se tuto dobrou praxi od druhých místo toho, abychom ji složitě vymýšleli či draze nakupovali od poradenských firem. Vhodným používáním benchmarkingu se proto můžeme vyhnout mnoha chybám, nebudeme vymýšlet vymyšlené, můžeme se rychleji rozvíjet, zlepšovat, méně plýtvat, šetřit peníze atd. Benchmarking pomůže také ověřit si, zda cílové hodnoty, které politické vedení či vedení organizace veřejného sektoru požaduje, jsou nastaveny správně. Proto se benchmarking (stejně jako jeho „mladší bratr“ benchlearning – vysvětlen dále) velmi dobře kombinuje s dalšími metodami kvality. Jak se liší benchmarking od běžného porovnávání? Jde o aktivní porovnávání s odvozením ponaučení – z výsledků se formulují podněty pro další činnost a rozvoj. Protože jde o porovnávání s jinými, což může být citlivé, je důležité dohodnout se s ostatními na etickém kodexu benchmarkingu. 12.1.2 Od benchmarkingu k benchlearningu V poslední době se vedle klasického benchmarkingu začíná stále více používat obdobná metoda – benchlearning. Na rozdíl od benchmarkingu není nezbytné vždy hledat srovnatelné a jasné ukazatele pro srovnání. Jak z anglického názvu vyplývá, jde spíše o proces učení se od druhých než o proces porovnávání. Schematicky je možné benchlearning zobrazit čtyřkrokovým cyklem: Obrázek č. 15: Zobrazení čtyř kroků benchlearningu. 1. Plánujte (co, jak, kdy, s kým provádět)
4. Zaveďte (nejlepší postupy upravené pro váš úřad), hodnoťte a opakujte
Projekt benchlearningu
3. Analyzujte (oblasti pro učení se, výsledky a oblasti pro zlepšování)
– 76 –
Cyklus
2. Shromážděte a porovnejte (zajímavé postupy a výsledky)
Cílem benchlearningového projektu je naučit se od ostatních partnerů projektu vše, co umí lépe než my, hledat inspiraci pro svoji práci nebo také vyhnout se chybám, které jiní učinili. To platí i pro oblast finančního řízení.
12.2 Příklady ve finanční oblasti Obecně lze říci, že benchmarking (stejně tak i benchlearning) je uplatnitelný: a) jak ve strategické rovině (např. porovnávání klíčových finančních ukazatelů, jako jsou zadluženost, objem získaných nenárokových dotací na jednoho obyvatele, plnění rozpočtu atd.); b) tak v operativní rovině (např. objem pohledávek, úspěšnost jejich vymáhání, výdaje na úkon na pracovníka, výdaje na úklid budov, průměrný plat a výše osobního příplatku atd.); c) současně je možné jej uplatnit i uvnitř organizace veřejného sektoru (porovnávání mezi útvary – např. výdaje na kancelářské potřeby, výdaje na telefonní hovory na pracovníka atd.). Například v rámci Benchmarkingové iniciativy (v níž je zapojeno cca šedesát měst) se sledují následující ukazatele: - výdaje na jednotlivé úkony přeneseného výkonu státní správy (cena úkonu); - celá řada dalších finančních ukazatelů, například: - výdaje na výkon státní správy (agenda č. 31); - příjmy a výdaje rozpočtu (agenda č. 42); - výdaje na sociální služby a zařízení (agenda č. 43); - výdaje na kulturní zařízení a služby (agenda č. 44); - výdaje na sportovní zařízení a služby (agenda č. 45); - výdaje na předškolní zařízení (agenda č. 46); - výdaje na základní školy a školní stravování (agenda č. 47); - výdaje na komunikace a veřejné osvětlení v tis. Kč (agenda č. 48). Ke každému ukazateli je stanovena podrobná metodika měření, která zajišťuje srovnatelnost mezi městy.
12.3 Kde získat další informace Další informace o benchlearningu nebo benchmarkingu lze získat v publikaci Benchmarking ve veřejné správě, kterou vydalo Ministerstvo vnitra ČR, nebo na stránkách Benchmarkingové iniciativy (sdružující města).16
16
Benchmarkingová iniciativa: www.benchmarking.vcvscr.cz
– 77 –
13. Závěr Právě jste dočetli publikaci o finančním řízení a metodách výkonnosti, kterou pro vás připravila společnost MEPCO, s. r. o., dceřiná společnost Svazu měst a obcí, v rámci projektu Zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech. Snahou autorů bylo shromáždit pro vás co nejvíce inspirace a příkladů, které se používají v praxi. Pokud se to podařilo, publikace splnila svůj účel. Publikace má 13 kapitol včetně úvodu a závěru, 2 přílohy zařazené do textu publikace a 15 příloh v elektronické podobě (seznam příloh je uveden za seznamem literatury). Všechny zde uvedené texty včetně příloh si můžete v elektronické podobě stáhnout na internetové adrese www.mepco.cz Autorům můžete zaslat své názory, náměty a připomínky k publikaci na e-mailové adresy
[email protected] nebo
[email protected]. Za každým finančním rozhodnutím stojí konkrétní lidé. Tato každodenní rozhodnutí buď situaci veřejné správy zlepšují (pokud odpovídají zásadám zdravého finančního řízení), nebo zhoršují (nesmyslné investice, všechny možné druhy plýtvání atd.). Autoři knihy „Znovunalezení vlády“ vidí jako hlavního viníka byrokracii: „Problém není v lidech pracujících ve veřejném sektoru; problém je v systému. Nebojujme proti byrokratům, ale proti byrokracii. Zaměstnanci veřejného sektoru jsou polapeni v archaických strukturách, které ničí jejich kreativitu a vysávají jejich energii. Věříme, že tyto systémy lze změnit tak, aby se uvolnila obrovská energie pracovníků veřejného sektoru a zvýšila se jejich schopnost sloužit veřejnosti.“ (viz Osborne, Gaebler In Vacek 2005). Omluva a poděkování Vážení a milí čtenáři, text, který jste právě dočetli, je kompromisem mezi srozumitelností a odborností. Pokud patříte k expertům finančního řízení, omlouváme se vám. Některé pasáže u vás zřejmě vyvolali shovívavý úsměv. V textu jsme se totiž snažili dávat přednost praktickým příkladům, jednoduchosti a srozumitelnosti na úkor odborné terminologie. Pokud patříte k ostatním lidem pracujícím ve veřejné správě, je nutné se omluvit i vám – neodpustili jsme si vysvětlit potřebné pojmy a snažili jsme se ukázat vhodné souvislosti. Text je tedy delší než by byl, pokud bychom uváděli jen příklady. Ať už patříte k výše uvedeným či jiným zájmovým skupinám, předpokládáme, že jste publikaci četli proto, že máte zájem, chuť nebo potřebu měnit naši veřejnou správu k lepšímu. Děkujeme vám za to a držíme vám palce. Za kolektiv autorů: Jana Matochová, vedoucí Finančního odboru Městského úřadu Vsetín Ing. Milan Půček, MBA, Ph.D., tajemník Městského úřadu Vsetín
– 78 –
Literatura 1. CAF-2006 (2006): Spoločný systém hodnotenia kvality. Príručka modelu CAF 2006 (2006). Slovenská asociácia európskych štúdií v spolupráci s Projektom PHARE Technical Assistance, Bratislava. ISBN 80-7160-223-X. 2. COVEY, S. R. (1989): Sedm návyků vůdčích osobností pro úspěšný a harmonický život. Pragma, Praha. 3. DRUCKER, P. F. (2004): To nejdůležitější z Druckera v jednom svazku. Management Press, Praha. 4. HAWKEN, P., LOVINS, A., LOVINSOVÁ, L. H. (2003): Přírodní kapitalismus. Mladá Fronta 2003, Praha. 5. HERCKSEN, BERND (2005): Sen o zdravém peněžnictví. In článek v časopisu Svět Grálu 5/2005, 11-14 s. 6. IGC – International Group of Controlling (2003): Slovník controllingu česko-anglický/anglickočeský. Management Press, Praha. ISBN 80-7261-085-6.
7. IPA: internetové stránky www.ipaslovakia.sk 8. ISO 9000 – Systémy managementu jakosti – Základy, zásady a slovník (2001). Český normalizační institut, Praha. 9. ISO 9004 – Systémy managementu jakosti – Směrnice pro zlepšování výkonnosti (2001). Český normalizační institut, Praha. 10. KAPLAN, N. (2002): Balanced Scorecard. Management Press, Praha. 11. Manuál pro audit ve veřejném sektoru (1999). Komora auditorů České republiky, Praha. ISBN 80-901804-9-3. 12. MĚSTO VSETÍN: Směrnice a další vnitřní předpisy, dokumentace finančního odboru. Rozpočet města Vsetín na rok 2007 (2006). Město Vsetín. 13. MF ČR (2002): Evropské směrnice pro implementaci auditních standardů INTOSAI. Ministerstvo financí ČR, odbor kontroly, Praha. 14. MF ČR (2003): Pokyn upravující metodiku výkonu finančního auditu ve veřejné správě. Ministerstvo financí ČR, Praha. 15. MMR ČR (2005a): Evaluace socioekonomického rozvoje. Metodická příručka. MMR ČR, Praha, 99 s. 16. MMR ČR (2005b): Evaluace socioekonomického rozvoje. Doplňující texty k Metodické příručce. Část I.: Témata a oblasti politiky. MMR ČR, Praha, 109 s. 17. MMR ČR (2005): Příručka pro starosty venkovských obcí. Ministerstvo pro místní rozvoj, Praha. 18. MOLDAN, B. (2001): Lidé na naříznuté větvi. Centrum pro otázky životního prostředí UK. Dostupné na http://www.czp.cuni.cz/knihovna/Publikace/global/. 19. OSBORNE, D., GAEBLER, T. (2005): Reinventing Government. In. Vacek J.: Znovunalezení vlády. Komentovaný výtah knihy Reinventing Government. Katedra managementu, inovací a projektů, Fakulta ekonomická Západočeská univerzita v Plzni, Plzeň. 20. PŮČEK, M., a kol. (2005): Aplikační příručka modelu CAF. Jak efektivně uplatnit CAF v samosprávných úřadech. NPJ, Praha. ISBN 80-02-01749-8. 21. PŮČEK, M. (2006): Inovativní přístupy v environmentálním řízení územních celků. Disertační práce doktorandského studia na Ostravské univerzitě v Ostravě, Přírod. fakulta. Nepublikováno. 22. PŮČEK, M., KOCOUREK, S. (2004): Řízení procesů výkonu státní správy. MV ČR, Praha. ISBN 80-239-4098-8. 23. PŮČEK, M., KOCOUREK, S. a kol. (2005): Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy. MV ČR, Praha. ISBN 80-239-6154-3. – 79 –
24. PŮČEK, M., KOCOUREK, S. (2005): Závěrečná zpráva výzkumného projektu pro MV ČR „Zdokonalení metodiky CAF“. SPKP Vsetín, Vsetín. Nepublikováno. 25. PŮČEK, M., TREZNER, J., TŘEBICKÝ, V. a kol. (2005): Přístup radnice k životnímu prostředí. Město Vsetín, Vsetín. ISBN 80-239-6431-3. 26. RATLIFF, R. L., REDING, K. F. (2003): Úvod k provádění auditorské činnosti: Logika, zásady a technika. Ministerstvo financí, Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu. 27. STRECKOVÁ, Y. (1996): Vstup do teorie řízení. Vybrané kapitoly. MU v Brně, Brno. 28. Studie proveditelnosti, analýza nákladů a přínosů (2006). Odbor regionálního rozvoje, Krajský úřad Kraje Vysočina. Brno. 29. VCVS (2006): Roční zpráva benchmarkingové iniciativy 2005. Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o.p.s., 54 s. Základní informace dostupné na www.vcvscr.cz. 30. VOLLMANN, H.: Svět, jaký by mohl být! Stiftung Gralsbotschaft, Stuttgart. 31. Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb. 32. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. 33. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. 34. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví. 35. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Poznámka: Uvedená problematika byla také řešena v rámci výzkumného projektu GAČR 402/04/0078 – Inovativní koncepty a přístupy v rozvoji územních jednotek.
– 80 –
Seznam příloh na CD ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪
CD 1 CD 2 CD 3 CD 4 CD 5 CD 6 CD 7 CD 8 CD 9 CD 10 CD 11 CD 12 CD 13 CD 14
– – – – – – – – – – – – – –
Směrnice Kontrolní systém města Vsetín Směrnice Projektové řízení Program snižování nákladů a zvyšování výnosů Publikace Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy Směrnice zabezpečení inventarizace závazků Metodiky měření finančních ukazatelů BSC Výroční zpráva města Vsetín Rozpočet města Vsetín včetně příloh Závěrečný účet města Mapy procesů ve vztahu k finančnímu řízení Směrnice Oběh účetních dokladů Směrnice Vyřazování a likvidace majetku Výkonnostní parametry pracovníků Manažerské účetnictví
– 81 –
Přímo/ nepřímo
ZŠ, MŠ, technické služby, ….
Sociální služby, komunitní centrum …
Mikroregion, svaz obcí …
ZŠ, regionální agentura …
obec zřizuje zřizovací listinou obec založí zakládací listinou (sama) nebo smlouvou (s jinými subjekty) více obcí založí svazek smlouvou a stanovami obec je člen (zřizovatel) zájmového sdružení právnických osob
§ 27 – 37 z.č. 250/2000 Sb.
z.č. 248/1995 Sb.
§ 49 – 53 z.č. 128/2000 Sb., § 39 z.č. 250/2000 § 20 pís. f) Občanského zákoníku
Příspěvková organizace
Obecně prospěšná společnost
Svazek obcí
Zájmové sdružení právnických osob
– Přestupková komise atd.
– 82 –
– u ZŠ žáci a rodiče
– dle charakteru důvodu vzniku svazku
– uživatel sociálních služeb, návštěvník komunitního centra …
– rodiče a žáci ZŠ nebo MŠ, u technických služeb např. občané a zákazníci, kterým je svážen odpad atd.
– účastníci řízení
– občané
– Městská policie
orgán obce
– čtenář knihovny, návštěvník kulturního zařízení
– například knihovna či kulturní zařízení atd.
– uživatel sociálních služeb
– například služby sociálního charakteru (pečovatelská služba, stacionář …)
Speciální zákon
obec zřizuje zřizovací listinou, nemá právní subjektivitu
§ 24 – 26 z.č. 250/2000 Sb.
Organizační složka obce či kraje
– žadatel o úkon samosprávy (nájemce nebytových prostor, žadatel o koupi nemovitosti atd.)
– žadatel o úkon (vydání či změna živnostenského listu, žadatel o převod vozidla, vydání občanského průkazu, pasu atd.)
– přenesený výkon státní správy (živnostenský úřad, registry vozidel, matriční úřad, stavební úřad, atd.) – zabezpečování úkolů samosprávy (pronájem nebytových prostor, správa majetku atd.)
Kdo je zákazníkem (příklady)
Příklady použití (veřejné služby)
Jiný orgán obce
Obec/kraj poskytuje přímo prostřednictvím úřadu
Vztah k obci (kraji)
Obecní/krajský úřad
Zákonná úprava poskytovatele
Zákon o obcích/ krajích, Správní řád a další speciální zákony
Poskytovatel
Příloha č. 1
Příloha 1: Příklady poskytovatelů veřejných služeb (zadavatel obec/kraj).
obec může založit zakladatelskou listinou (sama) nebo společenskou smlouvou (s jinými subjekty) obec je člen družstva
§ 105 – 153e Obchodního zákoníku
§ 221 – 260 Obchodního zákoníku
Společnost s ručením omezeným nebo akciová společnost
Družstvo
Bytové záležitosti …
Správa majetku, technické služby, svoz odpadu …
Příklady použití (veřejné služby)
– nájemníci
– dle charakteru činnosti (např. u správy majetku – nájemníci nebytových či bytových prostor atd.)
Kdo je zákazníkem (příklady)
Rozmanité možnosti poskytovatelů služeb (obvykle vybraných na základě soutěže) a jejich zákazníků. Vztah s obcí/krajem je vymezen na základě smlouvy.
Vztah k obci (kraji)
Zákonná úprava poskytovatele
Poskytovatel
Poznámka: Existuje jistě více možností. Tabulka uvádí jen příklady.
Přímo/ nepřímo
Příloha č. 1
– 83 –
Příloha č. 2
Příloha č. 2: Popis měřítek strategických témat . Perspektiva: Strategické téma:
Hospodárnost a financování aktivit
Měřítko: Správce měřítka za městský BSC: Hodnota rok 2004 – plán:
Zodpovědné financování a financování z různých zdrojů 6.2 Podíl provozních výdajů vůči zdrojům (%) Jana Matochová – finanční odbor 90,00 %
Hodnota pro rok 2004 – skutečnost:
63,24 %
Hodnota pro rok 2005 – plán Cílová hodnota pro r. 2010: Cílová hodnota pro r. 2020:
85,17 % 85,00 % 80,00 %
Popis měřítka : Podíl provozních výdajů vůči zdrojům vyjadřuje míru nezbytných výdajů na zabezpečení chodu zastupitelského sboru, městského úřadu, zřízených a založených organizací a plnění ostatních funkcí města jako veřejnoprávního subjektu na opakovaných zdrojích, tj. na daňových a nedaňových příjmech a na dotacích v rámci souhrnného dotačního vztahu státního rozpočtu. Měřítko ovlivňuje: Úspěšnost měřítka ovlivňují vedoucí odborů při přípravě rozpočtu následujícího roku a v průběhu roku při správě rozpočtu vlastních kapitoly, a to zejména dodržováním zásad hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Výpočet měřítka: podílu provozních výdajů na zdrojích: {běžné výdaje bez účelových dotací : (příjmy obce po konsolidaci za uplynulý rok – kapitálové příjmy – účelové dotace)} 100 = % podílu provozních výdajů na zdrojích Zdrojem čerpání dat: – účetnictví města. Cílová hodnota : – dosažení podílu ve výši 85,00 %. Perioda vyhodnocování měřítka: – 1 ročně
Vypracoval: Jana Matochová
Datum: 17. 02. 2005
– 84 –
Příloha č. 3
Příloha č. 3: Popis měřítka BSC finančního odboru. Perspektiva:
Hospodárnost a financování aktivit
Strategické téma:
Zodpovědné financování a financování z různých zdrojů Měřítko: 6.2 Objem vymožených pohledávek z pokut správních agend (Kč, %) Odpovědná osoba za měřítko BSC Martina Čermáková – vedoucí oddělení odboru: Hodnota rok 2004 – plán: Pohledávky k 01. 01. 2004: 3 814 720 Kč K vymožení 750 000 Kč – 20 % Hodnota pro rok 2004 – skutečnost: 1 055 398 Kč – 27,60 % Hodnota pro rok 2005 – plán Cílová hodnota pro r. 2010:
Pohledávky k 01. 01. 2005: 4 126 129 Kč K vymožení 1 000 000 Kč – 24 % Podíl vymožených pohledávek ≥ 25 %
Popis měřítka: Měřítko vyjadřuje stav vymáhání pohledávek vyplývajících z dopravních pokut ukládaných odborem správních agend z předcházejících období. Měřítko ovlivňuje: Úspěšnost měřítka ovlivňuje výše jednotlivých pohledávek a jejich celkových objem k 31. prosinci předcházejícího kalendářního roku a stáří pohledávky. Výpočet měřítka: (skutečně vymožené pohledávky za sledované období od počátku roku : objem pohledávek k 31. předcházejícího kalendářního roku) 100 = % Zdrojem čerpání dat: je účetnictví města a evidence pohledávek. Cílová hodnota: Cílem je každoročně dosáhnou minimálně 23 % vymožených pohledávek předcházejících období. Perioda vyhodnocování měřítka: 4 ročně
Vypracoval: Jana Matochová
Datum: 17. 02. 2005
– 85 –
