informatie maatwerk risicoleerlingen 1. context Terugdringen van voortijdig schoolverlaten staat centraal in de ambities die in Koers BVE zijn neergelegd. Terugdringen van voortijdig schoolverlaten is noodzakelijk om de kwalificatiewinst binnen de beroepskolom te vergroten en om de landelijke en regionale ambities op het vlak van uitstroom met (start)kwalificatie te realiseren; het bepaalt ook de bijdrage van het beroepsonderwijs aan de transitie naar een kenniseconomie en aan van de maatschappelijke cohesie. De instellingen realiseren deze ambitie voor en met hun regionaal netwerk. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is voldoende maatwerk voor risicoleerlingen, jongeren die zonder gerichte ondersteuning een gerede kans lopen het onderwijs zonder startkwalificatie te verlaten. Dit maatwerk beoogt deze jongeren een traject aan te bieden waarbinnen zij toch een start- of op zijn minst een opstapkwalificatie (op niveau 1) halen. Maatwerk speelt zich vooral af aan de ‘onderkant’ van het kwalificatiegebouw, in ROC en AOC in samenwerking met scholen voor VMBO en in toenemende mate ook binnen het VMBO. Juist hier is ook grote behoefte aan ruimte voor innovatie om aan de veranderende en steeds complexere leerbehoeften van risicoleerlingen te kunnen voldoen binnen een maatschappelijke en economische context die voortdurend in beweging is. Tussen maatwerk en innovatie en het landelijk kader ervaren de instellingen echter, in verschillende mate naar gelang tijd en onderwerp, spanning. Die spanning lijkt vooral groot waar de overheid enerzijds hoge verwachtingen formuleert van maatwerk (bij voorbeeld bij het bieden van voldoende opleidingsmogelijkheden voor risicojongeren) en innovatie (bij voorbeeld bij de overgang naar een op competenties gebaseerde kwalificatiestructuur), maar anderzijds grenzen trekt op basis van het landelijk kader en corrigerend optreedt waar het gaat om een juiste toepassing van de bekostiging. Het proces rond het rekenschapsdossier heeft dit heel manifest gemaakt. Deze situatie is meerdere keren aanleiding geweest om de kaders te verduidelijken. Dat is geschied in bijvoorbeeld de Kadernotitie risicoleerlingen (brief van 9 juli 2002) en in de notities Helderheid in de bekostiging van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie 2003 en 2004. Deze notitie sluit daarop aan. Ook deze notitie bevat geen ‘nieuw beleid’ maar biedt een compact en helder overzicht van de vigerende kaders vanuit de specifieke invalshoek van ruimte voor maatwerk voor risicoleerlingen, en van de ruimte die door in gang gezet beleid in de nabije toekomst zal worden geboden. De kaders in de Kaderbrief van juli 2002 zijn voor het grootste deel nog steeds van toepassing. Nieuw is dat steeds concreter invulling kan worden gegeven aan doorlopende leerlijnen vanuit het VMBO binnen samenwerking met VO-scholen, dat er meer ruimte komt voor (financiële) samenwerking tussen VOscholen en BVE-instellingen en dat door de experimenten binnen de kwalificatiestructuur meer ruimte ontstaat voor maatwerktrajecten voor risicoleerlingen.
2. uitgangspunten Maatwerk en innovatie vinden plaats binnen een landelijk kader van wet- en regelgeving: de Wet educatie en beroepsonderwijs, het Uitvoeringsbesluit WEB en alle daarvan afgeleide regelgeving, alsmede
2 de wet- en regelgeving voor het VMBO en andere wetgeving als die betreffende studiefinanciering en les- en cursusgeld. Daarbinnen worden de uitgangspunten voor maatwerk bepaald: 1. voor iedere risicoleerling in de regio moet een traject voorhanden zijn (sluitend aanbod). Dit sluitend aanbod vereist intensieve samenwerking in de regio tussen tenminste scholen voor en met VMBO, het ROC1 en instanties als jeugdzorg en justitie. Het ROC heeft binnen de regionale samenwerking veelal de spilfunctie, maar dat mag er niet toe leiden dat het ROC automatisch de enige ‘probleemeigenaar’ is. Daarom wordt de nadruk gelegd op gedeelde verantwoordelijkheid en intensieve samenwerking. 2. waar het gaat om leerlingen die nog tot de doelgroep van het VO behoren worden deze trajecten zoveel mogelijk binnen het VMBO ingericht, met sluitende afspraken over een doorlopende leerlijn naar een kwalificatie op (waar mogelijk) niveau 2, de startkwalificatie. Sinds 2002 zijn de mogelijkheden hiervoor aanmerkelijk verruimd. 3. ieder traject dient uiteindelijk te leiden naar een erkende kwalificatie, of op zijn minst een gedeelte daarvan. Centraal in de WEB staat immers het uitgangspunt dat de kwalificaties landelijk herkenbaar en transparant worden bepaald door de sociale partners en het onderwijs in de branches en sectoren en dat opleidingstrajecten altijd leiden naar landelijke kwalificaties. De instellingen hebben grote inrichtingsvrijheid bij het vormgeven van de opleidingstrajecten, maar de gerichtheid van alle (maatwerk)trajecten op erkende kwalificaties is daarbij een strikte randvoorwaarde. 4. ook hier geldt het algemene uitgangspunt van de notitie Helderheid dat “gedrag van financieel strategische aard dat uitsluitend is gericht op het maximaliseren van de rijksbijdrage ..... onaanvaardbaar is en blijft.” De blijvende urgentie om voldoende maatwerktrajecten aan te bieden en de zwaarte van de problematiek waarmee scholen en instellingen daarbij te maken krijgen mogen nooit aanleiding zijn dit principe uit het oog te verliezen.
3. ruimte en kaders voor maatwerktrajecten 3.1 maatwerk in het VMBO Tot voor kort was het nog zo dat, als het echt om maatwerk ging, uiteindelijk alleen het ROC aan zet was. In die situatie is fundamentele verandering gekomen. Er zijn meer mogelijkheden voor preventief beleid ontstaan en het voortgezet onderwijs heeft meer mogelijkheden gekregen om ‘probleemeigenaar’ te blijven voor risicoleerlingen tot en met 16 a 17 jaar oud, in nauwe samenwerking met het ROC. Uitgangspunt was en is dat (her)plaatsing in en afronding van het VMBO is de eerste optie voor leerlingen die het VMBO nog niet hebben afgerond en daarbij nog geen vijf leerjaren VO hebben gebruikt. In het VMBO kunnen leerlingen alleen worden geplaatst binnen één van de onderscheiden leerwegen en programma’s, waar nodig met inzet van leerwegondersteunend onderwijs. Daarnaast is inzet mogelijk van het zgn. regionaal zorgbudget binnen het kader van het regionaal samenwerkingsverband. Ook is inzet mogelijk van gemeentelijke middelen, zoals in de ‘time out’ projecten voor spijbelaars. Ook samenwerking met Jeugdzorg en andere voorzieningen rond jongeren is een actueel thema.
1
met ‘ROC’ of ‘instelling’ wordt in deze kadernotitie ook altijd ‘AOC’ bedoeld, tenzij anders vermeld.
3 De nieuwe mogelijkheden voor maatwerk binnen het VMBO hebben gemeen dat VO-scholen en ROC de gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor deze trajecten. Dit vergt wel strakke afspraken omtrent de verdeling van verantwoordelijkheden, aansprakelijkheid en verantwoordingslijnen. Het gaat hierbij ten eerste om het leerwerktraject: sinds 2002 een reguliere en wettelijk geregelde (WVO art. 10b1 t.m. 10b7) inrichtingsvariant van de basisberoepsgerichte leerweg. De variant omvat in het derde en vierde leerjaar een aanzienlijk buitenschools praktijkgedeelte. Het traject is bedoeld voor leerlingen die qua niveau de basisberoepsgerichte leerweg aankunnen, maar dreigen uit te vallen omdat zij niet overweg kunnen met de theoretische en schoolse componenten van deze leerweg. Doel is dat deze leerlingen, via het behalen van het VMBO-diploma, een startkwalificatie op niveau 2 WEB halen, zoveel mogelijk binnen één doorlopende leerweg. Het leerwerktraject moet daarom worden gerealiseerd binnen een samenwerkingsovereenkomst met een ROC, waarin in ieder geval de inrichting van deze doorlopende leerweg is vastgelegd. Ten tweede gaat het om de assistentenroute: via een Tijdelijke beleidsregel krijgen VMBO-scholen de gelegenheid assistentenopleidingen binnen het VMBO te realiseren2 Er vindt vóór het behalen van het diploma MBO-1 geen overstap van VO naar ROC plaats, een moment in de leerweg waar zwakke leerlingen vaak in de problemen komen. Zij krijgen de gelegenheid al binnen het VMBO een opstapkwalificatie op niveau 1 te halen. Voorwaarde is een samenwerkingsovereenkomst met het ROC, waarbinnen het programma-aanbod, de examinering en diplomering, de rechtsbescherming en de doorstroom na afronding van de assistentenopleiding worden geregeld. De assistentenroute is nadrukkelijk bedoeld voor leerlingen die waarschijnlijk het VMBO-diploma niet halen en vaak ook niet als ongediplomeerde doorstromen naar het ROC. Het is niet de bedoeling van deze maatregel een aanzienlijke groep deelnemers die nu op niveau 1 bij de ROC ingeschreven staan ‘over te hevelen’ naar het VO. VO-school en ROC moeten het daarom eens zijn over de doelgroep bij het aangaan van de noodzakelijke samenwerking. Het ROC is binnen deze samenwerking niet verantwoordelijk voor het realiseren van het onderwijs (dat doet de VO-school) maar wel voor het examen en de diplomering. De leerlingen zijn dus ingeschreven bij de school voor VO. Voor het examen binnen de assistentroute worden de leerlingen bij het ROC ingeschreven als deelnemer uitsluitend aan het examen (dus als ‘extraneus’). Het ROC ontvangt geen inputbekostiging voor leerlingen in de assistentroute (deze zijn niet als deelnemer ingeschreven) maar hij telt de gediplomeerden wel mee voor de outputbekostiging. Met de extraneus moet krachtens de WEB wel een onderwijsovereenkomst worden gesloten (artikel 8.1.3, zevende lid, WEB), die beperkt kan blijven tot de afspraken omtrent het examen. De normale voorwaarden aangaande de kwaliteitsborging door het KCE zijn van toepassing; het ROC draagt de kosten hiervan. Alle assistentenopleidingen waarvoor het ROC een licentie heeft kunnen binnen dit samenwerkingsverband worden aangeboden. Dit geldt ook voor de nieuwe brede assistentenopleiding ‘arbeidsmarktgekwalificeerde assistent’, die thans in het kader van de zgn. proeftuinen wordt ontwikkeld (zie verder paragraaf 3.3). 3.2 de overstap naar het ROC Gezien de toegenomen mogelijkheden voor preventie en maatwerk binnen het VMBO is de verwachting dat de behoefte aan ‘opvang’ van met name jongere risicoleerlingen binnen de ROC de komende jaren
2
regeling VO/OK-2003/57010 van 5 december 2003, in Gele katern nr. 31 van 17 december 2003.
4 zal teruglopen. De mogelijkheid blijft echter bestaan dat school en instelling tot de conclusie komen dat voor een bepaalde leerling meer op zijn plaats is in een traject van het ROC. Verder moeten leerlingen na vijf jaar verblijf in het VMBO overstappen, en vallen ook binnen het MBO deelnemers uit in de reguliere opleidingen. Het belang van samenwerking tussen VMBO-scholen en ROC met het oog op een goede aansluiting c.q. doorlopende leerlijnen en een goede begeleiding en ondersteuning van de overstap blijft onverminderd groot. Het is van groot belang dat scholen en instellingen een kader voor overleg over plaatsing en herplaatsing afspreken. Daarbij wordt ook de relatie gelegd met het regionaal samenwerkingsverband VO, dat verantwoordelijk is voor een optimale plaatsing van (potentiële) uitvallers binnen het praktijkonderwijs en het VMBO in de regio. Definitieve plaatsing binnen een maatwerktraject of maatwerkvoorziening binnen het ROC mag eigenlijk niet plaatsvinden zonder overleg met de ‘afleverende’ school. Onverlet de wenselijkheid om juist voor risicoleerlingen zoveel mogelijk een doorlopende leerlijn te realiseren is het wel noodzakelijk dat steeds volstrekt helder is welk bevoegd gezag voor de leerling verantwoordelijk is: dat van de VMBO-school of dat van het ROC. De leerling of deelnemer is altijd maar op één plaats ingeschreven. Dubbele bekostiging is dus uitgesloten.
3.3 maatwerk binnen het ROC Plaatsing van risicoleerlingen binnen het ROC betekent vaak ook plaatsing binnen maatwerktrajecten. Hoewel de verwachting is dat de behoefte hieraan in de komende jaren zal teruglopen (zie boven) zal er ook in de nabije toekomst nog behoefte zijn aan specifieke maatwerktrajecten. De mogelijkheden hiervoor breiden zich uit door de introductie van brede competentiegerichte assistentenopleidingen. Onder een maatwerkvoorziening worden trajecten binnen de kaders van de WEB verstaan die specifiek zijn ingericht voor de plaatsing, keuzeoriëntatie en opleiding van risicojongeren. Juist deze maatwerktrajecten hebben in een aantal gevallen gezorgd voor rekenschapsproblemen. Dit was de reden om in de Kaderbrief risicoleerlingen 2002 duidelijkheid te scheppen over de mogelijkheden en onmogelijkheden rond maatwerkconstructies; ook de notities Helderheid 2003 en 2004 besteden hier aandacht aan. Deze kaders houden in dat maatwerkvoorzieningen worden ingericht door gebruik te maken van de ruimte binnen de vigerende wetgeving. Aandachtspunten zijn daarbij: De financiële constructie van de voorziening dient volstrekt transparant te zijn en er dient een onderwijsprestatie te worden geleverd die in verhouding staat tot de omvang van de bekostiging. De normen voor bekostiging als deeltijd BOL (minimaal 300 uur IIVO), BOL (minimaal 850 uur IIVO) dan wel BBL gelden ook hier. Zij zijn altijd gericht op een afsluiting met ten minste een startkwalificatie (niveau 2), maar indien dit niet haalbaar is op een kwalificatie op niveau 1. In Koers wordt dit onderstreept door het introduceren van de term ‘opstapkwalificatie’ voor niveau 1.
De deelnemer wordt altijd ingeschreven in een erkende beroepsopleiding, in principe op niveau 1. Ingaande 1 augustus 2004 kan dit ook één van de proeftuinen ‘arbeidsmarktgerichte assistent’ zijn. Ook als de deelnemer nog geen duidelijke beroeps- en opleidingswens heeft wordt de eerste inschrijving zoveel mogelijk gebaseerd op een reële, maar misschien wel voorlopige, keuze van de deelnemer. Dit sluit ook aan op de praktijk van de maatwerkvoorzieningen, waarbij leerlingen zo snel mogelijk op een traject van arbeidservaring worden gezet.
5
Het verdere oriëntatie- en keuzeproces vindt binnen dat kader plaats. Herziening van keuzes vindt dus plaats door overstap van de ene naar een andere opleiding. Gezien dit principe is een zgn. ‘CREBO-0’ (mogelijkheid voor inschrijving zonder specifieke opleidingskeuze) niet noodzakelijk. De notitie Helderheid 2004 (thema 6 bij A) geeft op dit punt nog nadere aanwijzingen: de inschrijving op 1 oktober is bepalend voor de bekostiging, de overstap moet ordentelijk worden geadministreerd en leiden tot wijziging van de onderwijsovereenkomst, en in het jaarverslag rapporteert de instelling over aantal en soort omzwaaiers. De instelling kan zo haar beleid inzake het oriëntatie- en keuzeproces van risicoleerlingen verantwoorden. Indien deelname aan een volledige opleiding op niveau 1 niet haalbaar blijkt dan kan een maatwerkvoorziening worden ingericht naar het model van het certificaattraject. In een dergelijk traject wordt ten minste één deelcertificaat van een reguliere opleiding gerealiseerd. Voor het overige kan een maatwerkprogramma worden aangeboden, gericht op de specifieke behoeften van de deelnemer én op het zoveel mogelijk realiseren van de bedoelde kwalificatie. De deelnemers stromen pro forma uit als ongediplomeerden. Hiervoor kan, als het om een BBL-traject gaat, de zgn. Regeling risicodeelnemers (art. 3.2.5 Uitvoeringsbesluit WEB) worden gebruikt. Deze impliceert dat, ook al kan niet aan alle voorwaarden voor een BBL-traject worden voldaan, toch bekostiging als BBL-opleiding wordt verkregen (zie ook notitie Helderheid 2004, Thema 5, aanvullende vragen C). Voor deelnemers van 18 jaar en ouder tot slot kunnen gecombineerde trajecten (deeltijd) beroepsonderwijs – educatie een optie zijn3, evenals combinaties met andere voorzieningen die door of via de gemeente worden gefinancierd (inburgering, WIW, ……) Bij gecombineerde trajecten dient de financiële constructie wel transparant te zijn en er een aantoonbare prestatie tegenover de toegevoegde educatie- of andere middelen staan. In de notities Helderheid 2003 en 2004 zijn hiervoor de kaders aangegeven.
Naast en in plaats van de ‘klassieke’ maatwerktrajecten wordt sinds kort de mogelijkheid van brede assistentenopleidingen geboden, die in het kader van de Regeling proeftuinen herontwerp beroepsonderwijs4 kunnen worden ontwikkeld. Op basis van deze regeling kunnen proeftuinen reeds in 2004/2005 starten. Volgens plan zal voor 2005/2006 een wettelijke mogelijkheid voor experimenten in werking treden, waarna definitieve invoering voor 2006 of later wordt voorzien. Voorlopig is één nieuwe opleiding in ontwikkeling genomen, ‘arbeidsmarktgekwalificeerde assistent’; dit kwalificatieprofiel zal in het voorjaar van 2005 worden ingevuld. De huidige assistentenopleidingen blijven voorshands naast de proeftuinen bestaan. Deze blijven geschikt voor deelnemers die zich juist door een hele concrete opleiding met veel beroepspraktijk aangesproken voelen.
4. voorgenomen uitbreiding van mogelijkheden Ondermeer om de mogelijkheden van maatwerk voor risicoleerlingen uit te breiden is het wetgevingstraject in werking is gezet waardoor VO-scholen en instellingen meer ruimte krijgen voor (financiele) samenwerking. Deze houdt in: overdracht van bekostiging: het wordt mogelijk voor leerlingen die tussentijds na de teldatum doorstromen naar het ROC af te spreken een deel van de ontvangen VO-bekostiging over te dra3
Dit geldt niet voor de AOC.
4
regeling BVE/BD&I-2004/27918 d.d. 2 september 2004, in Gele katern nr. 14 van 15 september 2004.
6
gen (ook wel aangeduid als ‘het bekostigingsrugzakje’). Dit is vooral een oplossing voor de specifieke opvangtrajecten binnen de ROC, die veel leerlingen na de teldatum binnenkrijgen. uitbesteding van leerlingen: het zal mogelijk worden gemaakt dat scholen leerlingen geheel of gedeeltelijk ‘uitbesteden’, zonder dat de relatie met de eigen school of instelling verloren gaat. Dit maakt o.m. mogelijk dat risicoleerlingen tijdelijk worden ondergebracht in een opvangtraject bij het ROC, waarbij VO-bekostiging wordt overgedragen en het perspectief op terugkeer behouden blijft. Ook VO-scholen kunnen op deze basis samenwerken en zo ondermeer hun mogelijkheden voor maatwerk verruimen. Tot slot omvat dit wetgevingstraject een structurele oplossing voor tweede weg – leerlingen binnen het VAVO. Dit is in het Plan van aanpak jeugdwerkloosheid aangekondigd. Voorgesteld wordt het mogelijk te maken dat leerlingen in VMBO-TL, HAVO en VWO, die in het VO dreigen vast te lopen, onder verantwoordelijkheid van de VO school en met inzet van VO-bekostiging worden geplaatst in een VAVO-traject. Het ROC is vervolgens verantwoordelijk voor de uitvoering van onderwijs en examen. Van deze mogelijkheid kunnen ook de 16- en 17-jarige voortijdige schoolverlaters gebruik maken die alsnog TL, HAVO of VWO willen afronden. De huidige dispensatieregeling voor toelating van 16- en 17-jarige schoolverlaters tot VAVO vervalt immers per 1 januari 2006. Voor leerlingen van 18 jaar en ouder kan de uitbesteding naar VAVO alleen plaatsvinden in geval van ononderbroken inschrijving bij het VO. Herintrede van schoolverlaters van 18 jaar en ouder blijft wel mogelijk in het VAVO binnen educatie.
Volgens voornemen zullen deze wijzigingen in werking treden per 1 januari 2006.
