GINIE: Geographic Information Network In Europe (Sít geoinformací v Evrope) IST-2000-29493
Infrastruktury prostorových dat: Doporucení pro postup (Spatial Data Infrastructures: Recommendations for Action)
D 5.3.2(a)
Koordinátor projektu: University of Sheffield - USFD Partneri: Open GIS Consortium (Europe) -OGCE European Umbrella Organisation for Geographic Information-EUROGI Joint Research Centre of the European Commission- JRC
Východiska Stále casteji se zjišt uje, že hlavní problémy moderní spolecnosti, jako napríklad ochrana životního prostredí, vyšší bezpecnost, lepší doprava, spolecenský rozvoj a více služeb obcanum vyžadují, aby ti, kterí prijímají rozhodnutí, byli schopni rozhodnout, kde je pomoc nejpotrebnejší. To znamená, že se investice zamerí co nejefektivneji, sledují se výsledky a odhadují další vlivy. Pro všechny tyto úkoly jsou rozhodující geoinformace (v anglickém originále geographic information). Takovéto informace nesmí pouze existovat, ale musí být též snadné zjistit, kdo je poskytuje, za jakých podmínek jsou prístupné, jestli jsou vhodné pro daný úcel a jak se dají zkombinovat s dalšími informacemi. Proto je nezbytné mít k dispozici soubor postupu, institucionálních opatrení, technologií, dat a lidských kapacit, který umožní sdílet a efektivne využívat geoinformace. Termín Infrastruktura prostorových dat - IPD (v anglickém originále Spatial Data Infrastructure, SDI) zahrnuje celý tento soubor. Duležitost IPD pro dobrý výkon verejné správy, ekonomiku a sociální rozvoj vedla v mnoha zemích sveta k zapojení se do procesu rozvoje techto infrastruktur. Prehled1 dokoncený v prosinci 2001 ukazuje, že 120 ze 192 státu sveta pracuje na své národní IPD a z toho polovina již vypracovala katalogy klícových zdroju dat, které se dají vyhledat na Internetu. Prestože samozrejme existují velké rozdíly v rozsahu a kvalite techto snah, poukazují tyto skutecnosti na fakt, že infrastruktury prostorových dat nejsou pouhým luxusem bohatých státu, ale jsou vnímány jako strategický nástroj jak pro rozvinuté, tak pro rozvíjející se zeme. V Evrope je vetšina zemí v procesu rozvoje IPD na národní i/nebo regionální/lokální úrovni. Existují jak postupy na svetové úrovni, tak velmi "záplatované" postupy, které až poslední dobou vykazují viditelný pokrok. Tato rozmanitost je zpusobena cástecne kulturní odlišností jednotlivých cástí Evropy, ale také odlišnými stupni znalostí a politické podpory. Tak jak se Evropa ekonomicky a spolecensky cím dál více propojuje, vzrustá presvedcení, že nekteré z procesu, které je treba zvažovat v celoevropském merítku (napr. zmeny životního prostredí, bezpecnost, doprava, sociální soudržnost) vyžadují Evropu pokrývající struktury prostorových dat s alespon minimálním jmenovatelem spolecným pro všechny zeme. S vedomím techto skutecností Evropská komise nedávno zahájila významnou iniciativu vývoje Infrastruktury pro prostorové informace v Evrope (v anglickém originále Infrastructure for Spatial Information - INSPIRE, anglická zkratka INSPIRE je užívána i v ceském prekladu). Predstava této iniciativy, která je prvním krokem k evropské IPD, vypadá následovne: • Údaje by mely být shromažd ovány jednou a vedeny tam, kde to je nejefektivnejší. • Musí existovat možnost bezešve kombinovat prostorové informace ze zdroju z ruzných cástí Evropy a sdílet je co nejvíce uživateli a aplikacemi. • Musí existovat možnost, aby informace získané na jedné úrovni mohly být sdíleny odlišnými úrovnemi, napr. detailní pro detailní výzkumy, obecné pro strategické úcely. • Mely by existovat geoinformace nezbytné pro dobrý výkon verejné správy na všech úrovních a být široce prístupné za podmínek, které nebudou omezovat jejich další využití. • Musí být snadné zjistit jaké geoinformace jsou dostupné, jestli jsou použitelné pro daný úcel a za jakých podmínek mohou být získány a používány. • Geodata musí být srozumitelná a snadno interpretovatelná v odpovídajícím kontextu, stejne jako musí být prístupná uživatelsky prátelským zpusobem pomocí vizualizacních nástroju. 1
Crompvoets J. and Bregt A. 2002. World Status of National Spatial Data Clearinghouses. http://www.urisa.org/Journal/Under_Review/articles_under_review.htm
I když INSPIRE ve vývoji právního rámce usiluje o podeprení vytvárení evropské IPD zacínajíc od priorit v oblasti životního prostredí, je velmi duležité vyhodnotit míru rozvoje IPD v Evrope a identifikovat klícové faktory, kterými je potrebné se zabývat, aby byla zajištena návaznost mezi evropským a národním, eventuálne regionálním rozvojem. Z tohoto duvodu svolala GINIE2 jednání odborníku na poli IPD pocházejících ze 13 evropských zemí a ze Spojených státu. Jednání se konalo od 6. do 8. kvetna 2002 na pude Joint Research Centre Evropské komise v Ispre v Itálii. Hodnotící zprávu o zkušenostech jednotlivých zemí zastoupených na tomto jednání je možno shlédnout na webové stránce GINIE (www.ecgis.org/ginie). Níže je uvedeno shrnutí klícových zjištení a doporucení. Shrnutí zjištení Co jsou znaky úspešné IPD? IPD je úspešná pokud: •
• • • • • •
je vyvinuta, využívána a udržována nekolika institucemi zodpovednými za zdroje klícových dat zahrnujících socioekonomická data, data o životním prostredí, o pozemcích a majetku a referencní data (napr. adresy, administrativní hranice, základní prvky území a topografické jevy), je pripravena poskytnout odpovedi na skutecné požadavky, zejména v dobe naléhavé potreby jako napr. v dobe prírodní nebo clovekem zavinené katastrofy, její základní data odpovídají spolecným specifikacím, data jsou aktualizována a snadno zjistitelná a prístupná, je víceúrovnová, od místní po regionální a národní úroven, existuje funkcní jednota v právní strukture, a to na všech úrovních, existuje jasná autorita, která rídí a koordinuje celý systém, muže zduvodnit svou existenci dostatecnou podporou ekonomiky.
Politická podpora Pokud tyto charakteristiky odpovídají plne funkcní IPD, zkušenosti s IPD projednané na zmíneném jednání ukazují, že nejúspešnejší IPD jsou ty, které se nejvíce blíží temto vlastnostem a také užívají vysoké a stabilní úrovne politické podpory v celém jejich rozvoji. Na druhou stranu zkušenosti s IPD, které nezajišt ují celkové územní pokrytí a jsou více monotematické co se týce obsahu, se vetšinou rozvíjejí v podmínkách omezené politické podpory. To samozrejme není prekvapující zjištení, ale je duležité, že bylo potvrzeno velmi bohatými národními i mezinárodními zkušenostmi, z nichž nekteré za sebou mají již více než 10 let vývoje. Dva aspekty je treba zduraznit: 1. • •
2
Rozhodující je politická podpora na nejvyšší úrovni. Je to tak proto, že: vetšina geoinformací je shromažd ována, udržována a používána organizacemi verejného sektoru, a ty jsou závislé na narízeních vydaných vládou v zájmu organizacních priorit, financování a regulacního mechanismu, geoinformace jsou drahou komoditou, tak jako podporování velkého poctu vládních služeb obcanum. Je to tedy oblast napetí mezi snahami zamerenými na maximalizaci státních príjmu a temi jako napr. e-government, které usilují o
GINIE je projekt založený programem Evropské unie "Information Society Technologies (IST)" za úcelem rozvoje koherentní strategie geoinformací na evropské úrovni. Jejími partnery jsou EUROGI, OGCE, Joint Research Centre a University of Sheffield
•
2.
maximalizaci výhod pro obcany. K vyrešení techto konfliktu je proto nezbytná politická podpora, IPD nejsou primárne záležitostí technologickou, ale záležitostí jasné struktury dohod mezi vládními institucemi a mezi verejnou správou, soukromým sektorem a obcany, kterými bude zajištena maximalizace využití informací verejného sektoru, zahrnující i geoinformace. Tyto dohody casto vyžadují pozornost a politickou podporu na nejvyšší úrovni.vády hrají naprosto rozhodující roli v rozvoji IPD a informacní spolecnosti - jsou zároven producenti dat, uživatelé a vydávají rozhodnutí a omezení, kdo bude poskytovat poradenství hlavním organizacím verejného sektoru. Politická podpora musí být poskytována dlouhodobe. Politické priority se mohou zcela prirozene menit, zejména vlivem vnejších okolností, napr. z duvodu zmeny administrativy nebo klícových osob. Zkušenosti vetšiny velmi rozvinutých IPD poukazují na to, že dokonce po mnoha letech úspešného rozvoje zustávají citlivé na zmeny organizacních priorit a politického vedení.
S vedomím techto zkušeností je jasné, že jedna z nejduležitejších priorit pro rozvoj IPD je trvalá snaha získat a udržovat podporu mezi vlivnými politiky na všech úrovních. Politická podpora je potreba, aby schválila a propagovala hlavní myšlenku, ustavila právní rámec a zajistila potrebné zdroje. To vyžaduje demonstrovat prínosy IPD po celou dobu jejich vývoje. Tato podpora se nikdy nesmí brát jako trvalá samozrejmost. Demonstrace výhod IPD muže a mela by být rozvíjena na lokální, regionální, národní, evropské a globální úrovni. Proto je nutné oslovit politiky a odpovedné osoby na všech techto úrovních a demonstrovat jim výhody, které IPD prináší. Prínosy musí zasahovat i do oblastí duležitých politických priorit jako jsou napr. snižování kriminality, zdravotnictví, školství, prostorové plánování, ochrana životního prostredí a krizové rízení. Musí se ukázat jak lze podporovat e-government a obecný ekonomický rozvoj, omezení duplicitního získávání zdroju a plýtvání zdroji nebo nárust konkurence rozvojem nových prumyslových oboru ve službách vázaných na urcité místo. K ukázání techto prínosu je možno v zacátcích využít príklady a prípady z jiných cástí sveta upravené tak, aby odpovídaly místním podmínkám. Pri rozvoji lokální IPD je treba se zamerit na aplikace, které mohou prinést rychlé výsledky, než jen na akce, které nemohou delší dobu vykázat výsledky. Na evropské úrovni existuje velký pocet klícových oblastí, které mohou poskytnout dobré príklady - prípadové studie výhod IPD, nebo naopak ukázat nevýhody, když IPD není. To zahrnuje krizové rízení (napr. výbuch v Toulouse nebo Cernobyl), ochranu životního prostredí (regulaci vodní síte, záplavy v Itálii a podél Rýnské nížiny) nebo dopravu (vliv zablokovaných tunelu pod Alpami). Zkušenosti z úspešnejších IPD ukazují na potrebu venovat se i uživatelské oblasti .Vývoj IPD také vyžaduje vzdelávání a zmenu organizacních postupu. U mnoha organizací verejného sektoru, které mají problémy s rychlou adaptací na zmenu, to jsou casto zdlouhavé procesy. Nekteré problémy, kterým se musí celit, zahrnují nutnost pracovat více horizontálne, napríc oddeleními a organizacemi. Dále je treba mít vetší cit pro potreby a požadavky uživatele, efektivneji využívat informace a mít schopnost umožnit prístup k "vlastní" informaci. Demonstrace výhod musí být realistické a ne založené na nepodložených predstavách. Koordinace
Zkušenosti všech analyzovaných zemí ukazují, že koordinace je jeden z nejduležitejších aspektu vývoje IPD. Zeme s nejrozvinutejšími národními IPD (napr. Spojené státy a skandinávské zeme) mají silné struktury pro koordinaci mezi jednotlivých institucí. Zeme s nejméne rozvinutými národními IPD (napr. Belgie, Španelsko a Rakousko) mají také nejslabší koordinaci na národní úrovni. Na druhou stranu mají tyto zeme výborné regionální IPD, protože na této úrovni mají koordinaci zvládnutou velmi dobre. Z toho vyplývá, že koordinace je velmi duležitá. Role koordinacního orgánu jsou rozmanité a zahrnují: • vedení, • rešení konfliktu mezi institucemi, • udržování politické podpory, • demonstrování výhod co nejruznorodejším okruhum zainteresovaných, • zajišt ování technické pomoci a prosazování spolecných standardu, • zvyšování povedomí o IPD a rozširování výsledku. Koordinacní orgán také muže hrát velmi duležitou roli v odhalování mezer a nesrovnalostí v právním rámci nebo v organizacní strukture a muže vláde navrhovat nápravné akce. Jestli bude všechny tyto funkce zajišt ovat jedna nebo více organizací (napr. jedna se zamerí na operativu implementace a jiná na strategické a právní otázky) bude záležet na okolnostech. Duležitost techto aktivit je však zcela neoddiskutovatelná. Tato pro IPD životne duležitá aktivita nemusí být nutne nákladná nebo mít velký byrokratický aparát. Využijme príkladu Spojených státu: Federální komise pro geografická data (Federal Geographic Data Committee - FGDC), která koordinuje národní IPD, zajišt uje všechny výše zmínené funkce s týmem patnácti lidí a rocním rozpoctem 3,6 milionu dolaru, z cehož polovina je použita jako pocátecní podpora pro rozvoj metadatových a souvisejících služeb a portálu na federální, státní a místní úrovni. Není to tedy ani velká struktura, ani nemá velký rozpocet, ale používá velmi úspešný model zajišt ující vysokou návratnost investic. Americké zkušenosti prinášejí další tri poznatky, které jsou relevantní i v Evrope: • • •
I pokud politická podpora prichází z nejvyšších možných míst, bez pevné koordinace sebestredné síly každé instituce mající ruznorodé smery poddolovávají IPD. Nikdy se nesmí podcenovat "resortismus"! Aby koordinace mohla být efektivní, potrebuje vlastní rozpocet. Tak jako u každého složitého projektu je treba myslet ve velkém, ale cinit v malém. To znamená stále udržovat hlavní vizi, ale provádet ji v malých postupných krocích.
Postupná realizace provádení Zkušenosti s uskutecnováním IPD v Evrope jasne ukazují, že v dusledku ruzných kulturních a institucionálních okolností vznikají ruzné modely a pojetí. Nekteré zeme než zacnou s provádením, tráví více casu ve fázi plánování vyvíjením provázaného koncepcního modelu IPD a jeho jednotlivých soucástí, zatímco jiné zeme postupují více pragmaticky a zacnou s tím, co již mají a vyvíjejí postupne. Ne všem vyhovuje stejný model. Pokud se zameríme na snahu o vývoj evropské IPD, je velmi duležité postupné provádení, které buduje a podporuje stávající národní a regionální IPD. Spolupráce a komplementarita jsou klícové principy. Zároven je jasné, že národní IPD neexistují ve všech zemích. Proto jsou nutná právní opatrení vyžadující od clenských státu Evropské unie vývoj základní IPD, zatímco detaily postupu, jakým to bude zajišteno, budou ponechány na národní zodpovednosti.
Pro podporu rozvoje národních a regionálních IPD a jejich interoperability na evropské úrovni je potreba podporovat organizacní a institucionální aspekty, podporovat mezinárodní standardy, propagovat nejlepší postupy a zajišt ovat technickou koordinaci a podporu. Koordinace a podpora by mely zahrnovat rozvoj evropských specifikací pro datový obsah založené na tom, co již existuje, zatímco dopady na národní databáze by mely být minimální. Vedle toho je nezbytné harmonizovat datové vrstvy a dosáhnout bezešvých koherentních informací. Množství vyžadované práce se bude lišit podle vrstev a úrovne dohod o spolecných definicích a standardech dosažených v produkcním retezci. Nicméne stávající zkušenosti z Evropy v souvislosti s vývojem bezešvých databází pud, pudních porostu, meteorologických informací, topografie a administrativních hranic ukazují, že je potreba významné sjednocení práce a že pro každé téma musí být specifické organizace povereny provedením této práce. Pri realizaci EIPD musí být brána v úvahu rada otázek, mimo jiné: • identifikace a výber subjektu zodpovedných za datové vrstvy, • koordinace techto subjektu ve vazbe na technickou koordinaci a existující evropské instituce, • zpusob financování, • vztahy mezi puvodními a harmonizovanými údaji, otázky ochrany duševního vlastnictví a dostupnosti. Pri budování národní a evropské IPD je postupné provádení nutné jak shora dolu (politické aspekty, koordinace), tak zdola nahoru integrováním toho, co již existuje. Je duležité, aby realizované služby spolupracovaly na každé úrovni, tj. aby byly inteoperabilní. V evropském kontextu, ale platí to i na ostatních úrovních, je pro demonstrování zámeru, pro umožnení vizualizace a zpracování dat a pro prístup k nim duležitý geoportál (v anglickém originále GeoPortal, v ceském prekladu je užito v obecném spojení geoportál, v prípade jednoho evropského pak GeoPortal). Tato služba musí být založena na jasných uživatelských potrebách, musí být vícejazycná tak, aby mohla sloužit jako evropský vstupní bod k poskytovaným službám. Musí také zajišt ovat odkazy na národní portály založené na registrech služeb. K dosažení této potreby musí být rozšíreny stávající katalogové služby jednotlivých zemí o softwareová propojení (interfejsy). Hodnota takového geoportálu je v demonstraci toho, co muže být dosaženo zviditelnením a zprístupnením dat verejného sektoru, poskytnutím služeb, které odpovídají uživatelským potrebám, a oznacením prioritních oblastí pro zlepšování stavu a odhalením existujících nedostatku. Má také hodnotu základního sdelení: oznamuje, "že se neco deje", a je mírou pokroku v rozvoji IPD pomocí ruzných ukazatelu jako jsou napr. množství prístupných služeb a seznamu a rozsah uživatelské zpetné vazby. Prehled doporucení Pro prispení k rozvoji a realizaci Evropské infrastruktury prostorových dat (EIPD) a pro podporu iniciativy INSPIRE na vytvárení právního rámce pro EIPD, skupina odborníku svolaná v rámci GINIE vypracovala následující doporucení. 1. Politická podpora Je doporuceno podnecovat politiky, aby se ujali aktivní role ve všech komisích zapojených do založení a rízení rozvoje IPD na regionálních, národních i evropské úrovni. 2. Financní podpora
Pro rychlé nastartování Evropské IPD je doporuceno, aby financní podpora z pocátku prišla od jednotlivých vlád v rámci verejných rozpoctu. Na tyto investice musí být pohlíženo jako na nedílnou soucást projektu e-Europe a e-government, protože IPD podpírá modernizaci verejné správy a zvyšuje prístup k informacím verejného sektoru. Jakmile bude jednou ustanovena pocátecní infrastruktura, musí být zajištena její dlouhodobá financní stabilita. To muže vyžadovat kombinaci verejných a soukromých investic a uživatelské poplatky odpovídající cíli maximalizace užití dat. 3. Právní rámec Je doporuceno, aby byl ustanoven spolecný právní rámec pro podporu rozvoje IPD. Tento rámec by mel vyžadovat: • od Evropské unie, aby principy EIPD byly naplneny ve všech projektech financovaných EU, to znamená, že vývoj datových a technologických specifikací bude probíhat soubežne s umožnením dodávky specifických služeb. • od clenských státu, aby vybudovaly základní úroven SDI: odsouhlasené prioritní služby (napr. katalogové služby), které budou založeny bud na existujících službách nebo budou nove vytváreny tam, kde zatím nejsou k dispozici. 4. Koordinace Je doporuceno, aby byl koordinacní rámec na evropské úrovni ustanoven tak, aby zajišt oval realizaci EIPD. Takový rámec by mel zahrnovat: operativní koordinaci: • definovat evropské specifikace pro spolecný datový obsah a pro kódování a zajistit technickou pomoc, podporu a technologický dozor, • podporovat mezinárodní standardy interoperability, • koordinovat aktivity subjektu poverených harmonizací tematických údaju, • rídit evropský GeoPortal, koordinaci strategie: • podporovat rozvoj národních IPD zajištením institucionálního rámce, , srovnávacích studií národních zkušeností na základe spolecné metodiky a vytvárením právních rámcu, které se vztahují ke geoinformacím a k IPD, • zajistit, že opatrení a aktivity na evropské úrovni budou shodné s rozvojem EIPD (politický dohled), • spojit se s národními organizacemi a budovat povedomí na politické úrovni pomocí rozširování použitelných prípadu a pilotních projektu, které mají prímý vztah k nejvyšším politickým prioritám (jako napr. životní prostredí a e-government) Dále je doporuceno, aby každá z techto dvou koordinacních funkcí byla podporována jasne daným víceletým rozpoctem. 5. Postupná realizace Je doporuceno, aby vývoj EIPD byl realizován postupne a byl založen na využití podpory, v tomto prípade na využití existujících národních a regionálních prístupu. K tomu, aby se plynule a udržitelne plnila globální vize, je zvlášt doporuceno: • aby byl ustaven vícejazycný GeoPortal pro demonstraci úcelu a pro merení úspechu rozvoje EIPD. Takový portál musí spolupracovat se službami e-governmentu a podporovat je a musí se vyhnout izolaci služeb spojených s geoinformacemi,
• • • •
v zájmu vybudování základní verze EIPD by mely být vcas identifikovány odpovídající služby a funkce, v prvotní fázi by mela být ustavena základní technická komise na evropské úrovni, která by definovala evropské specifikace a zajistila technickou koordinaci EIPD, po konzultaci se stávajícími evropskými institucemi a organizacemi centrální technickou komisí EIPD by mel být ustaven organizacní a financní rámec pro harmonizaci datových vrstev, a aby se vytvárení kapacit nutných pro garanci realizaci na lokální úrovni a pro lokální verejnou správu, zamerilo na využití malých a stredních podniku.
Preklad do ceštiny zajistila z poverení v rámci své úcasti v projektu GINIE Ceská asociace pro geoinformace. Preklad: Katerina Margoldová, lektor: Josef Hojdar.
