Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda Katedra finančního práva a národního hospodářství
DIPLOMOVÁ PRÁCE
INSTITUT STÁTNÍ POKLADNY V ČESKÉM A POLSKÉM PRÁVU
Kristýna Staszczaková
2012/2013
Prohlášení: „Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Institut státní pokladny v polském a českém právu zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.“ ……………………… Kristýna Staszczaková
Poděkování: Na tomto místě bych chtěla poděkovat JUDr. Petru Mrkývkovi, Ph.D., za jeho odborné vedení, cenné rady a čas, který mi věnoval při psaní mé diplomové práce.
Abstrakt Tato práce se zabývá institutem státní pokladny v českém a polském právu, a jejich vzájemné komparaci. První část je zaměřena na charakteristiku státní pokladny a Skarbu Państwa. Druhá část popisuje nejdůleţitější reformy veřejných financí v České republice v letech 2007 – 2012, postupný vývoj Integrovaného systému státní pokladny, popis účasti Evropské unie na vývoji tohoto institutu, a také vznik Skarbu Państwa. Třetí část je zaměřena na stručný nástin základních funkcí jak státní pokladny, tak Skarbu Państwa. Čtvrtá a pátá část je soustředěna na státní pokladnu jako integrovaný informační systém, a také na Skarb Państwa v dnešním pojetí. Závěr práce se věnuje zhodnocení, zda "Skarb Państwa" jako institut polského finančního práva je kompatibilní s pojmem "státní pokladna" podle právního řádu České republiky.
Abstract This thesis deals with national treasury institutions in the Czech and Polish law and their mutual comparison. The first part is focused on characteristics of the Czech and Polish national treasury. The second part describes the most important reforms in public finances in the Czech Republic for the period 2007-2012, development of Integrated information system of national treasury, European Union participation in this institution and the establishment of Polish national treasury - Skarb Państwa. The third part concentrates on brief outline of fundamental functions of both Czech and Polish national treasures. Part four and five focus on todays meaning of the Czech national treasury - Státní pokladna as an integrated information system and on Polish Skarb Państwa. The conclusion concentrates on evaluation, whether the Skarb Państwa, as an institution of the financial law of Poland is compatible with the “National treasury” term, according to Law of the Czech Republic.
Klíčová slova Státní pokladna, Skarb Państwa, veřejné finance, integrovaný systém, Ministerstvo financí, Ministerstvo Skarbu Państwa
Key words Czech National Treasury, Polish National Treasury, public finance, integrated system, Ministry of Finance, Ministry of the Treasury
Obsah ÚVOD ..................................................................................................................................................... 8 1
2
POJEM STÁTNÍ POKLADNA A SKARB PAOSTWA .......................................................................... 10 1.1
STÁTNÍ POKLADNA V ČESKÉ REPUBLICE .................................................................................................. 10
1.2
SKARB PAOSTWA V POLSKÉ REPUBLICE .................................................................................................. 12
HISTORICKÝ EXKURZ ................................................................................................................... 14 2.1
3
REFORMY VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČR V LETECH 2007 – 2012 .................................................................... 14
2.1.1
Věcně obsahová stránka reforem ....................................................................................... 15
2.1.2
Institucionální stránka reforem .......................................................................................... 24
2.2
PROJEKT A KONCEPT ROZVOJE STÁTNÍ POKLADNY ..................................................................................... 26
2.3
PODSTATNÉ DOKUMENTY PRO ZAVEDENÍ STÁTNÍ POKLADNY ....................................................................... 30
2.4
EU A STÁTNÍ POKLADNA ..................................................................................................................... 32
2.5
VZNIK SKARBU PAOSTWA ................................................................................................................... 34
ROLE A FUNKCE STÁTNÍ POKLADNY A SKARBU PAOSTWA .......................................................... 35 3.1
ROLE A FUNKCE STÁTNÍ POKLADNY V ČESKÉ REPUBLICE ............................................................................. 36
3.1.1
Centralizace příjmů a výdajů a jejich řízení ......................................................................... 38
3.1.2
Řízení státních aktiv ............................................................................................................ 38
3.1.3
Řízení likvidity ..................................................................................................................... 39
3.1.4
Řízení státního dluhu .......................................................................................................... 40
3.1.5
Finanční plánování (rozpočtování) ...................................................................................... 42
3.1.6
Platební styk ....................................................................................................................... 45
3.1.7
Finanční kontrola ................................................................................................................ 47
3.1.8
Účetnictví a výkaznictví....................................................................................................... 49
3.2
ROLE A FUNKCE SKARBU PAOSTWA V POLSKÉ REPUBLICE .......................................................................... 50
3.2.1
Funkce pokladní .................................................................................................................. 51
3.2.2
Funkce bankéře a investora ................................................................................................ 52
3.2.3
Funkce ručitelská a majetková (vlastnická) ........................................................................ 52
4
STÁTNÍ POKLADNA JAKO INTEGROVANÝ INFORMAČNÍ SYSTÉM ................................................. 54
5
SKARB PAOSTWA DNES .............................................................................................................. 57
6
6
STÁTNÍ POKLADNA VS. SKARB PAOSTWA ................................................................................... 65
ZÁVĚR .................................................................................................................................................. 70 RESUMÉ ............................................................................................................................................... 72 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY ............................................................................................................ 75 KNIŽNÍ DÍLA ............................................................................................................................................... 75 INTERNETOVÉ ZDROJE .................................................................................................................................. 75 LEGISLATIVA .............................................................................................................................................. 79 PŘÍLOHY ............................................................................................................................................... 80
7
Úvod Kaţdý z nás určitě ve svém ţivotě slyšel pojem státní pokladna, nicméně si troufám říci, ţe málokdo ví, co to vlastně je, čím se takovýto institut v podstatě zabývá. Veřejné finance a jejich problematika, i kdyţ si to zřídkakdo vůbec připouští, se týkají kaţdého z nás. Kaţdý podnikající obyvatel nebo i nepodnikající občan by si měl vést účetnictví, čili přesné informace o svých příjmech a výdajích, závazcích, pohledávkách aj. Stejně tak stát, jakoţto právnická osoba, by se měl chovat jako dobrý hospodář, k čemuţ mu má dopomoci právě i Informační integrovaný systém státní pokladny. Státní pokladnu můţeme chápat jako informačně - ekonomický systém, jenţ slouţí vládám ke sledování toku financí ve státních organizacích. „Ministerstvo financí pomocí Integrovaného systému státní pokladny metodicky sjednocuje postupy v oblastech rozpočtování, účetnictví a řízení dluhu a likvidity státu, vzájemně tyto oblasti propojuje a podporuje strategické řízení, rozhodování a kontrolu veřejných financí.“1 Mise Ministerstva financí zobrazuje rozhodnutí o podpoře reforem veřejných financí prostřednictvím procesně a metodicky provázaného prostředí, které umoţňuje provádět novým integrovaným způsobem řídící, rozhodovací a kontrolní procesy v rámci správy veřejných financí.2 Cílem mé práce je, pomocí analýzy s vyuţitím komparace, zjistit, zda Skarb Państwa je správným ekvivalentem pro státní pokladnu, a zda je moţno tyto dvě úpravy komparovat, resp. jestli "Skarb Państwa" jako institut polského finančního práva je kompatibilní s pojmem "státní pokladna" podle právního řádu České republiky. Pro zvolení komparace české a polské právní úpravy mě vedlo hned několik důvodů. Za prvé to, ţe tato oblast není, jak na české straně tak na polské, nijak zvlášť literárně upravena, a informace týkající se těchto institutů jsou velice skoupé. Z tohoto důvodu také v mé diplomové práci vycházím především z internetových zdrojů. Myslím si, ţe toto téma je dosti důleţité a zároveň zajímavé. V neposlední řadě, byť neméně 1
Kolektiv autorů Ministerstva financí ČR, České národní banky a expertů dodavatele (Per partes Consulting). Budování systému státní pokladny - 1. fáze – Systém školení pro státní pokladnu. Praha, 2007. 56 s. Ministerstvo financí České republiky. CZ2004/006-237/0403-02.0003. 7 s. 2 Tamtéţ.
8
důleţitým faktorem, je fakt mého původu, resp. osobní sympatie a blízký vztah k Polsku. Práci jsem rozdělila na šest stěţejních částí. V úvodní části stručně charakterizuji státní pokladnu a Skarb Państwa, a definuji tyto pojmy pro jejich vyuţití v následujících částech. Druhou část věnuji především historickému zázemí pro vývoj státní pokladny, čili nejdůleţitějším reformám veřejných financí v České republice v letech 2007 – 2012, a také postupnému vývoji Integrovaného systému státní pokladny. Neméně důleţitou součástí této kapitoly je popis účasti Evropské unie na vývoji tohoto institutu. Dále popisuji také vznik Skarbu Państwa. Ve třetí části se zaměřuji na stručný nástin základních funkcí jak státní pokladny, například centralizace příjmů a výdajů, řízení státních aktiv, řízení dluhu či finanční plánování, tak Skarbu Państwa jako pokladníka, bankéře nebo ručitele. Ve čtvrté a páté části se soustřeďuji na státní pokladnu jako integrovaný informační systém a Skarb Państwa v dnešním pojetí, a snaţím se podrobněji vysvětlit smysl a účel těchto institutů. V části šesté, by má práce měla vyústit ve zhodnocení, zda "Skarb Państwa" jako institut polského finančního práva je kompatibilní s pojmem "státní pokladna" podle právního řádu České republiky, a zda některé elementy právní regulace veřejných financí, resp. rozpočtového práva co do státní pokladny, by nebylo vhodné aplikovat téţ v rámci reformování právní regulace veřejných financí v České republice.
9
1 Pojem státní pokladna a Skarb Państwa V této, dalo by se říci, úvodní kapitole stručně nastiňuji, co to vlastně státní pokladna a Skarb Państwa je, jaká je jejich základní struktura či systém, na kterém jsou tyto instituty vystavěny. Tento krátký nástin by měl pomoci k porozumění dalších kapitol, jeţ se těmito otázkami zabývají poněkud podrobněji.
1.1 Státní pokladna v České republice Státní pokladna je informačně - ekonomický systém zadaný a provozovaný Ministerstvem financí České republiky (dále i „MF“), kterého cílem je efektivní řízení toků peněz ve státní správě. Tento „projekt zahájili informatici, kteří měli představu radikálních změn procesů ekonomického řízení státu. Vysvětluje příčiny zpomalení a postupný návrat MF k východiskům formulovaným na začátku projektu. Zdůrazňuje význam instrumentalizace změny informačním systémem.“3 Myšlenka týkající se státní pokladny neměla za cíl vytvoření nové další instituce, ale pouze jakéhosi systému, který by měl zachovávat stávající kompetence, jak rovněţ zajistit, aby stávající instituce zavedly nový procesní řád do svých funkcí.4 „Státní pokladna představuje základní stavební kámen při budování systému optimalizovaného finančního řízení veřejných zdrojů. Moderní představa systému státní pokladny je tvořena základními rysy v podobě kontrolních a podpůrných funkcí při rozhodování o tom kolik, jakým způsobem a na co jsou využívány prostředky z veřejných financí.“5 Tento instrument odehrává svou roli především v oblasti přípravy, realizace a kontroly čerpání státního rozpočtu, denního řízení platebního styku, včetně kontroly finančních toků na státních účtech u bankovních ústavů i monitoringu operací souvisejících s mimorozpočtovým financováním, řízení státního dluhu a státních garancí, účetnictví státu a finančního informačního systému veřejné správy, řízení 3
KOHOUT, Petr: Státní pokladna jako nástroj zajištění efektivnosti VS [online]. Praha: Systems integration, 2008 [cit. 25.1.2013]. Dostupné z: http://si.vse.cz/archive/proceedings/2008/statni-pokladnajako-nastroj-zajisteni-efektivnosti-vs.pdf 4 Tamtéţ. 5 O Státní pokladně [online]. Státní pokladna, 2011 [cit. 25.1.2013]. Dostupné z: http://www.statnipokladna.cz/cs/Statni-pokladna-264.html
10
likvidity jediného účtu státu.6 Stručně řečeno, státní pokladna si klade za cíl postupně transformovat a vhodně doplnit stávající systém různých funkcí z oblasti řízení státních financí, jeţ jsou primární sloţkou tzv. veřejných financí,7 do maximálně integrovaného a moderního funkčního nástroje jejich účelného, hospodárného a efektivního řízení, optimálně podporovaného
vhodným
informačním
systémem.
Tento
systém
má
formu
Integrovaného informačního systému státní pokladny (IISSP), a je sloţen ze 4 základních vzájemně integrovaných funkčních modulů - rozpočtového informačního systému (RIS), centrálního účetního systému (CÚS), řízení státního dluhu (ŘSD) a platebního styku (PS).8 Z pohledu institucionálního je definice státní pokladny poněkud sloţitější, poněvadţ v kaţdé zemi je tato otázka řešena odlišně. Můţeme ale vyčlenit dva základní přístupy, které mohla Česká republika při tvorbě tohoto institutu pouţít, coţ je vytvořením tzv. General Treasury Systému (GTS)9, a takto vyjít z nejlepší zahraniční praxe nebo utvořit státní pokladnu bez konceptu GTS při vyuţití současného IT systému, jeţ pouţívá MF, a aplikovat jej na řízení celých veřejných financí. Česká republika se na
doporučení Mezinárodního měnového fondu a Světové banky, coţ je uvedeno ve zprávě Briana Oldena,10 uchýlila k vyuţití principu GTS.
6
Tamtéţ. „Termínem „veřejné finance“ jsou označovány specifické finanční vztahy a operace probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod.). B. Hamerníková a kol. – Veřejné finance, s. 11. 8 ŠTALMACH, Pavel: Státní pokladna a platební styk [online]. Cevro instutut (school of political studies), 2008 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://www.cevroinstitut.cz/upload/file/studie/Projekt_statni_pokladny_a_platebni_styk_final.pdf 9 Je, podle Světové banky, zaloţen na integraci plnění rozpočtu, výkaznictví a platebního systému. Veškeré procesy jsou řízeny z jednoho centra. Předpokladem je existence jediného nebo-li souhrnného účtu (single treasury account - TSA) pro veškeré transakce, které souvisí s příjmy a výdaji centrální vlády. 10 OLDEN, Brian: Startegické řízení funkcí státní pokladny v České republice [online]. Evropský rozhled, 2001 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://www.evropsky-rozhled.eu/wpcontent/uploads/Strategie_rizeni_SP_Olden_012001.pdf 7
11
1.2 Skarb Państwa v Polské republice Pojem Skarb Państwa se objevuje jiţ od historického
rozdělení císařského
a veřejného majetku ve starověkém Římě. V současné době jsou cíle a funkce tohoto institutu velice rozšířené, coţ je spojeno s širokým rozsahem veřejné ekonomiky. Skarb Państwa je právnickou osobou, která zastupuje stát v majetkových vztazích s jinými právnickými či fyzickými osobami, čili v podstatě spravuje státní majetek na různých úrovních, a proto je sloţen z mnoha organizačních jednotek. Tento úřad jako právnická osoba zastupuje stát v pozici vlastníka majetku, s výjimkou těch částí, které zůstávají v rukou jiných státních institucí (mj. účelových fondů, společností a státních bank, územních samosprávných celků, samosprávných právnických osob). Skarb Państwa můţe být řízen pomocí samostatné instituce nebo zastoupen různými úředníky. V Polsku Skarb Państwa ve věcech ochrany majetku a obchodu zastupuje Úřad generálního prokurátora Skarbu Państwa11 a v oblasti spravování státního majetku a privatizace ministr Skarbu Państwa.12 Kromě výše zmíněného existují samostatné agentury hospodařící jménem Skarbu Państwa (mj. Agentura vojenského majetku, Agentura pro zemědělské nemovitosti13). Skarb Państwa zásadně neodpovídá za závazky státních podniků a jiných státních institucí, jakoţ i územních samosprávných celků nebo obecních korporací, stejně jako tyto úřady neodpovídají za závazky Skarbu Państwa. Zjednodušeně řečeno, tak jako je stát politickou a administrativní jednotkou, jeţ spravuje moc na daném území, je Skarb Państwa především institucí hospodařící s majetkem a vedoucí finanční a ekonomickou činnost.14 Skarb Państwa nemá samostatnou právní subjektivitu ani samostatný rozpočet, disponuje ale finančními zásobami státního rozpočtu. Ovlivňuje nejen ekonomiku, ale také s pomocí jiných nástrojů má vliv na soukromou sféru, zejména na podniky a společnosti se smíšeným kapitálem (veřejným a soukromým, včetně zahraničního). V konečném důsledku za rozpočtové hospodaření správců rozpočtů odpovídá Skarb Państwa. Na tomto místě si můţeme povšimnout určitého vztahu Skarbu Państwa 11
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa. V Polsku má Skarb Państwa hodnost ministerstva v čele s ministrem financí. 13 Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Nieruchomości Rolnych. 14 PIETRZAK, B., POLAŃSKI, Z., WOŹNIAK, B. System finansowy w Polsce 2. 2 vyd. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008. 511 s. ISBN 978-83-01-15248-2 t. 1-2. s. 127. 12
12
a rozpočtu, coţ vyplývá mezi jinými z toho, ţe procedura spojena s navrhováním, schvalováním, prováděním a kontrolováním plnění rozpočtu je vlastně prováděna pro Skarb Państwa.15
15
Tamtéţ.
13
2 Historický exkurz Abychom vůbec pochopili institut státní pokladny jako takové, jak rovněţ její fungování, musíme si nejprve nastínit důleţité souvislosti pro její vytvoření, jakými jsou bezpochyby reformy veřejných financí, a to od jejich nejvýznamnějších počátků, kterým je, dle mého názoru, přelom roku 2007 a 2008. Neméně důleţitým faktorem pro vznik tohoto institutu je také vliv Evropské unie. Dále se budu také věnovat i vzniku Skarbu Państwa v Polské republice.
2.1 Reformy veřejných financí v ČR v letech 2007 – 2012 Problém reforem je nedílnou součástí aktuálního dění v oblasti veřejných financí. Co je vlastně jejich podstatou?16 Pojem „reforma“ je odvozen z latinského slova „reformare“, coţ znamená „znovu tvořit“, tudíţ obsahem a rozsahem tohoto jsou systémové, nebo-li funkční změny. Ve vztahu k veřejným financím se jedná o takové změny v jejich fungování, které jsou řízeny ústřední vládou a znamenají kvalitativní změnu podmínek fungování veřejných financí. Z různých důvodů kaţdá vláda v ČR po roce 1989 rezignovala na souhrnné reformy v této oblasti, ale soustředila se, v nejlepším případě, pouze na nějakou konkrétní vybranou část veřejných financí, kterou primárně byla příjmová stránka veřejných rozpočtů, zejména oblast daňová. Toto přemýšlení však bylo, troufám si říci, mylné, protoţe opomíjením systémových změn byly jakékoliv pokusy o reformování veřejných financí od počátku odsouzeny k neúspěchu.17 „Pro stanovení koncepce a postupu reformy veřejných financí je žádoucí definovat ve formě cílů stavové veličiny systému veřejných financí, a to jak na straně veřejných příjmů, veřejných výdajů, v jejich krátkodobé a dlouhodobé bilanci, tak i cílové veličiny dalších prvků veřejných financí.“18
16
HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., a kol. Veřejné finance. 2 aktualizované vyd. Praha: Nakladatelství Wolters Kluwer ČR, 2010. 340 s. ISBN 978-80-7357-497-0. s. 301 17 Tamtéţ. 18 Tamtéţ, s. 322.
14
Komplexnější reformování veřejných financí nastoupilo aţ v polovině roku 2006, kdy se po Parlamentních volbách utvořila koaliční vláda Mirka Topolánka,19 která se sice moc nezabývala institucionálním hlediskem, ale o to více stránkou věcně obsahovou, to znamená, ţe oproti svým předchůdcům tato vláda začlenila do své koncepce i reformu zdravotního či důchodového systému. Teprve na počátku úřadujícího období současné vlády20 Petra Nečase dochází také k podstatnějším institucionálním změnám, čemuţ se budu věnovat dále. Jelikoţ rok 2013 teprve začíná, nebudu se tedy zabývat právní úpravou platnou k 1. 1. tohoto roku. Vzhledem k minimálně dostupným informacím o vývoji veřejných financí v tomto období, by toto bylo dosti obtíţné, proto se zaměřím na nejdůleţitější změny této oblasti v období 2007 – 2012.
2.1.1 Věcně obsahová stránka reforem Významné změny začaly vstupovat v platnost aţ k datu 1. ledna 2008, čemuţ evidentně předcházely léta budování půdy pro níţe zmiňované, a v dnešní době lidu dosti nepopulární, reformní kroky. Vytyčené cíle pro období 2007 – 2010 byly následující:21 Sníţit vládní deficit a zastavit nárůst vládního dluhu. Období
2008
2009
2010
Fiskální cíle
- 3,0 %
- 2,6 %
- 2,3 %
Zvrátit neudrţitelné trendy vládních výdajů a posílit jejich efektivnost.
19
ODS, KDU-ČSL a SZ. Koalice ODS, TOP 09, LIDEM. 21 Reforma veřejných financí 2007 – 2010.ppt [online]. Ministerstvo financí České republiky [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.mfcr.cz%2Fcps%2Frde%2Fxbcr%2Fmfcr%2FReforma_verejnych__financi_ppt.ppt&ei =sIo0UfWkHor14QTUioEI&usg=AFQjCNGZu5xOfcjyyeFeYDVEgxIOCJhGfg&bvm=bv.43148975,d.b GE 20
15
Plošně sníţit daňové zatíţení, omezit administrativní zátěţ a daňové distorze zjednodušením daňového systému. Reformovat důchodový systém a zdravotnictví. Na základě ozdravení veřejných financí dosáhnout toho, aby státní rozpočet nebyl brzdou úspěšného ekonomického rozvoje, ale naopak jeho oporou pomocí vhodného nastavení daňových sazeb. Podporovat rodiny s dětmi. Přistupovat sociálně citlivým způsobem k ekonomicky neaktivní populaci (důchodci, studující, zdravotně postiţení). Dodrţovat závazky vůči Evropské unii, maximálně vyuţít prostředky z fondů Evropské unie.
Základní principy reformy se opíraly o programové prohlášení vlády, a to je posílit adresnost sociálního systému, zvýšit efektivnost ostatních veřejných výdajů, sníţit míru zásahů státu do ekonomiky, a takto uspořené prostředky vyuţít na plošné sníţení daňové zátěţe.22 Národní program reforem České republiky 2011 uvádí jako hlavní cíle reforem toto:
23
Jednotlivá reformní opatření by měla být minimálně rozpočtově neutrální, a to buď přímo, nebo ve svém výsledném efektu. V dlouhodobé perspektivě sníţit rozpočtovou náročnost některých oblastí 22
Tamtéţ. Reforma veřejných financí 2007 – 2010.ppt [online]. Ministerstvo financí České republiky [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.mfcr.cz%2Fcps%2Frde%2Fxbcr%2Fmfcr%2FReforma_verejnych__financi_ppt.ppt&ei =sIo0UfWkHor14QTUioEI&usg=AFQjCNGZu5xOfcjyyeFeYDVEgxIOCJhGfg&bvm=bv.43148975,d.b GE 23
16
(zejména penzijní systém a zdravotnictví). Provést konsolidační opatření i na příjmové straně tak, aby se daňová soustava stala jednodušší, administrativně méně náročnou, transparentní a zachovala či zvýšila konkurenceschopnost domácí ekonomiky. Zajistit efektivní fungování státní správy při zacházení s veřejnými prostředky. Zvýšit transparentnost a provádět reformní opatření s cílem boje proti korupci a plýtvání.
Střednědobým cílem vlády je dosaţení vyrovnaného rozpočtu sektoru vládních institucí. V roce 2013 by měl schodek klesnout pod 3 % HDP a následně postupně klesat tak, aby byl v roce 2016 rozpočet vyrovnaný. Výhled sald zobrazuje následující tabulka:24 % HDP Saldo
2011 -4,2
2012 -3,5
2013 -2,9
2014 -1,9
Koncepce reformy byla rozčleněna na jednotlivé části, jeţ obsahovaly návrhy změn právních předpisů v oblasti sociální a daňové. Později byly přidány i změny právních předpisů ve zdravotnictví. Z velké části byly tyto kroky podepřeny zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, který nabyl účinnosti 1. ledna 2008. Petr Nečas, coby ministr práce a sociálních věcí, představil návrhy změn právních předpisů v oblasti sociální, jako reformu sociálního systému pro období 2008 – 2010. V návrhu se soustředil zejména na odstranění automatických valorizačních schémat pomocí novelizace zákona o ţivotním a existenčním minimu, jeţ odstraní automatickou valorizaci25 částek ţivotního minima a částky existenčního minima. Cílem je podpora motivace k práci, neboť změny daňového systému a dalších ekonomických nástrojů budou konstruovány tak, aby snaha občana zvýšit si příjem vlastní prací byla 24 25
Tamtéţ. Automatická valorizační schémata budou zrušena u všech sociálních transferů s výjimkou důchodů.
17
zvýhodněna. Změny se dotknou také dávek státní sociální podpory a sociální péče, konkrétně přídavku na dítě (pevná výše podle věku dítěte, nárok do 2,4 násobku ţivotního minima rodiny), sociálního příplatku (nárok do 2,0 násobku ţivotního minima rodiny), rodičovského příspěvku (čerpání ve třech výměrách stanovených v pevných částkách), peněţité pomoci v mateřství (v délce 28 týdnů vdaným i osamělým matkám a 37 týdnů pouze po porodu vícerčat), porodného (pevná výše podle pořadí dítěte), dávek pěstounské péče (v pevné výši podle věku dítěte), zrušení příspěvku na školní pomůcky a příspěvku na zvýšené ţivotní náklady, pohřebného (pouze rodičům nezaopatřeného dítěte nebo nezaopatřenému dítěti, zrušení valorizační podmínky pro zvyšování dávky). Dalšími změnami jsou například fixní částky na podporu zaměstnávání
osob
se
zdravotním
postiţením,
zpřísnění
vyplácení
podpor
v nezaměstnanosti nebo zpřísnění zákona o nemocenském pojištění.26 Zmíněný návrh obsahuje i důleţitý koncept reformy důchodového systému, a to kvůli negativnímu dopadu do důchodového systému prostřednictvím prodluţující se střední délky ţivota, nízké porodnosti, růstu podílu osob ve vyšších věkových skupinách, rostoucího počtu důchodců doprovázeného poklesem počtu ekonomicky aktivních osob, tlaku na výdajovou stranu systému, která se stává trvale deficitní, coţ vede k tomu, ţe celý systém je v současné podobě finančně neudrţitelný. Tato reforma se skládá ze tří etap. První etapa se zabývá pokračováním ve zvyšování důchodového věku na 65 let, opatřením týkajícího se dob pojištění (zrušení doby studia jako náhradní doby pojištění), prodlouţením potřebné doby pojištění pro nárok na starobní důchod na 35 let, zavedením moţnosti souběhu výdělečné činnosti a části starobního důchodu, změnami v oblasti invalidních důchodů. Druhá etapa pojímá především otázky týkající se vytvoření rezervy pro důchodovou reformu, zavedení plateb za náhradní dobu pojištění a sníţení pojistné sazby, a změnami v oblasti soukromých důchodů. Poslední, třetí, etapa soustřeďuje moţnost dobrovolného přesměrování části příspěvků na důchodové pojištění na individuální účet u penzijního fondu (tzv. opt out). Další etapy reformy sociálního systému jsou spatřovány v moţnosti propojení trhu práce se sociálním systémem (především podporováním aktivního chování člověka, přísnějšími
26
Zde se navrhuje účinnost nového zákona o nemocenském pojištění odloţit na 1. 1. 2009, tj. o další rok.
18
tresty za práci na černo), věcným plněním sociálních dávek (dlouhodobé a opakované odmítání aktivního přístupu bude pro občana znamenat přechod na věcné zajištění nikoli ţivotního, ale existenčního minima), v rodinné politice (vytvoření vhodných podmínek jak pro rodiče, kteří chtějí zůstat doma s dětmi na rodičovské, tak i pro ty rodiče, kteří chtějí skloubit pracovní dráhu s výchovou malých dětí), v negativních daních.27 Výše ministrem navrhované změny se uskutečnily v oblasti přídavku na dítě, čerpání rodičovského příspěvku, zavedení postupného navyšování doby pro odchod do důchodu aţ na 65 let, a také v moţnosti odchodu do předčasného důchodu z 3 na 5 let. Z navrhovaných 3 etap důchodové reformy byla realizována pouze první etapa. Na základě novely zákona o zaměstnanosti došlo ke zpřísnění podmínek pro poskytování podpor v nezaměstnanosti a zároveň k posílení ekonomické aktivity, za účelem pomoci z probíhající hospodářské recese. „V červenci 2010 se Vláda České republiky v Programovém prohlášení zavázala provést důchodovou reformu. Současně na základě nálezu Ústavního soudu č. 135/2010 Sb. musela provést úpravu důchodového systému (změnou zákona č. 155/1995 Sb.) za účelem zmírnění relativního znevýhodnění vysoko příjmových skupin při výpočtu výše nároku na starobní důchod.“28 Během roku 2011 bude implementována tzv. malá důchodová reforma29, která jiţ byla schválena, a to na základě novely zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění a novely zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném
27
Reforma veřejných financí 2007 – 2010.ppt [online]. Ministerstvo financí České republiky [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.mfcr.cz%2Fcps%2Frde%2Fxbcr%2Fmfcr%2FReforma_verejnych__financi_ppt.ppt&ei =sIo0UfWkHor14QTUioEI&usg=AFQjCNGZu5xOfcjyyeFeYDVEgxIOCJhGfg&bvm=bv.43148975,d.b GE 28 Investice pro evropskou konkurenceschopnost: Příspěvek České republiky ke Strategii Evropa 2020 Národní program reforem České republiky 2011 [online]. Vláda České republiky, 2010 [cit. 28.1.2013]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/scripts/file.php?id=92896 29 Změna v konstrukci výpočtu důchodů (posílení zásluhovosti systému pro vyšší příjmové skupiny), změna ve způsobu valorizace (zrušení moţnosti, aby vláda rozhodovala o vyšší valorizaci, neţ jakou stanovuje zákon), sjednocení důchodového věku pro všechny pojištěnce a zrychlení tempa zvyšování důchodového věku pro ţeny (na 6 měsíců za rok) aţ do dosaţení důchodového věku pro muţe, pokračování zvyšování věku odchodu do důchodu stávajícím tempem (o 2 měsíce za rok) bez stanovení cílového stavu, rozšíření rozhodného období pro výpočet starobní penze na tzv. celoţivotní.
19
na sociální zabezpečení, a v roce 2013 nabude účinnosti tzv. velká důchodová reforma30 jejíţ koncepce je v současnosti připravena.31 Ministr práce a sociálních věcí vládě v roce 2011 předloţil návrh řešení v pěti klíčových oblastech: v dávkovém systému, v oblasti péče o zdravotně postiţené osoby, v oblasti zabezpečení osob v hmotné nouzi, v legislativě pracovněprávní, a také v oblasti rodinné politiky a péče o děti (rodiče mohou měnit výši a délku čerpání rodičovského příspěvku podle aktuální potřeby, do maximální výše 220 000Kč). Tyto změny měly nabýt účinnosti k datu 1. ledna 2012. Zaveden bude jednotný formulář pro podávání ţádostí o všechny dávky, bude určeno jedno výplatní místo (úřad práce), počet dávek bude značně zredukován a dojde k jejich agregaci do větších celků (např. dávky pro postiţené se sloučí v příspěvek na mobilitu a příspěvek na zvláštní pomůcky). Velice diskutabilní je problém tzv. sKarty.32 Státní výdaje se budou sniţovat nikoli na úkor příjemců dávek, ale primárně sníţením nákladů na administraci systému. Tudíţ nástrojem k dosaţení vytyčených cílů je zejména zavedení jednotného výplatního místa dávek, sníţení počtu vyplácených dávek jejich agregací do větších celků a zavedení efektivního hodnocení příjmů ţadatelů o dávky.33 K 1. 1. 2012 z plánovaných změn vešlo skutečně v platnost toto: ruší se sociální příplatek v dávkách státní sociální podpory, a současně se zavádí nový institut příspěvek na péči, ruší se také rodičovský příspěvek pro rodiče postiţených dětí, rovněţ není
30
Moţnost dobrovolného rozhodnutí o přesměrování části pojistného ve výši 3 % vyměřovacího základu do II. pilíře pod podmínkou navýšení platby o další 2 % vyměřovacího základu bez moţností změny tohoto rozhodnutí, moţnost volby budou mít pojištěnci do dosaţení 35 let věku. Pojištěnci, kteří budou v okamţiku spuštění reformy starší35 let, dostanou moţnost učinit rozhodnutí o vstupu ve lhůtě 6 měsíců, moţnost zvýšit příjmy rodičů, kteří jsou poţivateli starobních důchodů, a to o 1 % vyměřovacího základu pro pojistné. 31 Investice pro evropskou konkurenceschopnost: Příspěvek České republiky ke Strategii Evropa 2020 Národní program reforem České republiky 2011 [online]. Vláda České republiky, 2010 [cit. 28.1.2013]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/scripts/file.php?id=92896 32 Bude mít tři funkce: identifikační, autentizační a platební. Slouţit bude zejména k identifikaci na úřadě. U osob se zdravotním postiţením bude plnit funkci průkazky TP, ZTP a ZTP/P se všemi jejími výhodami. Platební funkce umoţní příjemci sKartou platit v obchodech nebo vybírat hotovost z bankomatů České spořitelny i všech dalších bank. Prostředky bude moţné si bezplatně převést na svůj vlastní účet. Je určena příjemcům následujících nepojistných sociálních dávek a dávek z oblasti státní politiky zaměstnanosti, které se vyplácejí buď jednorázově, nebo pravidelně (dávky státní sociální podpory, dávky pomoci v hmotné nouzi, dávky příspěvku na péči, dávky pro osoby se zdravotním postiţením,dávky v nezaměstnanosti) http://socialnireforma.mpsv.cz/cs/3 33 Sociální reforma v roce 2011 [online]. Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky, 2011 [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/files/clanky/10142/12012011.pdf
20
moţné rodičovský příspěvek vyplácet současně s příspěvkem na péči – rodič musí provést volbu mezi oběma dávkami, zvyšují se částky normativních nákladů na bydlení. Bez náhrady je zrušen příspěvek na úhradu za uţívání bezbariérového bytu a garáţe, příspěvek úplně nebo prakticky nevidomým občanům a bezúročná půjčka. Příspěvek na provoz motorového vozidla a na individuální dopravu dostal jednotnou podobu, a nyní se nazývá příspěvkem na mobilitu. Zavádí se příspěvek na zvláštní pomůcky. Ţivotní minimum bylo poprvé od roku 2007 valorizováno o 8,75 – 9 %. Současně se do celého systému nepojistných dávek dostává nový způsob vyplácení, a to prostřednictvím výše zmiňované sociální karty (jejíţ zavádění bude postupné, a jde o obdobu kreditní karty s identifikačními údaji). Mění se úprava příspěvku na péči. Dochází také k dalším změnám v pojistných systémech.34 Důvody a cíle pro reformu v oblasti daňové se částečně překrývaly s oblastí sociální, a jmenovitě návrh pro období 2008 – 2010 uvádí:35 Podpora hospodářského růstu. Sociální citlivost vůči ekonomicky neaktivní populaci. Podpora rodin s dětmi. Podpora ekonomické aktivity. Podpora udrţitelného rozvoje
U DPH je plánováno zvýšení sníţené sazby z 5 % na 9 %, dále zavedení sníţené sazby daně na ekologická paliva, sniţování sazby daně z příjmu právnických osob36
34
PEŠLOVÁ, Radka: Zásadní změny v legislativě od 1. 1. 2012. Pečujdoma.cz [online]. 2012 [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.pecujdoma.cz/legislativa/schvaleno/zasadni-zmeny-v-legislative-od1.-1.-2012.-ctete-pozorne.html 35 Reforma veřejných financí 2007 – 2010.ppt [online]. Ministerstvo financí České republiky [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.mfcr.cz%2Fcps%2Frde%2Fxbcr%2Fmfcr%2FReforma_verejnych__financi_ppt.ppt&ei =sIo0UfWkHor14QTUioEI&usg=AFQjCNGZu5xOfcjyyeFeYDVEgxIOCJhGfg&bvm=bv.43148975,d.b GE 36 - 22 % pro rok 2008, - 20 % pro rok 2009, - 19 % pro rok 2010
21
a postupná reforma základu daně. Daň z příjmu fyzických osob zavede jednotnou sazbu 15%, změnu systému základu daně (superhrubý příjem), sjednocení sazby sráţkové daně na 15 %, zvýšené slevy na dani (přinesou rodinám větší podporu neţ společné zdanění manţelů), zruší se minimální základ daně, zavedou se daňové výhody reformy pro důchodce. Změny se dotknou také zdanění majetku, a to osvobozením zemědělských pozemků od daně z nemovitostí, obce budou mít moţnost ovlivnit výše sazby daně, osvobození dědictví u II. skupiny od daně dědické a osvobození darů u I. a II. skupiny od daně darovací.37 Pro toto plánovací období se skutečně zvýšila sníţená sazba u DPH na 9%, byly zavedeny ekologické daně, zavedla se 15% jednotná sazba u daně z příjmu fyzických osob. Národní program reforem 2011 uvádí zjednodušení systému daní z příjmu prostřednictvím harmonizace základu daně z příjmů fyzických osob s vyměřovacími základy sociálního a zdravotního pojistného, sjednocení procesních postupů při správě daní z příjmů a pojistných, dále pak dojde ke sjednocení do jedné právní úpravy zákona o příjmových daních a dovršení záměru na zjednodušení a zpřehlednění stávajícího systému. Daň z příjmu fyzických i právnických osob bude nastavena ve shodné výši 19%, rovněţ budou v maximální míře odstraněny daňové výjimky. „Efektivní zdanění práce se nebude v následujícím období zvyšovat, a to ani dalším daňovým zatížením zaměstnavatelů ve sféře daní z příjmů. Kroky vlády se v tomto období zaměří na oblast nepřímých daní, kde dojde ke sjednocení dvou existujících daňových sazeb daně z přidané hodnoty na úroveň 17,5 % od 1. 1. 2013.“38 Program také představil lepší koordinaci daňové a sociální politiky.39
37
Reforma veřejných financí 2007 – 2010.ppt [online]. Ministerstvo financí České republiky [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.mfcr.cz%2Fcps%2Frde%2Fxbcr%2Fmfcr%2FReforma_verejnych__financi_ppt.ppt&ei =sIo0UfWkHor14QTUioEI&usg=AFQjCNGZu5xOfcjyyeFeYDVEgxIOCJhGfg&bvm=bv.43148975,d.b GE 38 Investice pro evropskou konkurenceschopnost: Příspěvek České republiky ke Strategii Evropa 2020 Národní program reforem České republiky 2011 [online]. Vláda České republiky, 2010 [cit. 28.1.2013]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/scripts/file.php?id=92896 39 Tamtéţ.
22
V platnost k 1. 1. 2012 vešla řada změn, především zvýšení spodní sazby DPH z 10% na 14 %40 (nedošlo prozatím ke sjednocení), jako kompenzace vzrostly daňové slevy na dítě. Zvýšila se také spotřební daň na tabákové výrobky nebo daň z nemovitostí u pětiny okresních měst. Největší, a také nejvíce mediálně probíranou změnou v oblasti zdravotní jsou bezpochyby zdravotní poplatky. Tzv. regulační poplatky, které byly zavedeny za účelem omezení plýtvání a zneuţívání zdravotních sluţeb, se začaly vybírat k 1. 1. 2008, a k dnešnímu datu prošly mnoho obměn. Nyní se tyto poplatky platí za návštěvu lékaře, pokud je během ní provedeno klinické vyšetření, a to ve výši 30 Kč. Ve stejné výši je rovněţ účtován poplatek za recept v lékárně (bez ohledu na počet předepsaných léků či jejich balení), za návštěvu pohotovosti se účtuje 90 Kč, a za jeden den v nemocnici, léčebně, lázních nebo ozdravovně 100 Kč41 (tento poplatek platí i pro doprovod dítěte). Pokud výše poplatků, které musí pojištěnec za daný rok uhradit, přesáhne tzv. ochranný limit 5 000 Kč, jeho pojišťovna mu částku navíc vrátí, a to do 60 dnů od uplynutí čtvrtletí, ve kterém k překročení limitu došlo.42 Od 1. dubna 2009 neplatí děti do osmnácti let 30 korun u praktického lékaře ani u ambulantních specialistů. Mění se výše ochranného limitu, po jehoţ překročení zdravotní pojišťovny vracejí peníze, a to z 5 000 na 2 500 korun u dětí a důchodců nad 65 let. Do limitu se začnou započítávat i doplatky za doplňkové a podpůrné léky pro seniory. U léků s vyšším doplatkem neţ 30 korun se od tohoto doplatku odečte regulační poplatek.43 Od všech poplatků jsou však osvobozeni lidé v hmotné nouzi, děti z dětských domovů a v ústavní péči nebo výchově, občané s nařízenou ochrannou léčbou (např. alkoholici, drogově závislí), lidé, kteří se musí podrobit léčení infekčního onemocnění, nařízené izolaci a karanténě, a také kaţdý, kdo je odvezen záchrannou
40
K 1. 1. 2013 je tato sníţená sazba DPH 15%, a základní sazba se zvýšila z 20% na 21%. Do 1. 12. 2011 se za jeden den hospitalizace platilo 60 Kč. 42 Regulační poplatky. Férovánemocnice.cz [online]. 2012 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://www.ferovanemocnice.cz/poplatky-35/regulacni-poplatky-82.html 43 PŘEHLEDNĚ: Od dubna platí v ordinacích nová pravidla. Idnes.cz [online]. 2009 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/prehledne-od-dubna-plati-v-ordinacich-nova-pravidla-f87/domaci.aspx?c=A090327_134411_prilohy_itu 41
23
sluţbou do nemocnice (za hospitalizaci se jiţ poplatky ale platí). 44 „Od ledna 2012 si lidé musí připlácet za léky do 50 korun a za podpůrné léky, třeba na migrénu nebo vysoký tlak. Nově by se však nemělo v lékárnách platit 30 korun za každou položku na receptu, ale za celý recept. Na druhou stranu ale lékárny už nebudou moci lákat pacienty na třicetikorunové slevy nebo bonusy.“45 Revoluční změny nastaly k 1. 4. 2012, kdy vešly v platnost zákon o zdravotních sluţbách, specifických zdravotních sluţbách a záchranné sluţbě, a také novela zákona o veřejném zdravotním pojištění. Zákony stanovují mezi jinými dojezd záchranné sluţby do 20 minut (dosud 15 minut), a to v návaznosti na vzdálenost a přírodní podmínky, prodlouţení věku umělého oplodnění hrazeného z veřejného zdravotního pojištění ze 40 na 49 let. O dubna 2012 změny umoţňují pacientům, aby si stanovili, za jakých okolností chtějí být léčeni (institut dříve vysloveného přání), a zdravotní pojišťovny mají povinnost zajistit pacientům dostupnost hrazených sluţeb jak v místě, tak v čase.46 Změn ve všech těchto oblastech, i těch institucionálních, o kterých se zmiňuji níţe, je bezpočet. Snaţila jsem se vypíchnout ty nejdůleţitější pro komplexnost a návaznost na stěţejní téma mé diplomové práce, čili institut státní pokladny.
2.1.2 Institucionální stránka reforem Institucionální stránka reforem není tak dobře rozpracovaná jako věcně obsahová, nicméně určité změny napříč oblastí sociální, daňové a zdravotní určitě najdeme. Od 1. 1. 2009 měl být vytvořen Národní úřad pro zaměstnanost a sociální správu, na bázi stávajících úřadů práce, a měl tak nahradit dosavadní roztříštěnou strukturu institucí (státních i samosprávných). Úřad měl být zaměřený komplexně na klienta
44
SOVOVÁ, Eva: Poplatky ve zdravotnictví: neplaťte, co nemusíte. Peníze.cz [online]. 2008 [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.penize.cz/zdravotnictvi/41443-poplatky-ve-zdravotnictvi-neplatteco-nemusite 45 Co přináší zdravotnická reforma? Nejen jiné poplatky. Tady je přehled. Aktuálně.cz [online]. 2011 [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://aktualne.centrum.cz/finance/grafika/2011/12/05/zdravotnicka-reformaprehled-zmen/ 46 Tamtéţ.
24
v oblastech zaměstnanosti, sociálních dávek a sociálně - právní ochrany. S vytvořením Národního úřadu pro zaměstnanost a sociální správu souvisela reforma lékařské posudkové sluţby, kdy měla být zavedena jednotná lékařská posudková sluţba, která by umoţnila úspory v řádech miliard Kč. K vytvoření těchto úřadů však nedošlo. K cílenému sjednocování veřejné správy došlo v oblasti sociální k 1. 1. 2012. Od ledna přechází kompetence obcí a obcí s rozšířenou působnosti v oblasti hmotné nouze, dávek pro zdravotně postiţené občany a ze zákona o sociálních sluţbách (s výjimkou registrace sociálních sluţeb) pod krajské pobočky úřadu práce47. Jiţ není moţné se odvolávat ke krajskému úřadu, ale je nutné se odvolávat k Ministerstvu práce a sociálních věcí.48 Národní program reforem 2011 uvádí, ţe: „Efektivní fungování veřejné správy v oblasti zacházení s veřejnými prostředky je jednou ze stěžejních cest vedoucích k udržitelnosti veřejných financí, a to na výdajové stránce státního rozpočtu.“ Tento program směřuje především k přizpůsobení výše nákladů práce ve státním sektoru k výši růstu a produktivity práce, k sjednocování agend a institucí49, a ke klientskému přístupu, či sdílení administrativních činností, včetně centrálních nákupů a prodejů. Významná cesta k úsporám povede rovněţ prostřednictvím elektronizace veřejné správy. Neméně důleţitým bodem této koncepce je boj proti korupci, „za jehož účelem vláda přijala v lednu 2011 Strategii v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. Na ní bude navazovat nová strategie určená na léta 2012 – 2014, jejíž návrh bude vládě ČR předložen do 30. listopadu 2012. Aktuální opatření se soustředí do tří sfér: veřejné správy jako celku, oblasti veřejných zakázek a změn v činnosti orgánů činných v trestním řízení.“50 Daňová správa je v České republice tvořena soustavou orgánů, a to Ministerstvem
47
Úřad práce tedy jiţ plní úkoly v následujících oblastech: zaměstnanosti, ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, státní sociální podpory, dávek pro osoby se zdravotním postiţením, příspěvku na péči a inspekce poskytování sociálních sluţeb a pomoci v hmotné nouzi. 48 PEŠLOVÁ, Radka: Zásadní změny v legislativě od 1. 1. 2012. Pečujdoma.cz [online]. 2012 [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.pecujdoma.cz/legislativa/schvaleno/zasadni-zmeny-v-legislative-od1.-1.-2012.-ctete-pozorne.html 49 Nový institucionální systém výběru daní a poplatků v rámci projektu Jednotného inkasního místa. 50 Investice pro evropskou konkurenceschopnost: Příspěvek České republiky ke Strategii Evropa 2020 Národní program reforem České republiky 2011 [online]. Vláda České republiky, 2010 [cit. 28.1.2013]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/scripts/file.php?id=92896
25
financí (MF), finančním ředitelstvím (FŘ), a finančními úřady (FÚ), ke kterým 1. 1. 2011 přibylo Generální finanční ředitelství (GFŘ). GFŘ, FŘ a FÚ dohromady tvoří tzv. územní finanční orgány (ÚFO). S účinností k 1. 1. 2012 byl vytvořen nový Specializovaný finanční úřad pro přibliţně tisíc vybraných daňových subjektů. K 1. 1. 2013 vešel v platnost nový zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, který jako orgány Finanční správy České republiky zřizuje Generální finanční ředitelství, Odvolací finanční ředitelství (OFŘ) a finanční úřady, které jsou správními úřady a organizačními sloţkami státu, a který zároveň zruší zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech.51
účinnost do 31. 12. 2012
účinnost od 1. 1. 2013
2.2 Projekt a koncept rozvoje státní pokladny Klasická státní pokladna, z pohledu historického, ve svém pojetí řízení státních financí zahrnuje platební funkce státu a správu likvidních zdrojů státu. Hlavním rozdílem mezi řízením a spravováním peněţních prostředků organizacemi, privátními podniky, občany a na druhé straně státem je v tom, ţe funkce státu jsou často omezovány. „Příkladem je zákonem stanovený požadavek na dodržení kladného zůstatku souhrnného účtu státní pokladny. Stát si prostě nemůže půjčovat peníze od banky, která mu vede účty.“52 Z tohoto důvodů má státní pokladna u nás rovněţ funkci související se zajišťováním krátkodobé i dlouhodobé likvidity, tedy řízením a správou státního dluhu. Provádění 51
§ 1 odst. 2 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky. Kolektiv autorů Ministerstva financí ČR, České národní banky a expertů dodavatele (Per partes Consulting). Budování systému státní pokladny - 1. fáze – Systém školení pro státní pokladnu. Praha, 2007. 56 s. Ministerstvo financí České republiky. CZ2004/006-237/0403-02.0003. 8 s. 52
26
zmiňovaných funkcí vyţaduje existenci peněţních účtů a technologií pro jejich ovládání, odborné pracovníky, spolehlivý bankovní systém reprezentující stát mezi bankami uvnitř České republiky, jak i navenek, dále pak spolehlivé řízení rizik a management, jenţ realizuje vhodnou strategii státu s cílem neohrozit jeho likviditu a sniţovat náklady na jejich zabezpečení. Proto klasický model státní pokladny podléhá v mnoha zemích rozsáhlé revizi a modernizaci. Pojem státní pokladna jiţ dnes zdaleka nevyjadřuje jen základní platební funkce.53 Za
poslední
dvě
desetiletí
bylo
vytvořeno
poměrně
dost
funkčních
i institucionálních příkladů realizace funkcí státní pokladny pro zajištění výše jmenovaných poţadavků, coţ bylo moţné i díky obrovskému rozvoji technologických nástrojů, zejména v oblasti informačních technologií. Došlo rovněţ k rozšíření struktury funkcí zahrnutých do platformy státní pokladny, a to hlavně v přímém propojení výše uvedených funkcí státní pokladny s funkcemi rozpočtového řízení státu. Koncept tzv. Treasury Reference Model (TRM) je model „standardní“ definice státní pokladny, rozšířen o vazby na rozpočtové řízení státu a manaţerské výkaznictví, který vychází ze systémové existence tzv. hlavní knihy státní pokladny, jeţ slouţí k zachycování všech operací souvisejících s výkonem plánu, nebo-li rozpočtu, aţ po jejich vykázání po provedení státní pokladnou.54 V rámci konceptu TRM je i poprvé do systému funkcí státní pokladny přímo implementována funkce finanční kontroly. Díky přidávání dalších a dalších funkcí do systému statní pokladny narůstá jeho sloţitost v plánování i výkonu rozpočtu, lze tedy očekávat nárůst nákladů pro realizaci takového konceptu. Proto je trendem v posledních deseti letech, v řadě zemí, sniţování takových nákladů prostřednictvím integrace jednotlivých agend finančního řízení státu do jednoho státem kontrolovaného systému finančního řízení (podporovaného vhodným integrovaným informačním systémem). Důleţité je zejména přímé zahrnutí i účetnictví státu jako plnohodnotnou a základní součást státní pokladny. „Obecně tak dochází k transformaci systému finančního řízení státu na systém ekonomického řízení státu – technologickým jádrem této transformace je implementace takových informačních systémů, které se 53
Temtéţ. Tento model představili v roce 2000 autoři Ali Hashim (Světová banka) a Mill Allan (Mezinárodní měnový fond). 54
27
rozvinuly od účetních systémů (jde o analogie podnikových informačních systémů typu ERP (Enterprise Ressource Planning)).55 Zajištění funkcí státní pokladny je v rámci různých států pojímáno v různém funkčním i institucionálním uspořádání. Z pohledu funkčního lze vymezit základní čtyři typy platforem státní pokladny, které se odlišují mírou integrace funkcí finančního řízení státu, a to na historickou, klasickou, TRM a ERP platformu.56 Institucionální řešení státní pokladny je mnohem sloţitější neţ funkční. „V České republice je zákonem o rozpočtových pravidlech ustanoveno takové uspořádání, kdy platební funkce provádí především Česká národní banka, zatímco řízení výdajů provádí v roli klienta jednotlivě všechny organizace zacházející s prostředky státu samy za sebe. Složitý systém delegování pravomocí zajišťuje, že na straně státu existují stovky platebních míst (jednoduše řečeno stovky „pokladen“), na straně České národní banky je zajištěna integrace operací na jednotlivých účtech tak, aby bylo možné udržovat kladný zůstatek souhrnného účtu.“57 Koncept rozvoje státní pokladny České republiky byl mnohokrát veřejně prezentován Ministerstvem financí, coţ vychází z mnoha dokumentů, které byly pro MF České republiky v rámci přípravy rozvoje statní pokladny České republiky zpracovány různými expertními týmy. „Platný strategický koncept dalšího rozvoje státní pokladny České republiky vychází ze strategie implementace konkrétní ERP platformy systému státní pokladny v prostředí České republiky na základě infrastrukturní platformy, jejíž technologický základ bude tvořit implementovaný IISSP58.“59 Jednotlivé funkce státní pokladny budou postupně integrovány v jediný propojený systém finančního (ekonomického) řízení státu v rámci pěti základních procesních skupin60: 55
ŠTALMACH, Pavel: Státní pokladna a platební styk [online]. Cevro instutut (school of political studies), 2008 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://www.cevroinstitut.cz/upload/file/studie/Projekt_statni_pokladny_a_platebni_styk_final.pdf 56 Tamtéţ. 57 Kolektiv autorů Ministerstva financí ČR, České národní banky a expertů dodavatele (Per partes Consulting). Budování systému státní pokladny - 1. fáze – Systém školení pro státní pokladnu. Praha, 2007. 56 s. Ministerstvo financí České republiky. CZ2004/006-237/0403-02.0003. 8 s. 58 Integrovaný informační systém státní pokladny. 59 ŠTALMACH, Pavel: Státní pokladna a platební styk [online]. Cevro instutut (school of political studies), 2008 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://www.cevroinstitut.cz/upload/file/studie/Projekt_statni_pokladny_a_platebni_styk_final.pdf 60 Tamtéţ.
28
•
platební funkce a správa likvidních zdrojů,
•
správa dluhů,
•
rozpočtové plánování,
•
výkon rozpočtu a vykazování,
•
účetnictví státu.
Dnes je proces řízení hotovosti postaven pouze na reakci na vývoj zůstatků souhrnného účtu státní pokladny, nikoliv na jeho aktivním řízení, a to v důsledku existujícího distribuovaného řízení plateb. Hlavním správcem se všemi potřebnými kompetencemi souhrnného účtu státní pokladny by se stalo Ministerstvo financí České republiky, coţ by bylo moţné zajistit na centrální úrovni redistribucí procesních rolí mezi organizační sloţky státu, rozpočtovou organizací, správci rozpočtových kapitol, MF České republiky a Českou národní bankou (dále i „ČNB“). Překáţka je ale spatřovaná v tom, ţe tento popsaný problém systému správy souhrnného účtu státní pokladny České republiky v rámci současné platné legislativy neobsahuje zůstatky na účtech ostatních bank mimo ČNB, i kdyţ podle rozpočtových pravidel jsou povaţovány za účty podřízené státní pokladně. Adekvátní řešení těchto procesních otázek je a bude předmětem mnoha diskusí a realizačních fází rozvoje státní pokladny České republiky.61 Základním cílem projektu Integrovaného informačního systému státní pokladny (IISSP) „je implementace takového informačního systému do prostředí realizace funkcí státní pokladny České republiky, který umožní transparentní, účelnou a vzájemně integrovanou realizaci funkcí státní pokladny v rámci zvolené platformy (modelu) řízení státních (veřejných) financí v České republice.“62 Základními prvky (moduly) IISSP jsou:
61 62
•
Integrovaný rozpočtový systém (IRS),
•
Řízení státního dluhu (ŘSD),
Tamtéţ. Tamtéţ.
29
•
Platební systém (PS),
•
Centrální účetní systém (CÚS).
Ve výběrovém řízení veřejné zakázky vyhlášené MF pro vybudování IISSP byla vyhlášena dne 7. 11. 2008 ministrem financí Miroslavem Kalouskem nejvhodnější nabídka společnosti IBM Česká republika s.r.o., která nabídla cenu 2,149 mld. Kč, a dne 22. 12. 2008 byla taktéţ ministrem financí Miroslavem Kalouskem podepsaná s touto společností příslušná smlouva. V rámci této veřejné zakázky byla v dalším období realizována implementace neexistujících prvků IISSP, optimalizace existujících pouţitelných prvků IISSP a celková integrace všech prvků v rámci IISSP.63
2.3 Podstatné dokumenty pro zavedení státní pokladny Jiţ
v devadesátých
letech
20.
století,
konkrétně
v roce
1991,
se
mluvilo
o vybudování systému státní pokladny. Tehdy bylo přijato první usnesení vlády č. 110/1991, kterým byla odsouhlasená změna termínu předloţení „Návrhu zásad zákona České národní rady o Státní pokladně České republiky“.64 Několik studií a expertíz bylo zpracováno v rámci grantové spolupráce Ministerstva financí a Světové banky65: 1)
Rok 2000 - Allen Schick vypracoval Doporučení pro zavedení střednědobého a výkonově orientovaného rozpočtování v České republice (zdůraznění nutnosti regulace podmíněných závazků vlády, které mohou mít značný dopad na státní finance, vláda by měla monitorovat všechny své závazky, kaţdoročně zveřejňovat auditovanou finanční zprávu o všech svých podmíněných závazcích včetně odhadu rizikovosti kaţdé záruky, potřeba
63
Tamtéţ. HOLÍKOVÁ, Jitka. Zavádění systému státní pokladny v ČR [online]. 2009 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/210828/esf_b/ 65 Institutional Development Fund (IDF). 64
30
výkonové orientace, tzn. všechny výdaje realizovat v souladu s cíly a sledovat dosaţený výkon, aby byly veřejné prostředky vyuţívány efektivně). 2)
Rok 2001 – dvě studie vypracovány experty Světové banky, které měly za úkol zmapovat situaci v oblasti řízení veřejných financí a doporučit předpoklady a strategii výstavby státní pokladny v České republice: a) B. Olden: Strategické řízení funkcí státní pokladny v České republice - doporučil České republice vybudování státní pokladny s GTS konceptem (viz. kapitola 1.1.). b) S. Webster, E. Fogarty: Předpoklady a strategické řízení státní pokladny v České republice – doporučili České republice vytvořit státní pokladnu v rámci MF s funkcemi řízení fondů a finančních zdrojů, aktiv, závazků a souvisejících rizik, široce definovaných na centrální státní úrovni.
V roce 2002 poţádala Česká republika Evropskou unii o pomoc, která byla poskytnuta formou twinningového projektu v rámci programu PHARE66. Podněty k vytvoření státní pokladny v České republice vyústila do twinningové spolupráce s Francií, jejímţ prvním výstupem byl dokument „40 doporučení pro státní pokladnu v České republice“67. Reakcí na tato doporučení bylo programové prohlášení vlády ze srpna 2004 týkající se vybudování státní pokladny a následně vydané usnesení vlády z roku 2005 k záměru vytvoření státní pokladny. V roce 2007 vydala vláda usnesení k vytvoření účetnictví státu. V roce 2008 byla schválena novela zákona o účetnictví.68 66
Fond vytvořený původně pro pomoc Polské a Maďarské transformující se ekonomice. Státní pokladna je zde definována jako systém finančního řízení státu, kde jiţ ţádná důleţitá agenda finančního řízení nestojí mimo systém. 68 HOLÍKOVÁ, Jitka. Zavádění systému státní pokladny v ČR [online]. 2009 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: 67
31
2.4 EU a státní pokladna Jiţ v roce 2000 experti Mezinárodního měnového fondu (Mill Allan) a Světové banky (Ali Hashim) ovlivnili budoucí státní pokladnu vydáním dokumentu, ve kterém nabídli rozšíření
definice
tohoto
institutu
o
vazby
na
rozpočtové
řízení
státu
a manaţerské výkaznictví (tzv. Treasury Refernce Model – TRM), jejichţ technologickým jádrem je hlavní kniha státní pokladny, která slouţí k zachycování všech operací souvisejících s výkonem plánu (rozpočtu) aţ po jejich vykázání po provedení pokladnou. Definice prvně rovněţ jednoznačně zavedla do systému státní pokladny i finanční kontrolu.69 O něco později, v roce 2002, předloţili experti Ministerstva hospodářství a financí Francouzské republiky publikaci „40 doporučení pro státní pokladnu v České republice,“ v němţ představili jiný přístup k rozšíření koncepce státní pokladny mimo její klasický rozsah, který je realizován v některých evropských zemích, např. v Rakousku a ve Francii. Státní pokladna je zde jednoznačně definována jako systém finančního řízení státu, kde ţádná důleţitá agenda nestojí mimo systém, který je pouze z historických důvodů stále nazýván státní pokladnou. Realizuje se záměr modernizovat systém ekonomického řízení státu na principech podobných těm, které se osvědčily v obchodní sféře. „Jádrem těchto systémů ekonomického řízení jsou podnikové informační systémy označované zkratkou ERP (Enterprise Resource Planning), které se rozvinuly od účetních systémů. V této koncepci již platební systémy (v technické úrovni) nejsou centrálním systémem.“70 Vytyčeným cílem v této publikaci je transparentnost a moţnost měření a zvyšování výkonnosti státní správy.71 Jak bylo zmíněno výše, Česká republika poţádala v roce 2002 Evropskou unii o pomoc, která byla poskytnuta formou twinningového projektu v rámci programu. V rámci tohoto programu „řešeného Ministerstvem hospodářství, financí a průmyslu
http://is.muni.cz/th/210828/esf_b/ 69 Kolektiv autorů Ministerstva financí ČR, České národní banky a expertů dodavatele (Per partes Consulting). Budování systému státní pokladny - 1. fáze – Systém školení pro státní pokladnu. Praha, 2007. 56 s. Ministerstvo financí České republiky. CZ2004/006-237/0403-02.0003. 9 s. 70 Tamtéţ, 9 s. 71 Tamtéţ, 9 s.
32
Francie a Ministerstvem financí ČR, směřujícího k vybudování systému Státní pokladny v České republice, byly vyčleněny prostředky z rozpočtu Transition facility 2004 k financování dvou projektů. Ty formou technické asistence doplňují vlastní program přípravy Integrovaného systému státní pokladny (ISSP) a směřují do oblasti managementu72 a vzdělávání 73.“74 Twinningová spolupráce, na kterou byly vynaloţeny finanční prostředky poskytnuté Evropskou unii, probíhala ve třech fázích75: •
Fáze 0: 2003 - 2005 první Twinningový projekt - Model a návrh systému státní pokladny v ČR.
•
Fáze 1: 2005-2007 druhý Twinningový projekt - Budování státní pokladny (koncepční rámec účetnictví státu).
•
Fáze 2: 2007-2008 třetí Twinningový projekt - Budování státní pokladny (projekt byl zaměřen na podporu zapojení resortních ministerstev do IISSP, podporu školení týmů podílejících se na budování státní pokladny a podporu v oblasti informatiky a informačních technologií).
V Evropské unii jiţ mnoho let funguje systém efektivního řízení veřejných financí. Česká republika má reálnou šanci se k těmto státům také připojit. Pro členské státy EU jsou závazná Maastrichtská kritéria, kde jsou v této oblasti regulovány moţné negativní důsledky nadměrného zadluţení, z čehoţ přímo vyplývají poţadavky na existenci efektivního nástroje řízení veřejných financí. Sladěním výkaznictví 72
Projekt Manaţer projektu byl zahájen dne 13.9.2006 a ukončen dne 31.10.2007. Projekt Systém školení Státní pokladny byl zahájen 25.9.2006 a ukončen rovněţ 31.10.2007. 74 Pomoc EU při budování Státní pokladny [online]. Ministerstvo financí ČR, 2007 [cit. 2.2.2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/tiskove_zpravy_35042.html?year=2007 75 HOLÍKOVÁ, Jitka. Zavádění systému státní pokladny v ČR [online]. 2009 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/210828/esf_b/ 73
33
s poţadavky EU, díky vytvoření institutu státní pokladny, a dosaţením ţádoucí transparentnosti, se otevře lepší přístup k financování ze zdrojů EU, neboť dojde k odstranění přetrvávajících odlišností v systému pouţití prostředků, kdy zejména kontroly toku financí dosud vzbuzují oprávněné pochybnosti či nedůvěru.76
2.5 Vznik Skarbu Państwa Institut Skarbu Państwa má ve světě dlouhou tradici. Objevuje se jiţ od historického rozdělení císařského a veřejného majetku ve starověkém Římě. V Polsku došlo k rozdělení královské a veřejné pokladny v roce 1590. V souladu s ustanoveními Ústavy Polské republiky, řídí ministři zvláštní odvětví vlády nebo provádí úkoly, které jim předseda vlády nařídí.77 Jedno z těchto divizí, jak je definováno v zákoně ze dne 4. září 1997 o vládě, je Ministerstvo Skarbu Państwa, které vzniklo v souvislosti s vytvořením úřadu ministra Skarbu Państwa, a to na základě zákona ze dne 8. srpna 1996 o úřadu ministra Skarbu Państwa. Kromě těchto dvou úřadů bylo utvořeno 14 územních pracovišť78, jeţ spravují věci týkající se majetkových přeměn, majetkového dozoru, a také vedou evidenci majetku Skarbu Państwa. Zároveň s úřadem ministra Skarbu Państwa vznikla Privatizační agentura, která s povolením ministra a jménem Skarbu Państwa provádí privatizaci státních podniků. Kromě této agentury existuje Agentura zemědělského majetku Skarbu Państwa, Vojenská bytová agentura79 a Agentura vojenského majetku, na něţ taktéţ ministr Skarbu Państwa dohlíţí.80
76
KRATOCHVÍLOVÁ, Jana. Státní pokladna [online]. 2008 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/76373/esf_m/Diplomova_prace.pdf 77 O Ministerstwie [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2009 [cit. 3.2.2013]. Dostupné z: http://www.msp.gov.pl/portal/pl/303/7022/O_Ministerstwie.html 78 Kromě centrálního oddělení funguje 13 územních pracovišť ministra Skarbu Państwa nacházejících se ve většině krajských měst. 79 Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. 80 PIETRZAK, B., POLAŃSKI, Z., WOŹNIAK, B. System finansowy w Polsce 2. 2 vyd. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008. 511 s. ISBN 978-83-01-15248-2 t. 1-2. s.127-129
34
3 Role a funkce státní pokladny a Skarbu Państwa V České republice je pro veřejné finance zřízení státní pokladny velkým přínosem, protoţe to jistě vede ke zkvalitnění jak správy veřejných rozpočtů v rámci plnění jejich základních funkcí, čili sestavování a plnění, tak vládního účetnictví, řízení hotovosti a předpovědi a řízení dluhu. „Hlavním přínosem státní pokladny je možnost řízení a sledování realizace rozpočtu a s tím související analýzy v reálném čase, to vše v aktuálním čase na základě integrovaného přístupu. Veřejné finance se tak stanou transparentnější oblastí s vyšším stupněm efektivnosti hospodaření.“81 Zřízení takového institutu podstatně zvyšuje nároky na poskytování informací ze strany jednotlivých subjektů státní pokladny, především při kontrolování efektivnosti a účelnosti vynakládání rozpočtových prostředků, coţ přináší významné posílení kvality informací potřebných pro finanční řízení státu.82 „Model státní pokladny, který si zvolila Česká republika, je velmi specifický, přizpůsobený našim podmínkám; nebudujeme institut státní pokladny, jak je známý v ostatních zemích Evropské unie nebo jak jej doporučuje Světová banka.“83 Role institutu Skarbu Państwa je úzce spojena s ekonomikou. Na jedné straně stát plní funkce regulační, čili nastavuje provozní pravidla ekonomických subjektů, bez ohledu na to, zda jsou ve vlastnictví fyzických či veřejnoprávních osob, dále upravuje a prosazuje zákon nebo kontroluje fungování institucí hospodářského dohledu. Tyto funkce jsou nazývány funkcemi impéria. Na druhé straně stát vykonává svá vlastnická práva a práva související se vztahem ke svému majetku - spravuje veřejné a státní vlastnictví. Tyto a všechny související práva týkající se vlastnictví majetku státu, jak rovněţ institucí provádějících tyto práva, se pojí s termínem Skarb Państwa. Skarb Państwa plněním zmiňovaných funkcí zastává stabilizační oporu vůči ekonomickým procesům a aktivně se účastní plnění úkolů hospodářské a finanční politiky státu. Nemohl by však plnit tuto svou úlohu bez konkrétního plánu příjmů a výdajů v podobě 81
NAHODIL, F. a kol. Veřejné finance v České republice. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, 2009. 360 s. ISBN: 978-80-7380-162-5. s 223. 82 Tamtéţ. 83 Tamtéţ.
35
státního rozpočtu. V dnešní době Skarb Państwa ovlivňuje nejen veřejnou ekonomiku, ale také, prostřednictvím jiných nástrojů, sféru soukromou. Vztah Skarbu Państwa k rozpočtům a mimorozpočtovému hospodářství můţeme najít jak na straně příjmů, tak rovněţ i na straně výdajů. Státní rozpočet není nic jiného neţ státní finanční plán, sestavení výkazu očekávaných příjmů a výdajů státu pro následující rozpočtový rok. Velkou část úkolů stát financuje díky veřejným dávkám (daně, cla a jiné poplatky), ale některé z úkolů můţe financovat pomocí tzv. vratných příjmů z vydávání státních cenných papírů, poskytnutých půjček a úvěrů. Jinými slovy, Skarb Państwa poskytuje půjčky, bere si půjčky, investuje své dostupné (volné) peněţní prostředky, stejně tak působí na finančních trzích. Takto získané prostředky jsou výdajovou částí státního rozpočtu. Podle současného zákona, rozpočtoví disponenti (např. ministerstva, rozpočtové jednotky) jednají jménem Skarbu Państwa, protoţe nemají samostatnou právní existenci. V důsledku toho, za hospodaření s rozpočty disponentů rozpočtů odpovídá Skarb Państwa.84
3.1 Role a funkce státní pokladny v České republice Největším problémem fungování systému státní pokladny tak, jak je tomu ve vyspělých zemích Evropské unie, a jak také doporučuje Světová banka či Mezinárodní měnový fond České republice vést a spravovat veřejné finance, je nízká míra integrace mezi jednotlivými rozvíjenými a vyuţívanými systémy a neúplná podpora klíčových procesů. Toto rovněţ vychází ze srovnání procesů vyuţívání moderních technologií a systémů řízení financí v České republice, jejichţ současná úroveň plně neodpovídá poţadovaným standardům, s procesy a postupy, které jsou uplatňovány právě v hospodářsky vyspělých zemích Evropské unie.85 „Jednoznačně doporučovaným řešením pro řešení těchto nedostatků je postupné zavedení funkcí státní pokladny. Proto, aby byla daná země schopná reagovat na stále silnější tlak veřejnosti, musí být připravena na přijetí nejlepších praktických zkušeností v oblasti řízení státní pokladny. 84
Budżet a Skarb Państwa [online]. NBPortal.pl [cit. 3.2.2013]. Dostupné z: http://www.nbportal.pl/prezentacje/budzet-a-skarb-panstwa/player_nbp.swf 85 O Státní pokladně [online]. Státní pokladna, 2011 [cit. 29.1.2013]. Dostupné z: http://www.statnipokladna.cz/cs/Statni-pokladna-264.html
36
Mimo to, komplexní přístup v oblasti chápání systémů pro podporu řízení a rozhodování dále zdůvodňuje potřebu implementace integrovaného systémového řešení, které by bylo schopné poskytovat všechny relevantní informace nutné pro každodenní chod státní pokladny. Tyto informace představují nutný základ pro podporu efektivních rozhodovacích procesů a jejich kontinuálního zlepšování.“86 Při budování optimálního systému řízení veřejných financí je státní pokladna základním kamenem, jehoţ moderní představa je tvořena základními rysy v podobě kontrolních a podpůrných funkcí při rozhodování o tom kolik, jakým způsobem a na co jsou vyuţívány prostředky z veřejných financí.87 Mezi hlavní funkce státní pokladny patří88:
centralizace příjmů,
řízení výdajů,
řízení státních aktiv,
řízení likvidity,
řízení státního dluhu,
finanční plánování (rozpočtování),
platební styk,
kontrola,
účetnictví,
výkaznictví.
Zmiňované funkce můţeme rozdělit na klíčové (centralizace příjmů, řízení výdajů, řízení státních aktiv, řízení likvidity, řízení státního dluhu) a podpůrné (finanční plánování, platební styk, kontrola, účetnictví, výkaznictví).89
86
Tamtéţ. Tamtéţ. 88 Tamtéţ. 89 Tamtéţ. 87
37
3.1.1 Centralizace příjmů a výdajů a jejich řízení Díky koncentraci na jediném účtu všech příjmů i výdajů veřejných rozpočtů získá vláda rozhled, které finanční prostředky má v daném okamţiku k dispozici. Tento účet90 bude veden u centrální banky, tedy České národní banky, takţe na zhodnocení těchto účtů bude profitovat stát, nikoliv některá z komerčních bank, u nichţ nejčastěji mají své účty instituce veřejného sektoru. Tímto také dojde k posílení vazby mezi ČNB, státní pokladnou a klientem, coţ je samozřejmě velmi ţádoucí. Co se týče výdajů z veřejných rozpočtů, tak ty budou prováděny po předchozím předloţení schváleného rozpočtu klientem státní pokladně, čímţ se rovněţ zabezpečí kontrola prováděných výdajů ex ante, která představuje za současného nastavení nesplnitelnou vizi. Stát tak bude moci prostřednictvím Ministerstva financí kdykoliv demonstrovat, co by případný zásah do rozpočtu s tímto rozpočtem učinil, a také bude moţné průběţně kontrolovat vládní plán na sniţování mandatorních výdajů.91 „Výběr příjmů by měl být sledován podle jednotlivých hlavních daňových kategorií a přizpůsoben změnám v předpokladech, na kterých jsou predikce postaveny.“92 Predikce měsíčního rozloţení příjmů by měly být připravovány pravidelně, a to daňovým a celním úřadem v úzké spolupráci se státní pokladnou a útvary odpovědnými za makroekonomické analýzy, protoţe vliv na výběr příjmů mohou mít změny makroekonomického prostředí a systému daňové správy.93
3.1.2 Řízení státních aktiv Státní finanční aktiva jsou sloţeny z akcií podniků, půjček poskytnutých vládou, plateb garancí dosud nezaplacených dluţníky atd. Státní pokladna musí tato aktiva zaznamenat a zaúčtovat, dále by také měla řídit půjčky poskytnuté vládou, zvláště prostřednictvím schvalování výplat a sledování plateb. K finančním informacím o podnicích, ve kterých 90
Jednotný účet státní pokladny (treasury single account – TSA). KRATOCHVÍLOVÁ, Jana. Státní pokladna [online]. 2008 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/76373/esf_m/Diplomova_prace.pdf 92 Řízení veřejných výdajů – odborná příručka pro tranzitivní země: Funkce státní pokladny a řízení pokladních operací [online]. Ministerstvo financí ČR, 2002 [cit. 4.2.2013]. 498 s. ISBN 80-85045-12-5. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/hodnoc_vysledku_11335.html?year=PRESENT 93 Tamtéţ. 91
38
má vláda podíly, by měla státní pokladna získat přístup, sledovat platby dividend a zabývat se finančními aspekty privatizace. Také by měl být podobným způsobem udrţován a pravidelně auditován registr hmotných aktiv, jeţ vlastní vláda, a to buď státní pokladnou, nebo jiným úřadem MF. V neposlední řadě by mělo kaţdé nabytí nebo prodej státního majetku být v souladu se standardy a zákonnými normami vydanými Ministerstvem financí (nebo státní pokladnou), a také by měly být rozpočtovány.94
3.1.3 Řízení likvidity Prostřednictvím zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, jeţ nabyl účinnosti 1. ledna 2001, byl vytvořen Souhrnný účet státní pokladny ke správě určených peněţních prostředků státní pokladny, kterému jsou podřízeny příjmové a výdajové účty státního rozpočtu, účty státních finančních aktiv, účet řízení likvidity státní pokladny, účty finančních a celních úřadů, na kterých jsou spravovány daňové příjmy, účty rezervních fondů organizačních sloţek státu a účty fondů kulturních a sociálních potřeb organizačních sloţek státu a účet, který stanoví zvláštní zákon (bývalý účet Fondu národního majetku). Ze zákona je účet veden Českou národní bankou, která je platebním agentem vlády. Účet musí mít vţdy kreditní zůstatek. Zavedení tohoto účtu umoţnilo zapojit všechny zůstatky na účtech podřízených tomuto účtu financování státního rozpočtu v průběhu roku, sníţit likviditní riziko státu, efektivněji plánovat výpůjční operace v průběhu roku s pozitivním dopadem na úrokové náklady.95 „Řízení likvidity Souhrnného účtu státní pokladny je realizováno většinou formou reverzních repo operací. Jedná se o krátkodobé investice splatné většinou do 14 dnů s použitím zástavy ve formě poukázek České národní banky a státních pokladničních poukázek. Dále jsou též realizovány krátkodobé investice formou depo operací splatné následující pracovní den. V případě krátkodobého nedostatku prostředků jsou 94
Řízení veřejných výdajů – odborná příručka pro tranzitivní země: Funkce státní pokladny a řízení pokladních operací [online]. Ministerstvo financí ČR, 2002 [cit. 4.2.2013]. 498 s. ISBN 80-85045-12-5. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/hodnoc_vysledku_11335.html?year=PRESENT 95 Řízení likvidity Souhrnného účtu státní pokladny [online]. Ministerstvo financí ČR [cit. 4.2.2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/sd_rizeni_likvidity_uctu_sp.html
39
realizovány půjčky formou repo či depo operací.“96 Ministerstvo financí v případě neočekávaného negativního vývoje salda97 státního rozpočtu či negativního vývoje na finančních trzích emituje státní pokladniční poukázky také do vlastního portfolia, které je moţné pouţít jako zástavu pro půjčky formou repo operací. Efektivní řízení likvidity státní pokladny je umoţněno díky podkladům ve formě predikcí všech sloţek státní pokladny včetně salda státního rozpočtu a dluhové rezervy.98 Na počátku roku 2007 byl na subsystém řízení státního dluhu napojen systém ABO99, díky čemuţ jsou během dne řízení státního dluhu poskytovány v reálném čase potřebné informace pro denní řízení likvidity souhrnného účtu státní pokladny (informace o zůstatku SÚSP, o došlých platbách, zaúčtovaných odchozích platbách a plánovaných odchozích platbách).100
3.1.4 Řízení státního dluhu „Dluh technicky vzniká tím, že výdaje státu převyšují dlouhodobě příjmy, přičemž dluh krytý krátkodobě v důsledku každodenního řízení hotovosti se musí převádět na finančním trhu do instrumentů vhodných k dlouhodobé správě. Procesy vztahující se ke správě dluhu mají tedy odlišnou časovou perspektivu a díky tomu musí mít dlouhodobou strategii.“101 Politika MF ohledně řízení státního dluhu má jako svůj hlavní cíl zajištění toho, aby výpůjční potřeby vlády a jejích platebních závazků dosahovaly co moţná nejniţších nákladů dluhové sluţby ve střednědobém a dlouhodobém horizontu při
96
Tamtéţ. Vývoj salda státní pokladny je ovlivněn všemi jejími sloţkami, nejvíce však vývojem salda státního rozpočtu, realizací emisní činnosti pro krytí schodku státního rozpočtu a splátkami státního dluhu. 98 Řízení likvidity Souhrnného účtu státní pokladny [online]. Ministerstvo financí ČR [cit. 4.2.2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/sd_rizeni_likvidity_uctu_sp.html 99 Systém interního účetnictví a platebního styku ČNB, jiţ od 80. let 20. století platební sluţby organizačním sloţkám státu (přijímá jejich příkazy a poskytuje výpisy z účtů), předává Ministerstvu financí denní informace o účtech spadajících do státní pokladny a informace o všech pohybech na těchto účtech a vytváří účetní výkazy pro organizační sloţky státu dle jejich potřeb. (http://www.cnb.cz/cs/platebni_styk/sluzby_pro_klienty/abo.html) 100 HOLÍKOVÁ, Jitka. Zavádění systému státní pokladny v ČR [online]. 2009 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/210828/esf_b/ 101 Kolektiv autorů Ministerstva financí ČR, České národní banky a expertů dodavatele (Per partes Consulting). Budování systému státní pokladny - 1. fáze – Systém školení pro státní pokladnu. Praha, 2007. 56 s. Ministerstvo financí České republiky. CZ2004/006-237/0403-02.0003. 15 s. 97
40
přiměřeném stupni rizika. S tímto hlavním cílem souvisejí také cíle odvozené, které spočívají v aktivním přístupu v rámci rozvoje všech součástí trţní infrastruktury zabezpečující rozvoj domácích finančních zdrojů, pokud ovšem nejsou v rozporu s hlavním cílem. Například podpora měnové politiky nebo spoření domácností nepatří mezi cíle dluhové politiky, podobně jako ve většině vyspělých zemích. Aby bylo moţné také prakticky vyuţít tyto stanovené cíle, je důleţité komunikovat s veřejností a finančním trhem, coţ umoţňuje Ministerstvu financí poté konkretizovat vytyčené cíle, a výsledkem toho jsou základní kvantitativní kritéria formulovaná v rámci dluhové strategie, které odráţejí porovnání mezi riziky a očekávanými náklady dluhového portfolia.102 „Podpora efektivnosti domácího finančního trhu se odráží především v úsilí Ministerstva financí prostřednictvím emisní činnosti vybudovat v období před vstupem České republiky do eurozóny likvidní benchmarkové emise s cílem konstituovat kompletní výnosovou křivku státních dluhopisů.“103 Řízení dluhu zajišťuje Odbor řízení státního dluhu a finančního majetku, jehoţ jedním z hlavních cílů je zintenzivnění a explicitnější formalizace komunikace Ministerstva financí v oblasti strategických cílů. Na základě nejlepších zkušeností zemí OECD a vlastních finančních analýz dluhového portfolia určuje MF praktické řízení státního dluhu od roku 2004 pomocí strategických cílů (tzv. targets). Dluhová strategie je reprezentována řadou veřejně přístupných dokumentů, které se opírají o průběţnou analytickou práci Ministerstva financí. Nejdůleţitějšími elementy procesu tvorby dluhové strategie jsou emisní politika, která je klíčovým prvkem pro čitelnost finančních operací státu na finančním trhu, a politika řízení rizik, jeţ vede k rozhodování o nástrojích řízení rizik a stanovování jejich kvantitativních kritérií a limitů, jejichţ úkolem je minimalizovat negativní národohospodářské dopady struktury dluhového portfolia v případě krizového vývoje ekonomiky a extrémních turbulencí na finančním trhu, coţ ale nesmí být příčinou toho, ţe zvolená dluhová strategie se stane generováním finanční a ekonomické krize země.104 Odbor řízení státního dluhu a finančního majetku vyuţívá od roku 2007 pro 102
Cíle a kritéria řízení státního dluhu [online]. Ministerstvo financí ČR [cit. 6.2.2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/vrsd_cile_sd.html 103 Tamtéţ. 104 Tamtéţ.
41
zajištění financování výpůjčních potřeb vlády a řízení portfolií státu speciální moderní informační bankovní systémy, jeţ pouţívají dluhové sluţby a centrální banky zemí EU, včetně Evropské centrální banky, čili Wallstreet Suite (původně TREMA Suite). Systémy umoţňují vzájemné propojení pro potřeby řízení hotovosti (včetně souhrnného účtu státní pokladny a nástrojů pro sledování různých ukazatelů vývoje souhrnného účtu v čase blízkém realitě), a také propojení na mezinárodní finanční instituci Reuters (Bloomberg) či národní instituci (UNIVYC). Směrem k organizacím veřejné správy je k dispozici elektronický platební styk poskytující klientům komfort elektronického bankovnictví.105
3.1.5 Finanční plánování (rozpočtování) Finanční plánovaní lze vnímat jako rozhodovací proces o navrhování, neboli výběru státních cílů a jejich hodnocení včetně prostředků jejich dosaţení. „Plánování je především myšlenkový proces, který zajišťuje sběr a zpracování informací potřebných k rozhodování a jehož výstupem je soustava výpočtů.“106 Tento proces lze chápat i jako rozhodování o způsobu financování, tj. o způsobu získávání zdrojů kapitálu a o jeho investování.107 Finanční plánování má nejblíţe ke kaţdodenní realitě, k velké politice, ale zároveň je procesem nejvíce mediálně sledovaným. Procesům rozpočtování přísluší definování rozpočtových plateb, přípravy a schválení státního rozpočtu, a v době realizace rozpočtu také proces rozpočtových opatření. V této části veřejné správy České republiky, čímţ je rozpočtové řízení, jsou zavedeny dva typy procesů, kterými jsou vyjadřovány rozpočtové potřeby. V současné době MF připravuje změny, kterými jsou oba typy průběhu procesů sjednocovány. Společná část začíná na úrovni organizační sloţky státu, čili tam, kde jsou věcné potřeby převáděny do rozpočtových struktur, a končí tam, kde Ministerstvo financí připravuje vlastní představu rozpočtu, která 105
Kolektiv autorů Ministerstva financí ČR, České národní banky a expertů dodavatele (Per partes Consulting). Budování systému státní pokladny - 1. fáze – Systém školení pro státní pokladnu. Praha, 2007. 56 s. Ministerstvo financí České republiky. CZ2004/006-237/0403-02.0003. 17 s. 106 Finanční rozhodování a plánování [online]. Vysoká škola finanční a správní [cit. 6.2.2013]. Dostupné z: http://is.vsfs.cz/el/6410/zima2005/BP_UPF/UPF_6pr.pdf 107 Tamtéţ.
42
vzniká syntézou podkladů z Kapitol státního rozpočtu, z modelování tzv. mandatorních výdajů, odhadu rizik pro rozpočet, a v budoucnosti také ze závazků a pohledávek sledovaných v centrálním účetním systému.108 Odbor státního rozpočtu zajišťuje přípravu a plnění státního rozpočtu, přičemţ výdaje státního rozpočtu jsou v současné době realizovány pomocí tzv. pokladních účtů, a čerpání rozpočtu záleţí na určování tzv. limitů, jeţ příslušný ústřední správní orgán určuje formou „Limitního oznámení výdajů,“ které předkládá pobočkám ČNB v listinné či elektronické podobě. ČNB provádí rovněţ kontrolu nepřečerpání těchto limitů a MF dostane tyto informace následně prostřednictvím dat ČNB převedených do informačního systému SÚSR.109 Plán realizace rozpočtu, i plán pokladních operací, by měl být připraven na celý rozpočtový rok, pravidelně aktualizován a rolován dopředu.110 V kaţdém státě je nedílnou součástí finančního systému rozsah rozpočtové soustavy, který je závislý na politickém a územním spektru daného státu, na velikosti veřejného sektoru a na jeho tradicích. Rozpočtovou soustavou rozumíme soustavu veřejných rozpočtů ( v České republice tvořena jak rozpočty centrální vlády, čili státní rozpočet včetně Národního fondu, šest státních fondů, privatizačních fondů a zdravotní pojišťovny, tak rozpočty místními, čili rozpočty krajů a regionálních rad regionů). Rozpočtové pravidla, jimiţ se řídí soustava veřejných rozpočtů, mají nyní v České republice podobu dvou zákonů, a to zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.111 Příprava a schválení rozpočtu má za úkol spojit představy různých úrovní rozpočtového řízení a vytvořit státní rozpočet, jeţ je projednán, korigován a schválen Poslaneckou sněmovnou. Tento proces má dvě části. První zahajuje Ministerstvo financí zpracováním bilance příjmů a výdajů a jejím postoupením k projednání a schválení 108
Tamtéţ. HOLÍKOVÁ, Jitka. Zavádění systému státní pokladny v ČR [online]. 2009 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/210828/esf_b/ 110 Řízení veřejných výdajů – odborná příručka pro tranzitivní země: Funkce státní pokladny a řízení pokladních operací [online]. Ministerstvo financí ČR, 2002 [cit. 4.2.2013]. 498 s. ISBN 80-85045-12-5. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/hodnoc_vysledku_11335.html?year=PRESENT 111 HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., a kol. Veřejné finance. 2 aktualizované vyd. Praha: Nakladatelství Wolters Kluwer ČR, 2010. 340 s. ISBN 978-80-7357-497-0. 165-166 s. 109
43
vládou, druhá část má svůj počátek v organizační sloţce státu, na níţ se střetávají původní rozpočtové potřeby s řídicími instrukcemi, které zpravidla výrazně omezují moţnosti organizační sloţky státu je uskutečnit. Rozpočtové řízení je velmi sloţitý proces, neboť na kaţdé úrovní můţe nastat situace, kdy je nutno předloţené návrhy rozpočtu přepracovávat, protoţe mohou být doprovázené údaji o poţadavcích nad rámec rozpočtu a důvody, které MF při zpracování svých institucí nemuselo znát, proto se proces rozpočtování v určité části můţe vracet a opakovat. Výsledkem jsou postupně vznikající Návrh rozpočtu organizační sloţky státu, Návrh rozpočtu kapitoly státního rozpočtu a Návrh státního rozpočtu, jeţ vláda předkládá Poslanecké sněmovně. Na základě změn přijatých Poslaneckou sněmovnou připraví Ministerstvo financí poslední verzi rozpočtu, kterou distribuuje společně s pokyny k jeho rozpisu Kapitolám státního rozpočtu. V procesu rozpisu rozpočtu vzniká vlastní rozpočet organizací, při němţ jsou schválené ukazatele rozepisovány na organizační sloţku státu a jejich povinností podle stávající legislativy je vykazovat jej v systému ARIS. Díky zavedení integrovaného rozpočtového systému je moţné proces rozpisu rozpočtu podstatně zkrátit a spojit jej s procesem přípravy a schvalování rozpočtu. Dalším procesem vztahujícím se k rozpočtovému plánování je proces rozpočtových opatření, co není ničím jiným, neţ eskalací rozhodování o změnách v rozpočtu, podle předem stanovených pravidel po vertikále rozpočtového řízení státu.112 Nejméně integrovanou částí subsystému státní pokladny jsou procesy vztahující se k výkonu rozpočtu a vykazování, které na centrální úrovni zahrnují proces regulace rozpočtu a na úrovni Organizační sloţky státu proces předběţné kontroly, jenţ je důleţitý z hlediska vazeb na subsystémy státní pokladny. Regulaci rozpočtu, jejímţ účelem je regulovat vývoj realizace rozpočtu, aniţ by byl měněn vlastní rozpočet, obsluhují vyšší úrovně rozpočtového řízení, čili Kapitoly státního rozpočtu a Ministerstvo financí.113
112
Kolektiv autorů Ministerstva financí ČR, České národní banky a expertů dodavatele (Per partes Consulting). Budování systému státní pokladny - 1. fáze – Systém školení pro státní pokladnu. Praha, 2007. 56 s. Ministerstvo financí České republiky. CZ2004/006-237/0403-02.0003. 17-21 s. 113 Tamtéţ, 21-23 s.
44
3.1.6 Platební styk Platební styk je obecně označován jako proces peněţního vypořádání transakčních vztahů mezi těmito transakčními subjekty prostřednictvím různých nástrojů platebního styku, jakými jsou hotovostní platební styk, bezhotovostní platební styk (převod mezi bankovními účty) a platební styk prostřednictvím jiných nástrojů platebního styku (šeky, karty, směnky aj.). Platební styk je realizován pomocí platformy bezhotovostního platebního styku a platformy realizace jiných forem platebního styku. Platforma bezhotovostního platebního styku je realizovaná a garantovaná výhradně státem, a to zejména
v oblasti
mezibankovního
bezhotovostního
platebního
styku,
kdeţto
u platformy realizace jiných forem platebního styku (tj. v oblasti hotovostních plateb, jiných platebních instrumentů nebo v oblasti vypořádání transakcí s cennými papíry) došlo k tzv. outsourcingu těchto činností mimo státní instituce – samozřejmě v rámci daného legislativního rámce.114 Vzhledem k tomu, ţe současná forma realizace platebního
styku
v oblasti
státních
(veřejných)
financí
je
prostřednictvím
bezhotovostního platebního styku, zabývala jsem se proto podrobněji pouze tímto, s ohledem právě na platební styk v rámci státních financí (čili bez platebních systému komerčních bank, jeţ své sluţby v oblasti platebního styku poskytují klientům v celé další oblasti veřejných financí s výjimkou právě státních financí).115 Česká republika během realizace bezhotovostního platebního styku v oblasti státních (veřejných) financí obecně vyuţívá dvou specifických platforem, a to obecnou platformu mezibankovního platebního styku a specifickou platformu platebního styku státních institucí. Mezibankovní bezhotovostní bankovní styk v současné době v České republice zajišťuje Česká národní banka, banky, spořitelní a úvěrní druţstva a Česká pošta.116 Platební styk, který probíhá mezi klienty téţe banky, zajišťují banky samy
114
Většinou dochází k outsourcingu na zákonem připuštěné subjekty, které mohou mít i soukromoprávní charakter. Zásadní je pak role legislativního rámce v oblasti zajištění adekvátní míry vnější i vnitřní kontroly činnosti takových subjektů zejména ze strany státu. 115 ŠTALMACH, Pavel: Státní pokladna a platební styk [online]. Cevro instutut (school of political studies), 2008 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://www.cevroinstitut.cz/upload/file/studie/Projekt_statni_pokladny_a_platebni_styk_final.pdf 116 Česká pošta, která je státní institucí, zajišťuje téţ sluţby platebního styku, avšak není drţitelem bankovní licence. K převodům peněţních prostředků pouţívá sluţeb jedné banky.
45
prostřednictvím svých poboček a interních informačních systémů. ČNB vlastní a provozuje systém CERTIS (Czech Express Real Time Interbank System), který byl zahájen v roce 1992 v rámci zúčtovacího centra SBČS pro zprostředkování veškerých plateb mezi bankami v domácí měně, a nyní je jediným systémem mezibankovního platebního styku v České republice. Zákon o bankách i zákon o platebním styku uznávají CERTIS za fungující platební systém, ale zákon o platebním styku rovněţ připouští moţnost vytvoření jiných platebních systémů v České republice, coţ je ale podmíněno získáním licence od České národní banky. Mezibankovní zahraniční platební styk provádějí banky většinou prostřednictvím zahraničních korespondenčních bank s pouţitím sítě S.W.I.F.T., dále pak platby v eurech v rámci Evropy jsou většinou uskutečňovány prostřednictvím panevropského systému STEP2 (TARGET2). Základní fakta o platebním styku v jednotlivých členských zemích Evropské unie lze rovněţ nalézt v publikaci „Blue Book“, která byla publikovaná Evropskou centrální bankou v roce 2007. Převody peněţních prostředků mezi jednotlivými účty státní pokladny (vedenými u České národní banky) a jinými bankovními účty mimo Českou národní banku (80-85% převodů v oblasti státních financí) jsou typickou a tou dominantní formou platebního styku v oblasti státních veřejných financí, k jejichţ realizaci je nutno pouţít systém mezibankovního bezhotovostního platebního styku.117 Bezhotovostní platební styk státních institucí je pro oblast státních (veřejných) financí specifickou částí realizace bezhotovostního platebního styku v kaţdém státě. „Oblast státních financí je v České republice specificky vymezena jako oblast týkající se příjmů a výdajů týkajících se přímo státního rozpočtu České republiky. Z hlediska platebního styku jde pak o oblast plateb z nebo do státního rozpočtu České republiky, z pohledu systému státní pokladny pak jde o oblast plateb z a na účet státní pokladny České republiky (ty jsou specificky realizovány výhradně prostřednictvím České národní banky, ostatní platby v oblasti veřejných financí jsou realizovány prostřednictvím komerčního bankovního sektoru).“118 V rámci Evropské unie se typicky pouţívá jediný účet státní pokladny, tzv. Souhrnný účet státní pokladny (viz. kap. č. 3.1.1), který je 117
ŠTALMACH, Pavel: Státní pokladna a platební styk [online]. Cevro instutut (school of political studies), 2008 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://www.cevroinstitut.cz/upload/file/studie/Projekt_statni_pokladny_a_platebni_styk_final.pdf 118 Tamtéţ.
46
veden u příslušné národní centrální banky. V jeho rámci dochází k nejrůznějším bezhotovostním peněţním převodům mezi účty státní pokladny nebo mezi účty státní pokladny a jinými bankovními účty, a to při vyuţití systému ABO, který je v souladu se zákonem v České republice provozovaný Českou národní bankou.119 Projekt státní pokladny zahrnuje modul platebního styku v oblasti realizace bankovních operací, podpory pro řízení likvidity souhrnného účtu státní pokladny a výkaznictví. Základem tohoto modulu jako jednoho ze čtyřech základních subsystémů Integrovaného informačního systému státní pokladny je výše zmiňovaný bankovní systém ABO provozovaný ČNB, který „v současné formě poskytuje platební služby kapitolám, organizačním složkám státu a příspěvkovým organizacím (přijímá jejich příkazy, provádí platby a poskytuje výpisy z účtů), předává Ministerstvu financí denní informace o účtech spadajících do státní pokladny a informace o všech pohybech na těchto účtech a vytváří účetní výkazy pro organizační složky státu dle jejich potřeb. V současné době se využívá především jeho platforma ABO-K.“120
3.1.7 Finanční kontrola Termín finanční kontroly se obvykle týká finančních aspektů vnitřní kontroly, kterou lze provádět buď ex ante121 nebo ex post122. Evropská komise přikládá pojmu „finanční kontrola“ význam vnitřní finanční kontroly, protoţe zahrnuje jak kontrolu ex ante, tak kontrolu ex post, kdeţto externí finanční kontrolu obvykle označuje termínem audit, jelikoţ se týká pouze kontroly prováděné ex post.123 Systémy vnitřní finanční kontroly ve veřejném sektoru dle Evropské komise zahrnují systémy veřejné (tj. zahrnující všechny kontrolní činnosti ve veřejném sektoru), vnitřní (tj. zahrnující kontroly prováděné centrálními a decentralizovanými vládními agenturami jako protiklad k externí kontrole prováděné institucí mimo rámec vlády, 119
Tamtéţ. Tamtéţ. 121 Se také nazývá „kontrolou a priori“, se jednotlivé operace zkoumají z hlediska správnost ještě před jejich dokončením. 122 Zkoumání případů poté, co k nim došlo. 123 To vysvětluje, proč Komise nyní, kdyţ se zabývá otázkami finanční kontroly, pouţívá termín „systémy vnitřní finanční kontroly ve veřejném sektoru“ („Public Internal Financial Control Systems“), neboli ve zkratce PIFS. 120
47
např. nejvyšší kontrolní instituce), finanční (tj. zvýraznění finančního neboli administrativního, týkající se řízení nebo rozpočtového charakteru činností, které se mají kontrolovat), kontrolní (tj. všechny činnosti pouţívané k dohledu nad celou oblastí finančního řízení, které umoţňují, aby vláda měla své finance „pod kontrolou“, tudíţ obsahují všechny kontrolní nástroje, jako je kontrola ex ante a audit ex post), a další systémy (např. organizace, školení zaměstnanců, metodika, vykazování, odpovědnost, sankce a penále). Klíčovými sloţkami efektivních systému finanční kontroly jsou mimo jiné silné centrální ministerstvo odpovědné za všechny finanční záleţitosti, centrální standardy pro účetnictví, finanční výkaznictví a vnitřní audit, a systém pro prosazování těchto standardů, dále jasné a transparentní hranice odpovědnosti organizačních jednotek a vládních úředníků, efektivní a logické systémy a postupy pro kontrolu ex ante (bez ohledu na to, kde je umístěna), a také jasné, zevrubné a transparentní postupy pro zprávy o financích a hospodaření všech organizací veřejného sektoru, a silný vnější dohled parlamentu a efektivní externí audit veřejného sektoru. Kontrolní činnosti musí být nákladově efektivní, nesmí být tak podrobné a obtíţné, aby danou organizaci ochromily, tudíţ náklady na kontrolní systémy musí být proporcionální k riziku, kterému mají zabránit.124 Vnitřní kontrola vyţaduje dobré prostředí pro kontrolu, a také logický rámec pro kontrolní systémy a postupy. Za vedení vnitřní kontrolní činnosti odpovídá organizace, která dle svých individuálních podmínek určí druhy vnitřní kontroly (neexistuje však všeobecně platný seznam kontrolních činností). Kategoriemi kontrolních činností mohou být například finanční účetnictví a výkaznictví, monitorování výkonu a efektivní komunikace. Při dosahování cílů organizace jsou navíc vedoucí pracovníci odpovědní za zajištění toho, ţe disponibilní zdroje organizace jsou chráněny před nesprávným pouţitím, k čemuţ slouţí řada nástrojů (hmotná kontrola, účetní kontrola, kontrola procesů, kontrola veřejných zakázek, oddělení povinností, vnitřní audit125). 124
Řízení veřejných výdajů – odborná příručka pro tranzitivní země: Vnitřní kontrola a vnitřní audit [online]. Ministerstvo financí ČR, 2002 [cit. 1.2.2013]. 498 s. ISBN 80-85045-12-5. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/hodnoc_vysledku_11335.html?year=PRESENT 125 „Interní audit je nezávislá, objektivní, prověřovací a konzultační činnost určená ke zlepšení fungování organizace a ke zlepšení jejích operací. Pomáhá organizaci dosahovat jejích cílů tím, ţe do ní vnáší systematický a disciplinovaný přístup k hodnocení a ke zlepšení efektivnosti řízení rizik, ke kontrole a k řídicím procesům.“
48
Vnější audit „spolu s vnitřní kontrolou a hodnocením představují procesy a mechanizmy, které mají zajistit, aby plánování, rozpočtování a využívání veřejných zdrojů odpovídalo zákonům země, sledovalo cíle stanovené parlamentem a vládou, a mělo návaznost na reálný svět programových operací.“126 Audit ve veřejném sektoru informuje vládu, parlament, instituce, které mají v rukou konečná rozhodnutí, i občany, kvalitními výkazy a zprávami o tom, jakým způsobem se vyuţívají peníze daňových poplatníků. Pro to, aby byl vnější audit efektivní, důvěryhodný a objektivní prostředek kontroly, měl by být nezávislý na kontrolovaném útvaru a kontrolní zprávy by měly být určeny pro toho, kdo není součástí kontrolovaného objektu. Tento audit můţe být prospěšný například při odhalování podvodů nebo při identifikování případů a charakteru ztrát a neefektivností.127
3.1.8 Účetnictví a výkaznictví Systémy účetnictví a výkaznictví mají zásadní význam jak pro řízení rozpočtu, tak ve věcech prosazování finanční odpovědnosti a pro finanční politiku.128 Účetnictví je v praxi směsicí pokladního a akruálního systému, jeţ jsou jedny z mnoha principů účetnictví, které jsou jeho základem, a které určují, kdy by se měly účetní operace a další skutečnosti stát předmětem finančního vykazování. Státní pokladna je v mnoha zemích, ve spolupráci s profesionálními mezinárodními orgány, zodpovědná za rozvoj a udrţitelnost účetního standartu, za vývoj vládní účetní legislativy a za její regulaci, dále za předkládání zpráv o plnění rozpočtu a vládních financí nebo za přípravu jiných statutárních zpráv, nebo také za přípravu vládní finanční statistiky v souladu s pravidly Mezinárodního měnového fondu a Evropského společenství. Pokladní účetnictví sleduje tok peněţních prostředků a eviduje operace a události v případě uskutečnění příjmu či výplaty peněz, kdeţto akruální účetnictví
126
Řízení veřejných výdajů – odborná příručka pro tranzitivní země: Vnější audit [online]. Ministerstvo financí ČR, 2002 [cit. 4.2.2013]. 498 s. ISBN 80-85045-12-5. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/hodnoc_vysledku_11335.html?year=PRESENT 127 Tamtéţ. 128 Řízení veřejných výdajů – odborná příručka pro tranzitivní země: Účetnictví [online]. Ministerstvo financí ČR, 2002 [cit. 4.2.2013]. 498 s. ISBN 80-85045-12-5. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/hodnoc_vysledku_11335.html?year=PRESENT
49
vykazuje operace a události v momentu, kdy nastanou, bez ohledu na to, kdy byla přijata nebo vyplacena peněţní částka.129 Účetnictví je vedeno v automatizovaném rozpočtovém systému tzv. ARISu a SUSRu, prostřednictvím kterých je moţné také sledovat pohyb peněţních prostředků institucí, jeţ spadající pod státní rozpočet na účtech u České národní banky. Výkaznictví má za cíl ukázat, jak vláda pouţívá finanční zdroje, jeţ má k dispozici (příjmy, výdaje, pasiva, aktiva). Důleţitým nástrojem plánování a formulace rozpočtové politiky jsou právě výkazy a navazující zprávy. Výkaznictví se řídí zásadami úplnosti, zákonnosti, přátelskosti k uţivateli, spolehlivosti, uţitečnosti atd.
3.2 Role a funkce Skarbu Państwa v Polské republice Skarb Państwa v trţní ekonomice, bez ohledu na konkrétní řešení přijatých v různých zemích, plní funkci: pokladní, bankéřskou a ručitelskou. V mnoha zemích Skarb Państwa funguje jako správní orgán, který se zabývá technickou podporou státního rozpočtu při jeho realizaci a provozu výdajů z jednotlivých účtů. V Polsku Skarb Państwa neplní funkci pokladní vůči státním ani místním správním jednotkám, coţ neumoţňuje plně kontrolovat vyuţívání těchto peněz.130 Během přemýšlení o institutu Skarbu Państwa si jistě poloţíme otázku – zda je Skarb Państwa typickou finanční institucí? Pokusme se proto definovat čím je ve své podstatě finanční instituce. Dle B. Pietrzaka i Z. Polańského v knize Finanční systém v Polsku 90-tých let můţeme za finanční instituci povaţovat ekonomické entity, které se vyznačují tím, ţe hlavním cílem jejich podnikání (a tedy i jejich hlavním zdrojem příjmů) je udrţet finanční nástroje a provádět nimi finanční transakce, v důsledku čeho jsou finanční nástroje obvykle dominantní sloţkou jejich majetku (aktiv). Odpověď na poloţenou otázku je proto ne. Z tohoto důvodu nemůţeme Skarb Państwa pokládat za typickou finanční instituci, ačkoliv obyčejně se k tomu takto přistupuje (taktéţ státní
129
Řízení veřejných výdajů – odborná příručka pro tranzitivní země: Funkce státní pokladny a řízení pokladních operací [online]. Ministerstvo financí ČR, 2002 [cit. 4.2.2013]. 498 s. ISBN 80-85045-12-5. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/hodnoc_vysledku_11335.html?year=PRESENT 130 PIETRZAK, B., POLAŃSKI, Z., WOŹNIAK, B. System finansowy w Polsce 2. 2 vyd. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008. 511 s. ISBN 978-83-01-15248-2 t. 1-2. 129 s.
50
rozpočet nemůţeme pokládat za finanční instituci v pravém slova smyslu). Hlavní funkcí Skarbu Państwa není ani obchodování s finančními nástroji nebo jejich udrţování s cílem vytváření příjmů. Skarb Państwa (státní rozpočet taktéţ) je proto definován jako jednotka, jeţ podporuje fungování finančních institucí a finančních trhů. Můţeme také narazit na otázku, jestli jsou pojmy Skarb Państwa a státního rozpočtu totéţ, protoţe v praxi (i v hovorovém pojetí) se jich v tomto smyslu právě zaměňuje? Tyto instituty nejsou to samé – rozpočet a Skarb Państwa plní v ekonomice zásadně odlišné funkce a mají zcela jiný účel. V dnešní ekonomice se značně zvýšil rozsah aktivit Skarbu Państwa, coţ je výsledkem rozšíření působnosti veřejného hospodářství, stejně jako vztah a vliv Skarbu Państwa na soukromou ekonomiku. Jak jiţ bylo zmiňováno výše, Skarb Państwa v současné ekonomice plní zpravidla, bez ohledu na konkrétní přijatá řešení, funkce pokladní, bankéře, investora, ručitele a majetkovou.131
3.2.1 Funkce pokladní Skarb Państwa vykonávající funkci pokladní má za úkol hromadění a vyplácení finančních prostředků v průběhu finančních operací, a také zajistit kontrolu správnosti vyuţití těchto prostředků v souladu s potřebami týkajícími se závazků státu. Tato funkce neznamená, ţe existuje samostatná „pokladna“ Skarbu Państwa, ale jde o obsluhu státního rozpočtu, zejména prostřednictvím Ministerstva Skarbu Państwa (v Polsku tuto funkci plní hlavně ministr financí). Pokladní funkce se neomezuje výhradně k obsluhování státního rozpočtu (v Polsku pokladní obsluhu spravují nyní banky). Úkolem Skarbu Państwa při plnění této funkce je primárně zajistit státu finanční likviditu. Jde o přizpůsobení plánovaných rozpočtových příjmů k plánovaným výdajům v čase. Za tímto účelem se mimo jiné vyuţívají krátkodobé půjčky prostřednictvím emise cenných papírů.132 131
Finanse publiczne – podstawowe zagadnienia [online]. Strona studencka [cit. 8.2.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.studenci.wwshe.edu.pl%2Fwyklady%2Fgotowce%2Ffinanse%2520publiczne%2520%2520podstawowe%2520zagadnienia%2520%2829%2520stron%29.doc&ei=0rs1Ucg6yJKzBtTNgdgC &usg=AFQjCNHZHYNyJMdLgOvHBfIdTTgNCQ4X8A&bvm=bv.43148975,d.Yms 132 PIETRZAK, B., POLAŃSKI, Z., WOŹNIAK, B. System finansowy w Polsce 2. 2 vyd. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008. 511 s. ISBN 978-83-01-15248-2 t. 1-2. 128 s.
51
3.2.2 Funkce bankéře a investora Skarb Państwa je povaţován za bankéře z několika důvodů. Za prvé, finanční prostředky uloţené na účtech Skarbu Państwa (přebytek příjmů nad výdaji plánovaného rozpočtu) mohou být investovány na kapitálově – finančním trhu nebo mohou být vyčleněny na financování činností, které jsou uznány jako prioritní v zemi, a nejsou zahrnuty do plánovaných rozpočtových příjmů. Přebytek hotovosti můţe být určen na krátkodobé úvěry společnostem, kterým chce stát zajistit rozvoj. V těchto situacích Skarb Państwa provádí jakousi konfiguraci, jeţ ho přirovnává ke komerčním bankám. Za druhé, Skarb Państwa se můţe chovat podobných způsobem jako centrální banky. Typickým příkladem takové aktivity je emise drobných peněţních znaků (mincí) za účelem pokrytí nimi části rozpočtového schodku. Jiným příkladem můţe být zásah na peněţním trhu, vyplývající z koupě nebo prodeje cenných papírů, pořizování podílů v bankách, a jejich následné kontrolování (v případě kapitálového přebytku) atd.133 Ve funkci investora Skarb Państwa poskytuje kapitál, kdyţ kapitálově – peněţní trh jej nabízí za méně výhodných podmínek. Alokace finančních prostředků Skarbem Państwa určuje tedy strukturu jejich vytváření, distribuce a spotřeby v ekonomice. Skarb Państwa samostatně rozhoduje o přijetí dané investice, financuje jí, nařizuje její provedení, přijímá ji a zprostředkovává k pouţití. Vzhledem k tomu, ţe Skarb Państwa má zvláštní majetek, můţe vystupovat jako ručitelský subjekt ve sféře různých finančních transakcí prováděných bez jeho účasti. Tato činnost nezahrnuje peněţní toky, za předpokladu, ţe dluţník neplní své povinnosti.134
3.2.3 Funkce ručitelská a majetková (vlastnická) Úlohou Skarbu Państwa je garance různých finančních operací. Ručení a záruky Skarbu Państwa se dotýkají alokace finančních prostředků v ekonomice. Podstatou ručení je rozdělení rizik mezi stát a věřitele. V tomto případě je Skarb Państwa odpovědný 133
Finanse publiczne – podstawowe zagadnienia [online]. Strona studencka [cit. 8.2.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.studenci.wwshe.edu.pl%2Fwyklady%2Fgotowce%2Ffinanse%2520publiczne%2520%2520podstawowe%2520zagadnienia%2520%2829%2520stron%29.doc&ei=0rs1Ucg6yJKzBtTNgdgC &usg=AFQjCNHZHYNyJMdLgOvHBfIdTTgNCQ4X8A&bvm=bv.43148975,d.Yms 134 Tamtéţ.
52
i za závazky jiných subjektů.135 Majetková práva Skarbu Państwa jsou v jednotlivých zemích různé. Je třeba poznamenat, ţe pokládání Skarbu Państwa za ztělesnění státního majetku (jako je tomu v Polsku často), je hrubým zjednodušením. Skarb Państwa je zpravidla jedním z manaţerů státního majetku. Realizuje finanční zájmy státu a zaštiťuje mnoho jiných finančních institucí. V Polsku Skarb Państwa není zodpovědný za závazky jiných státních institucí, a ony zase nejsou odpovědné za závazky Skarbu Państwa.136
135
PIETRZAK, B., POLAŃSKI, Z., WOŹNIAK, B. System finansowy w Polsce 2. 2 vyd. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008. 511 s. ISBN 978-83-01-15248-2 t. 1-2. 128 s. 136 KRASOWSKA-WALCZAK, Grażyna. Finanse publiczne. Poznań: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, 1996. 205 s. ISBN 8386808578. 100 – 101 s.
53
4 Státní pokladna jako integrovaný informační systém Prostřednictvím integrovaného prostředí umoţňujícího provádět řídící, rozhodovací a kontrolní procesy v rámci správy veřejných financí přistoupilo Ministerstvo financí k podpoře realizace reforem řízení veřejných financí, novým a efektivnějším způsobem, s cílem vybudování moderní státní pokladny na evropské úrovni. „Integrovaný systém státní pokladny je chápán jako nástroj tj. soubor pravidel, postupů a metodik, který je realizován formou moderních informačních a komunikačních technologií.“137 Integrovaný systém státní pokladny (ISSP) umoţňuje jednotnou správu prostředků státního rozpočtu, prostředků poskytnutých Evropskou unií nebo jiných zdrojů. Implementace informačního systému integruje jednotlivé základní funkční bloky státní pokladny, kterými jsou integrovaný rozpočtový systém (IRS), řízení státního dluhu (ŘSD), centrální účetní systém (CÚS) a platební styk (PS), a které jsou zaměřeny na specifické procesy řízení a kontroly veřejných financí. Právě s cílem vytvoření dlouhodobého plánu rozvoje je vypracována strategie IISSP, a to v horizontu do roku 2017.138 Základní strukturu projektové organizace IISSP tvoří integrované týmy MF a firma IBM, jejíchţ nejvyššími orgány jsou Řídící rada programu státní pokladny a jí podřízený Řídící výbor projektu státní pokladny. Základem celé organizační struktury jsou jednotlivé odborné pracovní týmy.139 Pro zavedení celého systému je bezesporu nutné přizpůsobit i legislativu, proto Ministerstvo financí, jeţ za všechno nese odpovědnost, a také zaštiťuje řízení procesů státní pokladny, vypracovalo daný postup změn v legislativě, a zároveň stanovilo harmonogram, podle kterého se má celý systém implementovat do příslušných zákonů. Nejdříve se vláda vyjádřila k samotnému vytvoření institutu státní pokladny, a to v Programovém prohlášení vlády ČR a následným vydáním Usnesení k záměru vytvoření státní pokladny140. Dle zmiňovaného harmonogramu došlo v roce 2007 137
Kolektiv autorů Ministerstva financí ČR, České národní banky a expertů dodavatele (Per partes Consulting). Budování systému státní pokladny - 1. fáze – Systém školení pro státní pokladnu. Praha, 2007. 56 s. Ministerstvo financí České republiky. CZ2004/006-237/0403-02.0003. 24 s. 138 Tamtéţ. 139 HOLÍKOVÁ, Jitka. Zavádění systému státní pokladny v ČR [online]. 2009 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/210828/esf_b/ 140 Příloha č. 1.
54
k novelizaci rozpočtových pravidel, zavedlo se elektronické zadávání limitů a byly zavedeny změny v oblasti řízení státního dluhu a krátkodobé likvidity. V roce 2008 byl novelizován zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, kde některé části zákona nabyly účinnosti k 1. 1. 2009, některé aţ k 1. 1. 2010. Po novelizaci tento zákon hovoří jiţ o centrálním systému účetních informací státu, jeţ je tvořen vybranými účetními jednotkami. Doposud však nebyl zaveden zákon o Státní pokladně: „Po zkušenostech ze zahraničí bude totiž informační systém pracovat na základě stávajících norem a kompetencí, neboť funkce státní pokladny bude zajišťována Ministerstvem financí ve vazbě na ČNB. Nebude tedy tvořit zvláštní instituci jako na Slovensku. Připravovaný český zákon o Státní pokladně bude primárně určovat vztahy mezi jednotlivými normami a procesy týkajícími se řízení veřejných financí. Informační systém IISSP je navrhován tak, aby mohl pružně reagovat na případné změny zákonů. Rozhodně tedy není pravda, že by jakékoli zásahy do systému norem veřejných financí znamenaly nepoužitelnost budovaného systému.“141 Projekt IISSP díky svým problémům nebyl spuštěn od ledna 2010 roku, jak bylo původně plánováno, ale je spouštěn po částech, a to díky značnému zpoţdění, jeţ vzniklo především kvůli zdlouhavým jednáním o samotné podobě celého systému, a také díky potíţím při zadání výběrového řízení na jednu z částí budovaného IISSP, na IRS, a to uţ na začátku při samotném výběru. Dle záměru Ministerstva financí součástí systému státní pokladny má být kolem 20 679 subjektů, jeţ měly být přičleněny ve čtyřech etapách. V první nulté etapě měl být zapojen celý resort MF, tj. Ministerstvo financí, daňová a celní správa, Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, operace státních finančních aktiv, státní dluh, všeobecná pokladní správ, Fond národního majetku (mimorozpočtový fond). V první etapě pak státní správa, kam patří organizační sloţky státu, příspěvkové organizace ústředně řízené, státní fondy a pozemkový fond (mimorozpočtový fond). Dále ve druhé etapě měla být následně zapojena samospráva, čili veřejné vysoké školy, zdravotní pojišťovny, kraje a jejich příspěvkové organizace. A třetí měla končit přičleněním obcí a jejich příspěvkových 141
HOLÍKOVÁ, Jitka. Zavádění systému státní pokladny v ČR [online]. 2009 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/210828/esf_b/
55
organizací, a dobrovolných svazků obcí.142 V současné době, resp. k datu 17.12.2012, jsou v oblasti rozpočtových opatření a platebního styku dokončovány zapracování poznatků z pilotního provozu, a tím byl IISSP technicky připraven na rutinnímu startu k 1.1.2013. Rovněţ probíhá školení, technická a metodická podpora organizačních sloţek státu při připojování k IISSP. Stav připravenosti jednotlivých OSS je různý, pracuje se i individuálně. Centrální systém účetních informací státu je stále v rutinním provozu (finanční a účetní výkazy, operativní účetní záznamy, pomocný analytický přehled – poprvé v červenci 2012). Pro veřejnost je moţný přístup k portálu pro veřejnost bez autorizace, kde je prováděna pravidelná automatizovaná aktualizace dat, dále lze u konkrétní kapitoly rozpočtu získat detailnější přehled hlavních ukazatelů (příjmy a výdaje, aktiva, zadluţenost, likvidita, podíly ukazatelů na 1 obyvatele atd.) rozpočtu na úrovni agregace druhového a odvětvového třídění výdajů a příjmů rozpočtu, a také zjistit informace o pokladním plnění státního rozpočtu.143
142
Tamtéţ. KALOUSEK, Miroslav. Integrovaný informační systém Státní pokladny (IISSP) [online]. Státní pokladna, 2012 [cit. 17.2.2013]. Dostupné z: http://www.statnipokladna.cz/cs/media/o_statni_pokladne_prezentace/TK_na_tema_-_IISSP_Statni_pokladna_Prezentace-Data_IISSP_pro_verejnost__2012-12-17.pdf 143
56
5 Skarb Państwa dnes Skarb Państwa byl v Polsku zinstitucionalizován zákonem ze dne 8. srpna 1996 o Úřadu ministra Skarbu Państwa. V této souvislosti bylo vytvořeno Ministerstvo Skarbu Państwa, v čele s ministrem Skarbu Państwa, který zároveň tuto instituci reprezentuje, a také byla vytvořena Privatizační agentura. Mezi úkoly ministra Skarbu Państwa patří, mimo jiné, iniciování politiky v oblasti hospodaření s majetkem Skarbu Państwa a státních právnických osob, včetně privatizace tohoto majetku, dále ochrana zájmů Skarbu Państwa, stejně tak provádění a zajištění koordinace těchto činností. Ministr Skarbu má rovněţ právo iniciovat politiku v oblasti vlastnických změn obecního majetku. Skarbu Państwa přísluší majetek a vlastnická práva jeţ tvoří státní majetek, s výjimkou pravomocí v této oblasti, které patří jiným státním orgánům. Pokud z jiných právních předpisů nevyniká, kterým státním právnickým osobám přísluší vlastnická práva k vytyčenému státnímu majetku, přináleţí ony právě Skarbu Państwa. Ministr Skarbu Państwa vykonává také dohled nad činností Privatizační agentury, která jako státní právnická osoba, jménem Skarbu Państwa, provádí privatizaci státních podniků, a to způsobem a za podmínek stanovených v právních předpisech o privatizaci státních podniků. S ohledem na ustanovení občanského zákoníku144 je Skarb Państwa právnickou osobou, která je subjektem práv a povinností v civilněprávních vztazích, které se týkají státního majetku nepřináleţejícího jiným státním právnickým osobám. Nicméně, Skarb Państwa je specifická právnická osoba. Pojem Skarb Państwa pouţíváme v případě, ţe stát nevystupuje jako suverén se svrchovanou mocí vůči všem jiným subjektům, ale jako partner k jiným rovnocenným partnerům ve vztazích majetkových. V této roli stát není vláda, úředník, prokurátor, ani policejní důstojník, ale např. majitel, prodejce či nájemce. Skarb Państwa je státem na úrovni občanského práva, kde vládne všechmocná zásada právní ekvivalence stran. Majetek Skarbu Państwa je obrovský, proto Skarb Państwa nemůţe být srovnáván s ţádným jiným právním subjektem. Skarb Państwa je v zásadě majitelem veškerých aktiv státní správy, armády, policie, školnictví, zdravotní péče, atd.145
144 145
Kodeks Cywilny. Finanse publiczne – podstawowe zagadnienia [online]. Strona studencka [cit. 8.2.2013]. Dostupné z:
57
Pod pojmem privatizace se rozumí proces prodeje akcií ve vlastnictví Skarbu Państwa v jednom z reţimů stanovených zákonem. Ve světle zákona ze dne 30. srpna 1996 o komercializaci a privatizaci146 můţe být privatizace přímá a nepřímá.147 Nepřímá privatizace je prodej akcií ve vlastnictví Skarbu Państwa v jednom z následujících reţimů148:
veřejná nabídka,
veřejná soutěţ,
jednání prováděné na základě veřejné výzvy,
přijetí nabídky v reakci na výzvu uveřejněnou na základě zákona ze dne 29. července 2005, o veřejné nabídce a podmínkách upravujících zavedení finančních nástrojů k organizovanému obchodování a veřejných obchodních společností,
veřejná draţba,
prodej akcií na regulovaném trhu,
prodej na základě veřejné nabídky akcií na něţ se vztahuje emisní prospekt nebo informační memorandum,
doplňková stabilizace,
prodej podílů, kromě organizovaného obchodování.
Je přípustné, aby pozbývání se akcií (podílů) bylo mimo výše uvedené reţimy, pokud na jiný neţ veřejný reţim prodeje dá souhlas Rada ministrů. Takový souhlas není vyţadován, pokud kupující a cena jsou uvedeny v privatizační smlouvě a převod se týká akcií (podílů) společností, v nichţ stát vlastní méně neţ 50% podílu na základním kapitálu nebo převod se týká akcií (podílů) společností, v nichţ stát nemá více neţ 25%
http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.studenci.wwshe.edu.pl%2Fwyklady%2Fgotowce%2Ffinanse%2520publiczne%2520%2520podstawowe%2520zagadnienia%2520%2829%2520stron%29.doc&ei=0rs1Ucg6yJKzBtTNgdgC &usg=AFQjCNHZHYNyJMdLgOvHBfIdTTgNCQ4X8A&bvm=bv.43148975,d.Yms 146 Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz.1397, z późn. zm.). 147 Procedury prywatyzacyjne [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2009 [cit. 10.2.2013]. Dostupné z: http://prywatyzacja.msp.gov.pl/portal/pr/260/6861/Procedury_prywatyzacji__wstep.html 148 Tamtéţ.
58
základního kapitálu.149 Přímá privatizace umoţňuje rychlé změny ve vlastnictví státních podniků, známé jako malé a střední podniky. Přímá privatizace se uskutečňuje při likvidaci veškerého hmotného a nehmotného majetku státního podniku prostřednictvím:
prodeje podniku,
přeměny společnosti na obchodní společnost,
přenechání společnosti k placenému vyuţívání.
V souladu se zákonem je privatizací rovněţ krytí akcií (podílů) ve zvýšeném základním kapitále společností, jeţ vlastní Skarb Państwa, a které vyplývají z komercializace (transformace státních podniků do obchodních společností)
jiných subjektů neţ je
Skarb Państwa nebo státní právnické osoby ve smyslu zákona z dne 8. srpna 1996, o pravidlech pro výkon pravomocí do státní pokladny150. "Privatizační plán pro 2012-2013" (dále jen privatizační plán) představuje hlavní cíle privatizační politiky a seznam subjektů s účastí Skarbu Państwa, které byly vybrány, aby se zabývaly procesy vlastnických změn. Zodpovědným za průběh privatizace je ministr Skarbu Państwa. Privatizační plán zahrnuje společnosti, na které dohlíţí nejen ministr Skarbu Państwa, ale také ty, na které dohlíţejí jiní ministrové. Do privatizačních aktivit v těchto dvou letech spadne 300 společností, v tom 279 pod dohledem ministra Skarbu Państwa, 15 pod dohledem ministra národní obrany, 4 pod dohledem ministra hospodářství a 2 pod dohledem ministra dopravy, stavebnictví a námořní hospodářství. Ministr Skarbu Państwa plánuje konečné zrušení vlastnictví akcií (podílů) v 85% sebou dozorovaných, zahrnutých do plánu společností. V ostatních společnostech, které jsou nezbytné pro Skarb Państwa, budou udrţovány většinové pakety nebo moţnost udrţení korporátní moci (týká se to mj. společností z oblasti energetiky, finanční a obrany). Skarb Państwa má v 54% společností, které jsou zahrnuty do privatizace, většinový podíl, a v 46% má podíl menšinový. Posláním 149
Tamtéţ. Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 493, z późn. zm.). 150
59
Ministerstva Skarbu Państwa je kontinuita transformace polské ekonomiky posílením polského kapitálového trhu a zvýšení konkurenceschopnosti polské ekonomiky, posílení bezpečnosti energetické a palivové země, efektivní a aktivní dohled nad majetkem Skarbu Państwa, který se postará o návratnost z kapitálu, a jeho další vytváření pro všechny akcionáře (zainteresované strany). Vlastnické změny jsou jedním ze základů sociálně-ekonomických obměn a mají významný vliv na rozvoj podnikání. Privatizace rovněţ přispívá k dobrému stavu polské ekonomiky z pohledu makroekonomického, a má také dopady na oblast ekonomického vzdělávání a sociálního rozvoje účastníků těchto trhů. V současné fázi vývoje ekonomiky jsou privatizační procesy přizpůsobeny potřebám jak vnitřního trhu, tak ekonomické situaci ve světě. Výzvy pro rozvoj Polska (včetně nutnosti hospodářské konkurenceschopnosti a obchodní zdatnosti, inovace a hledání konkurenčních výhod, nových modelů a nástrojů, pro uspokojování sociálních potřeb) vyţadují pokračování v privatizaci a definování jejich nových kontextů. Strategické cíle privatizace se v příštích následujících letech zaměří na modernizaci ekonomiky a vytvoření lepších podmínek pro hospodářský rozvoj Polska, podporu veřejných politik a rozvoj kapitálového trhu.151 Jiná samostatná skupina pravomocí ministra Skarbu Państwa souvisí s dohledem nad vlastnictvím. Tyto pravomoce vynikají z titulu účasti Skarbu Państwa ve vlastnické struktuře státních právnických osob, a také společností s podílem Skarbu Państwa. Ministr pečuje o to, aby prostředky státního majetku byly racionálně vyuţity s cílem zajištění řádného fungování národního hospodářství. Zvláštní důraz je kladen na zvyšování efektivity působení, řízení efektivnosti a hodnoty této skupiny společností, stejně jako dohlíţení na přípravu různých aktérů v procesu
transformace
a privatizace.152 Principy vlastnického dohledu ve společnostech Skarbu Państwa jsou zahrnuty v dokumentu, jeţ představuje výraz očekávání veřejné moci, zákonně odpovědné za 151
Plan prywatyzacji na lata 2012-2013 [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2012 [cit. 10.2.2013]. Dostupné z: http://prywatyzacja.msp.gov.pl/portal/pr/344/20796/Plan_prywatyzacji_na_lata_20122013.html 152 O Ministerstwie [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2009 [cit. 10.2.2013]. Dostupné z: http://www.msp.gov.pl/portal/pl/303/7022/O_Ministerstwie.html
60
ochranu zájmů Skarbu Państwa v oblasti pravidel realizace tohoto účelu prostřednictvím organizačních jednotek a fyzických osob zapojených do vedení záleţitostí týkajících se činností společností s podílem Skarbu Państwa a Skarbu Państwa jako akcionáře (partnera). Tato listina by neměla být povaţována za normativní akt vlády (zákon neopravňuje ministra Skarbu Państwa k vydání takového aktu), ale jako vzorový dokument. Na jeho základě mohou vládní orgány nebo veřejné subjekty rozvíjet svá vlastní řešení v rámci svých kompetencí, s přihlédnutím ke zvláštnostem kontrolovaných subjektů. Dohled nad vlastnictvím je v této listině chápán jako součet činností souvisejících s: korporačním dohledem – v oblasti záleţitostí vyplývajících z ustanovení právních předpisů a zásad vlastnického dohledu, ekonomicko – finančním dohledem – opřen o sledování ekonomicko - finanční situace kontrolovaných subjektů, analýze efektivity jejich činnosti, které jsou základem pro doporučení vhodných opatření. Mezi hlavní cíle vlastnického dohledu patří: zvýšení efektivity provozu, řízení efektivity a hodnoty společností s podílem Skarbu Państwa a optimalizace dohlíţených aktiv, příprava orgánů (subjektů) pro procesy přeměn a privatizace, odstraňování privatizačních překáţek – stanovení přibliţného plánu aktivit ve snaze dosáhnutí dočasného modelu státního sektoru v ekonomice, zajištění transparentnosti operací společností s podílem Skarbu Państwa. Za účelem dosaţení vytyčených cílů podstatný význam má řádné fungování zákonných orgánů
společností
obchodního
práva,
čili
Valné
hromady,
Dozorčí
rady
a Představenstva. Přímý dohled nad činností společností s podílem Skarbu Państwa spravují dozorčí rady, a do jisté míry zplnomocnění společníci. Mají oni zákonem stanovené místo v systému vlastnického dohledu společností. Taková poloha dozorčích rad a zplnomocněných společníků v systému dohledu nad vlastnictvím je nástrojem ministra Skarbu Państwa, jeţ vytváří moţnost monitorování a kontroly procesů ve společnostech. Proto v politice vlastnického dohledu nad společnostmi s podílem Skarbu Państwa je zvláštní pozornost věnována otázkám kompetencí, procedurám
61
a kritériím výběru, organizaci a hodnocení práce, jak rovněţ odměňování členů představenstva a zplnomocněných společníků.153 Ministr Skarbu Państwa vykonávajíc zákonem definované úkoly a kompetence v oblasti dohledu nad vlastnictvím státního majetku a jeho privatizaci v mnoha případech působí jako orgán poskytující veřejnoprávní podporu podnikatelům. Veřejnoprávní pomoc poskytovaná ministrem Skarbu Państwa je důleţitým nástrojem pro podporu realizace restrukturalizace a privatizace veřejnoprávních podniků, při tom v případě: pomoci při restrukturalizaci – má v podstatě obdobu peněţitou, to je formou grantů (dotací), kapitálových injekcí nebo půjček podnikatelům, pomoci v procesu privatizace – opírá se o zmenšení dávek pocházejících od obchodníka (investora) prostřednictvím vyuţívání úlev ve splácení pohledávek vyplývajících z uzavřené privatizační smlouvy. Činnost podporování ministra Skarbu Państwa je realizována s ohledem na společenskou regulaci v oblasti veřejnoprávní podpory, jak o tom svědčí mimo jiné kaţdý konkrétní případ notifikace projektu peněţní pomoci směřované Evropské komisi, poskytované při restrukturalizaci a osvobození od povinností oznámení případu pomoci realizovaných během procesů privatizace, prováděných na základě podpůrných programů vyvinutých na Ministerstvu Skarbu Państwa. Kromě problémů spojených s veřejnoprávní pomoci, je důleţité, aby fungovala role ministra Skarbu Państwa, jakoţto dozorčího orgánu vzhledem k veřejnoprávním podnikatelům, jeţ jsou příjemci této podpory, a navíc mohou za určitých okolností plnit roli orgánu poskytujícího takovou pomoc.154
153
Zarządzenia Ministra Skarbu Państwa [online]. Biuletyn informacji publicznej. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2013 [cit. 11.2.2013]. Dostupné z: http://bip.msp.gov.pl/portal/bip/101/8163/Zarzadzenie_Nr_3_Ministra_Skarbu_Panstwa_z_dnia_28_styc znia_2013_r.html 154 Kompetencje Ministra Skarbu Państwa z zakresu pomocy publicznej [online]. Biuletyn informacji publicznej. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2006 [cit. 11.2.2013]. Dostupné z: http://bip.msp.gov.pl/portal/bip/56/740/Kompetencje_Ministra_Skarbu_Panstwa_z_zakresu_pomocy_pub licznej.html
62
Ke komunalizaci majetku Skarbu Państwa můţe docházet díky převodu majetku Skarbu Państwa na územní samosprávné celky. Na ţádost výkonného orgánu místní samosprávy můţe ministr Skarbu Państwa zdarma prodat podíl společnosti ve prospěch této místní samosprávy nebo sdruţení místních samospráv, pokud prvořadým úkolem podnikání společnosti je plnění úkolů vlastních místní správy nebo sdruţení místních samospráv, a tato společnost provádí obchodní činnost na teritoriu ţadatele jednotky místní samosprávy nebo sdruţení místních samospráv.155 Ţádost vyţaduje předloţení usnesení orgánu místní samosprávy jako souhlas s nabytím akcií (podílů). Ţadatel musí rovněţ předloţit koncepci pouţití majetku společnosti v rámci svých úkolů územních samosprávných celků. Článek 50. zákona ze dne 5. června 1998 o místních vládních institucí regionu156 umoţňuje volný převod majetku Skarbu Państwa na vojvodskou vládu, v souladu s čím převod majetku Skarbu Państwa na vojvodství, které je v rukou státních právnických osob a pouţitelné na ekonomické úkoly, jeţ překračují rámec veřejného uţitku, můţe proběhnout na ţádost vojvodské rady, pokud má tento majetek poslouţit strategii rozvoje vojvodství a vojvodských programů, kromě majetku určeného na uspokojení reprivatizačních pohledávek a na realizaci všeobecného programu restitucí. Ţádost podaná vojvodskou radou v tomto reţimu musí obsahovat odůvodnění, ţe majetek je vyuţíván k realizaci strategie rozvoje vojvodství a vojvodských ekonomických programů, a k provádění hospodářských úkolů překračujících rámec veřejného uţitku.157 Dne 8. července 2005 byl přijat zákon o úřadu Generálního Prokurátora Skarbu Państwa,158 který navazuje na tradiční pojetí prokuratury jako obránci práv a zájmů Skarbu Państwa, jemuţ bylo svěřeno právní zastupování Skarbu Państwa ve věcech většího významu, a také funkce konzultativně – poradního orgánu reprezentujícího Skarb Państwa. Dne 15. března 2005 roku nabyl tento zákon účinnosti a byla vytvořena
155
Art. 4b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 roku, nr 171, poz. 1397, ze zm. 156 Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1590 ze zm. 157 Komunalizacja mienia [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2008 [cit. 11.2.2013]. Dostupné z: http://prywatyzacja.msp.gov.pl/portal/pr/190/5495/Komunalizacja_mienia_Skarbu_Panstwa.html 158 Dz.U. Nr 169, poz. 1417 ze. zm.
63
Ústřední kancelář generálního prokurátora Skarbu Państwa ve Varšavě159, která vykonává funkci prokuratury na celém území Polska. Úřad generálního prokurátora Skarbu Państwa160 chrání práva a zájmy Skarbu Państwa. V oblasti procesního zastoupení prokuratura vede všechny záleţitosti související se Skarbem Państwa, které jsou vedeny před okresním soudem, jako soudu prvního stupně. Kromě toho do pravomocí generálního prokurátora, při výkonu povinného zastoupení, patří věci týkající se odsouhlasení obsahu katastru nemovitostí v platném znění a záleţitosti zahájené na základě návrhu o vydrţení, pokud hodnota věci převyšuje částku 1.000.000 zlotých.161 Generální prokurátor poskytuje výhradní zastoupení Skarbu Państwa ve věcech projednávaných před Nejvyšším soudem. Kromě toho, prokuratura vede všechny případy Skarbu Państwa, které jsou vedeny před rozhodčím soudem, bez ohledu na to, zda se místo řízení před tímto soudem nachází na polském území, v zahraničí nebo není označeno. Na základě výzvy příslušného orgánu můţe také jednat v řízení před soudy, tribunálem, a dalšími orgány mezinárodních vztahů jako zástupce Polské republiky. Prokuratura také můţe zastupovat Radu ministrů nebo jednotlivé ministry v řízení před Ústavním soudem.162
159
Główny Urząd Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z siedzibą w Warszawie. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa. 161 Cca 6.200.000 Kč. 162 Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2012 [cit. 11.2.2013]. Dostupné z: http://www.msp.gov.pl/portal/pl/169/Prokuratoria_Generalna_Skarbu_Panstwa.html 160
64
6 Státní pokladna vs. Skarb Państwa Jak jiţ bylo popisováno výše, v České republice můţeme státní pokladnu brát jako informačně-ekonomický systém, který slouţí vládám ke sledování toku financí ve státních organizacích. Tímto MF pomocí Integrovaného systému státní pokladny metodicky sjednocuje postupy v oblastech rozpočtování, účetnictví a řízení dluhu a likvidity státu, vzájemně tyto oblasti propojuje a podporuje strategické řízení, rozhodování a kontrolu veřejných financí. „Hlavním přínosem státní pokladny je možnost řízení a sledování realizace rozpočtu a s tím související analýzy v reálném čase, to vše v aktuálním čase na základě integrovaného přístupu. Veřejné finance se tak stanou transparentnější oblastí s vyšším stupněm efektivnosti hospodaření.“ 163 V Polsku stát vykonává svá vlastnická práva a práva související se vztahem ke svému majetku, resp. spravuje veřejné a státní vlastnictví. Tyto a všechny související práva týkající se vlastnictví majetku státu, jak rovněţ institucí provádějících tyto práva, jsou spojeny s termínem Skarb Państwa. Skarb Państwa plněním zmiňovaných funkcí zastává stabilizační oporu vůči ekonomickým procesům a aktivně se účastní plnění úkolů hospodářské a finanční politiky státu. Nemohl by však plnit tuto svou úlohu bez konkrétního plánu příjmů a výdajů v podobě státního rozpočtu. V dnešní době Skarb Państwa ovlivňuje nejen veřejnou ekonomiku, ale také, prostřednictvím jiných nástrojů, sféru soukromou. Vztah Skarbu Państwa k rozpočtům a mimorozpočtovému hospodářství můţeme najít jak na straně příjmů, tak rovněţ i na straně výdajů. Státní rozpočet není nic jiného neţ státní finanční plán, sestavení výkazu očekávaných příjmů a výdajů státu pro následující rozpočtový rok. Velkou část úkolů stát financuje díky veřejným dávkám (daně, cla a jiné poplatky), ale některé z úkolů můţe financovat pomocí tzv. vratných příjmů z vydávání státních cenných papírů, poskytnutých půjček a úvěrů. Jinými slovy, Skarb Państwa poskytuje půjčky, bere si půjčky, investuje své dostupné (volné) peněţní prostředky, stejně tak působí na finančních trzích. Takto získané prostředky jsou výdajovou částí státního rozpočtu. Skarb Państwa však nemá samostatnou právní subjektivitu ani samostatný rozpočet, disponuje ale finančními
163
NAHODIL, F. a kol. Veřejné finance v České republice. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, 2009. 360 s. ISBN: 978-80-7380-162-5. s 223.
65
zásobami státního rozpočtu. Podle současného zákona, rozpočtoví disponenti (např. ministerstva, rozpočtové jednotky) jednají jménem Skarbu Państwa, protoţe nemají samostatnou právní existenci. V důsledku čeho si můţeme povšimnout určitého vztahu Skarbu Państwa a rozpočtu, coţ vyplývá mezi jinými z toho, ţe procedura spojena s navrhováním, schvalováním, prováděním a kontrolováním plnění rozpočtu je vlastně prováděna pro Skarb Państwa.164 V těchto bodech, resp. v některých záleţitostech týkajících se rozpočtování vidím podobnost mezi státní pokladnou a Skarbem Państwa. Jistou podobnost se Skarbem Państwa spatřuji i ohledně řízení státních aktiv, kde v České republice jsou státní finanční aktiva sloţeny z akcií podniků, půjček poskytnutých vládou, plateb garancí dosud nezaplacených dluţníky atd. Státní pokladna musí tato aktiva zaznamenat a zaúčtovat, dále by také měla řídit půjčky poskytnuté vládou, zvláště prostřednictvím schvalování výplat a sledování plateb. K finančním informacím o podnicích, ve kterých má vláda podíly, by měla státní pokladna získat přístup, sledovat platby dividend a zabývat se finančními aspekty privatizace. Také by měl být podobným způsobem udrţován a pravidelně auditován registr hmotných aktiv, jeţ vlastní vláda, a to buď státní pokladnou, nebo jiným úřadem ministerstva financí. V neposlední řadě by mělo kaţdé nabytí nebo prodej státního majetku být v souladu se standardy a zákonnými normami vydanými ministerstvem financí (nebo státní pokladnou), a také by měly být rozpočtovány.165 Analogii Skarbu Państwa ke státní pokladně najdeme také v oblasti plnění funkce pokladní, kde úkolem Skarbu Państwa je primárně zajistit státu finanční likviditu (jde o přizpůsobení plánovaných rozpočtových příjmů k plánovaným výdajům v čase; za tímto účelem se mimo jiné vyuţívají krátkodobé půjčky prostřednictvím emise cenných papírů), a v oblasti plnění funkce bankéře, čehoţ typickým příkladem je emise drobných peněţních znaků (mincí) za účelem pokrytí nimi části rozpočtového schodku nebo zásah na peněţním trhu, vyplývající z koupě nebo prodeje cenných papírů, pořizování podílů v bankách, a jejich
164
Budżet a Skarb Państwa [online]. NBPortal.pl [cit. 3.2.2013]. Dostupné z: http://www.nbportal.pl/prezentacje/budzet-a-skarb-panstwa/player_nbp.swf 165 Řízení veřejných výdajů – odborná příručka pro tranzitivní země: Funkce státní pokladny a řízení pokladních operací [online]. Ministerstvo financí ČR, 2002 [cit. 4.2.2013]. 498 s. ISBN 80-85045-12-5. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/hodnoc_vysledku_11335.html?year=PRESENT
66
následné kontrolování (v případě kapitálového přebytku) atd.166 Dle mého názoru, se ale ve většině stěţejních aspektech role těchto institutů rozcházejí. V mnoha zemích Skarb Państwa funguje jako správní orgán, který se zabývá technickou podporou státního rozpočtu při jeho realizaci a provozu výdajů z jednotlivých účtů, čili jej můţeme nazývat státní pokladnou. V Polsku Skarb Państwa neplní funkci pokladní vůči státním ani místním správním jednotkám, coţ neumoţňuje plně kontrolovat vyuţívání těchto peněz. Skarb Państwa (státní rozpočet taktéţ) je proto definován jako jednotka, jeţ pouze podporuje fungování finančních institucí a finančních trhů. Skarb Państwa je zpravidla jedním z manaţerů státního majetku. Realizuje finanční zájmy státu a zaštiťuje mnoho jiných finančních institucí, ale není zodpovědný za závazky jiných státních institucí, a ony zase nejsou zodpovědné za závazky Skarbu Państwa.167 Mezi hlavní úkoly Ministerstva Skarbu Państwa, v čele s ministrem Skarbu Państwa, který tuto instituci reprezentuje, patří, mimo jiné, iniciování politiky v oblasti hospodaření s majetkem Skarbu Państwa a státních právnických osob, včetně privatizace tohoto majetku, dále ochrana zájmů Skarbu Państwa, stejně tak provádění a zajištění koordinace těchto činností. Ministr Skarbu má rovněţ právo iniciovat politiku v oblasti vlastnických změn obecního majetku. Skarbu Państwa přísluší majetek a vlastnická práva jeţ tvoří státní majetek, s výjimkou pravomocí v této oblasti, které patří jiným státním orgánům, resp. s ohledem na ustanovení kodexu cywilnego168 je Skarb Państwa právnickou osobou, která je subjektem práv a povinností v civilněprávních vztazích, které se týkají státního majetku nepřináleţejícího jiným státním právnickým osobám. Ministr Skarbu Państwa vykonává také dohled nad činností Privatizační agentury, která jako státní právnická osoba, jménem Skarbu
166
Finanse publiczne – podstawowe zagadnienia [online]. Strona studencka [cit. 8.2.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.studenci.wwshe.edu.pl%2Fwyklady%2Fgotowce%2Ffinanse%2520publiczne%2520%2520podstawowe%2520zagadnienia%2520%2829%2520stron%29.doc&ei=0rs1Ucg6yJKzBtTNgdgC &usg=AFQjCNHZHYNyJMdLgOvHBfIdTTgNCQ4X8A&bvm=bv.43148975,d.Yms 167 KRASOWSKA-WALCZAK, Grażyna. Finanse publiczne. Poznań: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, 1996. 205 s. ISBN 8386808578. 100 – 101 s. 168 Občanský zákoník v Polsku.
67
Państwa, provádí privatizaci státních podniků, a to způsobem a za podmínek stanovených v právních předpisech o privatizaci státních podniků. V České republice se odvětvím hospodaření se státním majetkem zabývá Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (pod odborným dohledem MF), a to v řízení před soudy, rozhodci nebo stálými rozhodčími soudy, správními úřady a jinými orgány ve věcech týkajících se majetku státu, kdy Úřad vystupuje v řízení za stát jako příslušná organizační sloţka, s příslušností hospodařit s tímto majetkem nebo namísto organizačních sloţek, které jsou příslušné hospodařit s předmětným majetkem státu.169 Co se týká privatizace, tak v ČR existuje odbor Přípravy privatizace majetku státu, který „vykonává působnost ministerstva jako ústředního správního úřadu pro oblast privatizace majetku státu, zajišťuje koncepční a metodickou činnost v oblasti privatizace majetku státu, plní v rozsahu vymezeném vnitřním předpisy úkoly podle zákona o majetku státu. Dále spravuje archiv privatizačních projektů, včetně realizačních složek a související dokumentace, připravuje ve spolupráci se zainteresovanými resorty koncepci poskytování dlouhodobých vývozních úvěrů (soft loans) a agendu související s realizací těchto úvěrů, a zajišťuje dotace ze SR určené pro tvorbu fondů pro pojišťování úvěrových rizik u EGAP a úhradu ztrát z financování vývozu se státní podporou u ČEB.“170 V jistém smyslu mi v této oblasti Skarb Państwa připomíná Fond národního majetku České republiky, coţ byla organizace zřízená za účelem technické realizace jednotlivých privatizačních rozhodnutí a dočasné správy státních podílů určených k postupné privatizaci, který vznikl v roce 1991 a byl zrušen sněmovnou roku 2005. V Polsku je Skarb Państwa na úrovni občanského práva, kde vládne všechmocná zásada právní ekvivalence stran, kdeţto v České republice státní pokladna spadá pod MF, a tím samozřejmě i do odvětví veřejného práva, coţ znamená, ţe právní vztahy jím upravené jsou asymetrické a nerovné (vrchnostenské), čili odpovídající vztahu stát - občan. Viditelná rozdílnost je také v samotném institucionálním pojetí těchto institutů. Skarb Państwa je přímou institucí s vlastním ministerstvem, kdeţto státní 169
Působnost [online]. Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových [cit. 11.3.2013]. Dostupné z: http://www.uzsvm.cz/Pusobnost-282-0-85/ 170 Odbor Příprava privatizace majetku státu [online]. Ministerstvo financí České republiky [cit. 11.3.2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/orgstru_20012.html
68
pokladna je jakýmsi integrovaným informačním systémem podléhajícímu MF. Na toto téma by se dalo polemizovat ještě dlouho, ale domnívám se, ţe výše popisované argumenty spojitostí a rozdílností mezi státní pokladnou a Skarbem Państwa jsou dostačující pro zhodnocení, ţe tyto dva instituty jsou natolik rozdílné, a ţe by se neměly zaměňovat, tudíţ nepředpokládám vhodnou aplikaci ani některých elementů právní regulace veřejných financí, resp. rozpočtového práva, co do státní pokladny, v rámci reformování právní regulace veřejných financí v České republice. Myslím si, ţe se by se státní pokladna se Skarbem Państwa neměly zaměňovat, a překládat jako doposud. Navrhuji proto například překlad státní pokladny do polštiny jako Kasa Państwowa, a zpětně Skarb Państwa ponechat jako státní majetek, anebo přinejmenším zanechat jim své vlastní názvy.
69
Závěr V České republice státní pokladna není pouze informačním systémem, ale především komplexem nástrojů řídících, procesních a kontrolních pro zajištění efektivní a transparentní správy veřejných financí. O podobě státní pokladny se Česká republika při svém rozhodování opřela o doporučení světových expertů a začala budovat systém zaloţený na GTS konceptu, čili zvolila model jednotného účtu s tím, ţe státní pokladna bude součástí Ministerstva financí. Současně funkce státní pokladny z velké části zastřešuje MF a některé funkce zaštiťuje ČNB (např. operace spojené s řízením dluhu), coţ je neefektivní a netransparentní. Tyto nedostatky má však odstranit právě systém státní pokladny, jenţ je budován na čtyřech základních pilířích zaměřených na specifické procesy řízení a kontrolu veřejných financí, jmenovitě Rozpočtový integrovaný
systém,
Centrální
účetní
systém,
Řízení
státního
dluhu
a Platební styk, a který má být dotvořen v horizontu do roku 2017. I přes to, ţe celý projekt provází problémy, co mělo za následek značné opoţdění, a také je dosti finančně náročný, jsem toho názoru, ţe významnou měrou zefektivní řízení veřejných financí, zvýší transparentnost a moţnost kontroly a zvyšování výkonnosti veřejné správy. Velkým přínosem bude shromaţďování všech příjmů státních institucí na jediném účtu, ze kterého budou následně hrazeny výdaje těchto institucí, díky čemuţ si jiţ nebudou muset půjčovat na krytí svých výdajů za velké úroky od soukromého sektoru, ale vezmou si z přebytku z tohoto jediného účtu. Důleţitým prvkem je také snaha Ministerstva financí o změnu současného „cash“ účetnictví na účetnictví s akruálními prvky, který bezesporu věrněji zobrazuje skutečnost. Díky integrovanému systému se zlepší komunikace mezi organizacemi, coţ umoţní rychlá online platforma, stát získá lepší přehled nad všemi finančními toky, bude mít také moţnost sledovat informaci o hospodářské situaci státu a nakládání s veřejnými prostředky v reálném čase, coţ je nutné i vzhledem k plánovanému vstupu do Evropské měnové unie. Skarb Państwa je právnickou osobou, která zastupuje stát v majetkových vztazích s jinými právnickými či fyzickými osobami, resp. spravuje státní majetek na různých úrovních, a proto je sloţen z mnoha organizačních jednotek. Skarb Państwa je institucí disponující majetkem a vede finanční a hospodářské činnosti. Tento institut má dva
70
druhy moci, z jedné strany má právo na vlastnictví státního majetku, a ze strany druhé má moţnost vyuţití státního donucení při určování některých příjmů (např. daně a cla) a státních výdajů. Skarb Państwa nedisponuje samostatným rozpočtem, disponuje ale finančními zásobami státního rozpočtu. Státní rozpočet není nic jiného, neţ státní finanční plán, výkaz očekávaných státních příjmů a výdajů na následující rozpočtový rok. V souladu s platným právem, rozpočtoví správci (např. ministerstva, rozpočtové jednotky) přijímají opatření ve prospěch Skarbu Państwa, jenţ nemá samostatnou právní existenci. V důsledku toho za rozpočtovou ekonomiku rozpočtových správců odpovídá Skarb Państwa. Na tomto místě si můţeme povšimnout určitého vztahu mezi Skarbem Państwa a rozpočtem, co vychází mj. z toho, ţe postu pro navrhování, schvalování, provádění a kontrolou plnění rozpočtu je vlastně prováděna pro Skarb Państwa. Cílem této práce bylo, pomocí analýzy s vyuţitím komparace, zjistit, zda Skarb Państwa je správným ekvivalentem pro státní pokladnu, a zda je moţno tyto dvě úpravy komparovat, resp. jestli "Skarb Państwa" jako institut polského finančního práva je kompatibilní s pojmem "státní pokladna" podle právního řádu České republiky. Z výše uvedeného, jak i z celého obsahu mé diplomové práce vyplývá, ţe se jedná v podstatě o dva různé instituty. Můţeme však najít pár styčných bodů, například tam, kde se státní majetek v České republice stýká se státním rozpočtem. Skoro v kaţdém překladu se setkáme s tím, ţe státní pokladna se rovná Skarb Państwa. Dle mého názoru to není pravda, protoţe to, co je podstatou státní pokladny a čím se tato zabývá (např. rozpočtováním, řízením státního dluhu), se v Polsku věnuje Ministerstvo financí, resp. ministr financí. A naopak, to co je stěţejním úkolem Skarbu Państwa, čili správa státního majetku nebo privatizace, se v České republice zaobírá Ministerstvo financí, nebo-li Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových. Na základě veškerých poznatků si myslím, ţe výše jmenované instituty by se neměly zaměňovat, a překládat jako doposud, ale přinejmenším ponechat jim své vlastní názvy, anebo bych si dovolila navrhnout překlad pro státní pokladnu do polštiny jako Kasa Państwowa, a Skarb Państwa ponechat jako státní majetek.
71
Resumé We can understand the National Treasury as an info-economical system, which serves the governments to control finance flow in national organisations. Thanks to the Integrated system of National Treasury, the Ministry of Finances methodically merges procedures in spheres as budgeting, accountancy and debt control, liquidity of the country, it interconnects these spheres and supports strategic control, decisions and public finances control. The concept of Czech Republic's National Treasury was established on the world's best economists' opinions and started to build the system based on GTS concept, which is a model of single account and being a part of the Ministry of Finance. Nowadays some of the functions of this institution are covered by by the Ministry of Finance, and other by the Czech State Bank /ČNB/ (e.g.: operations connected with debt control), which is ineffective and nontransparent. The National Treasury system, which is built on four fundamental pillars focused on specific processes of controlling public finances - Integrated Budget System, Central Accountancy system, National Debt Control and System of payments, which should be completed until 2017, shall remove these gaps. In my opinion, despite all the problems this project has to face and which caused long delays and financial problems, the control of the public finances will be more effective, transparent, and there will be control opportunity and effectivity improvement of public administration. A great asset will be gathering all the incomes of national institutions on one account, from which will finance all the expenses of these institutions, and in the conclusion they will not have to loan from private sector with huge interests for covering their expenses, but they will use the balance of this single account. Ministry of Finances’ effort in changing actual “cash” accountancy to accountancy with actual elements, which, without a doubt, faithfully shows the reality, is also an important element. Thanks to the integrated system and quick online platform, communication among organisations will get better, thus the country will get the oversight over all financial flows and will also have an opportunity to follow the information about the national economical situation and to handle with public finances in real time, which is necessary due to entering Economic and Monetary union of the European Union.
72
Skarb Państwa is a legal entity, which represents the state in property relations with other legal or physical entities - manages the state property on different levels, therefore it is composed of many organisation units. Skarb Państwa is an institution which disposes assets and leads the financial and economical actions. This institution has two kinds of authority - right to own national properties, on the other hand it has opportunity to use state coercion in defining some of the incomes (e.g.: rates, customs) and national expenses. The Polish National Treasury does not have individual budget, but has financial resources from state budget. State budget is nothing else, but state financial plan, report of incoming state incomes and expenses for incoming budget year. In accordance with valid law, budget administrators (e.g.: ministries, budget units) accept actions in favour of Skarb Państwa, which does not have an individual legal existence. In conclusion Skarb Państwa is responsible for budget economics from budget administrators. At this point you can notice a certain relationship between Skarb Państwa and budget, which is based on the fact, that post for formulating, approval, implementation and controlling of the budget and is actually performed for Skarb Państwa. The goal of this work, with analysis and comparison elements, was to find out, if Skarb Państwa is right equivalent to státní pokladna, and if it is possible to compare these institutions, or more precisely, if Skarb Państwa, as an institution of polish financial law is compatible with the “national treasury” term, according to Law of the Czech Republic. From aforesaid, and whole content of my dissertation shows that they are whole different institutions. It is possible to find a few points of contact. e.g.: where national properties in the Czech Republic meets with a státní pokladna. Almost in every translation we can see, that státní pokladna is equal to Skarb Państwa. In my opinion this is not true, because the main goals of státní pokladna and its functions (e.g.: budgeting, debt control) are represented in Poland by the Ministry of Finances, more precisely by Minister of Finances. And vice versa, what is main goal of Skarb Państwa, which is administration of state property or privatisation, in the Czech republic is represented by Ministry of Finances via State Representation of properties Office. Then there is factor of ministry, precisely státní pokladna is a part of Ministry of Finances, on the other hand Skarb Państwa has its own Ministry of National Treasury. Based on all of
73
findings I think, that aforesaid institutions do not have the same meaning, should not be translated as before, but keep their own names at least.
74
Seznam použité literatury Knižní díla 1) HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., a kol. Veřejné finance. 2 aktualizované vyd. Praha: Nakladatelství Wolters Kluwer ČR, 2010. 340 s. ISBN 978-80-7357-4970. 2) Kolektiv autorů Ministerstva financí ČR, České národní banky a expertů dodavatele (Per partes Consulting). Budování systému státní pokladny - 1. fáze – Systém školení pro státní pokladnu. Praha, 2007. 56 s. Ministerstvo financí České republiky. CZ2004/006-237/0403-02.0003. 3) KRASOWSKA-WALCZAK, Grażyna. Finanse publiczne. Poznań: Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, 1996. 205 s. ISBN 8386808578. 4) NAHODIL, F. a kol. Veřejné finance v České republice. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, 2009. 360 s. ISBN: 978-80-7380-162-5. 5) PIETRZAK, B., POLAŃSKI, Z., WOŹNIAK, B. System finansowy w Polsce 2. 2 vyd. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008. 511 s. ISBN 978-83-0115248-2 t. 1-2.
Internetové zdroje 6) Budżet a Skarb Państwa [online]. NBPortal.pl [cit. 3.2.2013]. Dostupné z: http://www.nbportal.pl/prezentacje/budzet-a-skarb-panstwa/player_nbp.swf 7) Cíle a kritéria řízení státního dluhu [online]. Ministerstvo financí ČR [cit. 6.2.2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/vrsd_cile_sd.html 8) Co přináší zdravotnická reforma? Nejen jiné poplatky. Tady je přehled. Aktuálně.cz [online]. 2011 [cit. 25.1.2013]. Dostupné z: http://aktualne.centrum.cz/finance/grafika/2011/12/05/zdravotnicka-reforma-prehledzmen/ 9) Finanční rozhodování a plánování [online]. Vysoká škola finanční a správní [cit. 6.2.2013]. Dostupné z: http://is.vsfs.cz/el/6410/zima2005/BP_UPF/UPF_6pr.pdf
75
10) Finanse publiczne – podstawowe zagadnienia [online]. Strona studencka [cit. 8.2.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CD AQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.studenci.wwshe.edu.pl%2Fwyklady%2Fgot owce%2Ffinanse%2520publiczne%2520%2520podstawowe%2520zagadnienia%2520%2829%2520stron%29.doc&ei=0rs1 Ucg6yJKzBtTNgdgC&usg=AFQjCNHZHYNyJMdLgOvHBfIdTTgNCQ4X8A&b vm=bv.43148975,d.Yms 11) HOLÍKOVÁ, Jitka. Zavádění systému státní pokladny v ČR [online]. 2009 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/210828/esf_b/ 12) Investice pro evropskou konkurenceschopnost: Příspěvek České republiky ke Strategii Evropa 2020 - Národní program reforem České republiky 2011 [online]. Vláda České republiky, 2010 [cit. 28.1.2013]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/scripts/file.php?id=92896 13) KALOUSEK, Miroslav. Integrovaný informační systém Státní pokladny (IISSP) [online]. Státní pokladna, 2012 [cit. 17.2.2013]. Dostupné z: http://www.statnipokladna.cz/cs/media/o_statni_pokladne_prezentace/TK_na_tema _-_IISSP-_Statni_pokladna_Prezentace-Data_IISSP_pro_verejnost__2012-1217.pdf 14) KOHOUT, Petr: Státní pokladna jako nástroj zajištění efektivnosti VS [online]. Praha: Systems integration, 2008 [cit. 25.1.2013]. Dostupné z: http://si.vse.cz/archive/proceedings/2008/statni-pokladna-jako-nastroj-zajisteniefektivnosti-vs.pdf 15) Kompetencje Ministra Skarbu Państwa z zakresu pomocy publicznej [online]. Biuletyn informacji publicznej. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2006 [cit. 11.2.2013]. Dostupné z: http://bip.msp.gov.pl/portal/bip/56/740/Kompetencje_Ministra_Skarbu_Panstwa_z_ zakresu_pomocy_publicznej.html 16) Komunalizacja mienia [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2008 [cit. 11.2.2013]. Dostupné z: http://prywatyzacja.msp.gov.pl/portal/pr/190/5495/Komunalizacja_mienia_Skarbu_ Panstwa.html 17) KRATOCHVÍLOVÁ, Jana. Státní pokladna [online]. 2008 [cit. 1.2.2013]. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/76373/esf_m/Diplomova_prace.pdf 18) Odbor Příprava privatizace majetku státu [online]. Ministerstvo financí České
76
republiky [cit. 11.3.2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/orgstru_20012.html 19) OLDEN, Brian: Startegické řízení funkcí státní pokladny v České republice [online]. Evropský rozhled, 2001 [cit. 26.1.2013]. Dostupné http://www.evropsky-rozhled.eu/wpcontent/uploads/Strategie_rizeni_SP_Olden_012001.pdf
z:
20) O Ministerstwie [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2009 [cit. 10.2.2013]. Dostupné z: http://www.msp.gov.pl/portal/pl/303/7022/O_Ministerstwie.html 21) O Státní pokladně [online]. Státní pokladna, 2011 [cit. 29.1.2013]. Dostupné z: http://www.statnipokladna.cz/cs/Statni-pokladna-264.html 22) PERGL,Václav: Přehled změn ve zdravotnictví. Novinky.cz [online]. 2011 [cit. 25.1.2013]. Dostupné z: http://www.novinky.cz/domaci/254858-prehled-zmen-ve-zdravotnictvi.html 23) PEŠLOVÁ, Radka: Zásadní změny v legislativě od 1. 1. 2012. Pečujdoma.cz [online]. 2012 [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.pecujdoma.cz/legislativa/schvaleno/zasadni-zmeny-v-legislative-od-1.1.-2012.-ctete-pozorne.html 24) Plan prywatyzacji na lata 2012-2013 [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2012 [cit. 10.2.2013]. Dostupné z: http://prywatyzacja.msp.gov.pl/portal/pr/344/20796/Plan_prywatyzacji_na_lata_20 122013.html 25) Pomoc EU při budování Státní pokladny [online]. Ministerstvo financí ČR, 2007 [cit. 2.2.2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/tiskove_zpravy_35042.html?year=2007 26) Procedury prywatyzacyjne [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2009 [cit. 10.2.2013]. Dostupné z: http://prywatyzacja.msp.gov.pl/portal/pr/260/6861/Procedury_prywatyzacji__wstep .html 27) Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa [online]. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2012 [cit. 11.2.2013]. Dostupné z: http://www.msp.gov.pl/portal/pl/169/Prokuratoria_Generalna_Skarbu_Panstwa.htm 28) PŘEHLEDNĚ: Od dubna platí v ordinacích nová pravidla. Idnes.cz [online]. 2009 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/prehledne-od-dubna-plati-vordinacich-nova-pravidla-f87-/domaci.aspx?c=A090327_134411_prilohy_itu 29) Působnost [online]. Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových
77
[cit. 11.3.2013]. Dostupné z: http://www.uzsvm.cz/Pusobnost-282-0-85/ 30) Reforma veřejných financí 2007 – 2010.ppt [online]. Ministerstvo financí České republiky [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CD AQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.mfcr.cz%2Fcps%2Frde%2Fxbcr%2Fmfcr% 2FReforma_verejnych__financi_ppt.ppt&ei=sIo0UfWkHor14QTUioEI&usg=AFQ jCNGZu5xOfcjyyeFeYDVEgxIOCJhGfg&bvm=bv.43148975,d.bGE 31) Regulační poplatky. Férovánemocnice.cz [online]. 2012 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://www.ferovanemocnice.cz/poplatky-35/regulacni-poplatky82.html 32) Řízení likvidity Souhrnného účtu státní pokladny [online]. Ministerstvo financí ČR [cit. 4.2.2013]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/sd_rizeni_likvidity_uctu_sp.html 33) Řízení veřejných výdajů – odborná příručka pro tranzitivní země [online]. Ministerstvo financí ČR, 2002 [cit. 4.2.2013]. 498 s. ISBN 80-85045-12-5. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/hodnoc_vysledku_11335.html?year=PRE SENT 34) Sociální reforma v roce 2011 [online]. Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky, 2011 [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/files/clanky/10142/12012011.pdf 35) SOVOVÁ, Eva: Poplatky ve zdravotnictví: neplaťte, co nemusíte. Peníze.cz [online]. 2008 [cit. 27.1.2013]. Dostupné z: http://www.penize.cz/zdravotnictvi/41443-poplatky-ve-zdravotnictvi-neplatte-conemusite 36) ŠTALMACH, Pavel: Státní pokladna a platební styk [online]. Cevro instutut (school of political studies), 2008 [cit. 26.1.2013]. Dostupné z: http://www.cevroinstitut.cz/upload/file/studie/Projekt_statni_pokladny_a_platebni_ styk_final.pdf 37) Zarządzenia Ministra Skarbu Państwa [online]. Biuletyn informacji publicznej. Ministerstwo Skarbu Państwa, 2013 [cit. 11.2.2013]. Dostupné z: http://bip.msp.gov.pl/portal/bip/101/8163/Zarzadzenie_Nr_3_Ministra_Skarbu_Pan stwa_z_dnia_28_stycznia_2013_r.html
78
Legislativa 38) Zákon č. 218/2000 Sb. ze dne 27. června 2000 o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). In: CODEXIS [právní informační systém]. Atlas Consulting [cit. 25. 2. 2013]. 39) POLSKÁ REPUBLIKA. Zákon ze dne 8 srpna 1996 r. o zásadách výkonů pravomocí příslušících Skarbowi Państwa (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 493, z późn. zm.) [cit. 25.2.2013]. Dostupné z: http://bip.msp.gov.pl/portal/bip/99/2910/Ustawa_z_dnia_8_sierpnia_1996_r_o_zas adach_wykonywania_uprawnien_przyslugujacych.html 40) POLSKÁ REPUBLIKA. Zákon ze dne 30 srpna 1996 r. o komercializaci a privatizaci (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz.1397, z późn. zm.) [cit. 25.2.2013]. Dostupné z: http://bip.msp.gov.pl/portal/bip/99/2903/Ustawa_z_dnia_30_sierpnia_1996_r_o_ko mercjalizacji_i_prywatyzacji.html
79
Přílohy Příloha č. 1 - Usnesení k záměru vytvoření státní pokladny Příloha č. 2 – Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa
80
