Integratie
Open Source Software Diana Hoogeveen
BUSINESSCASE NOODZAKELIJK
Open source software Het kabinet heeft het gebruik van open standaarden vanaf 2008 als norm gesteld en stimuleert het gebruik van open source software. Open source software moet een positieve bijdrage leveren aan het verbeteren van de concurrentie in de markt, innovativiteit, interoperabiliteit en leveranciersonafhankelijkheid. Invoering is echter een complex traject en vraagt dus om een grondige businesscase. Hoe zou deze eruit moeten zien? Diana Hoogeveen
D
e afgelopen jaren hebben enkele gemeen- ten de nieuwe licentievoorwaarden niet accepteren, ten al geëxperimenteerd met open source soft krijgen zij te maken met hoge kosten van migratie naar ware. Sommige gemeenten spraken zelfs over een ander systeem. Dit wordt ook wel het lockin effect een ‘opensoftwarestrategie’: zij streven ernaar om de genoemd. ICT-doelstellingen bij gelijke geschiktheid te realiseDeze (gesloten) software levert ook andere probleren met open source software en open standaarden. men op. De broncode is geheim en dat maakt het voor De invoering hiervan gaat gepaard gemeenten onmogelijk om de code met kostbare en langdurige migraaan te passen aan hun behoeften en Bedrijfscontinuïteit tietrajecten. Een goede businesscase om de exacte werking van de softis noodzakelijk om vast te stellen ware te controleren en om democrais belangrijke welke kwalitatieve (politieke) baten tische controle op publieke informarandvoorwaarde verwacht worden en of de migratietieverwerking mogelijk te maken. In voor invoering kosten terugverdiend worden. Ook november 2002 stelt de woordvoervan opensoftware een risicoanalyse ontbreekt niet in der van GroenLinks, Kees Vendrik, strategie een goede businesscase. voor dat de overheid het voortouw neemt bij het doorbreken van de Redenen voor opensoftwarestrategie machtsposities van softwareleveranciers, door zelf het Er zijn steeds minder gemeenten (kleinere markt) en goede voorbeeld te geven als ‘launching consumer’ van daarmee ook minder leveranciers die investeren in spe- open software. ‘Vanaf 2006 gebruikt de overheid alleen cifieke gemeentelijke software. Gemeenten worden nog maar software die voldoet aan open standaarden1 afhankelijk van enkele grote softwareleveranciers. Deze en software met een openbare broncode (open source leveranciers kunnen licentieovereenkomsten eenzij- software2) heeft de voorkeur bij openbare aanbestedindig wijzigen en daarmee gemeentes dwingen om over te gen. Van software waarvan transparantie noodzakelijk stappen naar nieuwere versies van de software. Boven- is (zoals stemmachines en belastingaangifte), zou open dien stellen de nieuwere versies vaak hogere eisen aan de source software verplicht moeten worden. Daarnaast verwerkingskracht van de hardware. Indien de gemeen- zou de overheid ook zelf actief open source software moeten ontwikkelen.’ De motie-Vendrik werd Kamerbreed aanvaard. Clickservice Overheidsmanagement.nl | ICT | Sinds de aanvaarding van deze motie hebben diverse Onderscheiden van ICT-investeringen gemeenten open standaarden en open source software geïmplementeerd. De Gemeente Woerden heeft open
20
Nr. 4, april 2008
source software op verschillende serversystemen, met als onderliggend besturingssysteem Linux. De gemeente heeft ook op de werkstations van de medewerkers (thin clients) het besturingssysteem Blazer geïnstalleerd, dat grotendeels gebaseerd is op het open source-besturingssysteem OpenBSD. Inmiddels hebben meer dan 40 gemeenten het Manifest Open Overheid ondertekend. Dit manifest stelt vier eisen: n platformonafhankelijke koppelingen; n leveranciersonafhankelijke software die kan worden onderhouden door anderen dan de leverancier en die op meerdere platformen kan werken; n inzicht in de werking van de software; n opslag van gegevens in een toekomstvast formaat. Voor steeds meer applicaties komen open sourcealternatieven beschikbaar. Ook voor ERP-software is het mogelijk om voor een open source-variant te kiezen. Een ander voorbeeld is GemGids, een open source integraal overheidsloket, dat de Gemeente Voorst samen met een leverancier heeft ontwikkeld.
Het is maar de vraag of een opensoftwarestrategie ook haalbaar is voor kleinere gemeenten. Volgens B&W van Zandvoort hebben kleinere gemeenten onvoldoende armslag om zelf te ontwikkelen aan de software of aan de noodzakelijke interfaces (die vaak nog ontbreken). De gemeente maakt zich ook zorgen over het onderhoud aan de software, die noodzakelijk is als gevolg van regelmatig veranderende wet- en regelgeving. In september 2007 verschijnt het actieplan van staatssecretaris Heemskerk. Hieruit blijkt dat het kabinet een aantal maatschappelijke doelen wil bereiken, zoals een goede participatie van burgers, duurzaamheid van informatie en innovatie, en een administratieve lastenvermindering. Interoperabiliteit tussen bedrijven en overheden, burgers en overheden, en overheden onderling is een noodzakelijke voorwaarde voor het bereiken van deze doelen. Het kabinet erkent het maatschappelijk belang van interoperabiliteit en stelt bij opdrachten van Rijksdiensten vanaf april 2008 en vanaf december 2008 voor
Nr. 4, april 2008
21
Businesscase noodzakelijk
overige overheden en instellingen het gebruik van open standaarden als norm. Het gebruik van open source software wordt door het kabinet krachtig gestimuleerd, maar niet als norm gesteld. Aangezien voor het kabinet leveranciersonafhankelijkheid, het bevorderen van een gelijk speelveld op de softwaremarkt en het bevorderen van innovatie en de economie belangrijke doelstellingen zijn, spreekt het kabinet de voorkeur uit om bij gelijke geschiktheid te kiezen voor open source software. Belangrijke randvoorwaarden zijn dat de continuïteit en betrouwbaarheid van de elektronische overheidsdienstverlening niet in gevaar mogen komen. Daarnaast mogen de administratieve lasten voor burgers en bedrijven niet stijgen.
Businesscase voor opensoftwarestrategie Managers binnen grote gemeenten ervaren niet altijd op korte termijn de (financiële) voordelen van de invoering van open source software. Ze zijn tevreden met de functionele kwaliteit van de bestaande toepassingen en zijn terughoudend ten aanzien van de risico’s voor de bedrijfsvoering. In een businesscase worden de effecten van de invoering van een open softwarestrategie transparant gemaakt. Er wordt een gezamenlijke inschatting gemaakt van: n de kwalitatieve baten van de investering; n de financiële gevolgen van de investering: • de invloed die de investering heeft op de jaarlijkse kosten; • de migratiekosten; n een risicoanalyse. ËDe kwalitatieve businesscase Voorbeelden van strategische doelstellingen die een gemeente kan nastreven en die relevant zijn in een businesscase van een opensoftwarestrategie, zijn: n Het stimuleren van de lokale ICT-sector: zeker voor de grotere gemeenten in Nederland geldt dat zij trachten om met behulp van de uitgaven op het gebied van ICT een positieve stimulerende werking op de lokale en Nederlandse economie uit te oefenen, door binnen de mogelijkheden van de Europese aanbestedingsregels niet uitsluitend voor grote internationale softwarehuizen te kiezen. Het onderzoek van UNU-MERIT, in opdracht van de Europese Commissie, laat zien dat open source software een grote bijdrage levert aan de Europese economie (november 2006). Microsoft daarentegen stelt dat het actieplan van het kabinet niet alleen leidt tot een verslechte-
22
Nr. 4, april 2008
ring van de concurrentiepositie van Microsoft, maar ook van het ecosysteem rondom Microsoft. n Het bevorderen van de concurrentie: een concurrerende omgeving heeft een positieve invloed op het innovatief vermogen en de concurrentiekracht van het bedrijfsleven. Dit zal op termijn leiden tot een verbeterde prijs-kwaliteitverhouding van goederen en diensten. Grote gemeenten kunnen via het inkoopbeleid, maar binnen de Europese aanbestedingsregels, innovaties stimuleren en meer diversiteit in het aanbod van goederen en diensten creëren. Om deze eerste twee doelstellingen te kunnen realiseren, streven steeds meer gemeenten naar leveranciersonafhankelijkheid. n Verbeteren van dienstverlening aan en samenwerking met burgers, bedrijven en andere overheidsinstellingen. Bijvoorbeeld het verbeteren van de samenwerking in de keten tussen verschillende instellingen, burgers en bedrijven, het eenmalig vastleggen van informatie, het verbeteren van de duurzaamheid van informatie. Interoperabiliteit is van belang om de dienstverlening en samenwerking met burgers, bedrijven en andere overheidsinstellingen te verbeteren. Gemeenten streven ernaar om de uitwisseling van gegevens zo efficiënt mogelijk te doen, zonder dat ketenpartners elkaar impliciet verplichten om dezelfde software te gebruiken. Daarnaast streven veel gemeentes ernaar om haar burgers niet meer dan één keer gegevens te laten verstrekken. Open standaarden dragen – op termijn – bij aan deze wens tot interoperabiliteit. In de businesscase moet zo expliciet mogelijk aangegeven worden welke bijdrage een opensoftwarestrategie levert aan het realiseren van deze strategische doelstellingen, indien van toepassing. Andere operationele doelstellingen zijn: n Kwaliteit, flexibiliteit: doordat de gemeente de broncode mag (laten) aanpassen, bestaat de mogelijkheid om de functionaliteit van de software aan te passen aan de eisen die de bedrijfsprocessen stellen en is de gemeente niet langer gebonden aan de functionaliteit die is opgenomen in de standaardpakketten. Dit maatwerk leidt echter in de toekomst tot hoge onderhoudskosten en terughoudendheid met maatwerk is daarom op zijn plaats. n Veiligheid: er zijn vele studies waarin de veiligheid van open source-toepassingen worden vergeleken met de veiligheid van closed source-toepassingen. De
meningen zijn verdeeld. Volgens IT Beheer Magazine scoort Linux op het gebied van beveiliging doorgaans beter. Bovendien levert de open source-gemeenschap een grote bijdrage aan de beveiligingswereld in de vorm van allerhande projecten. Veel daarvan zijn interessant voor beheerders, omdat ze de beveiliging vereenvoudigen en goedkope oplossingen bieden voor vervelend werk en vervelende problemen. (IT Beheer Magazine augustus 2006). n Stabiliteit: De stabiliteit van de twee soorten besturingssystemen is ook object van vele tegenstrijdige studies. Microsoft verdedigt zich met een eigen website ‘Get the facts’. Begin dit jaar kwam het Open Source Development Lab (OSL) waar Linux-hoofdauteur Linus Torvalds werkt, met een tegenhanger van de get the facts-campagne van Microsoft. Ook voor deze operationele doelstellingen geldt dat in de businesscase zo expliciet mogelijk moet worden onderbouwd welke verbeteringen verwacht worden dankzij de invoering van een opensoftwarestrategie. ËDe financiële businesscase Gemeenten kunnen jaarlijks veel geld besparen op de licentiekosten door gebruik te maken van open source software. Leveranciers brengen soms wel kosten in rekening voor documentatie en voor het bundelen van de software, maar deze kosten zijn veel lager dan de licentiekosten voor de geslotensoftwarealternatieven. De licentiekosten vormen echter maar een kleine deel van de totale IT-kosten. Daarom is een betrouwbare businesscase van belang, waarin de total cost of ownership (TCO) voor en na implementatie van open source software wordt vergeleken en waarin een inschatting wordt gemaakt van de migratiekosten. Het opstellen van de financiële businesscase bestaat uit een aantal stappen: a) Bepaal de huidige total cost of ownership. Breng in kaart wat de omvang is van de huidige hardwarekosten, licentiekosten en de kosten voor beheer. Onze ervaring leert dat een dergelijk overzicht binnen veel decentraal georganiseerde overheidsorganisaties niet standaard beschikbaar is. b) Bepaal de toekomstige total cost of ownership, uitgaande van de ideale situatie dat het totale project is geïmplementeerd. n Bepaal de toekomstige hardwarekosten: aange-
zien open source software minder eisen zou stellen aan de prestaties van de hardware, zou het mogelijk zijn om de afschrijvingstermijn van de hardware te verlengen. Dit argument kan alleen worden meegenomen in de financiële business case indien de gemeente inderdaad besluit om op grond van deze migratie de vervangingstermijn van de hardware te verlengen. n Bepaal de toekomstige softwarekosten: op basis van een beschrijving van de gewenste functionaliteit per type werkplek en per type server kan bij leveranciers van open source software informatie worden aangevraagd over de benodigde open source software en de daaruit voortvloeiende kosten. Indien een overheidsorganisatie de open source software zelf verwerft, dan is een uitgebreide productoriëntatie noodzakelijk om de afkomst en de betrokken belanghebbenden vast te stellen. Indien een overheidsorganisatie de levering, implementatie en het beheer van de open source software (door middel van een aanbestedingsprocedure) bij een leverancier verwerft, dan kan aan de leverancier een garantie gevraagd worden over de kwaliteit van de software. n Bepaal de toekomstige beheerkosten: de toekomstige beheerkosten zijn afhankelijk van factoren zoals de omvang van de organisatie, de gekozen technische oplossing, de organisatorische inbedding van de beheerorganisatie, de beschikbaarheid van beheerders met de juiste kennis in de markt, de benodigde beheertijd en de uurlonen van deze specialisten. n Bepaal de onderhoudskosten op maatwerk: als er maatwerk noodzakelijk is bij het gebruik van de open source software, dan moet geïnventariseerd worden wat de jaarlijkse onderhoudskosten zullen zijn van dit maatwerk. c) Vergelijk de huidige TCO met de TCO in de nieuwe situatie. Bepaal de kosten die op jaarbasis kunnen worden bespaard. Indien blijkt dat er aanzienlijk bespaard kan worden op de jaarlijkse integrale kosten, dan is het zinvol om een inschatting te maken van de migratiekosten. d) Maak een inschatting van de migratiekosten. De migratiekosten bestaan uit de personele kosten
Nr. 4, april 2008
23
Businesscase noodzakelijk
die gemaakt moeten worden om bijvoorbeeld de kunnen worden. Indien deze maatregelen weer extra functionele specificaties vast te stellen, de software kosten met zich meebrengen, dan moet dit worden meeen de leveranciers te selecteren, een migratieplan op genomen in de financiële businesscase. te stellen en de migratie uit te voeren. Indien een Bedrijfscontinuïteit, oftewel het kunnen blijven gemeente bijvoorbeeld besluit leveren van gemeentelijke diensten om OpenOffice in te voeren, dan gedurende en na de migratie, is moeten er aanpassingen gedaan een belangrijke randvoorwaarde Migratiekosten worden, zodanig dat de businesvoor de invoering van een open worden door het sapplicaties en OpenOffice met softwarestrategie. Dit betekent dat wegvallen van elkaar kunnen communiceren. de stabiliteit van de ICT-service en licentiekosten Vele macro’s zullen herschreven de beveiliging op orde moeten zijn op korte termijn moeten worden, andere applicaen dat er voldoende partijen op ties moeten vervangen worden. de markt moeten zijn met kennis terugverdiend Vooraf is het vaak lastig om in te over de gekozen ICT-oplossingen. schatten hoeveel dit gaat kosten, Open source software wordt vaak omdat niet bekend is hoeveel applicaties gemigreerd ontwikkeld in communes van actief participerende moeten worden en wat de complexiteit hiervan is. programmeurs. Hoewel open source-gemeenschappen Door middel van een pilotproject kunnen de eerste veel informele ondersteuning kunnen bieden, biedt dit ervaringen worden opgedaan en kunnen meer onvoldoende zekerheid in een professionele omgeving. Gemeenten kunnen behoefte hebben aan diensten zoals betrouwbare voorspellingen gedaan worden. het installeren van open source software, beheer en Ook de opleidingskosten mogen niet onderschat worden. onderhoud, en het maken van maatwerkaanpassingen Ontwikkelaars, beheerders en gebruikers moeten worden op het open source-softwarepakket. Inmiddels bieden voorbereid op het werken met de nieuwe software. De diverse leveranciers deze diensten aan. Ook kan de opleidingskosten bestaan uit zowel de externe kosten die gemeente ervoor kiezen om de software en de diensten betaald moeten worden, als uit het productiviteitsverlies tegelijkertijd als een opdracht aan te besteden, zodat de dat optreedt doordat deze mensen op dat moment hun productkeuze niet mededingingsrechtelijk belemmerend reguliere werk niet kunnen uitvoeren. Ook kan een pro- werkt (rapport OSOSS, december 2007). Het is ductiviteitsdaling optreden kort na de invoering van de belangrijk om een goede onderhoudsovereenkomst af open source software als gevolg van de tijd die nodig is te sluiten met de dienstverlener voor de implementatie. voor de gewenning. Ook deze kosten worden meegeno- De schade die de overheid zou kunnen lijden omdat het onderhoud niet gecontinueerd wordt, kan de overheid men in de businesscase. Afhankelijk van het moment van de migratie door middel van het contract trachten af te wentelen op kunnen er ook nog kosten optreden als gevolg van het de dienstverlener. Doordat de broncode vrij beschikbaar openbreken van contracten of het vroegtijdig afschrijven is, kunnen in principe alle partijen die kennis over de desbetreffende software in huis hebben, support van hardware. Soms wordt ervoor gekozen om in eerste instantie aanbieden. Het is hierbij wel van belang dat eventuele de bestaande omgeving te laten voortbestaan en parallel wijzigingen in de software goed gedocumenteerd hieraan een nieuwe omgeving in te richten op basis van worden. een opensoftwarestrategie. Ook deze extra kosten behoren In een risicoanalyse moet ook een stakeholdertot de migratiekosten. analyse worden uitgevoerd. Politieke ondersteuning en rugdekking zijn absoluut noodzakelijk om een dergelijk ËRisicoanalyse project met succes te kunnen afronden. Een goede businesscase bevat tevens een risicoanalyse. In Tot slot is het van belang dat er niet te veel deze risicoanalyse wordt een inventarisatie gemaakt van strategische projecten tegelijk concurreren om de de belangrijkste risico’s; daarbij wordt een inschatting (schaarse) resources binnen een gemeente. Het invoeren gemaakt van de kans dat dit risico optreedt, de impact van een opensourcestrategie kan alleen slagen indien er van het risico op de bedrijfscontinuïteit en de bedrijfs- voldoende prioriteit aan wordt gegeven en voldoende voeringskosten en eventuele maatregelen die genomen resources beschikbaar worden gesteld.
24
Nr. 4, april 2008
Tot slot Het gebruik van open standaarden wordt als norm gesteld bij opdrachten van Rijksdiensten vanaf april 2008 en vanaf december 2008 ook voor overige overheden en instellingen. Het gebruik van open software wordt door het kabinet krachtig gestimuleerd. De invoering van open standaarden en open source software betekent dat er voor veel overheidsorganisaties kostbare en langdurige migratietrajecten nodig zijn. Het is niet evident dat deze migratiekosten door het wegvallen van de licentiekosten op korte termijn worden terugverdiend. De belangrijkste baten zijn immers kwalitatief en politiek van aard. Een business case is daarom noodzakelijk om vooraf de kwalitatieve/politieke verwachtingen in kaart te brengen en de impact van de migratie op de totale bedrijfsvoeringskosten. Een risicoanalyse moet de bedrijfscontinuïteit borgen.
• de standaard is geadopteerd op basis van een open besluitvormingsprocedure;
• de intellectuele eigendomsrechten van de standaard zijn ondergebracht in een non-profitorganisatie, welke opereert volgens een compleet vrij toegangsbeleid;
• er zijn geen beperkingen ten aanzien van het hergebruik van de standaard.’
2. Open source software is software die aan twee criteria voldoet (OSEO 2004, samenvatting):
• ‘de sourcecode is vrij beschikbaar; • binnen de afspraken waarbinnen de intellectuele eigendomsrechten en het gebruik en hergebruik van de software en de bijbehorende sourcecode wordt geregeld, staat vast dat de licentiegerechtigde de sourcecode mag benaderen, gebruiken, verbeteren, aanvullen en (in sommige licentiemodellen) mag distribueren.’
Dr. Diana Hoogeveen is werkzaam als senior consultant bij Verdonck Klooster & Associates.
Literatuur Actieplan van Heemskerk 2007: Nederland Open in Verbinding. Een actieplan voor het gebruik van Open Standaarden en Open Source Software bij de (semi-)publieke sector. ��������������������������� Door: Staatssecretaris van Heemskerk, september 2007. MERIT Rapport 2006: Economic impact of FLOSS on innovation and competitiveness of the EU ICT sector. ���������������������� MERIT, november 2006. OSOSS rapport december 2007: Het verwerven van (open source) software. Een handreiking voor de inkopers van ICT in de publieke en semi-publieke sector. OSOSS, december 2007. SEO Rapport 755: Kosten en baten van open standaarden en open source software in de Nederlandse publieke sector, SEO-rapport nr. 755, SEO Amsterdam/ICTU Den Haag.
Noten 1. Open standaarden refereren aan ICT-standaarden ten behoeve van de interoperabiliteit van informatiesystemen. Standaarden kunnen open zijn of gesloten. Open standaarden voldoen aan de volgende eisen (OSEO, 2004, samenvatting):
• ‘de kosten voor het gebruik van de standaard zijn laag en geen obstakel voor gebruik;
• de standaard is gepubliceerd;
Nr. 4, april 2008
25
