Interferentie Ondergrondse Energieopslag Deel 3 - Sturingsinstrumenten
IPSV-nummer 31117
Opdrachtgever
Ingenieursbureau Amsterdam Postbus 12693 1100 AR AMSTERDAM T 020 - 25 111 11 F 020 - 25 111 99 Contactpersoon: dhr. R. van Doorn
Adviseur
IF Technology bv Frombergstraat 1 Postbus 605 6800 AP ARNHEM T 026 - 44 31 541 F 026 - 44 60 153 E
[email protected] Contactpersoon: dhr. G. Bakema
Adviseur
Sterk Consulting Frambozenweg 137 2321 KA LEIDEN T 070 - 57 30 596
F 070 - 57 30 595 Contactpersoon: dhr. P. de Putter
3/54266/GB 14 april 2006
Inhoudsopgave 1
Inleiding ....................................................................................................................... 4
2
Toekomstige Wetgeving.............................................................................................. 6 2.1 Waterwet............................................................................................................ 6 2.1.1 Algemeen.............................................................................................. 6 2.1.2 Inhoud Waterwet................................................................................... 6 2.1.3 Waterwet en interferentie...................................................................... 7 2.2 Beoordelingsrichtlijnen....................................................................................... 8 2.3 Ondergrondse ruimtelijke ordening ................................................................... 8 2.4 Omgevingsvergunning....................................................................................... 9 2.5 AmvB bodemenergie ......................................................................................... 9
3
Actorenanalyse.......................................................................................................... 12 3.1 Overheden ....................................................................................................... 12 3.1.1 Landelijke overheid............................................................................. 12 3.1.2 Provincies ........................................................................................... 13 3.1.3 Gemeenten ......................................................................................... 13 3.2 Marktpartijen .................................................................................................... 13 3.2.1 Marktontwikkeling ............................................................................... 13 3.2.2 Eindgebruikers.................................................................................... 14 3.2.3 Ontwikkelaars/beleggen ..................................................................... 14 3.2.4 Aannemers ......................................................................................... 14 3.2.5 Energie- en Waterleidingbedrijven ..................................................... 15 3.3 Enquête............................................................................................................ 15 3.3.1 Vergunningplicht ................................................................................. 15 3.3.2 Verdelingsprincipe .............................................................................. 16 3.3.3 Interferentie......................................................................................... 17 3.3.4 Regelgeving Interferentie.................................................................... 17 3.3.5 Economisch verdeelprincipe............................................................... 18
4
Huidige oplossingen op gebiedsniveau..................................................................... 19 4.1 Internationaal ................................................................................................... 19 4.2 Nationaal.......................................................................................................... 19 4.3 Provinciaal ....................................................................................................... 20
5
Huidige oplossingen op projectniveau....................................................................... 21 5.1 Technische oplossingen .................................................................................. 21 5.2 Organisatorische oplossingen ......................................................................... 22 5.3 Juridisch/financiële oplossingen ...................................................................... 23
3/54266/GB
14 april 2006
2
6
Visies: verdeling van eigendom en gebruik............................................................... 24 6.1 Grondwater geordend...................................................................................... 24 6.2 Ruimtelijk geordend ......................................................................................... 25 6.3 Economisch gestuurd ...................................................................................... 27
7
Conclusies ................................................................................................................. 29
Literatuur ........................................................................................................................... 30
Bijlagen: 1. Omgevingsvergunning. 2. Technische oplossingen. 3. Visie ruimtelijk geordend.
3/54266/GB
14 april 2006
3
1
Inleiding In het kader van duurzaam bouwen wordt steeds vaker gebruik gemaakt van warmte- en koudeopslag in de grond 1 . Door toepassing van warmte- en koudeopslag behoeven traditionele energiebronnen in veel beperktere mate te worden aangesproken. Wanneer gebruikers van dergelijke systemen zich op korte afstand van elkaar bevinden treedt ongewenste beïnvloeding op, met aanzienlijk rendementsverlies als gevolg. De nadelige (financiële) gevolgen hiervan kunnen leiden tot conflicten tussen gebruikers en beheerders en gebruikers onderling. Een helder beleidskader, met de bijbehorende eigendoms-, beheers- en verantwoordelijkheidsvragen, ontbreekt tot nu toe. Er bestaan onduidelijkheden over eigendomsvragen (grond, water, ruimte) en verantwoordelijkheden bij aanleg en beheer waardoor de keuze voor deze duurzame energietoepassing bij herstructureringsprojecten in gevaar kan komen. Dit beleidsonderzoek brengt de wet- en regelgeving en het overheidsbeleid omtrent warmte- en koudeopslag in kaart. De uitkomst van dit onderzoek resulteert in een handleiding (quickscan) probleemverkenning, bouwstenen voor wet- en regelgeving, organisatie- en sturingsinstrumenten en voorbeeldtoepassingen. Om deze handleiding te schrijven zijn drie deelrapporten vervaardigd: 1. Technische analyse. 2. Wettelijke analyse. 3. Sturingsinstrumenten. In dit derde deel van het onderzoek - sturingsinstrumenten - worden oplossingen en visies ontwikkeld ten aanzien van de verdeling van de ondergrond met betrekking tot het toepassen van ondergrondse energieopslag. Deze visies zijn mede gebaseerd op de mogelijkheden die de huidige en toekomstige wetgeving bieden. Dit onderzoek is uitgevoerd in het kader van IPSV: Innovatie Programma Stedelijke Vernieuwing van het Ministerie van VROM. Om de stedelijke vernieuwing te versnellen en de kwaliteit te bevorderen is van 2001 tot en met 2004 dit programma ingesteld. Het IPSV maakt onderdeel uit van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Nog tot 2008 monitort VROM de IPSV-voorbeeldprojecten. Verder wisselt het IPSV ook kennis en ervaringen uit de projecten uit.
1
Warmte- en koudeopslag wordt in dit onderzoek ook aangeduid met (ondergrondse) energieopslag.
3/54266/GB
14 april 2006
4
Ingenieursbureau Amsterdam heeft in opdracht van VROM het onderzoek opgezet en uitgevoerd. Zij heeft daarvoor IF Technology uit Arnhem en Sterk Consulting uit Leiden gevraagd enkele deelonderzoeken voor hun rekening te nemen.
3/54266/GB
14 april 2006
5
2
Toekomstige Wetgeving
2.1
Waterwet
2.1.1
Algemeen In 2003 is door het kabinet besloten om tot één integrale wet voor het waterbeheer te komen. Door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is inmiddels een wetsvoorstel voorbereid. Op 29 juli 2005 was het voorontwerp van de Waterwet gereed. Het voorontwerp was het startsein voor een formele consultatieronde. Tijdens deze consultatieperiode kunnen de meest betrokken instanties hun mening geven op het voorontwerp. Het betreft het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen en maatschappelijke organisaties. Deze organisaties zijn verenigd in het Overlegorgaan Water en Noordzee van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarnaast vraagt het ministerie advies aan de Commissie voor advies inzake de waterstaatswetgeving (CAW). In deze fase worden ook de diverse toetsen uitgevoerd: een uitvoeringstoets door Rijkswaterstaat, een handhavingtoets door de Inspectie Verkeer en Waterstaat en een wetgevingstoets door het ministerie van Justitie. Inmiddels is de termijn voor deze formele consultatietermijn verstreken. Op 22 december 2005 is het wetsvoorstel door de Ministerraad aanvaard. Dit betekent dat het wetsvoorstel nu naar de Raad van State kan worden gezonden voor advies. Deze adviesperiode zal naar verwachting een aantal maanden duren. De planning is dat het wetsvoorstel medio 2006 naar de Tweede Kamer wordt verzonden.
2.1.2
Inhoud Waterwet De nieuwe Waterwet vervangt de Wet op de waterhuishouding, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, de Grondwaterwet, de Wet droogmakerijen en indijkingen en de Wet op de waterkering. Deze wetten worden ingetrokken met de invoering van de nieuwe Waterwet. In de nieuwe Waterwet komen ook onderdelen van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en de Waterstaatswet 1900. Deze wetten worden niet geheel ingetrokken, omdat deze ook onderdelen bevatten die zien op het beheer van wegen. De Wrakkenwet en de Ontgrondingenwet worden in dit stadium nog niet opgenomen in het wetsvoorstel. Het komende jaar wordt onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden deze wetten te integreren en/of in te trekken.
3/54266/GB
14 april 2006
6
De nieuwe Waterwet richt zich vooral op overheden die betrokken zijn bij het waterbeheer in Nederland te weten het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen. De overheden zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het op orde krijgen en houden van een duurzaam watersysteem tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten. In het wetsvoorstel worden taken, bevoegdheden en instrumenten opgenomen om invulling te geven aan deze zorgplicht van de overheid. De Waterwet heeft ook betrekking op de gebruikers van het watersysteem. Bij handelingen in het watersysteem moet een watervergunning worden aangevraagd. Denk aan het lozen van afvalwater, het onttrekken van grondwater of het bouwen van een steiger. Hierin worden voorschriften gesteld ter bescherming van het watersysteem. Zoveel mogelijk handelingen zullen met algemene regels worden gereguleerd. Wanneer dit het geval is hoeft er geen vergunning te worden aangevraagd. Hierdoor verminderen de lasten voor burgers en bedrijven. Daarnaast wordt de afstemming met de andere vergunningstelsels van de leefomgeving goed geregeld om te komen tot één loket voor burgers en bedrijven. Vanaf 2006 wordt ook een Invoeringswet voorbereid en uitvoeringsregelgeving die van belang is voor het goed functioneren van de wet. Het gaat dan om algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en ministeriële regelingen. De duur van behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede en Eerste Kamer bepaalt wanneer de Waterwet daadwerkelijk in werking kan treden. Voorzien wordt dat dit niet vóór 2008 zal zijn. 2.1.3
Waterwet en interferentie In hoofdstuk 7 van de waterwet wordt regulering van handelingen in een watersysteem geregeld 2 . In de hoofdstuksgewijze toelichting staat dat het bevoegd gezag in beginsel de waterbeheerder is, dus voor het regionale systeem het waterschap en voor het hoofdwatersysteem het Rijk (Rijkswaterstaat) 3 . Uitzondering wordt gemaakt voor bepaalde categorieën van grondwateronttrekkingen en de infiltraties ervan, te weten de drinkwaterwinning, grote industriële onttrekkingen (> 500.000 m³/jaar) en energieopslag: hiervoor blijft de provincie bevoegd gezag. De vergunningverlening van grondwateronttrekkingen anders dan deze categorieën wordt overgedragen van provincie naar waterschap. Dit om de operationele taken van het regionale waterbeheer zoveel mogelijk toe te bedelen aan de waterbeheerder. Bepalende argumenten om voor de genoemde categorieën vooralsnog een uitzondering te maken zijn dat de kennisopbouw en beleidskaders nog in ontwikkeling zijn en dat de invloed van het diepe grondwater op de rest van het watersysteem relatief gering is. De eventuele verdere overdracht van de bevoegdheid naar de waterschappen in de toekomst zal bezien worden in het licht van de ontwikkeling van het kaderstellend beleid door de provincies.
2 3
P. 15 P. 47
3/54266/GB
14 april 2006
7
In de artikelsgewijze toelichting wordt verder ook gesproken over een ondergrens: “Overigens is in het wetsvoorstel voorzien dat door de beheerder kan worden bepaald dat het verbod niet geldt voor het verrichten van bepaalde handelingen waarvan de invloed op het te beschermen belang gering of afwezig is, of er geen behoefte aan de vergunningplicht bestaat. Deze zogenaamde ondergrensbepaling kan worden toegepast voor het lozen en onttrekken van geringe waterhoeveelheden of bij fysieke ingrepen waar dit in 4 een watersysteem geen nadelige gevolgen heeft” . Wat betreft de verlening, wijziging of intrekking van een vergunning voor het onttrekken van grondwater of het infiltreren van water in de bodem, ten behoeve van de drinkwatervoorziening, de onttrekking of de opslag van energie, of voor industriële toepassing indien de onttrekking meer dan 500.000 m³ per jaar betreft, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag. Waar het betreft de overige grondwateronttrekkingen is het waterschapsbestuur bevoegd gezag 5 . Geconcludeerd kan worden dat de Waterwet niet fundamenteel verschilt van de Grondwaterwet. Het verdeelprincipe blijft “wie het eerst komt, wie het eerst maalt”. Hierdoor wordt interferentie nog steeds onvoldoende ondervangen.
2.2
Beoordelingsrichtlijnen Het Ministerie van VROM is in 2005 gestart met het ontwikkelen van beoordelingsrichtlijnen voor generieke boringen, dus ook voor boringen van open en gesloten bronnen. Hiermee wil men bereiken dat de bodemkwaliteit beter gewaarborgd wordt. De verwachting is dat de BRL’s in 2008 gereed zullen zijn. De ontwikkeling van deze BRL’s heeft geen invloed op de interferentieproblematiek.
2.3
Ondergrondse ruimtelijke ordening In paragraaf 2.7 van deel 2 is al uitvoerig ingegaan op een aantal belangrijke ROaspecten. Hieraan kan in deze paragraaf het navolgende worden toegevoegd. In april 2004 is de nieuwe Nota Ruimte vastgesteld. Hierin wordt gesteld dat er steeds intensiever gebruik wordt gemaakt van de ondergrond en dat er meer en meer interacties zijn met de bovengrondse ontwikkelingen. Hoewel er voldoende kaders zijn om de ondergrond te ordenen (o.a. het bestemmingsplan) ontstaan er in de praktijk toch knelpunten. Deze hebben o.a. betrekking op de verdeling van de beschikbare ruimte, risico’s op het terrein van de veiligheid en op effecten op natuur en milieu. Bij de nadere invulling van het thema ruimtelijke ordening wordt aangegeven dat de te bestemmen grond wordt gedefinieerd als de bovengrondse én de ondergrondse ruimte. De bestemmingsverplichting strekt zich hierdoor eveneens uit tot de ondergrond. Er zal dus geen specifieke wetgeving worden ontwikkeld voor het ondergrondse ordenen.
4 5
P. 84 P. 85
3/54266/GB
14 april 2006
8
Om gemeenten te ondersteunen bij de implementatie, zal VROM de in de Nota Ruimte genoemde lagenbenadering uitwerken tot een praktisch instrument voor het plannen van de ondergrond (2005). Daarnaast zullen een aantal gebiedspilots worden opgestart. Deze pilots zullen worden gericht op gebieden met ruimtelijke ontwikkelingen, die vragen om een expliciete afweging tussen verschillende boven- en ondergrondse functies (2005 2007). Met betrekking tot het oplossen van de interferentieproblematiek biedt ondergrondse ruimtelijke ordening in de toekomst perspectief.
2.4
Omgevingsvergunning Vergunningen in het kader van de Waterwet (de Watervergunning) zullen worden ondergebracht in het zogenaamde omgevingsloket. In de praktijk betekent dit dat een afzonderlijke omgevingsvergunning en watervergunning nodig zullen blijven, maar dat deze via één loket kunnen worden aangevraagd. In 2006 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer hiervoor een brief verzonden (kenmerk BWL/2005177323). In bijlage 1 is een beschrijving gegeven van de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is - voor zover kan worden overzien - niet relevant voor de interferentieproblematiek.
2.5
AmvB bodemenergie Vele wetten en regels zijn van toepassing op energieopslagsystemen, waardoor het geheel onduidelijk en onoverzichtelijk is. Daarom dient te worden nagegaan of de mogelijkheid om een AmvB voor ondergrondse energieopslag op te stellen uitkomst kan bieden. De huidige wetgeving rond energieopslag is gesegmenteerd en sterk gericht op het kwantiteitsaspect. De NVOE (Nederlandse Vereniging voor Ondergrondse Energieopslag) pleit er voor een AmvB bodemenergie te ontwikkelen. In figuur 2.1 is dit gewenst wettelijk kader grafisch weergegeven.
Wbb
Waterwet
AMvB Bodemenergie open & gesloten systemen
registratieplicht alle systemen algemene regels voor kleine systemen toetsing aan kwaliteitseisen (BRL’s)*
Figuur 2.1
3/54266/GB
Gewenst wettelijk kader
14 april 2006
9
De minimale vereisten van de AMvB Bodemenergie zijn: a. Valt onder de Waterwet en de Wet Bodembescherming (Wbb). b. Voor open en gesloten systemen. c. Met registratieplicht voor alle systemen. d. Algemene regels voor kleine systemen. e. Eventueel met BRL’s voor kwaliteitsborging. Een AMvB Bodemenergie lijkt een juiste oplossing omdat hiermee zowel de open- als de gesloten systemen een gezamenlijk kader krijgen. Tevens kunnen kwaliteitseisen (BRL’s) aan een dergelijke AMvB worden gekoppeld. Dit houdt in dat gewerkt dient te worden met bedrijven die zich hebben gecertificeerd op de BRL’s. Tenslotte kan een AMvB onder meerdere wetten vallen. Aanbevolen wordt om de AMvB Bodemenergie onder de Waterwet én de Wet Bodembescherming te laten vallen. Proceduretijd De proceduretijd kan in bepaalde gevallen via Algemene Regels worden teruggebracht. Deze regels dienen te worden vastgelegd in de AMvB Bodemenergie. Dit is vergelijkbaar met de huidige situatie voor bijvoorbeeld grondwatersaneringen en bronneringen. Voorstel is om de Algemene Regels te doen laten gelden voor open systemen vanaf 50 m³/uur of 100.000 m³ per jaar. Wet bodembescherming De AMvB zou gebaseerd moeten worden op de Wet bodembescherming (Wbb) en de Grondwaterwet (straks de Waterwet). In de Wbb zijn regels opgenomen ten aanzien van de kwaliteit van de bodem en het grondwater en in de Grondwaterwet staan regels met betrekking tot de kwantiteit van het grondwater. Aangezien bij energieopslagsystemen regels gewenst zijn voor zowel kwantiteit als kwaliteit dient de AMvB op beide wetten te worden gebaseerd. Het is niet wenselijk om de AmvB te baseren op grond van de Wet Milieubeheer. Het gaat bij ondergrondse energieopslagsystemen voornamelijk om het risico van verontreiniging van grondwater en bodem. De kwaliteit van bodem en grondwater is geregeld in de Wbb. Dit maakt de Wbb een lex specialis ten opzichte van de Wm, waardoor de Wbb voorrang dient te krijgen. Bovendien kent de Wbb een goede mogelijkheid tot handhaving, zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk, van artikel 13 Wbb (de zorgplichtbepaling). Ook kan de vraag worden gesteld of het wenselijk is dat deze ondergrondse energieopslagsystemen onder het inrichtingenbegrip dienen te vallen. Wel wordt opgemerkt dat VROM in het kader van de Modernisering VROMregelgeving (Herijking) doende is om de Wet Bodembescherming in de Wet Milieubeheer te integreren. Naar verwachting gaat het wetsvoorstel in het eerste half jaar van 2007 naar de Raad van State en in het tweede half jaar van 2007 naar de Tweede Kamer. In dat geval zal een AmvB Bodemenergie in de toekomst op basis van de Wet Milieubeheer/Wet Bodembescherming gebaseerd worden.
3/54266/GB
14 april 2006
10
Op grond van artikelen 6 t/m 12 Wbb bestaat de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) regels te stellen ten behoeve van het gebruik en het algemene beschermingsniveau van de bodem. Hierbij bestaat in principe ook de mogelijkheid om ondergrondse energieopslagsystemen via een AmvB te reguleren. In het bijzonder de mogelijkheden die geboden worden door art. 8, 11 en 12. Samengevat noemt de Wbb, in mogelijke relatie tot de aanleg en uitvoering van ondergrondse energieopslagsystemen, de AMvB-mogelijkheid voor bijvoorbeeld: - Aanleg van pijpleidingen of andere leidingen (art. 8); - Werken in het kader van bronnering of grondwaterwinning (art. 8); - Handelingen die erosie, verdichting of verzilting van de bodem tot gevolg kunnen hebben (art. 11); - Het infiltreren van water in de bodem (art. 12). De art. 15 t/m 19 Wbb geven aan wat voor soort regels in een AmvB kunnen worden opgenomen. Waterwet Op grond van de huidige Grondwaterwet bestaat niet de mogelijkheid om in een AMvB algemene regels te stellen ten aanzien van ondergrondse energieopslagsystemen. De Grondwaterwet gaat straks over in de Waterwet. In de Waterwet 6 bestaat wel een grondslag voor een AmvB voor ondergrondse energieopslagsystemen. Artikel 7.8 jo. artikel 7.1 bevat de mogelijkheid om algemene regels te stellen voor overige handelingen. Onder deze overige handelingen vallen ook onttrekkingen van water. In de AMvB kan rekening worden gehouden met bijzondere/specifieke omstandigheden, door uitzonderingen op te nemen voor bijvoorbeeld energieopslagsystemen die in of nabij bijzondere beschermingsgebieden zijn gelegen. Voorstelbaar is eveneens dat zeer grote onttrekkingen of infiltraties toch vergunningplichtig blijven. Interferentie Het is aan de wetgever na te denken over de vraag of er toch niet een afzonderlijke AMvB ontwikkeld dient te worden. Een afzonderlijke AMvB voor “ondergrondse energieopslag” valt goed te beargumenteren, zeker waar het de specifieke eisen voor ontwerp, aanleg, wijze van werken, e.d. betreft. Het ontwikkelen van een AMvB zou ook kunnen leiden tot het terugbrengen van het aantal regels, procedures, en dergelijke. Naast een dergelijke AMvB is wel voorstelbaar dat zeer grote onttrekkingen of infiltraties (in het kader van energieopslag) toch vergunningplichtig blijven. Met betrekking tot interferentie biedt een AMvB echter geen oplossing omdat hiermee niet planmatig kan worden geordend.
6
Voorstel van wet (voorontwerp), juli 2005.
3/54266/GB
14 april 2006
11
3
Actorenanalyse De analyse van de wetgeving geeft aan dat er diverse overheden en marktpartijen betrokken zijn bij het stimuleren en reguleren van energieopslag. Wat is hun specifiek belang? En welke mening hebben zij ten aanzien van energieopslag, interferentie en het verdelingsvraagstuk? Naast informatie uit de diverse beleidsstudies is een enquête uitgevoerd om deze vragen te beantwoorden.
3.1
Overheden
3.1.1
Landelijke overheid De Nederlandse overheid streeft naar een aandeel duurzame energie in totale energieverbruik van 5% in 2010. In 2020 moet het aandeel duurzame energie ten opzichte van 2000 globaal verdrievoudigd zijn tot 10%. Bio-energie, warmtepompen en windenergie leveren daarin dan de belangrijkste bijdragen. Mede onder invloed van het broeikaseffect is ook de Europese Unie bezig haar beleid op het gebied van duurzame energie aan te scherpen. De EU wil de bijdrage van duurzame energie aan het energieverbruik in 2010 verdubbeld hebben tot 12%. Daarnaast zijn er afspraken vastgelegd in het Kyoto Protocol omtrent het reduceren van de broeikasgassen. De geïndustrialiseerde landen hebben zich verplicht hun uitstoot van broeikasgassen te reduceren in de periode 2008 tot 2012, zodanig dat in deze periode de gezamenlijke uitstoot gemiddeld ten minste 5% onder het 1990 niveau uitkomt. Per land gelden uiteenlopende reductieverplichtingen, voor de EU en Nederland geldt een reductie van respectievelijk 8 en 6%. VROM Het Ministerie van VROM is op een drietal manieren betrokken bij energieopslag. - Het bouwbesluit. In het bouwbesluit worden eisen gesteld ten aanzien van energiezuinigheid door middel van de energieprestatienormering (EPC). Recentelijk is de EPC voor woningen aangescherpt. Voor de utiliteit wordt dat in 2007 verwacht. Aanscherping biedt versterkte kansen voor de toepassing van energieopslag. - Beoordingsrichtlijnen (zie paragraaf 2.2). - Nota Ruimte (zie paragraaf 2.3). Het ontwikkelen van een visie rond ruimtelijke ordening biedt de mogelijkheid de belangen tussen energieopslag onderling en tussen energieopslag en andere belangen (drinkwater, bodemverontreiniging, ondergronds bouwen, etc.) gefundeerd te kunnen afwegen.
3/54266/GB
14 april 2006
12
Verkeer en Waterstaat Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bereidt wetgeving rond het kwantitatieve waterbeheer voor. De nieuwe Waterwet regelt ten aanzien van energieopslag dat: - een vergunning nodig is om water te onttrekken en te infiltreren; - de provincies bevoegd gezag zijn. Uit ambtelijk overleg is gebleken dat er binnen de huidige waterwet geen ruimte is voor kwaliteitsvraagstukken of ondergrondse ruimtelijke ordening. Wellicht dat dit wel in de onderliggende AmvB’s geregeld kan worden. 3.1.2
Provincies De provincies hebben de landelijke Kyoto-doelstelling doorvertaald in hun provinciale beleidsplannen. In toenemende mate wordt energieopslag door de Provincie gezien als een methode om hun duurzame energiedoelstelling te realiseren. Stimulering van energieopslag vindt o.a. plaats door: voorlichting, beleidsstudies, websites, subsidies en afschaffing van de leges. Naast de stimulering heeft de Provincie de taak als bevoegd gezag in het kader van de vergunningverlening van de (Grond)waterwet. Het beleid rond energieopslag is weergegeven in de provinciale Waterhuishoudings- of omgevingsplannen. In het algemeen is men bereid vergunning te verlenen zolang bestaande belangen of toekomstige belangen (drinkwater) niet worden geschaad. De vergunningen worden behandeld en uitgegeven op datum van binnenkomst.
3.1.3
Gemeenten De Gemeente is de regisseur van de bouwlocatie, voor een belangrijk deel de grondeigenaar, geeft de gronden uit in erfpacht, stelt het stedenbouwkundig plan en bestemmingsplan op, toetst het Bouwbesluit (met als onderdeel de Energie Prestatie Norm EPN), stelt de energievisie op, geeft de Wm vergunning af, kiest voor een bepaalde Energie Prestatie op Locatie (EPL) en voert eventueel een openbare procedure op grond van het Besluit Aanleg Energie-Infrastructuur (BAEI). Bovenstaande betekent dat de Gemeente een sterk sturende rol zou kunnen spelen met betrekking tot het toepassen van energieopslag en het voorkomen van interferentie. Met uitzondering van enkele grote gemeenten wordt het initiatief echter vrijwel volledig overgelaten aan de marktpartijen.
3.2
Marktpartijen
3.2.1
Marktontwikkeling In de jaren tachtig en negentig werd ondergrondse energieopslag nog beschouwd als zeer innovatief. De markt kenmerkte zich door visionaire klanten die vanuit een milieubewuste bedrijfsfilosofie wilden investeren in energiebesparing. Deze klanten waren sterk technisch geïnteresseerd en daarnaast bereid risico’s te delen met de markt.
3/54266/GB
14 april 2006
13
Het aantal ontwerpende en uitvoerende bedrijven was beperkt en bestond veelal uit nieuwe bedrijven die zich zeer sterk specialiseerden. Begin 2000 is de markt onder invloed van een krachtig overheidsbeleid (verlaging EPC) sterk gaan groeien. Op dit moment zijn er bijna 500 energieopslagsystemen gerealiseerd (bron: CBS). Gevolg van de sterke groei is dat het karakter van de markt veranderd is. Klanten beschouwen de techniek als bewezen en zijn minder bereid risico’s te dragen. De aanbiedende partijen zijn in aantal toegenomen en ook de producten en diensten die zij aanbieden zijn sterk vergroot. 3.2.2
Eindgebruikers De eindgebruikers zijn bedrijven die daadwerkelijk de koude en warmte, die door de ondergrondse opslag wordt geleverd, gebruiken om hun gebouwen en processen mee te koelen en te verwarmen. Zoals weergegeven in tabel 3.1 worden de meeste gebruikers gevonden in de utiliteitssector. De industrie, de agrarische sector en de woningbouw zijn markten waar de techniek (nog) op beperkte schaal wordt toegepast. Tabel 3.1
Marktverdeling energieopslag
Kantoren Ziekenhuizen Winkel- en congrescentra Industrie Landbouw
50% 10% 15% 15% 10%
De diversiteit van eindgebruikers maakt het onmogelijk een eenduidige typering te geven. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat de eindgebruiker in toenemende mate economische gronden laat meewegen bij de keuze voor energieopslag. Dit maakt dat men zijn huidige en toekomstige belang met betrekking tot de ondergrond meer gaat beschermen (lees: bezwaar maken tegen vergunningen). 3.2.3
Ontwikkelaars/beleggen Ontwikkelaars en beleggers is een groep die lang terughoudend is geweest tegenover energieopslag. De belangrijkste reden is dat zij moeten investeren in een duurdere installatie, maar dat de energiebesparing wordt gerealiseerd door de gebruiker van het kantoor of de woning. Nieuwe financieringsconstructies (outsourcing), meer aandacht voor comfort en milieu, maakt dat ontwikkelende partijen de meerwaarde van energieopslag zijn gaan erkennen.
3.2.4
Aannemers De aannemers die in het kader van dit onderzoek worden onderzocht, zijn in het algemeen installatiebedrijven, die veelal het boorwerk apart inkopen. Naast de feitelijke uitvoering van projecten richten de aannemers zich in toenemende mate op het zelf ontwikkelen van projecten en het turn-key leveren van volledige energieopslaginstallaties. Zij zijn hierdoor verantwoordelijk voor een sterke impuls in de markt; niet alleen door het aantal projecten maar ook door de sterke standaardisatie en kostenreductie in het product energieopslag.
3/54266/GB
14 april 2006
14
3.2.5
Energie- en Waterleidingbedrijven In toenemende mate kiezen gebouweigenaren ervoor om de volledige koude- en warmtelevering te outsourcen. Dit betekent dat zij zelf niet meer (volledig) investeren in een installatie maar slechts afrekenen op aansluiting en verbruik. Naast de traditionele energiebedrijven, zijn er ook de waterleidingbedrijven en grotere installateurs die koude- en warmtelevering (incl. energieopslag) kunnen verzorgen. Outsourcing is een verdere stap in de marktontwikkeling van energieopslag en geeft aan dat de eindgebruiker steeds verder weg komt te staan van het zelf realiseren en beheren van de installatie. Ontzorgen is daarbij de belangrijkste drijfveer.
3.3
Enquête In het kader van een in opdracht van SenterNovem door IF Technology uitgevoerde enquête, zijn diverse marktpartijen gevraagd naar hun mening over de wetgeving rond energieopslag [Lit. 1]. De respons op de enquête was 40% (32 van de 80) en verdeeld onder overheid en marktpartijen (zie figuur 3.1). Een onderdeel van de enquête is gericht op “verdeelsystematiek” en “interferentie”. overig 16%
adviseur 22%
installateur 6%
vergunningverlener 24%
boorfirma 16% gebruiker 13%
Figuur 3.1 3.3.1
leverancier 3%
Werkveld van de personen die de enquête geretourneerd hebben
Vergunningplicht Op de vraag of “het noodzakelijk is om voor grondwatersystemen een vergunningplicht te houden” antwoorden zowel de overheden als de marktpartijen bevestigend. De belangrijkste redenen hiervoor zijn dat: - hiermee de bestaande belangen van energieopslagsystemen en drinkwater worden beschermd; - hiermee wordt gecontroleerd of het systeem de kwaliteit van grondwater niet negatief gaat beïnvloeden;
3/54266/GB
14 april 2006
15
-
de interactie tussen twee naburige systemen te groot is om een vergunningplicht te laten vallen; grondwater een belangrijke delfstof is.
Nadelen van het huidige vergunningstelsel hebben met name betrekking op de lange proceduretijd.
Markt Voor open systemen is het noodzakelijk een vergunningplicht te houden
Overheid Voor open systemen is het noodzakelijk een vergunningplicht te houden 0%
9%
27%
13%
73%
78%
mee eens 3.3.2
neutraal
oneens
Verdelingsprincipe De huidige grondwaterwet is een verdelingswet. Men krijgt het recht om grondwater te ge(ver)bruiken. Het principe dat bij de verdeling wordt gehanteerd gaat uit van: “wie het eerst komt, het eerst pompt” of te wel oude belangen gaan altijd voor nieuwe belangen. Dat kan betekenen dat grondeigenaren hun ondergrond niet kunnen gebruiken omdat dit reeds aan andere personen (niet altijd eigenaren) is toegewezen. De overheid vindt dit verdeelsysteem in meerderheid werkbaar, bij de marktpartijen heeft men meer moeite met het huidige systeem. De belangrijkste argumenten voor het huidige systeem zijn: - het is voor de vergunningverlener een eenduidig en werkbaar principe; - een andere verdeling is onwerkbaar. Grondwater is nu eenmaal niet hetzelfde als grond door het grote invloedsgebied; - wel werkbaar maar niet eerlijk; - werkt hetzelfde als de “windrechten” van molens. Als nadelen van het huidige systeem worden gezien: - het is nu een recht voor onbepaalde tijd. Wellicht is het beter een concessie uit te geven voor een bepaalde periode (bv. 15 of 30 jaar); - de grondwaterwet is een verdelingswet met betrekking tot het verbruik en niet een verdelingswet met betrekking tot gebruik; - beter is het grondwatergebruik toe te wijzen aan de eigenaren van de grond.
3/54266/GB
14 april 2006
16
Markt Het huidige verdelingsprincipe is werkbaar
Overheid Het huidige verdelingsprincipe is werkbaar
27%
28% 41% 55%
18%
31%
mee eens 3.3.3
neutraal
oneens
Interferentie Het probleem van interferentie wordt door overheden en marktpartijen als belangrijk probleem gezien bij de verdere groei van energieopslag. Markt De groei van energieopslag leidt tot interferentie tussen systemen op dit moment of in de toekomst
Overheid De groei van energieopslag leidt tot interferentie tussen systemen op dit moment of in de toekomst
3%
0% 18% 25%
72%
82%
mee eens 3.3.4
neutraal
oneens
Regelgeving Interferentie Een ruime meerderheid van de ondervraagden vindt dat er een aparte verdeling moet komen om interferentie ter voorkomen. De volgende suggesties worden gedaan: - het maken van een ondergronds bestemmingsplan waarin alle belangen worden afgewogen; - het stimuleren van het maken van grootschalige collectieve systemen. Wel vindt men dat nieuwe regelgeving de administratieve last niet mag vergroten. Het aansluiten bij bestaande wetgeving wordt wenselijk geacht.
3/54266/GB
14 april 2006
17
Markt Er dient extra regelgeving te komen met betrekking tot interferentie tussen energieopslagsystemen
Overheid Er dient extra regelgeving te komen met betrekking tot interferentie tussen energieopslagsystemen 9%
16%
27%
28%
64%
mee eens 3.3.5
neutraal
56%
oneens
Economisch verdeelprincipe Zou het wenselijk zijn dat de economische waarde van de ondergrond wordt gehanteerd als verdelingprincipe; met andere woorden wie betaalt, die pompt? Dit principe wordt door de meerderheid afgewezen. De belangrijkste redenen zijn: - het verkopen van rechten is moeilijk verenigbaar met het voorkomen dat belangen geschaad worden; - dit gaat ten koste van de economische haalbaarheid; - we betalen toch ook niet voor lucht en regen, waarom dan wel voor de ondergrond; - het maatschappelijk belang “energiebesparing” moet prevaleren boven de factor “economische” waarde. Een enkeling geeft aan dat “economische waarde” een sturend principe is voor burgers en overheden dus waarom niet voor energieopslag. Markt Het is wenselijk dat de economische waarde van de ondergrond wordt gehanteerd als verdeelsysteem
Overheid Het is wenselijk dat de economische waarde van de ondergrond wordt gehanteerd als verdeelsysteem
13%
18%
46% 58% 36%
mee eens
3/54266/GB
neutraal
14 april 2006
Oneens
18
29%
4
Huidige oplossingen op gebiedsniveau Uit de enquête is gebleken dat marktpartijen op dit moment nog weinig idee hebben hoe om te gaan met de nadelen van het huidige verdeelsysteem. In deze paragraaf zijn een aantal internationale en nationale ideeën opgenoemd. In hoofdstuk 5 worden oplossingen op projectniveau weergegeven.
4.1
Internationaal Ondergrondse energieopslag in aquifers wordt wereldwijd nog beperkt toegepast. Slechts in Zweden zijn er enkele tientallen projecten rond grote steden zoals Malmö, en Stockholm. Daarnaast zijn er in België, US en Canada enkele projecten gerealiseerd. Het fenomeen interferentie en verdelen van de ondergrond is daardoor internationaal een vrijwel onbekend begrip. Navraag bij het adviesbureau SWECO in Zweden levert de volgende informatie [Lit. 2]: - Elke grondeigenaar is eigenaar van het grondwater onder zijn perceel. - De grondeigenaar mag grondwater onttrekken ook als hij daarmee de grondwaterspiegel op het terrein van zijn buren verlaagt. Indien deze verlaging schade aanricht moet er een vergoeding betaald worden. - In 2002 heeft de hoogste rechtbank in Zweden bepaald dat het ook toegestaan is de temperatuur buiten je eigen grondoppervlak te beïnvloeden. Net als bij de verlaging van de grondwaterspiegel geldt hierbij ook dat schade vergoed moet worden. - Het verkrijgen van een vergunning voor een energieopslag duurt in Zweden ca. twee jaar. - Interferentie is opgetreden in het Centrum van Malmö. Het probleem is opgelost doordat het bedrijf dat een stadskoeling wilde aanlegen andere, bestaande, energieopslagsystemen, heeft opgekocht. Het bovenstaande betekent dat het verdeelsysteem veel lijkt op het Nederlands “wie het eerst komt wie het eerst pompt”. Door de andere eigendomsstructuur lijken de rechten van de buren echter beter gewaarborgd dan in de Nederlandse situatie.
4.2
Nationaal Zoals aangegeven in paragraaf 2.3 is VROM bezig op gemeentelijk niveau een aantal pilots met betrekking tot ondergronds ordenen uit te werken. De pilots zijn eind 2005 gestart (Arnhem, Emmen, Rotterdam en Eindhoven); er zijn nog geen resultaten bekend.
3/54266/GB
14 april 2006
19
4.3
Provinciaal Internationaal en nationaal liggen er nog relatief weinig oplossingen; op provinciaal niveau zijn er wel een aantal concrete ideeën rond ‘’verdeling’’ en ‘’interferentie’’. Deze ideeën zijn ontwikkeld tijdens de beleidsvorming rond energieopslag voor de provincies Gelderland [Lit. 1], Zuid-Holland en Noord-Holland [Lit. 2, 3] en betreffen: - Het maken van een ondergronds streekplan of structuurvisie waarin alle ondergrondse gebruiksfuncties integraal worden afgewogen. - Het maken van masterplannen energieopslag voor gebieden waar energieopslag veel wordt of gaat worden toegepast. Het masterplan geeft een integrale visie op de indeling van de ondergrond met betrekking tot energieopslag. Alle vergunningen Grondwater die in die gebieden worden afgegeven moeten voldoen aan het kader van het masterplan. - Het stimuleren van grotere collectieve systemen in plaats van individuele kleinere systemen. Het voordeel van een collectief systeem is dat de ondergrond optimaler kan worden benut en interferentie op een positieve manier (koude bronnen bij koude bronnen) kan worden gebruikt.
3/54266/GB
14 april 2006
20
5
Huidige oplossingen op projectniveau In deel 1 is aangetoond dat interferentie technische, milieutechnische, financiële, juridische en beleidsmatige gevolgen heeft. In deze paragraaf worden oplossingen besproken die interferentie tussen systemen op projectniveau kunnen voorkomen, verminderen of compenseren. Deze oplossingen kunnen worden onderverdeeld in technische, organisatorische en juridisch/financiële oplossingen.
5.1
Technische oplossingen Er zijn twee mogelijkheden om het ontwerp aan te passen om interferentie te voorkomen of te verminderen [Lit. 1], namelijk de bronlocaties wijzigen of uitwijken naar een andere aquifer. In bijlage 2 zijn deze twee oplossingen uitgebreid toegelicht met een aantal voorbeelden. Andere bronlocaties en -configuraties Bronlocaties worden gekozen op basis van beschikbare ruimte, het thermisch rendement en kosten. Over het algemeen wordt een optimum gezocht tussen het belang van het thermisch rendement en het belang van zo weinig mogelijk kosten. Als echter thermische interferentie met een ander systeem wordt verwacht, kunnen de bronlocaties worden aangepast. Als ook hydraulische interactie een rol speelt kan worden overwogen om een kruislingse bronconfiguratie toe te passen in plaats van een geclusterde configuratie. Het nadeel van een kruislingse bronconfiguratie zijn de hogere kosten en het verlies aan thermisch rendement. De hogere kosten worden voornamelijk veroorzaakt doordat meer leidingen nodig zijn. Een kruislingse configuratie wordt daarom alleen toegepast als de effecten op de omgeving dermate groot zijn dat het systeem niet vergunbaar is of als interferentie met een naburig energieopslagsysteem dreigt op te treden. Andere aquifer Bij interferentie uitwijken naar een ander watervoerend pakket is niet altijd wenselijk omdat de ervaring leert dat één watervoerend pakket geschikt is en de anderen niet of minder. Indien uitwijken wel mogelijk is, is dit een goede oplossing ter voorkoming van interferentie. Het gebruik van een andere aquifer kan (aanzienlijke) hogere meerkosten met zich meebrengen. Deze kosten worden veroorzaakt doordat eventueel dieper moet worden geboord en/of dat meer bronnen nodig zijn. In de praktijk is gebleken dat een andere aquiferkeuze het aantal bronnen kan doen verveelvoudigen. Indien meerdere bronnen moeten worden gebruikt zal ook het leidingwerk toenemen.
3/54266/GB
14 april 2006
21
5.2
Organisatorische oplossingen Organisatorische oplossingen betreffen de aanleg van collectieve systemen en het werken volgens een masterplan. Collectieve systemen Indien technische aanpassingen geen oplossingen vormen kan eventueel worden overwogen het bestaande project zodanig uit te breiden dat ook andere, dichtbijgelegen projecten hier gebruik van kunnen maken. Hiermee wordt een collectief systeem gecreëerd in de vorm van een stadkoelings- en verwarmingssysteem. Een voorbeeld hiervan is de het project VROM/resident in Den Haag. Deze oplossing vergt veel organisatorische inspanningen en vertraagt de besluitvorming. Masterplannen Het masterplan geeft aanwijzingen en randvoorwaarden voor de plaatsing van energieopslagsystemen. Hierbij kunnen eventueel ook andere ondergrondse gebruiksfuncties in kaart worden gebracht. In een masterplan wordt rekening gehouden met de wederzijdse beïnvloeding van de stijghoogte en het energetische rendementsverlies. Het geeft normen met betrekking tot de benodigde minimale afstand tussen de verschillende systemen, afhankelijk van de omvang van de onttrekking, de infiltratietemperaturen en de lokale bodemgesteldheid (grondwaterstromingssnelheid en doorlatendheid). In het Grondwaterbeheersplan kan worden opgenomen dat de provincie de vergunningen Grondwaterwet zal toetsen aan het masterplan van dat gebied. Een masterplan is een flexibele oplossing om interferentie te voorkomen en vergt alleen in de beginfase een grotere onderzoeksinspanning. Het voordeel is dat de provincie als bevoegd gezag controle houdt over de ordening van energieopslagsystemen zonder dat dit voor ondernemers leidt tot onacceptabele restricties. Op dit moment is - voor zover bekend - voor één locatie in Nederland een masterplan ontwikkeld, namelijk voor het Sciencepark in Amsterdam (2005) [Lit. 6]. Om te voorkomen dat reeds gerealiseerde energieopslagsystemen een belemmering vormen voor toekomstige systemen en om de ondergrondse ruimte optimaal te benutten is dit masterplan opgesteld. Alle nieuwe energieopslagsystemen dienen te voldoen aan de voorwaarden die in het masterplan zijn gesteld. Concreet zijn er afspraken gemaakt over de locaties van de bronnen, de filterlengtes, de temperatuurniveaus en waterhoeveelheden. In bijgaand figuur is een voorbeeld gegeven van een ‘’dambord’’ met warme en koude bellen.
3/54266/GB
14 april 2006
22
Om het masterplan toe te kunnen passen, zal het juridisch verankerd moeten worden. Hiertoe zijn binnen dit project de volgende mogelijkheden onderzocht: - Het vastleggen van de bronlocaties bij de uitgifte van de grond. - Het aanvragen van een parapluvergunning door de vereniging van eigenaren. - Het masterplan verankeren in een door GS goedgekeurd provinciale beleidsregel. - Het masterplan verankeren in een ambtelijke beleidsregel. Er is gekozen voor individuele vergunningverlening omdat het project organisatorisch gezien complex is met veel actoren en gefaseerde bouwprocessen. Iedere grondeigenaar en potentiële vergunningaanvrager wilde daarom voldoende vrijheid behouden. Ook is uiteindelijk gekozen om bij de individuele vergunningverlening op het Science Park te verwijzen naar een ambtelijke beleidsregel waar het masterplan is omschreven.
5.3
Juridisch/financiële oplossingen Juridisch/financiële oplossingen zijn het weigeren van een vergunning en het betalen van de geleden schade. Geen vergunning In een aantal gevallen is het voorgekomen dat projecten niet gerealiseerd kunnen worden omdat andere dichtbijgelegen projecten reeds de ondergrondse ruimte hebben ingenomen. In dat geval wordt er door de provincie geen vergunning afgegeven voor het nieuwe systeem. De Grondwaterwet bepaalt namelijk dat wie het eerst komt het eerst maalt. Deze oplossing is ongewenst omdat hiermee systemen worden geblokkeerd met als gevolg dat er minder energie wordt bespaard. Schadevergoeding Interferentie kan er toe leiden dat bij bestaande projecten de onttrekkingstemperaturen negatief worden beïnvloed (lager thermische rendement) of dat meer pompenergie gebruikt moet gaan worden. Ook kan het zijn dat de installatie moet worden aangepast of uitgebreid. In dergelijke gevallen kan een vergoeding worden betaald voor de geleden schade. Ook kan van tevoren een vergoeding worden betaald voor te verwachten schade. Tot nu toe worden in de praktijk zelden schadevergoedingen uitgekeerd. De verwachting is dat met de toenemende interferentie en de bereidheid van partijen om hun recht te halen via gerechtelijke procedures, deze oplossing frequenter zal worden toegepast. Geconcludeerd kan worden dat het betalen van schadevergoedingen de financiële haalbaarheid vermindert en in sommige gevallen zelfs de realisatie van een systeem blokkeert.
3/54266/GB
14 april 2006
23
6
Visies: verdeling van eigendom en gebruik Uit de analyse van de eigendomsrechten (zie deel 2) volgt dat de eigendom van koude en warmte niet is geregeld in het privaatrecht. Wie de eigenaar is van koude en warmte blijft dus in het midden. Ook voor grondwater geldt dat hiervoor geen eigendomsrechten gelden, tenzij het aan de bodem onttrokken wordt. Mede om die reden is het goed te oriënteren op oplossingen om te bereiken dat vragen over zowel eigendom, gebruik als de verdeling van grondwater respectievelijk koude en warmte kunnen worden beantwoord. Uit het onderzoek naar de huidige wetgeving blijkt verder dat de belangrijkste regelgeving betreffende de regulering van energieopslagsystemen voortvloeit uit de Grondwaterwet. Via het systeem van vergunningverlening heeft de Provincie overzicht wat er gebeurt met het grondwater, zij is het bevoegd gezag voor de Gww-vergunningverlening. Nadeel bij dit systeem is dat het principe geldt ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’. Een oplossing kan ook gevonden worden binnen de ruimtelijke ordening. Op basis van de huidige wetgeving betreffende ruimtelijke ordening is het mogelijk energieopslagsystemen te reguleren in bestemmingsplannen. Echter daarvoor is wel een andere invulling nodig van het bestemmingsplan, want de huidige bestemmingsplannen omvatten enkel de bovengrond. Ten slotte is er nog de mogelijkheid om meer financieel-economisch te sturen, bijvoorbeeld via een systeem van verhandelbare onttrekkingsrechten. Dit systeem lijkt een oplossing, aangezien hier al ervaring mee is opgedaan voor bijvoorbeeld NOx en CO2. Om interferentie te voorkomen en om een eerlijke verdeling van de ondergrond te bewerkstelligen, zijn op basis van deze uitgangspunten de volgende drie visies opgesteld: 1. Grondwater geordend. 2. Ruimtelijk geordend. 3. Economisch gestuurd.
6.1
Grondwater geordend Het systeem waarbij wordt geordend op basis van het onttrekken en infiltreren van grondwater is gebaseerd op het huidige stelsel. Het wettelijk kader wordt de Waterwet (waarin de Grondwaterwet is opgenomen). Er worden waterwetvergunningen afgegeven, al dan niet op basis van masterplannen. Masterplannen zijn alleen noodzakelijk voor drukke locaties. Naar verwachting zijn dit er vijftig in 2030, te weten de centra van de grote steden en enkele glastuinbouwgebieden (zie interferentiekaart in deel 1).
3/54266/GB
14 april 2006
24
Op dit moment is voor één locatie in Nederland een masterplan ontwikkeld op basis waarvan de provincie vergunningen afgeeft en vergunningvoorschriften opstelt. Het betreft het Sciencepark in Amsterdam. Het masterplan Sciencepark geeft voorwaarden met betrekking tot filterdiepten, bronlocaties, temperatuurniveaus en waterhoeveelheden. De bedoeling is dat bij verlening van de eerste vergunning (verwacht in augustus 2006) het masterplan juridisch als beleid door de provincie wordt aanvaard. Dit betekent dat alle energieopslagsystemen op het park moeten voldoen aan de voorwaarden van het masterplan. Er mag van worden afgeweken, maar dit moet wel gefundeerd gebeuren. Ook voor locaties waar reeds systemen zijn gerealiseerd kunnen masterplannen worden ontwikkeld. De huidige invloedsgebieden van de aanwezige energieopslagsystemen worden in het masterplan als uitgangspunt genomen voor toekomstige systemen. Voorbeelden van dergelijke locaties zijn de binnenstad van Den Haag en de Zuidas in Amsterdam. Voordelen grondwater geordend: - Bestaand systeem: het bevoegde gezag, de provincies, zijn bekend met energieopslagopslag en het vergunningenstelsel. De vergunbaarheid is over het algemeen goed tot zeer goed. - Werkbaar: het systeem is werkbaar in het overgrote deel van Nederland. - Goedkoop: het is een bestaand stelsel, er zijn weinig aanpassingen nodig. De kosten van een masterplan zijn relatief laag. Nadelen grondwater geordend: - Minder eerlijk: “wie het eerst komt, wie het eerst maalt” blijft gehandhaafd. - Interferentie niet structureel opgelost: afhankelijk van de daadkracht en het initiatief van het bevoegde gezag en de vergunningaanvragers wordt interferentie in meer of mindere mate voorkomen. - Geen afweging met andere functies: er vindt in de praktijk geen integrale afweging met andere ondergrondse functies plaats, terwijl de Gww hiertoe toch verplicht. - Weinig flexibel op lange termijn: vergunningen grondwaterwet worden sinds jaar en dag vrijwel uitsluitend voor onbepaalde tijd verstrekt. Voor de individuele vergunninghouder is dit een voordeel, maar meer maatschappelijk beschouwd leidt dit tot een starre praktijk waarbij nieuwe ontwikkelingen nauwelijks kansen krijgen.
6.2
Ruimtelijk geordend Mogelijkheden in de Wet op de Ruimtelijke Ordening om conflicten tussen de verschillende energieopslagsystemen te voorkomen liggen er in het bestemmingsplan. In een bestemmingsplan kan een gemeente de bestemming van bepaalde stukken grond regelen. Aan die bestemming kunnen voorschriften worden gekoppeld. Zo is het wellicht mogelijk in de voorschriften bij het bestemmingsplan een percentage op te nemen voor het grondwater dat gebruikt mag worden voor energieopslagsystemen. De gemeente zou zo een grondwaterbel in een gebied evenredig kunnen opsplitsen (of in ieder geval dat deel van het grondwater, wat kan worden gebruikt voor energieopslagsystemen, waarbij geen gevolgen zijn voor de omgeving) naar het aantal percelen dat er mogelijk gebruik van wil/kan maken. Zo kunnen conflicten voorkomen worden.
3/54266/GB
14 april 2006
25
Zonering Een ander idee wordt bepaald door het bestemmen van zones waarbinnen energieopslagsystemen mogen worden gebruikt en bufferzones waarbij dat niet mag, waardoor conflicten zoveel mogelijk voorkomen worden. Hierbij zou dan ook gebruik kunnen worden gemaakt van een lagenbenadering in het bestemmingsplan. De lagenbenadering komt er op neer dat men ook de diepte bij bestemmingsplannen gaat betrekken door er een bestemming aan te geven. Hierbij kan gedacht worden aan dubbelbestemmingen of gemengde bestemmingen, maar ook een splitsing tussen boven- en ondergrond, met ieder aparte bestemmingen, zou mogelijk kunnen zijn. Aanlegvergunning Als het systeem niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk, maar wel als een werk of werkzaamheden, kan een aanlegvergunningstelsel in het bestemmingsplan worden opgenomen. De gemeente verleent de vergunning en Gedeputeerde Staten geven een verklaring van geen bezwaar. Verbodstelsel Met een dergelijk stelsel wordt in het bestemmingsplan aangegeven waar energieopslag niet mag worden gerealiseerd. Zie voor een nadere uitwerking van deze visie bijlage 3. Voordelen ruimtelijk geordend: - Ordening is maximaal: door grote overheidsinbreng is maximale ordening van systemen mogelijk en kan interferentie grotendeels worden voorkomen. - Overheidsinvloed: de overheid bepaalt als bevoegd gezag volledig de mate van realisatie van energieopslagsystemen. - Ondergronds bestemmen: door in bestemmingsplannen nadrukkelijker stil te staan bij wat er zich allemaal in de ondergrond afspeelt, kan een veel beter beeld ontstaan van het gebruik van de ondergrond. Nadelen ruimtelijk geordend: - Beperking markt: door de grote invloed van de overheid wordt de markt mogelijk beperkt. - Onbekend: het bevoegd gezag (gemeente) is veel minder bekend met energieopslag dan het huidige gezag (provincies). Ook ondergronds bestemmen is nog niet gedaan. Er is dus een kennis- en ervaringsachterstand. Dit heeft een lange aanlooptijd en mogelijk ook weerstand tot gevolg. Pilotprojecten zijn noodzakelijk. - Lange procedures: de verschillende stelsels hebben lange procedures tot gevolg. Daarmee is het ruimtelijk-ordeningsspoor behoorlijk statisch te noemen. - Veel ruimte nodig: door een strikte ruimte-afbakening is per project veel ruimte nodig. Dit beperkt de groei. - Beoordeling onduidelijk: hoe gaan vergunningen straks beoordeeld worden?
3/54266/GB
14 april 2006
26
6.3
Economisch gestuurd Een economisch gestuurd beheer is bijvoorbeeld een stelsel van verhandelbare rechten voor gebruik van zowel het grondwater als de koude/warmte (en niet de grond zelf, die is immers eigendom van de perceelseigenaar!). In dit systeem wordt een deel van het grondwatersysteem als een afgebakend volume toegewezen aan partijen door het bevoegde gezag (provincie of mogelijk in nieuwe wetgeving het waterschap?). Deze toewijzing gebeurt door middel van een vergunningenstelsel. Deze partijen - zowel markt als overheid - kunnen vervolgens via een systeem van rechten handelen. Feitelijk wordt er door de overheid een ‘stolp’ gecreëerd, waarbinnen vervolgens marktpartijen kunnen ‘handelen’. Een dergelijk stelsel kan ervoor zorgen dat ruimte bij het ene bedrijf (meer vergund dan dat wordt gebruikt) gekocht wordt door een “buurbedrijf”. Wel dient gecontroleerd te worden of de huidige rechten reëel zijn. Grondwatervergunningen die al jaren niet worden gebruikt dienen te worden herzien. Op basis van dit allocatieplan worden vergunningen uitgegeven door een regionaal bevoegd gezag zoals bijvoorbeeld de provincies. Partijen dienen te betalen voor de rechten die in de vergunningen zijn opgenomen. Als geen gebruik van de vergunning wordt gemaakt kan deze worden heroverwogen. Partijen kunnen vervolgens onderling of via de beurs handelen over de ondergrondse rechten. In figuur 6.1 is het stelsel van verhandelbare rechten weergegeven. regionaal bevoegd gezag
Allocatieplan
vergunningen
Bedrijf A
Bedrijf B
Handel rechtstreeks of op de beurs
Figuur 6.1
3/54266/GB
Het stelsel van verhandelbare rechten (grondwater en energie)
14 april 2006
27
Voor de uitwerking van het stelsel van verhandelbare rechten kan worden gekeken naar een vergelijkbaar systeem voor CO2- en NOx-rechten. Bij dit systeem is de NEa (Nederlandse Emissie Autoriteit) het bevoegde gezag om emissierechten toe te wijzen, te registreren en te handhaven. Toewijzing gebeurt door middel van een vergunningstelsel. De toewijzing gebeurt op basis van een allocatieplan dat door de Ministeries van VROM en EZ is opgesteld. In dit allocatieplan staat voor de periode 2005-2007 hoeveel bedrijven of bedrijfsgroepen aan emissierechten krijgen toegewezen. Voor de periode 2007-2012 wordt vervolgens dit allocatieplan herzien. Nadat bedrijven vergunningen hebben gekregen kunnen ze handelen in emissierechten als ze teveel of te weinig hebben ingekocht. Dit handelen kan onderling gebeuren (rechtstreeks) of via een handelsbeurs (indirect).
Voordelen stelsel van verhandelbare rechten: - Eerlijk: op dit moment vindt geen afweging plaats tussen de verschillende ondergrondse functies. Welke functies zijn waardevol? Wie “verdient” het om de ondergrondse ruimte in te nemen? Welke functies zijn maatschappelijk van belang? Via een stelsel van verhandelbare rechten worden door marktwerking deze vragen beantwoord. Het is dus een relatief eerlijk systeem. - Bewustwording: er wordt niet zomaar een vergunning aangevraagd. Deze kost geld en wordt heroverwogen als er geen gebruik van wordt gemaakt. - Economische waarde: de economische waarde van het grondwater en/of koude/warmte wordt ten volle benut. - Duidelijk: minder overheidsbemoeienis. Nadelen stelsel van verhandelbare rechten: - Duurder: ondergrondse energieopslag wordt waarschijnlijk duurder en daardoor wordt de groei belemmerd (overigens zou dit wel eerst onderzocht moeten worden). - Geld is bepalend: partijen met (veel) geld kunnen veel rechten opkopen. - Organisatie: in eerste instantie organisatorisch gecompliceerd (zij het dat veel geleerd kan worden van min of meer vergelijkbare systemen). - Innovatief: en er is weinig bekend over de consequenties van een dergelijk stelsel. Pilotprojecten zijn noodzakelijk. - Draagvlak: er zal naar verwachting weerstand vanuit politiek en overheid aanwezig zijn.
3/54266/GB
14 april 2006
28
7
Conclusies Toekomstig wettelijk kader kan interferentie niet voorkomen De toekomstige Waterwet verschilt fundamenteel niet veel van de Grondwaterwet. Het principe “wie het eerst komt, wie het eerst maalt” blijft namelijk gehandhaafd. Interferentie tussen systemen wordt dus ook met dit nieuwe wettelijk kader niet ondervangen. Ondergrondse ruimtelijke ordening biedt wél perspectief Wel biedt ondergrondse ruimtelijke ordening, bijvoorbeeld in de vorm van het ontwikkelingsgerichte bestemmingsplan, in de toekomst mogelijkheden om te kunnen sturen. Energieopslag kan door middel van dubbelbestemmingen en/of een lagenbenadering worden geïntegreerd in het bestemmingsplan. De mogelijkheden hiervan worden op dit moment in een viertal gemeentelijke pilotprojecten onderzocht. Op provinciaal niveau kunnen ondergrondse streekplannen of structuurvisies worden ontwikkeld. Veel bruikbare oplossingen op projectniveau Op projectniveau zijn technische, organisatorische en juridisch/financiële oplossingen voorhanden. Met name technische oplossingen, zoals het aanpassen van het ontwerp, worden veelvuldig en met succes toegepast. Organisatorische oplossingen, zoals de toepassing van masterplannen, bieden voor de nabije toekomst veel perspectief. In sommige gevallen zijn vergunningen geweigerd of moesten schadevergoedingen worden betaald. Het spreekt vanzelf dat deze juridisch/financiële oplossingen geen aanbeveling verdienen. Hoe nu verder: drie visies over gebruik en eigendom De analyse van de huidige en toekomstige wetgeving leert dat interferentie onvoldoende kan worden ondervangen. Daarom worden op projectniveau oplossingen gevonden. De vraag is of deze oplossingen op de lange termijn adequaat zullen zijn. Met name de juridisch/financiële oplossingen kunnen een negatief effect hebben op de ontwikkeling van deze duurzame techniek. Hiervan uitgaande zijn drie visies ontwikkeld, te weten “grondwater geordend”, “ruimtelijk geordend” en “economisch gestuurd”. De grondwater geordende visie vindt het meeste aansluiting bij de huidige praktijk, maar heeft als nadeel dat de implementatie van deze oplossing afhangt van het initiatief van het bevoegde gezag. Bij ruimtelijk geordend kan interferentie maximaal worden voorkomen met als nadeel dat de markt mogelijk beperkt wordt. De economisch gestuurde visie is het meest innovatief en zal daarom waarschijnlijk op weerstand stuiten. Welke visie het beste interferentie kan voorkomen zonder de groei van energieopslag te belemmeren, zal bij zowel marktpartijen als de overheid moeten worden getoetst.
3/54266/GB
14 april 2006
29
Literatuur [1]
IF Technology, 2006. Vergunningtechnische knelpunten bodemenergie. 2/55259/MaK. In opdracht van SenterNovem (nog niet gepubliceerd).
[2]
Andersson, 2006. Mondelinge informatie.
[3]
IF Technology, 2004 - Interferentierisico's koude-/warmteopslag, Provincie Gelderland. Arnhem.
[4]
IF Technology, 2005 - Analyse omtwikkeling koude-/warmteopslag tot 2020. Provincie Zuid-Holland. Arnhem.
[5]
IF Technology, 2005 - Koude-/warmteopslag: dé grote belofte op het gebied van duurzame energie. Potenties van de Noord-Hollandse bodem en hoe hier optimaal gebruik van te maken. Arnhem.
[6]
IF Technology, 2005 – Masterplan Sciencepark. 1/55161/CD (nog niet gepubliceerd).
3/54266/GB
14 april 2006
30
Bijlage 1 Omgevingsvergunning
3/54266/GB
14 april 2006
Omgevingsvergunning VROM wil de verschillende vergunningen (maar ook ontheffingen en andere toestemmingsvereisten) voor wonen, ruimte en milieu zoveel mogelijk samenvoegen. De bedoeling is dat in de toekomst één vergunning volstaat: de omgevingsvergunning. Deze kan bij één loket worden aangevraagd. Hiervoor gaat één procedure gelden waarop één besluit volgt. Voor beroep tegen dat besluit zal er één beroepsprocedure zijn. De omgevingsvergunning is in 2007 wettelijk geregeld. Een jaar later, in 2008, gaan gemeenten met de nieuwe vergunning werken en uiterlijk in 2010 haken ook de provincies aan bij de omgevingsvergunning. Het project Omgevingsvergunning is onderdeel van het programma Modernisering VROM-regelgeving'. Dit programma heeft als doel het aantal wetten en regels van VROM flink te verminderen en te verbeteren. De omgevingsvergunning is een belangrijk onderdeel hiervan. In de omgevingsvergunning worden in ieder geval vrijwel alle vergunningstelsels uit de VROM-wetten opgenomen. Burgers en bedrijven hebben echter niet alleen met wetten van VROM te maken. Ook bij wetten met een vergunningstelsel van andere ministeries is sprake van raakvlakken met de omgevingsvergunning. Zo wordt ook de monumentenvergunning van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in de omgevingsvergunning opgenomen. Ook het vergunningstelsel van de Natuurbeschermingswet en het ontheffingstelsel van de Flora- en faunawet worden bij de omgevingsvergunning betrokken. Daarnaast hebben provincies, gemeenten en waterschappen allerlei verordeningen met verschillende toestemmingsvereisten. Ook deze toestemmingen worden meegenomen. Een totaaloverzicht van de vergunningen die onder de omgevingsvergunning gaan vallen, staat in de bijlage van de memorie van toelichting bij het concept wetsvoorstel voor de omgevingsvergunning. VROM wil dat het wettelijk kader voor de omgevingsvergunning in 2007 gereed en vastgesteld is. Daartoe is er allereerst een nieuwe wet nodig en zullen bestaande wetten moeten worden aangepast. De nieuwe 'Wet algemene bepalingen omgevingsrecht' (Wabo) bundelt diverse vergunningen, ontheffingen vrijstellingen en meldingen die nodig zijn voor het realiseren van een fysiek object (bouw, aanleg, oprichting, gebruik en sloop) zodanig dat één besluit overblijft.
3/54266/GB
14 april 2006
Bijlage 2 Technische oplossingen
3/54266/GB
14 april 2006
Technische oplossingen Er zijn twee mogelijkheden om het ontwerp aan te passen om interferentie te voorkomen of te verminderen [Lit. 1]: - andere bronlocaties en -configuraties; - andere aquifer. Andere bronlocaties en -configuraties Bij de bepaling van de bronlocaties wordt in eerste instantie uitgegaan van de volgende factoren: - het beschikbare terrein; - het aantal bronnen; - het thermisch rendement; - financiële aspecten. Er geldt dat hoe groter de afstand tussen de koude en de warme bronnen, hoe beter het thermisch rendement. Als vuistregel wordt gesteld dat drie maal de thermische straal tussen de koude en warme bronnen moet worden aangehouden. De thermische straal is de theoretische afstand vanaf de bron tot waar thermische invloed plaatsvindt. De thermische straal is afhankelijk van de filterlengte, de hoeveelheid geïnfiltreerd water en de warmtecapaciteit van water en zand. Ook geldt dat hoe minder leidingen er voor de energieopslag nodig zijn hoe goedkoper het systeem is. Op basis hiervan moeten de bronnen zo dicht mogelijk bij de technische ruimte worden geplaatst. Er dient dus een optimum te worden gevonden tussen enerzijds het belang van het thermisch rendement, en anderzijds het belang van zo min mogelijk leidingen. Op basis hiervan is het mogelijk om de bronlocaties te optimaliseren. Indien echter thermische interactie met een naburig systeem wordt verwacht, kan worden geschoven met de bronlocaties. Uitgangspunt hierbij is dat koude bronnen bij koude bronnen worden geplaatst en warme bij warme bronnen. Indien hydraulische interactie een grote rol speelt kan ook worden overwogen om een kruislingse bronconfiguratie toe te passen in plaats van een geclusterde configuratie. In figuur 1 is schematisch een voorbeeld weergegeven van een geclusterde- en een kruislingse bronconfiguratie.
3/54266/GB
14 april 2006
Figuur 1
Schematisatie verschillende bronconfiguraties (TR = technische ruimte)
In figuur 2 zijn de hydraulische invloedsgebieden weergegeven voor een voorbeeldsituatie in Den Bosch bij verschillende type bronconfiguraties. Links een volledig kruislingse configuratie, rechts een volledig geclusterde configuratie en in het midden een combinatie van beide typen configuraties (“geclusterd kruislings”). Voor deze laatste configuratie is gekozen. Op deze plaatjes is duidelijk te zien dat de bronconfiguratie een grote impact heeft op de hydraulische invloed van het systeem op de omgeving.
Figuur 2
Hydraulische invloedsgebieden bij verschillende bronconfiguraties
In figuur 3 is het thermisch invloedsgebied weergegeven bij een geclusterd kruislingse bronconfiguratie bij een energieopslagsysteem in Eindhoven.
3/54266/GB
14 april 2006
Figuur 3
Thermisch invloedsgebied bij een geclusterd kruislingse bronconfiguratie
Het nadeel van een kruislingse bronconfiguratie zijn de hogere kosten en het verlies aan thermisch rendement. De hogere kosten worden voornamelijk veroorzaakt doordat meer leidingen nodig zijn. Een kruislingse configuratie wordt daarom alleen toegepast als de omstandigheden dit noodzakelijk maken. Dit zijn de volgende twee omstandigheden: - de effecten op de omgeving zijn dermate groot dat het systeem niet vergunbaar is; - de aanwezigheid van een naburig energieopslagsysteem. Uit een studie van de provincie Gelderland [Lit. 1] is gebleken dat het wijzigen van de bronlocaties invloed kan hebben op de hoeveelheid leidingwerk. Dit kan variëren van enkele procenten (5%) tot een verdubbeling (100%) van het leidingwerk. De kosten van het leidingwerk (materiaal en aanleg) bedragen circa 5 à 20% van de totale investeringskosten. Indien de bronnen moeten worden verplaatst buiten het terrein van de eigenaar van de energieopslaginstallatie, is er meer leidinglengte nodig. Het leidingwerk kan dan verdubbelen (100%). Voor het kruislings plaatsen van de bronnen is doorgaans ook meer leidingwerk nodig. De hoeveelheid extra benodigde leidinglengte kan hierdoor verdubbelen (100%). Andere aquifer Er is meestal minimaal één watervoerend pakket aanwezig. Uitwijken naar een ander watervoerend pakket bij interferentie is echter niet altijd wenselijk, omdat de ervaring leert dat vaak één watervoerend pakket geschikt is en de anderen niet of minder. Ook kan het zijn dat het gebruik van andere pakketten door vergunningverleners niet wordt toegestaan. In Noord-Brabant bijvoorbeeld mag geen energieopslag dieper dan 80 meter worden toegepast.
3/54266/GB
14 april 2006
Indien uitwijken wel mogelijk is, is dit een goede oplossing ter voorkoming van interferentie. Een voorbeeld hiervan is een situatie in Schiphol-Oost waar de bronnen van twee systemen ongeveer 80 meter uit elkaar staan. Als de filters in hetzelfde watervoerend pakket zouden worden geplaatst zal in meer of mindere mate interferentie optreden. In deze situatie is de oplossing gevonden door het toepassen van een monobronsysteem waarvan het warme filter op dezelfde hoogte wordt geplaatst als het warme filter van het
bestaande doubletsysteem (3e watervoerend pakket). Het koude filter van de monobron is echter in een ander watervoerend pakket (1e/2e watervoerend pakket) geplaatst dan de filters van het doubletsysteem. In figuur 4 is deze situatie schematisch weergegeven. Figuur 4 Schematische weergave van het gebruik van een andere aquifer In de in figuur 4 geschetste situatie laat zien dat in positieve zin gebruik wordt gemaakt van thermische interferentie. Wel dient dan rekening te worden gehouden met een vergrootte hydraulische invloed, er is immers ook hydraulische interferentie. In dit geval bleek dat geen probleem te zijn. In figuur 5 zijn de thermische invloedsgebieden van beide systemen in het 3e watervoerende pakket weergegeven. Uitwijken naar een andere aquifer kan (aanzienlijke) hogere meerkosten met zich meebrengen (uitgaande van een eerste keus voor het economisch meest optimale pakket). Deze kosten worden veroorzaakt doordat eventueel dieper moet worden geboord en/of dat meer bronnen nodig zijn. In de praktijk is gebleken dat een andere aquiferkeuze het aantal bronnen kan doen verveelvoudigen. Indien meerdere bronnen moet worden gebruikt zal ook het leidingwerk in het terrein toenemen. De kosten voor de bronnen bedragen 30 à 60% van de totale investeringskosten. Bij een verdubbeling van het aantal bronnen zijn de meerkosten dus maximaal 60%. Het leidingwerk neemt toe met circa 0 à 25%. De meerkosten nemen hiermee dus toe met 0 à 5%. In totaal (bronnen en leidingen) nemen de kosten dus toe met 0% indien geen extra bronnen en leidingwerk nodig is tot maximaal 65% bij een verdubbeling van het aantal bronnen en meer leidingwerk.
3/54266/GB
14 april 2006
Figuur 5
3/54266/GB
Thermisch invloedsgebieden van twee systemen in het 3e watervoerend pakket na 20 jaar aan het einde van de zomer. Het thermisch invloedsgebied van de koude bel van de monobron in het gecombineerde 1e/2e watervoerende pakket is niet in deze figuur getekend.
14 april 2006
Bijlage 3 Visie ruimtelijk geordend
3/54266/GB
14 april 2006
Visie ruimtelijk geordend Ondergronds bouwen kan en mag in een bestemmingsplan worden geregeld. De gemeenteraad heeft de bevoegdheid/plicht om een bestemmingsplan vast te stellen, ‘waarbij, voor zover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is, de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en zo nodig, in verband met de bestemming, voorschriften worden gegeven omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop bevindende opstallen’ 7 . In bestemmingsplannen zou ondergronds bouwen als bestemming kunnen worden opgenomen, als het maar nodig is voor een goede ruimtelijke ordening. Ook zouden er voorschriften in verband met de bestemming kunnen worden gegeven. In deze voorschriften zouden regels kunnen worden gesteld aan energieopslagsystemen. De vergelijking zou kunnen worden getrokken tussen energieopslagsystemen en kabels en leidingen die onder de grond liggen. Een overeenkomst is bijvoorbeeld dat energieopslagsystemen afhankelijk zijn aan de bestemming boven de grond. Ze zijn dienstbaar. Een energieopslagsysteem heeft alleen nut, als er boven de grond woningen of bedrijven zijn die door dat systeem in warmte en koude worden voorzien. Daarom zou het ook logischer zijn om in de voorschriften bij de bestemming regels te stellen aan deze opslagsystemen. De hoofdbestemming van een perceel is in dit geval woondoeleinden of bedrijfsdoeleinden/industriële doeleinden en het energieopslagsysteem is daar een onderdeel van. Het energieopslagsysteem hoeft niet een aparte bestemming te zijn. Aanlegvergunning De Gemeente zou in het bestemmingsplan een aanlegvergunningstelsel kunnen opnemen. 8 Dit houdt in dat er voor werken of werkzaamheden, geen bouwwerken zijnde, een vergunning moet worden aangevraagd. De aanlegvergunning is er om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de gegeven bestemming en om de verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen. Een aanlegvergunningstelsel kan overigens alleen worden opgenomen als dit noodzakelijk is. Normale onderhoudswerkzaamheden of andere werken van niet ingrijpende betekenis (onder andere normale exploitatie van de grond) behoren niet aan een aanlegvergunning te worden gebonden. Indien het werk of de werkzaamheid niet in strijd is met het (in voorbereiding zijnde) bestemmingsplan of herziening daarvan kunnen B&W de vergunning verlenen. In dat geval dient wel een verklaring van geen bezwaar van GS te zijn ontvangen. Een aanlegvergunning kan vereist zijn voor (niet-limitatieve opsomming!): - het aanleggen van drainage; - grondwateronttrekking voor beregening; - het verrichten van grondwerkzaamheden in bepaalde, aangeduide gronden (ter bescherming van cultuurhistorische/archeologische waarden); 7 8
Art. 10 WRO Art. 14 WRO
3/54266/GB
14 april 2006
-
-
het verrichten van grondwerkzaamheden tot op grotere diepte en het gebruik of de opslag van meststoffen (ter bescherming van grondwater in verband met de drinkwaterwinning); het afgraven van de bodem (ontgronden); het winnen, toevoeren, afdammen of stuwen van water.
Verbodstelsel Voor bepaalde werken is het vereiste van een aanlegvergunning niet doelmatig, maar is een algehele uitsluiting gewenst door middel van bijvoorbeeld een gebruiksverbod, bijvoorbeeld in verband met de hoge landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde van het gebied. 9 De keuze voor óf het verbodsstelsel óf het aanlegvergunningstelsel is afhankelijk van de onvoorspelbaarheid van de toelaatbaarheid. Wanneer vooraf duidelijk is dat een bepaalde gebruiksvorm ontoelaatbaar is, dan is een gebruiksverbod de aangewezen regeling. Als die duidelijkheid vooraf nog niet vaststaat, dan is het aanlegvergunningstelsel de meest logische keuze. Afweging stelsels Om eenheid te krijgen is het mogelijk om met betrekking tot grondeigenaren gebruiksverboden en aanlegbepalingen op te nemen in het bestemmingsplan. Een duidelijke visie wat men wel of niet wil is onontbeerlijk. Het kan zijn dat een bestemmingsplan in principe de ideale bestemming kent, maar zelfs dan moet nagegaan worden of voor een specifieke deelactiviteit een aanlegvergunning noodzakelijk is. Bovengrond vs ondergrond Als er in het bestemmingsplan niets is geregeld met betrekking tot ondergronds bouwen, dan is de hoofdregel op basis van jurisprudentie dat planvoorschriften inzake onder meer de toelaatbaarheid van gebouwen en de aard, situering en omvang van toegelaten gebouwen op overeenkomstige wijze zullen moeten worden toegepast voor ondergronds bouwen. Tegelijk mag er slechts om dringende redenen een beperking van het meest doelmatige gebruik plaatsvinden. Daarom verdient het aanbeveling een (goede) regeling 10 voor ondergronds bouwen op te nemen. De regels gelden in beginsel ook voor het ondergronds bouwen, als er niets in het bestemmingsplan is bepaald. Ze kunnen zelfs een verdergaande betekenis hebben dan men uit de bewoordingen kan afleiden. Echter, het achterwege laten van een expliciete regeling kan onder omstandigheden onrechtmatig zijn 11 .
9
10
11
Bijvoorbeeld: KB 25 oktober 1983, BR 1983, p. 918. Er kan dus een absoluut aanlegverbod zonder de mogelijkheid van vergunning in de voorschriften worden opgenomen. H. Beestman, S. Hillegers, Het bestemmingsplan en ondergronds bouwen, Bouwrecht nr. 11, november 1999, p. 940 e.v. H. Beestman, S. Hillegers, Het bestemmingsplan en ondergronds bouwen, Bouwrecht nr. 11, november 1999, p. 943.
3/54266/GB
14 april 2006
