Informační technologie jako prostředek zvyšující kvalitu činnosti veřejné správy s přihlédnutím k právním aspektům

POLICEJNÍ AKADEMIE ČESKÉ REPUBLIKY V PRAZE

Informační technologie jako prostředek zvyšující kvalitu činnosti veřejné správy s přihlédnutím k právním aspektům Disertační práce

ŠKOLITEL Doc. JUDr. Eva Horzinková, Ph.D.

AUTOR PRÁCE JUDr. Zdeněk Fiala

PRAHA 2013

1

POLICE ACADEMY OF THE CZECH REPUBLIC IN PRAGUE

Information technology as a means of improving the quality of public administration with respect to legal aspects.

Dissertation

SUPERVISOR Doc. JUDr. Eva Horzinková, Ph.D.

AUTHOR JUDr. Zdeněk Fiala

PRAGUE 2013

2

ABSTRAKT Předkládaná disertační práce si klade za cíl poskytnout systematický a komplexní náhled do problematiky e-Governmentu v České republice odrážející současný stav, jakož i přínosy a rizika implementace informačních technologií do výkonu veřejné správy. S ohledem na skutečnost, že Česká republika v rámci hodnocení elektronizace veřejné správy z pohledu EU dlouhodobě zaujímá místo až v poslední třetině z celkem 32 hodnocených zemí, přičemž nejhůře si stojí v oblasti „veřejných služeb“, se práce soustředí zejména na potenciál informačních technologií na úseku elektronické komunikace mezi orgány veřejné správy a jejími adresáty a naopak. Zvolená problematika je analyzována s přihlédnutím k požadavkům, které jsou na veřejnou správu kladeny z pohledu dobré správy. Konkrétně se práce zaměřuje na tyto výzkumné okruhy (otázky): vybavenost a dostupnost informačních technologií subjekty veřejné správy, četnost a cílenost využívání informačních technologií ze strany subjektů veřejné správy, preferované způsoby komunikace mezi občanem a orgány veřejné správy, jejich charakteristiku, právní zakotvení, problémová úskalí a v neposlední řadě identifikaci faktorů negativně ovlivňujících využitelnost informačních technologií ze strany občanů při komunikaci s úřadem a naopak. Hlavním a poměrně alarmujícím zjištěním vyplývajícím z předkládané práce je skutečnost, že ačkoliv míra informovanosti osob o možnostech elektronické komunikace s orgány veřejné správy má v průběhu vývoje stoupající tendenci a stejně tak přibývá i nástrojů, prostřednictvím nichž může být tato komunikace uskutečňována, přičemž lze současně hovořit o dostatečné vybavenosti internetem jak u orgánů veřejné správy, tak jejích adresátů, je tato forma komunikace, alespoň z pohledu běžných občanů, zastíněna přetrvávajícími stereotypy, a nepotkává se s jejich subjektivní představou a potřebami, tj. zůstává z jejich strany nevyužita, a to téměř u 75% z nich. KLÍČOVÁ SLOVA dobrá správa, e-Government, elektronická komunikace, veřejná správa

3

ABSTRACT The objective of this dissertation thesis is to present a systematic and complex view of the problems of e-Government reflecting its current state along with all contributions, but also some possible risks of ICT implementation into the public administration execution. Considering the fact that the Czech Republic is counted among those countries ranking last positions of the total number of 32 evaluated countries from the EU point of view concerning the ICT implementation in public administration, there is the fact that the Czech Republic has neglected the sphere of public services absolutely. This thesis particularly focuses on the ICT possibilities in electronic communication between the public administration authorities and its recipients and vice versa. These problems are analysed especially from the legal and sociological viewpoints simultaneously taking into account requirements of the Good Governance conception towards the public administration. The dissertation is particularly aimed at the following research issues: ICT equipment and availability for the public administration subjects, frequency and intentions of ICT use by public administration subjects, preferred ways of communication between the citizen and public administration authorities, their characteristics, legal confirmation, the difficulties, and last but not least the identification of factors negatively affecting the ICT use in communication between citizens and authorities and vice versa. The major and rather alarming finding, resulting from the submitted thesis, lies in the fact that though the extent of awareness of persons concerning the possibility of electronic communication with the public administration bodies tends to increase along with the increasing number of instruments by means of which such communication can be carried out and still, despite all given facts, this form of electronic communication has been viewed by citizens as something which is hidden by persisting stereotypes and does not meet their expectations and needs the consequence of which is that nearly 75% citizens still do not use such a service. KEY WORDS Good

Governance,

e-Government,

administration.

4

electronic

communication,

public

Prohlášení Prohlašuji, že předložená práce je mým původním autorským dílem, které jsem vypracoval samostatně. Veškerou literaturu a další zdroje, z nichž jsem čerpal, v práci řádně cituji a jsou uvedeny v seznamu použité literatury. ..…………………….

V Praze, dne 20. 2. 2013

JUDr. Zdeněk Fiala

Beru na vědomí, že tato disertační práce je majetkem Policejní akademie ČR v Praze a že bez jejího souhlasu nesmí být nic z obsahu práce publikováno. ..……………………

V Praze, dne 20. 2.2013

JUDr. Zdeněk Fiala

5

OBSAH ÚVOD – CÍLE, HYPOTÉZY, METODY, METODIKA ZPRACOVÁNÍ PRÁCE ............................................................. 7 1

VYMEZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY V KONTEXTU SPRÁVNÍ VĚDY ................................................................... 15 1.1

2

FORMÁLNÍ VYMEZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY .......................................................................................................... 20

VEŘEJNÁ SPRÁVA A JEJÍ VZTAH K ŘÍZENÍ ............................................................................................. 29 2.1 CESTA OD TRADIČNÍHO MODELU ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY KE KONCEPCI DOBRÉ SPRÁVY (GOOD GOVERNANCE) ............. 30 2.2 KONCEPCE DOBRÉ SPRÁVY (GOOD GOVERNANCE) ........................................................................................... 37 2.3 PRINCIPY DOBRÉ SPRÁVY A JEJICH ZAKOTVENÍ V MEZINÁRODNÍCH A NÁRODNÍCH DOKUMENTECH ............................... 43 2.3.1 Principy dobré správy v dokumentech EU ........................................................................................ 44 2.3.2 Principy dobré správy v dokumentech Rady Evropy ......................................................................... 47 2.3.3 Principy dobré správy v právním řádu České republiky .................................................................... 52 2.3.4 Principy dobré správy v etických kodexech ...................................................................................... 60 2.3.5 Principy dobré správy v soudní judikatuře ....................................................................................... 64 2.4 KATALOG V SOUČASNOSTI OBECNĚ PŘIJÍMANÝCH PRINCIPŮ DOBRÉ SPRÁVY A JEJICH CHARAKTERISTIKA ........................ 67 2.4.1 Princip rule of law ............................................................................................................................ 67 2.4.2 Princip otevřenosti a transparentnosti (průhlednosti) ..................................................................... 69 2.4.3 Princip efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti ................................................................................ 71 2.4.4 Princip participace............................................................................................................................ 76 2.4.5 Princip odpovědnosti ........................................................................................................................ 79 2.5 SHRNUTÍ .................................................................................................................................................. 80

3

E-GOVERNMENT JAKO PROSTŘEDEK ZVYŠUJÍCÍ KVALITU ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY .......................... 84 3.1 POJETÍ E-GOVERNMENTU V EVROPSKÉM KONTEXTU ......................................................................................... 89 3.1.1 Exkurs: Vývoj e-Governmentu ve vybraných zemích EU ................................................................... 97 3.2 E-GOVERNMENT V PODMÍNKÁCH ČESKÉ REPUBLIKY ........................................................................................ 104 3.2.1 Vývoj e-Governmentu v České republice od roku 1990 .................................................................. 104 3.2.2 Uplatňování metod a nástrojů e-Governmentu v České republice ve světle statistických údajů ... 110 3.2.3 Poznámky k základním pilířům (nástrojům) e-Governmentu v České republice ............................ 121 3.2.3.1 3.2.3.2 3.2.3.3 3.2.3.4 3.2.3.5

3.2.4

Procesně-právní aspekty elektronické komunikace ve veřejné správě........................................... 155

3.2.4.1 3.2.4.2

3.3

Portál veřejné správy ............................................................................................................................ 121 Elektronický podpis, elektronický certifikát, elektronická značka a časové razítko .............................. 125 Český podací ověřovací informační národní terminál (Czech Point) ..................................................... 133 Informační systém datových schránek .................................................................................................. 139 Základní registry veřejné správy ........................................................................................................... 154 Elektronická komunikace ve směru občan – orgán veřejné správy....................................................... 156 Elektronická komunikace ve směru úřad – občan. ................................................................................ 163

SHRNUTÍ: ............................................................................................................................................... 175

4 EMPIRICKÁ ČÁST: AKTUÁLNÍ STAV ELEKTRONIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY -IDENTIFIKACE BARIÉR NA ÚSEKU ELEKTRONICKÉ KOMUNIKACE MEZI OBČANY A ORGÁNY VEŘEJNÉ SPRÁVY Z POHLEDU BĚŽNÝCH OBČANŮ ................................................................................................................................................... 182 4.1 4.2 4.3

METODOLOGICKÁ ČÁST: PARAMETRY VÝZKUMNÉHO ŠETŘENÍ .......................................................... 182 VYHODNOCENÍ SLEDOVANÝCH UKAZATELŮ ....................................................................................... 184 INTERPRETACE VÝZKUMU................................................................................................................... 192

5

ZÁVĚR............................................................................................................................................... 197

6

LITERATURA ..................................................................................................................................... 207

7

SEZNAM OBRÁZKŮ, TABULEK A GRAFŮ ............................................................................................. 233

8

SEZNAM PŘÍLOH ............................................................................................................................... 234

6

Úvod – cíle, hypotézy, metody, metodika zpracování práce Téma disertační práce vychází ze soudobých požadavků reformních a transformačních procesů probíhajících v oblasti české veřejné správy. Nyní, kdy u nás dochází ke stabilizaci sítě územní samosprávy vytvořené v důsledku realizace jednotlivých etap reformy veřejné správy, se reformní (modernizační) procesy orientují především na zefektivňování a zkvalitňování poskytovaných veřejných služeb. Současné cíle modernizace veřejné správy v České republice formuluje „Strategie efektivní veřejná správa a přátelské služby“, v podobě vizí vyslovených pro rok 2015 následovně: „Veřejná správa v ČR je primárně pojata jako služba občanovi, naplňuje principy dobrého vládnutí, funguje efektivně a výkonně.“ „Veřejné služby jsou klientsky orientovány, naplňují očekávání občanů, flexibilně reagují na jejich potřeby a fungují hospodárně.“ „Veřejná správa a veřejné služby přispívají ke zvyšování konkurenceschopnosti české ekonomiky a zvyšování kvality života obyvatel ČR.“ Výše uvedené vize v podstatě odpovídají i požadavkům kladeným na výkon veřejné správy z pohledu tzv. dobré správy. Dobrá správa označuje takový postup úřadu, který je nejen v souladu se zákonem, ale zároveň mu nelze vytknout svévoli, účelovost, vyhýbavost, neefektivnost, liknavost a jiné nežádoucí znaky. 1 Veřejná správa, která by mohla být označena přívlastkem dobrá, efektivní či kvalitní, by tak měla být odrazem nejen kvalitního, jasného, přehledného a pochopitelného zákonodárství, ale rovněž by měla být přes svůj veřejně-mocenský charakter k občanům vstřícná, otevřená, transparentní a předně schopna uspokojovat jejich potřeby. Mají-li být uvedené vize naplněny, je nepochybně nutné v rámci modernizačních procesů klást důraz na kontrolu kvality a efektivnost veřejné správy a usilovat o

1

Srov. Principy dobré správy. Veřejný ochránce práv [online]. [cit. 2.3.2009]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/

7

začlenění principů dobré správy do jejího výkonu a to tak, aby je za své přijali zejména samotní úředníci. V tomto směru dochází v procesu modernizace veřejné správy stále častěji k pronikání manažerských přístupů ze soukromého sektoru. Zejména strategický management se stává neodmyslitelnou součástí přípravy i realizace jednotlivých etap reformy veřejné správy probíhající jak na místní a regionální, tak ale i ústřední, úrovni. Jelikož místní veřejná správa stojí nejblíže občanům a její výkon je tak nejvíce vnímán širokou veřejností a v podstatě podle úrovně kvality jejího výkonu je občanem poté hodnocena i celková úroveň výkonu veřejné správy, je s ohledem na vytyčené cíle modernizace potřeba této úrovni věnovat zvláštní pozornost. Tuto skutečnost si uvědomují i vládní činitelé, kteří v této souvislosti přijali dne 17. 3 2004 usnesení vlády č. 238 o postupu optimalizace právního a ekonomického prostředí pro výkon veřejné správy orgány územních samosprávných celků, které bylo impulsem pro vypracování „Souhrnné analýzy působností vykonávaných orgány územních samosprávných celků.“ Následně v období červenec až listopad 2009 byl v rámci usnesení vlády České republiky č. 1325 ze dne 22. 11. 2006 k výše uvedené souhrnné analýze realizován projekt „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím.“ Cílem těchto projektů bylo navržení opatření k celkovému zlepšení činnosti územní veřejné správy zejména s ohledem na následující principy dobré správy: dostupnost, přehlednost, profesionalita, efektivnost a transparentnost. Lze tedy konstatovat, že na ústřední úrovni veřejné správy jsou činěny kroky usilující o zpřehlednění a sjednocení výkonu veřejné správy, snižování administrativního zatížení občanů a zjednodušení správních postupů. Potřebu optimalizovat procesy probíhající při výkonu veřejné správy si uvědomují i samotné obce, neboť právě ony se potýkají dennodenně s problémy v podobě zvyšujících se nároků na finance, vzdělávání úředníků, delší úřední hodiny, vybavení úřadu informačními technologiemi aj. Obce se tuto situaci snaží řešit buď samy, nebo za pomoci externích poradenských firem.

8

Problematika

modernizace

a

transformace

veřejné

správy

je

tak

v současné době nepochybně aktuálním a důležitým tématem, kterému je věnována pozornost v praxi i výzkumu. V této souvislosti lze postulovat, že využití moderních informačních technologií v oblasti veřejné správy bezpochyby patří a vždy patřilo mezi nástroje, pomocí kterých lze výkon správy zefektivnit. Již T. G. Masaryk tvrdil, že „nesnáze velikého množství lidu a jeho geografického prostorového rozdělení musí být podle možností překonány, značnou měrou pomáhají tu různé komunikační prostředky.“2 Zatímco dříve to byl telegram či telefon, dnes je to zejména internet a e-mail, který způsobil převrat při výměně informací v rámci vnějších i vnitřních vztahů v oblasti veřejné správy. V současné době jsou úvahy o využití informačních technologií ve veřejné správě subsumovány pod pojmy e-Government či e-Governance. Této problematice je věnována značná pozornost v celé řadě mezinárodních a národních dokumentů3. Asi nejvýznamnější strategický dokument určující cíle a směry na poli elektronizace veřejné správy v evropském správním prostoru pro následující období představuje „Evropa 2020“ a na ni navazující dokument z 19. 5. 2010 „Digitální agenda pro Evropu“, která již pojímá informační a komunikační technologie nejen jako nástroj, ale jako součást každodenního života a aspekt, který zasahuje do všech činností a politik. Elektronizaci veřejné správy je tak nutné vnímat jako esenciální podmínku pro rozšiřování principů dobré správy. Lze konstatovat, že e-Government přináší do výkonu veřejné správy novou kvalitu, nabízí celou řadu metod a technik, které je možné využít v procesu modernizace veřejné správy, a to ve smyslu: zjednodušení a automatizace agend, zrychlení a zjednodušení vnitřní a vnější komunikace, snížení správních nákladů, 2

MASARYK, Tomáš G. O demokracii: výbor ze spisů a projevů. Praha: Melantrich, 1991. ISBN 80-7023-1106. ; s. 42. 3 Např. The e-Government Imperative, Promise and Problems e-Demcracy: Challenges of Online Citizen Engagemnt, e-Government for Better Government, Evropa 2020, Digitální agenda pro Evropu.

9

omezení správních rizik. Právě značný potenciál, který je informačním technologiím přiznáván ve vztahu k probíhajícím modernizačním procesům ve veřejné správě, sehrál klíčovou roli při volbě tématu disertační práce a jejím bližším zaměření. V této souvislosti lze vyslovit názor, že byť lze s tímto deklarovaným přínosem informačních technologií v oblasti veřejné správy obecně souhlasit, lze se domnívat, že subjektivně vnímaná realita této problematiky, zejména ze strany samotných občanů, je poněkud odlišná, a že na úseku elektronické komunikace mezi občany a orgány veřejné správy stále existuje celá řada bariér. Proto je třeba zvažovat i negativa elektronizace a zamyslet se nad její zpětnou rentabilitou lidské společnosti. Disertační práce by tak měla být pojata jako teoreticko-praktická studie zaměřující se na možnosti, přínosy, jakož i rizika implementace informačních technologií do výkonu veřejné správy. S ohledem na skutečnost, že Česká republika v rámci hodnocení elektronizace veřejné správy z pohledu EU dlouhodobě zaujímá místo až v poslední třetině z celkem 32 hodnocených zemí, přičemž nejhůře si stojí v oblasti „veřejných služeb“, se práce soustředí zejména na potenciál informačních technologií na úseku elektronické komunikace mezi občanem a úřadem. Konkrétně se zaměřuje na tyto výzkumné okruhy (otázky): vybavenost a dostupnost informačních technologií subjekty veřejné správy, četnost a cílenost využívání informačních technologií ze strany subjektů veřejné správy, preferované způsoby komunikace mezi občanem a orgány veřejné správy, jejich charakteristika, právní zakotvení, problémová úskalí, identifikaci

faktorů

negativně

ovlivňující

využitelnost

informačních

technologií ze strany občanů při komunikaci s úřadem a naopak. Zaměření disertační práce je i po tomto zúžení dosti široké a předpokládá stanovení cílů hlavních a podpůrných.

10

V prvé řadě bude ve vztahu ke zkoumanému objektu práce nezbytné analyzovat různé přístupy k definování veřejné správy z pohledu správní vědy a managementu. S ohledem na obecný cíl všech modernizačních procesů probíhajících ve veřejné správě, jímž je zlepšení jejího fungování a zefektivnění jejího výkonu, si práce klade za cíl vytvořit katalog v současnosti přijímaných principů dobré správy, jakožto sjednocujícího a hodnotícího (kvalitativního) rámce tohoto úsilí. Hlavním cílem práce na tomto úseku je analyzovat potenciál informačních technologií při naplňování jednotlivých principů v reflexi české správněprávní praxe. V teoretické části práce se dále bude nezbytné zabývat pojetím a vývojem e-Governmentu, a to jak na mezinárodní, tak národní úrovni, jakož i jednotlivými nástroji využívanými k elektronické komunikaci mezi občany a orgány veřejné správy, a to za účelem popsání současného stavu se zaměřením na identifikaci problémových úskalí a bariér na úseku této komunikace. V této souvislosti byla předběžně vyslovena teoretická hypotéza, která je následně rozpracována do níže uvedených pracovních hypotéz. TH1: Ačkoli jsou v České republice vytvořeny technické i právní předpoklady pro implementaci metod a technik e-Governmentu, nejsou elektronické nástroje při komunikaci s veřejnou správou většinou občanů (více jak 60%) využívány. PH1: Využití informačních technologií při komunikaci s veřejnou správou ze strany občanů je závislé na sociodemografických ukazatelích (např. věk, vzdělání, pracovní zařazení). PH2: V používání elektronických nástrojů ve veřejné správě existuje velké množství zejména psychologických bariér, které veřejnosti brání je používat. Uvedené hypotézy vycházejí ze statistických a odborných materiálů týkajících se problematiky e-Governmentu, předběžného průzkumu a vlastních zkušeností autora. Pro dosažení stanovených cílů a vyhodnocení vytyčených pracovních hypotéz byly uplatněny zejména:

11

Analytické metody, které byly využity při vyhledání, studiu a komparaci relevantní dostupné zákonné právní úpravy a související odborné literatury z oblasti ústavního a správního práva, správní vědy a managementu, jakož i internetových pramenů a vysokoškolských kvalifikačních prací. Metody historické bylo okrajově využito v části přibližující vývoj manažerských koncepcí ovlivňujících řízení veřejné správy a dále v části věnující se vývoji e-Governmentu na území České republiky od roku 1990. Za účelem analyzování připravenosti České republiky na implementaci elektronických nástrojů do výkonu veřejné správy, rovněž při vyhodnocení současného stavu na tomto úseku a pro predikci dalšího vývoje bylo využito především statistických metod. Empirické kognitivní metody realizované v podobě analýzy spisů a rozhovorů provedených na vybraných obecních úřadech byly využity za účelem ověření výstupů z analyzovaných materiálů. Dominantní uplatnění empirických metod v podobě realizace dotazníkového šetření bylo využito v části zaměřující se na identifikaci bariér na úseku elektronické komunikace mezi občanem a úřadem. Jelikož

problematika

e-Governmentu

zasahuje

do

všech

oblastí

společenského života, bylo při zpracování tématu práce využito interdisciplinárního přístupu propojujícího zejména poznatky ústavního a správního práva, správní vědy a managementu. Při formulaci závěrů a navrhovaných doporučení pro efektivnější implementaci metod a technik e-Governmentu do praxe byla využita metoda syntézy a metoda zevšeobecnění zkušeností. Současně byly tyto metody doplněny metodou

komparační se

zaměřením na zkušenosti s řešením problematiky e-Governmentu v zahraničí, jakož i sledování vývoje zkoumané problematiky. Při zpracování práce bylo využito i některých dalších metod teoretického bádání založených na logice myšlení, např. metody analyticko-

12

syntetické, metody vztahové a kauzální analýzy s využitím systémového přístupu, indukce, dedukce, zobecňování závěrů. Současně se nebylo možné vyhnout použití metody intuitivní. Metodologickým východiskem se v přípravné fázi práce stala nejprve pečlivá analýza relevantní zákonné právní úpravy a související odborné literatury z oblasti ústavního a správního práva, správní vědy a managementu. Významným zdrojem informací se staly rovněž výstupy z následujících vědeckovýzkumných projektů a studií zabývajících se vyhodnocováním elektronizace veřejné správy v České republice, zejména: Informační společnost v číslech každoročně zpracovávaná Českým statistickým úřadem, Benchmarking Europe´s Information Society4. Po analytické fázi bylo přistoupeno k realizaci empirického šetření, které je podrobněji popsáno v samostatné části práce (kapitola 4). Následoval vlastní rozhovor se zaměstnanci vybraných úřadů, jakož i adresáty veřejné správy. Tento vzorek již byl vybrán pouze na základě dostupnosti, nejde o reprezentativní vzorek. Cílem zde bylo spíše orientační ověření zjištěných informací a vlastních zkušeností, rovněž získání dalších podnětů využitelných při zpracování této práce. Nutno upozornit, že takto zjištěné poznatky jsou čistě subjektivní povahy a projevují se pouze v názorech autora. Ve druhé etapě zpracování práce byla provedena syntéza získaných poznatků. Výstupy této práce a jejich interpretace tedy propojují poznatky analyzovaných výchozích materiálů, odborné literatury, znalosti a zkušenosti autora a poznatky získané od zástupců praxe a samotných občanů. Na základě těchto kroků disertační práce usiluje o: 1. vytvoření katalogu v současnosti přijímaných principů dobré správy (podpůrný cíl),

4

Benchmarking. Europe's Information Society Thematic Portal [online]. [cit. 5.4.2011]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

13

2. analyzování

potenciálu

informačních

technologií

ve

vztahu

k vytyčeným principům dobré správy v reflexi správně-právní praxe (hlavní cíl), 3. vyhodnocení současného stavu elektronizace veřejné správy se zaměřením na možnosti elektronické komunikace mezi občany a orgány veřejné správy a naopak (podpůrný cíl), 4. rozpracování základních elektronických nástrojů, prostřednictvím nichž je tato komunikace uskutečňována, s přihlédnutím k právním a sociologickým aspektům, včetně souvisejících procesně-právních otázek (podpůrný cíl), 5. identifikaci problémových úskalí ovlivňujících negativně proces elektronické komunikace a navržení opatření a doporučení, která by mohla vést ke zkvalitnění a zefektivnění správních činností s ohledem na principy dobré správy (hlavní cíl). Na úseku výstupů lze předpokládat vedle

samotné disertační práce

a oponentního řízení i učební texty, publikace a časopisecké články. Dále se předpokládá, že se dílčí výstupy disertační práce stanou jedním z informačních zdrojů při zpracování vědecko-výzkumného úkolu „Optimalizace procesů při projednávání přestupků ve vztahu k principům dobré správy“ realizovaného na Katedře veřejné správy Fakulty bezpečnostního managementu Policejní akademie České republiky v Praze. Z důvodu přehlednosti a koncepčnosti práce se ta člení na dvě části, a to část analytickou a část empirickou. Obsah analytické části odpovídá dílčím cílům práce, empirická část spočívá ve vyhodnocení dotazníkového šetření. V závěru jsou pak formulovány návrhy, opatření a doporučení sledující zkvalitnění procesu elektronizace české veřejné správy na úseku elektronické komunikace mezi občany a orgány veřejné správy. Práce vychází z právního stavu ke dni 1. 1. 2013

14

1 Vymezení veřejné správy v kontextu správní vědy Veřejná správa představuje velmi složitý společenský fenomén, který bývá vymezován různým způsobem, z mnoha hledisek a různými vědními obory. Při studiu veřejné správy v minulosti vznikaly a stále ještě vznikají pokusy o její definování. Žádná z definic však není a ani nemůže být pravděpodobně všeobecně uznávaná, neboť žádná nepostihuje obsah tohoto pojmu v celé jeho šíři. Příčinou tohoto stavu je skutečnost, že k pokusům o vymezení veřejné správy dochází vždy v určitém časovém okamžiku. Takto vzniklé definice tudíž nejsou schopny postihnout dynamický charakter veřejné správy. Ke změnám dochází jak v oblasti správních činností, tak i v organizaci veřejné správy. Vývoj reflektuje na změny společenských hodnot, vědecko-technický pokrok, integrační procesy v rámci konstituování Evropské unie aj. Proto se v souvislosti s definováním veřejné správy jeví vhodné připomenout Fosthoffův výrok, že „veřejná správa může být jen popsána nikoli však definována.“5 Z tohoto důvodu bývá pojem veřejná správa v soudobé odborné literatuře vymezován spíše za pomoci jejích specifických rysů. Významní představitelé české teorie správního práva vycházejí zpravidla při vymezování pojmu veřejné správy ve svých publikacích z dnes již klasické Pražákovy definice správy charakterizující ji jako „činnost(i) sledující záměrně nějaký cíl nebo činnosti nesoucí se za trvalým účelem řídit ty které záležitosti.“6 Např. Pošvář popisuje správu jako „lidskou činnost sledující záměrně nějaký cíl.“ 7 Průcha pak jako „společenské řízení, které má určité specifické rysy a realizuje se ve specifických formách.“8 Tyto definice využívá ve své publikaci i Hendrych.9 Pomahač vymezuje správu jako „řídící činnosti záměrné, účelové,

5

Srov. HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-7179-442-2. ; s. 3. 6 PRAŽÁK, Jiří. Rakouské právo veřejné. Díl druhý: právo správní. Praha: Jednota právnická, 1905. ; s. 1. 7 POŠVÁŘ, Jaroslav. Obecné pojmy správního práva. Brno: Československý akademický spolek Právník, 1946. ; s. 24. 8 PRŮCHA, Petr. Správní právo. 5. dopl. a opr. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003. ISBN 80-210-2763-0. ; s. 23. 9 Srov. HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-7179-442-2. ; s. 6.

15

kontinuální a organizované“ a současně dodává, že „jako formální organizace nemá veřejná správa právě nejlepší pověst.“10 Ve výkladu pojmu pak autoři odborných publikací pokračují vymezením odlišností veřejné správy od správy soukromé s akcentem na její specifika. Vedle samotných cílů správy, kdy lze soukromou správu vyjádřit jako správu soukromých věcí v soukromém zájmu, uskutečňovanou soukromými osobami, a veřejnou správu jako správu vykonávanou ve veřejném zájmu realizovanou nositeli veřejné moci, upozorňují zejména na obsah a prostředky dané správy. Veřejná správa se od správy soukromé, tedy vedle samotného zaměření (cílů) činností, odlišuje zejména tím, že je svým subjektům uložena jako zákonná povinnost. Subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost z titulu svého postavení veřejnoprávních subjektů. Jde přitom o správní činnost podzákonného, nařizovacího a výkonného charakteru. Další významnou odlišností od správy soukromé je to, že je veřejná správa chápána jako součást výkonu veřejné moci a podléhá proto principu legality. Veřejná správa je oproti správě soukromé více vázána právem.11 Orgány veřejné správy mohou uplatňovat své pravomoci jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.12 Jinak řečeno orgány veřejné správy mohou činit jen tak, jak jim zákon dovoluje. Pro soukromou správu pak platí to, že osoby soukromého práva mohou činit vše, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá.13 Činnost soukromé správy se tak opírá především o soukromoprávní normy a dispoziční autonomii subjektů, přičemž je převážně spojena s aktivitou fyzických či právnických osob, které se jejím prostřednictvím snaží obvykle dosáhnout uspokojení svých ekonomických, sociálních či jiných potřeb. Pro úplnost je třeba uvést, že nastíněné rozdíly mezi soukromou a veřejnou správou se do určité míry v některých případech stírají a ani jejich vymezení není 10

Srov. POMAHAČ, Richard a Olga VIDLÁKOVÁ. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002. ISBN 978-80-717-9748-7. ; s. 57. 11 Srov. HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. ISBN 978-80-7357-458. ; s. 5. 12 Srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky ve vztahu k čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. 13 Srov. čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky ve vztahu k čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod.

16

zcela přesné. Svým způsobem se rozdíly stírají např. při výkonu samosprávy, ať už územní nebo zájmové, kdy se jedná o správu věcí veřejných ve vlastním zájmu. Samospráva totiž není jen spravováním vlastních záležitostí určitého celku, ale také výkonem veřejné moci. Zřetelné hranice nejsou také tehdy, pokud veřejná správa poskytuje veřejné služby, např. v oblasti zdravotnictví, kultury, sociálních věcí. Veřejné služby v mnoha případech totiž zabezpečují rovněž subjekty

soukromého

práva

(např.

nadace,

fondy,

obecně

prospěšné

společnosti). Spolu s výše uvedenými charakteristickými (specifickými) rysy, rozlišuje česká teorie správního práva veřejnou správu v materiálním (též funkčním) pojetí, kdy je na veřejnou správu pohlíženo jako na souhrn všech správních činností, a pojetím formálním (též institucionálním či organizačním) chápajícím veřejnou správu jako soustavu subjektů či institucí, které ji vykonávají a realizují její úkoly. Zatímco tedy materiální pojetí usiluje o popsání jednotlivých správních činností a vymezení základních pravidel a principů jejich výkonu s ohledem na cíle veřejné správy (zdůrazňována je zde odvozenost cílů správy od funkcí států) a princip legality (rule of law), formální pojetí se zaměřuje na otázky spojené se zřizováním

působností

orgánů

veřejné

správy,

jejich

uspořádáním

v organizačním systému veřejné správy a jejich klasifikací. Pojmu veřejná správa je tak v české teorii správního práva přikládán různý význam. Pod tímto pojmem se rozumí buď: 1) určitý druh činnosti (materiální hledisko), 2) instituce, která ji vykonává (formální hledisko). Vedle materiálního a formálního pojetí veřejné správy je ta ve správně-právních publikacích dále vymezována pozitivně a negativně. Pozitivní vymezení usiluje o co nejpřesnější popsání správních činností a organizační struktury veřejné správy, tj. o vytvoření definice, která by veřejnou správu vystihovala v celém jejím komplexu.14 S ohledem na výše uvedená úskalí (dynamický aspekt správy) této snahy se pak v rámci tohoto vymezení setkáváme v literatuře s popisem 14

Pozn. autora: V této souvislosti lze odkázat na přehled nejvýznamnějších pozitivních definic správní činnosti: MAYER, Franz a Ferdinand O. KOPP. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. vyd. [Stuttgart, München, Hannover]: R. Boorberg, 1985. ; s. 33.

17

veřejné správy za pomoci jejích charakteristických znaků. Pozitivně je tedy veřejná správa obvykle vymezena jako činnost vrchnostenská, podzákonná, mající výkonný, řídící a kontrolní charakter, sledující veřejný zájem.15 Negativní vymezení veřejné správy vychází z klasické teorie dělby státní moci a k popisu veřejné správy využívá metodu subtraktivní (odečítací), spočívající ve vyloučení těch složek státní moci, které nejsou veřejnou správou. V tomto smyslu je veřejná správa souhrnem činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví. K tomuto vymezení je však třeba uvést, že podává pouze hrubou představu o obsahu správy, spíše než veřejnou správu vystihuje pouze jeden z jejích subsystému, a to státní správu, neboť toto vymezení vychází z toho, že primárním nositel veřejné správy je stát (odečítá se ze složek státní moci). V této souvislosti je dále třeba upozornit, že v některých případech může být velmi obtížné odlišit veřejnou správu od moci zákonodárné a soudnictví. Hendrych zvláště zdůrazňuje obtížnost odlišení veřejné správy od vlády ve smyslu politiky. Upozorňuje zejména na možnost prolínání se vládních a správních funkcí. 16 K problematice negativního vymezení veřejné správy konstatuje závěrem, že „Rozlišení základních státních činností, jak vyplývají z dělby moci, by bylo jen tehdy přesvědčivé, kdybychom mohli přesně a jednoznačně definovat každou z činností“ a dodává „samo dělení mocí je zcela relativní, neboť nezahrnuje instituce, jejichž činnosti s klasickou dělbou sice souvisejí, ale není možné je pod některou z těchto mocí zcela podřadit (např. Nejvyšší kontrolní úřad nebo Česká národní banka). Tím spíše pak celý problém vynikne při aplikaci subtraktivní definice správy.“ Jelikož pojem veřejné správy není v české teorii správního práva zcela jednoznačný, uzavírají jednotliví autoři jeho výklad za účelem přesnějšího vymezení provedením klasifikace správy podle jejích druhů. Veřejná správa bývá za tímto účelem zpravidla členěna podle: Organizačního uspořádání veřejné správy – v rámci tohoto členění jde zejména o určení toho jakým subjektem a na jaké úrovni správy budou 15

Srov. HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. ISBN 978-80-7380-263-9. ; s. 8-9. 16 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-7179-442-2. ; s. 7-11.

18

realizovány jednotlivé správní činnosti a úkoly. Tato klasifikace zohledňuje především

principy

centralizace

a

decentralizace,

koncentrace

a dekoncentrace výkonu veřejné správy. V tomto smyslu lze pak veřejnou správu členit na ústřední (celostátní) a oblastní (regionální) a obecní (místní). Povahy metod užitých při výkonu veřejné správy – kritériem je zde to, zda je při výkonu veřejné správy využíváno metod veřejnoprávních či soukromoprávních. V této souvislosti se rozlišuje správa vrchnostenská a nevrchnostenská či fiskální. Vrchnostenská

správa je spjata

s rozhodovací, nařizovací, popř. kontrolní činností. Pro její výkon je typické nerovné postavení účastníků právních vztahů, které v souvislosti s jejím výkonem vznikají. Vrchnostenská správa využívá k plnění svých úkolů veřejnoprávních metod. Jde např. o vydávání nejrůznějších povolení, rozhodování o přestupcích, výkon správního dozoru, provedení exekuce, vydávání právních předpisů aj. Při těchto činnostech orgány veřejné správy vystupují vůči osobám soukromého práva v nadřazeném postavení v tom smyslu, že jsou oprávněny jednostranně rozhodovat o jejich právních poměrech. Fiskální správa (majetková správa) je realizována naopak za pomoci soukromoprávních metod. Při nakládání s majetkem mají orgány veřejné správy stejné postavení jako ostatní účastníci právních vztahů. Uplatňuje se zde princip rovnosti a smluvní volnosti. Pokud jde o stát, ten spravuje svůj majetek prostřednictvím specializovaných úřadů (např. Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, Státní fondy aj.). Podobně ostatní subjekty veřejné správy pečují o svůj majetek skrze své vlastní orgány. Dále lze v této souvislosti hovořit o tzv. veřejné správě obstaravatelské, jejíž podstatou je poskytování pomoci občanům v nejrůznějších životních situacích - např. může spočívat v plnění sociálních funkcí státu. V tomto smyslu je na veřejnou správu třeba nahlížet jako na službu veřejnosti. Na rozdíl od správy vrchnostenské a fiskální, se při €výkonu obstaravatelské správy využívají jak metody veřejnoprávní, tak soukromoprávní.

19

Úkolů či cílů veřejné správy - podle povahy úkolů lze členit veřejnou správu na jednotlivé specifické oblasti (např.

správa na úseku

zdravotnictví, školství, bezpečnosti, financí, dopravy). Lze tedy shrnout, že ačkoli na poli české teorie správního práva nepanuje shoda ve vymezení správy, neboť se střetáváme s její obtížnou definovatelností, panuje konsensus v zásadě v jejím členění, i když i zde lze vypozorovat určité názorové rozdíly.17 Problematiku nejednoznačného vymezení správy uzavírá Hendrych

18

následovně: „Musíme se proto spokojit buď

s popisem správních činností, nebo se smířit s tím, že žádné pojmové rozlišení správy a ostatních činností je zatím nedokonalé.“, a domnívá se, že „dostatečně relevantní by však mohlo být rozlišení vycházející z formálních hledisek.“ 19 S ohledem na výše uvedené se tak zdá být pro vymezení pojmu veřejné správy rozhodující hledisko formální, tedy nikoli druh činnosti, ale úřad, který ji vykonává jako svou zákonem stanovenou působnost a pravomoc.

1.1 Formální vymezení veřejné správy Na úvod této kapitoly je třeba poznamenat, že problematika organizační výstavby veřejné správy je značně široká, poměrně složitá, pojí se i s celou řadou

nejasných,

s konstituováním

někdy

tzv.

i

ostatní

sporných veřejné

otázek správy)

(zejména a

její

v souvislosti

řešení

vyžaduje

interdisciplinární přístup. Podrobná analýza této problematiky tak přesahuje možnosti této práce. Pro její pracovní účely bude tato problematika zúžena pouze na rámcové představení organizačního uspořádání české veřejné správy a hlavních problémových úskalí tohoto systému bez hlubších diskusí a polemik, přičemž bude vycházet zejména z poznatků české správní vědy. Organizační uspořádání veřejné správy odráží historické, politické, ekonomické, kulturní, ale i jiné podmínky jednotlivých zemí v tom kterém období společenského vývoje. Tento vývoj obecně souvisí s dynamickým aspektem 17

Srov. členění veřejné správy dle Jiřího HOETZELA uvedené v publikaci HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-7179-442-2.; s. 11. 18 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-7179-442-2. ; s. 10. 19 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-7179-442-2. ; s. 10.

20

veřejné správy. Ve své konkrétní podobě však vždy koresponduje s Ústavou daného státu (princip rule of law). Organizační uspořádání veřejné správy tak má v každém státě svá vlastní specifika. V procesu výstavby organizace veřejné správy jde v podstatě o určení toho, jaké činnosti, kterým subjektem a na jaké úrovni správy budou vykonávány. Při tomto rozhodování dochází v různé míře k uplatnění organizačních principů20, jakožto v praxi veřejné i soukromé správy ověřených a úspěšných postupů aplikovaných při výstavbě organizačních struktur. Míra jejich uplatnění, resp. vzájemná kombinace, zásadním způsobem ovlivňuje konkrétní organizační uspořádání veřejné správy v daném státě. Výsledkem procesu výstavby veřejné správy je vytvoření takového systému, který vymezuje postavení daných subjektů v určité pevně stanovené organizační struktuře založené na hierarchických vztazích nadřízenosti a podřízenosti, stanoví pravidla pro jejich jednání, způsoby komunikace a v neposlední řadě definuje i cíle a úkoly jejich činnosti, jakož i odpovědnost za jejich řádné plnění, tak aby byl zajištěn výkon veřejné správy v celé její celistvosti. V tomto směru je organizace veřejné správy vymezována správní vědou jako organizace, která je typově ohraničena jako institucionální a druhově jako formální.21 Takto vytvořený systém není nikterak neměnný (dynamický aspekt správy). Při srovnání se změnami v oblasti správních činností však dochází ke změnám v organizační struktuře v menší míře. Přizpůsobování se veřejné správy svému okolí probíhá formou reformních procesů. Organizace české veřejné správy prošla od roku 1990 hned několika takovými procesy. Postupnými reformami byl v České republice zaveden tzv. spojený (smíšený) model veřejné správy. Podstatou tohoto modelu je, že územně samosprávné celky vykonávají vedle své vlastní samostatné působnosti i působnost přenesenou, tj. podílejí se nepřímo i na výkonu státní správy. Pro spojený model je tedy příznačné zajištění výkonu některé státní agendy 20

Pozn. autora: Jde o principy centralizace, decentralizace, volební, jmenovací, územní, věcný, monokratický a kolegiátní princip. Blíže HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. Praha: ASPI, 2003. ISBN 80-86395-86-3. ; s. 82-88. 21 Obdobně HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. Praha: ASPI, 2003. ISBN 80-86395-86-3. ; s. 82.

21

příslušnými orgány územně samosprávných celků. Výhodou tohoto modelu je to, že státní kompetence, které byly svěřeny těmto úřadům, se přiblížily občanům a mělo by tak dojít k jejich zcivilnění, zprůhlednění a zrychlení. Nevýhodu je to, že samospráva vykonává státní správu na úkor vlastních příjmů a zdrojů. Je sice pravdou, že samosprávné celky dostávají za tímto účelem finanční dotace, ale ty v současné době neodráží reálně vynaložené náklady. Dalším negativem v rámci spojeného modelu je i možné riziko zatížení výkonu státních kompetencí politickými vlivy na úrovni samospráv. V důsledku zavedení tohoto modelu také dochází k navýšení personálních nákladů (zvyšují se nároky na počty zaměstnanců, stupeň jejich vzdělání, prodlužují se otvírací hodiny úřadů aj.). Organizační uspořádání české veřejné správy lze s ohledem na výše uvedené graficky znázornit následovně: Obrázek 1: Zjednodušené schéma organizačního uspořádání veřejné správy v České republice veřejná správa

Státní správa

Přímá

ministerstva a jiné ústřední správní úřady ostatní správní úřady další vykonavatelé

Samosprá va

Nepřímá

krajské úřady , popř. jiné orgány kraje obecní úřady obcí, popř. jiné orgány obce

Územní

orgnány krajů a obcí

zájmová

příslušné orgány profesních komor, vysokých škol

další osoby, o nichž tak stanoví zákon Zdroj: zpracování vlastní

Organizaci veřejné správy lze systémově vymezit jako státní správu a samosprávu, kdy nejde systémy oddělené, ale naopak se doplňující

22

a prolínající, a předně rovnocenné.

22

Podle současného moderního pojetí oba

dva tyto systémy působí vedle sebe, přičemž se při jejich vzájemných vztazích zdůrazňuje základní právo na samosprávu.23 Státní správu lze chápat jako systém výkonných orgánů státní moci. Je organizační a nařizovací činností mající výkonný, vrchnostenský a podzákonný charakter. Tato činnost je vymezena právními předpisy, které za její výkon činí odpovědné určité instituce. Je uskutečňována na základě a v mezích zákonů. Prostřednictvím státní správy se také realizuje státní politika na jednotlivých úsecích správy. Státní správa je jedním ze základních druhů činnosti státu a plní funkce státu. Stát plní své úkoly na úseku státní správy buď přímo prostřednictvím orgánů státní moci (zpravidla se jedná o správní úřady nebo organizační složky bez právní subjektivity) nebo jim podřízených územních pracovišť- v této souvislosti teorie hovoří o tzv. přímém výkonu státní správy - nebo nepřímo prostřednictvím jiných nositelů veřejné správy – kdy se hovoří o tzv. nepřímém výkonu státní správy. Podstatou nepřímého výkonu státní správy je přenesení výkonu státní správy na základě zákonné delegace na jiné subjekty veřejné správy odlišné od státu (např. kraje, obce, autorizované zkušebny). Tyto subjekty svými orgány vykonávají státní správu jako přenesenou nebo propůjčenou působnost. Na veřejnoprávní korporace může být delegována působnost pouze zákonem, na jiné subjekty i na základě správního rozhodnutí. Výkon veřejné správy může být svěřen i fyzickým či právnickým osobám soukromého práva. V této souvislosti nutno poukázat, že nepřímý výkon státní správy je do značné míry zajišťován obecními úřady, popř. jinými orgány obce. Vedle příslušných orgánů obcí lze 22

Pozn. autora: Nutno poznamenat, že v současné době se stále častěji v odborných publikacích hovoří o tom, že vedle státní správy a veřejné samosprávy existuje i tzv. ostatní veřejná správa. Jedná se o část veřejné správy, která není vykonávána ani státní správou ani územní samosprávou. Názory na povahu této části veřejné správy jsou různé, zejména v souvislosti s vytvářením nových institutů, kdy není zcela jasný charakter jejich správní činnosti. V těchto případech nelze jasně hovořit ani o zájmové samosprávě, ani nemá tato činnost charakter typické delegace státní správy. Mají se zejména na mysli některé formy podnikatelských aktivit, které mají kvalifikované veřejnoprávní důsledky (např. úřední měření, výkon státního zkušebnictví, měření emisí a imisí, revize elektrických a plynových zařízení). 23 PRŮCHA, Petr. Základy veřejné správy a správního práva: obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 1997. ISBN 80-210-0886-5. ; s. 45.

23

za další nepřímé vykonavatele státní správy považovat: krajské úřady, popř. jiné orgány kraje (např. rada kraje při vydávání nařízení), právnické osoby, jimž byl výkon státní správy propůjčen (např. stanice technické kontroly), fyzické osoby, jimž byl výkon státní správy propůjčen (např. myslivecká stráž, lesní stráž, notáři nebo finanční arbitr). Druhým relativně samostatným subsystémem veřejné správy je veřejná samospráva. Právo na samosprávu představuje právo určitých veřejnoprávních korporací uspořádat a řídit část veřejných záležitostí ve vlastním zájmu a na vlastní odpovědnost. Své úkoly plní samospráva vlastními silami a prostředky. Vztah státní správy a samosprávy pak lze charakterizovat tím, že státní správa dozoruje činnost místní samosprávy. Při výkonu samosprávy není její nositel podřízen státní správě, ale může být státní správou dozorován. Veřejná moc realizovaná prostřednictvím samosprávných subjektů je decentralizovanou státní mocí. Jestliže je samospráva vystavěna na teritoriálním (územním) základě hovoříme o územní samosprávě (zahrnuje obce, kraje), pokud je založena na osobním základě a pro příslušnost k dané veřejnoprávní korporaci je rozhodující určitá vlastnost dané osoby, nikoli trvalý pobyt, ale např. výkon určité profese (advokát, lékař) či její status (student vysoké školy) hovoříme o zájmové samosprávě. Významným aspektem ovlivňujícím fungování organizačního systému veřejné správy je počet jednotlivých stupňů (úrovní) správní soustavy. V tomto směru se zdá být v České republice značným problémem současná sídelní struktura obcí, která se vyznačuje značnou roztříštěností. V roce 1990, kdy došlo k obnovení obecního zřízení, byl nastartován dezintegrační proces spojený s poměrně velkým nárůstem počtů obcí na našem území.

24

graf 1:Vývoj počtu obcí na území České republiky letech 1990-2009 8000 6000 4000 2000 0 1990

1991

1992

1994

1998

2001

2003

2005

2007

2009

Zdroj: Číselník obcí České republiky, graf vlastní

Jak je z výše uvedeného grafu patrné, k největšímu „boomu“ obcí došlo v letech 1990 - 1993, kdy se jejich počet zvýšil téměř o jednu třetinu. Teprve v druhé polovině 90. let na tomto úseku dochází ke stabilizaci. K 1. 1. 2009 existovalo na území České republiky 6249 obcí, přičemž zhruba 78% z tohoto počtu představují malé obce24. Tento stav panuje v podstatě i v současné době. graf 2: Podíl malých obcí na celkovém počtu obcí na území České republiky 120 100 80 60 40 20 0

21,9

20,4

21,9

1000 a více

21,2

20,5

21,3

500-999

33,9

32,6

31,9

200-499

23

26,5

25

do 199

1991

2001

2009

Zdroj: Malý lexikon obcí 2006, 2009, graf, výpočty vlastní graf 3:Podíl malých obcí na celkovém počtu obcí v evropských zemích 100 80 60 40

61

20 0

3

5

4

3

2

24

9

32

54

68 78 77

Zdroj: Územní změny obcí. Deník veřejné správy [online]. [cit. 5.4.2010]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6152156 , graf vlastní 24

Pozn. autora: Pod pojmem malé obce se pro účely práce rozumí obce, v nichž počet obyvatel nepřesahuje 1000 obyvatel.

25

Česká republika se tak spolu s Francií, Slovenskem a Španělskem řadí k

evropským zemím s nejvyšším

zastoupením

malých

obcí.

Ve

vztahu

k organizačnímu uspořádání veřejné správy je problém spatřován v rozsahu a povaze kompetencí, které jsou tak velkému počtu malých obcí svěřeny. Tyto obce mají zpravidla méně než tisíc obyvatel, a přitom rozsah úkolů na ně kladených je stejný jako u největších měst. Nemají ovšem potřebné podpůrné administrativní zázemí a obtížně se s touto situací vyrovnávají. Dále je třeba v této souvislosti poukázat i na skutečnost, že tyto obce spravují více než polovinu území našeho státu. Diskutabilní je i otázka, zda takto vysoký počet malých obcí bude udržitelný v rámci europeizace správního prostoru. graf 4:Velikostní struktura obcí na území krajů v České republice 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

17,6 17,3 9,2 25,7 27 13,2 28,3 30,4 33,8 31,8 12,8 15,4 50,2 19,2 19,5 27,7 29 23,7 29,3 27,3 25,9 32,7 30,5 26,5 100 32,5 37,1 39 35,8 26,1 35,1 26,5 26,7 31,4 28,8 48,6 27,5 38,4 36,7 19,1 26,1 24,2 27,7 17,7 17,2 12,9 15,5 12,3 6,2 4,7 0 18,8 16,1 17,4

1000 a více 500-999 200-499 do 199

Zdroj: Malý lexikon obcí 2009, graf, výpočty vlastní

Pro

přiblížení

současného

výkonu

veřejné

správy

na

místní

úrovni

a problémových úskalí lze využít i výstupů z projektu „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím.25 Snad nejzajímavějším a nejpodstatnějším zjištěním v rámci tohoto projektu je skutečnost, že více jak 62% starostů malých obcí se domnívá, že by tyto obce vůbec neměly přenesenou působnost vykonávat. V případě nejmenších obcí (do 200 obyvatel) tento názor zastává dokonce ¾ z nich. Malé obce volají především 25

Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím 1. etapa. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 15.1.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/identifikace-kompetenci-zatezujicich-vykon-verejne-spravy-sezvlastnim-prihlednutim-k-malym-obcim-1-etapa.aspx

26

po přesunu přestupkového agendy (ostatně tu již vlastními silami řeší jen malá část obcí - 90% obcí má uzavřenu veřejnoprávní smlouvu). Obdobná situace panuje na úseku specializovaných odborných agend, jakými jsou zejména sociálně-právní ochrana dětí, vydávání odborných stanovisek, ochrana zvířat a životní prostředí. Svým charakterem jde totiž o činnosti s potencionálně velmi proměnlivou četností výskytu vyžadující právně i věcně kvalifikované pracovníky, což je hlavní nedostatek malých obcí. Tabulka 1:Počty veřejnoprávních smluv uzavřených obcemi v letech 2003-2007 Rok/Agenda

Počet uzavřených veřejnoprávních smluv včetně jejich dodatků 2003

2004

2005

2006

2007

Přestupky

2960

1993

860

680

626

Obecní police

95

69

66

66

39

Sociální zabezpečení

29

81

3

15

1

Sociálně-právní ochrana dětí

38

192

86

29

41

Ostatní

83

20

57

90

22

Zdroj: Příloha č. 8 Závěrečné zprávy projektu: Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím.

Zásadní systémovou otázkou, kterou uvedený projekt vznáší, je tedy ta, zda je skutečně nezbytné i nadále vybavovat přenesenou působností všechny obce v České republice, jak je tomu doposud, či zda na nejnižší úrovni územní veřejné správy do budoucna neponechat pouze samosprávu. Řešitelé projektu k této otázce uvádějí následující: „…v případě realizace úvah směřujících k tomu, aby na obcích „prvního stupně“ byla ponechána pouze samostatná působnost, muselo by ovšem současně dojít k přesunu některých elementárních kompetencí z dosavadní přenesené do samostatné působnosti (volby do obecních zastupitelstev či výběr místních poplatků).“ 26 Z celé řady dalších poznatků, jež byly řešitelským týmem podrobně prezentovány i na odborném semináři „Problémy malých obcí při výkonu veřejné

26

Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím 1. etapa. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 15.1.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/identifikace-kompetenci-zatezujicich-vykon-verejne-spravy-sezvlastnim-prihlednutim-k-malym-obcim-1-etapa.aspx ; Závěrečná zpráva, s. 59.

27

správy“ uskutečněném dne 30. 11. 2007 v budově Ministerstva vnitra, je s ohledem na téma disertační práce vhodné uvést, že:27 poskytování informací jiným orgánům zatěžuje 70 % obcí – obce jednoznačně

preferují

poskytování

informací

elektronické komplikuje

poskytování především

informací,

nepřehlednost

formulářů, opakované požadavky na určité údaje, náročnost získání požadovaných informací, velkým problémem výměny informací ve veřejné správě je též neprovázanost

informačních

systémů,

duplicita

požadovaných

informací a neúčelnost práce s informacemi, přičemž třetina obcí hodnotí negativně informační nevyváženost v rámci veřejné správy (obce musejí předávat celou řadu informací, zpětně však potřebné informace nedostávají nebo je získávají jen obtížně). Dalším problémovým úskalím organizace České veřejné správy s ohledem na uplatňovaný spojený model může být to, že zde existuje více řídících center výkonu státní správy, k tomu na různých stupních státně-správní soustavy. Složitost vzájemných vtahů mezi ministerstvy, jimi dekoncentrovanými úřady, jinými správními úřady, krajskými úřady a trojstupňovým obecním zřízením jistě nepřispívá k přehlednosti tohoto systému a může vést i k problémům v oblasti vzájemné komunikace mezi orgány státní správy, na což upozorňuje i Máša28 ve vztahu k vícestupňovým organizačním strukturám.

27

BINEK, Jan, GAVLASOVÁ, Iva a Stanislav KADEČKA. Výkon přenesené působnosti v malých obcích. Garep.cz [online]. [cit. 1.2.2010]. Dostupné z: http://www.garep.cz/publikace/clanek4.pdf 28 MÁŠA, Miloslav. Efektivnost veřejné správy a správní věda (vybrané kapitoly). Brno: Masarykova univerzita, 2001. ; s. 39.

28

2 Veřejná správa a její vztah k řízení Příčinnou obtížného uchopení pojmu veřejná správa se vedle již zmíněné dynamičnosti správy jeví i to, že teorie správního práva není schopna svým juristickým přístupem a hledisky jediného vědního oboru komplexně postihnout tak složitý společenský jev, jímž veřejná správa bezpochyby je. V této souvislosti je třeba poukázat na to, že tu vždy existovaly pokusy o překročení úzkého resortního hlediska za účelem podání obecně platné definice veřejné správy přijatelné pro více vědních oborů. Zhruba od sedmdesátých let 20. století, zejména pak let devadesátých, však lze s ohledem na probíhající reformní procesy ve veřejné správě vypozorovat tendenci pohlížet na správu jako na řízení a nahradit pojem veřejná správa pojmem management či Public management. Pojem management zahrnuje relativně širokou škálu různorodých činností plánování, organizovaní, řízení, rozhodování, vedení a řízení lidí, informování, komunikaci, kontrolu, reprezentaci aj. Tyto činnosti pocházejí ze základních koncepcí managementu firem. Management není jen o řízení, ale je uceleným souborem aktivit, jejichž realizace napomáhá kvalitnímu chodu organizace a dosahování jejich cílů. Příčinnou pronikání manažerských přístupů do veřejného sektoru (tedy i veřejné správy) jsou omezené možnosti veřejných financí, zvláště s přihlédnutím k úkolům sociálního státu, strukturální hospodářské změny a internacionalizace veřejných záležitostí. Cílem je zde zejména snížení byrokratické zátěže veřejné správy a transformování sociální politiky v souladu s ekonomickými možnostmi té či oné země. Tlak na tyto procesy veřejné správy samozřejmě vzrůstá i s ohledem na sociodemografické změny, jejichž následkem dochází ke stárnutí obyvatelstva a nárůstu sociálních výdajů. Zájem o management ve veřejné správě je tak zcela pochopitelný. V zásadě však nejde ani tak o to nahradit pojem veřejná správa pojmem management, ale o dosažení toho, aby správní úřady i orgány samosprávy byly vybaveny lepšími nástroji a měly volnější ruce k efektivnímu plnění úkolů při

29

plném zachování odpovědnosti. K této problematice Hendrych 29 uvádí, že „manažerské přístupy mohou nalézt své uplatnění spíše ve vnitřní organizační struktuře veřejné správy a v jejím efektivním řízení po stránce věcné i personální, nežli v externím působení veřejné správy pojímané jako služby občanům.“ Podle Máši30, který vymezuje obsah správy ve smyslu specifického druhu řízení jako „účelnou lidskou činnost, která směřuje k ovlivňování činnosti řízeného systému v souladu s vytyčeným cílem, kdy obecnou funkcí řízení je zejména proces neustálého výběru cílů a následná regulace, tj. volba prostředků a metod při zajišťování lidské kooperativní činnosti,“ je potřebné manažerské přístupy uplatit ve veřejné správě zejména při vymezení a stanovení jejích cílů. Obdobně se v tomto duchu vyjádřil i Průcha 31 , který zastává názor, že „k dosahování cílů a plnění úkolů veřejné správy, a to jak na úseku státní správy, více však ve sféře samosprávy, je třeba, aby si veřejná správa sama dále (samozřejmě v mezích zákona) cíle a úkoly specifikovala.“ Právě zde se podle citovaných autorů projevují nejvíce ekonomické aspekty veřejné správy a lze využít poznatků ekonomických věd, zejména pak managementu. Je zřejmé, že uplatnění manažerských přístupů a některých jejich zásad v řízení veřejné správy může výrazně přispět k její výkonnosti a efektivnosti.

2.1 Cesta od tradičního modelu řízení veřejné správy ke koncepci dobré správy (Good Governance) Původní koncepce tradičního modelu veřejné správy 32 vycházející z myšlenek J. M. Keynese a jeho následovníků a z koncepce racionální byrokracie

29

HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. Praha: ASPI, 2003. ISBN 8086395-86-3. ; s. 17. 30 MÁŠA, Miloslav. Správní věda: materiál pro distanční studium ESF MU. Brno: Masarykova univerzita, 1994. ; s. 7. 31 Srov. PRŮCHA, Petr. Správní právo. 5. dopl. a opr. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003. ISBN 80-210-2763-0. ; s. 140. 32 Pozn. autora: Ideální model veřejné správy je podle této koncepce dán následujícími vlastnostmi: neosobní struktura moci, rozhodnutí jsou činěna na základě formalizovaných obecných pravidel; je definovaná hierarchie pravomoci a odpovědnosti, výběr úředníků je založený na kritériu výkonnosti, odměňování úředníků probíhá podle jasných, předem vymezených pravidel, žádný z úředníků nemá vlastnický zájem na majetku, s nímž operuje.

30

pocházející od M. Webera byla v důsledku krize po druhé světové válce podrobena výrazné kritice. H. A. Simon33 zpochybnil racionalitu jednotlivců, když poukázal na skutečnost, že objektivně racionální rozhodování je nereálné, protože klade přehnané požadavky na kognitivní schopnosti rozhodovatele, neboť rozhodování je determinované předpoklady rozhodujícího subjektu – tj. jeho schopnostmi, vědomostmi, osobními cíli a zájmy, okamžitým stavem psychologickým rozpoložením, náladou a objektivními podmínkami materiální a nemateriální povahy. R. K. Merton 34 kritizoval přímou regulaci úředníků, přičemž ve svých pracích pracuje s pojmy jako „byrokratický ritualismus“ či „trénovaná neschopnost“. Z dalších významných kritiků tradičního modelu veřejné správy lze jmenovat např. P. Selznicka 35 či A. W. Gouldnera 36 , kteří poukazovali na nedostatky formálně vznikajících a řízených organizací a upozorňovali na skutečnost, že koncepce racionální byrokracie se v praxi projevuje jinak, než jak předpokládal M. Weber, a že v podstatě spravování veřejných záležitostí deformuje. W. Niskanen ve své knize Bureaucracy and Representative

Government

učinil

ekonomickou

snahu

byrokratů

maximalizovat rozpočet středem celé své analýzy. Za hlavní nedostatky tradičního modelu veřejné správy považoval zejména byrokratické plýtvání a neefektivnost (kritizoval, že úřady neměly jasně identifikovatelnou základní hranici, která by se podobala čistému příjmu korporace a podle které by se daly hodnotit výkony úřadu, dále že informace o výkonech úřadů nezbytně pocházejí ze zaujatého zdroje – od úřadů samotných, legislativní kontrolu považoval za komplikovanou, protože nedostatečná efektivita výkonů nevede ve veřejném sektoru k ukončení činnosti, poukazoval na to, že byrokrati a jejich klienti často vytvářejí mocné koalice, které usilují o zvýšení jejich rozpočtu). V neposlední řadě je v souvislosti s kritikou tradičního modelu veřejné správy vhodné na tomto

33

SIMON, Herbert A. Administrative Bahavior. Study of Decision-making Processes in Administrative Organization. New York: Free Press, 1959. 34 MERTON, Robert K. Bureaucratic Structure and Personality. Social Forces. 1940, roč. 17, č. 6, s. 560-568. ISSN 0037-7732. 35 SELZNICK, Philip. Foundations of the Theory of Organization. Administrative Science Review. 1948, roč. 13, č. 1. s. 25-35. ISSN 0003-1224. 36 GOULDNER, Alvin W. Metaphysical Pathos and the Theory of Bureaucracy. American Political Science Review [online]. 1955, roč. 49, č. 6, s. 496-507. [cit. 6.4.2011]. ISSN 0003-0554. Dostupné z: http://www.jstor.org/stable/i306720

31

místě vhodné zmínit O. E. Hugese37, podle kterého se dosavadní model veřejné správy založený na kariérním systému (tj. „takové správy, která je založena na formální kontrole politickým vedením, na striktně hierarchickém modelu byrokracie a která je tvořena neutrálními, anonymními úředníky, kteří jsou zaměstnáváni do trvalého pracovníci poměru, jsou motivováni veřejným zájmem, nepřispívají k politice, ale pouze spravují politiky, které byly přijaty politiky“) dostává do konfliktu s realitou hned z několika důvodů. Zejména upozorňuje na možné negativní důsledky byrokratismu („tradiční byrokracie má imputově dominující strukturu a výstup je zde vedlejší“38) a kritizuje nereálnost striktního oddělování politiky a správy („tradiční forma jednoduše nereflektuje extenzivní, manažerskou, kontrolní (policy-making) roli, kterou moderní veřejná služba vykonává…Úředníci (public servants) mají rovněž důležitou manažerskou roli, která je důležitější než pouhé spravování a následování instrukcí.“ 39 Hughes tomuto modelu dále vytýká krátkodobé uvažování (plánování). V této souvislosti Hughes poukazuje, že nedostatečně stanovené cíle a neefektivní systém jejich kontroly může vést k tomu, že úředníci vykonávají neadekvátní funkce a dodává, že pouhý rozměr a rozmanitost veřejného sektoru je důsledkem obtížnosti jeho kontroly a koordinace. Přirozeně i další oblasti tradičního modelu veřejné správy byly podrobeny kritice. Např. T. W. Wilson 40 požadoval striktní oddělení politiky a správy, v důsledku čehož by mohlo být možné zbavit se svévolnosti a korupce ve správě. Zastával názor, že správa leží mimo vlastní sféru politiky. Správní otázky nejsou otázkami politickými, a i když politika stanoví úkoly pro správu, nemělo by se jí dovolit, aby manipulovala s jejím výkonem. Pod vlivem výše uvedených kritických ohlasů v průběhu 70. let vzniká koncepce veřejného managementu (public management), která se stala přibližně do druhé

37

Srov. HUGHES, Owens E. Public Management and Administration. Third Edition. New York: Palgrave MacMillan. 2003. [online]. [cit. 5.3.2009]. Dostupné z: http://downloads.pavroz.ru/files/publicmandadm.pdf ; s. 6. 38 HUGHES, Owens E. Public Management and Administration. Third Edition. New York: Palgrave MacMillan. 2003. [online]. [5.3.2009]. Dostupné z: http://downloads.pavroz.ru/files/publicmandadm.pdf ; s. 37. 39 Tamtéž, s. 33 40 WILSON, Woodrow. The Study of Administration. In: HYDE, A. C. a J. M. SHAFRITZ. Classics of Public Administration. Chicago: Dorsey Press, 1987, s. 10-25. ISBN (EAN) 9780256055320.

32

poloviny 80. let dominantním přístupem k veřejné správě a spravování veřejných záležitostí, a z které se v důsledku stále četnějších tendencí pohlížet na správu jako na podnikání koncipuje tzv. Nový veřejný management (New public management). Důvodem byla nespokojenost s dosahovanými výsledky, což vyvolalo potřebu v daleko větší míře aplikovat ekonomická kritéria do způsobu spravování, resp. řízení veřejného sektoru, zejména pak zásady projektového managementu. New public management je tak zaměřen především na implementaci strategických a dalších cílů.41 Proto také bývá obvykle definován jako způsob účinného a efektivního dosahování cílů prostřednictvím jednotlivých úřadů a organizací.42 Jádrem koncepce New public managementu je tak teorie zdůrazňující:43 přesun od politiky k řízení, přesun od přímé hierarchicky řízené administrativy k vytváření relativně autonomních skupin různorodých subjektů, přesun od výlučného plánování na nejvyšších úrovních k oddělování centrálních strategických činností a operativních či flexibilních činností, přesun od administrativy lpící na procesech správnosti k administrativě sledující výsledky, přesun od jednotného a kolektivního poskytování veřejných služeb k flexibilnímu a individualizovanému poskytování těchto služeb, přesun od orientace na využití všech alokovaných zdrojů k orientaci na snižování výdajů, resp. na zvyšování jejich efektivnosti, přesun od pasivního vztahu k majetku k aktivnímu vztahu k majetku (zdroj, který je třeba řídit). New public management se tak orientuje na výsledky, zaměřuje se na klienty a za tímto účelem využívá poznatků managementu podle cílů (management by objectives), měření výkonnosti a tržních mechanismů. Usiluje o rozvolnění 41

Srov. LACINA, Karel. Evropská veřejná správa. Praha: Vysoká škola finanční a správní, o.p.s, 2004. ISBN 80-86754-10-3. ; s. 62. 42 Tamtéž. 43 Podle KERAUDREN, Philippe a Herman V. MIERLO. Teórie reformy verejnej spravy a ich praktické uplatnenie. In: COOMBES, D. a T. VERHEIIJEN, eds. Reforma verejnej spravy: porovnanie skúseností východu a západu. Bratislava: NISPAcee, 1997, s. 29-47. ISBN 9788096761-62-3.

33

tradičních modelů organizačních struktur veřejné správy, klade důraz na potřebu přecházet

k pružnějším,

flexibilnějším,

menším

a

více

specializovaným

organizačním jednotkám, které budou vybaveny rozsáhlejšími rozhodovacími pravomocemi (projevy decentralizace a dekoncentrace veřejné správy). Tyto by pak měly být schopny účinněji a operativněji reagovat na konkrétní požadavky klientů – v aplikaci do veřejné správy tudíž občanů. Dále podporuje vytváření konkurenčního prostředí mezi veřejným a soukromým sektorem v oblasti poskytování služeb, tržně orientovaný přístup (občané jsou zde spotřebiteli, které je třeba uspokojit) a klade vysokou úroveň zodpovědnosti za výsledky na manažera. Typickým charakteristickým znakem tohoto modelu se pak stává i tzv. controlling, v jehož rámci dochází k pravidelnému prověřování aktuálního stavu a jeho porovnání se stavem žádoucím /plánovaným/, a následně jsou vyvozována nápravná opatření. Od 90. let se New public management zaměřuje na efektivní využití zdrojů pro dosažení vysoké kvality poskytovaných služeb. Jedná se tedy o na služby orientovaný model řízení organizací veřejné správy. Postupně se objevují další koncepce či podkoncepce usilující o vylepšení New public managementu, případně jeho modifikace sledující spokojenost občanů. Kupříkladu lze uvést koncepci New public administration, vycházející z myšlenek D. Walda44, jenž zpochybňoval dichotomii správy a politiky a který zdůrazňoval, že teorie veřejné správy nemůže být prostá politických hodnot a zájmů. Podle této koncepce tedy platí, že za správu veřejných záležitostí je zodpovědná ta vláda, která je složená ze zástupců politických stran, tj. je stranickou vládou, zodpovídá se parlamentu či obdobnému zastupitelskému zákonodárnému orgánu, zodpovídá za to, že úřední aparát je nestranný, dostatečně vzdělaný a zaručí, že bude dodržena minimální míra definovaných standardů.45 V souvislosti se zaváděním manažerských přístupů v podmínkách veřejné správy, zejména v oblasti územní samosprávy, jejímž hlavním úkolem je 44

WALDO, Dwight. The Administrative State. A Study of the Political Theory of American Public Administration. New York: Ronald Press [reprint z roku 1948], 2006. ISBN 978-14128-0597-1. 45 Srov. HOOD, Christopher H. Explaning Economic Policy Reversals. Buckingham: Open university Press, 1997. ISBN (EAN) 978-0335156498.

34

poskytování veřejných a veřejně prospěšných služeb, vzniká v první polovině 90. let koncepce Managementu kvality (Total Quality Management). Tato koncepce se opírá o následující postuláty:46 každý úkol musí mít jasně stanovený cíl, strategické a podpůrné plány musí být stanoveny jasně a efektivně, procesy musí být naplánovány tak, aby byly identifikovatelné faktory, které mohou ovlivnit jeho úspěšnost či neúspěšnost a jaké preventivní nástroje může organizace použít k jejich eliminaci, identifikace

zaměstnanců

s cíli

organizace

musí

být

posilována

zvyšováním míry jejich účasti na rozhodovacích procesech, každý důležitý proces se musí realizovat v cyklu – plán – realizace – kontrola – reakce. Total Quality Management tedy usiluje o celkovou změnu chování organizace, jejích útvarů, jakož i každého jednotlivého pracovníka, zaměřující se na dosahování co možná nejvyšší kvality veškerých postupů při co nejefektivnějším vynakládání zdrojů. V zásadě jde opět o rozpracování některých manažerských a marketingových přístupů a toho, co se v komerční sféře označuje termínem „marketingová kultura.“ V souvislosti s touto koncepcí se jeví vhodné upozornit, že byla původně rozvíjena pro potřeby komerčních subjektů, avšak některé její prvky pronikly i do veřejné správy. Jestliže je však v soukromém sektoru „hnacím motorem“ modernizačních procesů konkurence na trhu, v neziskovém sektoru, tj. ve veřejné správě, je to nejspíše spokojenost občanů jakožto konzumentů služeb a potencionálních voličů a spolutvůrců tohoto systému. Proto je tedy jádrem této koncepce vztah zákazník – dodavatel. Pro tento přístup je tak typické uplatňování určitých marketingových metod spočívajících v kvalifikovaném zjišťování názorů klientů (občanů) na včasnost a jakost jim poskytovaných služeb. Na nedostatky New public managementu reaguje rovněž koncepce označovaná jako New public service, podle níž nemá být cílem veřejné správy kontrola či 46

Podrobně OAKLAND, John S. a Leslie J. PORTER. Cases in Total Quality management. London: Butterworth-Heinemann, 1994. ISBN (EAN) 0750615656.

35

řízení společnosti, ale pomoc občanů při uspokojování a dosahování svých zájmů. Jádro této koncepce tvoří sedm zásad:47 více sloužit, méně řídit, veřejný zájem je cílem ne produktem činnosti veřejné správy, myslet strategicky, chovat se demokraticky, sloužit občanům, ne klientům, odpovědnost není jednoduchá a úředníci musí při plnění svých povinností zohledňovat právo, hodnoty společnosti, politické normy, profesionální standardy a zájmy občanů, vážit si lidí, nejen jejich výkonnosti, vážit si občanů a veřejné služby více než podnikání. Koncepce New public managementu bývá kritizována i z pohledu dalšího, dnes pravděpodobně nejvýznamnějšího, manažerského přístupu k veřejné správě, který je označován jako Governance či Good Governance, a to pro jednostranné stavění občanů do role spotřebitelů služeb. Tato skutečnost také bývá v teorii označována za hlavní úskalí New public managementu. V tomto směru lze uvést, že na vztahy mezi občany a veřejnou správou nelze nahlížet pouze ve smyslu poskytovatel služeb a konzument (spotřebitel či zákazník). V demokratickém, politickém, státním i správním systému jsou občané současně spolutvůrci tohoto systému, tj. nejsou jen klienty služeb, ale také nositeli oprávnění na různých stupních samosprávy. I tento aspekt je potřeba uplatnit při zavádění managementu do veřejné správy – tzn., že nesmí být podceňována role občana jako „spolutvůrce“ správního systému. Přístup Good Governance se tak orientuje na hledání optimálního systému vládnutí, který je efektivní a dlouhodobě vede k ekonomické prosperitě i sociální vyváženosti, jež je významná pro udržení důvěry. S ohledem na výše uvedenou kritiku New public managementu se z pohledu Good Governance jeví klíčové zejména zapojení soukromého a nevládního sektoru, jehož participace na 47 Podle OAKLAND, John S. a Leslie J. PORTER. Cases in Total Quality management. London: Butterworth-Heinemann, 1994. ISBN (EAN) 0750615656.

36

řízení a správě posiluje legitimitu a kompetentnost řízení, zejména z hlediska komunikace a zpětné vazby. Posílení role občana (jeho účasti) na tomto systému sleduje prohloubení/navrácení důvěry ve veřejnou správu (vládu). Je třeba si uvědomit, že samotní občané jsou v konečném důsledku v rámci realizace svého volebního práva i konstituenti tohoto systému.48 Původní koncepce Governance byla poprvé zmíněna ve zprávě Světové banky Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth (A long-term Perspective) z roku 1989. Pojednávala o dalším vývoji a řešení problémů existujících v této oblasti. Nicméně v relativně krátkém čase tato koncepce prošla rozsáhlou revizí a rozvinula se v současnou podobu označovanou jako Good Governace, která představuje zhruba od roku 2000 hlavní myšlenkový proud, jehož vliv na praxi a teorii řízení veřejné správy je nezpochybnitelný. Velmi rychle se hlavní rysy této koncepce promítly do hlavních mezinárodních dokumentů významných institucí, jakými jsou kupříkladu Světová banka, Evropská unie, Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj, Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě, Mezinárodní měnový fond, Organizaci spojených národů aj. Podobně jako tyto instituce reagovaly i vlády jednotlivých zemí v Evropě. Přístup Good Governance se dostal i do popředí zájmu odborníků, kteří se zabývají problematikou tvorby veřejných politik a správy.

2.2 Koncepce dobré správy (Good Governance) Jak již bylo uvedeno v předcházející kapitole, základy konceptu dobré správy, tak jak o ní hovoříme v současné době, se datují do osmdesátých let 20. století a jsou spjaty s modernizačním hnutím označovaným v teorii jako New public management.49 V té době se mnoho států potýkalo s vážnou ekonomickou krizí. Mezinárodní organizace v reakci na tuto situaci usilovaly o zavedení určitých standardů vycházejících z manažerských poznatků, jejichž cílem bylo zlepšení stávajícího stavu a zamezení jeho opakování. Na počátku tak byla koncepce dobré správy s ohledem na zájmy investorů zaměřena především ekonomicky 48

Srov. čl. 2 odst. 1 Ústavy České republiky: „Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“ 49 Srov. VYMĚTAL, Petr. What is good governance about? The roots and the key elements of the koncept. Praha: Oeconomica, 2008. ISBN 978-80-245-1463-5. ; s. 7-10.

37

(řešeny byly zejména otázky týkající se neefektivity veřejného sektoru, korupce aj.). Postupně však tato koncepce přesáhla ekonomický rámec a rozšířila se i do dalších oblastí společenského života. V dnešní době se pojem „dobrá správa“ těší značné oblíbenosti. Je součástí téměř každého významnějšího právního dokumentu či studie o veřejné správě, včetně aktů evropských institucí. Za všechny lze v tuto chvíli výslovně zmínit alespoň Listinu základních práv Evropské unie a Evropský kodex řádné správní praxe. Přesto v žádném z nich není legálně vymezen. Mezinárodní dokumenty z pojmu dobré správy pouze vycházejí a pomáhají jej dále naplňovat, zejména formulováním určitých požadavků, standardů, principů. Obdobná situace panuje i v českém právním řádu, kdy pojem dobrá správa používá jednak zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů a dále zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ale ani ty jej blíže nedefinují. V teorii se však můžeme setkat s celou řadou pokusů o definování tohoto pojmu. Tak např. Cheema50 charakterizuje dobrou správu jako „soubor hodnot, politik a institucí, prostřednictvím kterých společnost řídí ekonomické, politické a společenské procesy na všech úrovních, a to prostřednictvím interakcí mezi vládou, občanskou společností a soukromým sektorem. Je to způsob, kterým společnost dosahuje vzájemného porozumění, shody…shody v mechanismech a procesech, prostřednictvím kterých občané artikulují své zájmy a realizují svá práva a povinnosti. Je to rámec pravidel, institucí a praktik, které stanovují limity a poskytují motivaci, a to jak pro jednotlivce, organizace, tak obchod. Z uvedené definice vyplývá, že sousloví Good Governance nelze překládat a ztotožňovat s vládou ve smyslu institucionálním, ale že jde spíše o prostor, ve kterém vláda působí, a její činnost (vládnutí). Koncepce dobré správy tedy zdůrazňuje interaktivní vztahy mezi vládou a mimovládními složkami společnosti.51 Vychází ze vzájemných vztahů vlády k občanům, širší veřejnosti a klientům veřejně

50

CHEEMA, Shabbir G. Good Governance: A Path to Poverty Eradication. Choices: The Human. Development Magazine. 2000, roč. 9, č.1, s. 6-7. ISSN 0251-7329. 51 Srov. STOKER, Gerry. Public-Private Partnerships and Urban Governance. In: PIERRE, Jon, eds. Partnership in Urban Governance: European and American Experience. Basingstoke: PalgraveMacmillan, 1998, s. 34-51. ISBN (EAN) 9780333689394.

38

poskytovaných služeb. 52 Jednodušeji řečeno vychází předně z podnětů lidí. 53 Vládnutí (Governance) je tak oproti pojmu vláda (Government) širším pojmem. Jde o studium a pochopení moci, vztahů a odpovědnosti. Vládnutí v sobě zahrnuje „interakci mezi strukturami, procesy a tradicemi, jež určují způsob, jakým je uplatňována moc, jak jsou přijímána rozhodnutí a jak se mohou ve společnosti prosadit jednotliví občané. Naproti tomu vláda je institucionálním uspořádáním operacionalizující principy vládnutí. Dobré vládnutí je tedy „umění řídit společnost a organizace.“ 54 Britský autor A. Massay uvádí, že termín Governance

v sobě

„obráží

fragmentaci

a

složitost

moderního

státu…představuje činnosti současně umístěné na několika různých vládních úrovních:

místní,

regionální,

národní

a

globální…Vládnutí

představuje

diferenciaci vlády, vládních funkcí a vládní moci.55 Za základní hodnoty dobrého vládnutí je tak třeba považovat:56 přístup ke spravedlnosti, dodržování řádného procesu zákonnosti, respektování lidských práv a demokratických hodnot a jejich podpora, péče o potřeby nejchudších a zranitelných skupin, tolerance diverzity, ochrana životního prostředí, udržitelnost výsledků, profesionalismus veřejných služeb. Obdobně podle Smitha57 koncepce dobré správy vyjadřuje „uznání typu vlády a jejích politických hodnot, ale i určitý druh dodatečných komponentů, které jsou 52

Srov. ATKINSON, Doreen. Local Government, Local Governance and Sustainable Development: getting the Parameters Right. vol. 4. Cape Town: Humena Sciences Research Council, 2002. ISBN (EAN) 8168452504. 53 Srov. ABRAHAMSEN, Rita. Disciplining Democracy: Development Discourse and Good Governance in Africa. New York: Zed Book, 2000. ISBN (EAN) 9781856498586. 54 DUBSKÝ, Zbyněk. Veřejná správa v EU: dobrá správa a e-governance. Ústí nad Labem: Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2007. ISBN 978-80-7044-908-0. ; s. 5. 55 MASSEY, Andrew. Více-úrovňové vládnutí: správa globálního vládnutí v diferencovaném politickém kontextu. In: FRASER-MOLEKETI, G., eds. Dosažitelný svět: správa globálního vládnutí. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2007, s. 25-34. ; s. 27. 56 AGRYRIADES, Demetrios. Správa globálního vládnutí: úvod. In: FRASER-MOLEKETI, G., eds. Dosažitelný svět: správa globálního vládnutí. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2007, s. 17-24. ; s. 22.

39

s touto vládou provázané“. Jinými slovy, dobrá správa znamená vládu plus něco. Tím něčím dalším je např. tvorba veřejných politik, systém ekonomických vztahů, role mimovládního sektoru v obchodních a státních záležitostech. Další poměrně široce rozšířenou definicí, která oproti předešlým vymezením upřednostňuje

procesní

aspekty

dobré

správy,

je

definice

organizace

UNESCAP58 charakterizující jí jako „proces tvorby rozhodnutí a následný proces implementace těchto rozhodnutí.

59

Evropská komise pak považuje Good

Governance za „metodu řízení, která je navržena pro dosahování trvalého ekonomického, sociálního a institucionálního rozvoje, pro podporu zdravé vyváženosti mezi státem, občanskou společností a trhem, přičemž při tvorbě těchto záměrů by měli být aktivně zahrnuti občané.“60 Ve stejném duchu nahlíží na dobrou správu i Komise veřejného managementu OECD61, jenž se na svých zasedáních mnohokrát shodla na tom, že koncepce Good Governance má být prioritní metodou tvorby veřejných politik v jednotlivých členských státech. Výše uvedené definice pojmu dobrá správa však nelze považovat za zcela vyčerpávající, uspokojivé a všeobecně přijímané. V této souvislosti je třeba upozornit, že si stále mnoho autorů62 pokládá ve spojení s pokusy o vymezení dobré správy řadu otázek (Co přesně tento pojem znamená? Jaký byl záměr 57

SMITH, Bruce L. Public Policy and Public Participation: Engaging Citizens and Community in the Development of Public Policy. Public Health Agency of Canada [online]. [cit. 13.12.2011]. Dostupné z: http://www.phac-aspc.gc.ca/canada/regions/atlantic/pdf/pub_policy_partic_e.pdf ; s. 23. 58 United Nation Economic and Social Commission for Asia and the Pacifik 59 What is Good Governance?. United Nations: ESCAP: Economic and Social Commission for Asia and the Pacific [online]. [cit. 8.9.2010]. Dostupné z: http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp 60 A system for Good Governance in the European Union: Contributions to the White Paper on Governance. Euro-Meditarranean Network of Social Economy [online]. [cit. 9.6.2010]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/governance/contrib_euromed_en.pdf ; s. 2. 61 Organisation for Economic Co-operation and Development 62 Např. AHRENS, Joachim. Governnance, Conditionality and Transformation in Post-socialist Countries. In: HOEN, H. W., eds. Good Governance in Central and Eastern Europe: The Puzzle of Capitalism by Design. Cheltenham: Edward Elgar, 2001, s. 54-90. ISBN (EAN) 1840646187.; AUSTIN, Dennis. Good Governance?. The Round Table. 2001, roč. 361, č.1, s. 497-505. ISSN 0035-8533. ; DOORBOS, Martin. Good Governance: The Rise and Decline of a Policy Metaphor. Journal of Development Studies. 2001, roč. 49, č. 37, s. 93-108. ISSN 0220388. ; ELSENHANS, Harmut. The political Economy of Good Governance. Journal of Developing Societies. 2001, roč. 17, č. 2, s. 33-35. ISSN 0169-796X. ; WEISS, Thomas G. Governance, Good Governance and Global governance: Conceptual and Actual Challenges. Third World Quarterly. 2000, roč. 21, č. 5, s. 795-820. ISSN 0143-6597. ; WOODS, Ngaire. The Challenge of Good Governance for the IMF and World Bank Themselves. World Development. 2000, roč. 28, č. 5, s. 823-841. ISSN 0305-750X.

40

Světové banky, když tuto koncepci definovala poprvé? Jaké byly kritické ohlasy, které tato koncepce vyvolala? Jde o univerzální koncepci? Jak zlepšit systém této koncepce?, aj.), což je zapříčiněno i tím, že dobrá správa je otevřeným a dynamických konceptem. V této souvislosti lze postulovat, že „dynamický princip v obecné podobě zdůrazňuje daný trend. Neměl by proto být vyjadřován v příliš rigidních termínech.“63 Jádrem koncepce dobré správy tak je v širokém slova smyslu definovat soubor neustále se vyvíjejících – právně vymahatelných i nevymahatelných, procesních i materiálních požadavků, kterým musí moderní správa vyhovovat. Jde tedy o vytváření určitého kvalitativního standartu (návodu), jehož dodržování lze od těchto orgánů spravedlivě požadovat. Dobrá správa je tak výrazem snahy uspokojit nároky společnosti v určitém čase. „Občané moderní pospolitosti se dnes nespokojí jen se zjištěním, že správní orgány dodržují zákony, nejednají svévolně. Vyžadují nejen jednání v souladu s právem, ale dobrou práci, a chtějí vědět, jak se dělá. Chtějí vysoký stupeň odpovědnosti, průhlednosti a kvality rozhodnutí…Chtějí vědět, že všechny relevantní skutečnosti byly spravedlivě zváženy…“64 Dobrá správa tak není jen záležitostí právní. Jde např. i o kvalitu řízení, o řízení lidských zdrojů, školení a odbornost veřejných zaměstnanců, změny v myšlení, přístup k občanům. Obsah pojmu dobrá správa se tak nevyčerpává pouze dodržováním zákonných postupů. Abychom mohli oprávněně hovořit o dobré správě, nestačí být pouze v souladu s právem – i zákonné postupy mohou být v určitých případech označeny za špatné – např. lpění na právním formalismu, prodlužování řízení. To znamená, že při zkvalitňování výkonu veřejné správy je třeba zohledňovat i jiná hlediska nežli právní, zejména etická, morální a ekonomická. Lze tedy uzavřít, že pojem dobré správy je poměrně obtížné definovat s ohledem na stále probíhající proces formulování jeho jednotlivých komponentů. Obdobně jako pojem „dobré mravy“ či „dobrá víra“ jde o neurčitý právní pojem, který je 63

ČEBIŠOVÁ, Taisa. Úsilí o dobrou správu. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 73-90. ISBN 80-210-4001-7. ; s. 78. 64 ČEBIŠOVÁ, Taisa. Úsilí o dobrou správu. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 73-90. ISBN 80-210-4001-7. ; s. 74.

41

třeba vykládat vždy v konkrétních souvislostech. Nicméně lze souhlasit s tvrzením Vopálky, že „v souboru pojmů, týkajících se správy, patří pojem dobrá správa svou vstřícnou srozumitelností mezi ty šťastnější. Výraz dobrá správa naznačuje svůj obsah a současně jej představuje i jako tendenci. Každý asi bude schopen sdělit svou představu a pravděpodobně začne hodnocením toho, co správa činí a jak to činí.“65 Dobrá správa je pojmem nadnárodním - není založen na tradici jednoho či několika států, ale jedná se o pojem, který v sobě kumuluje ty nejdůležitější, nejzákladnější a nejobecnější principy, které jsou společné pro všechny členské státy EU.66 Požadavky na dobrou správu se promítají do schopnosti státu sloužit svým občanům, přičemž důraz je kladen na pravidla, procesy a chování, jimiž jsou artikulovány zájmy, spravovány zdroje a uplatňována moc ve společnosti. Dobrá správa je tak chápána jako stěžejní pojem pro stabilitu a výkonnost společnosti.67 Špatná správa vede ke vzniku nespravedlností, k obtěžování osob přehnanou byrokracií, k průtahům a jiným nežádoucím důsledkům. 68 Nicméně současně je třeba si uvědomovat, že dobrá správa nespočívá jen v řádném kontaktu s občany, tj. nezačíná jen na výstupu, ale zahrnuje též organizaci a fungování správy, kvalitní zákonodárství, odbornost, etiku a v neposlední řadě vztahy mezi politikou a správou. I tyto požadavky na dobrou správu se nutně odrážejí v jejích principech. Základním měřítkem, nikoli však jediným, pro dosažení dobré správy, by tak měla být předně spokojenost občanů. Vlastní obsah koncepce Good Governance bývá, jak již bylo uvedeno, obvykle vymezován teprve prostřednictvím jednotlivých požadavků a pravidel (principů) kladených na veřejnou správu, jejichž implementace do praxe by měla vést 65

VOPÁLKA, Vladimír. Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb.. Praha: ASPI, 2005. ISBN 807357-109-9. ; s. 17. 66 Srov. TOMOSZEK, Maxim. Principy dobré správy v zemích EU-srovnání. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 97106. ISBN 80-210-4001-7. ; s. 99. 67 Srov. DUBSKÝ, Zbyněk. Veřejná správa v EU: dobrá správa a e-governance. Ústí nad Labem: Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2007. ISBN 978-80-7044-908-0. ; s. 78. 68 Srov. ČERNÍN, Karel. Principy dobré správy definované veřejným ochráncem práv. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 11-14. ISBN 80-210-4001-7. ; s. 11.

42

k dosažení žádoucího stavu, tj. oné „dobré správy“. Nicméně vedle samotných principů dobré správy, zahrnuje koncept dobré správy i samotné právo na dobrou správu. Obě tyto kategorie se vzájemně prolínají. Principy dobré správy tak představují kvalitativní a hodnotový rámec správní činnosti, vytváří základ pro chovávání a výkonnost veřejných zaměstnanců, žádoucím směrem regulují činnosti orgánů veřejné správy. Jejich konkrétním obsahem se zabývá celá řada významných mezinárodních i národních dokumentů, výsledkem čehož je existence několika různých katalogů (seznamů) principů dobré správy.

2.3 Principy dobré správy a jejich zakotvení v mezinárodních a národních dokumentech Akademický slovník

69

vysvětluje pojem princip jako základní, všeobecné

přesvědčení, teorii, směr, pravidlo, zásadu či předpoklad. Z právního pohledu lze principem rozumět určitou výchozí obecně vyjádřenou ideu - standart, který je žádoucí a ze kterého vychází další zásady či pravidla. Jelikož se požadavky kladené na veřejnou správu neustále vyvíjejí a rozšiřují, je i formulování principů dobré správy kontinuálním procesem. Z tohoto důvodu neexistuje v současné době jednotný a všeobecně uznávaný katalog principů dobré správy. Naopak se na tomto úseku setkáváme s různými seznamy těchto principů v různých dokumentech různé povahy. Shoda nepanuje ani z pohledu mezinárodních institucí, které koncepci Good Governance prosazují. Tak např. Organizace spojených národů za základní prvky této koncepce považuje: participaci, vládu práva, transparentnost, vnímavost,

orientaci

na

konsensus,

rovnost,

zodpovědnost,

efektivnost

a účinnost. 70 Evropská komise hovoří o pěti základních principech, a to otevřenosti, participaci, odpovědnosti, účinnosti a sounáležitosti (soudržnosti).71 69

Srov. KRAUS, Jiří a Věra PETRÁČKOVÁ. Akademický slovních cizích slov. 2. díl. Praha: Academia, 1995. ISBN 80-200-0607-9. ; s. 619. 70 What is Good Governance?. United Nations: ESCAP: Economic and Social Commission for Asia and the Pacific [online]. [cit. 8.9.2010]. Dostupné z: http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp 71 European governance: enhacing the democracy in the Union. Governance in the EU a White Paper: European Commission [online]. [cit. 15.9.2010]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/governance/

43

OECD uvádí tyto principy: odpovědnost, transparentnost, efektivitu a efektivnost, schopnost reagovat (Responsiveness), výhled (Forward vision), vládu práva. Mezinárodní fond staví tuto koncepci pouze na čtyřech základních principech: transparentnost, odpovědnost, efektivnost a čestnost.72 2.3.1

Principy dobré správy v dokumentech EU

Již v roce 1992 zahájila Evropská komise a OECD společnou iniciativu (program) „SIGMA“, jehož posláním bylo pomoci zemím střední a východní Evropy ucházejícím se o členství v EU s modernizací a transformací veřejné správy, tak aby se staly stávajícím členským státům odpovídajícím partnerem. Za tímto účelem SIGMA v roce 1999 vypracovala studii nazvanou „European principles for Public Adminastration“ (Evropské principy dobrého vládnutí).73 Tento

dokument

specifikuje

standardy

veřejné

správy

běžné

v západoevropských státech, které vtělené do podoby následně uvedených principů představovaly pro kandidátské země určitá kvalitativní kritéria, která bylo třeba brát v úvahu při koncipování reforem veřejné správy. Jde o principy: Spolehlivost a předvídatelnost – souvisí především s právními zásadami: zákonnost, právní jistota, legitimní očekávání, rovný přístup a zákaz diskriminace. Současně se zdůrazňuje požadavek na dodržování zákonných

lhůt,

zachování

profesionality

a

nestrannosti

státních

zaměstnanců. Odpovědnost (accountability) – vyjadřuje povinnost orgánu veřejné správy vysvětlit a odůvodnit své postupy, rozhodnutí a další realizované činnosti jiným subjektům, zejména kontrolním. Otevřenost a transparentnost (průhlednost) – zde jde především o maximální zpřístupnění informací o činnosti veřejné správy při zachování zákonných limitů. Tyto principy napomáhají realizaci vnitřní i vnější kontroly veřejné správy. Posilují zejména princip zákonnosti a odpovědnosti. 72

IMF. Good Governance: The IMF´s Role. Wahshington: International Monetary Fund, 1997. ISBN 1-55775-690-2. 73 European Principles for Public Administration. OECD iLibary [online]. [cit. 8.8.2010]. Dostupné z: http://www.oecd-ilibrary.org/governance/european-principles-for-publicadministration_5kml60zwdr7h-en

44

Efektivnost a účinnost – v zásadě jde o specifickou kategorii odpovědnosti ve smyslu vyváženého poměru mezi vynaloženými zdroji a dosaženými výsledky (efektivnost) a způsob úspěšného splnění vytyčených cílů při zachování výše uvedených principů (účinnost). Výše formulované principy se staly základem principů dobré správy v rámci EU a postupem času se z nich nebo na jejich základě formulovaly principy další. V reakci na zvyšující se nedůvěru občanů v instituce a politiku EU vydala v roce 2001 Evropská komise Bílou knihu Evropského vládnutí (European Governance – a white paper). Bílá kniha proto zvláště zdůrazňuje zásadu participace (spoluúčasti) občanů na vládě. Formulováno je v ní 5 následujících principů dobrého vládnutí: Otevřenost – jednotlivé instituce by měly za účelem navrácení veřejné důvěry pracovat otevřeněji, široce informovat o své činnosti a přitom užívat jazyka, který je dostupný a srozumitelný široké veřejnosti. Participace – podle tohoto dokumentu účinnost prosazování politik EU záleží na promítnutí spoluúčasti do všech částí politického řetězce – tj. od záměru až po implementaci. Podstatou participace je v tomto směru aktivní komunikace (konzultace, dialog) v rámci rozvíjení politik EU. Klíčovou úlohu by zde měly sehrávat vlády jednotlivých členských zemí. Spoluúčast je opět chápána jako nástroj pro obnovení důvěry veřejnosti v instituce veřejné správy. Odpovědnost – tento princip vyslovuje požadavek na vymezení postavení jednotlivých institucí (uvedení toho, co dělají a za co přebírají odpovědnost) v legislativních a exekutivních procesech, a to na všech jeho úrovních, který by měl usnadnit identifikaci konkrétních odpovědných subjektů. Účinnost - podle tohoto principu mají být politiky včas přijímané, zaměřené na dosažení potřebného prostřednictvím jasně stanovených cílů a tam kde je to možné mají vycházet ze zkušeností z minulosti a zohledňovat budoucí dopady. Účinnost je současně podmiňována přijímáním rozhodnutí na nejvhodnější úrovni řízení.

45

Sounáležitost (soudržnost) – hovoří o vzájemné věcné i logické spojitosti při realizaci politik, a to především kvůli nárůstu úkolů a tím i složitosti celého systému. Principy dobré správy byly dále vymezeny např. v dokumentu OECD nazvaném „Modernising goverment - the way foward“ z roku 2005, ve kterém se hovoří o následujících principech: průhlednosti a odpovědnosti, spravedlnosti, rovnosti, efektivnosti, účinnosti, souladu s právem (rule of law) a etice. Zvláštně zdůrazňována je ve vztahu k otevřenosti vlády: Průhlednost – kdy vlády a subjekty zodpovědné za její činnost mají být vystaveny kontrole ze strany veřejnosti a jejím výzvám. Přístupnost – podle které mají být veřejné služby a informace o činnosti vlády snadno dostupné občanům. Schopnost reagovat na změny ve společnosti, nové myšlenky, potřeby a požadavky. Podle zmíněného dokumentu lze za otevřenou vládu považovat tu, kde občané a jiné komerční subjekty na základě svých požadavků obdrží relevantní a srozumitelné informace (průhlednost), mají možnost využívat veřejné služby (přístupnost) a spolupodílet se na procesu přijímání rozhodnutí (participace). Některé shora uváděné principy byly postupem času formalizovány. Promítly se jednak do jednotlivých ustanovení Listiny základních práv EU z roku 2000 (zejména čl. 41 – právo na dobrou správu), následně i do návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu (např. čl. I–47-princip participační demokracie, I-50-princip transparentnosti jednání orgánů, institucí a jiných úřadoven EU, II.-101- právo na dobrou správu, III-398-princip otevřenosti, hospodárnosti a nezávislosti), a konečně se odráží i v textu Listiny základních práv Evropské unie ze dne 7. 12. 2000, ve znění upraveném dne 12. 12. 2007 (dále jen „Listina EU“), která se stala v souvislosti s finalizací textu Lisabonské smlouvy právně závaznou, a to s ohledem na novelizaci čl. 6 Smlouvy o Evropské unii, podle kterého Unie uznává práva, svobody a zásady v Listině vyhlášené, tedy i právo na dobrou správu, zaručené v čl. 41. Právo na dobrou správu tak zahrnuje právo každého na to, aby jeho záležitost byla projednána institucemi a orgány Unie nestranně,

46

spravedlivě a v přiměřené lhůtě, právo být vyslechnut dříve, než je vůči němu přijato opatření, které by se mohlo nepříznivě dotknout jeho osoby, právo na přístup ke spisům týkajících se jeho osoby při respektování důvěrnosti materiálů a profesionálního či obchodního tajemství, povinnost orgánů odůvodnit své rozhodnutí, právo žádat náhradu škody způsobenou při výkonu veřejné správy, právo zvolit si pro korespondenci s orgány Unie jednu z řečí, aj.74 V Listině EU jsou zakotveny i některé z dalších principů dobré správy (např. čl. 21 zákaz diskriminace, čl. 23 princip rovnosti, čl. 42 právo na přístup k dokumentům, čl. 43 – Evropský veřejný ochránce práv). Právo na dobrou správu je blíže konkretizováno rovněž Evropským kodexem řádné správní praxe z pera Evropského veřejného ochránce práv. „Veřejný ochránce práv používá Kodex při zkoumání, zda dochází k nesprávnému úřednímu postupu, při své kontrolní funkci se tedy opírá o jeho ustanovení. Kodex však stejně tak slouží jako užitečné vodítko a zdroj poznatků pro úředníky, čímž podporuje nejvyšší standardy správní praxe.“75 Kodex se sestává z 27 článků. Obsahuje jednak základní zásady činnosti správních orgánů (čl. 4 až čl. 15 – např. zákonnost, rovnost, nestrannost, přiměřenost, právní jistotu, zdvořilost), pravidla pro vydávání správních rozhodnutí (čl. 16 až čl. 20 – např. lhůty pro vydání rozhodnutí, povinnost odůvodnění, způsob oznámení, možnost odvolání), ustanovení posilující transparentnost a otevřenost veřejné správy (čl. 21 až čl. 27 – např. ochrana osobních údajů, žádost o informace, veřejný přístup k dokumentům). 2.3.2

Principy dobré správy v dokumentech Rady Evropy

Významnou úlohu při formulování společných základů veřejné správy, včetně požadavků na dobrou správu sehrává na evropském kontinentě rovněž Rada Evropy. Za tímto účelem přijal Výbor ministrů celou řadu dokumentů, např.: Rezoluce (77)31 Výboru ministrů o ochraně jednotlivce ve vztahu k úkonům správních orgánů,

74

Listina základních práv Evropské unie. Eur-lex.europa.eu: Přístup k právu EU [online]. [cit. 18.6.2010]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/cs/treaties/dat/32007X1214/htm/C2007303CS.01000101.htm 75 Evropský kodex řádné správní praxe. Evropský veřejný ochránce práv [online]. [cit. 25.5.2010]. Dostupné z: http://www.ombudsman.europa.eu/cs/resources/code.faces#hl0

47

Doporučení R (80)2 Výboru ministrů o správním uvážení, Doporučení R (81)19 Výboru ministrů o přístupu k informacím v držení veřejných orgánů, Doporučení R (84)15 Výboru ministrů ohledně veřejné odpovědnosti, Doporučení R (87)16 Výboru ministrů o správních postupech ovlivňujících značné množství osob, Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy R (91) 1 o ukládání správních sankcích. Doporučení R (91)10 Výboru ministrů o sdělování osobních údajů v držení veřejných orgánů třetím osobám, Doporučení R (2000)6 Výboru ministrů o postavení veřejných úředníků v Evropě, Doporučení R (2000)10 Výboru ministrů o kodexech chování pro veřejné úředníky, Doporučení

R

(2002)2

Výboru

ministrů

o přístupu

k oficiálním

dokumentům, Doporučení R (2003)16 Výboru ministrů o výkonu správních a soudních rozhodnutí, Doporučení R (2004)20 Výboru ministrů o soudní revizi správních úkonů. Tyto dokumenty, jak je i z jejich návrhu patrné, nepřistupují k dobré správě komplexně, zabývají se vždy pouze jejími dílčími komponenty. Stejně tak je patrné, že v mnohém vycházejí z jednotlivých ustanovení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950, potažmo Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1948. Dobrá správa v pojetí Rady Evropy tak vychází předně z principu vlády práva (rule of law), zakotveném již v čl. 3 Statutu Rady Evropy z roku 1948. Teprve na výzvu Parlamentního shromáždění přistoupil v roce 2003 Výbor ministrů k vypracování modelového textu ohledně základního práva jednotlivce na dobrou veřejnou správu a přípravě komplexního kodexu dobré veřejné správy za účelem usnadnění její implementace v praxi. Tento kodex byl přijat dne 20. 6.

48

2007 jako oficiální dodatek (součást) Doporučení REC(2007)7, o dobré veřejné správě/good governance. V tomto dokumentu výbor ministrů doporučuje vládám členských zemí, aby rozvíjely dobrou veřejnou správu: v rámci zásad demokracie; organizací a fungování veřejných orgánů zajišťujících účinnost, výkonnost a náležité využívání vynaložených prostředků, což od nich vyžaduje, aby:76 zajišťovaly nastavení cílů a výkonnostních ukazatelů ve snaze pravidelně monitorovat a měřit plnění těchto cílů ze strany veřejné správy a jejích veřejných činitelů, nutily veřejné orgány k tomu, aby pravidelně v rámci zákona kontrolovaly, zda jsou jejich služby poskytovány účelně vzhledem k vynaloženým nákladům a zda by neměly být nahrazeny nebo zrušeny, nutily veřejnou správu k tomu, aby hledala nejlepší prostředky k dosažení co nejlepších výsledků, prováděly náležité interní a externí monitorování veřejné správy a činnosti jejích veřejných činitelů, podporovaly právo na dobrou veřejnou správu v zájmu všech, a to přijímáním norem uvedených v modelovém kodexu veřejné správy, což zajišťuje její účinnou implementaci ze strany veřejných činitelů členských států a provádění všech povolených úkonů v rámci ústavní a právní struktury státu k zajištění toho, aby regionální a místní samosprávné orgány přijímaly stejné normy. Kodex dobré veřejné správy následně definuje dobrou správu prostřednictvím následujících zásad:77 1) zásada zákonnosti

76

Good Governance – dobrá veřejná správa. Deník veřejné správy [online]. [cit. 15.4.2011]. Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6341679 77 POTĚŠIL, Lukáš. Dobrá správa v dokumentech Rady Evropy. Ministerstvo vnitra české republiky [online]. [cit. 2.7.2010]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/dobra-sprava-vdokumentech-rady-evropy.aspx

49

Veřejné orgány 78 jsou povinny konat a postupovat v souladu s právem, mají dodržovat zákony, mezinárodní právo a obecné zásady, které řídí jejich organizaci, fungování a činnost. Nemají vydávat svévolná opatření, oproti tomu mají konat v souladu s pravidly, jež definují jejich pravomoci a postupy. Je zakázána svévole, a to i při využití správního uvážení. Své pravomoci vykonávají veřejné orgány pouze tehdy, když k tomu jsou zákonem oprávněny, a pouze za tím účelem, pro který jim tato pravomoc byla svěřena. 2) zásada rovnoprávnosti Podle čl. 3 Kodexu jsou veřejné orgány povinny konat v souladu s touto zásadou. Naplňují ji tím, že jednají se soukromými osobami, které jsou ve stejné situaci stejným způsobem, nerozlišují přitom mezi soukromými osobami podle pohlaví, národnosti, vyznání či přesvědčení. Rozdíly v přístupu možné jsou, ale musí být objektivně ospravedlněny. 3) zásada nestrannosti Ve smyslu této zásady mají veřejné orgány konat objektivně, pouze s ohledem na příslušnou záležitost, nezaujatě a mají zajistit, aby jednotliví veřejní činitelé vykonávali své povinnosti nestranně, bez ohledu na jejich vlastní osobní přesvědčení a zájmy. 4) zásada proporcionality Opatření, která ovlivňují práva nebo zájmy soukromých osob mají být zaváděna jen tam, kde je to nutné, a to pouze v rozsahu požadovaném k dosažení žádoucího cíle. Přijatá opatření nesmějí být nepřiměřená. 5) zásada právní jistoty V souladu s touto zásadou se nesmějí provádět retroaktivní opatření, vyjma právně

ospravedlněných

okolností.

Veřejné

orgány

nemají

ovlivňovat

nezadatelná práva, nebo konečné právní situace, ledaže to vyžaduje veřejný zájem. Tam, kde jsou zaváděny nové povinnosti, může být nezbytné zavést dočasná opatření či umožnit přiměřenou lhůtu k tomu, aby takové povinnosti vstoupily v platnost. 78

Pozn. autora: Termín veřejné orgány znamená jakýkoli subjekt veřejného práva na jakékoli úrovni.

50

6) zásada konání v přiměřené časové lhůtě Tato zásada je stanovená čl. 7 Kodexu pouze obecně, a to tak, že veřejné orgány konají a plní své povinnosti v přiměřené časové lhůtě. 7) zásada participace Podle čl. 8 Kodexu pokud nemusí být daná činnost prováděna neodkladně, poskytnou veřejné orgány soukromým osobám příležitost, a to vhodnými prostředky, k účasti na přípravě a zavádění správních rozhodnutí, jež ovlivňují jejich práva či zájmy. 8) zásada úcty k soukromí Veřejné orgány mají úctu k soukromí, a to zejména při zpracovávání osobních dat. Pokud při tom používají elektronické prostředky, musí zajistit veškerá nezbytná opatření k zabezpečení soukromí. Kodex dále vedle citovaných zásad dobré správy upravuje ve svých dalších ustanoveních způsob vyřizování žádostí, vymezuje pojem správního rozhodnutí, stanoví jeho formu, rozvádí pravidla a postupy při jeho vydání, formuluje procesní práva jednotlivců atp. Poslední část kodexu je věnována problematice odvolání a náhrady škody. Co se týče právní závaznosti, je třeba uvést, že všechna shora uvedená doporučení Rady Evropy, včetně Doporučení o dobré veřejné správě, mají pouze kvazijudiciální charakter, tzn., že nejsou právně závazná (nejde o právní akty v pravém slova smyslu). Jako takové působí pouze jako kultivující činitel pro dobrou správní praxi, přičemž se svým dílem pokoušejí posilovat ochranu základních práv a svobod jednotlivce před nežádoucími vlivy ze strany veřejné správy. Jinými slovy, představují jakési vodítko pro vnitrostátní právní úpravy a vlastní výkon veřejné správy. V této souvislosti se hovoří o tzv. soft law. Je tedy na jednotlivých státech, aby zvolily vhodné prostředky pro uplatnění v nich formulovaných principů. Přesto je zcela nesporné, že zmíněné dokumenty ukazují cestu k vytváření dobrých vztahů mezi úřady a soukromými osobami, které jsou taktéž shrnuty v principech správního práva týkajících se

51

vztahů mezi úřady a soukromými osobami z první poloviny 90. let minulého století vytvořených pro tyto účely Evropským výborem pro koordinaci.79 2.3.3

Principy dobré správy v právním řádu České republiky

Česká republika, jako člen Rady Evropy a Evropské unie, se zavázala k dodržování výše rozebíraných dokumentů. Ty tak představují vedle ústavního pořádku významný principiální základ činnosti veřejné správy a jako takové se nutně odráží i v české právní úpravě. Vycházeje z předešlých kapitol pojednávajících o principech dobré správy v mezinárodních dokumentech lze pro účely následujícího textu pracovně rozdělit v nich formulované principy do čtyř kategorií: 1. základní principy dobré správy, 2. procesní principy vážící se k správnímu rozhodování 3. principy týkající se přístupu k informacím, 4. principy vztahující se k nápravě špatného výkonu veřejné správy. Ad 1) Použití základních principů dobré správy jako jednoho z kritérií při posuzování činnosti veřejné správy je zakotveno v ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Jde o historicky první český právní předpis, ve kterém se objevuje sousloví dobrá správa, byť bez bližšího vymezení. Nicméně lze postulovat, že „jsou-li principy dobré správy stanoveny jako kritérium pro posuzování činnosti veřejné správy ze strany ombudsmana, pak tedy zákonodárce explicitně předpokládá, resp. přiznává, že takové principy existují a že veřejná správa je povinna je respektovat, i když je v daném předpise pozitivně nikterak nevymezuje.80 Patrně i z tohoto důvodu s cílem usnadnit implementaci principů dobré správy v praxi se JUDr. Otakar Motejl po vzoru Evropského ombudsmana rozhodl zpracovat katalog základních principů dobré správy, který vstoupil ve známost jako „Ombudsmanovo desatero“. Při jeho tvorbě vyšel především z vlastních zkušeností za dobu výkonu své funkce a dále z již existujícího Evropského 79

POMAHAČ, Richard. Právní principy dobré správy – imaginace či realita?. In: BOGUSZAK, J., eds. Právní principy-kolokvium. Pelhřimov: vydavatelství 999, 1999, s. 192-194. ISBN 80901064-5-5. 80 SKULOVÁ, Soňa. Principy dobré správy jako součást modernizace veřejné správy. Právník. 2005, roč. CXLIV, č. 6, s. 553-586. ISSN 0231-6625. ; s. 565.

52

kodexu dobré správní praxe Evropské unie a z připravovaného Doporučení Rady Evropy o dobré správě. Desatero bylo podrobeno odborné diskusi v rámci jednodenní konference nazvané „Principy dobré správy“ konané dne 22. 6. 2006 v Brně, na které vystoupili přední odborníci české správní vědy. Pod jejím vlivem byl původní text desatera revidován a následně předložen Poslanecké sněmovně v rámci tiskové zprávy za rok 2006 k odsouhlasení. Ombudsman ve svém desateru definuje dobrou správu prostřednictvím následujících principů:81 soulad s právem, nestrannost, včasnost, předvídatelnost, přesvědčivost, přiměřenost, součinnost, odpovědnost, otevřenost, vstřícnost. V uvedeném výčtu výslovně absentuje princip efektivnosti, který je často v souvislosti s principy dobré správy zmiňován. Za nejdůležitější kritéria pro plnění úkolů veřejné správy lze považovat požadavky na kvalitu, rychlost a hospodárnost jejich plnění. V českém právním řádu jsou tato kritéria zakotvena v ustanovení § 2 písm. m), n), o) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve kterém jsou právně podchyceny zásady měření efektivity výkonu v podmínkách neziskového sektoru, označované teorií managementu jako 3 E (economy, effectiveness, efficiency): efektivita (Efficiency) = takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů,

81

Blíže Principy dobré správy. Veřejný ochránce práv [online]. [cit. 2.3.2009]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/

53

efektivnost (Effectiveness) = takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění, hospodárnost

(účelnost-Economy) = takové

použití

veřejných

prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů. Ad 1 a Ad 2) Pravděpodobně za nejvýznamnější vnitrostátní právní předpis vtahující se k problematice dobré správy předně s přihlédnutím ke skutečnosti, že principy dobré správy jsou v převážné většině spojovány s určitými procesními standardy, lze považovat nejspíše zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘ“). Ten formuluje požadavky na dobrou správu prostřednictvím základních zásad činnosti správních orgánů, zakotvených v ustanoveních § 2 – § 8 SŘ. Skutečnost, že tyto zásady jsou správním řádem označeny jako základní, má zdůraznit jejich vůdčí charakter při ovlivňování správní činnosti. Jedná se následující zásady: zásada zákonnosti - § 2 odst. 1, 2 SŘ, zásada proporcionality -§ 2 odst. 2, 3 SŘ, zásada ochrany práv nabytých v dobré víře - § 2 odst. 3 SŘ, zásada zneužití správního uvážení - § 2 odst. 4 SŘ, zásada souladu s veřejným zájmem - § 2 odst. 4 SŘ, zásada legitimního očekávání - § 2 odst. 4 SŘ, zásada materiální pravdy - § 3 SŘ, zásada veřejné správy jako služby - § 4 odst. 1SŘ, zásada zdvořilosti - § 4 odst. 1 SŘ, zásada řádného poučení a možnosti uplatnění práv - § 4 odst. 2, 3, 4 SŘ, zásada smírného řešení - § 5 SŘ, zásada rychlosti – § 6 odst. 1 SŘ, zásada procesní ekonomie - § 6 odst. 2 SŘ, zásada rovného postavení a nestrannosti – § 7 odst. 1, 2 SŘ, zásada součinnosti (spolupráce) - § 8 odst. 1, 2 SŘ.

54

Správní řád používá výslovně termínu dobrá správa v ustanovení § 8 odst. 2 „Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy.“ Z uvedeného vyplývá, že správní řád pojímá dobrou správu jako žádoucí stav, kterého má být dosaženo naplněním zmíněných zásad. I když je tedy sousloví dobrá správa spojováno se zásadou spolupráce, nelze na dobrou správu nahlížet pouze ve smyslu řádné interakce mezi správními orgány navzájem, jak by se mohlo na první pohled zdát. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, sp. zn. 1 As 30/2008, publikovaném pod č. 1746/2009 Sb. NSS, je totiž třeba ze spojení § 4 odst. 1 a § 8 dovozovat, že „principy dobré správy jsou aplikovatelné jednak v horizontální rovině mezi vykonavateli veřejné správy navzájem, jednak ve vertikálním vztahu mezi veřejnou správou a jejími uživateli.“ Význam správního řádu na úseku prosazování principů dobré správy v rámci české správní praxe je dán i tím, že jejich zakotvením v podobě základních zásad v zákonné normě, došlo k jejich zpozitivnění 82 , tzn., staly se právně závaznými. S ohledem na ustanovení § 177 odst. 1 SŘ, dle kterého se základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje, mají tyto zásady navíc univerzální charakter, tj. přesahují působnost správního řádu a je třeba je aplikovat při všech činnostech veřejné správy, pokud není zákonem stanoveno jinak. Nutno však zdůraznit, že formulováním zmíněných základních zásad se obsah dobré správy zdaleka nevyčerpává. Jinými slovy, zásady vyjádřené ve správním řádu nepředstavují všechny komponenty dobré správy – kupříkladu absentuje princip otevřenosti, efektivnosti, odpovědnosti či přístupu k informacím. Ad 3) Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, patří nepochybně mezi nejvýznamnější právní normy, které se podílejí na naplňování principu otevřenosti. Podrobně upravuje pravidla pro poskytování informací a podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím. Zákon byl přijat k provedení čl. 17 odst. 5 Listiny základních 82

Srov. LANGÁŠEK, Tomáš. Principy dobré správy po přijetí nového správního řádu. Správní právo. 2008, roč. XLI, č. 4–5, s. 245. ISSN 0139-6005.

55

práv a svobod, ve kterém se zaručuje právo na informace a následně se stal i základní normou, ve které se transponuje do našeho právního řádu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98 ES o opakovaném použití informací veřejného

sektoru.

Podle

tohoto

zákona

mají

státní

orgány,

územní

samosprávné celky a jejich orgány, veřejné instituce a další subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy poskytnout

informace

v rozsahu

jejich

působnosti

na

základě

žádosti,

samozřejmě do míry, jakou dovoluje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněných zájmů jiných osob, utajovaných informací a jiné zákonné limity. Vedle toho ustanovení § 5 zakotvuje rozsáhlou informační povinnost. Shora uvedené subjekty tak musí pro informování veřejnosti ve svém sídle a svých úřadovnách zveřejnit na místě, které je všeobecně přístupné, jakož i způsobem umožňujícím dálkový přístup, zákonem stanovené informace, např.: popis své organizační struktury, místo a způsob, jak získat příslušné informace, kde lze podat žádost či stížnost, předložit návrh, podnět či jiné dožádání anebo obdržet rozhodnutí, místo, lhůtu a způsob, kde lze podat opravný prostředek proti rozhodnutí, a to včetně výslovného uvedení požadavků, které jsou v této souvislosti kladeny na žadatele, jakož i popis postupů a pravidel, která je třeba dodržovat při těchto činnostech, označení příslušného formuláře, způsob a místo, kde lze takový formulář získat, postup, který musí subjekt dodržovat při vyřizování všech žádostí, návrhů i jiných dožádání občanů, a to včetně příslušných lhůt, které je třeba dodržovat, přehled nejdůležitějších předpisů, podle nichž subjekt zejména jedná a rozhoduje, které stanovují právo žádat informace a povinnost poskytovat informace a které upravují další práva občanů ve vztahu k subjektu, a to včetně informace, kde a kdy jsou tyto předpisy poskytnuty k nahlédnutí,

56

adresu elektronické podatelny. Nutno poznamenat, že již od doby své účinnosti (1. 1. 2000) je zákon v praxi provázen celou řadou sporných otázek a výkladových problémů, o čemž svědčí i poměrně obsáhlá soudní judikatura, včetně rozsudků Nejvyššího správního soudu a Nálezů Ústavního soudu, která se týkala jak hmotně-právních tak procesně-právních otázek. Soudní judikatura se vyjadřovala kupříkladu k: definici (okruhu) subjektů povinných k poskytování informací, zejména v souvislosti s pojmem veřejná instituce,83 vymezení pojmu informace,84 působnosti zákona ve vztahu k jiným zákonům, zejména k otázce nahlížení do spisů dle správního řádu 85 , stavebního řádu 86 , zákona o obcích,87 k zákonným výjimkám z práva na informace, resp. k omezení práva na informace s ohledem na trestní řízení 88 , obchodní tajemství 89 , vnitřní

83

Srov. např. Nález Ústavního soudu, sp. zn. III ÚS 671/02 ze dne 16.1.2003; Nález Ústavního soudu, sp. zn.III ÚS 686/02 ze dne 27.2.2003; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 Ads 33/2006-57 ze dne 16.5.2007; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 As 52/2004 -67 ze dne 17.1.2006, který byl následně zrušen Nálezem Ústavního soudu, sp. zn I. ÚS 260/06 ze dne 24.1.2007; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 As 57/2006 – 67 ze dne 29.5.2008; Rozsudek Nejvyššího správní soudu, sp. zn. 2 As 89/2006-107 ze dne 12.7.2007, Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 58/2007-52 ze dne 19.2.2008; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 As 13/2007 ze dne 28.3.2008; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 As 13/2007 ze dne 28.3.2008, Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 As 13/2007-75 ze dne 28.3.2008. 84 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 55/2003-37 ze dne 12.2.2004; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 1 As 17/2008 ze dne 7.5.2008. 85 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 A 158/2001-100 ze dne 27.1. 2004; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 As 34/2005-76 ze dne 28.3.2006; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 As 52/20007 ze dne 15.9.2008; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 38/2007 ze dne 13.8.2008; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp.zn. 5 As 3/2006-70 ze dne 13.12.2006. 86 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 7/2004-53 ze dne 22.7.2005; Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 5 Ca 126/2006-28 ze dne 30.5.2007. 87 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. As 40/2004-62 ze dne 25.8.2005; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 As 79/2006-58 ze dne 27.6.2007. 88 Např. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, sp. zn. Ca 189/2005-28 ze dne 31.8.2006; Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 10 Ca 144/2005-37 ze dne 23.2.2007; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 As 50/2008 ze dne 28.4.2009. 89 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 118/2002-37 ze dne 9.12.2004; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 A 136/2002-35 ze dne 27.2.2004; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 As 24/2007ze dne 27.3.2008.

57

a personální předpisy90, ochranu osobních údajů a důvěrnost majetkových poměrů91, ochranu utajovaných informací92, fikci rozhodnutí o odepření požadovaných informací či fikci rozhodnutí o zamítnutí odvolání93. V této souvislosti je však třeba uvést, že institut fikce byl novelou č. 61/2006 Sb., ze zákona odstraněn. Dosavadní judikatura vážící se k této problematice tak má v současnosti význam pouze ve vztahu k zákonu č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí provádějícím právo na úplné a včasné informace o stavu životního prostředí zaručené v čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Obecně lze však říci, že dosavadní judikatura odmítá restriktivní přístup k právu na informace. Naopak lze vysledovat tendenci vykazující snahu o rozšiřující definice povinných subjektů, pojetí pojmu informace, zužující výklad výjimek z práva na informace. S uvedenými závěry soudů lze v návaznosti na princip otevřenosti jedině souhlasit, neboť přístup veřejnosti k informacím představuje významný nástroj kontroly nad výkonem veřejné správy, a tím nepochybně přispívá i ke zkvalitnění její činnosti. Právo na informace je nutno vykládat extenzivně - tak, aby žadatel jeho prostřednictvím mohl účinně zjistit, co se děje na veřejnosti a v jeho okolí.94 Ad 4) Pravidla vztahující se k nápravě škody způsobené v důsledku špatného výkonu veřejné správy upravuje v obecné rovině předně zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů. 90

Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 168/2002-39 ze dne30.4.2004; Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 10 Ca 196/2004-41 ze dne 12.4.2006; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 28/2007 ze dne 17.1.2008. 91 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 A 135/2001-39 ze dne 31.7.2003; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 3/2002-46 ze dne 14.1.2004, Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 6/2004 ze dne10.8.2004; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 53/2007-85 ze dne 25.6.2008;Usnesení Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 64/2008 ze dne 12.32009. 92 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. A 2/2003-73 ze dne 31.7.2006. 93 Např. Usnesení Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 4 As 55/2007-84 ze dne 28.4. 2009. 94 RIGEL, Filip. Subjekty povinné poskytovat informace ve světle judikatury. Právní rádce [online]. [cit. 1.8.2012]. Dostupné z: http://pravniradce.ihned.cz/c1-40730260-subjekty-povinneposkytovat-informace-ve-svetle-judikatury

58

Orgány veřejné správy jsou povinny při výkonu své působnosti postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí našeho právního řádu (zásada zákonnosti). Pokud orgány tuto povinnost poruší, ať už z jakýchkoli důvodů, a tímto způsobí škodu, může se poškozený domáhat náhrady škody. Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné správy rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem je zvláštním druhem odpovědnosti za škodu. Přestože vzniká z veřejnoprávního vztahu, jedná se stále o odpovědnost soukromoprávní, tzn., že se při rozhodování o náhradě škody používá subsidiárně zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Již ze slovního spojení „při výkonu veřejné moci“ obsaženého v názvu zákona lze dovodit, že se tento zákon uplatňuje i na postupy při náhradě škody způsobené soudy, orgány činnými v trestním řízení a stanovenými úkony notářů a soudních exekutorů – nejen tedy na škodu způsobenou orgány veřejné správy, ale orgány veřejné moci vůbec. Subjekty této odpovědnosti jsou jednak stát a jednak územně samosprávné celky. Stát odpovídá za škodu způsobenou při výkonu státní moci (ve vztahu k veřejné správě tedy při výkonu státní správy). Je důležité uvést, že stát odpovídá za škodu způsobenou nejen jeho vlastními (státními) orgány, ale i osobami, kterým byla na základě zákona propůjčena jeho pravomoc, včetně obcí a krajů v přenesené působnosti.95 Územní samosprávné celky tak nesou odpovědnost pouze za škodu způsobenou na úseku jejich samostatné působnosti. 96 Jak odpovědnost státu, tak územních celků je zákonem

koncipována

jako

absolutní

objektivní

odpovědnost,

tj.

odpovědnost bez ohledu na zavinění bez možnosti liberace. Pokud jde o způsob a rozsah náhrady škody, hradí se nejen skutečná škoda, ale i ušlý zisk. Zákon stanoví i promlčecí lhůty, ve kterých lze nárok úspěšně uplatnit. Postup při uplatnění nároku na náhradu škody se odvíjí od subjektu odpovědnosti (stát vs. územně samosprávný celek) a charakteru protiprávního 95

Srov. § 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). 96 Srov. § 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

59

jednání (nezákonné rozhodnutí vs. nesprávný úřední postup). V podrobnostech k této problematice se odkazuje na publikaci „Správní právo hmotné. Obecná část.“ od autorského kolektivu Horzinková Eva a Zdeněk Fiala. Některé správně-právní předpisy obsahují svá vlastní ustanovení o odpovědnosti za škodu, pravděpodobně s cílem upozornit na specifika dané činnosti, kterou upravují. Jejich ustanovení bývají zpravidla velmi strohá – ve většině případů se jedná pouze o několik ustanovení či odstavců. Velmi zajímavou se v této souvislosti jeví otázka, jaký je vztah těchto úprav k úpravě obsažené v zákoně č. 82/1998 Sb. Na první pohled se zdá, že zákon č. 82/1998 Sb. představuje úpravu obecnou. Jednotlivá ustavení zvláštních zákonů řešící institut právní odpovědnosti tak vůči němu stojí v poměru speciality. V některých případech však jejich vzájemný vztah není až tak jednoznačný a tyto úpravy by mohly být označeny i za zcela samostatné. Dlužno podotknout, že při výkonu veřejné správy dochází leckdy i při zachování principu zákonnosti k zásahům do majetkových a osobnostních práv fyzických a právnických osob, tzn., že ne vždy se musí jednat o škodu způsobenou přímo nezákonným postupem daného orgánu. Je nepochybné, že v určitých případech je třeba i takto způsobenou škodu kompenzovat (např. vyvlastnění, náhrada za poskytnutí věcné pomoci, škoda způsobená při řešení krizových a mimořádných situací). Jelikož jde o otázky poměrně složité, jejichž výklad není jednoduchý, je zde uveden pouze příkladný výčet těchto speciálních úprav: zákon č. 273/2008 Sb., o Policii ČR, zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, zákon č. 239/2000 Sb., o IZS, zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. 2.3.4

Principy dobré správy v etických kodexech

V souvislosti

s

reformami

veřejné

správy

realizovanými

pod

„vlajkou“

modernizačního hnutí označovaného v teorii jako New public management, sledujících přednostně dosažení vyšší efektivnosti, hospodárnosti a účinnosti

60

správy, se začalo upozorňovat na potlačování ostatních hodnot veřejné správy (zejména etických pravidel) a problém snižování důvěry občanů ve veřejnou správu. Proto nemálo mezinárodních organizací – např. OECD, OSN, EU začalo soustředit pozornost i na jiné nežli ekonomické hodnoty. Postupem času se začaly objevovat studie volající po nutnosti zakotvení etiky jako čtvrtého „E“ do cílového zaměření správních reforem. Za všechny z nich je na tomto místě vhodné zmínit alespoň studii z dílny OCED - Trust in Government – Ethics Measures in OECD countries 97 , jež byla publikována v roce 2000 a která je výstupem z poměrně rozsáhlého projektu o etice (PUMA/OECD).98 Z této studie vyplynulo, že nejzávažnější problémy etiky a korupce nastávají při přímém kontaktu soukromého a veřejného sektoru. Pro obnovení důvěry ve veřejnou správu je tedy nezbytné dosažení integrity veřejné služby. Vhodnými nástroji se v tomto směru jeví: přijetí písemných pravidel a zejména kodexů etiky pracovníků veřejné správy, otevřenost správy v podobě pravidelných zpráv o činnosti orgánů veřejné správy, vzdělávání a další školení, včetně etické problematiky, vliv modelové role nadřízených pracovníků v zaměstnání. Za zmínku jistě stojí i skutečnost, že v souvislosti s projektem o etice bylo přijato v roce 1998 Doporučení pro členské státy o zdokonalení etického chování ve veřejné správě obsahující dvanáct principů řízení etiky: etické standardy pro veřejnou správu musejí být jasné, etické standardy musejí být zakotveny v právu, etické kodexy by měly být dostupné všem úředníkům, veřejní úředníci musejí znát svá práva a povinnosti, zejména jsou-li vystaveni provinění, 97

Trust in Government: Ethics Measures in OECD countries. France: OECD, 2000. [cit. 14.9.2010]. Dostupné z: http://www.irpa.eu/wp-content/uploads/2012/03/8.-OECD_ethicmeasures-case-studie_00.pdf 98 Pozn. autora: Projektu se účastnilo 15 vybraných zemí, včetně České republiky.

61

etické chování by mělo být podpořeno a posíleno v jasném přihlášení se politických představitelů k etickým standartům, rozhodovací proces by měl být co nejvíce transparentní a otevřený kontrole, měla by existovat jasná pravidla pro interakci mezi veřejným a soukromým sektorem, manažeři by měli podporovat etické chování a sami být jeho příkladem, podpora etického chování by se měla promítat do celého systému řízení, podmínky veřejné služby a řízení lidských zdrojů by měly podporovat etické chování, veřejná

správa

by

měla

disponovat

adekvátními

mechanismy

odpovědnosti, měly by existovat vhodné postupy a sankce za nesprávné chování. V současnosti je již etika považována za jeden z klíčových principů dobrého vládnutí, o čemž svědčí i skutečnost, že jednotlivé principy dobré správy velmi často korespondují se standardy výkonu úřednického povolání formulovanými v etických kodexech nebo jsou jimi alespoň blíže specifikovány. Z významných mezinárodních etických kodexů lze uvést předně etický kodex přijatý 6. 9. 2001 Evropským parlamentem – European Code of Good Administrative Behaviour či Modelový kodex chování veřejného úředníka přijatý 11. 5. 2000 Výborem Ministrů Rady Evropy jako příloha Doporučení R (2000) 10, o kodexech chování veřejných úředníků. Oba kodexy se obsahově výrazně překrývají, liší se v zásadě jen svou působností. Důraz je v nich kladen především na zásady zákonnosti, nestrannosti, loajality, zdvořilost, oznamovací povinnost, efektivitu, mlčenlivost, zákaz svévole a střetu zájmů. Specifické úpravy jsou věnovány otázkám přijímání darů, zneužití úředního postavení, reakce na nepřiměřené nabídky atd.

62

Česká republika přijala za účelem podpory žádoucích standardů řádného chování úředníků jako součást usnesení vlády České republiky ze dne 21. 3. 2001 Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě. Tomuto kodexu však byla vytýkána

přílišná

mechanismů

99

obecnost,

nekonkrétnost,

absence

protikorupčních

a tak se tento kodex dočkal v květnu 2012 novely. Současný

kodex obsahuje 14 článků (dvakrát více než předchozí), v nichž jsou zakotveny následující principy: zákonnost, rozhodování, profesionalita, nestrannost, rychlost a efektivita, střet zájmů, korupce, nakládání se svěřenými prostředky, mlčenlivost, informování veřejnosti, veřejná činnost, reprezentace, uplatnitelnost a vymahatelnost. Již z vlastního textu kodexu je patrné, že v mnohém vychází z výše zmíněných mezinárodních etických kodexů. Ve srovnání s nimi je však stále o něco stručnější

a

méně

propracovaný.

Některá

ustanovení

–

např.

otázky

upřednostňování bývalých zaměstnanců, opuštění veřejné služby ve spojení s prozrazováním a využitím důvěrných informací, v něm výslovně absentují. Naopak přísněji je ošetřena problematika přijímání darů. Pozitivně lze hodnotit i zakotvení sankčních opatření skrze zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, nicméně lze v této souvislosti poukázat na skutečnost, že mezinárodní kodexy hovoří výslovně o disciplinárních řízeních. 99

Srov. Etický kodex úředníků minimalizuje protikorupční jednání. Vláda České republiky [online]. [cit. 12.5.2012]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/eticky-kodexuredniku-minimalizuje-korupcni-jednani-95380/

63

Nabízí se tak otázka, zda by neměla být otázka sankcí řešena specifickou právní úpravou – vhodný by se v tomto směru jevil nejspíše zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). Přesto je novelizovaná verze krokem v před a její jednotlivé články napomáhají naplňování principů dobré správy: Tabulka 2: Zakotvení principů dobré správy dle veřejného ochránce práv v etickém kodexu České republiky

Principy dobré správy dle veřejného

Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné

ochránce práv

správě

Soulad s právem

Zejména čl. 1,2,7,11

Nestrannost

Zejména čl. 4, 6, 7

Včasnost

Zejména čl. 5

Předvídatelnost

Zejména čl. 4

Přesvědčivost

Zejména čl. 12

Přiměřenost

Zejména čl. 2

Efektivnost

Zejména čl. 5, 8

Odpovědnost

Zejména čl. 8

Otevřenost

Zejména čl. 10

Vstřícnost

Zejména čl. 12

Zdroj: Veřejný ochránce práv, Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě, zpracování vlastní

2.3.5

Principy dobré správy v soudní judikatuře

V souvislosti s otázkou vymezení obsahu dobré správy a jejích jednotlivých komponentů (principů) není možné opomenout činnost soudních orgánů. Jelikož jde o nadnárodní problematiku, významnou úlohu v tomto směru sehrávají předně evropské soudy, ať již jde o Soudní dvůr EU či Evropský soud pro lidská práva. Tyto soudy nejenže ve svých rozhodnutích s termínem dobré správy pracují, ale především jej prostřednictvím své rozhodovací činnosti blíže specifikují. Přesto ani tyto soudy, pokud je mi dobře známo, nepodávají ucelenou definici dobré správy, nýbrž nejčastěji ve své judikatuře konstatují v jednotlivých případech neslučitelnost s právem na dobrou správu nebo porušení jednotlivých principů dobré správy.

64

Soudní dvůr Evropské unie100 vycházeje ze základního práva na dobrou správu vymezil řadu správních principů, které musí být členskými státy uplatňovány při aplikaci evropského práva, např.:101 princip proporcionality (přiměřenosti), princip právní jistoty, princip ochrany legitimních (oprávněných) očekávání, zákaz diskriminace, právo na slyšení v procesu správního rozhodování, spravedlivé podmínky pro přístup jednotlivců ke správním soudům, nesmluvní povinnost veřejné správy. Rovněž v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva 102 lze ve vztahu k ustanovení čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv nalézt klíčové principy dobré správy, kupříkladu: princip legality, zákaz arbitrárních opatření, princip proporcionality, princip včasnosti, princip rovnosti zbraní, princip řádného odůvodnění. Z rozhodovací činnosti evropských soudů vyplývá, že ty nepřikládají velkou důležitost tomu, že pojem dobré správy není vymezen tzv. hard law

100

Např. Rozsudek C-64/82, Tradax Graanhandel BV, ECR 1984; 222/86, Heylens, ECR (1987), 4097, no 15; 374/87, Orkem, ECR (1989), 3283;C-269/90, TU Munchen, ECR (1991), I-5469; C-97/91, Borell, ECR (1992), I-6313; C-255/90, Burban, ECR (1992), I-2253; T-450/93, Lisrestal, ECR (1994), II-1117;T-465/93, Murgia Messapica, ECR (1994), II-361;T-167/94, Nolle, ECR (1995), II-2589; T-195/95, Guérin automobiles, ECR (1996), II-171; T-231/97, New Consulting e.a., Rec (1999), II-2403; C-353/ 99 Heidi Hutala, ECR (2001); C-276/01, Steffenson, ECR (2003). 101 Srov. MAREK, Jiří. Evropské principy dobré veřejné správy. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 91-96 ISBN 80210-4001-7. ; s. 92. 102 Např. Engel z 8.6.1976, A 22; Winterwerp v. Netherlands z 25.10.1979, A33; Kruslin v. France z 14.4.1990, A 176-1; Malone z 2.8.1984, A 82; Sporrong and Lonroth v. Sweden z 23.9.1982, A 52;Vasilopoulou z 21.3.2002.

65

(v právně-závazných předpisech). 103 Současně lze vypozorovat zřetelnou tendenci přecházet od konstatování porušení jednotlivých obecných principů správního práva k používání termínu dobré správy jakožto obecnému, vyššímu a sjednocujícímu pojmu. Právo na dobrou správu je tak třeba ve světle judikatury chápat jako soubor více principů, zahrnující jak hmotně-právní, tak procesně-právní práva fyzických či právnických osob. Při jeho aplikaci v konkrétních případech pak není rozhodující, zda lze v daném případě aplikovat všechny složky práva na dobrou správu anebo lze uplatnit byť jedinou složku, které se dotčená osoba s obecným poukazem na porušení tohoto základního práva dovolává. Co se týče judikaturní činnosti českých soudů v oblasti dobré správy, mnohé v tomto směru napovídá výrok R. Pomahače: „Čtenář se může velmi snadno přesvědčit pomocí vyhledávačů slov v našich soudních databázích, že zatímco není problém nalézt „dobrou pověst“, „dobré mravy“ či dobrou víru“, je naopak velkým problémem přesvědčit se takto o existenci „dobré správy“. Spravit si náladu mohou přívrženci slovně fundovaného kvalitativního výzkumu tím, že zadají frázi „good administration“ například do databází evropských soudů. HUDOC vrátí pro v něm evidované dokumenty Evropského soudu pro lidská práva 69 výskytů této fráze. V případě Evropského soudního dvora nalezneme, že existuje 99 rozsudků za posledních deset let, v nichž se pomocí uvedené fráze argumentuje, a už jen letmý pohled do některých z nich ukáže, že se s tímto pojmem pracuje i v prejudikatuře od samotného počátku soudní činnosti ESD“. Uvedené ovšem neznamená, že by naše soudnictví požadavky na dobrou správu nikterak nezohledňovalo. V judikatuře Nejvyššího správního soudu104 se s dobrou správou prozatím pracuje především ve spojení s konstatováním porušení nějaké její dílčí součásti, jež je sama o sobě zakotvena v právních předpisech, např.: zásady legitimního očekávání, 103

Srov. TOMOSZEK, Maxim. Principy dobré správy v zemích EU-srovnání. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 97-106. ISBN 80-210-4001-7. 104 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 A 25/2002 ze dne 20. 7. 2006; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 31/2005 ze dne 4. 5. 2006; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 Ans 1/2005 ze dne 28. 4. 2005.

66

zásada právní jistoty, zásada proporcionality, zásada zákonnosti, zásada zákazu zneužití správního uvážení.

2.4 Katalog v současnosti obecně přijímaných principů dobré správy a jejich charakteristika V předcházejících částech této práce již bylo poukázáno na absenci jednotného, všeobecně uznávaného, katalogu principů dobré správy. Pokud si však položíme otázku, nakolik jsou jednotlivé přístupy v rámci vymezení obsahu dobré správy a jejích jednotlivých principů odlišné, lze na základě analýzy v práci představených mezinárodních i národních dokumentů, dospět k závěru, že se tyto až na drobné výjimky v zásadě překrývají. Vycházeje především ze srovnání principů vymezených v dokumentech Rady Evropy a Evropské unie, lze identifikovat tyto základní, společné principy dobré správy: princip rule of law, princip otevřenosti a transparentnosti, princip hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, princip participace, princip odpovědnosti. 2.4.1

Princip rule of law

Vláda práva patřila vždy ke stěžejním součástem právního myšlení. Je považována za nezbytný předpoklad existence právního státu a obecný (ústavní) právní princip 105 , byť ze samotné existence práva nelze vyvozovat existenci právního státu – politika žádného státu totiž není prakticky možná bez jejího 105

Zakotvení právního státu v ústavním pořádku České republiky: Ústava České republiky (1/1993 Sb.) čl.2: (3) Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. (4) Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Listina základních práv a svobod (2/1993 Sb.) čl. 2: (2) Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. (3) Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.

67

prosazování skrze právní nástroje.106Zásada rule of law tak představuje nejenom vládu prostřednictvím práva, ale i vázanost vlády právem. J. Locke v Druhém pojednání o vládě říká, že „Zákonodárná moc má vládnout podle vyhlášených a zavedených zákonů, které nemají být měněny ve zvláštních případech, ale má být jedno pravidlo pro bohaté i chudé, pro oblíbence dvora i pro sedláka u pluhu.“ Ve stejném duchu se vyslovují i Boguszak s Čapkem107 když uvádí, že „naplnění zásady rule of law vyžaduje, aby relevantní společenské vztahy byly regulovány právem, a dále vyžaduje zachování práva“ a současně dodávají, že „ve státě se uplatňuje zákonnost, jestliže státní moc zabezpečuje jednak právní regulaci relevantních společenských vztahů, jednak realizaci práva.“ Princip zákonnosti vyslovuje požadavek, aby veškeré orgány veřejné moci postupovaly

v souladu

se

zákony

a

jinými

právními

předpisy,

včetně

mezinárodních smluv, tj. svou pravomoc uplatňovaly jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon. V souvislosti s rozhodovací činností je v rámci tohoto principu zdůrazňována neutralita (nestrannost), zákaz diskriminace, zákaz libovůle (zneužití správního uvážení), proporcionalita, včasnost, a rovněž sem spadají dílčí aspekty práva na spravedlivý proces. Jinými slovy, orgány veřejné správy rozhodují jen o věcech spadajících do jejich působnosti, a to bez zbytečných průtahů a při zohlednění všech relevantních okolností daného případu, přičemž vůči všem postupují stejným způsobem a šetří práva a oprávněné zájmy fyzických a právnických osob. Právní normy vykládají podle jejich smyslu. Tam,

kde

je

výklad

nejednoznačný,

respektují

stanoviska

svých

nadřízených orgánů a zohledňují konstantní soudní judikaturu. Respektují práva každého „být slyšen a slyšet“ v řízení týkajících se jeho záležitostí, přičemž informují všechny zúčastněné osoby, o tom že běží řízení, které se dotýká jejich zájmů. Respektování uvedených součástí principu rule of law úzce souvisí s právní jistotou, hodnověrností a předvídatelností (legitimní očekávání). Jeví se 106

Srov. KUNC, Jiří a kol. Demokracie a ústavnost. Praha: Univerzita Karlova, 1996. ISBN 807066-309. ; s. 40-41. 107 BOGUSZAK, Jiří a Jiří ČAPEK. Základy teorie práva a právní filosofie. 1.vyd. Praha: Codex, 1996. ISBN 80-859663-06-X. ; s. 153.

68

rozumným požadavkem, aby rozhodnutí bylo předvídatelné - ten, kdo v dobré víře svěří své záležitosti pod ochranu státu, neměl by být zaskočen nečekaným zvratem. Právní jistota je totiž nedocenitelná, neboť je s ní spojena důvěra v právo. Z tohoto důvodu je třeba, aby orgány veřejné moci rozhodovaly shodně s tím, jak rozhodovaly obdobné případy v minulosti. Pokud se od své dosavadní rozhodovací praxe v konkrétním případě odchýlí, jsou povinny toto výslovně uvést v rozhodnutí a svůj postup náležitě odůvodnit. Hodnověrnost a předvídatelnost však není nikterak v rozporu s diskreční pravomocí. Správní uvážení je totiž rozhodujícím orgánům poskytnuto v přesně vymezených

případech,

především

z důvodu

možnosti

zvážení

všech

podstatných okolností případu. Tudíž funguje jako jakýsi korektiv zákonnosti ve vztahu k správnosti (spravedlnosti) rozhodnutí s přihlédnutím ke vhodnosti, přiměřenosti, šetrnosti, veřejnému zájmu aj. Lze totiž postulovat, že v zájmu dobré správy jsou nejen zákonná, ale současně i správná (spravedlivá) rozhodnutí. Jak uvádí S. Skulová: „Dobrá správa by vždy měla být také správně rozhodující správa.“ 108 Správní uvážení nicméně nepředstavuje neomezené rozhodovací právo – vždy je limitováno zákonem a má své mantinely. Závěrem lze uvést, že princip rule of law zahrnuje základní východiska a současně limity uplatňování veřejné moci ve státě.

Lze ho považovat za

výchozí z principů dobré správy. 2.4.2

Princip otevřenosti a transparentnosti (průhlednosti)

Princip otevřenosti a průhlednosti patří k základním součástem dobré správy. Jeho dodržování směřuje k omezení zneužití veřejné moci a redukci korupce, čímž v podstatě přispívá k ochraně veřejného zájmu, jakož i individuálních práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob. V neposlední řadě přispívá i k obnovení důvěry občanů ve veřejnou správu. Při naplňování principu otevřenosti a průhlednosti sehrává klíčovou úlohu kvalita zákonodárství v oblasti práva na informace. V této souvislosti se vyžaduje existence 108

jasně

definovaných,

srozumitelných

a

vynutitelných

pravidel

Srov. SKULOVÁ, Soňa. Právní principy dobré správy?. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 61-68. ISBN 80210-4001-7. ; s. 64.

69

upravujících co možná nejširší přístup občanů k informacím. „Rozvoj praktických činností spojených s přístupem k informacím působí na veřejnou správu iniciačně

a

katalyzačně.

Svoboda

informací

usnadňuje

identifikaci

problémů…“. 109 Široký přístup k informacím je velice vhodným prostředkem kontroly veřejné správy ze strany veřejnosti…Navíc je zřejmé, že bez zakotvení co nejširšího přístupu k informacím není možné, aby se kterýkoli občan stal plnohodnotným partnerem.“110 Výjimky z práva na informace by proto měly být připuštěny jen do té míry, jakou skutečně vyžaduje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněných zájmů fyzických či právnických osob, utajovaných informací, obchodních tajemství nebo jiné zákonné limity. V této souvislosti autoři dokumentu Modernising Government upozorňují, že „historie otevřenosti ve vládě je velmi mladá, zatímco historie tajemnosti je stará staletí. Balancování potřeby chránit legitimní národní bezpečnostní zájmy a potřeby veřejné kontroly vládních aktivit bylo vždy výzvou a v současnosti je výzvou stále aktuálnější.“ 111 V souladu s tímto tvrzením lze postulovat, že určení rovnováhy mezi utajením a zpřístupněním informací je dosti složitou a často diskutovanou otázkou. Různá národní právní realita je potom doprovázena navíc těžkostmi stanovit kritéria otevřenosti veřejné správy, která by byla aplikovatelná globálněji.112 V zájmu dobré správy by se tak právní úprava v oblasti práva na informace měla vyvarovat nežádoucích tendencí inkriminujících naopak k uzavřenosti správy, na které upozorňoval již M. Weber:„ Byrokracie skrývá své vědění a své konání před kritikou, jak jen může…Pojem „úřední tajemství“ je její specifický vynález a ona nic nefederuje tak fanaticky jako tuto manýru, třebaže v mnoha oblastech

109

KUŽÍLEK, Oldřich a Michael ŽANTOVSKÝ. Svoboda informací – Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde, 2002. ISBN 80-7201-318-1. ; s. 127. 110 KORBEL, František. Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. Praha: Linde, 2004. ISBN 80-7201-465X. ; s. 48. 111 Modernising Government: The Way Forward. OECD [online]. [cit. 8.8.2010]. Dostupné z: http://www.oecd.org/governance/modernisinggovernmentthewayforward.htm ; s. 35. 112 Blíže ŠPAČEK. David. Právo na informace ve veřejné správě. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 14.5.20009]. Dostupné z: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/casopisy/s/2003/0012/pril.html

70

činnosti vůbec není věcně zdůvodněna. 113 Právní úprava by tedy neměla být představována souhrnem výjimek z práva na informace, jejichž různorodost, četnost a roztříštěnost mnohdy vede i k nepřehlednosti a vzájemným rozporům v této oblasti práva. Princip otevřenosti naopak v zájmu moderní veřejné správy vyjadřuje požadavek, aby občané měli možnost se snadno a rychle seznámit s pravdivými a aktuálními informacemi o záměrech, cílech, způsobech, pravidlech a podmínkách činnosti orgánů veřejné moci. Průhlednost pak představuje možnost prohlédnout rozhodovací procesy probíhající uvnitř těchto institucí, možnost odhalit jejich případná pochybení, popř. nečinnost. Nutno upozornit, že však nejde jen o právní zakotvení těchto požadavků do právního řádu, ale především o jejich realizaci. Je nutné si totiž uvědomovat, že dodržování těchto principů představuje rovněž významné předpoklady pro naplnění dalších principů dobré správy – zejména principu rule of law, nestrannosti, předvídatelnosti, participace či odpovědnosti. 2.4.3

Princip efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti

V souvislosti s pronikáním manažerských přístupů a ekonomických hodnot do výkonu veřejné správy je již poměrně dlouhodobě zdůrazňován požadavek na kvalitní a hospodárné plnění stanovených úkolů. Lze postulovat, že jedině dobře organizovaná a fungující správa může zabezpečovat její působení navenek a být považována za dobrou správu. Efektivnost, hospodárnost a účelnost tak sehrávají

roli

významných

hodnotících

kritérií

činnosti

veřejné

správy

poukazujících na výkonnost celé její organizační soustavy, popř. jejích dílčích článků. Pojem efektivnost byl původně formulován v oblasti techniky a ekonomie jako kvantitativní kritérium vyjadřující poměr mezi náklady a dosaženými výsledky. Jeho postupné uplatňování ve specifickém prostředí veřejné správy vyvolalo potřebu důslednějšího vymezení ukazatelů efektivnosti, neboť se ukázalo jako nedostatečné či příliš zjednodušující spojovat či dokonce zaměňovat efektivnost

113

WEBER, Max. Autorita, etika a společnost: Pohled sociologa dějin. Praha: Mladá fronta. 1997. ISBN 80-204-0611-5. ; s. 85.

71

s hospodárností či účelností.114 Problémům v tomto směru přispívá i nejednotný český překlad anglických termínů efficiency, effectiveness a economy. Obsah těchto pojmů lze v současné době nalézt např. v Auditních standardech INTOSAI1 nebo v Manuálu pro audit výkonnosti Evropského účetního dvora, jakož i v mnohé odborné literatuře zabývající se efektivností veřejného sektoru, popř. veřejné správy. Např. Barnard vymezuje efektivnost jako „schopnost organizace vytvářet účinné podněty v rozsahu dostatečném pro udržení rovnováhy systému.“ 115 Podle Motta jsou efektivní takové instituce, které jsou schopny mobilizovat svá centra moci (řízení) pro určitou činnost – akci. Jsou to takové instituce, které vykazují větší a kvalitnější výsledky a lépe se adaptují na problémy než jiné podobné instituce.“.116 Máša považuje za efektivní takovou „činnost, která zajišťuje maximální plnění úkolů při minimálním využití prostředků (nákladů v širokém smyslu).“117 Strecková odvozuje efektivnost každého jevu či procesu z výsledného vztahu mezi velikostí vstupů, vkládaných do realizace tohoto jevu či procesu, a velikostí výstupů, které z realizace tohoto jevu vychází. 118 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů, v ustanovení § 2 písm. n) definuje efektivnost jako „takové použití veřejných prostředků, kterými se dosáhne nejvyššího možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění.“ Z uvedeného lze dovodit, že efektivnost obecně vyjadřuje účinnost vložených zdrojů a užitek jimi získaný. Jde o takové použití zdrojů, jímž je dosaženo maximálního objemu a kvality produktů či služeb. Rozhodující se v tomto směru jeví poměr mezi stanovenými cíli, prostředky vynaloženými k jejich realizaci, a dosaženými výsledky. Efektivnost tak představuje kategorii, do níž „určitý 114

Srov. např. SIMON, Herbert A. Administrative Bahavior. Study of Decision-making Processes in Administrative Organization. New York: Free Press, 1959. ,s. 180-181; HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. ISBN 978-80-7357-458. , s. 180. 115 BARNARND, Chester I. The Functions of the Executive. Harvard: University Press, 1938. ; s. 56-61 a 92-94. 116 MOTT, Paul E. The Characteristics of effective Organizations. New York: Harper&Row, 1972. ISBN (EAN) 0060446358. ; s. 17. 117 Srov. MÁŠA, Miloslav. Správní věda: materiál pro distanční studium ESF MU. Brno: Masarykova univerzita, 1994. ; s. 97. 118 Srov. STRECKOVÁ, Yvonne. Teorie veřejného sektoru. Brno: Masarykova univerzita, 1998. ISBN 80-210-1737-6. ; s. 98.

72

obsah vkládáme tím, že definujeme hodnocený objekt a záměr, který hodnocení takového objektu vymezuje, zejména pokud jde o vstup a výstup (ať již ve formě zboží, služeb či jiných výsledků). Pro hodnocení činností v oblasti veřejné správy je tudíž rozhodné definování objektu zkoumání, jímž může být: a) vnitřní uspořádanost systému a jeho schopnost adaptovat se na proměňující se vnější podmínky (tzv. vnitřní efektivita veřejné správy), b) postižení

závislostí

mezi

subjektem

a

objektem

správy

(nositeli

a adresáty) o vyjádření kvality plnění úkolů (tzv. vnější efektivnost).119 Princip

efektivnosti

tak v rámci

koncepce

dobré

správy vyjadřuje

požadavek, aby orgány veřejné správy dosahovaly v rámci své činnosti co nejlepšího

vztahu

mezi

zdroji

použitými

na

plnění

svých

úkolů

a dosaženými účinky schopnými naplnit a uspokojit očekávání jejích klientů. Hendrych v souvislosti s efektivitou veřejné správy poukazuje na význam racionálního chování nositelů veřejné správy při uskutečňování zamýšlených cílů v daných podmínkách a čase, přičemž míru racionality vztahuje především k výběru prostředků a zdrojů zabezpečujících dosahování konkrétních cílů.120 Nezbytným předpokladem vnitřní efektivnosti veřejné správy s ohledem na požadavek racionality tak je vytvoření takového systému, který jasně vymezuje působnost a pravomoc subjektů veřejné správy, tj. vymezuje jejich postavení a vzájemné vazby v určité pevně stanovené organizační struktuře založené na hierarchických vztazích nadřízenosti a podřízenosti, stanoví pravidla pro jejich jednání, způsoby komunikace, zajistí dostatek potřebných a včasných informací pro rozhodovací činnost a v neposlední řadě definuje i cíle a úkoly jejich činnosti, jakož i odpovědnost za jejich řádné plnění. Uvedení takového systému v život poté vyžaduje obsazení příslušných orgánů politicky zralými a odborně

119

Srov. HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. ISBN 978-80-7357-458. ; s. 180-181. 120 HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. ISBN 978-80-7357-458. ; s. 194.

73

způsobilými zaměstnanci. „Služba veřejnosti totiž nemůže být založena jen na dobré vůli a snaze bez dostatečného odborného zázemí“.121 Ve vztahu k vnější efektivnosti správy je pak kladen důraz s ohledem na očekávání a potřeby občanů především na odbornost, spravedlnost a včasnost rozhodování a kvalitu poskytovaných služeb. Z uvedeného vyplývá, že efektivnost je v rámci koncepce dobré správy spojována s konceptem kvality – jde zejména o kvalitu vykonané práce, nikoli její množství. V rámci konceptu kvality je vedle požadavků na respektování norem, postupů a účinnost, kladen důraz na uspokojení očekávání zákazníků (klientů). Kvalitu je obecně možno chápat jako soubor vlastností, které jsou očekávány určitou osobou a které jsou dávány do kontrastu těchto očekávání s realitou vnímanou v konkrétním čase. V tomto směru se tedy jeví žádoucí, aby služby poskytované veřejnou správou plnily svůj účel, odpovídaly v daném čase současným standardům, byly poskytovány uživatelsky přátelským způsobem. Efektivnost veřejné správy tak spočívá v nalezení rovnováhy mezi komplexem potřeb, přání a poptávek jejích adresátů a kapacitou, zdroji, právními požadavky a technickými schopnosti správy. 122 Jednak jde o to, aby veřejná správa poskytovala takovou kombinaci služeb, kterou poptávají její konstituenti (voliči, adresáti), a jednak o to, aby tyto služby poskytovala s co nejmenšími náklady (v širokém slova smyslu). Hospodárnost tedy souvisí s efektivností potud, pokud vyvolává opatření směřující k vyšší racionalitě příslušného systému, jinak jde o samostatné kritérium. 123 Představuje požadavek na minimalizaci nákladů na vstupu se zřetelem na odpovídající kvalitu výstupu. Hospodárná je tedy taková činnost, 121

HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. ISBN 978-80-7357-458. ; s. 192. 122 Srov. Např. GASTER, Lucy a Amanda SQUIRES. Providing Quality in the Public Sector. Philadelphia: Maidenhead Open University Press, 2003. ISBN 0-335-20955-6. , s. 30; CADDY, Joanne a Mirko VINTAR. Building better quality administration for the public: Case studies from central and eastern Europe. Bratislava: NISPAcee Press, 2002. ISBN (EAN) 8089013074. ,s. 10; JACKSON, Paul M. a Christopher M. BROWN. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Eurolex Bohemia, 2003. ISBN 80-86432-09-2. , s. 230. 123 HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. ISBN 978-80-7357-458. ; s. 194.

74

u níž jsou minimalizovány náklady na zdroje (finanční, lidské, věcné) při současném udržení jejich požadované kvality z hlediska potřeb dané činnosti. Princip hospodárnosti tak formuluje požadavek, aby orgány veřejné správy měly k dispozici zdroje potřebné pro plnění jejich úkolů ve správnou dobu, v dostatečném množství, v přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu. Hospodárnost

obecně

vyjadřuje

snahu

vedoucí

k minimalizaci

vynaložených nákladů a zamezení zbytečného plýtvání. Projevuje se ve dvou alternativách, a to jako: 124 a) maximalizace užitku nebo výsledku určité činnosti (výstupu), b) minimalizace nákladů, resp. vynaložených prostředků (vstupu). Efektivnost je dále spojována s účelností ve smyslu tvrzení, že neúčelná činnost nemůže být činností efektivní. Účelnost lze obecně chápat jako poměr mezi zamýšlenými a skutečnými dopady dané činnosti, bez ohledu na vynaložené prostředky a zdroje (efektivnost). Účelnost představuje takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. K tomu, aby se veřejná správa chovala účelně, je tedy zapotřebí, aby její činnost ve svém výsledku odpovídala zamýšleným cílům, nebo se jim alespoň přibližovala, a aby neměla nežádoucí nezamýšlené dopady. Naplnění principu účelnosti, zejména pokud jsou zamýšlené cíle v souladu s očekáváním občanů, může výrazně přispět k posílení vládní legitimity. V této souvislosti je třeba poznamenat, že zamýšlených cílů lze dosáhnout jistě různými způsoby, ať už s většími či menšími náklady na zdroje. Jinými slovy, i účelná činnost nemusí být vždy a za všech okolností efektivní a ani hospodárná. Proto je nutné v rámci hodnocení činností veřejné správy účelnost korigovat principem efektivnosti. Míra účelnosti je tak předně závislá na: a) formulaci zamýšlených cílů, b) volbě prostředků pro jejich dosažení,

124

HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. ISBN 978-80-7357-458. ; s. 182.

75

c) způsobu jejich uplatnění - prostředky a zdroje jsou přitom limitovány zákonnými mantinely, procesními pravidly, lhůtami stanovenými pro rozhodování, náklady na jejich pořízení apod. 2.4.4

Princip participace

Možnost občanů zapojit se a aktivně ovlivňovat rozhodovací a řídící procesy probíhající ve veřejné správě vždy představovala jeden ze základních principů demokratického státu. Již Aristoteles učil, že teprve toho, „kdo se může účastniti úřadu poradního nebo soudního, je možno nazývati občanem obce.“125 A i přestože se zastánci různých teorií demokracie neshodují v tom, jaké formy a kolik politické participace lze považovat ještě za přínosné, obecně panuje shoda od tzv. elitistů (např. Schumpeter)

přes

zastánce

reprezentativní

demokracie

(např.

Dahl)

a deliberativní demokraty (např. Habermas), až po participativní demokraty (např. Barber) na tom, že účast občanů v politice představuje jednu ze základních podmínek fungování demokracie. Výstižně tento postulát vystihuje Norris126, když participaci přirovnává ke zdroji životní síly demokracie, skrze niž občané vyjadřují své požadavky, rozhodují, kdo bude zastávat veřejné úřady, a ovlivňují politická rozhodnutí. Za hlavní přínosy, tj. smysl participace, lze v obecné rovině považovat:127 uspokojení potřeby veřejnosti aktivně se zapojovat do rozhodování, výměnu informací a názorů, učení se jeden od druhého, budování vzájemné důvěry, zvýšení kvality, komplexnosti a legitimnosti rozhodování, snadnější implementace rozhodnutí.

125

Srov. ARISTOTELES. Politika. Praha: Rezek, 1998. ISBN (EAN) 8086027104. ; s. 107. NORRIS, Pippa. Democratic Phoenix: Reinventing Political Activism. New York: Cambridge University Press, 2002. ISBN 0-521-01053-5. 127 Srov. např. SMITH, Bruce L. Public Policy and Public Participation: Engaging Citizens and Community in the Development of Public Policy. Public Health Agency of Canada [online]. [cit. 13.12.2011]. Dostupné z: http://www.phacaspc.gc.ca/canada/regions/atlantic/pdf/pub_policy_partic_e.pdf ; FUNG, Archon. Empowered Participation – Reinventing Urban Democracy. Princeton: Princeton University Press, 2004. ISBN 0-691-11535-4. 126

76

Jejími hlavními úskalími pak jsou následující rizika:128 zvýšení nároků na trvání a nákladnost rozhodovacího procesu, možnost nátlaku ze strany vybraných zájmových skupin, riziko snížení racionality rozhodování, možnost přijetí špatného rozhodnutí. V rámci koncepce Good Governance je tak třeba participaci chápat jako jeden z klíčových prvků optimálního způsobu vládnutí. Účast nevládního sektoru na rozhodování, řízení a správě posiluje legitimitu a kompetentnost řízení zejména z hlediska komunikace a zpětné vazby vztahující se především ke kvalitě veřejnoprávních činností a účinnosti veřejných politik. Přispívá nepochybně i k otevřenosti, průhlednosti a spravedlnosti rozhodovacích procesů, jakož i k jejich vyšší efektivitě, např. ve smyslu přinášení nových možností řešení, vznášení připomínek a doporučení. V rámci participace jde tedy především o získání zpětné vazby, která ověřuje správnost celého rozhodovacího procesu včetně jeho finálních fází. Není tedy nijak překvapivé, že je princip participace zdůrazňován především v Bílé knize Evropského vládnutí, jež reflektovala na zvyšující se nedůvěru občanů v instituce a politiku Evropské unie. V tomto kontextu lze postulovat, že je-li veřejná správa vykonávána ve veřejném zájmu, měla by identifikovat zainteresované skupiny občanů, úzce s nimi komunikovat a zapojovat je do procesu rozhodování s cílem zjistit jejich postoje a názory.129 Způsobů, kterými mohou občané participovat na rozhodnutí správy, je celá řada. Může jít např. o realizaci volebního, shromažďovacího, sdružovacího a petičního práva, účast v místním referendu či prostá účast na veřejných setkáních, zasedáních zastupitelstva, workshopech, konzultacích. 128

IRVIN, Renée A. a John STANSBURY. Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort?. Public Administration Review [online]. 2004, roč. 64, č. 1 [cit. 8.6.2010]. Dostupné z: http://graduateinstitute.ch/webdav/site/developpement/shared/developpement/mdev/s outienauxcours0809/Gironde%20Pauvrete/IrvinParticip.pdf ; s. 55-65. 129 Srov. LINEK, Lukáš a Daniel TRNKA. Nové způsoby vládnutí a proměna vztahu veřejné správy a občanů. In: MANSFELDOVÁ, Z. a A. KROUPA, eds. Participace a zájmové organizace v České republice. Praha: Sociologické nakladatelství SLON, 2005, s. 41 – 58. ISBN 80- 86429-53-9.

77

V České republice, obdobně jako v jiných zemích, lze v posledních letech zaznamenat (např. již z pouhé volební účasti) postupné snižování podílu občanů na výkonu veřejné správy, a to i přes jejich rostoucí vzdělanost a informovanost. Rovněž

lze

vypozorovat

značné

rozdíly

v míře

participace

ve

vztahu

k jednotlivým úrovním řízení. V tomto směru lze uvést, že čím menší subjekt, tím více participace. Proto je také princip participace zdůrazňován právě ve spojení s územní samosprávou, zvláště pak obecní – ta by konečně bez participace vůbec nemohla existovat. Jiné je tomu již v případě krajů, či ústřední státní správy. Participovat lze především zdola. Ve většině evropských zemí tak doposud, mnohdy i z pochopitelných důvodů (srov. úskalí participace, viz. výše), převládá expertní přístup. Uplatňování principů participace se v mnoha případech stává jen formální rétorikou, která je důležitá pro čerpání různých finančních zdrojů. I z těchto důvodů International Association for Public Participation (IAP2) vypracovala následující klíčové zásady pro praktickou realizaci participace veřejnosti na rozhodovacím procesu veřejné správy (IAP2, 2010): zainteresované osoby mají právo na zapojení se do rozhodování, názory veřejnosti musí být zohledněny při rozhodování, potřeby a názory všech účastníků rozhodovacího procesu musí být brány v potaz, zainteresované osoby musí být aktivně vyhledávány a musí jim být ulehčen vstup do rozhodovacího procesu, způsob participace musí vycházet z reálných možností veřejnosti, participující veřejnost musí být v dostatečném rozsahu informována o všech podstatných fázích rozhodovacího procesu, veřejnost musí být seznámena s dopady jejích připomínek na rozhodovací proces a jeho výsledky. Z uvedeného vyplývají i nezbytné předpoklady pro úspěšné zajištění otevřenosti rozhodování vůči adresátům veřejné správy a s ní spojené efektivní participace občanů:

78

včasné a dostatečné informování veřejnosti o zahájení rozhodovacího procesu a o možnostech participace na něm, ochota představitelů veřejné správy naslouchat veřejnosti, dát jí možnost vyjádřit se, brát její připomínky v potaz, vzájemný respekt a partnerství v rozhodovacím procesu, sdílení odpovědnosti za jeho výsledky. 2.4.5

Princip odpovědnosti

Institut odpovědnosti patří mezi nejstarší právní instituty, kterými naše společnost reaguje na protiprávní chování subjektů s cílem odstranit jeho důsledky. Představuje jeden z nástrojů, jehož prostřednictvím je zajišťováno řádné plnění právních norem a tím i dodržování zákonnosti. Právní teorie při vymezení pojmu odpovědnosti není jednotná. 130 Ve většině současné odborné literatury bývá pojem právní odpovědnosti vymezen jako sekundární povinnost vznikající fyzické či právnické osobě za porušení primární povinnosti, která pro ni vyplývá ze zákona nebo jiného právního titulu (např. smlouvy či rozhodnutí). Jinak vyjádřeno, odpovědnost lze charakterizovat jako vznik nové právní povinnosti, kterou daný subjekt doposud neměl a která pro něj vzniká až v důsledku porušení povinnosti původní. Odpovědnost v tomto pojetí koresponduje s povinností dané osoby nést následky svého předchozího protiprávního jednání, přičemž sankční následky mohou být různé – odvíjí se od charakteru způsobené újmy (např. finanční odškodnění, uvedení věci v původní stav, náhradní plnění, omluva). V mezinárodních dokumentech zabývajících se dobrou správou tomuto pojetí odpovědnosti odpovídá termín „responsibility“, nicméně se lze v těchto dokumentech setkat i s výrazem „accountability“, kdy jde o vyjádření institutu odpovědnosti v širším kontextu, nežli porušení právních povinností, tj. jde o jakousi komplexní odpovědnost za naplňování dobré správy (ta není kategorií pouze právní, zahrnuje i jiná kritéria: morální, etická, ekonomická). 130

Srov. KNAPP, Viktor. Některé úvahy o odpovědnosti v občanském právu. Stát a právo I. Praha: Nakladatelství ČSAV, 1956. ,s. 66 a násl.; LUBY, Štefan. Prevencia a zodpovednosť v občianskom práve I. Bratislava: Vydavatelstvo SAV, 1958. , s. 33 a násl.; BREJCHA, Aleš. Odpovědnost v soukromém a veřejném právu. Praha: Codex, 2000. ISBN 80-85963-92-2. , s. 25 – 26.

79

V rámci koncepce Good Governance je tak třeba nahlížet na institut odpovědnosti jako na princip „poslední instance“ – záruku toho, že principy dobré správy budou v praxi naplňovány a výkon veřejné správy se bude k oné „dobré správě“ alespoň přibližovat. Jinými slovy, z výkonu špatné správy budou vyvozovány důsledky. Princip odpovědnosti však nezahrnuje jen represi, tj. vyvození důsledků za porušování jednotlivých principů, ale i preventivní, výchovný a satisfakční aspekt. Role principu odpovědnosti v systému dobré správy je proto nenahraditelná. Nezbytným předpokladem pro úspěšné naplňování principu odpovědnosti a tím i zkvalitňování činností v oblasti veřejné správy je efektivní kontrolní systém. Cílem kontroly je předně zjistit, zda je dosahováno stanovených cílů a zda jsou řádně plněny vytyčené úkoly, popř. povinnosti, a pokud tomu tak není přijmout taková opatření, která směřují k naplnění požadovaného stavu. Proto je kontrolní činnost nedílnou součástí působení orgánů veřejné správy vůči fyzickým a právnickým osobám, tak ale i samotná činnost orgánů veřejné správy nutně musí podléhat kontrole ze strany jiných subjektů (parlamentu, soudů, NKÚ, veřejného ochránce práv, včetně samotných občanů). V tomto směru se princip odpovědnosti prolíná s principem otevřenosti a transparentnosti ve smyslu usnadnění identifikace odpovědného úřadu, úředníka, jakož i podoby konkrétního pochybení (např. nedodržení lhůt, nečinnost orgánu, nezákonnost postupů aj.). Velmi úzce souvisí i s principem efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti, neboť úředník je povinen vynakládat veřejné zdroje pouze v takovém rozsahu, který je nezbytný k dosažení účelu řízení.

2.5 Shrnutí Problematiku vzájemného vztahu veřejné správy a řízení (managementu) lze uzavřít Hughesovým výrokem, že „…i když public management pevně nezakoření a i když se ukáže, že některé změny mohou fungovat lépe než jiné, nebude možné se vrátit k tradičnímu modelu správy, který fungoval po většinu

80

období dvacátého století. Změna k manažerskému modelu se nyní zdá být jako nezvratitelná.“131 Implementace manažerských metod do veřejné správy se nepochybně odráží i v jejím obsahu. Pochopitelně činnost veřejné správy efektivně ovlivní kvalitní management, který zjednodušuje procesy, kontroluje vynakládání finančních prostředků, kontroluje výběrová řízení a správnost smluvních vztahů, zefektivňuje prostředky používané úřadem (především software), umožňuje kvalitní vzdělávání úředníků, nastavuje funkční motivační systém, buduje kvalitní tým aj. Veřejná správa však potřebuje vlastní specifickou formu řízení, nikoli pouze podobu vypůjčenou ze soukromého sektoru. V tomto prostředí není možné manažerské přístupy vzniklé v soukromém sektoru aplikovat automaticky bez dalšího, ale při jejich uplatňování je třeba vždy zohlednit specifika činnosti a poslání veřejné správy. Zkrátka i v tomto prostředí v přeneseném významu platí Fukuyamovo konstatování, že ne vše, co se osvědčí na západě, je použitelné i pro východ – Fukuyama sice míní násilnou implementaci demokracie do muslimských zemí, nicméně i při zavádění managementu do praxe veřejné správy je nutno respektovat její odlišnosti a specifika. Proto, aby manažerské přístupy a metody dosáhly relevantních výsledků a bylo je možné implementovat do praxe, je třeba je upravit dle specifik neziskového sektoru. Ve veřejné správě by tak měl být zaveden takový systém řízení, který by na základě racionálního přístupu stanovil dlouhodobé cíle a poté koordinoval a směřoval činnosti k jejich dosahování, ovšem při zachování základních hodnot demokratického právního státu, a který by současně reflektoval skutečné potřeby společnosti a posiloval tak i její důvěru ve vykonavatele veřejné správy. Cesta k formulování dobré správy ve smyslu finálního požadavku na chování orgánů veřejné správy, které jim sice nepředepisuje přímo zákon, ale které po nich přesto můžeme spravedlivě požadovat, vede přes stanovení jednotlivých dílčích zásad. Ty jsou označeny jako (dílčí) principy dobré správy, případně její 131

HUGHES, Owens E. Public Management and Administration. Third Edition. New York: Palgrave MacMillan. 2003. [online]. [cit. 5.3.2009]. Dostupné z: http://downloads.pavroz.ru/files/publicmandadm.pdf ; s. 16.

81

zásady. Tak jako neexistuje jednoznačná, všezahrnující a jasná definice dobré správy, neexistuje ani ucelený katalog principů dobré správy. Mezinárodní dokumenty, v nichž jsou jednotlivé principy formulovány, však většinou požadují to samé. Lze tedy říci, že obsah základních principů dobré správy se v současné době pomalu ustálil. Jednotlivé součásti „dobré správy“ jako je spolehlivost, předvídatelnost, otevřenost, odpovědnost a efektivita tvoří pilíře evropského správního práva. Jak uvádí S. Skulová:132 „…principy dobré správy nelze chápat jako samoúčel či soubor nahodile formulovaných požadavků na veřejnou správu kladených. Uvedené principy jednotlivě, ve vzájemných vazbách a souvislostech jako určitý systém a svým místy až synergickým působením slouží naplňování, či spíše přibližování se naplnění hlavních hodnot, jež stojí v základech moderního právního státu.“ Požadavek na dobrou správu se stále častěji a intenzivněji objevuje jak v odborné literatuře, tak v politických dokumentech, právních předpisech a v neposlední řadě i v judikatuře. Koncepce dobré správy je stále častěji zmiňována v kontextu veřejné správy a jejích základů. Přesto, neexistuje všeobecně uznávaná vyčerpávající definice "dobrého vládnutí“. Termín je používán se značnou flexibilitou, což je výhoda, ale současně zdrojem obtíží na operační úrovni řízení. V závislosti na kontextu by měla řádná správa věcí veřejných zahrnovat: plné respektování lidských práv, principů právního státu, aktivní účast občanů na řízení - partnerství, politickou pluralitu, transparentnost a odpovědnost procesů, efektivní veřejný sektor, legitimitu, přístup ke znalostem, informacím a vzdělávání, a hodnoty, které podporují odpovědnost, solidaritu a toleranci. V předcházející části práce byly identifikovány a popsány základní principy dobré správy, které by měla veřejná správa splňovat. Konkrétně jde o tyto klíčové atributy dobré správy: vláda práva,

132

SKULOVÁ, Soňa. Principy dobré správy v judikatuře Nejvyššího správního soudu ČR s akcentem na zásadu řádného odůvodnění. In: KOŠIČIAROVÁ, S., eds. Rada Európy a verejná správa : zborník príspevkov z česko-slovenskej vedeckej konferencie konanej 21. – 22. apríla 2009 v Trnave (projekt VEGA č. 1/0387/08). Trnava: Typi Universitatis Tyrnaviensis, 2009, 1 CD, s. 143-157. ISBN (EAN) 9788080822699. ; s. 145.

82

otevřenost a transparentnost, efektivnost, účelnost a hospodárnost, participace, odpovědnost. Aplikace těchto základních principů v rámci výkonu veřejné správy dokládá posun

od

tradičních

modelů

řízení

k decentralizovanému

modelu.

Současně ovlivňuje modernizační procesy, které se tak nutně orientují na zvyšování kvality veškerých poskytovaných služeb a další posilování principu „citizen participation“. V této souvislosti lze postulovat, že tlak občanů na zkvalitnění výkonu veřejné správy bude v následujících letech stále vzrůstat.

K tomu,

aby

reformní

(modernizační)

procesy

mohly

přinést

požadované výsledky, je nutné vytvořit i jisté zázemí a podmínky (předpoklady) ke změnám – zde se má na mysli především dosažení shody mezi politickou a úřednickou reprezentací, zamezení odlivu kvalitních (zkušených) zaměstnanců do soukromého sektoru, vytvoření příhodné atmosféry, tj. ochoty ke změnám aj. Bez naplnění těchto základních předpokladů nemohou být, jakékoli snahy o zefektivnění správy úspěšné.

83

3 e-Government jako prostředek zvyšující kvalitu činnosti veřejné správy Modernizace veřejné správy je postupný a dlouhodobý proces evolučního charakteru. Tento proces nezasahuje zásadně do podstaty systému, ale mění způsob jeho fungování. V současné době, kdy dochází ke stabilizaci sítě územní samosprávy vytvořené v důsledku realizace jednotlivých etap reformy veřejné správy spojené se zrušením okresních úřadů, zřízením krajů a vytvořením trojstupňové struktury obecního zřízení, se modernizační procesy veřejné správy orientují především na zefektivňování jejího výkonu a zkvalitňování veřejných služeb, a to hned z několika důvodů:133 vzrůstá poptávka po veřejných službách bez ekvivalentního nárůstu zdrojů, zvyšuje se očekávání uživatelů a jejich sklon k porovnávání veřejných služeb se službami, které poskytuje soukromý sektor, vyvstává potřeba demonstrovat větší transparentnost využití veřejných zdrojů a dokumentovat výkon, management veřejného sektoru hledá nové nástroje, pomocí nichž by dosahoval lepších výsledků při stávajících rozpočtech. Řada mezinárodních dokumentů 134 , které určují směry rozvoje veřejné správy v evropském správním prostoru, přiznává v této souvislosti značný potenciál informačním a komunikačním technologiím. Ty vždy patřily mezi nástroje, pomocí kterých lze výkon veřejné správy zefektivnit. Již T. G. Masaryk tvrdil, že „nesnáze velikého množství lidu a jeho geografického prostorového rozdělení musí být podle možností překonány, značnou měrou pomáhají tu

133

Srov. CADDY, Joanne a Mirko VINTAR. Building better quality administration for the public: Case studies from central and eastern Europe. Bratislava: NISPAcee Press, 2002. ISBN (EAN) 8089013074. 134 Např. European Principles for Public Administration, European Governance – A White Paper, Modernising government – the way forward, The e-Goverment Imperative, e-Government for Better Government, Promise and Problems e-Demcracy: Challenges of Online Citizen Engagemnt, Digitální agenda pro Evropu

84

různé komunikační prostředky.“135 Zatímco dříve to byl telegram či telefon, dnes je to zejména internet a e-mail, který způsobil převrat při výměně informací v rámci vnějších i vnitřních vztahů v oblasti veřejné správy. Dnes, kdy informační technologie představují součást každodenního života a aspekt, který zasahuje do všech činností a politik, vzrůstá ze strany občanů i komerčních subjektů logicky i poptávka po elektronických službách. Informační věk tak nevyhnutelně klade na veřejnou správu nové požadavky, současně však přináší do jejího výkonu novou kvalitu v podobě moderních elektronických nástrojů nabízejících celou řadu metod a technik, které je možné využít v procesu její modernizace, a to ve smyslu: zjednodušení a automatizace agend, zrychlení a zjednodušení vnitřní a vnější komunikace, snížení správních nákladů, omezení správních rizik. Úvahy o využití informačních a komunikačních technologií v oblasti výkonu veřejné správy jsou subsumovány v teorii pod pojmy e-Government či e-Governance. Jde o pojmy spíše politického, nežli technického charakteru. Technickým výrazem by tu byl spíše pojem informační systém, na který lze nahlížet jako na prostředek (nástroj) pro aplikaci cílů e-Governmentu. Pojem e-Government má svůj jazykový základ v anglickém termínu „Government“, jenž je v kontextu teorie veřejné správy často, i když ne zcela vhodně, překládán jako „vláda“. Pokud totiž mluvíme o „e-Governmentu“, je nutné uvést, že tento pojem v sobě nezahrnuje jen činnost vládních institucí, ale ve své podstatě i činnost dalších orgánů veřejné moci, zejména orgánů veřejné správy. Není tudíž možné tento pojem chápat jen na úrovni vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci, ale je třeba na něj nahlížet v širších souvislostech jako činnost ústředních a místních orgánů státní správy, samosprávy apod., ale např. i v režimu soudních a zákonodárných orgánů. Předpona „e-„ vyjadřuje způsob výkonu správy, tj. vládnutí prostřednictvím informačních technologií. Míra konkrétního poměru 135

elektronického

a

„klasického“

výkonu

veřejné

správy

vychází

MASARYK, Tomáš G. O demokracii: výbor ze spisů a projevů. Praha: Melantrich, 1991. ISBN 80-7023-1106. ; s. 42.

85

z podmínek daného státu, organizačního uspořádání systému veřejné správy, tj. spleti orgánů a samotných požadavků adresátů veřejné správy (občanů, komerčních subjektů).136 Zahraniční odborná literatura vymezuje pojem e-Government jako „využití informačních a komunikačních technologií (např. dálkových počítačových sítí, internetu a mobilních technologií, včetně PDA, SMS textových zpráv, MMS, ale také biometrických identifikačních systémů, či vyhledávacích systémů) veřejnou správou k poskytování informací a veřejných služeb nejširší veřejnosti. Za zcela zásadní vlastnost těchto technologií přitom považuje schopnost transformovat vztahy mezi veřejnou správou a veřejností.“ 137 V tomto směru OECD pod pojmem

e-Government

rozumí

„využití

informačních

a

komunikačních

technologií, především internetu, jako prostředku k dosažení dobré správy.“138 Evropská komise hovoří o e-Governmentu jako o „využití informačních a komunikačních technologií ve veřejné správě, provázané s organizačními změnami a novými dovednostmi, za účelem zlepšení veřejných služeb a demokratických procesů a posílení podpory veřejných služeb.“139 V české odborné literatuře se lze setkat s definicemi chápajícími e-Goverment zejména jako „sérii procesů, které vedou jednak k výkonu státní správy a samosprávy, ale také k uplatňování práv a povinností fyzických a právnických osob, realizovaných elektronickými prostředky“140, či jako „různé úkoly, které se zabývají elektronizací výkonu činnosti veřejné správy nebo v širším pojetí spíše orgánů veřejné moci vůbec.“141

136

Srov. POTASCH, Peter. Základné atributy e-Governmentu v podmienkách Slovenskej republiky. In: NOVOTNÝ, V., eds. Elektronizace veřejné správy. Soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2011, 1 CD, s. 65-86. ISBN 978-80-86855-76-9. ; s. 65. 137 Global E-Government Readiness Report 2005: From e-Government to E-Inclusion. New York: United Nations, 2005. [cit. 16.5.2011]. Dostupné z: http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/05report.htm ; s. 13 a násl. 138 OECD. e-Government Studies The e-Government Imperative. Paris: OECD Publishing, 2003. ISBN 92-64-10117-9. ; s. 11 a s. 23 a násl. 139 The Role of eGovernment for Europe's Future: Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. SEC (2003) 567. Brusel: Evropská komise, 2003 [cit. 19.8.2011]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu ; s. 4. 140 SVOBODA, Pavel a kol. Právní a daňové aspekty e-obchodu. Praha: Linde, 2001. ISBN 807201-311-4. ; s. 26. 141 MATES, Pavel a Vladimír SMEJKAL. E-government v českém právu. Praha: Linde, 2006. ISBN 80-7201-614-8. ; s. 9.

86

V současné době však lze jistě souhlasit s tvrzením P. Matesa, že: „výraz e-government se stal součástí newspeaku moderní společnosti natolik, že se k němu snad ani nehledá odpovídající překlad v žádném jazyce.“142 Proces elektronizace výkonu veřejné správy by se měl orientovat (ostatně jako „klasický“ výkon) na tyto oblasti:143 G2E – Government to Employee – personální aparát orgánů veřejné správy, resp. systém státní služby, G2G

–

Government

to

Government

–

využívání

informačních

a komunikačních technologií mezi orgány veřejné správy navzájem, G2C – Government to Cititzen – uskutečňování elektronické veřejné správy ve vztahu k občanům, zejména poskytování elektronických služeb, G2B – Goverment to Business- využívání informačních technologií při komunikaci s komerčními subjekty (živnostníci, samostatně výdělečné osoby, obchodní společnosti, apod.), G2A – Goverment to Administration – používání informačních technologií k výměně informací a řízení činností mezi ústředními orgány státní správy a orgány místní státní správy. Zapojení metod a technik e-Governmentu do praxe má dva základní rozměry. V prvém případě jde o přechod z klasických komunikačních prostředků na takové, které umožňují síťovou komunikaci a digitální zpracování dat (např. elektronická spisová služba, základní registry, on-line podání, on-line přístup k informacím). V druhém případě lze hovořit o zavádění takových metod, které primárně sledují zkvalitnění výkonu správy a které současně podstatně mění charakter správy, resp. způsob výkonu správních činností. Příkladem zde může být např. digitalizace registru osobních automobilů, která ve spojení s optickými sledovacími systémy umožnila orgánům Policie ČR zavést zcela nové sledovací a vyšetřovací metody při vyhledávání kradených automobilů a umožnila tak odstranit vizuální kontroly. 142

MATES, Pavel a Vladimír SMEJKAL. E-government v českém právu. Praha: Linde, 2006. ISBN 80-7201-614-8. ; s. 9. 143 Podle POTASCH, Peter. Základné atributy e-Governmentu v podmienkách Slovenskej republiky. In: NOVOTNÝ, V., eds. Elektronizace veřejné správy. Soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2011, 1 CD, s. 65-86. ISBN 978-80-86855-76-9. ; s. 66.

87

V souvislosti se zaváděním informačních technologií do veřejné správy někteří autoři odkazují na využitelnost Davisova obecného modelu akceptace technologií, který vychází z teorie tzv. důvodem vedené akce.144 Podle tohoto modelu je postoj jednotlivce k užívání informačních technologií a konečně i jejich skutečné využití závislé předně na tom, jak sám uživatel vnímá jejich užitečnost a snadnost (komplikovanost) práce. Obdobně úspěšnost zavádění nových technologií do praxe vysvětluje Rogersova teorie difúze inovace 145 , podle které jsou rozhodující následující faktory: a) relativní výhoda oproti technologii předešlé, b) složitost technologie z uživatelského pohledu, c) kompatibilita s potřebami těch, kteří ji mají používat, d) důvěryhodnost a bezpečnost. Uplatňování nástrojů e-Governmentu v prostředí veřejné správy přináší zcela jistě celou řadu výhod. Uvést lze např. rychlost fungování orgánů veřejné moci, zjednodušení vedení agendy, flexibilitu, dostupnost pro občany, snížení nákladů, větší otevřenost správy. Na druhou stranu nese i určitá rizika - zejména napadení či poškození obsahu elektronicky vedených informačních systémů. Toto riziko je o to větší, že díky současným technologiím lze oproti klasickým prostředkům poměrně snadno soustředit velké množství informací, včetně osobních údajů, a ty dále předávat. Vzhledem k tomu musí být rozsah a důvod shromažďování takovýchto údajů, stejně tak způsob zpracování a poskytování informací a doba, po kterou mohou být uchovávány, jakož i další náležitosti stanoveny zákonem. V této souvislosti je třeba zmínit zejména Úmluvu o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat z roku 1981 a Směrnici Evropského parlamentu a rady 95/46 ES., o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a volným pohybem těchto údajů. Jimi zavedená pravidla se projevila v podmínkách České republiky v zákoně č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších 144

Blíže DAVIS, Fred. D. Perceived usefulness, perceived easy of use and user acceptance of information technology. AMC Digital Libary [online]. [cit. 5.5.2011]. Dostupné z: http://dl.acm.org/citation.cfm?id=2017067 ; s. 319-340. 145 Blíže CARTER, Lemuria a France BÉLAGER. The utilization of e-government services: citizen trust, innovation and acceptance factors. Information Systems Journal. 2005, roč. 15, č. 1, s. 5-25. ISSN 1365-2575.

88

předpisů. Při zavádění informačních technologií ve veřejné správě nemůže být tedy opomenuta ani vázanost právem. „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“146 K výše uvedeným obecným předpokladům úspěšnosti implementace informačních a komunikačních technologií je třeba s přihlédnutím ke specifickému prostředí veřejné správy doplnit právně i technicky zajištěný přístup k informacím, jejich spolehlivost (správnost) a aktualizaci.

3.1 Pojetí e-Governmentu v evropském kontextu Úvodem je vhodné upozornit alespoň na několik evropských dokumentů147, které se vztahují k problematice elektronizace veřejné správy v evropském kontextu. Prvním z nich je „The e-Government Imperative (2003)“, který nahlíží na využití informačních technologií, především internetu, jako na nástroj pro dosažení lepší vlády. Podle zmíněného dokumentu má zavádění informačních technologií do vlády a oblasti veřejných služeb přinést: Vyšší efektivnost – dokument v této souvislosti zdůrazňuje potenciál informačních technologií na úseku hromadného zpracování a sdílení informací, dále v oblasti provozní činnosti správy - zde především na úseku

vnitřních

komunikačních

vztahů.

Základním

postulátem

(myšlenkou) je zde vytvoření sítě informačních toků mezi různými úseky správy. Uvedené by mělo přinést redukci celkových výdajů správy nebo alokování zdrojů do prioritnějších oblastí. Zvýšení kvality služeb – v současné době je veřejná správa chápána jako služba veřejnosti. Informační technologie by do oblasti služeb měly přinést takové elektronické nástroje, které vytvářejí přátelsky-uživatelský (user-friendly) prostor. Zdůrazňováno je úsilí vytvořit takové uživatelské prostředí, které umožní občanovi, který se nemusí nutně orientovat

146 147

Čl. 2 odst. 2 Ústavy České republiky Pozn. autora: V této části práce jsou zmíněny jen některé evropské akty z oblasti eGovernmentu. Neuvádějí se zde akty z období před rokem 2002.

89

v hierarchii vládních struktur a jejich vzájemných vztahů, vstoupit snadno v kontakt s úřadem příslušným k vyřízení jeho záležitosti. Širší participaci občanů na vládě – podle dokumentu má online přístup rozšířit a usnadnit možnost občanů zapojit se do vlády (např. e-konzultace). Dokument dále zdůrazňuje, že reformní (modernizační) procesy by neměly být omezeny toliko na elektronické zveřejňování informací, tj. online přístup, ale mají být zaměřeny vždy na obě oblasti vnímání správy, a to: Front Office – tj. to jak správu vnímají její konstituenti (občané) v podobě služeb, Back Office – tj. oblast vnitřní provozní činnosti, která není veřejnosti viditelná. V obdobném duchu se vyjadřuje i druhý z dokumentů „e-Government for Better Government (2005)“, v němž se hovoří o nutnosti zohledňovat potřeby uživatelů, zabezpečit alternativnost přístupu ke službám, sdílení informací napříč veřejnou správou, prezentaci nákladů a přínosů investic. Mezi nové nástroje online konzultace řadí portály pro vládní konzultaci, e-mailové seznamy, online diskuzní fóra. Zvláště zdůrazňovaná je pak e-angažovanost (e-engagement) a participace občanů, která vychází ze studie Promise and Problems e-Democracy: Challenges of Online Citizen Engagement (2003). Podle těchto dokumentů mají informační technologie potenciál zvětšit rozsah, šířku a hloubku vládních konzultací s občany a jinými klíčovými, potenciálně dotčenými subjekty v procesu tvorby veřejných politik. Výše uvedené dokumenty, stejně tak i řada dalších

148

, pohlíží na

e-Government jako na významný nástroj pro vyhledávání, selekci, integraci, jakož i prezentaci informací a současně jako nástroj, který skýtá možnosti zvětšit rozsah, šířku a hloubku vládních konzultací s občany a jinými klíčovými subjekty v procesu tvorby veřejných politik.

148

Např. dokumenty Citizens as Partners - Information, Consultation and Public Participation in Policy Making (OECD 2001), OECD e-Government Studies: Finland (2003), Norway (2005), Modernising government – the way forvard (OECD 2005).

90

Neméně významným dokumentem určujícím směry e-Governmentu, který byl přijat v červnu 2002, je akční plán e-Europe, jehož implementační prvek byl realizovaný rezolucí Rady EU v roce 2003. Tento dokument byl v roce 2005 nahrazen projektem i2010. Pro následující desetiletí vyplývají jednotlivým členským státům EU úkoly v oblasti e-Governmentu zejména z dokumentu nazvaného „Digitální agenda pro Evropu“, která již oproti výše zmíněným dokumentům nenahlíží na informační technologie „pouze“ jako na významný nástroj pro zkvalitnění výkonu veřejné správy, ale chápe e-Governemnt jako běžnou součást společenského života. V tomto dokumentu je formulováno celkem 101 opatření, která by měla vést k dosažení hlavních cílů, které lze rozdělit do následujících oblastí:149 Podpora vysokorychlostního internetu, kde jde o zajištění dostupnosti základního širokopásmového připojení k internetu pro všechny občany do roku 2013 a pokrytí celého území EU o minimální kapacitě 30 Mbps do roku 2020. Ve stejném roce by pak mělo být min. 50% domácností připojeno tzv. superrychlým internetem o kapacitě 100 Mbps. Pro zajímavost lze uvést, že jen 1% Evropanů má v současnosti super-rychlé připojení v porovnání s 12% Japonců a 15% Jihokorejců. Z pohledu Komise je super-rychlý internet nezbytný pro růst hospodářství, tvorbu pracovních míst, prosperitu, zabezpečení přístupu občanů k informacím a službám, které požadují. Na úseku jednotného digitálního trhu je cílem především pokračovat v základních myšlenkách integračního procesu, který je založen na svobodě pohybu osob, zboží, kapitálu a služeb. Evropský akční plán „e-Government“ na léta 2011-2015 chápe přeshraniční online služby jako „služby vedoucí ke zvýšení mobility těch, kdo se chtějí pohybovat mezi evropskými zeměmi např. za účelem studia, práce, zdravotní péče, bydlení

149

Podle PRŮŠA, Jiří. e-Government v evropském prostoru. In: NOVOTNÝ, V., eds. Elektronizace veřejné správy. Soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2011, 1 CD, s. 21-32. ISBN 978-80-86855-76-9. ; s. 21 a násl.; POTASCH, Peter. Základné atributy e-Governmentu v podmienkách Slovenskej republiky. In: NOVOTNÝ, V., eds. Elektronizace veřejné správy. Soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2011, 1 CD, s. 65-86. ISBN 978-80-86855-76-9. ; s. 67 a násl.

91

anebo důchodu.“ 150 Na tomto úseku by tak mělo dojít ke zjednodušení procesu udělování licencí, usnadnění elektronické platby a fakturace, či zjednodušení řešení sporů v rámci přeshraničních online trhů. Konkrétní představu o těchto službách může přinést až pohled na tzv. rozsáhlé pilotní projekty (Large Scale Pilots), např.:  epSOS151 (oblast elektronického zdravotnictví, především výměna zdravotní dokumentace do jiného členského státu EU),  PEPPOL 152 (jednotné elektronické zadávání veřejných zakázek v celé Evropě včetně propojení vnitrostátních systémů),  SPOCS 153 (zlepšení konkurenceschopnosti malých a středních podniků tím, že jim umožní využívat dostupné národní i evropské postupy, např. při podávání žádostí či získávání informací. Realizace projektu SPOCS je úzce spjata s implementací tzv. Směrnice o službách a vytvořením systému jednotných kontaktních míst pro podnikatele.),  STORK 154 (přeshraniční identifikace a autentizace zejména při využívání elektronických služeb nejen veřejné správy. K tomuto účelu by mohly sloužit např. e-doklady, přeshraniční služby spojené se studiem, kdy v rámci projektu STORK je jako jeden z pěti ověřovacích pilotů vyvíjen projekt usnadňující změnu adresy v souvislosti s přestěhováním. Další z projektů se zaměřuje na studentskou mobilitu

především vysokoškolských studentů, kteří mají díky

národním e-ID přístup k on-line službám zapojených univerzit, jako je např. zápis ke studiu, elektronické služby knihoven či přístup k on-line studijním materiálům.),

150

Evropský akční plán „e-Government“ na období 2011–2015: Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru regionů. Brusel: Evropská komise, 2010. [cit. 12.5.2012]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0743:FIN:CS:PDF 151 European Patients Smart Open Services. 152 Pan-European Public Procurement Online. 153 Simple Procedures Online for Cross-border Services. 154 Secure Identity Across Borders Linked.

92

 e-CODEX 155 (cílem je především podpora vzájemné spolupráce v oblastech justice, zejména usnadnění přístupu k informacím a spolupráce na případech s zahraničním prvkem),  e-APP156 (podpora volného pohybu veřejných listin pro účely jejich použití v zahraničí a uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav). Oblast Digitální vyloučení – podpora digitální gramotnosti - se zaměřuje především na sociální a solidární aspekt informační společnosti, kdy celá řada služeb (obchodních, sociálních, zdravotních) se stále více přesouvá do online sféry. V této souvislosti lze uvést, že přibližně polovina Evropanů používá internet každý den, naproti tomu téměř 30% obyvatel ho nikdy nepoužilo. Na tomto úseku se tak usiluje o zvýšení počtu pravidelných uživatelů internetu z 60% (cca 250 mil.) v roce 2009 na 75 % v roce 2015. Současně jde o snížení počtu osob, které nikdy nevyužily internet z 30% na 15%. Tato oblast se rovněž orientuje na znevýhodněné osoby (např. zdravotně postižené či starší občany), pro které hlavní překážku k připojení na internet mohou představovat např. nedostatky v oblasti počítačové gramotnosti či finanční nedostupnost speciálních zařízení (např. Braillův řádek). Zde by mělo dojít ke zvýšení počtu těchto uživatelů internetu z 41% na 60 %. Na úseku Veřejných služeb jde předně o podporu využívání služeb e-Governmentu typu stahování formulářů a jejich odesílání, elektronické služby spojené se studiem, prací, bydlením a pobíráním důchodu, které by do konce roku 2015 mělo využívat min. 50% občanů a 80% firem. Současně zde jde o zlepšení standardů při využívání informačních technologií. S touto oblastí souvisí i cíle na úseku zvýšení důvěry a bezpečnosti internetu. Poslední oblastí jsou cíle stanovené na úseku vědy a výzkumu, kdy do roku 2020 by měly činit výdaje do této oblasti 11 miliard EUR, což je

155 156

e-Justice Communication via Online Data Exchange. Elektronická apostila.

93

přibližně dvakrát více, než v roce 2007. Cílem digitální agendy je kromě jiného přivést do této oblasti investice ze soukromého sektoru. Výše formulované cíle blíže specifikuje pro období 2011 – 2015 tzv. „Evropský akční plán eGovernment“. Je zajímavé, že ani jeden z výše uvedených dokumentů nedefinuje služby, které by měly být ze strany veřejné správy jejím adresátům poskytovány. Takovýto katalog vyplývá pouze z benchmarkingu, pomocí kterého EU hodnotí rozvoj elektronických

služeb

v jednotlivých

členských

státech.

Jádro

tohoto

hodnocení se již několik let opírá o 20 základních služeb – 12 určených občanům a 8 určených podnikatelům. Tabulka 3: Přehled hodnocených elektronických služeb

služby pro občany

služby pro podnikatele

Podání daně z příjmu FO, Služby hledání zaměstnání, Žádost o dávky sociálního zabezpečení, Žádost a vydání osobních dokumentů (občanské průkazy, cestovní pasy apod.), Registrace vozidel, Žádost o stavební povolení, Oznámení pro policii, Služby veřejných knihoven (on-line katalogy s možností objednání, avíza apod.), Získání tzv. osobních certifikátů (např. rodný list, oddací list apod.) či jejich kopií, Možnost zaslání přihlášky na vysokou školu, Oznámení související s přestěhováním, Zdravotnické služby.

Sociální přídavky pro zaměstnance, Podání daně z příjmu PO, Podání daně z přidané hodnoty (DPH), Registrace nové společnosti, Odevzdání dat pro statistické úřady, Celní deklarace, Povolení týkající se životního prostředí, Veřejné zprostředkování (tj. především veřejné zakázky).

Zdroj: Benchmarking. Europe's Information Society Thematic Portal [online]. [cit. 5.4.2011]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

Elektronickou službu lze z pohledu e-Governmentu vymezit jako „elektronickou činnost, která uspokojuje určité kolektivní potřeby. Podstatou elektronické služby je vzdálený přístup a využití dálkového elektronického spojení pro získání

94

konkrétní služby.“157 Měla by představovat přínos pro obě komunikující strany, tj. uživatele i poskytovatele služby. Přínos elektronických služeb z pohledu orgánů veřejné správy lze spatřovat v:158 snížení počtu pracovníků, snížení potřeby fyzických prostor, snížení nákladů (především z dlouhodobého hlediska), zrychlení a zjednodušení procesu poskytnutí služby, omezení kontaktu s uživatelem služby, garanci dodržení předpisů a postupů, vyšší spokojenost uživatelů služby, snížení chybovosti poskytnutých dat. Pro adresáty veřejné správy poté znamená:159 poskytování služby i mimo pracovní hodiny instituce (úspora času uživatele), zvýšení kvality vybrané služby (ve smyslu jednoznačných a správných dat), poskytnutí vzdáleného přístupu, sledování průběhu vyřizování služby. V rámci zmíněného benchmarkingu jsou pak jednotlivé služby hodnoceny Evropskou komisí ze dvou základních hledisek. (tzv. Model zralosti – 5-stage maturity model). Prvních z nich je dostupnost, která zjišťuje, zda je daná služba uskutečňována elektronicky, byť jen v podobě návodu jak při jejím vyřizování postupovat. Druhým hlediskem je sofistikovanost, která hodnotí vyspělost dané služby podle následujících stupňů: 1. Stupeň – Informace – na internetu je umístěn alespoň návod, jak postupovat při vyřízení dané služby. 157

LIDINSKÝ, Vít. Elektronické služby eGovernmentu. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 23.1.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/elektronicke-sluzbyegovernmentu.aspx 158 Tamtéž. 159 LIDINSKÝ, Vít. Elektronické služby eGovernmentu. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 23.1.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/elektronicke-sluzbyegovernmentu.aspx

95

2. Stupeň – Jednocestná interakce – na internetových stránkách je dostupný ke stažení formulář potřebný k poskytnutí služby. 3. Stupeň – Dvoucestná interakce – na webových stránkách jsou k dispozici elektronické formuláře s možností vyplnění a on-line odeslání. 4. Stupeň – Úplné vyřízení dané služby online - vyplnění a odeslání příslušného formuláře (žádosti), včetně zaplacení správních poplatků, připojení přílohových částí apod. Tento stupeň pro některé služby představuje maximální hodnocení. 5. Stupeň – Personalizace (též pro-aktivní e-Government) – zasílání již předvyplněných formulářů. Využívá se u služeb, jakými jsou např. daňová přiznání, sčítání lidu, jiné statistické výkazy. Tento způsob předpokládá využívání údajů z registrů. Obrázek 2: Model zralosti a jeho konkrétní stupnice

Zdroj: eGovernment Benchmark Survey 2009. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://www.epractice.eu/files/Smarter,%20Faster,%20Better%20eGovernment%20%208th%20Benchmark%20Measurement.pdf

Rovněž organizace spojených národů věnuje pozornost hodnocení kvality nabízených služeb e-Governmentového charakteru v jednotlivých členských státech. I zde jde v zásadě o benchmarkingovou aktivitu umožňující jednotlivým

96

zemím světa plánovat další vývoj v této oblasti. Hodnocení se soustředí na čtyři základní oblasti, které se dále člení:160 Šíření informací a jejich dosah – patří sem např. existence národních webových prezentací, stránek ministerstev, především školství, financí, zdravotnictví a práce, dále existence stránek či sekce o eGovernmentu, přístupnost a aktualizace novinek, které se týkají vládní politiky, archivy informací (zákony, vládní dokumenty) atd. Přístup/použitelnost – sem patří funkce vyhledávání, dostupnost více jazykových verzí, kontakty na instituce a odpovědné osoby, využívání elektronického podpisu, online transakce a jejich adekvátní zabezpečení a přístup pro osoby s nějakým typem omezení. Formy doručení a využívání služeb – míra dostupnosti a využívání elektronických služeb, online formuláře – jejich stažení a tisk, zasílání informací na email atd. Účast občanů/propojenost – možnosti zapojování obyvatel do chodu státu – e-volby, online komunikace s politiky a volenými zástupci, online nástroje pro získávání veřejného mínění (ankety, průzkumy, chaty, blogy apod.), zpětná vazba od občanů na národní strategie, politiky, elektronické služby atd. Výše stanovené cíle ve spojení s hodnotícími zprávami a výstupy vědeckovýzkumných projektů a studií zaměřujících se na proces elektronizace veřejné správy v daném státě by měly sehrávat klíčovou roli v otázce, jaké nástroje a za jakým účelem je třeba do výkonu veřejné správy implementovat. 3.1.1

Exkurs: Vývoj e-Governmentu ve vybraných zemích EU

Tento exkurs si klade za cíl představit v základní rovině vývoj nabídky elektronických služeb pro občany a komerční subjekty ve vybraných státech EU. Jelikož jsou počátky e-Govermentu v jednotlivých evropských zemích v zásadě obdobné, budou popsány v souhrnu. U jednotlivých zemí pak budou zmíněna jejich specifika. Časově se exkurs zaměřuje na období od roku 2000. 160

Srov. e-Government survey 2008: From e-Government to Connected Governance. New York: United Nations, 2008. [cit. 16.5.2011]. Dostupné z: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN028607.pdf

97

Počátky vývoje e-Governmentu v evropském správním prostoru sahají na začátek 90. let 20. století, kdy se rozvíjí e-mailová komunikace. Prvními státy, které umožnily touto formou komunikovat občanům s orgány veřejné správy, byly Belgie, Nizozemsko, Rakousko a Spojené království. Postupem času pod vlivem vzrůstající informatizace společnosti se začaly možností elektronické komunikace zabývat nejen další členské státy, ale rovněž EU jako celek. Na nejvýznamnější dokumenty EU v této oblasti bylo již upozorněno v předcházejících částech práce. Pro účely tohoto exkursu je vhodné připomenout, že v období 2000 - 2010 to byl zejména strategický dokument eEuropa 2010, pod jehož vlivem jednotlivé členské státy průběžně zpracovávaly své vlastní dokumenty s přihlédnutím k jejich možnostem. V prvé řadě se na poli elektronizace většina států potýkala se zvýšením dostupnosti vysokorychlostního internetu, následně přistoupily k tvorbě informačních portálů. Po roce 2005 se doposud v zásadě jednotný směr vývoje rozdělil. Důvodem bylo nejenom další rozšíření EU, ale i skutečnost, že jednotlivé státy se začaly ubírat různými směry – např. oblast elektronických průkazů totožnosti a elektronických pasů s biometrickými údaji, tzv. e-Democracy, kam patří e-Volby a další formy zapojování obyvatel do rozhodování a chodu státu. V posledních období ovlivňuje vývoj v jednotlivých zemích ekonomická krize. V zásadě ve všech státech je e-Government vázán na různé dokumenty různé povahy – strategie, akční plány, rámce, iniciativy, programy apod. Současně nutno poznamenat, že mnoho e-Governmentových projektů je realizováno pouze na lokální úrovni, obzvláště je to patrné např. ve Velké Británii či Německu. V tomto exkursu bude vývoj eGovernmentu popisován jen na celonárodní úrovni daného státu. Výběr států byl ovlivněn samozřejmě přístupem k informačním zdrojům, ale rovněž se soustředí zejména na ty státy, které z pohledu výše zmíněných hodnocení elektronizace veřejné správy dosahují pozitivních výsledků. Pokud jde o informační zdroje lze odkázat zejména na informační portál ePractice, jež je dostupný na http://www.epractice.eu/, který slouží nejen k výměně názorů, postupů, informací na úseku podpory implementace elektronických služeb, ale rovněž umožňuje porovnání jednotlivých států (nejenom v rámci EU). Velká Británie Ve Velké Británii byl spuštěn portál 161 Goverment Gateway (Vládní Brána), který je obdobou českého portálu veřejné správy. V tomto směru není bez zajímavosti, že se tento portál stal do jisté míry pro Českou republiku inspirací. Vládní Brána po registraci nabízí občanům i komerčním subjektům přístup k elektronickým službám, stažení formulářů a komunikační kanál se státem. 161

POZN. autora: Pojem portál je pro účely této práce používán k označení webové prezentace, která slouží uživatelům jako vstupní stránka do nějaké problematiky. Portály umožňují rychlý přístup k velkému množství informací na jednom místě, nabízí aktuální novinky a různé formy vyhledávání informací. Častá je také možnost registrace a poskytování dalších doplňkových služeb (např. zasílání novinek na mobilní telefon, emailové schránky apod.). Portál lze tedy obecně definovat jako bránu či vstupní bod uvozující nějakou problematiku. V případě portálů veřejné správy se jedná o bránu k informacím týkajících se právních předpisů a fungování veřejné správy a života v dané zemi.

98

Portál je dostupný na http://www.gateway.gov.uk/. 162 Dalším v pořadí spuštěným portálem je Business Link (2003), který poskytuje informace, odkazy, rady a další služby související s podnikáním.

V roce

2004

http://www.direct.gov.uk/

163

byl

spuštěn

portál

zprostředkovávající

Directgov,

přístup

ke

který službám

je

přístupný určených

adrese

občanům

sdružených na jednom místě. Portál je přístupný i ve velštině. V roce 2006 začala Velká Británie vydávat elektronické pasy a ve stejném roce došlo ke spuštění programu e-Borders (e-Hranice), jenž umožňuje sdílet data mezi imigrační službou, policejními a celními orgány. O rok později začal katastr nemovitostí nabízet všechny služby v elektronické formě, včetně zaplacení. V roce 2008 došlo ke spuštění portálu National Health Service (Národní zdravotní služba), kde lze nalézt informace týkající se této oblasti a po registraci využívat některé zdravotnické služby, např. objednání k lékaři, zjistit osobní zdravotní údaje.164 Irsko V roce 2001 byly v Irsku postupně spuštěny hned tři portály: Citizens Information portal (pro občany), dostupný na www.citizensinformation.ie 165 , Business Access to State Information and Services (pro podnikatele) a portál E-tenders (e-Nabídky), kde lze nalézt seznam všech veřejných zakázek, reagovat na ně nebo vložit vlastní nabídku služeb. V roce 2002 byly vyzkoušeny poprvé elektronické volby. Další z portálu „Revenue – Irish Tax & Customs (příjmy, daně, cla) byl spuštěn v roce 2005. Tento portál umožňuje daňovým poplatníkům provádět všechny operace spojené s platbou a správou daní online. V roce 2006, obdobně jako ve Velké Británii, se začaly vydávat elektronické pasy. I v této zemi existuje zdravotnický portál nazvaný Injuries Board (Rady pro zranění), umožňující mimo jiné posouzení výše náhrady škody při zranění.166 Francie Ve Francii zahájil portál sloužící jako vstupní brána k informacím a službám veřejné správy provoz v roce 2000. Nese název Service-public.fr. a je dostupný na adrese http://www.servicepublic.fr/167. V roce 2003 byl tento portál rozšířen o sekci obsahující informace určené komerčním subjektům. O rok později byly i v tomto státě vyzkoušeny elektronické volby, poprvé „zkušebně“ jen v kraji Brittany. V roce 2007 se již volilo elektronicky celonárodně. V říjnu 2004 bylo spuštěno

162

Government Gateway [online]. [cit. 22.4.2010]. Dostupné z: http://www.gateway.gov.uk/ Website of the UK government: Directgov [online]. [cit. 22.4.2010]. Dostupné z: http://www.direct.gov.uk/en/index.htm 164 eGovernment in United Kingdom. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20UK%20%20December%202009%20%2012.0.pdf 165 Citizens Information [online]. [cit. 15.3.2010]. Dostupné z: 163

166

http://www.citizensinformation.ie/categories

eGovernment in Ireland. ePractise [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20IE%20-%20July%202009%20-%2012.0.pdf 167 Service-public.fr [online]. [cit. 16.3.2010]. Dostupné z: http://www.servicepublic.fr/

99

telefonní centrum veřejné správy (Allo Service Public), které podává informace a poradenství o veřejných službách a administrativě. Portál pro elektronické zadávání veřejných zakázek (Place de Marché Interministérielle) byl spuštěn v roce 2004. Rok 2006 je i zde rokem elektronických pasů. V průběhu let 2006 a 2007 získávají francouzští občané možnost online požádat o vydání matričních dokladů na adrese http://www.acte-etat-civil.fr/ 168. Poměrně významným portálem je i portál Mon.Service-Public.fr, jehož prostřednictvím lze požádat o různé druhy výpisů, podávat daňové přiznání nebo oznamovat stížnosti.169 Byl spuštěn v roce 2008. Německo Ve spolkové republice Německo byl v roce 2001 spuštěn portál Bund.de, dostupný na adrese www.bunde.de170. Z počátku poskytoval informace o novinkách v oblasti veřejné správy, volných pracovních místech a veřejných zakázkách. O rok později již byl rozšířen o možnost stahování více jak 1000 formulářů organizovaných dle specifických úseků veřejné správy (rodina, doprava apod.). Nabídka pracovních míst a aktuální informace, stejně tak relevantní formuláře, lze najít i na portálu Arbeitsagentur.de, který byl spuštěn v roce 2003. Elektronické pasy se začaly vydávat v Německu v roce 2005. Podobně jako v jiných zemích jsou doplňovány biometrické údaje (otisky prstů). V roce 2007 Německo zavádí tzv. Tax ID (jednotné identifikační číslo) pro každého daňového poplatníka. Pod tímto číslem mohou být kontrolovány jednotlivé daňové platby. Tento identifikátor je významný také v tom směru, že sjednocuje různá označení jednotlivých spolkových zemí. Elektronické doklady obsahující biometrické údaje (tzv. eIDkarty) jsou vydávány od roku 2010. Smyslem je zajistit bezpečný přístup k elektronickým službám poskytovaným online.171 Rakousko V Rakousku byl portál veřejné správy spuštěn již v roce 1997. Je dostupný na adrese www.help.gv.at 172 . Zde mohou také rakouští občané prostřednictvím tzv. Bürgerkarte (Karta občana) umožňující autentizaci držitele komunikovat s orgány veřejné správy (žádat o informace, vyplňovat formuláře apod.). Významným krokem v oblasti e-Governmentu bylo i spuštění centrálního registru obyvatel (Zentrales Melderegister) v roce 2003. Dalším zajímavým momentem z pohledu e-Governmentu je zahájení elektronické doručovací služby (Zustelldienst) v roce 2004. Tato služba je v zásadě

168

169

Demande de copie d'acte d'état civil [online]. [cit. 16.3.2010]. Dostupné z: https://www.acte-

etat-civil.fr/DemandeActe/Accueil.do

eGovernment in France. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20FR%20%20Jan%202010%20%2013.0_0.pdf 170 Bund.de: Verwaltung Online [online]. [cit. 12.4.2010]. Dostupné z: http://www.bund.de/cln_181/DE/Home/homepage_node.html 171 eGovernment in Germany. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGov%20in%20DE%20%20Jan%202010%20-13.0.pdf 172 MyHELP [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://www.myhelp.gv.at/Portal.Node/public/

100

obdobná našemu systému datových schránek. Takto zasílané dokumenty mají oficiální status. V roce 2005 se stalo Rakousko prvním státem na světě, který umožnil integrovat elektronický podpis do platebních karet. V tomto roce byl také zaveden elektronický průkaz zdravotního pojištění, který může být po aktivaci používán jako Karta občana. Elektronické pasy se začaly v Rakousku vydávat v roce 2006. Dalším významným portálem, který byl spuštěn v roce 2008, je portál e-Auktion (elektronická aukce), jehož smyslem je naplnit požadavky na otevřenost a transparentnost veřejných zakázek, jakož i snížit náklady na jejich realizaci. Prostřednictvím tohoto portálu tak budou moci orgány veřejné správy např. nabízet prodeje či pronájmy.173 Belgie Belgie je v zásadě průkopníkem elektronických voleb, které se zde poprvé konaly již v roce 1999, byť jen na regionální úrovni. O čtyři roky později však již volby elektronicky proběhly celonárodně, stejně tak volby do Evropského parlamentu v roce 2004. Poté se již všechny druhy voleb uskutečněné v Belgii konaly elektronickou formou. Belgie je dále průkopníkem na poli elektronických pasů. Začala je vydávat již v roce 2004. Stran portálů veřejné správy je vhodné jistě zmínit portál Belgium.be, dostupný na adrese http://www.belgium.be/ 174 nabízející informace a služby z oblasti veřejné správy občanům a komerčním subjektům a orgánům veřejné správy. Tento portál byl spuštěn v roce 2002. O rok později byl spuštěn portál Tax-on-web (Daně na internetu). Portál pro elektronické zadávání veřejných zakázek (Electronic public procurement service) pak v roce 2007. Následující rok došlo ke spuštění portálu eZdraví (eHealth), jehož hlavním cílem je výměna informací v sektoru zdravotnictví. V roce 2004 se začala v Belgii vydávat elektronická ID karta, sloužící nejen jako identifikační a cestovní doklad (lze tedy cestovat jak na ID kartu, tak e-Pas), ale rovněž zprostředkovává bezpečný přístup k některým elektronickým službám poskytovaným výše uvedenými portály. Od roku 2009 ji lze též použít jako vlakovou jízdenku.175 Významným posunem z pohledu e-Governmentu je také možnost od roku 2006 zaregistrovat elektronicky novou společnost při splnění zákonných podmínek (zejména existence bankovního účtu se základním kapitálem).

173

eGovernment in Austria. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20AT%20-%20Feb%202010%20 %2013%200.pdf 174 Belgium.be: Portaal [online]. [cit. 6.4.2010]. Dostupné z: http://www.belgium.be/ 175 eGovernment in Belgium. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20BE%20%20December%202009%20%2012.1.pdf

101

Nizozemí V Nizozemí funguje portál veřejné správy – Overheid.nl, dostupný na adrese www.overheid.nl176. V průběhu let je portál průběžně rozšiřován. Bez zajímavosti není, že se Nizozemí v roce 2003 stalo prvním evropským státem, kde byly všechny místní orgány veřejné správy připojeny k internetu. Za účelem bezpečného přístupu k elektronickým službám si mohou podniky a občané zřídit v Nizozemí od roku 2005 tzv. „Digital ID“. Od roku 2006 bylo všem občanům přiděleno tzv. Burger servicenummer (registrační číslo) sloužící jako identifikátor občana. Využitelné zejména v systému sociálního zabezpečení či daňové správě. 177 V tomto roce se rovněž začaly vydávat elektronické pasy, následně doplněné, ostatně jako v jiných státech, o otisky prstů (2009). Zajímavými projekty, které stojí za zmínku, jsou Donor registr (registr dárců) aMail de politiek (Zprávy politikům), kde lze nalézt kontakty na příslušné politiky a komunikovat s nimi, včetně prohlížení historie zpráv. Dánsko Od roku 2001 je v Dánsku poskytována služba e-Boks, dostupná na adrese http://www.eboks.dk/ 178, představující jednak komunikační prostředek, ale současně i úložiště dokumentů. Kromě dokumentů vzniklých z činnosti orgánů veřejné správy sem lze doručovat dále např. výplatní pásky či bankovní výpisy. V roce 2003 zahajuje provoz Národní zdravotní portál Sundhed.dk., který v současné době nabízí širokou škálu služeb – např. objednání k lékaři, nahlédnutí do lékařských záznamů, výsledky laboratorních vyšetření, seznam léků na předpis apod. Portál pro sledování zadávání veřejných zakázek (Gatetrade.net.) byl spuštěn v roce 2004. V roce 2005 vznikl v rámci přeshraniční spolupráce mezi severskými zeměmi Severský daňový portál Nordisk eTax, dostupný na adrese http://www.nordisketax.net/ 179 . I Dánsko vydává elektronické pasy od roku 2006. Vstupní bránu k elektronickým službám a informacím z oblasti veřejné správy představují webové prezentace dostupné od roku 2007 - pro občany na adrese http://www.borger.dk/ 180 a pro podniky na adrese http://www.virk.dk181.182

176

Overheid.nl [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://www.overheid.nl/ eGovernment in Netherlands. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20NL%20%20Jan%202010%20%2013.0.pdf 178 E-Boks [online]. [cit. 10.3.2010]. Dostupné z: http://www.e-boks.dk/ 179 Nordisk eTax [online]. [cit. 28.3.2010]. Dostupné z: http://www.nordisketax.net/ 180 Borger.dk [online]. [cit. 15.4.2010]. Dostupné z: http://www.borger.dk/Sider/default.aspx 181 Virk.dk [online]. [cit. 15.4.2010]. Dostupné z: http://www.virk.dk/ 182 eGovernment in Denmark. ePractice [online]. [cit. 25.4.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20DK%20-%20v12.0%20-%20Nov%202009.pdf 177

102

Finsko Ve Finsku byly elektronické ID karty představeny již v roce 1999, nicméně šířeji začínají být využívány až po roce 2002. Od roku 2004 lze na tuto kartu vložit i údaje o zdravotním pojištění, díky čemuž ji lze v zásadě použít jako průkaz zdravotního pojištěnce. V současné době jsou ID karty nositelem digitálního certifikátu, který slouží k autentizaci držitele při realizaci elektronických služeb a k vytvoření elektronického podpisu. Úlohu portálu veřejné správy v tomto státě plní webové prezentace Suomi.fi, dostupná na adrese www.suomi.fi

183

,

která 184

z http://www.yrityssuomi.fi/

je

určena

občanům,

a

Yritys-Suomi,

dostupná

zaměřená na podnikatele. Oba portály fungují od roku 2002. O rok

dříve byl spuštěn portál pro zadávání veřejných zakázek. V roce 2008 byl dále spuštěn portál Kuluttajavirasto (Spotřebitelská agentura) zaměřující se na informace o právech a povinnostech spotřebitele a jeho ochraně.185 Španělsko Španělsko spustilo portál veřejné správy Administracion.es již v roce 2001. Nicméně v roce 2006 se stal tento portál pod názvem 060.es, dostupný na adrese http://www.060.es186, jednou ze tří komponent systému pro komunikaci občanů s veřejnou správou – Network 060. V průběhu let 2008 a 2009 je portál dále rozšiřován o další elektronické služby, především poskytovaných na úrovni regionů nebo provincií. V říjnu 2003 byla ve Španělsku zavedena elektronická oznamovací služba (Dirección Electrónica Única), která je v současnosti rovněž integrována do portálu 060.es. Po registraci umožňuje občanům a podnikům přijímat oznámení od orgánů veřejné správy v elektronické podobě. Dalším významným portálem je Národní portál práce (Sistema Nacional de Empleo), jenž umožňuje hledat a nabízet práci v rámci celé Evropy. Elektronická ID karta (Documento Nacional de Identidad electrónico - DNIe) se ve Španělsku začíná vydávat v roce 2006. Zastává funkci občanského průkazu (není však povinná, byť poměrně hojně rozšířená- na konci roku 2009 mělo tuto kartu více jak 14 milionů občanů Španělska.187

183

Suomi.fi: Kansalaisen palvelut yhdesta osoittteesta. [online]. [cit. 5.2.2010]. Dostupné z: http://www.suomi.fi/suomifi/suomi/ 184 Yritys-Suomi:yrityksen palvelut yhdessa osoitteessa [online]. [cit. 12.1.2011]. Dostupné z: http://www.yrityssuomi.fi/ 185 eGovernment in Finland. ePractice [online]. [cit. 28.12.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20FI%20-%20October%202009%20186

%2012.0.pdf

060.es [online]. [cit. 13.4.2010]. Dostupné z: http://www.060.es 187 eGovernment in Spain. ePractice [online]. [cit. 13.4.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20ES%20-%20December%202009%20-

%2013.0%20-%20PDF.pdf

103

V rámci přeshraniční spolupráce podepsalo v září 2009 Španělsko a Portugalsko smlouvu o vzájemném akceptování digitálních certifikátů, na jejímž základě mohou občané těchto států komunikovat elektronicky s orgány veřejné správy sousedního státu pomocí svého národního certifikátu. Tato smlouva je součástí iniciativy STORK. Španělsko je také mezi evropskými státy považováno za průkopníka na poli elektronické apostily.

3.2 e-Government v podmínkách České republiky S ohledem na výše uvedené lze uvést, že implementace nových e-nástrojů v oblasti veřejné správy by měla vycházet především z důkladné analýzy současného stavu. Významným zdrojem informací se tak v podmínkách České republiky mohou stát mimo jiné výstupy z následujících vědecko-výzkumných projektů a studií zabývajících se vyhodnocováním elektronizace české veřejné správy: výstupy Informační společnosti v číslech zpracované každoročně Českým statistickým úřadem

188

, popř. jiných renomovaných subjektů např.

STEM/MARK189, Benchmarking Europe´s Information Society190, Monitoring eAccessibility in Europe191, jakož i retrospektivní pohled na vývoj e-govermentu na území České republiky. 3.2.1

Vývoj e-Governmentu v České republice od roku 1990

Cesta k rozvoji nástrojů a metod e-Governmentu v oblasti veřejné správy byla v České republice zahájena již na počátku 90. let, kdy politické a sociální změny společnosti umožnily její elektronizaci. Současně se vytvořily technické podmínky pro masové zavádění moderních informačních technologií, které dříve byly dostupné relativně úzkému okruhu osob. Z počátku byly modernizační procesy

charakteristické

chybějícími

188

znalostmi,

nedostatkem

informací

Informační společnost v číslech. Český statistický úřad [online]. [cit. 2.2.2013]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/informacni_spolecnost_v_cislech 189 Žiška Petr a Kateřina Šmídová [STEM/MARK, a.s.]. E-government v číslech (bez mýtů a dohadů) [online]. [cit. 25.6.2011]. Dostupné z: http://www.egovernment.cz/archiv/PDF%20207/18.pdf 190 Benchmarking. Europe's Information Society Thematic Portal [online]. [cit. 5.4.2011]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm 191 Monitoring eAccessibility [online]. [cit. 5.6.2011]. Dostupné z: http://www.eaccessibilitymonitoring.eu

104

a nedostatečnou koordinací při zavádění informačních technologií do praxe veřejné správy. Postupovalo se spíše cestou zkoušek a omylů, nežli strategicky či systémově. Tak např. v Brně se první informační systém pokoušel magistrát zavést již v roce 1990, ale po technické stránce se nepodařilo propojit magistrát s úřadovnami jednotlivých městských částí. Problém nekompability informační systémů, který byl v začátcích spíše obecným jevem, tak výrazně komplikoval výměnu dat. Těmto problémům byla věnována již od počátku pozornost na vládní úrovni. V roce 1991 vláda zřídila Komisi pro státní informační systém, které na základě usnesení č. 78 uložila, aby byl do 31. 3. 1993 předložen projekt globální architektury informační soustavy České republiky a usnesením č. 367 pak jejího předsedu pověřila úkolem koordinovat rozvoj této oblasti. Komise pro informační systémy však byla poměrně záhy zrušena a to pro její malou funkčnost. Její kompetence převzalo Ministerstvo hospodářství, kterému byla svěřena i problematika vydávání standardů usměrňujících používání informačních technologií. V roce 1996 bylo zákonem č. 276/1996 Sb., toto ministerstvo zrušeno a současně došlo ke zřízení Úřadu pro státní informační systém (ÚSIS). Tento úřad měl podle zákona o státním informačním úřadu vykonávat působnost jednak v oblasti státního informačního systému a současně v oblasti ochrany osobních údajů. Působnost stanovená tímto způsobem však odporovala mezinárodním závazkům a pro tento rozpor senát zmíněný zákon vrátil a ÚSIS tak zůstal fakticky bez kompetencí. V praxi tak v té době přetrvával stav, kdy si každý rezort vytvářel své vlastní informační systémy, vybavoval je vlastními technologiemi a programy, což samozřejmě opět vedlo k již nastolenému problému nekompability systémů. Vedle nedostatečné koordinace byla dalším hlavním nedostatkem při zavádění e-Governmentu do praxe absence Portálu veřejné správy. Za účelem koordinace informační politiky byla v roce 1998 ustanovena Rada vlády pro informační politiku. V souvislosti s elektronizací veřejné správy nelze opomenout ani existenci Komise pro informační systémy Svazu měst a obcí České republiky (Komise ISMO), která se formovala již od počátku svazu, tj. od roku 1990.

105

Významný průlom v oblasti koordinace informační politiky představuje přijetí strategického dokumentu Státní informační politika – cesta k informační společnosti (SIP), který vláda schválila v roce 1999. Základní myšlenkou této strategie

je,

že

„součástí

rozvoje

informační

společnosti

je

vytváření

informačních systémů veřejné správy, které ji nejen zefektivní a zjednoduší, ale především budou přínosem pro občany. Umožní např. vytvořit integrovanou síť kontaktních míst veřejné správy, kde si občan nebo organizace na jednom místě mohou vyřídit své záležitosti se státní správou.“ 192 SIP specifikuje těchto 8 prioritních oblastí informační politiky: informační gramotnost, informatizovaná demokracie (on-line přístup k informacím), rozvoj informačních systémů (zejména sdílení a výměna dat), komunikační infrastruktura, důvěryhodnost a bezpečnost informačních systémů a ochrana osobních údajů, elektronický obchod, transparentní ekonomické prostředí, informační společnost. Dokument nespecifikoval konkrétní termíny pro splnění vymezených cílů. Stanovil však úkol, aby Rada vlády pro informační politiku připravila na dvouleté období Akční plán státní informační politiky, v němž rozpracuje cíle a priority v jednotlivých rezortech.

Na tento dokument dále navazoval dokument

„Koncepce budování informačních systémů“ (usnesení č. 1059/1999 Sb.). Tzv. Akční plán byl schválen vládou v květnu 2000 a to pro období do konce roku 2002 (usnesení vlády ČR č. 527). Z předpokládaných hlavních aktivit lze kupříkladu uvést, že do roku 2002 měl být zahájen provoz vybraných elektronických služeb veřejný správy, kdy cílem bylo, aby alespoň 10% kontaktů veřejné správy bylo uskutečněno elektronickým způsobem, dále aby byl umožněn 24 hodinový kontakt občana s úřadem a to po 7 dní v týdnu na celém území České republiky (má se na mysli přímý přístup občanů do elektronických 192

Státní informační politika: cesta k informační společnosti. ePractice [online]. [cit. 8.5.2009]. Dostupné z: http://www.epractice.eu/files/media/media_425.pdf ; s. 3.

106

databází). Nelze opomenout, že do konce roku 2002 měl být zahájen také provoz Portálu veřejné správy v podobě jednotného prezentačního rozhraní informačních systémů veřejné správy a dále zřízení kontaktních míst veřejné správy. V souvislosti s naplněním uvedených cílů byl přijat zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy, kterým byl zřízen Úřad pro veřejné informační systémy (ÚVIS), který nahradil ÚSIS. Mezi hlavní úkoly tohoto úřadu patřilo především vytvoření a předpokládala se i následná správa Portálu veřejné správy. V roce 2002 však byl tento úřad zrušen a jeho působnost přešla k 1. 1. 2003 na Ministerstvo informatiky, které se tak stalo hlavním koordinátorem rozvoje elektronizace veřejné správy (e-Governmentu) v České republice. Zřejmě nejvýznamnějším počinem tohoto ministerstva bylo spuštění Portálu veřejné správy k 6. 10. 2003. Akční plán realizace Státní informační politiky byl v roce 2002 novelizován pro období do konce roku 2003. V rámci priority – informační gramotnost - bylo stanoveno Ministerstvu vnitra ve spolupráci s ÚVIS a Institutem pro místní správu

zmapování

a

analýza

znalostí

úředníků

v oblasti

informačních

technologií, jejich proškolení, příprava vedoucích pracovníků a zpracování vzdělávacího programu. Zvláště zdůrazňována je dále priorita informatizované společnosti s cílem realizace práva občana na přímý přístup k informacím. Výslovně se hovoří o tvorbě kontaktních míst (s termínem 2001 - 2005), rejstříků trestů (2001 - 2002), Sbírce listin (2001 - 2003), elektronických podatelnách (2001 - 2002). Tato priorita je zdůrazňována i s ohledem na opatření (iniciativu) e-Europe+,

která

obsahuje

evropské

standardy

v oblasti

všeobecného

elektronického přístupu k základním veřejným službám. V této souvislosti vydalo Ministerstvo informatiky v červenci 2004 dokument nazvaný „Best practise Pravidla pro tvorbu přístupného webu“, který obsahuje doporučení pro tvorbu webových stránek orgánů veřejné správy a stanoví podmínky pro zveřejňování informací dálkovým přístupem. Do konce roku 2003 měla být dále Ministerstvem vnitra zajištěna informatizace obcí a do konce roku 2006 informatizace krajů. V roce 2004 vláda usnesením č. 265/2004 přijala dokument Státní informační a komunikační politika (SIKP), která e-Government chápe jako transformaci

107

vnitřních a

a

vnějších

komunikačních

vztahů

technologií.

veřejné Zejména

správy klade

pomocí

požadavky

informačních na

rychlejší,

spolehlivější a levnější poskytování služeb veřejné správy široké veřejnosti a zajištění větší otevřenosti veřejné správy. Hlavním cílem e-Governmentu je tedy zvýšení účinnosti státní správy, které by mělo přispět především ke zjednodušení aktivit veřejnosti při styku s veřejnou správou. e-Government je zde podobně jako v iniciativách e-Europe+(2005) chápán zejména v souvislosti s poskytováním on-line veřejných služeb. Dokument předpokládá vytvoření pravidel komunikačního prostředí, které by podporovalo výměnu informací v rámci jednotlivých informačních systémů. Zdůrazňován je mezirezortní přístup. Dále se upozorňuje na zásadu, aby údaje osobou již poskytnuté jednomu orgánu veřejné správy, nebyly jiným orgánem vyžadovány znovu, ale došlo k vzájemné výměně informací mezi úřady. Obíhat by tak měla informace, nikoli občan. V této souvislosti je opět poukazováno na nutnost vytvoření a zabezpečení základních registrů veřejné správy. Požadavky SIKP se promítly i do nové právní úpravy, představované novelou zákona o informačních systémech veřejné správy provedené zákonem č. 81/2006 Sb. Tato novela měla zajistit rozvoj služeb Portálu veřejné správy, vydávání ověřených výstupů z informačních systémů veřejné správy širším okruhem subjektů (např. obce, notáři, Hospodářská komora, provozovatel poštovních služeb) a také dostupnost informací na webových stránkách jednotlivých orgánů veřejné správy. Uvedené si však současně vyžádalo zpřísnění požadavků na řízení informačních systémů veřejné správy. Projevem v praxi pak byla povinnost orgánů zpracovat informační koncepci a provozní dokumentaci, povinnost atestace systémů, zavedení bezpečnostních opatření. Povinnou součástí praxe na úseku e-Governmentu se na základě zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu staly e-podatelny úřadů. Příslušné změny byly provedeny i v procesních úpravách. Pro oblast veřejné správy je významný zejména zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (např. elektronické podání, dálkový přístup k úřední desce). Spolu se zaváděním elektronických podatelen se otevřela otázka elektronické spisové služby v rámci subjektů veřejné správy. Právní úprava výkonu spisové služby je v současné době

108

obsažena v zákoně č. 499/2000 Sb., o archivnictví a spisové službě a jeho prováděcích vyhláškách. Významnou novinkou v komunikaci mezi občanem a orgány veřejné správy jsou tzv. datové schránky, které jsou právně zakotveny zákonem č. 308/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů. Ve vztahu k elektronizaci veřejné správy je třeba zdůraznit, že tento zákon staví na roveň dokument v písemné a elektronické podobě. Významným posunem v oblasti e-Governmentu bylo dále přijetí zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, a zákona č. 227/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o základních registrech, na počátku roku 2009. Od 1. 1. 2012 se dále v České republice začaly vydávat tzv. elektronické občanské průkazy. V roce 2011 začalo Ministerstvo vnitra pracovat

za účelem usnadnění přístupu k právním předpisům na projektech

E-sbírka, E-legislativa, jejichž spuštění se předpokládá začátkem roku 2014.193 Vedle vládní a ústřední úrovně byla informační politice a tedy i procesům elektronizace samozřejmě věnována pozornost i na úseku informatizace obcí a krajů, tj. na úseku místní a regionální veřejné správy. Na základě usnesení vlády č. 216/2001 a č. 398/2001 byl definován postup pro 1. etapu informatizace krajských úřadů. V rámci Asociace krajů České republika byla zřízena Komise informatiky, která později garantovala projekt ePusa (elektronický portál územních samospráv), jehož prostřednictvím mohou jak zaměstnanci územních samosprávných celků, tak ale i široká veřejnost získávat informace týkajících se obcí, územního členění krajů včetně jednotlivých správních úřadů. V roce 2001 byl s podporou odboru informatiky veřejné správy Ministerstva vnitra vytvořen metodický materiál o tvorbě internetových stránek obcí.194 Na místní (obecní) úrovni byl poté směřován projekt EVA (elektronicky vlídná administrativa), jehož cílem bylo zveřejňování kontaktních údajů o jednotlivých obcích pro potřeby informování občanské a podnikatelské

193

O aplikaci Sbírka zákonů a Sbírka mezinárodních smluv. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 25.11.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/o-aplikaci-sbirka-zakonu-asbirka-mezinarodnich-smluv.aspx 194 Blíže SAVICKÝ, Jan. Tvorba internetových stránek obcí. Kraj Vysočina [online]. [cit. 4.2.2010]. Dostupné z: http://extranet.kr-vysocina.cz/download/pdf/tvointstrobc.pdf ; s. 66.

109

veřejnosti, jakož i pro řešení krizových situací. V rámci tohoto projektu byly v padesáti obcích Středočeského kraje zřízeny tzv. samoobslužné stánky, jejichž smyslem bylo zajistit přístup k internetu osobám, které ho nemají. Projet EVA lze považovat za předchůdce dnešních Czech POINTů – tento projekt byl oficiálně zahájen 28. 3. 2008 na Úřadu Městské části Praha 13. Dnes se stal Czech POINT běžnou součástí praktického výkonu správy s pozitivními ohlasy ze strany občanů i úředníků. Bez zajímavosti není, že od roku 1996 je provozován portál Města a obce online, dostupný na www.mool.cz, kde lze nalézt základní údaje o krajích, okresech a obcích, které si zde mohou bezplatně zřídit webovou stránku svého úřadu a prostřednictvím redakčního systému vismo zveřejňovat dokumenty z úředních desek. Na základě usnesení vlády České republiky č. 683/2002, o opatřeních ke koordinovanému vynakládání finančních prostředků na informační a komunikační technologie, byl realizován projekt e-tržiště, který má napomoci transparentnějšímu a efektivnějšímu vynakládání prostředků ze státního rozpočtu. 3.2.2

Uplatňování metod a nástrojů e-Governmentu v České republice ve světle statistických údajů

Míra rozšíření a způsob využití informačních a komunikačních technologií, stejně jako znalosti a dovednosti s nimi související, ve stále větší míře ovlivňují procesy probíhající ve veřejné správě. Pro úspěšnou implementaci e-Governmentu do veřejné správy je nezbytným předpokladem vystavění technické infrastruktury úřadů (vybavenost organizací), zpřístupnění online služeb občanům a dostatek úředníků schopných pracovat s informačními systémy. Na druhé straně je to rozvinutá informační společnost, kde občané a komerční subjekty mají přístup k internetu a běžně jej využívají. Na konci roku 2009 bylo podle údajů Českého statistického úřadu vybaveno internetem již 100% organizačních složek státu, 100% krajů a pouze 37 obecních úřadů z 5790 obecních úřadů 195 , které se účastnily šetření, nebylo připojeno k internetu. Pokud jde o zastoupení vysokorychlostního internetu, byly k němu připojeny všechny kraje, 97% organizačních složek státu a 88% 195

Pozn. autora: Což je přibližně 97 % z celkového počtu obcí na území ČR.

110

obecních úřadů, přičemž mezi jednotlivými velikostními kategoriemi obcí samozřejmě existují rozdíly, avšak ty již nejsou v současnosti natolik ostré, jako tomu bylo v roce 2005. graf 5: Vysokorychlostní internet v obcích 120 100 80 60 40 20 0

96100

88

91 99

95 72

93 59

41

90

83

51 26 2005

0 0 obce celkem velikostní kategorie obcí:

>20000

5000-19999 2000-4999

1000-1999

500-999

<500

2009

Zdroj: ČSU 2010, graf vlastní

Z uvedeného grafu vyplývá, že v roce 2009 bylo k vysokorychlostnímu internetu připojeno více jak 90% obcí s více než 500 obyvateli a obcí v kategorii „méně jak 500 obyvatel“ 83%, kdy oproti roku 2005 byl v této kategorii zaznamenán v průběhu čtyř let nárůst o 57% bodů. S ohledem na výše uvedené, lze konstatovat, že internet je dlouhodobě naprostou samozřejmostí mezi organizacemi veřejné správy. Problémy s dostupností k internetu mají výjimečně malé obce. Zpravidla se jedná o pohraniční a horské oblasti. Je však třeba zmínit, že podle platné právní úpravy mají tyto obce za povinnost zajistit zveřejňování informací na webových stránkách

prostřednictvím

veřejnoprávní

smlouvy.

Rovněž

procentuální

zastoupení vysokorychlostního internetu má stoupající tendenci. O něco komplikovanější je otázka možnosti využití informačních technologií ze strany adresátů veřejné správy. Pokud jde o komerční subjekty, lze vycházet z následujících údajů. V lednu 2010 bylo k internetu připojeno 95% podniků s více jak 10 zaměstnanci, přičemž rozdíly mezi velikostními kategoriemi podniků lze považovat za nepatrné. Internetem je vybaveno 100% podniků s více jak 250 zaměstnanci, kdežto podniků v kategorii 10 - 49 zaměstnanců 94%. Bez zajímavosti není ani skutečnost, že uváděné hodnoty se v průběhu čtyř sledovaných let téměř

111

nemění. Pokud jde o zastoupení vysokorychlostního internetu, byl tento typ připojení zaznamenán u 86% podniků, přičemž i zde lze zaznamenat, opět nikterak markantní rozdíly v rámci velikostních kategorií – srov. např. 99% zastoupení vysokorychlostního internetu u podniků s více jak 250 zaměstnanci s 83% zastoupením u podniků v kategorii 10 - 49 zaměstnanců. Tyto údaje v zásadě odpovídají i výsledkům Informační společnosti v číslech z roku 2012. graf 6: Internet v podnicích 150 100

100 100

92 95

98 98

91 94 2005

50 0

2009

0

0 podniky celkem

podniky dle velikosti

velké

střední

malé

Zdroj: ČSÚ 2010, graf vlastní

Ve vztahu k domácnostem lze uvést, že koncem roku 2004 jich mělo doma k dispozici osobní počítač pouze 30% (cca 1,2 milionů domácností). Oproti roku 2003 je to nárůst o 6 %. V roce 2011 bylo vybaveno počítačem 65% domácností. V průběhu let lze zaznamenat i výrazný nárůst uživatelů internetu z řad domácností, kdy v roce 2005 bylo internetem vybaveno pouze 19% českých domácností, v roce 2010 56% a na konci roku 2011 již 62%. Z hlediska kategorizace domácností Český statistický úřad vychází vždy jednak z příjmové situace domácnosti a dále se zaměřuje na přítomnost dětí. V obou sledovaných kritériích lze v tomto směru zaznamenat výrazné rozdíly. V roce 2011 bylo k internetu připojeno 53% bezdětných domácností oproti 84% domácnostem s dětmi, pokud jde o příjmovou situaci v kategorii nejnižších příjmů, to bylo pouze 24% domácností, zatímco u domácností s nejvyššími příjmy 92%. Oproti roku 2010 jde o nárůst řádově několika procentních bodů. Pokud jde o zastoupení vysokorychlostního internetu, bylo k roku 2005 tímto připojením vybaveno necelých 27% a v roce 2010 již téměř 91% domácností připojených k internetu. I zde platí, že jsou lépe vybaveny domácnosti s dětmi a s vyššími příjmy.

112

graf 7: Internet v domácnostech 100

84

80

62

53

60 33

40

2005

19

20

0

11

0

2011

0 domácnosti celkem

domácnosti podle dětí

s dětmi

bez dětí

Zdroj: ČSU 2012, graf vlastní graf 8: Vybavení domácností počítačem podle typu 80 60

66

63

75

50

40 21 20

29 15

24

21

2011 18

10 7

2009

0 pouze stolní

pouze přenosný

oba

jeden počítač dva počítače

tři a více

Zdroj: ČSÚ 2012, graf vlastní

Z uvedených ukazatelů jednoznačně vyplývá, že vybavenost domácností informačními technologiemi rok od roku vzrůstá, přičemž není bez zajímavosti, že podle výsledků výzkumu další rozvoj internetu občané opírají o jeho praktickou využitelnost, nežli jeho nízkou cenu. Přibližně polovina těch občanů, kteří internet nevlastní, jej bezvýhradně odmítá. V porovnání s vybavením orgánů veřejné správy a podniků jsou tak u nás domácnosti saturovány mnohem méně. V tomto směru existují oprávněné obavy, že by se společnost mohla rozdělit, pokud jde o přístup k informacím a vůbec k informačním technologiím, na občany prvé a druhé kategorie, tj. informačně bohaté a chudé. 196 Jistě obecně lze postulovat, že vždy budou existovat určité skupiny obyvatel těžce zasažitelné elektronizací. Nicméně alespoň co se týče přístupnosti k internetu, je třeba poukázat, že orgány veřejné 196

Srov. POMAHAČ, Richard a Olga VIDLÁKOVÁ. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002. ISBN 978-80-717-9748-7. ; s. 167.

113

správy, zejména obce, v této souvislosti nabízejí občanům možnost použít internet na veřejně přístupných počítačích. V roce 2009 umožňovalo přístup k internetu 107 organizačních složek státu (29%), 9 krajských úřadů a 4163 obcí (71% z obcí, které se účastnily šetření). V případě tohoto ukazatele neplatí to, co v jiných případech, tj. že se snižující se velikostí obce se snižuje i podíl informatizace. Naopak nejvyšší podíl obcí poskytujících tuto službu je v rámci velikostní kategorie 1000-1999 obyvatel (80%), obstojně si stojí i nejmenší obce se 67%, což je stále více než v případě největších obcí, kde se pohybujeme na 56%. Kromě toho 10% ze všech obcí poskytuje bezplatné připojení k bezdrátovému internetu pomocí technologie Wi-Fi. Celá řada obcí pak tuto službu nabízí komerčně. graf 9: Organizace veřejné správy nabízející internet 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

69

75

71 56

29

79 67

57 veřejně přístupný internet v prostorách úřadu

27 13

10 0

80

0

00

6

11

11

9

bezplatné Wi-Fi připojení

Zdroj: ČSÚ 2010, graf vlastní

S vědomím, že výše uváděné údaje se váží převážně ke konci roku 2010 a 2011, avšak při zohlednění vzrůstající tendence všech sledovaných ukazatelů v čase, lze závěrem konstatovat, že ve vztahu k otázce vybavenosti a dostupnosti informačních technologií jsou v České republice v obecné rovině 197 naplněny předpoklady pro úspěšné zavádění metod a technik e-Governmentu. Přesto Česká republika zejména v podílu domácností s připojením k internetu stále zaostává za mnoha evropskými státy, stejně tak je tomu i s procentuálním zastoupením vysokorychlostního internetu.

197

Pozn. autora: Jistě existují určité problematické skupiny adresátů (např. starší občané, handicapovaní (zejména zrakově), sociálně slabé domácnosti).

114

graf 10: Vybavení domácností internetem – srovnání s vybranými státy 100 80 60 40 20 0

9483

9186

91 68

9084

8583

8378

7774

7572

6761

6763 celkem vysokorychlostní

Zdroj: ČSÚ 2012, graf vlastní

V současné době je tedy v našich podmínkách spíše aktuálnější otázka samotného využívání e-komunikace mezi úřadem a občanem. Zatímco v roce 2005 podle ČSÚ použilo internet 32% občanů starších 16 let, v roce 2007 (STEN/MARK) to bylo již něco málo přes 50% a k lednu 2010 (ČSÚ) 62%. Během sledovaných let docházelo ke zvyšování počtu uživatelů internetu nejen jako celku, ale také mezi jednotlivými kategoriemi. graf 11: Uživatelé internetu 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

92 62 32

66 35

83

66

64

58

41

29

88 73 72

80 41

45 42

42 29 15

00

19 0

05

00

15 12 2

2005 2010

Zdroj: ČSÚ 2010, graf vlastní

V průběhu sledovaného období lze zaznamenat jisté pravidelnosti. Internet je více využíván ze strany mladších ročníků, více ho využívají osoby s vyšším dosaženým vzděláním a také je spíše využíván zaměstnanými než osobami bez práce – 78% vs. 56%. V roce 2010 se mezi jednotlivci ve věku 16 - 24 let nacházelo 92% uživatelů internetu a naopak mezi staršími ročníky již bylo, zcela podle očekávání, zastoupení uživatelů velmi malé (cca 20% v kategorii 65 -

115

74let). Je však nutné zmínit, že ještě v roce 2005 bylo v této věkové kategorii zastoupení uživatelů internetu zanedbatelné, a tak lze narůst o 20% bodů považovat za významný posun. Pokud se zaměříme na další kritéria, například vzdělání, lze uvést, že nejvyšší zastoupení mají uživatelé internetu v populaci osob s terciálním vzděláním (88%) a naopak nejméně mezi osobami se základním vzděláním (15%). Doposud se však prezentované údaje týkaly užívání internetu obecně, tj. k jakýmkoli účelům. Pakliže se zaměříme na využívání internetu z hlediska e-Governmentu, lze uvést, že z celkového počtu uživatelů však pouze 22 % využívá internet při styku s orgány veřejné správy, a to ještě nejčastěji za účelem vyhledávání informací na webových stránkách obcí (zejména zjišťování úředních hodin odpovědných pracovníků, stahování příslušných formulářů, v menší míře pak i k jejich on-line vyplňování). Jinými slovy, občané využívají internet spíše k vyhledávání informací na webových stránkách nežli k e-komunikaci, tj. skutečné výměně informací elektronickou cestou, což dokládají i výstupy výzkumu společnosti STEM/MARK, jakož i Informační společnosti z roku 2012. graf 12: Získávání informací týkajících se úřadů prostřednictvím SMS zasílaných úřadem odjinud písemným dotazem e-mail dotazem telefonickým dotazem od přátel z informačních tabulí z internetu od členů rodiny osobně z místních médií z celostáních médií

Velmi často Často Zřídka Nikdy

0

50

100

150

Zdroj: STEM/MARK 2007

Z výzkumů dále vyplývá, že občané nejčastěji komunikují s veřejnou správou na lokální (místní) úrovni. Většina občanů stále preferuje při komunikaci s úřadem osobní návštěvy. Ne jinak je tomu i z pohledu samotných

116

úředníků. Přestože jak občané, tak úředníci hojně využívají e-mailu ke komunikaci, nepoužívají ho při komunikaci mezi sebou navzájem. graf 13: Preferovaný způsob komunikace s občany Praha

43

9

Královéhradecký

41

70

4

Olomoucký

60

2

Plzeňský

57

6

Středočeský

59

2

Vysočina

63 0

20

16

18

Osobní návštěva Telefonické dotazy

12

18

60

9 20

25

4 40

7

Elektronická komunikace

20 20

Písemná forma

12

80

100

120

Zdroj: STEM/MARK 2007, graf vlastní

Veřejná správa (úředníci) tak používá internetu prozatím nejčastěji v souvislosti s předáváním informací občanům v podobě el. úředních desek, webových stránek obcí či informačních tabulí. Z pohledu občanů zůstává nejdůležitějším kontaktním místem obecní či městský úřad. K nejvytíženějším úřadům dále patří zdravotní pojišťovny, úřady práce a finanční úřady. Uvedené odpovídá i oblíbenosti elektronizace ve vztahu k jednotlivým správním agendám, kde si nejlépe stojí vydávání osobních dokladů, registrace automobilů, oznámení o změně adresy, podání daňového přiznání, dále sociální dávky, stavební povolení, registrace u úřadu práce. Nutno poznamenat, že výše uvedené údaje se vztahují k domácnostem. Statistiky jsou o něco příznivější ohledně využívání metod a nástrojů e-Governmentu

komerčními

subjekty.

V roce

2007

byla

čísla

oproti

domácnostem téměř dvojnásobná, přičemž platilo pravidlo čím větší subjekt, tím více e-komunikace. Po povinném zavedení datových schránek právnickým osobám se dané ukazatele rapidně zvýšily. V současné době přesahují 90%. Nadále však zůstává alarmující zjištění, že z pohledu většiny (cca 75%) naší populace (fyzických osob) úsilí o implementaci metod a technik e-Governmentu zůstává zatím bez náležité odezvy.

117

Naproti tomu úředníci obecně vnímají elektronizaci veřejné správy pozitivně. Souhlasí s hlavní myšlenkou e-Governmentu, že by po úřadech měly putovat informace a nikoli občané, avšak jak bylo upozorněno výše, elektronizaci vnímají pozitivně spíše v rámci vnitřních, nežli vnějších vztahů veřejné správy. graf 14: Vhodnost služby elektronického propojení informací bez účasti občana (bez nutnosti papírových formulářů)

Praha

41

Královéhradecký kraj

17

Olomoucký kraj

26 36

23

Plzeňský kraj

26

30

31

52

36

4 6

35

6 6

27

34

5 3

Naprosto ano 2 3 4

Středočeský kraj

21

Vysočina

30

18 0%

32

28 20%

37 40%

60%

80%

7

9

8

10

vůbec ne

100%

Zdroj: STEM/MARK 2007

Z výzkumů dále vyplývá, že jak občané, tak i úředníci připomínkují nejednotný standard pro pojmenování oficiálních e-mailových adres, jakož i internetových domén. Téměř 50% obcí nemá možnost ovlivňovat přímo obsah svých webů, neboť za tímto účelem využívá externích společností a z tohoto důvodu se v některých případech lze na jejich stránkách setkat ne vždy se zcela aktuálními informacemi. Těmto údajům v zásadě odpovídá i skutečnost, že z pohledu benchmarkingu EU, za pomoci kterého Evropská komise hodnotí kvalitu elektronických služeb, jsme se umístili v poslední třetině hodnocených zemí, alespoň v rámci srovnání, jehož výsledky byly uveřejněny na konci února 2011, kdy Česká republika obsadila 21. místo, pokud jde o kritérium dostupnosti, u sofistikovanosti pak skončila na 23. místě, z celkem 32 hodnocených zemí. Na předních místech se umístilo Irsko, Itálie, Malta, Rakousko. Jak vyplývá z níže uvedeného grafu, od roku 2007 se Česká republika v obou sledovaných kritériích stále propadá.

118

graf 15: Průběžné hodnocení elektronických služeb v ČR podle Modelu zralosti 0 2007

-5

2009

2010

-10

Dosupnost

-15

Sofistikovanost

-20

-17

-18 -21

-25

-20

-21

-23

Zdroj: PRŮŠA, Jiří. e-Government v evropském prostoru. In: NOVOTNÝ, V., eds. Elektronizace veřejné správy. Soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2011, 1 CD, s. 21-32. ISBN 978-8086855-76-9. ; s. 30.

Bližší představu o úrovni elektronických služeb lze získat z podrobnějších výsledků: Tabulka 4: Hodnocení 12 základních služeb pro občany sledovaných Evropskou komisí z roku 2009 Stát

Služby pro občany 1

198

2

199

3

200

4

201

5

202

6203

7204

8205

9206

10207

11

12

208

209

ČR

80

100

78

30

50

90

100

100

30

88

25

20

Rakousko

100

100

100

100

-

100

100

80

100

100

100

-

Slovensko

100

100

65

100

50

40

30

80

25

60

50

26

Německo

100

100

100

100

80

100

57

100

100

100

37

100

Polsko

100

100

65

45

55

65

20

80

50

50

50

75

Velká

80

100

90

80

100

100

100

100

75

100

-

100

Británie Zdroj: eGovernment Benchmark Survey 2009. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://www.epractice.eu/files/Smarter,%20Faster,%20Better%20eGovernment%20%208th%20Benchmark%20Measurement.pdf ; zpracování vlastní

198

Podání daně z příjmů. Hledání zaměstnání. 200 Žádost o dávky sociálního zabezpečení. 201 Žádost o vydání osobních dokladů. 202 Registrace vozidel. 203 Žádost o stavební povolení. 204 Oznámení pro policii. 205 Služby veřejných knihoven. 206 Získání osobních certifikátů (např. matriční doklady). 207 Podání přihlášky na vysokou školu. 208 Podání související s přestěhováním. 209 Zdravotnické služby. 199

119

Tabulka 5: Hodnocení 8 základních služeb pro podniky sledovaných Evropskou komisí z roku 2009 Stát

Služby pro podniky 1210

2211

3212

4213

5214

6215

7216

8217

ČR

100

100

100

100

80

100

80

100

Rakousko

100

100

100

100

100

100

100

100

Slovensko

100

100

100

100

80

100

20

100

Německo

100

100

100

75

100

100

100

100

Polsko

100

100

100

100

80

100

20

100

Velká Británie

100

100

100

100

80

100

80

100

Zdroj: eGovernment Benchmark Survey 2009. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://www.epractice.eu/files/Smarter,%20Faster,%20Better%20eGovernment%20%208th%20Benchmark%20Measurement.pdf ; zpracování vlastní

Pro komplexnější hodnocení úrovně českého e-Govermentu je však nutné srovnání zasadit i do kontextu dalších údajů, např. cílů stanovených v rámci Digitální agendy pro Evropu. V tomto směru na základě srovnání s údaji Českého statistického úřadu zaujímá Česká republika poměrně silné postavení na úseku G2B (e-služby pro podnikatele), kdy zatímco evropský průměr činí 72 %, údaje statistického úřadu hovoří o 91 % podniků (tyto údaje úzce souvisí s povinným zavedením datových schránek). Poměrně velmi dobře si Česká republika vede např. v hodnocení přístupnosti webových stránek veřejného sektoru, kde získala 67 %, což je o 14 % více, než činí evropský průměr. Nadprůměrně jsou hodnoceny i stránky soukromého sektoru – 35 % oproti 21 % průměru EU. Pozitivních výsledků na úseku e-Governmentu dosahuje i hodnocení městského prostředí - přístupnost bankomatů (hlasový výstup pro nevidomé či uzpůsobení bankomatu pro vozíčkáře) či vybavení autobusových a vlakových nádraží indukčními smyčkami pro nedoslýchavé, kde se České republika umístila 9% nad evropským průměrem (37 %).218

210

Sociální přídavky pro zaměstnance. Podání daně z příjmů PO. 212 Podání daně z přidané hodnoty. 213 Registrace nové společnosti. 214 Odevzdání dat pro statistické účely. 215 Celní deklarace. 216 Povolení týkající se životního prostředí. 217 Veřejné zprostředkování, zejména veřejné zakázky. 218 Srov. Monitoring eAccessibility [online]. [cit. 5.6.2011]. Dostupné z: http://www.eaccessibilitymonitoring.eu ; SMART 2008-0066. 211

120

Jak vyplývá i z předcházejících údajů, Česká republika tak významně ztrácí u elektronických služeb pro občany, kdy zatímco evropský průměr činil v roce 2010 38%, v České republice využívalo e-Governmentu pouze 22% občanů. 3.2.3

Poznámky k základním pilířům (nástrojům) e-Governmentu v České republice

3.2.3.1 Portál veřejné správy

Portál veřejné správy219 představuje centrální a jednotný přístup k informačním zdrojům a službám veřejné správy. Funguje v zásadě jako jednotná elektronická brána do úředního světa České republiky. Byl zřízen na základě zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech, jako „informační systém vytvořený a provozovaný se záměrem usnadnit veřejnosti dálkový přístup k pro ni potřebným informacím z veřejné správy a komunikaci s ní.“ 220 Jeho hlavním cílem je přispět ke zjednodušení administrativy, usnadnění komunikace občanů a podnikatelů s veřejnou správou, zajištění jednoduché a dálkově přístupné výměně ověřených informací a posílení transparentnosti a důvěry ve veřejnou správu. Podstatou je bezplatně poskytnout občanům a právnickým osobám veškeré dostupné služby, aktuální ověřené informace a komunikační kanály související s veřejnou správou přehledně a na jednom místě. 221 Za tímto účelem Portál obsahuje informace v podobě rad, návodů, popisů, organizované dle různých kritérií. Portál veřejné správy je tedy cílen na širokou veřejnost, státní správu a samosprávu, soukromé i státní organizace, podnikatele, živnostníky a cizince. Správcem informačního systému je v současné době Ministerstvo vnitra, jeho dodavatelem pak Česká pošta, a.s. Nutno poznamenat, že původně spadalo vytváření a následná správa Portálu do působnosti Ministerstva informatiky, avšak s jeho zrušením přešla tato působnost k 1. 6. 2007 na výše uvedené ministerstvo.

Portál

veřejné

správy

je

dostupný

na

webové

adrese

www.portal.gov.cz. 219

K pojmu portál viz. pozn. pod čarou 161. § 2 odst. 2 písm. g) č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 221 Srov. Informační systémy veřejné správy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 12.3.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/informacni-systemy-verejne-spravy.aspx 220

121

Prototyp Portálu veřejné správy byl představen v roce 2003 na březnové konferenci Internet ve státní správě a samosprávě v Hradci Králové a zkušební provoz byl spuštěn 6. 10. 2003 na celorepublikovém veletrhu informačních a komunikačních technologií „Invex“ v Brně. O rok později (11. 10. 2004) získal Portál atest na shodu informačního systému veřejné správy se Standardem ISVS pro náležitosti životního cyklu informačního systému a byl zahájen ostrý provoz. Portál veřejné správy se odlišuje od jiných informačních systémů veřejné správy nejen uživatelskými rolemi, kdy má návštěvník možnost zvolit některou z rolíobčan, podnikatel či cizinec - a podle ní potom prohledávat Portál v rámci různých témat (rodina, bydlení, zaměstnání, podnikatelská činnost), ale především tím, že umožňuje obousměrnou komunikaci, tj. komunikaci veřejné správy

vůči

jejím

adresátům,

jakož

obsahuje

i

komunikační

kanály,

prostřednictvím kterých tyto subjekty kontaktují příslušné orgány veřejné správy, a to bezpečným způsobem. Za tímto účelem byl Portál původně rozdělen na informační část, která se věnuje poskytování informací, u kterých je garantována správnost - nacházejí se zde například adresy úřadů České republiky, mapové služby, česká i evropská legislativa, řešení konkrétních úředních agend, elektronický Obchodní věstník, náhled

do

katastru

nemovitostí,

přehled

veřejných

zakázek,

novinky

z jednotlivých resortů nebo informace v anglickém jazyce určené cizincům, a transakční část, která však byla k 1. 1. 2012 z důvodu finančních úspor v souladu s platnou legislativou nahrazena informačním systémem datových schránek. V transakční části bylo možné např. podat evidenční listy důchodového pojištění České správě sociálního zabezpečení, přihlášení a odhlášení zaměstnanců k nemocenskému pojištění, podání žádosti o sociální dávky, podat přiznání ke spotřební dani. Od svého vzniku je Portál neustále aktualizován. Za významné změny lze kromě výše uvedeného považovat např. přidání sekce „Mapy“, která umožňuje volání dvou

mapových

serverů,

jejichž

provozovateli

jsou

Ministerstvo

práce

a sociálních věcí a Ministerstvo životního prostředí, přičemž odkazy na tyto servery se nachází na kartě úřadu. Aktualizace se rovněž týkají sekce „Životní

122

situace“, jejichž počet se neustále rozšiřuje a přizpůsobuje platné právní úpravě. Od 20. 3. 2012 Portál veřejné správy tak kromě informací důležitých pro komunikaci občanů s orgány veřejné moci nově nabízí seznam datových schránek, jakož i možnost připojení se do datové schránky, čímž v zásadě došlo ke sloučení tří relativně samostatných informačních systémů - Portálu veřejné správy, Portálu datových schránek a Seznamu orgánů veřejné moci - do jediného V průběhu roku 2012 došlo rovněž k podstatným změnám na úseku vzhledu a fungování portálu, takže orientace i vyhledávání by mělo být uživatelsky přehlednější, rychlejší a intuitivní. Změnila se i koncepce obsahu portálu. Většinu informací totiž nyní dodávají samotné úřady, ministerstvo zajišťuje pouze technický chod aplikace. Významnou úlohu v tomto směru sehrává i ustanovení § 5 odst. 6 zákona č.160/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, dle kterého povinnost zveřejnit informace splní povinný subjekt tím, že je způsobem umožňujícím dálkový přístup bez zbytečného odkladu zpřístupní správci portálu veřejné správy nebo mu je předá. Prostřednictvím tohoto ustanovení je totiž zabezpečen nejen včasný přístup správce Portálu k aktuálním informacím, ale rovněž je zajišťována i průběžná kontrola plnění povinnosti ve vztahu k zveřejňování informací. Ani současná podoba Portálu veřejné správy a jeho obsahu není jistě konečná. Do budoucna lze jistě počítat s novými aplikacemi a okruhy poskytovaných informací. Z aktuálně poskytovaných informací a služeb stojí za zmínku např.: informace o České republice, seznam orgánů veřejné moci, předmět jejich činnosti, kontaktní údaje a další povinně zveřejňované informace, vyhledávání v textech zákonů (pouze v podobě účinného znění, některé z nich i v anglickém jazyce), informace k podání daňového přiznání, typizované životní situace občanů (téměř 500) v podobě návodů, jak a kde vyřídit danou záležitost, a to včetně správních poplatků, potřebných formulářů a kontaktních údajů, vstupní bránu s veřejně dostupnými informacemi o datových schránkách,

123

prostor pro publikaci a správu věstníků, úřadů a institucí, prostor pro zveřejnění elektronických formulářů, informace k sociálnímu zabezpečení včetně možnosti elektronického podání, např. důchodového pojištění a přehledu o příjmech, informace pro cizince o možnostech pobytu v České republice, seznam povinně zveřejňovaných informací úřadů, seznam užitečných odkazů. Ohledně faktického využívání Portálu veřejné správy lze vycházet např. z výzkumu společnosti STEM/MARK222, uskutečněného již v polovině roku 2004 (tj. rok po spuštění Portálu), podle kterého přibližně každý šestý občan znal Portál veřejné správy a věděl k jakému účelu ho použít. Každý 25 občan pak Portál navštívil. Podle výsledků dalších výzkumů znalost portálu mezi širokou veřejností

stále

vzrůstá.

223

Zatímco

se

ke

službám

poskytovaným

prostřednictvím Transakční části v roce 2007 přihlásilo 50 000 uživatelů, kteří uskutečnili cca 800 000 podání, což představuje necelých 10 milionů elektronických formulářů.224 V první polovině roku 2008 zaznamenala Transakční část 50% nárůst uživatelů v porovnání se stejným obdobím roku 2007 a využívalo ji více než 67 000 registrovaných uživatelů, přičemž počet elektronických podání přesáhl průměrně 130 000.

225

Obdobně pozitivní

informace lze najít i na webových stránkách ISVS.cz – aktuální zpravodajství ISVS a e-Goverment ve zprávě ze dne 26. 5. 2006 nazvané „Výsledky statistiky: Využívání portálu veřejné správy“

226

222

informující o výsledcích anketního

KUBÁTOVÁ, Eva. Novinky na Portálu veřejné správy, statistiky. In: Sborník z Konference Internet ve státní správě a samosprávě 2008: Hradec Králové [online]. [cit. 2.4.2010]., s. 169 – 175. Dostupné z: http://www.isss.cz/archiv/2008/download/isss2008.pdf 223 Portál veřejné správy – rok poté. Tisková zpráva. STEM/MARK [online]. [cit. 5.3.2011]. Dostupné z: http://www.stemmark.cz/download/press_release_verejnasprava.pdf 224 Ministerstvo informatiky: Případová studie: Elektronická podání na Portálu veřejné správy. Microsoft [online]. [cit. 12.3.2012]. Dostupné z: http://www.microsoft.com/cze/casestudies/micr_50000.mspx 225 Portál veřejné správy již zpracoval více než 33 milionů elektronických formulářů: Microsoft [online]. [cit. 3.3.2012]. Dostupné z: http://www.microsoft.com/cze/presspass/msg/20081001_news1.mspx 226 Výsledky statistiky: Využívání portálu veřejné správy. ISVS.cz [online]. [cit. 23.3.2012]. Dostupné z: http://www.isvs.cz/vysledky-statistiky-vyuzivani-portalu-verejne-spravy/

124

dotazníku227 k využívání Portálu veřejné správy, který byl uskutečněn v termínu od 31. 3. 2006 do 11. 4. 2006, k příležitosti konání konference ISSS 2006. Dotazník byl zaměřen na zjištění míry znalosti a využívání jednotlivých aplikací Portálu veřejné správy a za tímto účelem byl rozčleněn na 3 oblasti. Každá z těchto oblastí se tematicky týkala jiné části služeb portálu. První část byla zaměřena na Informační část, druhá byla zaměřena na služby kolem elektronického podání a třetí se týkala ostatních služeb dostupných na Portálu veřejné správy. Ve všech 3 zkoumaných oblastech byla zjištěna relativně vysoká znalost poskytovaných služeb. Svědčí o tom například skutečnost, že 92 % respondentů je informováno o možnosti vyhledávání adres úřadů, elektronická podání zná 89 % respondentů, možnost vyhledávání v předpisech ČR a EU zná 85 % a oblast veřejných zakázek, životních situací a obchodní rejstřík zná 76 % dotazovaných. V oblasti využíváni služeb je situace již poněkud odlišná. Nejvíce jsou používány služby obsažené v 1. oblasti otázek (například 62 % respondentů využívá možnost vyhledávání adres úřadů). Naopak nejméně jsou využívány služby spojené s oblastí elektronického podání (pouhých 8 % respondentů tuto službu využívá). Mezi nejvíce navštěvované sekce patří „Životní situace“, kde návštěvníci naleznou informace, které jim pomohou při komunikaci s orgány veřejné správy: kde, co a jak vyřídit, zda se platí správní nebo jiné poplatky, které doklady je třeba předložit apod. Byť se jedná o poměrně staré údaje, lze uvést, že na stránkách ISVS.cz – aktuální zpravodajství ISVS a e-Goverment vychází tiskové zprávy, které potvrzují každoroční nárůst uživatelů Portálu veřejné správy. Ve stejném duchu hovoří i statistiky uveřejněné v Informační společnosti zpracovávané Českým statistickým úřadem. 3.2.3.2 Elektronický podpis, elektronický certifikát, elektronická značka a časové razítko

Zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o elektronickém podpisu“), definuje v ustanovení § 2 písm. a) elektronický podpis jako „údaje v elektronické podobě, které jsou připojené k datové zprávě nebo jsou s ní logicky spojené a které slouží jako metoda 227

Pozn. autora: Bohužel se s ohledem na neplatnost odkazů ohledně podrobností uskutečněného šetření nepodařilo zjistit, kým byl daný dotazník realizován.

125

k jednoznačnému ověření identity podepsané osoby ve vztahu k datové zprávě“. V tomto kontextu lze za elektronický podpis v zásadě považovat i prosté nezašifrované uvedení identifikačních údajů – jméno, příjmení, adresu apod., které zaručují identifikaci označené osoby, avšak nikoli již integritu podepsaného dokumentu a ani autentizaci podepsaného. Tento typ podpisu se označuje jako tzv. prostý elektronický podpis. V tomto směru je vhodné uvést, že se právní úprava obsažená v zákoně o elektronickém podpisu dále tímto typem podpisu nezabývá, a věnuje se již pouze tzv. zaručenému elektronickému, resp. jeho druhům (stupňům). Zaručený elektronický podpis oproti prostému e-podpisu již garantuje:228 autenticitu – představující možnost ověření identity subjektu, kterému podpis patří, integritu – umožňující prokázání toho, že po podepsání dokumentu nedošlo k jeho pozměnění či poškození, nepopiratelnost – zamezující popření autora, že jím podepsaný dokument skutečně vytvořil. Obdobné vlastnosti zaručeného podpisu uvádí i J. Matějka 229 , který však zdůrazňuje, že „termín „nepopiratelnost“ není z právního hlediska příliš přesný, což podle něj způsobují zejména názory řady matematiků a kryptologů, z jejichž úhlu pohledu nepochybně o nepopiratelnost jde. Hovoří proto v této souvislosti spíše o tzv. jednoznačnosti, která podle jeho názoru spočívá ve zvýšené ochraně příjemce datové zprávy ve vztahu k elektronickému podpisu odesílatele.“ S ohledem na stupeň zabezpečení lze rozlišovat následující typy zaručených elektronických podpisů: zaručený elektronický podpis, uznávaný elektronický podpis, který splňuje všechny znaky zaručeného elektronického podpisu s tím rozdílem, že nestranná třetí strana –

228

Srov. § 2 písm. b) zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů. 229 MATEJKA, Jan a Václav CHUM. K právní úpravě elektronického podpisu. Bulletin advokacie. 2002, č. 3, s. 27–41. ISSN 1210 -6348. ; s. 31.

126

certifikační autorita - musí mít akreditaci od státu (povolení), aby mohla vydávat software k tvorbě elektronického podpisu. V návaznosti na tuto klasifikaci elektronických podpisů je také třeba rozlišovat mezi jednotlivými druhy certifikátů, a to certifikátem

230

a kvalifikovaným

certifikátem231. Z uvedeného vyplývají i následující funkce zaručeného elektronického podpisu: identifikační a autentizační (určení totožnosti podatele), integrační a fixační (prokázání nezměnitelnosti obsahu podání), důkazní (sloužící k prokázání výše uvedených skutečností, tj. kdo úkon učinil a jaký byl obsah úkonu v době podepsání). K naplnění výše předestřených funkcí elektronického podpisu se technologicky využívá asymetrické kryptografie, jejíž podstatou je zašifrování dokumentu tajným (soukromým) klíčem a jeho následné dešifrování veřejným klíčem. Veřejný i tajný klíč jsou poměrně dlouhé posloupnosti alfanumerických znaků, a to takových, aby bez znalosti algoritmu nebylo možné z veřejného klíče odvodit tajný, který může znát jen odesílatel. Od roku 2010 je pro vytváření zaručeného elektronického podpisu stanovena minimální přípustná délka kryptografického klíče pro algoritmus RSA na 2048 bitů. 232 I při spojení velkého množství výkonných počítačů, které jsou schopny otestovat miliony různých klíčů za sekundu, by rozluštění šifry trvalo řádově miliony let.233 Do dnešní doby nedošlo ani k prolomení symetrické šifry AES s délkou šifrovacího klíče 256 bitů. Vzhledem ke skutečnosti, že doba potřebná na rozluštění se s každým bitem zdvojnásobuje a že certifikáty k zaručeným elektronickým podpisům jsou vydávány s platností omezenou na 12 měsíců, se pravděpodobnost zneužití

230

§ 2 písm. k) zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů. 231 § 2 písm. l) zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů. 232 Změna v kryptografických algoritmech, které jsou používány pro vytváření elektronického podpisu. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 26.1.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zmena-v-kryptografickych-algoritmech-ktere-jsou-pouzivany-provytvareni-elektronickeho-podpisu.aspx 233 JAŠEK, Roman, DOLEJŠOVÁ, Miroslava a Pavel ROSMAN. Informační technologie ve veřejné správě. 1. vyd. Zlín: Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně, 2007. ISBN 978-80-7318-607-4. ; s. 88.

127

takového podpisu blíží nule. Mnohem pravděpodobnější a nebezpečnější je fyzická krádež soukromého klíče. Podepsání datové zprávy (či obecněji elektronických dat) se provádí za použití specializovaných aplikací a jedná se o principiálně (ne tak již technicky) poměrně jednoduchou logiku: 1. Elektronický podpis se skládá z tzv. soukromého a veřejného klíče. 2. Majitel soukromého klíče tímto klíčem, „podepíše“ datovou zprávu a příjemce zprávy poté za použití veřejného klíče tuto zprávu otevře. Podepsáním se, zjednodušeně, rozumí sestavení tzv. digitálního otisku zprávy neboli „hash“. Jedná se o provedení matematických operací nad podepisovanými daty, na jejichž výstupu je sestaven řetězec znaků, který je nedílně spojen s bitovou podobou právě podepisovaného dokumentu. Změní-li se ve zprávě byť jediný bit (minimální jednotka informace v elektronickém světě reprezentovaná jedničkou či nulou), sestavený hash bude zcela odlišný. Hash se ke zprávě připojí jednak ve své nezašifrované podobě, jednak zašifrovaný soukromým klíčem. 3. Adresát poté při otevření zprávy za použití veřejného klíče odesílatele bude mít informaci o tom, zda je dokument v původní podobě či došlo-li k jeho změně (nezašifrovaný hash nebude stejný jako hash šifrovaný odesílatelem). 4. Tímto postupem ještě ale není zaručeno, že je osoba uvedená v elektronickém

podpisu

totožná

s osobou,

kterou

pokládáme

za

odesílatele. Zde vstupuje na scénu úloha certifikátu. Ten, jak již bylo uvedeno, může podobně jako elektronický podpis existovat v podobě „certifikátu“ a „kvalifikovaného certifikátu“. Certifikát představuje datovou zprávu, „která je vydána poskytovatelem certifikačních služeb, spojuje data pro ověřování elektronických podpisů s podepisující osobou a umožňuje ověřit její identitu, nebo spojuje data pro ověřování elektronických značek s označující osobou a umožňuje ověřit její identitu“ (§ 2 písm. k) zákona). Kvalifikovaný certifikát je potom takový certifikát, „který

má

náležitosti

podle

§

12

a

byl

vydán

kvalifikovaným

poskytovatelem certifikačních služeb“ (§ 2 písm. l) zákona). Akreditovaní

128

poskytovatelé jsou Česká pošta, a.s., První certifikační autorita a e-Identity.234 Podobu certifikátu stanovuje standard X. 509. Tabulka 6: Formát certifikátu podle standardu X. 509 v1 (kratší verze) Verze certifikátu:

X. 509 v1, X. 509 v2, X. 509 v3

Sériové číslo certifikátu:

Jednoznačné identifikační číslo

Vydavatel certifikátu:

Identifikace poskytovatele certifikačních služeb

Doba platnosti certifikátu:

Časový interval, ve kterém je certifikát platný

Vlastník veřejného klíče:

Identifikace uživatele, kterému patří veřejný klíč

Identifikátor šifrovacího algoritmu:

Algoritmus použitý pro zašifrování certifikátu

Veřejný klíč:

Slouží k zašifrování certifikátu

Podpis vydavatele certifikátu:

Zaručuje integritu certifikátu

Zdroj: MATES, Pavel. E-government v českém právu. Praha: Linde, 2006, s. 136.

Zatímco pro běžnou e-mailovou komunikaci lze v zásadě použít jakýkoli typ elektronického podpisu, včetně prostého, pro účely komunikace v rámci veřejné správy a při styku orgánů veřejné správy s jejími adresáty je ale zapotřebí tzv. uznávaný elektronický podpis. To je dáno tím, že způsob této komunikace je více regulován právem a má dopady spojené s právními účinky, a především z těchto důvodů je proto potřebné jednoznačně a prokazatelně identifikovat subjekt, který zprávu odesílá a také zaručit, že zpráva nebyla nijak změněna. Nezbytnost uznávaného podpisu Matějka 235 vysvětluje následovně: „Tento druh podpisu je jedním z klíčových a z hlediska důvěry svou povahou také jedním z nejbezpečnějších. Praktickou výhodou této formy podpisu je zejména zvýšená možnost určení odesílatele, který může být identifikován (příp. autentizován) prostřednictvím kvalifikovaného certifikátu. Důvěra v obsah certifikátu je pak zejména dána právě důvěrou v samotného poskytovatele certifikačních služeb, který certifikát vydal a dále pak v osvědčení (akreditaci) 234

Přehled kvalifikovaných poskytovatelů certifikačních služeb a jejich kvalifikovaných služeb. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 4.12.2012]. Dostupné z: www.mvcr.cz/clanek/prehled-kvalifikovanych-poskytovatelu-certifikacnich-sluzeb-a-jejichkvalifikovanych-sluzeb.aspx 235 MATEJKA, Jan. Úprava elektronického podpisu v právním řádu ČR. Právník. 2001, roč. 140, č. 6, s. 557–586. ISSN 1214-0767. ; s. 568–569.

129

Úřadu, že tento poskytovatel certifikačních služeb splňuje stanovené podmínky a následný dohled Úřadu“. Z uvedeného lze dovodit, že úloha akreditovaného poskytovatele

certifikačních

služeb

spočívá

jednak

v tom,

že

vydává

kvalifikovaný certifikát, a dále v tom, že potvrzuje platnost příslušného certifikátu. Smejkal236 v této souvislosti hovoří o certifikační a validační funkci. Rozdíl mezi zaručeným a uznávaným elektronickým podpisem tak lze rovněž spatřovat v subjektu, který vydal příslušný certifikát, neboť v případě uznávaného elektronického podpisu může kvalifikovaný certifikát vydat pouze poskytovatel certifikačních služeb, kterému byla udělena akreditace Ministerstvem vnitra. 237 Takovýto poskytovatel je totiž z hlediska zákona důvěryhodnější, neboť na něj zákon klade přísnější požadavky, zejména pokud jde o formáty pro vytváření a přenos elektronických dat. 238 Bezpečnost (důvěryhodnost) elektronických podpisů a jejich certifikátů sledují rovněž ustanovení § 5 až § 6a zákona o elektronickém podpisu, zakotvující celou řadu povinností jednak pro samotné podepisující osoby a držitele certifikátů, jakož i pro kvalifikovaného poskytovatele certifikačních ustanovení

služeb podtrhuje

při

vydávání

ustanovení

kvalifikovaných

§

7

zakládající

certifikátů.

Uvedená

odpovědnost

tohoto

poskytovatele za škodu způsobenou porušením zákonných povinností. Zatímco elektronický podpis je používán fyzickými osobami, elektronická značka je určena subjektům, které využívají elektronickou komunikaci s elektronickým podpisem ve větší míře (zejména právnické osoby, organizační složky státu, apod.). Smyslem je zde eliminace manuálního podepisování velkého množství elektronických dokumentů. Pojem „elektronická značka“ je zakotven rovněž v zákoně o elektronickém podpisu, konkrétně v ustanovení § 2 písm. c), a to prakticky shodně s elektronickým podpisem. Jedná se o obdobu zaručeného

elektronického

podpisu

založeného

na

kvalifikovaném

certifikátu, podstatným rozdílem je ovšem to, že označující osoba neodpovídá za obsah datové zprávy a že se její označování provádí 236

SMEJKAL, Vladimír a kol. Právo informačních a telekomunikačních systémů. 2. akt. a rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004. ISBN 80-7179-765-0. ; s. 94. 237 Srov. MATEJKA, Jan a Václav CHUM. K právní úpravě elektronického podpisu. Bulletin advokacie. 2002, č. 3, s. 27–41. ISSN 1210 -6348. ; s. 33. 238 MATEJKA, Jan. Úprava elektronického podpisu v právním řádu ČR. Právník. 2001, roč. 140, č. 6, s. 557–586. ISSN 1214-0767. ; s. 568.

130

automatizovaně (§ 3a zákona). Jinými slovy, rozdíl mezi elektronickou značnou a elektronickým podpisem není ani tak technický, ale především právní. Smejkal239 v této souvislosti uvádí: „rozdílem je právě to, že značka není podpis, protože je vytvářena technickým zařízením, automatizovaně. Nejedná se o podpis ve smyslu občanského zákoníku, neboť jej nevytvořila fyzická osoba, ale „ne-osoba“. Definičně, resp. funkčně jde ale o totéž. Podepisující osobu nahradí tzv. označující osoba, což je fyzická osoba, právnická osoba nebo organizační složka státu, která drží prostředek pro vytváření elektronických značek a označuje datovou zprávu elektronickou značkou pomocí prostředku pro vytváření elektronických značek…“ Volitelnou součástí elektronického podpisu může být také časové razítko, kterým se rozumí „datová zpráva, kterou vydal kvalifikovaný poskytovatel certifikačních

služeb

a

která

důvěryhodným

způsobem

spojuje

data

v elektronické podobě s časovým okamžikem, tj. zaručuje, že uvedená data v elektronické podobě existovala před daným časovým okamžikem“ (§ 2 písm. r) zákona).

Časové

razítko

tak

reaguje

na

nedostatek

(neschopnost)

elektronického podpisu prokázat čas vytvoření dokumentu. Uplatnění nachází všude tam, kde je časový okamžik rozhodný z hlediska právní jistoty, tzn. pro

zachování

práv

či

povinností,

např.

problematika

doručování

a elektronických podání (žádostí). Opatření dokumentu časovým razítkem dále zachovává/prodlužuje možnost ověření platnosti původního podpisu (za několik let se vyžaduje další časové razítko). O konkrétních mechanismech a aplikacích elektronického podpisu je možné se více dozvědět například v publikaci Jiřího Peterky „Báječný svět elektronického podpisu“, která jednak reflektuje české prostředí, ale současně představuje všechny teoretické informace k danému problému. Stran faktického využívání elektronického podpisu na poli elektronické komunikace se nepodařilo zjistit příliš mnoho informační zdrojů, alespoň pokud jde o využívání elektronického podpisu ze strany fyzických osob. V tomto směru lze vycházet např. z ukazatelů sledujících počet vydaných kvalifikovaných 239

MATES, Pavel a Vladimír SMEJKAL. E-government v českém právu. Praha: Linde, 2006. ISBN 80-7201-614-8. ; s. 150 – 151.

131

certifikátů od akreditovaných poskytovatelů certifikačních služeb, který by alespoň částečně vyjádřil zájem veřejnosti o využití tohoto způsobu elektronické komunikace. Bohužel tyto statistiky byly vydávány Ministerstvem informatiky, tj. postihují stav pouze do roku 2006. Na internetu lze však narazit na tiskové zprávy jednotlivých vydavatelů, např. První certifikační autorita uvedla, že k 7. 3. 2011 se počet vydaných certifikátů ztrojnásobil oproti roku 2008 a dosáhl počtu 300.000.240 Podobným příslibem svědčícím o rostoucím zájmu občanů o tento způsob elektronické komunikace mohou být statistiky týkající se využívání elektronického podpisu ze strany orgánů veřejné správy, kde zejména u menších obcí je patrný poměrně výrazný nárůst mezi lety 2007 a 2010. graf 16: Podíl orgánů veřejné správy, které při komunikaci s ostatními subjekty využívají elektronický podpis 120 100 80 60 40 20 0

98 85

100 100

97100

9799

96 73

71

85

78 61

50 33

33

19 2007 2010

Zdroj: Šetření o využívání informačních a komunikačních technologií ve veřejné správě. In: Český statistický úřad [online]. [cit. 2012-02-03]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2011edicniplan.nsf/t/6000370F6A/$File/970311_a1.doc ; graf vlastní

Nedostatkem těchto zpráv a statistik je však to, že již nehovoří o tom, kdo je uživatelem těchto certifikátů, popř. při jaké komunikaci a s kým orgány veřejné správy elektronický podpis používají. Hrubou představu o využívání ze strany občanů tak lze dovozovat z výzkumů zaměřujících se na elektronizaci veřejné správy v komplexnějším pohledu, jež byly představeny v předcházející části práce.

240

300.000 kvalifikovaných certifikátů. I. Certification Authority [online]. [cit. 6.12.2012]. Dostupné z: http://www.ica.cz/Novinky.aspx?IdNews=40

132

3.2.3.3 Český podací ověřovací informační národní terminál (Czech Point)

Účelem projektu Czech POINT je především přiblížení výkonu veřejné správy občanům a usnadnění vyřizování některých jejich úředních záležitostí, přičemž současně se sleduje snižování zatíženosti úřadů. Smyslem Czech POINTů je tedy naplnění hlavní myšlenky e-Governmentu: „obíhat mají data, nikoliv občané.“ Tento projekt byl oficiálně zahájen 28. 3. 2008 na Úřadu Městské části Praha 13 a dnes ho lze považovat za běžnou součást praktického výkonu správy s pozitivními ohlasy ze strany občanů i úředníků. Czech POINT nepředstavuje žádný zvláštní úřad ve smyslu organizačním. Jinými slovy, zřízením kontaktních míst veřejné správy nedošlo ke zřízení žádných nových úřadů. Czech POINT představuje toliko novou působnost či kompetenci některých institucí – do popředí se tedy dostává funkční pojetí úřadu. Nicméně nutno dodat, že právní úprava chápe Czech POINTy ve všech třech nastíněných významech, tj. jako působnost, kompetenci, úřad. Z hlediska institucionálního je předmětné zejména ustanovení § 8a zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o informačních systémech), ve kterém se zavádí pojem „kontaktní místa veřejné správy“, jež mohou používat označení Czech POINT nebo Český podací ověřovací informační národní terminál. Dle zákona se kontaktními místy rozumí: notáři, krajské úřady, matriční úřady, obecní úřady, úřady městských částí nebo městských obvodů územně členěných statutárních měst a úřady městských částí hlavního města Prahy, zastupitelské úřady stanovené vyhláškou č. 324/2008 Sb., o seznamu obecních úřadů a zastupitelských úřadů, které jsou kontaktními místy veřejné správy, držitel poštovní licence, Hospodářská komora České republiky,

133

od 29. 11. 2011 mohou na základě zákona č. 263/2011 Sb., provozovat Czech POINTy i banky. Systém kontaktních míst veřejné správy provozuje Ministerstvo vnitra. Z hlediska vývoje projektu Czech POINT se jeví vhodné poznamenat, že původně zákon o informačních systémech používal na místo pojmu „kontaktní místo“ termín „pověřené orgány“. Kontaktní místa veřejné správy neboli Czech POINTy se od původních pověřených orgánů odlišují nejen terminologicky, ale zejména funkčně, tj. především poskytovanými službami. Kontaktní místa veřejné správy totiž již nevystupují pouze jako subjekty, kde lze získat ověřené výstupy

z informačních

systémů,

ale rovněž jako místo, kde dochází

k vzájemnému kontaktu mezi veřejnou správou a jejími adresáty. Za zásadní změnu oproti předešlé úpravě lze totiž považovat zejména to, že na základě ustanovení § 8a odst. 1 zákona o informačních systémech lze činit v rozsahu a

za

podmínek

stanovených

jinými

právními

předpisy

prostřednictvím

kontaktního místa veřejné správy podání správním orgánům. V této souvislosti je možné též poznamenat, že postupnými novelami zákona o informačních systémech současně docházelo jak k rozšiřování kontaktních míst (původně 37 obcí, v roce 2011 přesáhl počet kontaktních míst 6000), tak i katalogu poskytovaných služeb (původně pouze 3 agendy, v současnosti více jak 15). Za zcela zásadní novelu v tomto směru lze přitom považovat novelu provedenou zákonem č. 130/2008 Sb, která rozšířila působnost zákona o oblast vydávání ověřených výstupů z informačních systémů veřejné správy. V současné době tak může občan prostřednictvím kontaktních míst vyřídit následující záležitosti: vydávání ověřených výstupů z informačních systémů veřejné správy, výpis ze živnostenského rejstříku, výpis z obchodního rejstříku, výpis z katastru nemovitostí, výpis z rejstříků trestů, výpis nebo opis z rejstříků na základě žádosti orgánů veřejné moci, výpis z registru řidičů o jeho záznamech bodového hodnocení,

134

výpis ze Seznamu kvalifikovaných dodavatelů, podání do registru účastníků provozu modulu autovraků informačního systému odpadového hospodářství, přijetí podání podle § 72 živnostenského zákona, autorizovanou konverzi dokumentů na žádost. Z hlediska funkčnosti lze projekt Czech POINT dělit na dvě části, část veřejnou, tj. Czech POINT (viz výše nabízené služby) a část neveřejnou, tzv. Czech POINT@office sloužící pro vnitřní potřebu úřadu. Zde se umožňuje úřadu provádět autorizovanou konverzi z moci úřední, opatřit výpis nebo opis z rejstříků trestů a obsahuje také agendy matrik, ohlašoven a soudů. Od 1. 7. 2010 je Czech POINT rovněž napojen na informační systém evidence obyvatel. Pro potřeby autorizované konverze slouží tzv. Úschovna dokumentů, jejímž prostřednictvím lze předat dokument ke konverzi nebo si jej zkonvertovaný vyzvednout. K ukládání ověřovacích doložek slouží Centrální úložiště ověřovacích doložek. Z uvedeného katalogu nabízených služeb v rámci projektu Czech POINT je patrné, že právě vydávání ověřených výstupů z informačních systémů veřejné správy je jeho neoddělitelnou součástí. Právní základ této problematiky představuje ustanovení § 9 a násl. zákona o informačních systémech ve spojení s ustanovením § 11 odst. 2 zákona o elektronickém podpisu. Podle zmíněného § 9 odst. 1 vydávají orgány veřejné správy, které jsou správci 241 nebo provozovateli 242 informačních systémů veřejné správy nebo jejich částí, na požádání úplný nebo částečný výpis, a to ze zápisu vedeného v elektronické podobě v tomto informačním systému, přičemž z hlediska žadatele o výpis je nutno rozlišovat, zda se žádá výpis z veřejné nebo neveřejné evidence, rejstříku nebo seznamu (dále jen „evidence“):

241

„Správcem informačního systému veřejné správy rozumí subjekt, který podle zákona určuje účel a prostředky zpracování informací a za informační systém odpovídá.“ (§ 2 písm. c) zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů). 242 „…subjekt, který provádí alespoň některé informační činnosti související s informačním systémem.“ (§ 2 písm. d) zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů).

135

z veřejných evidencí jsou vydávány úplné nebo částečné výpisy na žádost kohokoli, z neveřejných evidencí vydávají orgány veřejné správy na žádost úplné nebo částečné výpisy, jen pokud tak stanoví zvláštní předpis, a to osobě, které se zápis přímo týká, nebo osobě, jenž je podle zvláštního předpisu oprávněna k takové žádosti, a to v rozsahu stanoveném zákonem. Dle § 9 odst. 4 zákona o informačních systémech má výpis z informačního systému veřejné správy v listinné podobě povahu veřejné listiny. Dle § 9 odst. 2 citovaného zákona je výpis z informačního systému současně vždy výstupem z informačního systému veřejné správy. Rozdíl mezi výpisem a výstupem spočívá v tom, že výstup je pojmem širším zahrnujícím vedle samotného výpisu z veřejné nebo neveřejné evidence též potvrzení o tom, že určitý údaj v informačním systému není v elektronické podobě

označené

provozovatele

elektronickou

daného

značkou

informačního

příslušného

systému.

Takovéto

správce výstupy

nebo ověřují

a ověřené výstupy následně na žádost vydávají kontaktní místa veřejné správy, jestliže tak stanoví zvláštní zákon. V tomto směru je třeba citované ustanovení vnímat jako obecnou procesní úpravu, kdy teprve na základě zmocnění obsaženého ve zvláštních zákonech lze umožnit vydání ověřených výstupů kontaktními místy veřejné správy z příslušných evidencí. Ověřením výstupu z informačního systému veřejné správy se ve smyslu § 9a odst. 1 zákona o informačních systémech rozumí ověření toho, že listina vznikla převedením výstupu z informačního systému veřejné správy z elektronické do listinné podoby. Ověření se provede ověřovací doložkou, která obsahuje:243 údaj o ověření toho, že ověřený výstup odpovídá výstupu z informačního systému veřejné správy, údaj o tom, z kolika listů se skládá ověřený výstup, údaj o tom, že ověřený výstup obsahuje částečný výpis z informačního systému veřejné správy, za předpokladu, že se nejedná o výpis úplný, místo a datum vyhotovení ověřovací doložky, 243

Viz. § 9a odst. 1 písm. a) až f) zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

136

pořadové číslo, pod kterým je ověření vedeno v evidenci ověření výstupu z informačního systému veřejné správy, otisk úředního razítka a podpis ověřujícího. Ověřovací doložka se vyhotovuje na ověřující listině nebo se vyhotoví zvlášť a s touto listinou se pevně spojí. Dle § 9a odst. 2 zákona o informačních systémech se listina, která vznikla převedením výstupu z informačního systému veřejné správy z elektronické podoby, a na ní vyhotovená nebo s ní pevně spojená ověřovací doložka považují za jednu listinu. Rovněž ověřený výstup z informačního systému veřejné správy vydaný kontaktním místem veřejné správy má povahu veřejné listiny. Při ověřování výstupu z informačního systému je konkrétní pracovník povinen provést veškeré úkony potřebné k ověření skutečnosti, že výstup je označen elektronickou značkou, tato je platná a její kvalifikovaný certifikát nebyl zneplatněn a výstup nebyl následně změněn. Při vydávání výstupů na základě výpisů z neveřejných evidencí je rovněž třeba prověřit oprávnění a totožnost žadatele. Z důvodu možnosti kontroly stanoví zákon rovněž povinnost vést evidenci vydaných výstupů. Její minimální obsah je stanoven § 9b odst. 4 zákona o informačních systémech. Správcům informačních systémů pak ze zákona, konkrétně z ustanovení § 9c, vyplývají následující povinnosti: předat ověřující osobě na požádání bezodkladně výstup z informačního systému veřejné správy označený elektronickou značkou správce a opatřený datem a časem s uvedením hodiny, minuty a sekundy, kdy byl výstup vytvořen, a datem a časem s uvedením hodiny, minuty a sekundy okamžiku, ke kterému správce odpovídá za platnost údajů, za kterou tak nesou odpovědnost, uvědomit neprodleně ověřující osoby o tom, že hrozí zneužití dat pro vytváření elektronické značky správce, v případě vydávání výstupů z neveřejných evidencí předat ověřující osobě výstup tak, aby byl tento v průběhu předání odpovídajícím způsobem skryt před třetími osobami.

137

Z technického pohledu je Czech POINT postaven na tzv. inteligentních formulářích. Jedná se o systém předem vytvořených formulářů, do kterých jsou doplňovány příslušné údaje. Získání dokumentu na kontaktním místě (např. výpis z rejstříku trestů) probíhá následujícím způsobem: 1. osoba na základě ověření totožnosti učiní požadavek na přepážce kontaktního místa, 2. požadavek je odeslán na příslušný informační systém, 3. z informačního systému jsou v zašifrované podobě převzata data a doručena zpět žadateli, 4. data jsou dešifrována, 5. dokument je vytištěn a opatřen ověřovací doložkou, která stvrzuje jeho pravost a integritu. Požadovaná data nejsou v systému nikde ukládána. Zůstává pouze informace o tom, kdo a kdy požadavek provedl a o jaký typ se jednalo. O zpracování požadavků se starají asistenti Czech POINTu. Tímto pojmem se označují pracovníci absolvující řádné školení, které zabezpečuje Ministerstvo vnitra. Pověřený pracovník má poté přístup do systému na základě osobního certifikátu, kterým prokáže svou totožnost. O úspěšnosti projektu Czech POINT svědčí zejména statistiky ohledně počtu vydaných ověřených výstupů z informačních systémů. Tabulka 7: Statistika počtu vydaných výstupů z jednotlivých agend Czech POINTu

Zdroj: Aktuální statistiky Czech POINT. In: Czech POINT [online]. [cit. 27.1.2012]. Dostupné z: http://www.czechpoint.cz/web/index.php?q=node/488

138

Nicméně lze vyslovit názor, že toto měřítko by nemělo být kritériem jediným. Z uvedených údajů totiž v zásadě nelze dovodit, nakolik tyto služby využívají samotní občané. V tomto směru se lze domnívat, že současný katalog služeb je využíván nejvíce podnikatelskými subjekty. Aby začal být Czech POINT využíván více ze strany fyzických osob, je zapotřebí, podobně jako u jiných projektů, zapojit více propagace, reklamy a rozšiřovat nabídku služeb. Ke zvýšení zájmu o projekt Czech POINT může nepochybně přispět projekt CzechPoin@home, který je v současné době ve fázi výběru dodavatele. Tato nová služba by měla umožnit přístup k vybraným agendám (např. výpis z trestního rejstříku, katastru nemovitostí či z registru řidičů) prakticky odkudkoli a kdykoli a tím přispět k pohodlnějšímu a efektivnějšímu využívání služeb veřejné správy. Výstupy z tohoto systému by mělo být dále možné používat při elektronické komunikaci s orgány veřejné moci a jinými subjekty prostřednictvím systému datových schránek. Pozitivní dopad by na systém Czech POINTů rovněž mohl mít připravovaný zákon o Úřadu práce České republiky, podle kterého by mohly kontaktní místa v případě uzavřené dohody za něj vykonávat některé úkony stanovené zákonem. 3.2.3.4 Informační systém datových schránek

Dne 1. 6. 2009 nabyl účinnosti zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o elektronických úkonech), který zavedl nový způsob zaručené elektronické komunikace ve veřejné správě – datové schránky. Ty nejenže podstatně

ovlivnily

způsob

doručování

(přijímání

a podávání)

úředních

dokumentů, ale částečně odstranily i některé praktické problémy úředníků s doručováním písemností, především v rámci deliktních správních řízení, kde doručování patří v praxi k nejproblémovějším právním institutům. Obecně lze totiž postulovat, že v těchto typech řízení jsou správní orgány při doručování písemností málo efektivní a spolehlivost doručování není dostatečná. Právní řád České republiky nestanoví odpovědnost účastníka řízení za existenci adresy pro doručování. I za situací, kdy je doručováno na adresu uvedenou v centrální

139

evidenci obyvatel, je možné účinnost doručení popřít. Datové schránky tak vnesly do problematiky doručování novou kvalitu. V současné

době

lze

pomocí

datových

schránek

zasílat

dokumenty

v elektronické podobě orgánům veřejné moci a také je takto od nich přijímat. Tento způsob komunikace v podstatě v mnoha případech plně nahrazuje „klasický“ způsob doručování v listinné podobě, protože zákon o elektronických úkonech zrovnoprávňuje papírovou a elektronickou verzi zasílaného dokumentu. Dalším přínosem datových schránek z pohledu orgánů veřejné správy je možnost jejich napojení na elektronickou spisovou službu. Kromě toho jsou ve struktuře datové zprávy připraveny součásti, které mohou usnadnit automatické třídění přijatých zpráv. Konkrétně jde o prvky „zmocnění“ a „k rukám“. Zavádění datových schránek představuje poměrně složitý organizačně-technický proces, který se potýkal s počátečními problémy a stále ještě musí překonat nedůvěru úředníků, ale především adresátů veřejné správy. Ještě než zákon o elektronických úkonech nabyl účinnosti, byl již novelizován, a to zákonem č. 190/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Změna se týkala především stanovení přechodného období (1. 6. - 1. 9. 2009) za účelem přípravy jak dodavatele informačního systému, tak jednotlivých orgánů veřejné moci na nástup nového způsobu komunikace. V průběhu tohoto období docházelo jednak k aktualizaci informačního systému s ohledem na prováděcí vyhlášku č. 194/2009 Sb., o stanovení podrobností užívání a provozování informačního systému datových schránek, která vstoupila v účinnost jen 5 dní před nabytím účinnosti zákona o elektronických úkonech, a dále k postupné aktivaci datových schránek ze strany orgánů veřejné správy. Poměrně výraznou legislativní i technickou změnu v informačním systému datových schránek představovala možnost využít od 1. 1. 2010 tzv. „Poštovní datovou zprávu“, tj. došlo k zakotvení komunikace mezi právnickými a fyzickými osobami navzájem.244 S ohledem na požadavek bezpečnosti a důvěryhodnosti bylo na základě sdělení Ministerstva vnitra ze dne 17. 10. 2008 stanoveno 244

Pozn. autora: Cenová politika České pošty však znamená, že využití Poštovní datové zprávy se vyplatí až při náhradě alespoň pěti doporučených zásilek měsíčně.

140

akreditovaným certifikačním autoritám k 31. 12. 2009 ukončit kvalifikované certifikáty s algoritmem SHA-2. K 1. 1. 2011 dále došlo v souvislosti s novelizací vyhlášky č. 194/2009 Sb., prostřednictvím předpisu č. 422/2010 Sb., k rozšíření formátů, jež je informační systém datových schránek schopen transportovat. Konkrétně se jedná o formáty řady produktů Microsoft Office 2007/2010, tj. DOCX,

XLSX

a

PPTX

a

dále

formáty

EDIT,

DWG,

SHP/DBF/SHX/PRJ/QIX/SBN/SBX, DGN A GML/GFS/XSD, čímž byly posíleny možnosti elektronické výměny dat zejména v oblasti ekonomických softwarů a geografických informačních systémů. Nicméně ani tato novela nepamatovala na formáty pro externí elektronické podpisy, které sice již delší dobu systém transponuje,

ale jen

na základě výkladu a dovezení

prezentovaného

Ministerstvem vnitra na informačních stránkách datových schránek.245 Průběžně dále dochází k postupným změnám ve webovém přístupu k informačnímu systému, který je určen zejména pro fyzické a malé právnické osoby. Vývoj sleduje zejména zvýšení přehlednosti tohoto nástroje a jeho funkčnost (možnost náhledu zprávy, nastavení časově-neomezeného hesla, rozšíření možností vyhledávání). Jak konečně vyplývá z předchozího textu, datová schránka je elektronické úložiště, které je určeno k doručování orgány veřejné moci adresátům veřejné správy, k provádění úkonů vůči orgánům veřejné moci a k dodávání dokumentů fyzických osob, podnikajících fyzických osob a právnických osob mezi sebou. Datovou schránku zřizuje a spravuje Ministerstvo vnitra. Datová schránka tedy plní následující funkce: odesílání zpráv, přijímání zpráv, zjišťování stavu odeslaných zpráv, přijímání dokladů o dodání a doručení, ověřování, zda adresát má datovou schránku.

245

Srov. Přípustné formáty el. podpisu příloh datové zprávy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 1.6.2012]. Dostupné z: http:/www.datoveschranky.info/clanek/243

141

Nutno poznamenat, že datová schránka není e-mailová schránka, nelze s její pomocí komunikovat přímo s jednotlivými úředníky, pouze s celým úřadem. Vlastnosti, které datovou schránku odlišují od e-mailu, jsou zejména: datová zpráva odeslaná prostřednictvím datové schránky je zaručeně doručena adresátovi, na datovou zprávu odeslanou prostřednictvím datové schránky se vztahuje fikce doručení, tj. po 10 dnech je zpráva považována za doručenou, aniž by ji musel adresát otevřít, úkon učiněný prostřednictvím datové schránky má stejné právní účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný, je možné zasílat zprávy do vlastních rukou, do datové schránky jsou dodávány úřední listiny v elektronické podobě, které jsou opatřeny elektronickým podpisem odesílatele. Datová schránka je zřizována buď: a) ze zákona Orgánům

veřejné

moci,

právnickým

osobám

zřízeným

zákonem,

právnickým osobám zapsaným v obchodním rejstříku, organizačním složkám zahraničních právnických osob zapsaným v obchodním rejstříku a insolvenčním správcům byly datové schránky zřízeny ze zákona do 90 dnů od účinnosti zákona č. 300/2008 Sb. Advokátům a daňovým poradcům byly datové schránky ze zákona zřízeny k 1. 7. 2012. Nově vzniklým subjektům, kterým je datová schránka zřizována ze zákona, bude zřízena bezodkladně po jejich vzniku. b) na žádost Subjekty, jimž není datová schránka zřizována ze zákona, tj. fyzické osoby, většina podnikajících fyzických osob a část právnických osob (např. občanská sdružení, církve), mohou o zřízení datové schránky požádat. O zřízení další datové schránky mohou rovněž požádat orgány veřejné moci a právnické osoby, jejichž datová schránka právnické osoby plní současně funkci datové schránky orgánu veřejné moci. Další datová

142

schránka orgánu veřejné moci je zřizována zpravidla pro potřebu vnitřní organizační jednotky orgánu veřejné moci. Datovou schránku fyzické osoby zřídí Ministerstvo vnitra bezplatně na žádost fyzické osoby, která je plně způsobilá k právním úkonům, do 3 pracovních dnů ode dne podání žádosti. Každá fyzická osoba může mít zřízenu jen jednu datovou schránku. Žádost o zřízení datové schránky fyzické osoby musí obsahovat jméno, popřípadě jména, příjmení a jejich případné změny, rodné příjmení, den, měsíc a rok narození, místo a okres narození. Pokud se fyzická osoba narodila v cizině, místo narození a stát, na jehož území se narodila, státní občanství, není-li fyzická osoba státním občanem České republiky. K přístupu do datové schránky fyzické osoby je oprávněna fyzická osoba, pro niž byla datová schránka zřízena a dále pověřená osoba, kterou je fyzická osoba pověřená osobou, pro niž byla datová schránka zřízena, a to v rozsahu jí stanoveném. Pověřená osoba je oprávněna k přístupu k dokumentům určeným do vlastních rukou adresáta pouze, stanoví-li tak fyzická osoba, pro niž byla datová schránka zřízena. Možnost takovéto delegace je obecně aplikovatelná na všechny typy datových

schránek,

přičemž

základní

pravidla

jsou

zakotvena

v ustanovení § 8 odst. 7 a 8 zákona o elektronických úkonech. Tato ustanovení pracují vedle pojmu „pověřená osoba“ dále s termínem „administrátor“. Rozdíl mezi uvedenými osobami spočívá především v obsahu oprávnění k nakládání s datovou schránkou. Obecně lze říci, že administrátor plní spíše správcovskou funkci a to vůči pověřeným osobám a Ministerstvu vnitra, tj. jeho úkolem je předně technicky udělovat a odebírat potřebná pověření a následně tyto skutečnosti ohlašovat Ministerstvu vnitra. Oprávněná osoba potom nakládá v rozsahu pověření se samotným obsahem datové schrány, tj. s datovými zprávami. Může mít i přístup k dokumentům určeným do vlastních rukou adresáta. Datová zpráva pak obsahuje informaci o tom, kým byla odeslána, zda osobou, která má zřízenou datovou schránku, nebo „pouze“ pověřenou osobou. V obou případech se však bude tato zpráva považovat za vyjádření vůle

143

osoby, která má datovou schránku zřízenou. Pověření lze přirovnat k plné moci. Zatímco pro orgány veřejné moci je používání datových schránek povinné, ostatní subjekty, kterým se datová schránka zřizuje buď přímo ze zákona, nebo na základě žádosti, mají pouze možnost datové schránky používat. Těmto osobám tak bude prostřednictvím datových schránek povinně pouze doručováno. Reálně tak může nastat situace, kdy tyto osoby budou využívat datovou schránku pouze pro přijímání dokumentů od orgánů veřejné moci, ale s orgánem budou již komunikovat „klasickou“ formou. Doručování písemností ve směru úřad - občan prostřednictvím datových schránek Datová zpráva je doručena okamžikem, kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na svá oprávnění přístup k dodanému dokumentu, přičemž nepřihlásí-li se takováto osoba ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byl dokument dodán do datové schránky, považuje se tento dokument za doručený posledním dnem této lhůty (fikce doručení).

246

Pokud jiný právní předpis

vylučuje náhradní doručení, není možno fikci doručení uplatnit. Datové zprávy starší než 90 dnů jsou automaticky nenávratně smazány. Dokumenty, u kterých je jejich ztráta nežádoucí, mohou být zachovány pomocí dvou služeb. První službou je převedení elektronického dokumentu do listinné podoby na kontaktním místě Czech POINT (tzv. autorizovaná konverze, zachovává právní účinnost). Druhá placená služba České pošty se nazývá Datový trezor a slouží k automatickému archivování zpráv starších více než 90 dní. Doručená datová zpráva může být předána ke konverzi z elektronické podoby do listinné podoby, a to pouze jednou. Listinou podobu datové zprávy je možné obdržet na kterémkoliv místě Czech POINTu nejpozději do 30 dnů od odeslání žádosti o konverzi dokumentu. Po provedené konverzi je dokument z úschovny dokumentů odstraněn. Pokud nebude vyžádána konverze do 30 dnů od odeslání žádosti o konverzi, bude také dokument z evidence odstraněn. Tato úprava vychází z teze, že jen některé dokumenty je nutné konvertovat, některé je možné 246

Srov. § 17 odst. 4 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů.

144

si vytisknout bez konverze a např. uloženou povinnost splnit – zaplatit pokutu, doplnit podání. Některé dokumenty není třeba konvertovat ani tisknout, např. oznámení o jednání, kterého se nechce adresát účastnit. Stále tu ovšem existuje možnost, v případě změny názoru na důležitost doručené listiny, si tuto vyžádat u příslušného správního úřadu. Doručování mezi orgány veřejné moci navzájem prostřednictvím datových schránek Orgán veřejné moci doručuje jinému orgánu veřejné moci dokument datovou schránkou, pokud to umožňuje povaha dokumentu a v případě, že se nedoručuje na místě (při provádění úkonu). Jiným subjektům se doručuje pomocí datové schránky, pokud to umožňuje povaha dokumentu a současně se nedoručuje na místě (při provádění úkonu) nebo veřejnou vyhláškou a adresát má zpřístupněnou svou datovou schránku. Jiné subjekty provádí úkony vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím datové schránky, pokud to umožňuje povaha dokumentu, subjekt má zpřístupněnou svou datovou schránku a chce využít systém datových schránek. Prostřednictví datové schránky se nedoručuje, obsahuje-li dokument utajované informace, neumožňuje-li to povaha dokumentu, nemá-li adresát zpřístupněnou datovou schránku, doručuje-li se na místě (při úkonu), z dalších zákonných důvodů (např. doručování veřejnou vyhláškou, jiné pořadí způsobů doručování). Doručování mezi orgány veřejné moci prostřednictvím datových schránek se velmi často využívá např. v přestupkovém řízení. Policie ČR v současné době zasílá oznámení o přestupku převážně jako datovou zprávu, a to i v případech kdy obsahuje fotografické přílohy. Správní orgán si takto obdrženou datovou zprávu vytiskne bez konverze nebo zkonvertuje do listinné podoby a potom je opatří doložkou obsahující základní údaje o zprávě (odesílatel, příjemce, obecní informace a seznam příloh) a dále potvrzením o odeslání dokumentu ke konverzi a následně i ověřovací doložkou konverze dokumentu. Konvertovaný dokument musí být ošetřen podle obdobných zásad jako při vidimaci listiny. Vzhledem k tomu, že není v současné době možno vést kompletně správní spis jen v elektronické podobě, je konverze doručených dokumentů nutná.

145

Doručování ve směru občan - úřad prostřednictvím datových schránek V rámci komunikace prostřednictvím datových schránek v zásadě není potřebné k učiněnému podání připojit uznávaný elektronický podpis, který je jinak v souladu s ustanovením § 11 odst. 1 zákona o elektronickém podpisu nezbytné při elektronické komunikaci s orgány veřejné moci používat, neboť v tomto případě autenticitu dokumentu nahrazuje přihlášení se do informačního systému datových schránek. Slovy zákona, úkon učiněný tzv. primárně oprávněnou osobou, případně pověřenou osobou, prostřednictvím jejich datové schránky, má stejné právní účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný. 247 To neplatí, jestliže zvláštní právní předpis požaduje společný úkon více z uvedených osob či úřední ověření podpisu anebo stanoví povinnost učinit podání jiným zcela konkrétním způsobem.248 Na úseku komunikace ve směru občan - úřad vyvstala v minulosti poměrně zajímavá otázka spočívající ve stanovení okamžiku účinků doručení. Tuto otázku v zásadě vyřešil Poradní sbor Ministerstva vnitra ke správnímu řádu ve svém závěru č. 84/2009 ze dne 14. 12. 2009 249 , ve kterém v zásadě zvažoval dva v úvahu přicházející momenty, a to okamžik dodání datové zprávy do datové schránky orgánu veřejné moci a okamžik, kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k dodanému dokumentu. V tomto směru dospěl Poradní sbor k následujícím závěrům: Podání fyzické osoby, podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby vůči správnímu orgánu (orgánu veřejné moci) prostřednictvím datové schránky je učiněno okamžikem dodání do datové schránky orgánu veřejné moci. Pro podání vůči orgánu veřejné moci se nepoužije § 17 zákona o elektronických úkonech a podání tedy není učiněno až okamžikem, kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k dodanému dokumentu, přičemž se neuplatní ani § 17 odst. 4 zákona, podle 247

§ 18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů. 248 Např. § 170 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyžaduje osobní podání žádosti. 249 Závěr č. 84/2009 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 12. 2009. Ministerstvo vnitra České republiky: Závěry Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu [online]. [cit. 13.5.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zaveryporadniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx

146

něhož, nepřihlásí-li se tato osoba do datové schránky ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byl dokument dodán do datové schránky, považuje se tento dokument za doručený posledním dnem této lhůty. Podání fyzické osoby, podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby vůči správnímu orgánu (orgánu veřejné moci) prostřednictvím datové schránky je učiněno okamžikem dodání do datové schránky orgánu veřejné moci. Jinými slovy, činí-li fyzická osoba, podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba úkon vůči správnímu orgánu (orgánu veřejné moci) prostřednictvím datové schránky, neuplatní se § 24 odst. 1 správního řádu, resp. § 17 odst. 4 zákona o elektronických úkonech, nýbrž § 37 odst. 6 správního řádu, v souladu s § 18 odst. 1 zákona o elektronických úkonech. Ustanovení § 37 odst. 6 správního řádu stanoví, že podání je učiněno dnem, kdy tomuto orgánu došlo. V rámci tohoto ustanovení již fikci doručení uplatnit nelze, neboť se nejedná o úkon správního orgánu, nýbrž o úkon směřující vůči správnímu orgánu, aniž se zde hovoří o možnosti fikci doručení uplatnit. Není totiž možné připustit, aby si orgán veřejné moci sám určoval a ovlivňoval okamžik podání účastníka a s tím spojené účinky zahájení běhu procesních lhůt až o 10 dnů v situaci, kdy je mu podání dodáno do jeho datové schránky a má jej objektivně k dispozici. Stejně tak není ani pojmově představitelné, aby k podání orgánu veřejné moci došlo fikcí uplynutím 10 dnů, pokud by se do své datové schránky nepřihlásil vůbec. S uvedenými závěry Poradní sboru Ministerstva vnitra lze jistě souhlasit, neboť velmi obdobně soudní judikatura 250 vyřešila i okamžik doručení datové zprávy správnímu orgánu prostřednictvím elektronické podatelny. Dále lze tento názor opírat i o základní zásady činnosti správních orgánů, zejména požadavek na ochranu zájmů účastníka řízení. Pokud jde o využívání datových schránek, lze uvést, že prakticky veškeré orgány veřejné správy aktivně datové schránky používají, nicméně ty pouze naplňují ustanovení zákona o elektronických úkonech. Jinými slovy, plní pouze svou zákonnou povinnost. Zajímavější je proto otázka využitelnosti datových schránek ze strany adresátů veřejné správy. Pokud jde o právnické osoby, ty používají 250

Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 As 6/2008 ze dne 16. 7. 2008; Nález Ústavního soudu, sp. zn. I. ÚS 750/06 ze dne 6. 6. 2007, publikovaný pod č. 93/2007 Sb.n.u.US.

147

datové schránky spíše pasivně, tj. pouze k přijímání datových zpráv, s výjimkou podání přiznání k dani z přidané hodnoty, které je jim opět uloženo zákonem. Nicméně stále ji využívají mnohem častěji než osoby fyzické (přičemž platí dříve uvedené pravidlo: čím větší subjekt, tím více e-komunikace). V tomto směru lze proto jedině přivítat iniciativu Výboru Poslanecké sněmovny pro veřejnou správu a regionální rozvoj, jejíž součástí je umožnění propojení přihlašování k bankovním či jiným elektronickým systémům s přihlášením do datové schránky. Pokud jde o fyzické osoby – vzhledem k tomu, že je jim datová schránka zřizována na základě žádosti, je tu i větší spokojenost. Jedním z faktorů ovlivňující tato zjištění je, že se zde pracuje se skupinou počítačově nadprůměrně gramotných uživatelů. O skutečné využitelnosti datových schránek ze strany fyzických osob však mohou mnohé napovědět závěry z předcházející části práce věnující se analýze současného stavu e-Governmentu v podmínkách České republiky. Jedním z důvodů, proč není z jejich strany komunikace prostřednictvím datových schránek využívána, je i obava ze zneužití osobních údajů. V tomto směru lze uvést, že Česká pošta, a.s., jako provozovatel informačního systému datových schránek poskytuje uživatelům službu nazvanou „Bezpečný klíč k datové schránce“, jejímž smyslem je právě ochrana identity uživatele datové schránky. Podstatou této služby je rozšíření přístupu do datové schránky kromě přihlašovacího jména a hesla o komerční certifikát. K větší funkčnosti datových schránek by mohlo přispět ostatně i vyřešení některých často zmiňovaných nevýhod připomínkovaných samotnými uživateli (včetně úředníků), podobně jako se tomu stalo v případě přihlašovacích údajů v podobě možnosti nastavení časově neomezeného hesla. Dříve totiž byla vyžadována změna hesla po 90 dnech, což mnohým uživatelům v kombinaci s nemožností opakování posledně použitých hesel činilo problémy. Z námětu uživatelů datových schránek rovněž vzešla funkce filtrování a třídění datových zpráv. K dalším doposud neřešeným podnětům patří: Vyhledávání datových schránek orgánů veřejné správy. Rozhraní pro vyhledávání datových schránek adresátů nepřipouští vyhledávání např. podle klíčových slov či problematiky v kombinaci

148

s územní působností. Takový stav vyžaduje zadání názvu orgánu v přesné podobě, jak je v seznamu datových schránek veden. Například při zasílání datové zprávy Městskému úřadu v Jičíně lze tento nalézt pod názvem „Město Jičín“, zatímco obvyklé označení je přirozeně „Městský úřad…“. Po seznámení se pracovníků s danými specifiky ale již není třeba do budoucna považovat toto chování systému za problém, neboť většina úřadů se v komunikaci opakuje a při dalším vyhledávání již úředník ví, jak název adresáta zapsat. Komunikace s ostatními orgány veřejné správy. Některé orgány veřejné správy, v pozici adresáta, nemají zřízena konverzní pracoviště, což komplikuje vyřizování agend na jejich straně v kombinaci s nutností obracet se s žádostí o konverzi dokumentů na kontaktní místa veřejné správy. V této souvislosti vyvstává u některých dokumentů

potřeba

nejen

podpisu

datové

zprávy

systémovým

certifikátem, ale i podpisu některých příloh (podle jejich charakteru) zaručeným elektronickým podpisem, který ale při odesílání nemusí být jejich

součástí.

Taková

situace

si

vyžádá

opakované

odesílání

s doplněnými náležitostmi, příp. v náhradním formátu. Ověřování příchozích zpráv antivirovým programem. Příchozí datové zprávy musí být u příjemce před jejich zpracováním prověřeny antivirovým programem. Vzhledem k tomu, že systém GINIS nemusí vždy implementovat využití provozovaného antivirového řešení, je třeba zprávy nechat prověřovat ručně namísto automatické procedury. Výpadky spojení, nedostupnost systému. Nepravidelně může docházet k výpadkům spojení mezi systémy. V takovém případě je práce v závislých systémech dočasně znemožněna. K výpadkům nedochází často a v některých případech jsou nevyhnutelné – jedná se o plánované odstávky například z důvodu aktualizace systému či údržby na datových spojích. Zřízení jen jedné datové schránky, bez ohledu na velikost a strukturu subjektu. Datová schránka není nijak vnitřně členěna, došlé datové zprávy se musí řešit centralizovaně. Nutnost datovou schránku kontrolovat s ohledem na fikci doručení.

149

Nemožnost

využívat

datové

schránky

pro

komunikaci

se

zahraničními subjekty. Nedořešená situace ohledně skladování, uchovávání elektronických dokumentů, neboť po vypršení platnosti certifikátů, jimiž je elektronický dokument podepsán, tyto ztrácí svou důvěryhodnost. Obecně lze však nepochybně vyslovit názor, že informační systém datových schránek má značný potenciál pro rozvoj českého e-Governmentu, který lze spatřovat zejména v jeho specifickém postavení zaručující plnou transformaci vlastností doporučených listovních zásilek i do elektronické podoby. Díky tomu lze dodržet celou řadu pravidel, jež jsou vyžadována v oblasti veřejné správy, a jejichž naplnění lze jiným elektronickým způsobem dostát poměrně obtížně. Postupný vývoj naznačuje, že možnosti datových schránek jsou stále rozšiřovány a využívány. Nicméně existují zde i slabé stránky. Za největší problém lze nejspíše označit nastíněnou nedořešenou problematiku digitální kontinuity a dlouhodobé důvěryhodnosti elektronických dokumentů, tím spíše, že v České republice neexistuje Národní digitální archiv.

251

Do značné míry lze nepochybně

polemizovat i s obecně proklamovaným přínosem informačního systému datových schránek v podobě finančních úspor. Často bývá uváděno, že doručování mezi orgány veřejné správy a jejími adresáty funguje na principu bezplatnosti, s čímž lze však souhlasit jen částečně, neboť náklady na tuto komunikaci hradí stát252, přičemž jeho konečné náklady jsou odvozeny od toho, jaké množství zpráv odejde skrze celý informační systém. Stran problémových úskalí informačního systému datových schránek se mluví často i o duplicitě komunikačních kanálů (dříve zejména transakční část Portálu veřejné správy vs. datové schránky), kdy dnes se může nabízet zejména otázka, zda nejsou datové schránky při současné existenci elektronického podpisu nadbytečné a zda by nebylo účelnější provozovat pouze jakousi „státní“

251

Ministerstvo vnitra zahájilo projekt Národní digitální archiv. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 1.4.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/ministerstvo-vnitra-zahajiloprojekt-narodni-digitalni-archiv.aspx 252 Srov. § 14 odst. 2 zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů.

150

certifikační autoritu či naopak zda využitelnost datových schránek neeliminuje elektronický podpis. Vezme-li však v potaz, že elektronický podpis garantuje pouze identifikaci původce písemnosti a její nezměnitelnost, avšak již neprokazuje okamžik doručení, lze dospět k závěru, že datové schránky zaručují obojí, a proto lépe vyhovují požadavkům kladeným na veřejnou správu. K této otázce

lze

dále

poznamenat,

že

datové

schránky

eliminují

potřebu

elektronického podpisu jen částečně, a to ještě zejména jen v rámci komunikace mezi orgánem veřejné moci a adresátem. K tomuto lze uvést, že elektronický podpis nachází své uplatnění v případech, kdy je na dokumentu doručeném prostřednictvím informačního systému datových schránek vyžadován ověřený podpis, v tomto typu komunikace nahrazen zaručeným elektronickým podpisem. Podobným případem může být situace, kdy ze zákona, stanov, smluv či jiných právních titulů vyplývá povinnost podpisu více jednajících osob. Odpověď na předestřenou otázku lze rovněž spatřovat ve smyslu, resp. účelu relevantních právních úprav a důvodů jejich přijetí. V tomto směru lze konstatovat, že hlavním cílem zákona o elektronických úkonech bylo vytvoření jednotných pravidel elektronického doručování písemností prostřednictvím datových schránek. Nicméně nikoliv méně významný cíl lze spatřovat v požadavku na umožnění autorizované konverze dokumentů. 253 Ačkoliv totiž ustanovení § 11 odst. 2 zákona o elektronickém podpisu přiznává písemnostem orgánů veřejné moci v elektronické podobě označeným elektronickou značkou nebo elektronickým podpisem založeným na kvalifikovaném certifikátu od akreditovaného poskytovatele certifikačních služeb stejné právní účinky jako veřejným listinám vydaným těmito orgány, nenašlo toto ustanovení v praxi plnohodnotné využití. Uvedený názor lze z pohledu praktických zkušeností opírat jednak o výše představené služby poskytované Czech POINTy, tak právě o zákon o elektronických úkonech, který vedle doručování prostřednictvím datových schránek zavádí zmíněnou autorizovanou konverzi dokumentů. Potřebnost převodu dokumentu z listinné podoby do elektronické formy (datové zprávy) a naopak lze zakládat na skutečnosti, že pod vlivem elektronizace 253

Důvodová zpráva k návrhu zákona o elektronických úkonech, osobních číslech a autorizované konverzi dokumentů ze dne 28. 2. 2008 PSP: Sněmovní tisk 445/0. [online]. [cit. 11.9.2010]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=445&CT1=0 ; Obecná část.

151

správy stále větší počet písemností existuje právě v elektronické podobě, ta však není vždy, ať už z technických, právních či jiných důvodů, použitelná. Obdobné platí samozřejmě i v druhém směru.254 Pod pojmem konverze dokumentů se dle ustanovení § 22 odst. 1 zákona o elektronických úkonech rozumí sekvence procesů, při níž dochází k úplnému převedení dokumentu v listinné podobě do dokumentu obsaženého v datové zprávě nebo datovém souboru, anebo opačně, tj. k úplnému převedení dokumentu obsaženého v datové zprávě do dokumentu v listinné podobě, k následnému ověření shody obsahu těchto dokumentů a k připojení ověřovací doložky. 255 Podrobný postup konverze je upraven v ustanovení § 24. Výstup z tohoto procesu má stejné právní účinky jako ověřená kopie dokumentu, jehož převedením výstup vznikl. Toto pravidlo zákon potrhuje tím, že stanoví, že má-li být podle jiného právního předpisu předložen dokument v listinné podobě správnímu orgánu, nebo soudu anebo jinému státnímu orgánu, zejména aby byl užit jako podklad pro vydání rozhodnutí, je tato povinnost splněna předložením jeho výstupu. Nepřímo je zde tedy stanovena povinnost konverze přijímat. Nutno poznamenat, že obdobně jako tomu je při vidimaci a legalizaci, i zde platí, že se neposuzuje ani nepotvrzuje správnost a pravdivost údajů obsažených ve vstupu a jejich soulad s právními předpisy (tj. obsah dokumentu), ale pouze toliko stvrzuje, že převedení obsahu dokumentu z jedné formy do druhé bylo uskutečněno v souladu se zákonem.

Stejně tak zákon stanoví

v ustanovení § 24 odst. 5 okruh případů, kdy nelze konverzi provést (např. je-li dokument v jiné než v listinné podobě či v podobě datové zprávy; nebo jde-li o dokument v listinné podobě, jehož jedinečnost nelze konverzí nahradit, zejména občanský průkaz, cestovní doklad, zbrojní průkaz, řidičský průkaz, průkaz o povolení k pobytu cizince, rybářský lístek, vkladní knížku, šek, směnku

254

Důvodová zpráva k návrhu zákona o elektronických úkonech, osobních číslech a autorizované konverzi dokumentů ze dne 28. 2. 2008 PSP: Sněmovní tisk 445/0. [online]. [cit. 11.9.2010]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=445&CT1=0 ; Obecná část, Bod 3. 255 Podobně HORÁČEK, Radek. Autorizovaná vs. neautorizovaná konverze dokumentů. In: Sborník z Konference Internet ve státní správě a samosprávě 2009: Hradec Králové [online]. [cit. 24.11.2011]. s. 118-199. Dostupné z: http://www.isss.cz/archiv/2009/download/isss2009.pdf ; s. 118.

152

nebo jiný cenný papír, los, geometrický plán, rysy a technické kresby; jde-li o 3D dokument apod.). Poměrně zajímavou otázkou, která se v souvislosti s problematikou autorizované konverze nabízí, je ta, zda je po konverzi nezbytné uchovávat vstupní listinu. S ohledem na problém dlouhodobého uchování elektronických dokumentů, však lze tento postup jedině doporučit. Další neméně diskutovanou otázkou jsou náklady spojené s konverzí listin, a to nejen ve smyslu stanovených správních poplatků, ale i co se týče technického vybavení subjektů sloužícího konverzi - aktuální zejména u obcí, které doposud neplní funkci kontaktních míst veřejné správy. V tomto směru se nabízí otázka zakotvení možnosti uzavření veřejnoprávní smlouvy v právním řádu České republiky obdobného typu, jako tomu je u elektronických úředních desek. Závěrem lze k problematice datových schránek konstatovat, že ačkoliv nelze přehlédnout jejich značný potenciál na úseku elektronické komunikace (zejména rychlost, vyšší míra pohodlí, usnadnění manipulace s poštovními zásilkami, přínos pro životní prostředí), nelze nevnímat zcela zásadní nedůvěru široké veřejnosti v tuto “novou“ technologii, a to i přesto, že důvodová zpráva256 s touto skutečností počítala, zřejmě však nepředvídala její dlouhodobé trvání. V tomto směru tak nelze ani téměř po čtyřech letech vývoje datových schránek zcela jednoznačně hovořit o zlepšení elektronické komunikace mezi orgány veřejné správy a adresáty, alespoň co se týče komunikace ve směru občan úřad. Lze tedy vyslovit názor, že reálné možnosti informačního systému datových schránek se nepotkávají se subjektivní představou a potřebami jejích potencionálních uživatelů. S ohledem na postuláty předestřené v obecných kapitolách

týkajících

se

e-Governmentu

a

předpokladů

jeho

úspěšné

implementace do praxe je potřebné, aby adresáti veřejné správy začali datové schránky skutečně vnímat jako nástroj, který jim nabízí výhodnější formu komunikace, poskytuje dostatečný uživatelský komfort a zaručuje jim potřebnou 256

Důvodová zpráva k návrhu zákona o elektronických úkonech, osobních číslech a autorizované konverzi dokumentů ze dne 28. 2. 2008 PSP: Sněmovní tisk 445/0. [online]. [cit. 11.9.2010]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=445&CT1=0 ; Zvláštní část.

153

úroveň bezpečnosti, neboť jednoznačnost mechanismu fungování systému datových schránek, motivace potencionálních uživatelů a jejich důvěra v tento systém, jsou vlastnosti, které informační systém datových schránek postrádá, a bez nichž pravděpodobně nelze naplnit plně možnosti tohoto nástroje na úseku elektronické komunikace. 3.2.3.5 Základní registry veřejné správy

Projekt základních registrů je bezesporu jedním z hlavních pilířů elektronizace české veřejné správy. Mluví se o něm jako o pomyslném „mozku“ e-Govermentu. Impulsem pro vznik základních registrů veřejné správy bylo přijetí zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech a zákona č. 227/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o základních registrech, na počátku roku 2009. Tato úprava předpokládá zřízení 4 základních registrů, a to: Registr obyvatel, Registr osob, Registr územní identifikace adres a nemovitostí, Registr práv a povinností. Původně plánovaný ostrý start k 1. 7. 2011 byl o rok odložen kvůli problémům s výběrem dodavatelů. V květnu roku 2010 byl proto přijat nový časový harmonogram. O dva měsíce později byly s dodavateli podepsány poslední smlouvy. Pilotní provoz začal 28. 11. 2011, během nějž docházelo k postupnému plnění základních registrů robotickými údaji, jejich ladění a odstraňování dalších problémů. Následně byl systém naplňován skutečnými daty. Ostrý provoz základních registrů veřejné správy byl spuštěn 1. 7. 2012. Předpokladem správného fungování systému základních registrů je existence tzv. referenčních údajů, tj. – zaručených, platných a aktuálních údajů, které jsou ze základních registrů přebírány a aplikovány jednotlivými orgány v příslušných agendách bez nutnosti dalšího ověřování. Platí o nich presumpce správnosti. Za správnost už jednou pořízených údajů se zaručuje stát. Základním principem registrů veřejné správy je tedy to, aby údaje byly využívány oprávněnými orgány ze základních registrů a nebyly opakovaně vyžadovány po občanech. Orgány veřejné moci nebudou mít přístup ke všem

154

údajům, ale pouze k těm, které potřebují k výkonu svých činností, resp. ke kterým mají přístup na základě zákonného zmocnění. Zároveň budou mít povinnost používat údaje primárně ze základních registrů. Změny v údajích by se měly automaticky promítat do všech registrů a evidencí. Hodnotit v tomto stádiu úspěšnost a přínosy základních registrů by bylo nejspíše předčasné, neboť od doby jejich spuštění uplynul relativně krátký časový úsek. Obecně se však lze ztotožnit s tím, že existence referenčních údajů, potažmo základních

registrů,

by

skutečně

mohla

eliminovat

nekonzistentní

a duplicitní data, odstranit pochybnosti úředníků o validitě údajů, vyřešit problémy s nekompatibilitou jednotlivých informačních systémů veřejné správy. Pro občana by pak měla znamenat konec obíhání po úřadech za účelem

splnění

povinnosti

předložit

požadované

informace

a

tím

v konečném důsledku i rychlejší vyřízení své záležitosti. Rovněž se posiluje i prvek kontroly veřejné správy, neboť občané budou mít právo jednou ročně prostřednictvím Czech POINTu požádat o výpis, z nějž zjistí, jaké údaje jsou o jeho osobě vedeny a který z úředníků k těmto údajům přistupoval. Za předpokladu, že bude mít občan zřízenou datovou schránku, obdrží takovýto výpis automaticky. 3.2.4

Procesně-právní aspekty elektronické komunikace ve veřejné správě

Jak již bylo v předcházejících částech této práce postulováno, při zavádění informačních technologií do výkonu veřejné správy, nemůže být opomenuta ani vázanost právem (princip rule of law). Současně z jednotlivých kapitol vyplývá, že jsou v České republice v zásadě vytvořeny jak legislativní, tak technické předpoklady pro faktickou implementaci těchto nástrojů do praxe veřejné správy. Nezbývá tedy než se na následujících řádcích zaměřit na samotné procesněprávní aspekty elektronické komunikace mezi jednotlivými subjekty veřejné správy navzájem, neboť v rámci elektronizace nejde jen o samotnou existenci e-nástrojů, ale především o jejich faktickou využitelnost při vyřízení úředních záležitostí, kdy v tomto směru zejména procesně-právní předpisy sehrávají nezastupitelnou roli.

155

Elektronickou komunikací pro účely této kapitoly se tak rozumí vzájemná komunikace mezi správními orgány a dalšími subjekty, zejména fyzickými a právnickými osobami, vůči kterým je veřejná správa vykonávána. Právní základ pro tuto komunikaci, jakož ostatně pro veškeré správní činnosti, představuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), přičemž dílčí specifika mohou být obsažena ve zvláštních zákonech (v tomto směru např. zákon o elektronických úkonech). S ohledem na systémovou provázanost správního řádu, jakož i přehlednost této komunikace, bude tato kapitola rozlišovat elektronickou komunikaci ve směru občan-orgán a naopak. 3.2.4.1 Elektronická komunikace ve směru občan – orgán veřejné správy.

Z právního pohledu základ této komunikace představuje podání, resp. elektronické podání. Podáním se ve smyslu § 37 odst. 1 správního řádu rozumí jakýkoli úkon směřující vůči správnímu orgánu. Jde v zásadě o projev vůle osoby vůči správnímu orgánu, s nímž zákon spojuje určité právní následky. K tomu, aby byl právní úkon způsobilý vyvolat zamýšlené právní následky, je třeba, aby splňoval zákonem požadované náležitosti. V případě, že daný právní úkon nesplňuje některou z těchto náležitostí, považuje se podle okolností za relativně nebo absolutně neplatný. V teorii správního práva se v této souvislosti spíše než o neplatnosti hovoří o vadách úkonu, které zejména s ohledem na jejich charakter (odstranitelné vs. neodstranitelné) mohou vést k neúčinnosti úkonu. Obecné náležitosti právních úkonů vymezuje zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, specifické náležitosti podání pak správní řád, popř. zvláštní zákony upravující dílčí oblasti veřejné správy. Z pohledu občanského práva lze požadované náležitosti lze rozdělit do následujících skupin: a) náležitosti subjektu V případě elektronických právních úkonů se na tomto úseku setkáváme zejména s problémem spočívajícím ve zjištění totožnosti jednající osoby,

156

jelikož reálně neexistuje žádný identifikátor, který by jednající osoba musela použít a který by právní úkon jednoznačně spojil s touto osobou. Takovýmto identifikátorem by mohl být např. uznávaný elektronický podpis, nicméně povinnost jeho užití je stanovena pouze v drtivé menšině situací, alespoň z pohledu občanského práva. b) náležitosti vůle Zatímco požadavek na srozumitelnost a určitost vůle se jeví v rámci elektronické komunikace bezproblémový, prokázat svobodu, vážnost, prostost tísně a omylu již tak snadné být nemusí zvláště ve spojení s obtížemi při identifikaci jednající osoby. c) náležitosti projevu vůle Za

vady

v

projevu

vůle

jsou

zejména

považovány

případy

nesrozumitelnosti, neurčitosti a v některých případech také nedostatek formy.

V případě

elektronicky

učiněných

úkonů,

lze

v zásadě

nesrozumitelnost a neurčitost vyloučit, pokud nevyplývá přímo ze samotného obsahu právního úkonu, neboť vůle je zde v zásadě projevena v podobě tzv. double-clicku, tedy potvrzení a opětovné potvrzení, případně opsání kódu, povinností registrovat se při vykonání právního úkonu apod. Z hlediska náležitostí projevu vůle by tedy neměl být problém kvalifikovaný projev vůle identifikovat a spojit s ním právní následky. d) náležitosti předmětu V zásadě zde jde o dovolenost úkonu a reálnou možnost jeho plnění. Stran elektronické komunikace zde nelze spatřovat nějaká zvláštní specifika. Správní řád, popř. zvláštní správně-právní předpisy, poté na podání ve smyslu právního úkonu kladou další specifické náležitosti, zejména pokud jde o jeho obsah a formu.

157

Forma úkonu zdůrazňuje význam daného úkonu, neboť vyjadřuje jeho důležitost.257 Samotná volba formy právního úkonu je však do jisté míry závislá i na vůli toho, kdo úkon činí, a okolnostech, za kterých tak činí. Vždy však musí splňovat zákonné požadavky. V tomto směru se jeví rozhodné ustanovení § 37 odst. 4 správního řádu, podle kterého je podání možno učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Za podmínky, že je podání do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno způsobem uvedeným ve větě první, je možno jej učinit i pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití zaručeného elektronického podpisu. Na základě citovaného ustanovení lze rozlišovat následující formy podání: a) tzv. zaručená podání, které dále můžeme pracovně rozlišit na tzv. klasická podání (podání učiněná ústně do protokolu anebo písemně) a tzv. zaručená elektronická podání (podání s uznávaným elektronickým podpisem) b) tzv.

nezaručená

elektronická

podání,

tj.

podání

bez

tohoto

elektronického podpisu). Zatímco tzv. zaručená podání vyvolávají zamýšlené právní účinky bez dalšího a proto k nim lze přistupovat jako k rovnocenným formám podání, procesní účinky tzv. nezaručených podání nastupují až v okamžiku jejich potvrzením některým z výše uvedených zaručených způsobů v 5 denní lhůtě, a to zpětně ke dni jejich podání. K této problematice Vedral uvádí: „Takové potvrzení podání má význam pro zachování lhůty, neboť teprve pokud je podání tímto způsobem v oné lhůtě doplněno, je perfektní, případná lhůta je však zachována, bylo-li původní ‚neformální‘ podání učiněno ve stanovené lhůtě (§ 40).“258

257

Srov. ŠVESTKA, Jiří a kol. Občanský zákoník. Komentář. 10. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-7179-486-4. ; s. 263 a násl. 258 VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon, 2006. ISBN 80-7273-134-3. ; s. 274.

158

Nezaručená podání tak nacházejí své uplatnění zejména v případech časové tísně. Jde tedy o jakousi „nouzovou“ formu podání.259 Pakliže by však v zákonem stanovené lhůtě k požadovanému potvrzení nedošlo, nemůže takovéto podání vyvolat zamýšlené právní účinky a hledí se na něj jako by nebylo nikdy učiněno, přičemž za této situace nepřichází v úvahu postup při odstraňování vad dle ustanovení 37 odst. 3 správního řádu.260 Ve vztahu k nezaručeným elektronickým podáním a otázce způsobu jejich potvrzení se jeví poměrně zajímavým rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 Afs 81/2006 ze dne 30. 1. 2007, publikovaný pod č. 1142/2007 Sb. NSS, ve kterém se soud zabýval ustanovením § 37 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, podle nějž podání obsahující úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, lze provést písemně, ústně do protokolu, popřípadě v elektronické formě podepsané elektronicky podle zvláštního zákona. Bylo-li takové podání učiněno v jiné formě, musí být do tří dnů potvrzeno písemným podáním shodného obsahu nebo musí být předložen jeho originál, jinak se k němu nepřihlíží. Byť se zde sice Nejvyšší správní soud zabýval převážně pojmem „originál“, a to zejména z důvodu, že z české právní úpravy jednoznačně nevyplývá obsah tohoto zákonem užitého termínu, alespoň pokud jde o originál elektronické podání, lze závěry tohoto soudu přiměřeně aplikovat i na podání učiněné dle správního řádu, neboť řešená ustanovení jsou téměř totožná. Nejvyšší soud v dané věci dospěl po poměrně vyčerpávajícím výkladu k názoru, že „pojem ‚originál‘ v sobě zahrnuje nejen původní vyhotovení v

listinné

podobě,

nýbrž

i

původní

vyhotovení

elektronického

podání

s elektronickým podpisem splňující požadavky zákona o elektronickém podpisu.“ V tomto kontextu ve vazbě na ustanovení § 37 odst. 4 správního řádu, lze konstatovat, že k potvrzení nezaručeného elektronického podání (dálnopis, fax, e-mail bez uznávaného elektronického podpisu) může dojít tak, že podatel:

259

Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 9 As 90/2008 ze dne 23. 9. 2009: „tato ‚neformální‘ či ‚nouzová‘ forma podání vhodná v těch případech, kdy zejména z časových důvodů nelze učinit podání v řádné formě, neboť lhůta je zachována, bylo-li původní ‚neformální‘ podání učiněno ve stanovené lhůtě.“ 260 Srov. Usnesení Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 A 1090/2002 ze dne 1. 8. 2003.

159

a) oznámí správnímu orgánu některým ze zaručených způsobů podání, že potvrzuje původní podání, b) doručí příslušnému správnímu orgánu originál podání, tzn. předloží příslušnému správnímu orgánu podání shodného obsahu některým ze zaručených způsobů, a to nejpozději do 5 dní od doručení původního (nezaručeného) podání správnímu orgánu, přičemž postačí, že poslední den této lhůty bude předáno k poštovní přepravě – v tomto případě se tedy nevyžaduje faktické doručení správnímu orgánu. Disproporce

mezi

podáním

učiněným

zaručeným

a

nezaručeným

způsobem má své logické opodstatnění spočívající jednak v možnosti, resp.

nemožnosti

identifikace

podatele

(nedostatek

v náležitostech

subjektu právního úkonu), jakož i nemožnosti prokázat, že obsah nebyl pozměněn. K této problematice se konečně vyjadřoval i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 23. 9. 2009, sp. zn. 9 As 90/2008, ve kterém se uvádí:“ „komunikace prostřednictvím internetu má totiž svá specifika, jež skýtají na jedné straně nepopiratelné výhody, zejména snadnou dostupnost a rychlost, akcentované stěžovatelkou, na straně druhé také určitá rizika související s možností zneužití tohoto druhu komunikace, nehledě na již zmíněnou potřebu jednoznačné identifikace a autentizace osob v prostředí internetu. Ta by však měla být pro futuro dále podpořena a zajištěna zákonem č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, jenž vedle stávajícího institutu elektronického podpisu zavádí další v zásadě rovnocenný institut garantované elektronické komunikace s orgány veřejné moci, sice institut datových stránek.“ K podobným závěrům dospěl i Ústavní soud ve svém Nálezu ze dne 24. 4. 2006, sp. zn. IV. ÚS 319/05, publikovaném pod č. 89/2006 Sb.n.u.US, ve kterém se zabýval otázkou, zda podání označené jako ústavní stížnost, učiněné v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem vydaným akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb, jež nebylo v zákonem stanovené lhůtě písemně doplněno, má procesní účinky a zda je tudíž návrhem na zahájení řízení. Na základě použití jazykové, teologického, historického

160

výkladu Ústavní soud dovodil261, že je „…účelem řešené právní normy usnadnit doručování podání prostřednictvím elektronické komunikace tak, aby byla v co největší míře zajištěna rovnost elektronických podání s podáními v písemné podobě na papíře. Z toho lze vyvodit, že výklad ustanovení § 42 odst. 1 věty prvé občanského soudního řádu po novele provedené zákonem o elektronickém podpisu je i nadále zachovatelný a podání v elektronické podobě splňující výše uvedené požadavky zákona o elektronickém podpisu je podáním rovnocenným s podáním v písemné podobě na papíře s vlastnoručním podpisem, zatímco elektronicky učiněné podání bez zaručeného elektronického podpisu je nutné do 3 dnů doplnit.“ Byť se zde jednalo o výklad k ustanovení § 42 odst. 1 a 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, lze vyslovit názor, že závěry Ústavního soudu jsou z důvodů obdobné koncepce problematiky elektronických podání v procesních předpisech obecně aplikovatelné. Konečně i Ústavní soud svůj názor mimo jiné opíral o předmětná ustanovení jiných procesních předpisů – např. ustanovení § 37 odst. 2 soudního řádu správního, § 59 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), jakož i ustanovení § 37 odst. 4 správního řádu. Z uvedeného lze dovodit, že i když v právním prostředí České republiky neexistuje jednotná procesně-právní úprava řešící jednoznačně otázku elektronických podání, lze vyslovit názor, že jednotlivé předpisy směřují svou úpravou k jednotnému přístupu k elektronické formě komunikace, což dokládá i přístup zaujatý k této otázce Ústavním soudem. V tomto kontextu tak lze postulovat, že elektronická podání, byť závažné právní povahy, by neměla narážet na překážky v právní oblasti, které by zabraňovaly jejich používání či by mohly vyvolat námitky ohledně jejich důkazní hodnoty.262 Nicméně i Ústavní soud v řešeném Nálezu podotknul, že „jedině elektronické podání podepsané zaručeným elektronickým podpisem založeném

na

kvalifikovaném

certifikátu

vydaným

akreditovaným

poskytovatelem certifikačních služeb, který má nejvyšší verifikační hodnotu a poskytuje proto dostatečnou jistotu, že podání vytvořila osoba, která je pod ním 261

Podrobněji ČERNÝ, Petr. Procesní účinky elektronického podání v občanském soudním řízení. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 12, s. 450 – 453. ISSN 1210-6410. 262 Obdobně Důvodová zpráva k návrhu zákona o elektronickém podpisu ze dne 8. 11. 1999. PSP: Sněmovní tisk 415/0 [online]. [cit. 11.9. 2010]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=415&CT1=0 ; Obecná část, bod A).

161

podepsána, je způsobilý vyvolat žádané procesní účinky bez písemného doplnění podání.“ Výše popsané závěry aplikoval Ústavní soud ve své další rozhodovací činnosti, např. v Nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. II. ÚS 218/06, publikovaném pod č. 82/2007 Sb.n.u.US, Nález ze dne 19. 4. 2007, sp. zn. II. ÚS 299/06, publikovaný pod č. 71/2007 Sb.n.u.US, Nález ze dne 14. 8. 2008, sp. zn. III. ÚS 169/06, či Nález ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 1180/08 i na soudní řízení před obecnými soudy, kdy v nepřiznání účinků elektronického podání podepsaného uznávaným elektronickým podpisem shledal rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (právo na spravedlivý proces). Obdobně: „v uplatňování výkladu právní normy nerespektující účel tohoto institutu, označovaný též jako tzv. přepjatý formalismus, by byl v rozporu s principy spravedlnosti a mohl by vést k porušení základních práv a svobod.“263 Těmito postuláty v zásadě Ústavní soud zdůraznil univerzální charakter výše prezentovaných závěrů. Dlužno podotknout, že tyto závěry o nediskriminačním přístupu k zaručeným elektronickým podáním nebyly přijaty bez výhrad. 264 Nicméně pochybnosti ohledně elektronické komunikace v řízení vedeného podle občanského soudního řádu s konečnou platností odstranila novela občanského soudního řádu provedená zákonem č. 123/2008 Sb. Konečně, jak vyplývá i z výše rozebíraných rozsudků Ústavního soudu při výkladu právních norem, je nezbytné též zohledňovat jejich smysl a účel, kterým je právě zrovnoprávnění podání učiněného v elektronické podobě za použití uznávaného elektronického podpisu vůči písemnému podání nebo podání učiněnému ústně do protokolu. Opačný přístup by mohl vést k až porušení základních práv a svobod.265 Pokud jde o obsahové náležitosti podání (§ 37 odst. 2 správního řádu), nečiní se v zásadě žádných rozdílů mezi podáním klasickým a elektronickým. Snad jen 263

Srov. Nález Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 224/98 ze dne 8. 7. 1999, publikovaný pod č. 98/1999 Sb.n.u.ÚS; Nález Ústavního soudu, sp. zn. IV. ÚS 110/06 ze dne 1. 11. 2006, publikovaný pod č. 202/2006 Sb.n.u.ÚS. 264 Srov. Rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn 21 Cdo 2858/2007 ze dne 11. 12. 2007. 265 Srov. Nález Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 224/98 ze dne 8. 7. 1999, publikovaný pod č. 98/1999 Sb.n.u.ÚS; Nález Ústavního soudu, sp. zn. IV. ÚS 110/06 ze dne 1. 11. 2006, publikovaný pod č. 202/2006 Sb.n.u.ÚS.

162

pro úplnost, neboť dále uvedené nepřímo vyplývá i z předchozího textu práce, se jeví vhodné doplnit, že v případě zaručených elektronických podání (tj. podání podepsaných elektronickým podpisem) je výčet náležitostí rozšířen o povinnost uvést poskytovatele certifikačních služeb, který jeho certifikát vydal a vede jeho evidenci, nebo certifikát připojí k podání (§ 37 odst. 5 správního řádu). Pro úplnost k této problematice je třeba dodat, že podání ať už je učiněno jakýmkoliv způsobem, se posuzuje podle svého skutečného obsahu bez ohledu na to, jak je označeno (§ 37 odst. 1 správního řádu). 3.2.4.2 Elektronická komunikace ve směru úřad – občan.

I pro případ takto směrované komunikace obsahuje správní řád některé instituty a úkony, u nichž je třeba zohlednit požadavky na elektronizaci veřejné správy. Zejména se jedná o tyto okruhy problémů: 1. doručování, 2. elektronická podoba procesních úkonů, 3. vedení elektronického spisu a nahlížení do něj. Ad 1) Doručování Doručování je velmi významným procesním institutem, jehož smyslem je odevzdat písemnost tomu, komu je adresována a tímto způsobem tuto osobu seznámit s obsahem doručované písemnosti. Jeho význam spočívá dále ve skutečnosti, že den doručení písemnosti je mnohdy rozhodným momentem pro běh lhůt a možnost realizace některých procesních úkonů.

Zákonná úprava

tohoto institutu vychází z ustanovení § 19 - § 26 správního řádu, s dílčími odchylkami obsaženými ve zvláštních předpisech. Pro účely této práce však není nutné podrobně analyzovat problematiku doručování v celém jejím komplexu266, a proto se tato část práce bude zabývat pouze některými jejími aspekty v návaznosti na její elektronizaci. Předně lze hovořit o povinnosti správního orgánu doručovat písemnosti prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky příslušného subjektu, kdy jde současně o zákonem preferovaný, resp. prioritní způsob 266

Podrobněji FIALA, Zdeněk. Doručování v přestupkovém řízení. Veřejná správa. 2007, roč. XVIII, č. 24, s.12 a 21

163

doručování písemností. Teprve nelze-li písemnost doručit tímto způsobem, lze využít ostatní zákonné způsoby (§ 19 odst. 1 správního řádu). Jinými slovy, má-li adresát písemnosti zřízenu datovou schránku, doručuje správní orgán do datové schránky. Z uvedeného tak vyplývá povinnost správnímu orgánu před odesláním písemnosti zjišťovat existenci datové schránky. Zejména s přihlédnutím ke skutečnosti, že fyzickým a některým dalším osobám se zřizuje datová schránka na žádost, přičemž současně mají možnost si ji kdykoli, a to i v průběhu řízení zřídit či zrušit, vyvstala v praxi otázka, jak často by měl správní orgán v průběhu řízení existenci datové schránky ověřovat - zda skutečně před každým odesláním písemnosti, či zda postačí její existenci ověřit pouze jednou. V tomto směru lze vyslovit názor, že žádnou takovou povinnost správní řád ani jiný právní předpis nestanoví. Správní orgán by tedy měl existenci datové schránky ověřit při zahájení řízení. V případě delšího správního řízení lze doporučit ověření této skutečnosti, zejména je-li opakovaně doručováno fikcí. Stran dalších aspektů doručování prostřednictvím datových schránek se odkazuje na to, co již bylo k této problematice uvedeno v podkapitole 3.2.3.4. Vedle datových schránek je v souvislosti s doručováním písemností elektronickou formou upraven institut tzv. elektronické adresy. Podle § 19 odst. 3 správního řádu „nevylučuje-li to zákon nebo povaha věci, doručuje na požádání účastníka řízení správní orgán na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu, kterou mu účastník řízení sdělí, zejména může-li to přispět k urychlení řízení; taková adresa může být sdělena i pro řízení, která mohou být u téhož správního orgánu zahájena v budoucnu.“ Z citovaného ustanovení vyplývá, že první podmínkou, pro doručování na elektronickou adresu je to, že tento způsob doručení nevylučuje zákon nebo povaha věci. O vyloučení ze zákona půjde zejména v těch případech, kdy zvláštní právní předpis požaduje určitý specifický způsob doručení písemnosti. Zpravidla tak nepůjde o konstrukci typu „nelze doručit na elektronickou adresu“, nýbrž např. o dikci v podobě „správní orgán doručuje písemnosti veřejnou

164

vyhláškou“.

267

Nemožnost doručovat písemnost na elektronickou adresu

z povahy věci pak bude zejména spojena s technickou stránkou omezující elektronický způsob doručování – např. velikost či formát elektronického dokument. Na tyto případy pak pamatuje právě již zmíněná možnost autorizované konverze dokumentů. Druhou podmínkou pro doručování na elektronickou adresu je samotná existence elektronické adresy, žádost účastníka o tento způsob doručování a sdělení takovéto adresy správnímu orgánu. Obdobně jako adresa pro doručování, může být sdělena nejen pro potřeby probíhajícího správního řízení, popř. vymezený okruh řízení, ale i pro řízení, která budou zahájena teprve v budoucnu, včetně jejich časového a věcného vymezení. 268 Vedral 269 v této souvislosti uvádí: „požadavek účastníka řízení vůči správnímu orgánu, aby mu doručoval písemnosti na elektronickou adresu, je podáním ve smyslu § 37 (jde o úkon účastníka řízení směřující vůči správnímu orgánu) a musí tedy splňovat náležitosti stanovené v § 37 a být učiněn tam stanoveným způsobem. Takový postup současně chrání správní orgán před možnými následnými námitkami účastníka řízení v tom smyslu, že nikdy o nic takového správní orgán nepožádal, a jak je možné, že mu nejsou písemnosti doručovány na adresu trvalého pobytu a z toho plynoucím zpochybněním doručení (pokud by účastník řízení učinil požadavek o takový způsob doručování jen neformálně, např. ústně a správní orgán o tom neměl žádný doklad ve spise).“ V pořadí poslední podmínku pro doručování písemností na elektronickou adresu je požadavek na vhodnost tohoto způsobu doručování s ohledem na okolnosti případu a zásadu rychlosti a procesní ekonomie. Z výše uvedeného vyplývá, že doručování na elektronickou adresu je fakultativním způsobem doručování písemností. Jeho použití je vázáno na splnění zákonem stanových skutečností (do jisté míry závislých na 267

Srov. např. § 4 odst. 8 zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), ve znění pozdějších předpisů. 268 Srov. ONDRUŠ, Radek. Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde, 2005. ISBN 80-7201-523-0. ;. s. 91. 269 VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon, 2006. ISBN 80-7273-134-3. ; s. 164.

165

správním uvážení správního orgánu). Nutno poznamenat, že pokud by správní orgán žádost účastníka řízení o tento způsob elektronické komunikace odmítl, je povinen sdělit, jaké důvody ho k tomuto vedly. Z hlediska procesní formy úkonu tak učiní formou sdělení dle části IV. správního řádu, nikoli tedy rozhodnutím nebo usnesením. Forma rozhodnutí nepřichází v úvahu z toho důvodu, že nejde o rozhodnutí ve věci samé, forma usnesení pak naráží na ustanovení § 76 odst. 1 správního řádu, které stanoví okruh případů, v nichž správní orgán rozhoduje usnesením. Odmítnutí žádosti účastníka správním orgánem by tak mohlo být přezkoumáno buď v rámci odvolacího řízení, nebo samostatně postupem dle § 156 odst. 2 správního řádu.270 Nicméně je v tomto směru nezbytné zdůraznit, že za situací, kdy budou zákonné podmínky pro doručování na elektronickou adresu splněny, měl by, resp. musí, správní orgán s ohledem na principy dobré správy vtělené ve správním řádu do podoby základních zásad činnosti správních orgánů (zejména zásadu rychlosti, procesní ekonomie a zásadu veřejné služby) na tuto adresu doručovat. Jestliže správní orgán vyhoví žádosti a doručuje na elektronickou adresu, má se za to, že písemnost je doručena v okamžiku, kdy převzetí doručované písemnosti

potvrdí

adresát

zprávou

podepsanou

jeho

uznávaným

elektronickým podpisem. Nepotvrdí-li adresát převzetí písemnosti nejpozději následující pracovní den po odeslání zprávy, která se nevrátila jako nedoručitelná, doručí správní orgán písemnost, jako by adresát o doručení na elektronickou adresu nepožádal (§ 19 odst. 8 správního řádu, věta druhá). Vedral 271 v této souvislosti doporučuje i v případech, kdy je doručení písemnosti potvrzeno až později, nikoli tedy následující den po odeslání zprávy, „aby správní orgán v takovém případě dokončil doručení písemnosti tak, jako kdyby adresát o elektronické doručení vůbec nepožádal.“ V duchu tohoto doporučení se jeví jako nežádoucí, aby se v takovýchto případech, správní orgán pokoušel o opakované doručení 270

Obdobně SMEJKAL, Vladimír. Elektronický podpis. Právní rádce. 2004, roč. 12, č. 12, s. 9– 14. ISSN 1805-1405. ; s. 13 a násl. 271 VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon, 2006. ISBN 80-7273-134-3. , s. 171.

166

písemnosti elektronickou cestou, neboť nejenže by se tím mohlo prodlužovat řízení, ale rovněž se oslabuje právní jistota ohledně účinků doručení. Naopak správní orgán je ze zákona povinen dle ustanovení § 19 odst. 9 správního řádu učinit další (s ohledem na výše uvedené - ještě jeden) pokus o doručení písemnosti za situace, kdy se na účastníkem sdělenou elektronickou adresu nedaří doručovat, tj. zprávy se vracejí jako nedoručitelné, ať už z jakýchkoli důvodů (např. adresa neexistuje, byla zrušena, technické obtíže či nedostatek místa ve schránce). Pakliže by byl i tento druhý pokus neúspěšný, doručuje správní orgán písemnost obvyklým způsobem, tj. jako by adresát o doručování na elektronickou adresu nikdy nepožádal. Specifickým způsobem doručování písemností ve správním řízení je dále doručování prostřednictvím veřejné vyhlášky. Tento způsob doručování vychází předně z ustanovení § 25 a § 26 správního řádu. Podle § 25 odst. 2 se doručení veřejnou vyhláškou provede tak, že se písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyznačí den vyvěšení. Písemnost nebo oznámení se zveřejní též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou, byla-li v této lhůtě splněna i tato povinnost. Zjednodušeně, podmínkou řádného doručení písemnosti prostřednictvím veřejné vyhlášky je existence vedle sebe existující tzv. „klasické“ a „elektronické“ úřední desky a současné zveřejnění písemnosti na obou těchto deskách. Za účelem zpřesnění uvedeného je nutno poznamenat, že ze slovního spojení „též způsobem umožňujícím dálkovým způsobem“ nelze jednoznačně vyvozovat povinnost zřídit elektronickou „úřední desku“, neboť tato povinnost

by

mohla

být

teoreticky

s ohledem

na

současné

možnosti

informačních technologií splněna i jiným způsobem - např. formou digitálního pozemního vysílání, prostřednictvím e-mailu, SMS, teletextu, Jelikož se však zveřejňování

informací

prostřednictvím

webové

prezentace

jeví

jako

nejdostupnější a nejpohodlnější, bude v následujícím textu používán termín „elektronická úřední deska“ ve smyslu elektronické podoby „klasické“ úřední

167

desky přístupné prostřednictvím internetu, zpravidla na webových stránkách daného správního orgánu. Úřední desku, včetně její elektronické podoby, je dle ustanovení § 26 odst. 1 správního řádu povinen zřídit v zásadě každý správní orgán. Výjimku v tomto směru představují: a) orgány územně samosprávných celků, které v souladu se zásadou procesní ekonomie zřizují toliko jednu společnou úřední desku. Jinými slovy, není třeba, aby obce a kraje zřizovaly pro každou správní agendu, kterou realizují samostatnou úřední desku; b) fyzické osoby, které vykonávají působnost správního orgánu, s výjimkou podnikajících fyzických osob, u nichž výkon této působnosti souvisí s předmětem podnikání. Pakliže by nebyl správní orgán schopen této povinnosti dostát, splní tuto povinnost prostřednictví veřejnoprávní smlouvy uzavřené dle § 160 správního řádu ve spojení s ustanovením § 26 odst. 3 téhož zákona. V případě, že by k uzavření takovéto smlouvy nedošlo, zajistí splnění této povinnosti nadřízený správní orgán buď sám, nebo jejím splněním pověří jiný podřízený věcně příslušný správní orgán ve svém správním obvodu. Vlastní podoba úřední desky, včetně její elektronické podoby, není právními předpisy upravena. S ohledem na to, co bylo uvedeno v předcházejících částech práce ohledně základních předpokladů pro úspěšné zavádění informačních technologií ve veřejné správy, lze vyslovit v tomto směru následující postuláty. Elektronická úřední deska by měla být předně snadno na internetu dostupná

(dohledatelná),

přehledná,

uživatelky

přátelská

(funkce

vyhledávání). Pokud jde o vlastní obsah elektronické úřední desky, Vedral272 uvádí: „Obsahem úřední desky je přitom třeba rozumět zásadně plné znění dokumentů publikovaných na „klasické“ úřední desce, zveřejnění pouhého jejich seznamu by z hlediska adresátů veřejné správy nemělo prakticky žádný význam; účelem

272

VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon, 2006. ISBN 80-7273-134-3. ; s. 210.

168

zákonného ustanovení je zajistit, aby měl kdokoliv možnost zjistit prostřednictvím internetu, jaké dokumenty se na úřední desce nacházejí a co je jejich obsahem.“ Z uvedeného lze na úseku požadavků kladených na soulad „klasické“ a „elektronické“ úřední desky dovodit následující závěry. Obsah elektronické úřední desky musí být minimálně totožný s obsahem „klasické“ úřední desky, může být však širší (zejména v těch případech, kdy půjde o zveřejňování obsáhlých písemností, které fakticky nelze zveřejnit na „klasické“ úřední desce s ohledem na omezený prostor), nikdy ale nemůže být užší. Nedodržení tohoto základního pravidla by pak mělo za následek neúčinnost doručení, jež by bylo možné opírat zejména o rozpor se základními zásadami činnosti správních orgánů, předně zásadu zákonnosti, součinnosti, veřejné služby, dobré správy aj. Z hlediska obsahových požadavků na elektronickou úřední desku byla v minulosti řešena i otázka, zda písemnosti zveřejněné na elektronické úřední desce musí být opatřeny razítkem a podpisem, jako tomu je v případě „klasické“ úřední desky. Metodický návod pro vedení elektronické desky v územních samosprávných celcích273 k této problematice uvádí: „zveřejnění úplného textu dokumentu neznamená, že musí být na elektronické úřední desce uveřejněn přímo identický obraz originálu písemnosti s podpisem oprávněné úřední osoby a otiskem úředního razítka, ale postačuje zveřejnění vlastního textu dokumentu s totožným obsahem, jaký je vyvěšen na úřední desce; autorizace dokumentu postačí pouze na jeho listinné podobě uveřejněné na úřední desce; nezměnitelnost elektronického dokumentu na elektronické úřední desce se zabezpečí např. uzamčením textu (jen pro čtení).“ Ostatně k prokázání, že jde o oficiální dokument, by již mělo postačit samo sobě to, že se nachází na oficiální elektronické úřední desce úřadu. Převedení razítka do elektrické formy tak v zásadě již nic nepřináší. Byť lze s uvedenými postuláty z hlediska práva nepochybně souhlasit, lze vyslovit názor, že s přihlédnutím k možnostem informačních technologií 273

Metodický návod pro vedení elektronické úřední desky v územních samosprávných celcích. Ministerstvo vnitra: Metodické pomůcky ke správnímu řádu [online]. [cit. 10.4.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/spravni-rad-metodicke-pomucky-ke-spravnimu-radu-metodickepomucky-ke-s pravnimu-radu.aspx

169

jsou již výše nastíněné technické obtíže spojené s převodem dokumentu v listinné podobě do jeho elektrické podoby překonány, tudíž nic v zásadě nebrání, aby byly na elektronické úřední desce zveřejňovány písemnosti, včetně otisků úředních razítek, podpisů oprávněných osob, apod. V případech uplatnění námitek zpochybňujících splnění výše uvedených povinností ze strany správního orgánu, lze při prokazování opaku vycházet např. z rozsudku Městského soudu v Praze, sp. zn. 11 Ca 27/2007 ze dne 22. 11. 2007, publikovaném pod č. 1519/2008 Sb. NSS, v němž se uvádí: „soud může provést dokazování ke zjištění, zda zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup bylo provedeno či nikoliv, a zda webová prezentace žalovaného byla v rozhodném období funkční, a to např. souborem obsahujícím rozhodnutí zveřejněné na úřední desce a výpisem vstupů do zveřejněného dokumentu prostřednictvím webových stránek žalovaného.“ Soudní judikatura se ve vztahu k účinkům řádného doručení v případě doručování prostřednictvím veřejné vyhlášky zabývala i otázkou, zda je pro řádné doručení písemnosti potřebné zveřejnění písemnosti po dobu 15 dní rovněž i na „elektronické“ úřední desce. 274 Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 2 Ao 2/2007, publikovaném pod č. 1462/2008 Sb. NSS., v této záležitosti judikoval: „skutečnost, že v den vyvěšení a v den, kdy bylo sňato, neviselo opatření obecné povahy na úřední desce po celých 24 hodin daných dnů, na řádnosti jeho vyvěšení nic nemění. Smyslem a účelem publikace na úřední desce je v daném případě jednak informace, že vůbec takový akt byl vydán a že bude mít právní účinky, jednak možnost veřejnosti seznámit se s jeho obsahem. Obou těchto účelů je v potřebné míře dosaženo i za situace, kdy v první a poslední den nevisí opatření obecné povahy na úřední desce vždy po celých 24 hodin uvedených dnů, neboť i tak minimálně 13 dnů uvedený akt na úřední desce vždy po celých 24 hodin nepřetržitě visel a i první a poslední den na ní visel přinejmenším určitou dobu (byť tato může být v konkrétním případě i velmi krátká). Doba, po kterou opatření obecné povahy

274

„Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou, byla-li v této lhůtě splněna i povinnost podle věty druhé.“ (§ 25 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů).

170

na úřední desce viselo, je nepochybně dostatečná k tomu, aby se s faktem, že bylo vydáno, i s jeho obsahem, mohl ten, kdo o to má zájem, seznámit.“ V návaznosti na tento rozsudek si lze oprávněně klást otázku, jak dlouhou, resp. krátkou lhůtu zveřejnění písemnosti na elektronické úřední desce lze ještě považovat za takovou, jejímž prostřednictvím bude stále dosaženo smyslu a účelu publikace na úřední desce zvláště ve spojení se skutečností, že právě elektronická úřední deska vzhledem ke své povaze bez nějakých větších technických obtíží umožňuje zveřejnění písemnosti po mnohem delší časový úsek (v zásadě téměř časově neomezený). S ohledem na požadavky kladené na veřejnou správu z pohledu dobré správy (zejména požadavek právní jistoty a předvídatelnosti), nelze jinak než apelovat na správní orgány, aby uvedenou lhůtu bezdůvodně nezkracovaly pod hranici 15 dnů. Nutno si totiž uvědomit, že účelem doručení prostřednictvím veřejné vyhlášky je to, aby byly příslušné osoby (zejména účastníci) informováni o probíhajícím řízení, tudíž jakékoli zkrácení lhůty vyvěšení písemnosti může výrazně ovlivnit možnost uplatnění jejich práv, tím spíše, jedná-li se o zveřejňování takových aktů jakými je např. v rozsudku soudu řešené opatření obecné povahy. Konečně i Vedral275 v této souvislosti upozorňuje, že „lze sice tolerovat určitou časovou odchylku, smyslem ustanovení však je, aby doba publikace písemnosti nebo oznámení o možnosti písemnost převzít na internetu co nejvíce odpovídala lhůtě, po kterou je písemnost nebo oznámení vyvěšeno na úřední desce. Bylo by současně vhodné, byť to zákon výslovně neukládá, aby se na internetu současně objevil i údaj o tom, kdy byla písemnost nebo oznámení vyvěšeno na úřední desce, tedy údaj o dni vyvěšení, aby si ten, kdo vyhledal písemnost nebo oznámení na internetu, mohl bez toho, že by se musel jít podívat na samotnou úřední desku, spočítat, kdy se bude písemnost uplynutím lhůty pokládat za doručenou.“ V podobném duchu hovoří i Metodický návod pro vedení elektronické úřední desky v územních samosprávných celcích: „s výjimkou případů, kdy je po svěšení písemnosti z úřední desky tato písemnost odstraněna i z elektronické úřední desky, je třeba na elektronické úřední desce doplnit datum sejmutí písemnosti z úřední desky, a to i pro případy, kdy je 275

VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon, 2006. ISBN 80-7273-134-3. ; s. 200.

171

k dispozici archiv dokumentů, které byly na elektronické úřední desce zveřejněny dříve. Pokud jsou na úřední desce zveřejňovány dokumenty jiných správních orgánů, doplňují se též údaje o vyvěšení (a sejmutí) na jejich úředních deskách, a to tak, že se zveřejní den vyvěšení na úřední desce správního orgánu, jenž doručuje, den vyvěšení na úřední desce vlastní a den vyvěšení na elektronické úřední desce a následně dny sejmutí z těchto úředních desek. Z elektronické úřední desky se dokument snímá zpravidla po 15 dnech od vyvěšení na této elektronické úřední desce.“, a dále dodává, že „i přestože není někdy objektivně možné zveřejnit na úřední desce i na elektronické úřední desce publikované dokumenty ve stejný okamžik, měly by být z hlediska principů dobré správy takto zveřejněny bezodkladně.“ 276 Ad 2) a 3) Elektronická podoba procesních úkonů, nahlížení do elektronického spisu, požadavky na elektronický spis Procesní úkony správních orgánů představují právní skutečnosti, na základě kterých dochází ke vzniku, změně či zániku procesních vztahů. Proto je nutné se zabývat nejen obsahem těchto úkonů, ale i možným vývojem jejich formy, včetně možné postupné elektronizace. Požadavek na jejich elektronickou verzi nepřímo vyplývá z již řešeného ustanovení § 19 odst. 3 správního řádu, který upravuje doručování písemností na elektronickou adresu. Obecně lze totiž postulovat, že základní podmínkou pro to, aby byl tento způsob doručování vůbec možný, je to, že musí nutně existovat elektronická verze doručované písemnosti. Jediným ustanovením správního řádu, které se výslovně zabývá náležitostmi elektronické podoby procesního úkonu správního orgánu, je § 69 odst. 3, v němž se stanoví: „pokud se na žádost účastníka má rozhodnutí doručit elektronicky, vyhotoví úřední osoba, která za písemné vyhotovení rozhodnutí odpovídá, jeho elektronickou verzi s tím, že na místě otisku úředního razítka vyjádří tuto skutečnost slovy "otisk úředního razítka" a dokument podepíše svým zaručeným elektronickým podpisem založeným na kvalifikovaném certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb.“ 276

Metodický návod pro vedení elektronické úřední desky v územních samosprávných celcích. Ministerstvo vnitra: Metodické pomůcky ke správnímu řádu [online]. [cit. 10.4.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/spravni-rad-metodicke-pomucky-ke-spravnimu-radu-metodickepomucky-ke-s pravnimu-radu.aspx

172

Ojedinělost tohoto ustanovení by mohla mylně vyvolávat dojem, že elektronické podoby může nabývat toliko rozhodnutí. O tom, že tato otázka byla v praxi skutečně řešena, svědčí i Závěr Poradního sboru Ministerstva vnitra ke správnímu řádu č. 59/2007 ze dne 11. 6. 2007277, ve kterém se k předestřené problematice

uvádí:

„rozhodnutí

se

v písemné

podobě

vyhotoví

vždy

a elektronická verze se vyhotovuje pouze na přání účastníka, požádal-li účastník o doručování na elektronickou adresu podle § 19 odst. 3 správního řádu. Ustanovení § 69 odst. 3 správního řádu se na úkony podle části čtvrté správního řádu použije přiměřeně, pokud je to potřebné. Není tedy vyloučeno, aby adresátovi bylo stanovisko doručeno elektronicky, pokud o to požádá. Základní formou je však opět forma písemná. Obě formy přitom není možné směšovat, neboť správní řád na ně nahlíží jako na dvě alternativní formy úkonů. Ustanovení § 11 odst. 2 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů, přiznává písemnostem orgánů veřejné moci v elektronické podobě označeným elektronickou značkou založenou na kvalifikovaném systémovém certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb nebo podepsaným uznávaným elektronickým podpisem, stejné právní účinky jako veřejné listině vydané těmito orgány. Stanovení stejných právních účinků listin vydaných elektronicky a veřejných listin (vydaných v ‚klasické‘ písemné podobě) však neznamená, že by tyto dvě formy bylo možné slučovat (zvýrazněno autorem).“ S citovaným závěrem nelze než souhlasit, tj. nejenom správní rozhodnutí, ale i další procesní úkony, včetně úkonů realizovaných dle části IV. správní řádu lze vyhotovovat elektronicky. Nicméně nutno zdůraznit, že elektronická verze se vyhotovuje v zásadě až na žádost účastníka. Primární formu procesních úkonů tak dle současné platné právní úpravy i nadále představuje jejich písemné vyhotovení.

277

Závěr č. 59/2007 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 6. 2007. Ministerstvo vnitra: Závěry Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu [online]. [cit. 13.5.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboruministra-vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx

173

Nutno poznamenat, že uvedené závěry jsou aplikovatelné toliko na komunikaci orgánů veřejné správy s jejich adresáty. Pokud by šlo o vzájemnou komunikaci mezi orgány veřejné správy, je třeba uvést, že tu správní řád neupravuje (v zásadě je řešena vnitřními předpisy). Podoba této komunikace je tak limitována toliko požadavkem na ochranu práv účastníků správního řízení (zejména právem nahlížení do spisu). V této souvislosti se jeví vhodné poznamenat, že za současného stavu, kdy správní řád neobsahuje žádná speciální ustanovení o nahlížení do spisu vedeného v elektronické podobě, řeší správní orgány tuto otázku tak, že vytisknou dokumenty uložené v elektronické podobě a takový spis předkládají osobě oprávněné k nahlédnutí do spisu, popř. zpřístupní elektronický spis na k tomuto účelu speciálně určeném počítači. Správní řád totiž nerozlišuje v jaké podobě je spis veden. Nicméně lze predikovat, že duplicitní vedení spisů je pouze přechodným jevem, který bude postupně nahrazen ve většině správních řízení vedením toliko jediného, a to elektronického spisu. Oproti písemnému spisu, má ten elektronický totiž celou řadu výhod, přičemž jeho vedení z technického hlediska nepředstavuje nikterak závažné úskalí. Jde v zásadě pouze o elektronickou podobu listinného spisu, do něhož jsou v časové posloupnosti vkládány jednotlivé dokumenty. Oproti písemnému spisu jsou na něj však kladeny specifické požadavky:“ schopnost ukládat dokumenty v různých datových formátech, možnost pracovat s novými datovými formáty, tj. musí být schopen, reagovat na vývoj informačních technologií, možnost selektivního přístupu k dokumentům, a to nejen ze strany správního úřadu, ale i účastníků řízení nebo jiných oprávněných osob, zajištění bezpečného uložení dokumentů z hlediska jejich možného vyjmutí nebo změny, technické zabezpečení z hlediska kontroly povolení k přístupu do spisu s ohledem na ochranu osobních údajů a jiné zákonné limity (např. obchodní tajemství, důvěrné informace), zabezpečení obsahu spisu před technickým personálem, schopnost zaznamenání každého, byť i pasivního, přístupu do spisu,

174

možnost zálohování na více místech, jakož i záznamu všech svých předchozích

stavů

a

v případě

problémů

možnost

obnovení

z alternativního uložiště, možnost zpřístupnění spisů všem oprávněným osobám v jakémkoliv čase a z jakéhokoliv místa, schopnost provádět automatizovaně některé spisové operace (např. automatizované generování zpráv o nově založeném dokumentu ve spise), schopnost sledování běhu procesních lhůt, možnost automatizovaného stanovení či výpočtu správního poplatku a sledování jeho úhrady, možnost plánování a koordinaci nařízených jednání, aj. Hlavní výhodou elektronického spisu je tedy to, že má potenciál zabezpečit kompletní informovanost účastníků řízení i správního orgánu o aktuálním stavu řízení v reálném čase. V tomto směru vedení elektronického spisu výrazně

přispívá

k naplnění

principu

transparentnosti,

hospodárnosti

a odpovědnosti. V této souvislosti Novotný278 uvádí: „V systému spisové služby je veden transakční protokol, který eviduje provedené operace. Zahrnuje operace provedené uživateli nebo správci, anebo operace automaticky iniciované „Elektronickým systémem spisové služby“ (ERMS) na základě parametrů systému, umožňuje dohledat, identifikovat, popřípadě rekonstruovat činnost systému spisové služby, jednotlivých uživatelů v systému a historii entit.“

3.3 Shrnutí: e-Government představuje kontinuální modernizační proces veřejné správy související s dynamickým rozvojem informačních a komunikačních technologií, především internetu. Přináší nové metody, přístupy a koncepce v oblasti výkonu veřejné správy.

278

Srov. NOVOTNÝ, Vladimír. Nahlížení do elektronického spisu. In: NOVOTNÝ, V., eds. Elektronizace veřejné správy. Soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2011, 1 CD, s. 106-112. ISBN 978-80-86855-76-9.

175

V právních dokumentech je na e-Governement nahlíženo jako na významný nástroj pro vyhledávání, selekci, integraci, jakož i prezentaci informací a současně jako nástroj, který skýtá možnosti zvětšit rozsah, šířku a hloubku vládních konzultací s občany a jinými klíčovými subjekty v procesu veřejných politik. V současné době se již považuje za běžnou součást společenského života. Rozvoj e-Governmentu, resp. jeho implementace do praxe, prochází určitými vývojovými etapami. V zásadě lze hovořit o čtyřech základních vývojových etapách e-Governmentu, které lze rámcově charakterizovat následovně: Obrázek 3: Vývojové etapy e-Governmentu

• zveřejňování informací na webových stránkách • realizace jednoduchých transakcí • omezená komplexnost technických řešení, nekompatibilita

počátek

• rozvoj webových aplikací • portálová řešení • počátek orientace na spolupráci a komunikaci • zvyšující se komplexnost technických řešení

rozvoj

orientace na občana

transformace veřejné správy

• transformace procesů • integrované systémy • rozvinuté formy el. spolupráce a komunikace • komplexní technické řešení a infrastruktura

• adaptace správy věcí veřejných • sdílení a poskytování informací • komplexní interakce s občany a komerčními subjkety • vysoce komplexní systémy

Zdroj: zpracování vlastní

Zavádění metod a nástrojů e-Governmentu v oblasti veřejné správy je tak dlouhodobým procesem evolučního charakteru. Cílem tohoto procesu je vnitřní

transformace

veřejné

správy

v oblasti

myšlení,

organizace,

současných procesů a postupů orgánů veřejné správy. Vzhledem

k neustálému

dynamickému

rozvoji

informačních

technologií

a změnám, které tento rozvoj přináší a které se odrážejí v soukromém sektoru,

176

jakož i tendenci srovnávat služby poskytované veřejnou správou s kvalitou služeb poskytovaných komerčními subjekty, je veřejná správa v tomto směru vystavena poměrně vysokému společenskému i politickému tlaku. V současné době tak před ní stojí nové úkoly a cíle, které dříve nebyly nutně prioritou, nebo vůbec ve vztahu k výkonu veřejné správy neexistovaly. Tyto cíle jsou pro následující období formulovány v dokumentu nazvaném Digitální agenda pro Evropu. V současné době by tak již neměla být pokládána otázka, zda zavést či nezavést elektronické služby, ale ta, jak tyto služby co nejvíce zefektivnit a to nejenom ve prospěch orgánů veřejné správy, ale především ve prospěch samotných adresátů. Potenciál moderních informačních technologií ve vztahu k jednotlivým principům dobré správy, které představují soubor požadavků, které by měla veřejná správa splňovat, je totiž nezanedbatelný, a lze přiblížit následovně: Princip rule of law (zákonnost, spolehlivost, předvídatelnost) Obecně řečeno, tyto principy vyslovují požadavek na to, aby úřad postupoval při své činnosti v souladu s právním řádem České republiky, sporná právní ustanovení vykládal podle jejich smyslu při respektování konstantní judikatury a stanovisek nadřízených orgánů, při změně obecných pravidel takovou změnu s dostatečným předstihem zveřejnil a tím umožnil bezproblémový přechod k novým pravidlům, dále aby rozhodoval ve shodě s tím, jak obdobné či stejné věci řešil v minulosti, nejvýznamnější závěry a poznatky ze své činnosti přiměřeným způsobem zveřejnil, při správní úvaze zohlednil příslušná zákonná kritéria a svou úvahu náležitě zdůvodnil. Potencionál informačních a komunikačních technologií ve vztahu k tomuto primárnímu požadavku spočívá v možnosti pohodlnějšího způsobu získávání informací o platné legislativě a judikatuře týkající se zejména pravomocí a působnosti orgánů veřejné správy, právech a povinnostech občanů vůči těmto subjektům, postupech, stanoviscích, závěrech a metodických pokynech instančně nadřízených orgánů. Využití informačních technologií dále usnadňuje

177

celkové vyhotovení správního rozhodnutí, včetně jeho odůvodnění, umožňuje širší spolupráci s jinými orgány veřejné správy, v rámci vzájemného srovnávání poskytuje možnost poučení se z jejich chyb, příp. využití jejich zkušeností. V této souvislosti se jeví vhodné poukázat na skutečnost, že dle statistických údajů úředníci považují za důvěryhodnější zdroje informací od ústředních správních

orgánů,

přesto

z pochopitelných

důvodů

preferují

informace,

stanoviska zveřejněné svými instančně nadřízenými orgány (výjimku v tomto směru představuje oblast dopravy). Nabízí se tedy diskuse o otázce jednotného místa pro zveřejňování obdobných informací a to v souvislosti s duplicitně zveřejňovanými informacemi. Princip otevřenosti a průhlednosti (transparentnosti) Podstatou těchto principů je jednak zpřístupnění informací občanům do té míry, jakou dovoluje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněných zájmů jiných osob, utajovaných informací a jiné zákonné limity; s tím souvisí i požadavek na spisový pořádek, tj. možnost faktické dohledatelnosti informací. Případné poplatky za poskytnutí informace úřad stanoví na principu dostupnosti. Druhým projevem je vybavení úřadu takovým informačním systémem, který umožní občanům snadnou a rychlou orientaci v organizační struktuře úřadu a identifikaci příslušného a odpovědného pracovníka. Platí zásada, že za zveřejněnou informaci se považuje jen taková, která je snadno přístupná (dohledatelná). Informace by měly být podávány jasnou, stručnou, přehlednou a srozumitelnou formou. Využití moderních informačních technologií na tomto úseku usnadňuje realizaci práva občanů na přístup k informacím (rychleji, pohodlněji, prakticky kdykoli a odkudkoli, při nižších nákladech); čímž se posiluje i informovanost občanů o činnosti veřejné správy a tím i kontrolní mechanismy a institut odpovědnosti. Jejich využití by tak mohlo vést k obnovení důvěry občanů ve veřejnou správu, snížení korupce, apod. Z pohledu úřadu zapojení informačních technologií představuje

efektivnější

způsob

administrativního

zpracování,

třídění

a vyhledávání informací (spisové agendy, evidence, rejstříky, apod.). Výstupy z vědecko-výzkumných projektů z roku 2010 však poukazují na skutečnost, že internet využívá něco málo přes 50% populace starší 16 let, kdy

178

nejčastějšími uživateli jsou osoby ve věku 16 - 24 let a osoby s vysokoškolským vzděláním. Z toho však pouze 22 % využívá internetu při styku s orgány veřejné správy, a to nejčastěji za účelem vyhledávání informací na webových stránkách obcí, dále ke komunikaci s úředníky prostřednictvím e-mailu, stahování příslušných formulářů, v menší míře pak i k jejich on-line vyplňování. Z pohledu občanů zůstává nejdůležitějším kontaktním místem obecní či městský úřad. K nejvytíženějším úřadům dále patří zdravotní pojišťovny, úřady práce a finanční úřady. Uvedené odpovídá i oblíbenosti elektronizace ve vztahu k jednotlivým správním agendám, kde si nejlépe stojí vydávání osobních dokladů, registrace automobilů, oznámení o změně adresy, podání daňového přiznání, dále sociální dávky, stavební povolení, registrace u úřadu práce. Co do četnosti využívání elektronických nástrojů, lze vypozorovat rozdíly i mezi jednotlivými kraji. V roce 2007 byly elektronické nástroje využívány nejvíce občany Olomouckého a Karlovarského kraje, nejhůře si dle statistik stál Pardubický kraj a kraj Vysočina. Výše uvedené údaje se vztahují k domácnostem, resp. občanům. Statistické údaje jsou o něco příznivější ohledně využívání metod a nástrojů e-Governmentu

komerčními

subjekty.

V roce

2007

byla

čísla

oproti

domácnostem téměř dvojnásobná, přičemž platilo pravidlo čím větší subjekt, tím více e-komunikace. Po zavedení datových schránek právnickým osobám se dané ukazatele rapidně zvýšily. V současné době přesahují 90 %. Nadále však zůstává v kontrastu s vysokým využíváním internetu alarmující zjištění, že z pohledu většiny (cca 75 %) naší populace (fyzických osob) veškeré úsilí o implementaci metod a technik e-Governmentu zůstává zatím bez náležité odezvy. Princip hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti Tento princip požaduje, aby stanovené cíle byly dosahovány pokud možno s co nejmenšími zdroji. Míra hospodárnosti je předně závislá na prostředcích, které byly zvoleny pro dosažení vytyčeného cíle. Úřad vynakládá veřejné zdroje v takovém rozsahu, který je nezbytný k dosažení svého účelu, postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně

179

zatěžuje; podklady od dotčené osoby vyžaduje jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis. Přínos informačních technologií ve vztahu k těmto požadavkům lze spatřovat předně v redukci personálních, časových a materiálních (zde zejména „papírování“)

zdrojů

při

získávání,

zpracování,

vyhledávání,

předávání,

ověřování, zveřejňování a archivaci informací. Může vést k odstranění duplicit. Podle

výstupů

z vědecko-výzkumných

projektů

se

s výše

nastíněným

potenciálem informačních technologií ztotožňuje většina úředníků, nicméně v této souvislosti poukazují zejména na úskalí spočívající v rychlosti a s ní v některých

případech

související

nepřipraveností

při

zavádění

nových

technologií do praxe (např. zavedení elektronických podatelen v době, kdy téměř minimum osob mělo elektronický podpis, obdobné platí o takových projektech, jakými jsou elektronický občanský průkaz či S-karta). Princip odpovědnosti Dle tohoto principu úřad usiluje o komplexní posouzení projednávané záležitosti. Nevyhýbá se přijetí rozhodnutí, které spadá do jeho působnosti. Při své činnosti se snaží předcházet škodám na zdraví, majetku, popř. jiných chráněných zájmech. Za tímto účelem úřad provádí následnou kontrolu. V případě vlastního pochybení přijme nezbytná opatření vedoucí k nápravě. Při naplnění výše uvedených principů mohou informační technologie usnadnit identifikaci odpovědného úřadu, úředníka, jakož i podobu pochybení (např. nedodržení lhůt, nečinnost orgánu, nezákonnost či nesprávnost postupů).

Po prostudování materiálů využitých ke zpracování analytické části práce lze vyslovit názor, že potenciál informačních technologií v oblasti veřejné správy spočívá především v rychlosti a snadnosti při vyhledávání a třídění dat, umožnění přístupu k informacím občanům i úředníkům prakticky kdykoli a odkudkoli, při nižších nákladech. Informační technologie tedy představují alternativní a předně komfortnější nástroj pro manipulaci s informacemi. Předpokladem pro jejich úspěšnou implementaci do praxe je právně i technicky zajištěný přístup k informacím, jejich aktualizace,

180

přístupné uživatelské prostředí a zejména motivace občanů k využívání elektronických nástrojů při styku s veřejnou správou. Lze se domnívat, že proces elektronizace české veřejné správy se ubírá žádoucím směrem, přestože v rámci hodnocení EU Česká republika v roce 2010 zaujala místo až ve třetí třetině hodnocených zemí (do jisté míry zde svou úlohu sehrávají i sledované ukazatele). Elektronizace veřejné správy je úspěšně nastartována jistě v oblasti vnitřních vztahů (komunikace mezi úřady a v rámci úřadu), určité problémy lze spatřovat zejména ve vnějších vztazích, tj. v komunikaci úřadů s občany. Řešení může spočívat např. v propagaci elektronických nástrojů formou peněžitých bonusů v podobě oproštění žadatelů od nákladů správního řízení, v některých případech i zkrácení lhůt, zvyšování informační gramotnosti, zkvalitňování již zavedených webů, portálů a e-nástrojů s ohledem na snadnost, přehlednost, dohledatelnost informací, tzn. user-friendly prostor. Nelze totiž zapomínat, že elektronizace je pouze prostředkem pro dosažení oné „dobré správy“, není cílem sama o sobě. Zavádění dalších a dalších elektronických prvků do veřejné správy bez zpětné vazby na spokojenost občanů s novou technologií a jejich faktické potřeby by mohlo mít i zcela opačný efekt. V tomto směru lze vyslovit názor, že je poměrně žádoucí se v rámci elektronizace veřejné správy více zaměřit nejen na kvantitativní stránku věci, ale především na stránku kvalitativní. Jinými slovy, při zavádění nových a rozvíjení stávajících e-nástrojů je třeba se více zaměřit na spokojenost občanů a za tímto účelem využívat sociologické výzkumy zaměřující se na identifikaci bariér v elektronické komunikaci mezi orgány veřejné správy a jejími adresáty a možnosti jejich překonání. Na tyto postuláty reflektuje následující empirická část předkládané práce.

181

Empirická část: Aktuální stav elektronizace veřejné správy identifikace bariér na úseku elektronické komunikace mezi občany a orgány veřejné správy z pohledu běžných občanů

4

Účelem statistického zjišťování bude v této části disertační práce nejenom ověření

výstupů

ze

zmíněných

vědecko-výzkumných

projektů

a

studií

zabývajících se elektronizací veřejné správy, ale i analýza vývoje sledovaných ukazatelů v čase a predikce budoucího stavu, předně však půjde o identifikaci negativních faktorů na poli elektronické komunikace a navržení možností jejich eliminace. Metodologická část: parametry výzkumného šetření

4.1 Typ

výzkumu

(výzkumná

metoda):

empirické

šetření,

kvantitativní,

nereprezentativní Technika sběru dat: dotazníkové šetření, analýza dat Metoda sběru dat: náhodný, pravděpodobnostní výběr Forma sběru dat: tištěná a online forma Doba sběru dat: 1. 11. 2012 – 28. 1. 2013 Místo sběru dat: veřejná místa, úřady, univerzity Cílová skupina: občané od 18 let a výše Počet respondentů: 318 Ve výzkumu byly použity otázky uzavřené, otevřené, polootevřené, otázky používající škálování. Dotazník obsahoval 18 otázek. Je umístěň v přílohové části práce. Pro online dotazování byl použit online nástroj Survio.com. Výzkumné šetření probíhalo v několika fázích: 1) Přípravná fáze: a. studium odborné literatury, b. příprava metodologické části,

182

c. příprava výzkumného plánu, d. příprava pilotního výzkumu (jeho realizace a vyhodnocení). 2) Výzkumná fáze na „ostrém vzorku“: a. sběr dat, b. zpracování dat. 3) Fáze interpretační 4) Fáze závěrečná (výsledky výzkumu, verifikace předeslaných hypotéz) Nejprve bylo nutné definovat si výzkumný problém, zvolit odpovídající metodu výzkumu, a na tomto základě zvolit vhodný vzorek. Následoval sběr, analýza a vyhodnocení dat. Konečnou fází byla interpretace výsledných dat a komparace stanovených hypotéz s výsledky šetření. Výzkumný postup lze popsat podle dílčích metodologických kroků. Primárním krokem je definice výzkumného problému a stanovení teorie. 1. vytvoření pracovních hypotéz, 2. volba a konstrukce vzorku, 3. sběr dat, 4. analýza dat. Výstupem jsou testované hypotézy, ověřená nebo zdokonalená teorie. Pilotní výzkum ověřil vhodně zvolenou metodiku výzkumu, poté následoval samotný výzkum. Hlavní okruhy zkoumání výzkumu: 1. sociodemografický profil respondenta, 2. frekvence užití internetu veřejností, 3. frekvence kontaktu veřejnosti s veřejnou správou, 4. pohled veřejnosti na elektronizaci na úřadech veřejné správy, 5. způsoby e-komunikace při kontaktu veřejných služeb, 6. bariéry (identifikace faktorů negativně ovlivňujících elektronickou komunikaci z pohledu občanů),

183

7. otázky možného zkvalitnění e-komunikace veřejné správy a veřejných služeb. Výzkum byl sestaven tak, aby reflektoval současné problémy v oblasti elektronizace, resp. e-komunikace v rámci veřejné správy a to z uživatelského pohledu. Jedná se především o to, jak veřejnost vnímá využitelnost elektronických nástrojů při komunikaci s orgány veřejné správy. Hlavním cílem výzkumu tak byla reflexe problematiky e-komunikace ve veřejné správě a veřejných služeb očima veřejnosti, běžného občana. Východiskem pro oblast zkoumání se stala teoretická hypotéza, která je následně rozpracována do níže uvedených pracovních hypotéz. TH1: Ačkoli jsou v České republice vytvořeny technické i právní předpoklady pro implementaci metod a technik e-Governmentu, nejsou elektronické nástroje při komunikaci s veřejnou správou většinou občanů (více jak 60%) využívány. PH1: Využití informačních technologií při komunikaci s veřejnou správou ze strany občanů je závislé na sociodemografických ukazatelích (např. věk, vzdělání, pracovní zařazení). PH2: V používání e-nástrojů ve veřejné správě existuje velké množství zejména psychologických bariér, které veřejnosti brání je používat. Uvedené hypotézy vycházejí především z poznatků vzešlých z analytické části práce, tj. opírají se o celou řadu statistických údajů postihujících vývoj e-Governmentu v České republice do roku 2010 a další odborné materiály týkající se problematiky e-Governmentu, předběžného průzkumu, jakož i vlastní zkušenosti autora. 4.2

Vyhodnocení sledovaných ukazatelů 1) Ve výzkumu bylo zastoupeno více žen (59%) než mužů (41%).

184

graf 17: Zastoupení mužů a žen ve výzkumné části

muž

41,19 58,81

žena

2) Téměř polovina (47%) respondentů byla ve věku mezi 20 až 26 lety. 35% respondentů bylo ve věku 27 - 35 let. 17% respondentů bylo ve věku 36 - 49 let. Nejmladší a nejstarší věkové kategorie tedy byly zastoupeny nejméně (15 - 19 let - 0,63%, 50 - 65 let – 0,94%). graf 18: Věkový profil respondentů

16,67

0,94

0,63

15-19 20-26

46,54

27-35 35,22

36-49

3) U profesního zaměření respondentů převažovali zaměstnanci (70%), studenti byli zastoupeni 24%. 3% patří podnikatelům a OSVČ, po dvou procentech byli zastoupeni nezaměstnaní a respondenti na mateřské dovolené. graf 19: Profesní zaměření respondentů 32 2

zaměstnanci studenti

24

podnikatelé a OSVČ

70

mateřská dovolená

4) V kategorii

vzdělání

převažovali

středoškolsky

vysokoškolsky vzdělaní byli zastoupeni čtvrtinou (34%).

185

vzdělaní

(66%),

graf 20: Vzdělání respondentů

33,65

vysokoškolské středoškolské

66,35

5) internet a veřejnost: Frekvenční otázka na používání internetu Většina respondentů (91%) používá internet denně. 8% používá internet často (2 - 3 x týdně), pouze 2% používá internet občas (1 x týdně). Výjimečně či nikdy internet nepoužívá nikdo. graf 21: Frekvence užívání internetu 100 80 60 40 20 0 denně

často (2 x 3 týdně) občas (1 x týdně) výjimečně (1 x za půl roku

nikdy

Přičemž nejvíce respondentů používá internet z domova (94%). Přes polovinu respondentů také používá internet z práce (52%) a čtvrtina (38%) používá internet v mobilu. 10% využívá veřejného internetu, 5% u známých a 3% jinde a 2% využívá placený internet. 6) Frekvenční otázka: Kontakt veřejnosti s úřady Nejčastěji (častý kontakt) přichází respondenti do styku s obecními, či městskými úřady (14%), a poté s finančními úřady (6%), 4% s úřady práce a s ministerstvy. Občasný kontakt je věnován 45% obecním či městským úřadům, 21% finančním úřadům, 13% správě sociálního zabezpečení, 11% úřadům práce a 9% krajským úřadům. Výjimečně využívají respondenti finanční úřady (42%) a poté krajské úřady (38%). Podobný podíl využití měly správa sociálního zabezpečení (36%), obecní a městské úřady (35%) a úřady práce (34%). 76% nikdy nepřichází do

186

kontaktu s ministerstvy. Polovina respondentů nevyužívá úřady práce (51%), krajské úřady (50%) a 47% správu sociálního zabezpečení. V otevřených otázkách se zmiňuje často využívání katastrálního úřadu. Nejvíce jsou tedy využívány obecní či městské úřady (a to jak v časté i občasné frekvenci), nejméně zase ministerstva. graf 22: Kontakt s orgány veřejné správy dle typu úřadu

Zdroj: survio.com

7) Jak často přicházíte do kontaktu s orgány státní správy? (Frekvenční otázka na kontakt se státní správou). Odpovědi respondentů jsou početně vyrovnané kolem čtvrtiny a to v časových úsecích1 x za čtvrt roku (18%), 1 x za měsíc (16%), 1 x ročně (15%). Nejméně respondentů je v kontaktu se státní správou 1 - 2 x týdně (6%). 11% využívá státní správu méně než 1 x ročně, 10% využívá státní správu denně stejné procento 1 x týdně. Nejméně, tedy 6% respondentů využívá státní správu 2 - 3 x týdně. graf 23: Frekvence kontaktu s orgány veřejné správy

Zdroj: survio.com

187

8) Máte zájem využít internet k nahrazení některých osobních kontaktů či návštěv v oblasti veřejných služeb či veřejné správy? Přes polovinu (54%) respondentů uvedlo, že mají zájem nahradit internetem některé osobní kontakty či návštěvy v oblasti veřejných služeb či veřejné správy, ale ještě tyto služby nevyužili. Naopak 41% již některé služby přes internet využili. 5% uvádí jinou odpověď. U otevřených otázek převažuje preference osobního kontaktu. graf 24: Zájem o nahrazení osobních kontaktů s orgány veřejné správy elektronickou komunikací 5,35

40,88

ano, ale dosud jsem nevyužil/a ano, už jsem využil/a

53,77

jiná

9) Pokud jste využili k nahrazení osobních kontaktů u veřejných služeb či správy internet, prosím uveďte, které z uvedených způsobů komunikace jste využili, popř. jak často? Časté používání e-komunikace: Co se týče frekvence, nejvíce často používají respondenti Czech POINT 8%, 6% elektronický podpis, 5% online rezervace, 1% často využívá online podání daňového přiznání s el. podpisem. Občasné používání e-komunikace: Zde je využití procentuálně celkem rovnoměrné. 28% používá občas online rezervace na úřadech a stejným procentem i Czech POINT. 5% občas využívá el. podpis a 4% online podání daňového přiznání s el. podpisem. Výjimečné používání e-komunikace: 28% respondentů používá Czech POINT výjimečně, 26% online rezervace na úřadech také výjimečně. 8% využívá elektronický podpis a 7% využívá výjimečně online podání daňového přiznání s el. podpisem. Žádné používání e-komunikace: 88% respondentů nikdy nevyužilo online daňové podání s elektronickým podpisem. 81% respondentů nikdy nevyužilo elektronický podpis. 41%, nevyužilo nikdy online rezervace a 37% Czech POINT.

188

graf 25: Frekvence využívání vybraných e-nástrojů 100

88

81 80

Czech POINT

60 37

40 20

28 8

28 5

2,4 2 1

28

online rezervace

26 8

4

elektronický podpis

41

daňové přiznání

7

0 často

občas

výjimečně

nikdy

10) Přes polovinu respondentů preferuje internetovou komunikaci na úseku osobních dokladů - 57%, při registraci automobilu 54%, k využití veřejné knihovny 50%. Řešení pracovních míst na úřadu práce pomocí internetové komunikace preferuje 43%. Trvalé pobyty - 30%, žádost o pracovní povolení – 29%, služby související se zdravím – 27%. Jinou oblast by volilo 8% respondentů. graf 26: Preference elektronických služeb 60 50 40 30 20 10 0

57

54

50

43 24

27

23

48 30

23

27 8

11) Jaké další způsoby e-komunikace využíváte při kontaktu s veřejnou správou? Otevřená otázka. Převážná většina respondentů (tj. 304) jiné nástroje nevyužívá. 12) Jaké aktivity z oblasti veřejné správy jste přes internet využili v posledních třech měsících? Nejvíce, tj. 96% respondentů využívá informace z webových stránek obcí, 64% využívá možnost stahování formulářů a 16% využívá možnost

189

zasílání vyplněných formulářů. U této otázky byla možnost zaškrtnout více možností. graf 27: Aktivity respondentů na internetu při kontaktu s orgány veřejné správy 150

96

100

64

50

16

0 získávání informací z webových stránek obcí

stahování formulárů

zasílání vyplněných formulářů

13) Elektronický podpis nemá, ani o jeho zřízení neuvažuje 69% respondentů, 20% respondentů ho nemá, ale plánuje si ho zřídit a má ho 11% respondentů. 7% respondentů má datovou schránku již zřízenou. Datovou schránku nechce a ani by ji nevyužilo 77% respondentů, o zřízení uvažuje 11% respondentů. 6% o datové schránce neuvažuje, ani neví, co to je. 14) Důvody respondentů pro nezájem použití e-komunikace s úřady - Co ovlivňuje nezájem respondentů pro používání internetové komunikace s úřady. 43% respondentů se obává zneužití dat, 39% respondentů má nedostatečné informace o používání těchto nástrojů, 26% respondentů chybí osobní kontakt a stejný počet procent postrádá online služby, které potřebují. 5% respondentů uvádí jako důvod složitost obsluhy internetu či nástroje, 3% uvádí jiný důvod, 2% respondentů uvádí jako důvod náklady na připojení k internetu. 2% z oslovených zájem o používání internetové komunikace má. graf 28: Bariéry na úseku elektronické komunikace z pohledu občanů – u nich samotných 50 40 30 20 10 0

43 26

39

26

2 zájem mám služby, které prefence potřebuji osobního nejsou kontaktu dostupné online

obava ze zneužití údajů

190

2

5

náklady na připojení k intenetu

složitost obsluhy online nástroje

3 nedostatek informací

jiná

15) Jaké jsou podle respondentů bariéry na úřadech veřejné správy. Stupeň bariéry byl rozdělen na vysokou, střední, nízkou a žádnou. Vysoká bariéra Za nejvyšší bariéru považuje 38% respondentů nízkou úroveň využití určitými skupinami (např. důchodci, nevidomí). Druhou největší skupinou (22%) jsou respondenti, kteří si myslí, že vysokou bariérou je nechuť úředníku ke změně a to, že aplikace nejsou dostatečně známy. 20% si myslí, že vysokou bariérou je absence okamžité odezvy, tj. preference osobního kontaktu, 15% respondentů uvádí, že lidé nejsou motivováni používat informační technologie a stejné procento tvrdí, že vysokou bariérou je přání občanů vyhnout se změně u těch služeb, které fungují. 16% uvádí za vysokou bariéru náklady na tvorbu online nástrojů, 8% uvádí nedostatečnou kompatibilitu mezi ICT systémy, 7% uvádí nedostupnost internetu. Střední bariéra Nejvíce respondentů vidí jako střední bariéru nechuť úředníků ke změně a přání občanů vyhnout se změnám u služeb, které fungují (29%), na druhém místě je bariéra (28%), kdy aplikace nejsou veřejnosti známy, absence okamžité odezvy (26%), následuje bariéra týkající se nízké úrovně využití určitými skupinami (25%) a obavy ze zneužití ochrany údajů. 24% respondentů označili za střední bariéru náklady na rozvoj e-nástrojů, 23% nedostatečnou kompatibilitu mezi systémy (23%), 22% rozdíly v administrativě a zákonech napříč EU a 22% také obtížnou použitelnost aplikací. Nejméně respondentů (12%) považovalo za střední bariéru nedostupnost internetu. Žádná bariéra Podle respondentů není žádnou bariérou v e-komunikaci nedostupnost internetu (27%), obtížná použitelnost aplikací (23%), 14% uvádí nedostatečnou

kompatibilitu

mezi

ICT

systémy

a

14%

rozdíly

v administrativě a zákonech napříč EU. 13% náklady na rozvoj nástrojů a absence okamžité odezvy, 12% nechuť úředníků ke změně, 12% občané nejsou motivováni používat informační technologie, 11% aplikace nejsou veřejnosti známy a 11% přání občanů vyhnout se změně u těch

191

služeb, které fungují. 9% obava ze zneužití osobních údajů, 8% nízká úroveň využití mezi různými sociálními skupinami. graf 29: Významnost bariér z pohledu občanů - obecně

Rozdíly v administrativě a zákonech napříč EU

7,9

Zpřístupnění online služeb pro určité skupiny (např. sociálně slabí, důchodci,…

22,2 28,5

Obavy z porušení bezpečnosti (z online krádeže a podvodu, z porušení…

Nedostupnost internetu Přání občanů vyhnout se změnám u služeb, které již fungují dobře

Obava ze zneužití ochrany údajů

19,6 7,3

24,7

21,8

36,4

11,4 7,9

35,1

12,6 6

23,7

21,5 5,4

vysoká střední malá

0%

9,5 7,9 nevím 32,9

34,2

27,5

21,8

14,5

50,6 28,8

16,5

Aplikace nejsou veřejnosti známy

4.3

27,8

žádná

Náklady na rozvoj e-nástrojů

Občané nejsou motivováni používat informační technologie

26,3

7,92,8

13,6 9,5

26,6

29,4

14,2 2,8

26,9

45,6 27,5

14,9

Nechuť úředníků ke změně

Aplikace jsou obtížně použitelné

23,4

9,2 6,6

29,4 24,7

6,6 11,4

Absence okamžité odezvy

26,9

28,8

37,6 7,9

13,6 8,5

28,8

24,7

Nízká úroveň využití určitými skupinami (např. důchodci, nevidomí) Nedostatečná kompatibilita mezi ICT systémy

47,8

34,5 42,1

22,1

13

12,6 10,4 6

23,1 46,2

50%

11,74,7

7,6

11,4 5,7 100%

Interpretace výzkumu

Teoretická hypotéza:

Ačkoli jsou v České republice vytvořeny technické

i právní předpoklady pro implementaci metod a technik e-Governmentu, nejsou elektronické nástroje při komunikaci s veřejnou správou většinou

192

občanů (více jak 60%) využívány, byla ve výzkumu potvrzena. Bylo zkoumáno využití jednotlivých e-nástrojů, důvody a typy bariér při nevyužívání. Výzkum se rovněž ptal na používání informačních a komunikačních technologií ze strany občanů. Malé používání e-nástrojů bylo potvrzeno ve většině výzkumných okruhů. Pracovní hypotézy byly rovněž potvrzeny: PH1: Využití informačních technologií při komunikaci s veřejnou správou ze strany občanů je závislé na sociodemografických ukazatelích (např. věk, vzdělání, pracovní zařazení). PH2: V používání e-nástrojů ve veřejné správě existuje velké množství bariér, které veřejnosti brání je používat. Zejména půjde o bariéry psychologické.

Ad PH1) Ano, souhlasí, toto potvrzuje i tento výzkum a odpovědi respondentů. Největší procento respondentů tvořili lidé od 20 do 27 let a poté lidé od 27 do 35 let. Použití informačních technologií není u této věkové skupiny problém. Tato skupina si ale myslí, že problém mají jiné sociálně znevýhodněné skupiny, jako jsou sociálně slabší, důchodci atp. Ad PH2) I tato hypotéza se potvrdila, respektive se potvrdilo malé povědomí mezi občany o možnostech e-nástrojů v oblasti veřejné správy. Rovněž se potvrdil předpoklad o preferenci osobního kontaktu. Toto bylo potvrzeno i formou otevřených odpovědí. Vzhledem k tomu, že největší skupina respondentů (47%) byla ve věku 20 - 27 let, nevidí bariéru v internetu samotném, v jeho připojení, ale problém spatřují v přijímání a rozličného využití e-komunikace různými sociálními skupinami. Respondenti na druhém místě (22%) jako vysokou bariéru uváděli nechuť úředníků ke změně a to, že aplikace nejsou dostatečně známy. 20% respondentů si myslí, že vysokou bariérou je absence okamžité odezvy, tj. preference osobního kontaktu. Naopak za žádnou bariéru respondenti nepovažují nedostupnost internetu a obtížnou použitelnost aplikací. Což je výpověď, která odpovídá sociodemografické skupině ve výzkumu zastoupené v nejvyšším počtu.

193

Výsledky realizovaného výzkumu lze shrnout následovně: Respondent s největší četností (typickým respondentem uskutečněného výzkumu) je žena, středoškolačka, ve věku 20 až 27 let, pracující, používající internet denně a nejvíce z domova. Názory

a

praktické

použití

míry

elektronizace

se

liší

i

podle

sociodemografického profilu respondenta (věkem, vzděláním, povoláním atd.). I přesto, že nejvíce respondentů je ve věku do 27 let, převládá občasné používání online nástrojů veřejné správy. Kontrastem je vysoké denní využívání internetu u respondentů, přesto u použití online nástrojů při komunikaci s orgány veřejné správy přetrvává obava ze zneužití dat (41%), nedostatek informací ze strany veřejné správy o využívání internetových nástrojů (39%) a absence relevantních služeb online (26%). Více než polovina dotázaných (54%) má zájem využít internet k nahrazení některých osobních kontaktů či návštěv v oblasti veřejných služeb či veřejné správy, ovšem zatím tuto možnost nevyužili. Ovšem 42% již tuto cestu využilo Nejčastější kontakt s orgány veřejné správy se týká obecních a městských úřadů, nejméně ministerstev. Nejvíce preferovaná online komunikace (více než polovina dotázaných) je u osobních dokladů, registrace vozidel a u knihovních služeb. Necelá čtvrtina dotázaných stále preferuje osobní kontakt při komunikaci s úřadem. Nejvíce respondentů si myslí, že vysokou bariérou je nízká úroveň využití elektronických nástrojů určitými sociálními skupinami. Byl

zjištěn

značný

nezájem

a

nevyužívání

datové

schránky

a elektronického podpisu. Toto může znamenat i to, že největší skupina respondentů do 27 let ještě tyto nástroje ke své práci nepotřebuje.

194

Na úseku elektronické komunikace vede využívání webových stránek úřadů a poté stahování elektronických formulářů. Posílání elektronických formulářů využívá nejméně respondentů. Otevřené odpovědi u otázky u používání internetových nástrojů ve veřejné správě potvrdily otázky s uzavřenými odpověďmi, tj. stálou preferenci osobního kontaktu. Vybrané odpovědi: „Osobním kontaktem lze předejít nedorozumění, lepší je kontakt osobně.“ „Nedostatečné zabezpečení, některé věci nelze vyřídit přes internet.“ S ohledem na výše uvedené lze uvést, že výzkum předkládá aktuální obraz smýšlení veřejnosti ve vztahu k veřejné správě, resp. k e-komunikaci a vyjadřuje se k možným bariérám v používání nástrojů veřejné správy. Základní teoretická i veškeré pracovní hypotézy tohoto empirického šetření byly potvrzeny. Tento výzkum je především cenný pro aktuální obraz vztahu veřejnosti a veřejné správy v moderní době informačních technologií a současně potvrzuje závěry z analytické části práce. Forma e-komunikace jako taková ve vztahu k veřejné správě je občany málo využívána. Přes polovinu respondentů uvedlo, že mají zájem nahradit internetem některé osobní kontakty či návštěvy v oblasti veřejných služeb či veřejné správy, ale ještě tyto služby nevyužili. Naopak méně než polovina již některé služby přes internet využila. I přes běžné využívání moderních technologií v dnešní době, není využívání vybraných e-nástrojů při kontaktu s orgány veřejné správy samozřejmostí. Nejpřirozenější je využívání webových stránek úřadů, především obecních a městských. Bariérou stále zůstává obava ze zneužití dat a absence osobního kontaktu. Vzhledem k tomu, že největší skupina respondentů byla ve věku 20 27 let, nespatřuje bariéru (v e-komunikaci s veřejnou správou) v internetu samotném, v jeho připojení, ale problém vidí v přijímání a rozličném využití

195

e-komunikace různými sociálními skupinami (jako jsou např. starší občané či sociálně slabé domácnosti). Internet je tedy v dnešní době přirozeným nástrojem, který se používá i pro komunikaci s úřady, ovšem určité bariéry a to především (zneužití osobních dat, malá propagace e-služeb, absence osobního kontaktu a absence e-služeb, které by občané opravdu potřebovali) stále ovlivňují způsob komunikace s veřejnou správou.

196

5 Závěr e-Governement představuje kontinuální modernizační proces veřejné správy související s dynamickým rozvojem informačních a komunikačních technologií, především internetu. Přináší nové metody, přístupy a koncepce v oblasti výkonu veřejné správy. Cílem tohoto procesu je vnitřní transformace veřejné správy v oblasti myšlení, organizace, současných procesů a postupů. Z obsahu evropských dokumentů zabývajících se zapojováním informačních technologií do výkonu veřejné správy jednoznačně vyplývá snaha v nich vymezené cíle stanovit a formulovat tak, aby směřovaly k naplnění požadavků kladených na veřejnou správu z pohledu koncepce dobré správy. Představy o spolupráci s veřejnými orgány členských států a jejich zapojení do světa informačních technologií jsou pro následující období vyjádřeny „Akčním plánem e-Government 2011 - 2015“, který vychází z „Digitální agendy pro Evropu“, jež je jedním ze základních prvků unijní strategie „Evropa 2020“. Tyto dokumenty

již

e-Government

nepovažují

za

„pouhý“

nástroj

vedoucí k zefektivnění veřejné správy, ale chápou jej jako běžnou součást společenského života. Otázka ve vztahu k elektronizaci veřejné správy již tedy nezní, zda zavést či nezavést elektronické služby, ale jak tyto služby co nejvíce zefektivnit a to nejenom ve prospěch orgánů veřejné správy, ale především ve prospěch samotných adresátů. Úsilí České republiky v této oblasti je jistě značné, komplexního rozsahu však elektronizace veřejné správy doznává teprve pod zmíněným unijním vlivem. Pojem e-Governement se v dnešní době stává určitým pojmovým klišé a ustálenou realitou. Veřejná správa se snaží informační a komunikační technologie implementovat nejen do institutů minulých a současných, ale jakékoli její další možné počínání v oblasti jejího výkonu je prostoupeno vizí její elektronizace i do budoucna. V rámci modernizace veřejné správy za pomoci informačních technologií však v zásadě nejde ani tak o to veřejnou správu plně elektronizovat, ale o dosažení toho, aby správní úřady i orgány samosprávy byly vybaveny takovými nástroji,

197

prostřednictvím kterých budou moci plnit své úkoly při plném zachování principu odpovědnosti efektivněji, kvalitněji, hospodárněji, a současně o to, aby jimi poskytované služby odpovídaly přáním, očekáváním a poptávce jejich adresátů, tj. uspokojovaly jejich potřeby. Jinak vyjádřeno, elektronizace veřejné správy je pouze, byť velmi významným, prostředkem pro dosažení oné „dobré správy“, není cílem sama o sobě. Potenciál informačních technologií v oblasti veřejné správy při naplňování principů dobré správy spočívá zejména v: zrychlení a zjednodušení vnitřní a vnější komunikace, efektivnějším způsobu administrativního zpracování, třídění a vyhledávání dat, efektivnějším přístupu k informacím prakticky kdykoli a odkudkoli, při nižších nákladech, snížení personálních, časových a materiálních nákladů v širokém slova smyslu, možnosti

zapojení

občanů

do

procesu

tvorby

veřejných

politik

(e-konzultace, povinné zveřejňování informací, online diskusní fóra atd.), usnadnění identifikace odpovědného úřadu, úředníka, jakož i podoby pochybení (např. nezákonnost, nečinnost), omezení zneužití veřejné moci a redukce korupce, možnosti generování statistických údajů využitelných pro další rozvoj elektronických nástrojů. Hlavní úskalí při jejich implementaci do praxe představují především následující rizika: rozdělení společnosti na informačně bohaté a chudé, zvýšení

nároků

v rámci

rozhodovacího

procesu

(riziko

zahlcení

informacemi, hromadění agend apod.), napadení či poškození obsahu elektronicky vedených informačních systémů. Pro úspěšnou implementaci metod a technik e-Governmentu do výkonu veřejné správy je nezbytným předpokladem vystavění technické infrastruktury úřadů

198

(vybavenost organizací), právně i technicky zajištěný online přístup k informacím a službám přátelsky-uživatelským způsobem a dostatek úředníků schopných pracovat s informačními systémy. Na druhé straně je to rozvinutá informační společnost, kde občané a komerční subjekty mají přístup k internetu a běžně jej využívají a jsou motivováni k využívání elektronických nástrojů při styku s veřejnou správou. Stran naplnění těchto předpokladů lze na základě analýzy provedené v této práci uvést, že ve vztahu k otázce vybavenosti a dostupnosti informačních technologií jsou v České republice naplněny předpoklady pro úspěšné zavádění metod a technik e-Governmentu, byť zde jistě existují určité problematické skupiny adresátů (např. starší občané, handicapovaní (zejména zrakově), sociálně slabé domácnosti). K internetu jsou připojeny téměř všechny orgány veřejné správy a většina komerčních subjektů. Pouze v podílu domácností s připojením k internetu Česká republika stále zaostává za průměrem EU27, i zde však mají statistické údaje každoročně stoupající tendenci. V současné době je tedy v našich podmínkách spíše aktuálnější otázka samotného využívání internetu při styku mezi orgány veřejné správy a jejími adresáty navzájem. Ve vztahu k naplnění právních předpokladů pro implementaci informačních technologií do výkonu veřejné správy lze konstatovat, že byť v české právní úpravě prozatím neexistuje žádný zastřešující právní předpis, který by k elektronizaci veřejné správy a tím i k elektronické komunikaci přistupoval komplexním způsobem a zakotvil alespoň základní pravidla a principy jejího fungování

(jedinou

výjimku

v tomto

směru

snad

představuje

zákon

o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, pokud jde o doručování písemností elektronickou cestou), jednotlivé právní předpisy směřují svou úpravou k jednotnému přístupu k elektronické formě komunikace, což dokládá i přístup zaujatý k této otázce Ústavním soudem. Platná právní úprava tak i přes svou roztříštěnost a partikulární zaměření vytváří prostor, v němž vzniká celá řada slibných projektů (např. Portál veřejné správy, Czech POINTy, datové schránky) ve vztahu k zefektivnění a zkvalitnění správních činností. Bohužel jde stále o projekty relativně samostatné a obtížně

199

využitelné v jiných oblastech veřejné správy, navíc nikoli plně nahrazující „klasickou“ komunikaci (viz. např. autorizovaná konverze dokumentů). Technické a právní bariéry se objevují převážně v počátečních fázích implementace určitého elektronického nástroje do praxe, mnohdy souvisejí i s nepřipraveností jak veřejné správy, tak jejích adresátů, na jeho zavedení, záhy však bývají překonány – např. technickým řešením, novelizací právního předpisu, soudní judikaturou anebo sjednocujícím stanoviskem nadřízeného orgánu. V tomto směru výjimku představuje nedořešená otázka dlouhodobého uchování elektronických dokumentů, tím spíše, že v České republice neexistuje Národní digitální archiv (nutno poznamenat, že na tomto projektu již Ministerstvo vnitra začalo pracovat). Nastíněný problém se v praxi projevuje duplicitním vyhotovováním dokumentů a vedením spisů jak v písemné, tak elektronické formě. V mnoha případech má však tato duplicita i své opodstatnění – viz. např. kausa

Plzeňských

práv

–

otázka

prokazování

skutečností

zapsaných

v elektronických evidencí při absenci písemných dokumentů. Z právního hlediska lze dále upozornit i na poměrně nebezpečný trend potlačovat ve vztahu elektronizaci veřejné správy princip dobrovolnosti. Tlak vyvíjený novější legislativou na povinné využívání elektronických nástrojů, aniž by reflektoval skutečné potřeby a přání jejich uživatelů, může být mnohdy kontraproduktivní - viz. např. projekt S-karta. Na druhou stranu elektronická podání, byť závažné právní povahy, by neměla narážet na překážky v právní oblasti, které by zabraňovaly jejich používání či by mohly vyvolat námitky ohledně jejich důkazní hodnoty. Smyslem a účelem elektronické komunikace je totiž právě zrovnoprávnění podání učiněného v elektronické podobě za použití uznávaného elektronického podpisu nebo prostřednictvím datové schránky vůči písemnému podání nebo podání učiněnému ústně do protokolu. Opačný přístup by mohl vést až k porušení základních práv a svobod. Elektronická komunikace s orgány veřejné správy by však vždy měla představovat pouze možnost, nikoli povinnost. Mělo by jít o paralelní (koexistující) způsob komunikace mezi orgány veřejné správy a jejími adresáty, ke kterému se přistoupí až na žádost účastníka řízení.

200

S ohledem na výše uvedené lze vyslovit názor, že patrně největším problémem českého e-Governmentu je tak skutečnost, že se elektronické nástroje nepotkávají se subjektivní představou občanů a jejich potřebami. Ačkoliv totiž míra informovanosti osob o možnostech elektronické komunikace s orgány veřejné správy má v průběhu vývoje stoupající tendenci a stejně tak přibývá

i

nástrojů,

prostřednictvím

nichž

může

být

tato

komunikace

uskutečňována, přičemž lze současně hovořit o dostatečné vybavenosti internetem jak u orgánů veřejné správy, tak jejích adresátů, je tato forma komunikace, alespoň z pohledu běžných občanů, zastíněna přetrvávajícími stereotypy a zůstává z jejich strany nevyužita. Na základě výsledků empirického šetření (blíže kapitola 4) lze konstatovat, že na úseku elektronické komunikace mezi občany a orgány veřejné správy i v dnešní elektronické době, kdy je internet samozřejmostí, existuje stále velké množství bariér, zejména jde o: absenci/preferenci osobního kontaktu, malou propagaci elektronických služeb, absenci elektronických služeb, které občané skutečně poptávají, obavy ze zneužití osobních dat, a to, že občané v elektronické komunikaci nespatřují výhodu. Jednoznačnost,

dostatečný

uživatelský

komfort

elektronických

nástrojů,

motivace potencionálních uživatelů a jejich důvěra v tyto komunikační prostředky jsou vlastnosti, které český e-Government postrádá. Deklarovaný potenciál informačních technologií ve vztahu k formulovaným cílům modernizačních procesů tak nemůže být z těchto důvodů pravděpodobně prozatím naplněn. Ostatně i podle benchmarkingu Evropské komise, pomocí kterého EU hodnotí kvalitu elektronických služeb v jednotlivých členských zemích, Česká republika výrazně zaostává za evropskými zeměmi právě na úseku elektronických služeb poskytovaných občanům, a to zejména ve vztahu ke službám, které poptávají nejvíce (např. osobní doklady či matriční doklady dosáhly v rámci posledního hodnocení 30-ti ze 100 bodů sofistikovanosti), a to i přesto, že na úseku vybavenosti informačními technologiemi si dlouhodobě stojíme nejlépe mezi

201

bývalými postkomunistickými zeměmi a v některých sledovaných ukazatelích jsme se umístili i před některými západními členskými státy EU. Na věci nic nemění ani pozitivní statistiky Českého statistického úřadu či jiných subjektů ohledně využívání elektronických nástrojů v České republice, neboť jejich nedostatek spočívá v tom, že nehovoří o tom, kdo je uživatelem kvalifikovaných certifikátů, kterých bylo vydáno více než 300.000 v daném roce, komu bylo zřízeno více než 500 000 datových schránek a kdo odeslal oněch více jak 34 miliónů

datových

zpráv,

popř.

komu

bylo

vydáno

6

miliónů

výstupů

z informačních systémů kontaktními místy veřejné správy. Značné procento této elektronické komunikace je totiž generováno samotnými orgány veřejné správy, popř. velkými právnickými osobami, nikoli občany. Ve vztahu k bariérám na úseku elektronizace veřejné správy, resp. elektronické komunikace mezi správními úřady, orgány samosprávy a jejich adresáty (občany) je třeba si uvědomovat, že ty jsou spíše psychologického, nežli právního či technického rázu. Byla by proto škoda, kdyby potenciál informačních technologií nebyl využit podobně, jako je tomu v rámci vnitřní komunikace, i na úseku vnější komunikace ve veřejné správě. O skutečné elektronické veřejné správě lze totiž hovořit teprve tehdy, podaří-li se tyto psychologické bariéry odstranit. Teprve poté se může naplnit tolik prosazované heslo českého e-Governmetnu: „Obíhat budou data, nikoli občané.“ Vycházeje z tohoto přesvědčení, lze pro další rozvoj e-Governementu v České republice vyslovit následující podněty a doporučení: a) pro rozvoj teorie, vědy a výzkumu Při zavádění nových a rozvíjení stávajících elektronických nástrojů a služeb je poměrně žádoucí se v rámci elektronizace veřejné správy více zaměřit nejen na kvantitativní stránku věci, ale především na stránku kvalitativní. Nejde totiž ani tak o to být co nejvíce „e“, ale o to, aby zavedené e-nástroje byly skutečně využívány a aby v nich občané spatřovali určitou výhodu. V tomto směru je proto tedy potřebné, aby byly identifikovány potřeby, přání (poptávka) adresátů, tj. aby jim byly nabídnuty služby, o které mají skutečný zájem. K tomuto účelu by bylo pravděpodobně nejvhodnější využít sociologických výzkumů zaměřujících se jednak na získání zpětné vazby od předpokládaných uživatelů, pokud jde o jejich

202

spokojenost s nabízenými e-službami a nástroji, a dále identifikaci bariér na úseku elektronické komunikace mezi orgány veřejné správy a jejími adresáty. K tomuto účelu by mohl být rovněž využit i již nastíněný potenciál informačních technologií

spočívající

v možnosti

generování

celé

řady

relevantních

statistických údajů vypovídajících o faktickém využívání (oblíbenosti) jednotlivých elektronizovaných agend. Takto zjištěné poznatky by bylo možné jistě využít nejen pro další rozvoj a vývoj elektronických nástrojů, ale rovněž by mohly být podnětem pro legislativní úpravy či identifikaci vhodného stupně či míry elektronizace té či oné správní agendy. Ne všechny správní činnosti je totiž prozatím vhodné elektronizovat. Realizace takovýchto předběžných průzkumů by jistě přispěla k omezení některých negativních faktorů provázejících zavádění elektronických nástrojů do praxe. Současně by byla posilována důvěra občanů v tento systém. Širší veřejnost by k elektronické komunikaci se správními úřady a orgány samosprávy po vzoru soukromého sektoru (např. oblast elektronického bankovnictví) mohla přivést i existence určitých bonusů spojených s touto formou komunikace. Otázkou je však jejich podoba. Diskutovat lze jistě o kratších procesních lhůtách či snížení správních poplatků a nákladů řízení spojených s vyřízením podání elektronickou formou. Další poměrně velkou výzvu pro oblast teorie a výzkumu představuje otázka: dlouhodobého uchování elektronických dokumentů, sjednocování a propojení elektronických nástrojů, vzájemného uznávání elektronických dokumentů pro účely jejich použití v zahraničí - v tomto směru autor spatřuje značný potenciál v projektu e-APP (elektronická apostila), propojení českých e-Governmentových projektů s evropskými projekty v návaznosti na kontinuální proces evropské integrace, neboť pokud je autorovi dobře známo, v současné době jsme zapojeni pouze do projektů epSOS a e-CODEX.

203

b) Pro rozvoj praxe Pro překonání existujících bariér na úseku elektronické komunikace by se praxe měla zaměřit zejména na: informovanost osob o možnostech a způsobech elektronicky komunikovat s orgány veřejné správy - k tomuto účelu by bylo vhodné nevyužívat jenom internet, ale rovněž i hromadné sdělovací prostředky a informační brožury apod., čímž by se oslovilo větší spektrum adresátů, včetně obtížně internetem zasažitelných skupin. V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že nejde jen o to, aby byl občan informován o tom, že určité elektronické služby existují, ale rovněž i o tom, jaké přinášejí výhody a rizika (zejména otázka bezpečnosti); zjednodušování a sjednocování webových prezentací jednotlivých úřadů v tomto směru se nabízí diskuse o otázce, zda by internetové stránky státní správy, včetně přenesené působnosti obcí, neměly mít jednotný vzhled, strukturu, stejný tvar doménových jmen apod. Uvedené by jistě přispělo k přehlednosti celého systému. Mohly by tak vedle sebe koexistovat webové stránky obce pro samostatnou působnost, které by byly plně v záležitosti a správě obce, a stránky obecního úřadu, jejichž obsah a vzhled by byl regulován; zvyšování intuitivního a uživatelsky-přátelského prostředí webových prezentací a elektronických nástrojů, zejména pokud jde o dohledatelnost informací, manipulaci s elektronickými formuláři či odstranění nejčastěji připomínkovaných nedostatků z řad uživatelů; poskytování informací elektronickou formou (včetně nahlížení do spisů) v rámci správního řízení osobám, kterých se dotýká a které o to požádají. Inspirací v tomto směru může být ustanovení § 69 a násl. (Daňová informační schránka) zákona č. 290/2009 Sb., daňový řád; ve vztahu k těm obcím, které doposud nejsou kontaktními místy veřejné správy, zvážit možnost právního zakotvení veřejnoprávní smlouvy podobného typu jako v případě zajištění vedení elektronické úřední desky, i pro oblast autorizované konverze dokumentů.

204

c) pro rozvoj pedagogiky a vzdělávání Zde by mělo jít předně o zvyšování informační gramotnosti – v rámci výuky práce s informačními technologiemi, zejména na středních školách, ale i v rámci vzdělávání dospělých, by měla být věnována pozornost nejen základní orientaci v prostřední Windows, MS OFFICE a Internetu, ale rovněž i elektronickým nástrojům a službám, kterých lze využít při vyřízení úředních záležitostí.

S nadějí snad lze závěrem konstatovat a doufat, že navzdory všem, nejen finančním nákladům, které se na komplexní problematiku elektronizace veřejné správy již vyčlenily a podílely, budou ty plně, účelně a hospodárně využity. Koncepce rozvoje e-Governmentu, pozitivní statistiky Českého statistického úřadu i neustále diskutovaný současný stav informačních a komunikačních technologií přispívají k pozitivnímu hodnocení. Na druhou stranu je však vhodné vyvážit i negativa problematiky a zamyslet se např. nad finanční náročností celé této elektronické doby a její zpětnou, opět nejen finanční, rentabilitou lidské společnosti. e-Government představuje velký soubor nástrojů a opatření k modernizaci procesů ve veřejné správě. Jejich konečné plné vyžití a propojení představuje dlouhodobý kontinuální proces, nikoli tedy již konečný status quo. S novým nádechem programového období tak přichází vize integračních programů - elektronického zdravotnictví, turistického ruchu, elektronického školství, elektronické justice, sdílené infrastruktury státu a tzv. cloud služeb279, zdokonalení autorizací a autentizací atp. „E-výzvou“ do budoucna je nejen důsledné provádění předsevzatých strategií, plánů, politik a metodik, ale i propojení jednotlivých projektů v různých programových oblastech a zohlednění postojů a praktických názorů občanů – hlavních uživatelů. Na závěr zůstává nezodpovězená otázka, co bude skutečně v blízké budoucnosti, s ohledem na vývoj e-Governmentu a také nového programového období strukturálních fondů EU, následovat a zda nebude možná jednou celá veřejná správa elektronická, a zda se elektronizace nestane dalším pojmovým znakem v rámci pozitivního vymezení veřejné správy. 279

ucelený proces a souhrn určitých agend, sdílené služby

205

Na samotný závěr lze uvést, že předkládaná disertační práce měla ambice poskytnout systematický a komplexní náhled do problematiky e-Governmentu v České republice odrážející její současný stav, přínosy a nedostatky, což v obecné rovině snad i splnila. Nicméně s ohledem na omezený rozsah, jakož i profesní zaměření autora, nemohla postihnout všechny aspekty této problematiky. Může se ale stát východiskem pro další oblasti zkoumání, zejména pokud by mělo jít o otázky elektronizace dílčích úseků veřejné správy (např. elektronizace zdravotnictví, veřejných zakázek či koncepci webových prezentací územně-samosprávných celků).

206

6 Literatura Monografie: ABRAHAMSEN, Rita. Disciplining Democracy: Development Discourse and Good Governance in Africa. New York: Zed Book, 2000. ISBN (EAN) 9781856498586. ATKINSON, Doreen. Local Government, Local Governance and Sustainable Development: getting the Parameters Right. vol. 4. Cape Town: Humena Sciences Research Council, 2002. ISBN (EAN) 8168452504. ARISTOTELES. Politika. Praha: Rezek, 1998. ISBN (EAN) 8086027104. BARNARND, Chester I. The Functions of the Executive. Harvard: University Press, 1938. BĚLOHLÁVEK, František, KOŠŤÁN, Pavol a Oldřich ŠULEŘ. Management. Olomouc: Rubico, 2001. ISBN 80-85839-45-8. BOGUSZAK, Jiří a Jiří ČAPEK. Základy teorie práva a právní filosofie. 1.vyd. Praha: Codex, 1996. ISBN 80-859663-06-X. BOSÁKOVÁ, Dagmar a kol. Elektronický podpis. Olomouc: Anag, 2002. ISBN 80-7263-125-X. BREJCHA, Aleš. Odpovědnost v soukromém a veřejném právu. Praha: Codex, 2000. ISBN 80-85963-92-2. CADDY, Joanne a Mirko VINTAR. Building better quality administration for the public: Case studies from central and eastern Europe. Bratislava: NISPAcee Press, 2002. ISBN (EAN) 8089013074. ČEPELKA, Oldřich, SOCHŮREK, Jan a Jitka JILEMNICKÁ. Práce s veřejností v nepodnikatelském sektoru. Liberec: Nadace Omega, 1997. ISBN 80-90237-606. DOKTOROVÁ, Blanka. Vybrané kapitoly z teorie organizace. Praha: Karolinum, 1994. ISBN 80-7066-616-1. DUBSKÝ, Zbyněk. Veřejná správa v EU: dobrá správa a e-governance. Ústí nad Labem: Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2007. ISBN 978-80-7044-908-0. EXNER, Jiří. Obce, města, městské části – O místní veřejné správě a její dekoncentraci statutárními vyhláškami v územně členěných městech. Praha: Libri, 2004. ISBN 80-7277-289-9. FIALA, Josef a kol. Občanské právo hmotné. 2. opr. a dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1998. ISBN 80-210-1791-0. FUNG, Archon. Empowered Participation – Reinventing Urban Democracy. Princeton: Princeton University Press, 2004. ISBN 0-691-11535-4. GASTER, Lucy a Amanda SQUIRES. Providing Quality in the Public Sector. Philadelphia: Maidenhead Open University Press, 2003. ISBN 0-335-20955-6.

207

GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 4. upr. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007. ISBN 97880-7380-023. GROSPIČ, Jiří a kol. Úvod do regionálních věd a veřejné správy. 4. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004. ISBN 80-86473-80-5. HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009. ISBN 978-80-7357-458. HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. Praha: ASPI, 2003. ISBN 80-86395-86-3. HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-7179-442-2. HLAVENKA, Jiří a kol. Výkladový slovník výpočetní techniky a komunikací. 3. vyd. Brno: Computer Press, 1997. ISBN 97-88072260-23-2. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934. HOOD, Christopher H. Explaning Economic Policy Reversals. Buckingham: Open university Press, 1997. ISBN (EAN) 978-0335156498. HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. ISBN 978-80-7380-263-9. HORZINKOVÁ, Eva a Zdeněk Fiala. Správní právo. Obecná část. Praha: Leges, 2010. ISBN 978-80-87212-55-4. HORZINKOVÁ, Eva a Vladimír NOVOTNÝ. Správní právo procesní. Praha: Leges, 2008. ISBN:978-80-87576-15-1. HURDÍK, Jan, FIALA, Josef a Dagmar HRUŠÁKOVÁ. Úvod do soukromého práva. 2. rozš. a upr. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2002. ISBN 80-2102976-5. CHAMPION, Deas J. The sociology of organisation. New York: McGraw-Hill, 1975. IMF. Good Governance: The IMF´s Role. Wahshington: International Monetary Fund, 1997. ISBN 1-55775-690-2. JACKSON, Paul M. a Christopher M. BROWN. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Eurolex Bohemia, 2003. ISBN 80-86432-09-2. JAŠEK, Roman, DOLEJŠOVÁ, Miroslava a Pavel ROSMAN. Informační technologie ve veřejné správě. 1. vyd. Zlín: Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně, 2007. ISBN 978-80-7318-607-4. JAŠEK, Roman, LUKÁŠ, Martin a Pavel ROSMAN. Informatika ve veřejné správě. 1. vyd. Zlín: Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně, 2003. ISBN 80-7318-147-9. KLINGNER, Donald E. a John NALBANDIAN. Public Personnel Management: Contexts and Strategies. Third edition. New Jersey: Prentice Hall, 1992. ISBN 013-735259-X. KNAPP, Viktor. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995. ISBN 80-7179-028-1.

208

KNAPP, Viktor. Některé úvahy o odpovědnosti v občanském právu. Stát a právo I. Praha: Nakladatelství ČSAV, 1956. KOONTS, Harold a Heinz WEIHRICH. Management. Praha: Victoria Publishing, 1993. ISBN 9-78808560-545-7. KORBEL, František. Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. Praha: Linde, 2004. ISBN 80-7201-465-X. KOUBEK, Josef. Personální práce v malých podnicích. 2. vyd. Praha: Grada Publishing, 2003. ISBN 80-2470-602-4. KRAUS, Jiří a Věra PETRÁČKOVÁ. Akademický slovních cizích slov. 2. díl. Praha: Academia, 1995. ISBN 80-200-0607-9. KUNC, Jiří a kol. Demokracie a ústavnost. Praha: Univerzita Karlova, 1996. ISBN 80-7066-309. KUŽÍLEK, Oldřich a Michael ŽANTOVSKÝ. Svoboda informací – Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde, 2002. ISBN 80-7201-318-1. KUBŮ, Lubomír, OSINA, Petr a Jiří GRYGAR. Teorie práva. Olomouc: Univerzita Palackého, 2003. ISBN 80-244-0607-1. LACINA, Karel. Evropská veřejná správa. Praha: Vysoká škola finanční a správní, o.p.s, 2004. ISBN 80-86754-10-3. LACINA, Karel. Evropské systémy veřejné správy. Pardubice: Univerzita Pardubice, 2005. ISBN 80-7194-820-9. LIDINSKÝ, Vít. eGovernment bezpečně. Praha: Grada Publishing, 2008. ISBN 978-80-247-2462. LOCKE, John. Druhé pojednání o vládě. 2. vyd. Praha: Svoboda, 1992. ISBN 80-205-0222-X. LUBY, Štefan. Prevencia a zodpovednosť v občianskom práve I. Bratislava: Vydavatelstvo SAV, 1958. LOUDA, Tomáš, GROSPIČ, Jiří a Lenka OSTRÁ. Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. ISBN 80-7380-001-2. MALÝ, Ivan a kol. Vliv veřejného sektoru na efektivnost rozvoje regionů. Brno: Masarykova univerzita, 2001. ISBN 80-210-2571-9. MASARYK, Tomáš G. O demokracii: výbor ze spisů a projevů. Praha: Melantrich, 1991. ISBN 80-7023-1106. MAYER, Franz a Ferdinand O. KOPP. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. vyd. [Stuttgart, München, Hannover]: R. Boorberg, 1985. MÁŠA, Miloslav. Efektivnost veřejné správy a správní věda (vybrané kapitoly). Brno: Masarykova univerzita, 2001. MÁŠA, Miloslav. Správní věda: materiál pro distanční studium ESF MU. Brno: Masarykova univerzita, 1994.

209

MATĚJKA, Jan. Principy a organizace veřejné správy. Praha: Knihovna Sborníku věd právních a státních, 1938. MATES, Pavel a Vladimír SMEJKAL. E-government v českém právu. Praha: Linde, 2006. ISBN 80-7201-614-8. MATES, Pavel a Miloš MATULA. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. 2.vyd. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 1998. ISBN 80-7079-407-0. MLÁDKOVÁ, Ludmila a Petr JEDINÁK a kol. Management. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. ISBN 978-80-251-2235-8. MOTT, Paul E. The Characteristics of effective Organizations. New York: Harper&Row, 1972. ISBN (EAN) 0060446358. NISKANEN, William A. Bureaucracy and Representative Government. New York: : Aldine Transaction, 2007. ISBN 978-0-202-30959-0. NORRIS, Pippa. Democratic Phoenix: Reinventing Political Activism. New York: Cambridge University Press, 2002. ISBN 0-521-01053-5. OCHRANA, František. Manažerské metody ve veřejném sektoru, teorie, praxe a metodika uplatnění. Praha: Ekopress, 2002. ISBN 80-86929-23-X. ONDRUŠ, Radek. Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde, 2005. ISBN 80-7201-523-0. OECD. e-Government Studies The e-Government Imperative. Paris: OECD Publishing, 2003. ISBN 92-64-10117-9. OAKLAND, John S. a Leslie J. PORTER. Cases in Total Quality management. London: Butterworth-Heinemann, 1994. ISBN (EAN) 0750615656. PETERKA, Jiří. Báječný svět elektronického podpisu. Praha: CZ. NIC, 2011. ISBN 978-80-904248-3-8. POMAHAČ, Richard a Olga VIDLÁKOVÁ. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002. ISBN 978-80-717-9748-7. POŠVÁŘ, Jaroslav. Obecné pojmy správního práva. Brno: Československý akademický spolek Právník, 1946. PRAŽÁK, Jiří. Rakouské právo veřejné. Díl druhý: právo správní. Praha: Jednota právnická, 1905. PRINS, Jacob E. E-government and its Implications for Administrative Law: Regulatory Initiatives in France, Germany, Norway and the United States. Hague: Asser Press, 2002. ISBN: 978-90-670-4141-6. PRŮCHA, Petr. Správní právo. 5. dopl. a opr. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003. ISBN 80-210-2763-0. PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 7. dopl. a akt. vyd. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2007. ISBN 978-80-210-427. PRŮCHA, Petr. Základy veřejné správy a správního práva: obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 1997. ISBN 80-210-0886-5.

210

ROSENBLOOM, David H., GOLDMAN, Deborah D. a Patricia W. INGRAHAM. Contemporary public administration. New York: McGraw-Hill, 1994. ISBN (EAN) 9780070539396. SIMON, Herbert A. Administrative Bahavior. Study of Decision-making Processes in Administrative Organization. New York: Free Press, 1959. SKULOVÁ, Soňa. Základy správní vědy. Brno: Masarykova univerzita, 1998. ISBN 80-210-1828-3. SKULOVÁ, Soňa, PRŮCHA, Petr, HAVLAN, Petr a Stanislav KADEČKA. Správní právo procesní. Praha: Eurolex Bohemia, 2005. ISBN 80-86861-54-6. SKULOVÁ, Soňa a kol. Veřejná správa na prahu 21. století. Brno: Masarykova univerzita, 2001. ISBN 80-210-2739-8. SKULOVÁ, Soňa. Rozhodování ve veřejné správě. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, řada teoretická, svazek 177. Brno: Masarykova univerzita, 1996. ISBN 80-210-1458-X. SMEJKAL, Vladimír a kol. Právo informačních a telekomunikačních systémů. 2. akt. a rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004. ISBN 80-7179-765-0. SMEJKAL, Vladimír. Internet a §§§. Praha: Grada Publishing, 1999. ISBN 807169-765-6. SMEJKAL, Vladimír. Datové schránky v právním řádu ČR : zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, s komentářem. Praha: ABF, 2009. ISBN (EAN) 9788086284781. SMITH, Brian C. Good Governance and Development. New York: Palgrave Macmillan, 2007. ISBN (EAN) 9780230525665. STRECKOVÁ, Yvonne. Teorie veřejného sektoru. Brno: Masarykova univerzita, 1998. ISBN 80-210-1737-6. SVOBODA, Pavel a kol. Právní a daňové aspekty e-obchodu. Praha: Linde, 2001. ISBN 80-7201-311-4. ŠTĚDROŇ, Bohumír. Občanské soudní řízení sporné a využití informačních technologií a právních informačních systémů (E-Justice). Praha: Linde, 2008. ISBN 978-80-7201-714-0. ŠVESTKA, Jiří a kol. Občanský zákoník. Komentář. 10. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006. ISBN 80-7179-486-4. VEBER Jaromír a kol. Management: základy, prosperita, globalizace. Praha: Management Press, 2000. ISBN 80-7261-029-5. VEDRAL, Josef. Správní řád - komentář. Praha: Bova Polygon, 2006. ISBN 807273-134-3. VOPÁLKA, Vladimír. Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb.. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-109-9. VYMĚTAL, Petr. What is good governance about? The roots and the key elements of the koncept. Praha: Oeconomica, 2008. ISBN 978-80-245-1463-5.

211

WALDO, Dwight. The Administrative State. A Study of the Political Theory of American Public Administration. New York: Ronald Press [reprint z roku 1948], 2006. ISBN 978-14128-0597-1. WEBER, Max. Autorita, etika a společnost: Pohled sociologa dějin. Praha: Mladá fronta. 1997. ISBN 80-204-0611-5. WILSON, Woodrow. The Study of Administration. In: HYDE, A. C. a J. M. SHAFRITZ. Classics of Public Administration. Chicago: Dorsey Press, 1987, s. 10-25. ISBN (EAN) 9780256055320. WRIGHT, Glen a Juraj NĚMEC. Management veřejné správy, teorie a praxe – zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. Praha: Ekopress, 2003. ISBN 80-86119-70-X. Časopisecké články: ARNSTEIN, Sherry. R. A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Planning Association. 1969, roč. 35, č. 4, s. 216 – 224. ISSN 0194-4363. AUSTIN, Dennis. Good Governance?. The Round Table. 2001, roč. 361, č.1, s. 497-505. ISSN 0035-8533. DOORBOS, Martin. Good Governance: The Rise and Decline of a Policy Metaphor. Journal of Development Studies. 2001, roč. 49, č. 37, s. 93-108. ISSN 022-0388. BĚLOHLÁVEK, Alexandr. Elektronický podpis v právu EU. Právní rádce. 2001, roč. 9, č. 8, s. 25-26. ISSN 1805-1405. CARTER, Lemuria a France BÉLAGER. The utilization of e-government services: citizen trust, innovation and acceptance factors. Information Systems Journal. 2005, roč. 15, č. 1, s. 5-25. ISSN 1365-2575. ČERMÁK, Karel. Elektronický podpis: pohled soukromoprávní. Bulletin advokacie. 2002, č. 11–12, s. 64–77. ISSN 1210 -6348. ČERNÝ, Petr. Procesní účinky elektronického podání v občanském soudním řízení. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 12, s. 450 – 453. ISSN 1210-6410. DENHARD, Robert B. a Janet V. DENHARD. The New Public Service: Serving Rather than Steering. Public Administration Review. 2000, roč. 60, č. 6, s. 549559. ISSN 1540-6210. ELSENHANS, Harmut. The political Economy of Good Governance. Journal of Developing Societies. 2001, roč. 17, č. 2, s. 33- 35. ISSN 0169-796X. FIALA, Zdeněk. Doručování v přestupkovém řízení. Veřejná správa. 2007, roč. XVIII, č. 24, s. 12 a 21. ISSN 1213-6581. GOULDNER, Alvin W. Metaphysical Pathos and the Theory of Bureaucracy. American Political Science Review [online]. 1955, roč. 49, č. 6, s. 496-507. [cit. 6.4.2011]. ISSN 0003-0554. Dostupné z: http://www.jstor.org/stable/i306720 HULMÁK, Milan. Elektronický právní styk. Právní rozhledy. 2005, roč. 13, č. 7, s. 229–234. ISSN 1210-6410.

212

CHEEMA, Shabbir G. Good Governance: A Path to Poverty Eradication. Choices: The Human. Development Magazine. 2000, roč. 9, č. 1, s. 6-7. ISSN 0251-7329. IRVIN, Renée. A. a John STANSBURY. Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort?. Public Administration Review [online]. 2004, roč. 64, č. 1 [cit. 8.6.2010]. ISSN 0033-3352. Dostupné z: http://graduateinstitute.ch/webdav/site/developpement/shared/developpement/m dev/s outienauxcours0809/Gironde%20Pauvrete/IrvinParticip.pdf LANGÁŠEK, Tomáš. Principy dobré správy po přijetí nového správního řádu. Správní právo. 2008, roč. XLI, č. 4–5, s. 245. ISSN 0139-6005. LOWNDES, Vivien, PRATCHETT, Lawrence a Gerry STOKER. Trends in Public Participation: Part 2 – Citizens‘ Perspectives. Public Administration [online]. 2001, roč. 79, č. 2 [cit. 5.8.2011]. s. 445 – 455. ISNN 0033-3298. Dostupné z: http://www3.interscience.wiley.com/journal/119015661/abstract?CRETRY=1&SR ETR Y=0 MAIER, Karel. Citizen Participation in Planning: Climbing a Ladder?. European Planning Studies. 2001, roč. 9, č. 6, s. 707–719. ISSN 0965-4313. MATEJKA, Jan a Václav CHUM. K právní úpravě elektronického podpisu. Bulletin advokacie. 2002, č. 3, s. 27–41. ISSN 1210 -6348. MATEJKA, Jan. Úprava elektronického podpisu v právním řádu ČR. Právník. 2001, roč. 140, č. 6, s. 557–586. ISSN 1214-0767. MATES, Pavel. E-government a osobní údaje. Právo a podnikání. 2005, roč. 14, č. 10, s. 14–22. ISSN 1211-1120. MATES, Pavel. E-government v české veřejné správě. Právní rozhledy. 2005, roč. 13, č. 8, s. 283-286. ISSN 1210-6410. MATES, Pavel. K elektronické komunikaci se správními úřady. Právní zpravodaj. 2005, roč. 6, č. 11, s. 11–12. ISSN 1212-8694. MATES, Pavel. K některým otázkám uplatňování e-governmentu v České republice. Právní fórum. 2005, roč. 2, č. 12, s. 478–481. ISSN 1214 -7966. MATES, Pavel. Na cestě k e-governmentu. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 12, s. 445–448. ISSN 1210-6410. MATES, Pavel. Pátá novela zákona o svobodném přístupu k informacím. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 4, s. II. ISSN 1210-6410. MATES, Pavel. Příspěvek k dobré správě. Právní zpravodaj. 2007, roč. 8, č. 1, s. 11–12. ISSN 1212-8694. MATES, Pavel a Vladimír SMEJKAL. Elektronické podpisy. Právní rádce. 1999, roč. 7, č. 9, s. 17. ISSN 1805-1405. MEJZLÍK, Jan. Elektronický podpis a jeho současné a budoucí uplatnění. Bulletin advokacie. 2001, č. 1, s. 17–34. ISSN 1210 -6348. MERTON, Robert K. Bureaucratic Structure and Personality. Social Forces. 1940, roč. 17, č. 6, s. 560-568. ISSN 0037-7732.

213

ROWE, Gene a Lynn J. FREWER. Public Participation Methods: A Framework for Evaluation. Science, Technology & Human Values [online]. 2000, roč. 25, č. 1 [cit. 6.4.2011]. s. 3 – 29. ISSN 1552-8251. Dostupné z: http://www.jstor.org/stable/690198 RUDOLF, Jan. Elektronicky podepsaný dokument jakožto důkaz v občanském soudním řízení. Bulletin advokacie. 2002, č. 1, s. 38–42. ISSN 1210 -6348. SELZNICK, Philip. Foundations of the Theory of Organization. Administrative Science Review. 1948, roč. 13, č. 1. s. 25-35. ISSN 0003-1224. SKULOVÁ, Soňa. Principy dobré správy jako součást modernizace veřejné správy. Právník. 2005, roč. CXLIV, č. 6, s. 553-586. ISSN 0231-6625. SMEJKAL, Vladimír. Elektronický podpis. Právní rádce. 2000, roč. 8, č. 2, s. 5–7. ISSN 1805-1405. SMEJKAL, Vladimír. Elektronický podpis. Právní rádce. 2004, roč. 12, č. 12, s. 9–14. ISSN 1805-1405. SMEJKAL, Vladimír. Elektronický podpis v praxi. Právní rádce. 2001, roč. 9, č. 1, s. I–VIII. ISSN 1805-1405. SMEJKAL, Vladimír. Povinnost mlčenlivosti advokáta a elektronická komunikace. Bulletin advokacie. 2007, č. 10, s. 17–22. ISSN 1210-6348. SOKOL, Tomáš. Ještě k elektronickému dokumentu. Bulletin advokacie. 2002, č. 3, s. 42–46. ISSN 1210 -6348. SOKOL, Tomáš. Podpis, jeho podstata a role při právních úkonech. Právní rádce. 2004, roč. 12, č. 12, s. 4. ISSN 1805-1405. STRUSSOVÁ, Mária a Dagmar PETRÍKOVÁ. Možnosti a predpoklady občianskej participácie v udržateľnom sídelnom rozvoji. Sociológia. 2009, roč. 41, č. 4., s. 354-378. ISSN 0049-1225. WEISS, Thomas G. Governance, Good Governance and Global governance: Conceptual and Actual Challenges. Third World Quarterly. 2000, roč. 21, č. 5, s. 795-820. ISSN 0143-6597. WOODS, Ngaire. The Challenge of Good Governance for the IMF and World Bank Themselves. World Development. 2000, roč. 28, č. 5, s. 823-841. ISSN 0305-750X. Konferenční příspěvky: AGRYRIADES, Demetrios. Správa globálního vládnutí: úvod. In: FRASERMOLEKETI, G., eds. Dosažitelný svět: správa globálního vládnutí. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2007, s. 17-24. AHRENS, Joachim. Governnance, Conditionality and Transformation in Postsocialist Countries. In: HOEN, H. W., eds. Good Governance in Central and Eastern Europe: The Puzzle of Capitalism by Design. Cheltenham: Edward Elgar, 2001, s. 54-90. ISBN (EAN) 1840646187. BERNAR, Josef. Participace a partnerství na lokální úrovni v českém sociálním výzkumu. In: NEJDL, P. a D. ČERMÁK, eds. Participace a partnerství v místní

214

veřejné správě. Praha: Sociologický ústav Akademie věd ČR, 2007, s. 27–46. ISBN 978-80-7330-130-9. ČEBIŠOVÁ, Taisa. Úsilí o dobrou správu. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 73-90. ISBN 80-210-4001-7. ČERNÍN, Karel. Principy dobré správy definované veřejným ochráncem práv. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 11-14. ISBN 80-210-4001-7. DALTON Russel J. a Martin P. WATTENBERG. Partisan change and the democratic process. In: DALTON R. J. a M. P. WATTENBERG, eds. Parties without partisans: Political change in advanced industrial democracies. Oxford: Oxford University Press, 2000, s. 261 – 285. ISBN 0-19924-082-5. GOLA, Aleš. Projekty eSbírka a eLegislativa – modernizace tvorby práva a přístupu k právu ČR a EU. In: Sborník z Konference Internet ve státní správě a samosprávě 2011. Hradec Králové: Triada, s.r.o., 2011, s. 80 – 85. ISBN 97880-904566-1-7. HORÁČEK, Radek. Autorizovaná vs. neautorizovaná konverze dokumentů. In: Sborník z Konference Internet ve státní správě a samosprávě 2009 [online]. [cit. 24.11.2011]. s. 118-199. Dostupné z: http://www.isss.cz/archiv/2009/download/isss2009.pdf KERAUDREN, Philippe a Herman V. MIERLO. Teórie reformy verejnej spravy a ich praktické uplatnenie. In: COOMBES, D. a T. VERHEIIJEN, eds. Reforma verejnej spravy: porovnanie skúseností východu a západu. Bratislava: NISPAcee, 1997, s. 29-47. ISBN 97-88096761-62-3. KUBÁTOVÁ, Eva. Novinky na Portálu veřejné správy, statistiky. In: Sborník z Konference Internet ve státní správě a samosprávě 2008: Hradec Králové [online]. [cit. 2.4.2010]., s. 169 – 175. Dostupné z: http://www.isss.cz/archiv/2008/download/isss2008.pdf LECHNER, Tomáš. Potenciál datových schránek pro rozvoj e-Governmentu v České republice. In: Sborník z Konference Internet ve státní správě a samosprávě 2011. Hradec Králové: Triada, s.r.o., 2011, s. 121 - 124. ISBN 97880-904566-1-7. LINEK, Lukáš a Daniel TRNKA. Nové způsoby vládnutí a proměna vztahu veřejné správy a občanů. In: MANSFELDOVÁ, Z. a A. KROUPA, eds. Participace a zájmové organizace v České republice. Praha: Sociologické nakladatelství SLON, 2005, s. 41 – 58. ISBN 80- 86429-53-9. MASSEY, Andrew. Více-úrovňové vládnutí: správa globálního vládnutí v diferencovaném politickém kontextu. In: FRASER-MOLEKETI, G., eds. Dosažitelný svět: správa globálního vládnutí. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2007, s. 25-34. MAREK, Jiří. Evropské principy dobré veřejné správy. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci:

215

Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 91-96 ISBN 80-210-4001-7. MENOUŠEK, Ondřej. Informační systém datových schránek. In: Sborník z Konference Internet ve státní správě a samosprávě 2011. Hradec Králové: Triada, s.r.o., 2011, s. 131. ISBN 978-80-904566-1-7. NOVOTNÝ, Vladimír. Nahlížení do elektronického spisu. In: NOVOTNÝ, V., eds. Elektronizace veřejné správy. Soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2011, 1 CD, s. 106-112. ISBN 978-80-86855-76-9. POMAHAČ, Richard. Je špatná správa opakem dobré správy? In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 69-72. ISBN 80-210-4001-7. POMAHAČ, Richard. Právní principy dobré správy – imaginace či realita?. In: BOGUSZAK, J., eds. Právní principy-kolokvium. Pelhřimov: vydavatelství 999, 1999, s. 192-194. ISBN 80-901064-5-5. POTASCH, Peter. Základné atributy e-Governmentu v podmienkách Slovenskej republiky. In: NOVOTNÝ, V., eds. Elektronizace veřejné správy. Soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2011, 1 CD, s. 65-86. ISBN 978-80-86855-76-9. PRŮŠA, Jiří. e-Government v evropském prostoru. In: NOVOTNÝ, V., eds. Elektronizace veřejné správy. Soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2011, 1 CD, s. 21-32. ISBN 978-80-86855-76-9. PUTNAM, Robert D. a Alone BOWLING. America´s declining social capital. In: BEVIR, M., eds. Public Governance. London: Sage Publications, 2007, s. 65-78. ISBN (EAN) 1412921457. SKARLANDTOVÁ, Eva. Internet v české společnosti. In: Sborník z Konference Internet ve státní správě a samosprávě 2011. Hradec Králové: Triada, s.r.o., 2011, s. 163 - 169. ISBN 978-80-904566-1-7. SKULOVÁ, Soňa. Právní principy dobré správy?. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 61-68. ISBN 80-210-4001-7. SKULOVÁ, Soňa. Principy dobré správy v judikatuře Nejvyššího správního soudu ČR s akcentem na zásadu řádného odůvodnění. In: KOŠIČIAROVÁ, S., eds. Rada Európy a verejná správa : zborník príspevkov z česko-slovenskej vedeckej konferencie konanej 21. – 22. apríla 2009 v Trnave (projekt VEGA č. 1/0387/08). Trnava: Typi Universitatis Tyrnaviensis, 2009, 1 CD, s. 143-157. ISBN (EAN) 9788080822699. STOKER, Gerry. Public-Private Partnerships and Urban Governance. In: PIERRE, Jon, eds. Partnership in Urban Governance: European and American Experience. Basingstoke: PalgraveMacmillan, 1998, s. 34-51. ISBN (EAN) 9780333689394.

216

ŠMARDOVÁ, Jarmila. Czech POINT – kontaktní místo veřejné správy. In: Sborník z Konference Internet ve státní správě a samosprávě 2011. Hradec Králové: Triada, s.r.o., 2011, s. 190. ISBN 978-80-904566-1-7. TOMOSZEK, Maxim. Principy dobré správy v zemích EU-srovnání. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 97-106. ISBN 80-210-4001-7. WILSON, Woodrow. The Study of Administration. In: HYDE, A. C. a J. M. SHAFRITZ. Classics of Public Administration. Chicago: Dorsey Press, 1987, s. 10-25. ISBN (EAN) 9780256055320. Zákonná úprava: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpis. Zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

217

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 21/2006 Sb., o ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů (zákon o ověřování), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 110/2007 Sb., o některých opatřeních v soustavě ústředních orgánů státní správy, souvisejících se zrušením Ministerstva informatiky a o změně některých zákonů. Zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 190/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 280/290 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. Webové stránky a elektronické zdroje: 060.es [online]. [cit. 13.4.2010]. Dostupné z: http://www.060.es 300.000 kvalifikovaných certifikátů. I. Certification Authority [online]. [cit. 6.12.2012]. Dostupné z: http://www.ica.cz/Novinky.aspx?IdNews=40 Akční plán „eGovernment - v rámci iniciativy i2010: Urychlování zavádění elektronické veřejné správy v Evropě ve prospěch všech: Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru

218

regionů. Brusel: Evropská komise, 2006. [cit. 12.3.2010]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexURiServ.do?uri=COM:20006:0173:FIN:CS:PDF Akční plán realizace státní informační politiky do konce roku 2002. ISVS.cz [online]. [cit. 3.10.2009]. Dostupné z: http://www.isvs.cz/user_data/dokumenty/MICR-eCesko-2002-akcniplan.pdf Aktuální statistiky Czech POINT. Czech POINT [online]. [cit. 27.1.2012]. Dostupné z: http://www.czechpoint.cz/web/index.php?q=node/488 Belgium.be: Portaal [online]. [cit. 6.4.2010]. Dostupné z: http://www.belgium.be/ Benchmarking. Europe's Information Society Thematic Portal [online]. [cit. 5.4.2011]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.h tm BINEK, Jan, GAVLASOVÁ, Iva a Stanislav KADEČKA. Výkon přenesené působnosti v malých obcích. Garep.cz [online]. [cit. 1.2.2010]. Dostupné z: http://www.garep.cz/publikace/clanek-4.pdf Borger.dk [online]. [cit. 15.4.2010]. Dostupné z: http://www.borger.dk/Sider/default.aspx Bund.de: Verwaltung Online [online]. [cit. 12.4.2010]. Dostupné z: http://www.bund.de/cln_181/DE/Home/homepage_node.html BUŘÍNSKÁ, Barbora. Banky vítají Czech Point na svých pobočkách. Podmínky zavedení neznají. IDNES.cz [online]. [cit. 21.7.2012]. Dostupné z: http://finance.idnes.cz/banky-vitaji-czech-point-na-svych-pobockach-podminkyzavedeni-neznaji-1en/bank.aspx?c=A111025_142727_bank_bab Citizens Information [online]. [cit. 15.3.2010]. Dostupné z: http://www.citizensinformation.ie/categories Core Values for the Practice of Public Participation. Association for Public Participation. [online]. [cit. 3.5.2011]. Dostupné z: http://www.iap2.org/displaycommon.cfm?an=4 Czech POINT - kontaktní místa veřejné správy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 26.8.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/egonsymbol-egovernmentu-czech-point-kontaktni-mista-verejne-spravy.aspx Czech POINT. Novell [online]. [cit. 27.8.2012]. Dostupné z: http://www.novell.cz/cs/aktuality/pripadove-studie/czech-point.html Czech POINT@home má lidem usnadnit život, budí ale pochyby. Česká televize [online]. [cit. 26.8.2012]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/156572-czech-point-home-ma-lidemusnadnit-zivot-budi-ale-pochyby/ CzechPOINT@office. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 26.8.2012]. Dostupné z: http://www.czechpoint.cz/web/?q=node/380 Číselník obcí České republiky. Český statistický úřad [online]. [cit. 5.4.2010]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/klasifik.nsf/i/ciselnik_obci_%28cisob%29

219

DAVIS, Fred D. Perceived usefulness, perceived easy of use and user acceptance of information technology. AMC Digital Libary [online]. [cit. 5.5.2011]. Dostupné z: http://dl.acm.org/citation.cfm?id=2017067 Demande de copie d'acte d'état civil [online]. [cit. 16.3.2010]. Dostupné z: https://www.acte-etat-civil.fr/DemandeActe/Accueil.do¨ Digitální agenda pro Evropu: Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru regionů. Brusel: Evropská komise, 2006. [cit. 12.3.2010]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexURiServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:CS:PDF Důvodová zpráva k návrhu zákona o elektronickém podpisu ze dne 8. 11. 1999. PSP: Sněmovní tisk 415/0 [online]. [cit. 14.11.2009]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=415&CT1=0 Důvodová zpráva k návrhu zákona o informačních systémech veřejné správy ze dne 7. 12. 1999 PSP: Sněmovní tisk 457/0 [online]. [cit. 14.11.2009]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=457&CT1=0 Důvodová zpráva k návrhu správního řádu ze dne 4. 2. 2003. PSP: Sněmovní tisk 201/0 [online]. [cit. 14.11.2009]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=201&CT1=0 Důvodová zpráva k návrhu zákona o elektronickém podpisu ze dne 8. 11. 1999. PSP: Sněmovní tisk 415/0 [online]. [cit. 14.11. 2009]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=415&CT1=0 Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů ze dne 11. 11. 2003. PSP: Sněmovní tisk 507/0 [online]. [cit. 14.11.2009]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=507&CT1=0 Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon o informačních systémech veřejné správy ze dne 27. 1. 2005. PSP: Sněmovní tisk 837/0 [online] [cit. 11.9.2010]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=837&CT1=0 Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon o informačních systémech veřejné správy ze dne 28. 2. 2007. PSP: Sněmovní tisk 158/0 [online]. [cit. 11.9.2010]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=158&CT1=0 Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů ze dne 30. 8. 2007. PSP: Sněmovní tisk 281/0 [online]. [cit. 11.9.2010]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=281&CT1=0 Důvodová zpráva k návrhu zákona o elektronických úkonech, osobních číslech a autorizované konverzi dokumentů ze dne 28. 2. 2008 PSP: Sněmovní tisk 445/0. [online]. [cit. 11.9.2010]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=445&CT1=0

220

E-Boks [online]. [cit. 10.3.2010]. Dostupné z: http://www.e-boks.dk/ eEurope: informační společnost pro všechny [online]. [cit. 25.11.2009]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/ceskarepublika/information/g eEurope: informační společnost pro všechny 2002 [online]. [cit. 25.11.2009]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/2002/action_plan/pdf/actionplan _en.pdf eEurope: informační společnost pro všechny 2005 [online]. [cit. 25.11.2009]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0263:FIN:EN: PDF eEurope+: Europe's Information Society Thematic Portal [online]. [cit. 26.11.2009]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/2002/action_plan/ee urope_2003.pdf Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby. Ministerstvo vnitra České republiky. [online]. [cit. 11.9.2011]. Dostupné z: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/sprava/gremium/dokumenty/strategie.pdf eGovernment Benchmark Survey 2009. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://www.epractice.eu/files/Smarter,%20Faster,%20Better%20eGovernment%2 0- %208th%20Benchmark%20Measurement.pdf eGovernment in Austria. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20AT%20-%20Feb%202010%20 %2013%200.pdf eGovernment in Belgium. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20BE%20%20December%202009 %20- %2012.1.pdf eGovernment in Denmark. ePractice [online]. [cit. 25.4.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20DK%20-%20v12.0%20%20Nov%202009.pdf eGovernment in Finland. ePractice [online]. [cit. 28.12.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20FI%20%20October%202009%20-%2012.0.pdf eGovernment in France. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20FR%20%20Jan%202010%20%2 013.0_0.pdf eGovernment in Germany. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGov%20in%20DE%20%20Jan%202010%20-13.0.pdf eGovernment in Ireland. ePractise [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20IE%20-%20July%202009%20%2012.0.pdf

221

eGovernment in Netherlands. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20NL%20%20Jan%202010%20%2 013.0.pdf eGovernment in United Kingdom. ePractice [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://epractice.eu/files/eGovernment%20in%20UK%20%20December%202009 %20-%2012.0.pdf e-Government survey 2008: From e-Government to Connected Governance. New York: United Nations, 2008. [cit. 16.5.2011]. Dostupné z: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN028607.pdf e-Governemnt Survey 2012: E-Governemnt for the People. New York: United Nations, 2012. [cit. 2.2.2013]. Dostupné z: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf Elektronický podpis. Sandbox [online]. [cit. 23.12.2012]. Dostupné z: http://sandbox.cz/~varvara/El_podpis/index.html Elektronický portál územních samospráv. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 1.10.2009]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/elektronickyportaluzemnichsamosprav. aspx epSOS: European Patients Smart Open Services: making healthcare better.eu [online]. [cit. 1.1.2013] Dostupné z: http:// www.epsos.eu ePUSA: elektronický portál územních samospráv [online]. [cit. 15.11.2009]. Dostupné z: http://www.epusa.cz/ Evropa 2020: Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění. Sdělení Komise. Brusel: Evropská komise, 2009. [cit. 12.3.2010]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/1_CS_ACT_part1_v1.pdf Evropský akční plán „e-Government“ na období 2011–2015: Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru regionů. Brusel: Evropská komise, 2010. [cit. 12.5.2012]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0743:FIN:CS:PDF Evropský kodex řádné správní praxe. Evropský veřejný ochránce práv [online]. [cit. 25.5.2010]. Dostupné z: http://www.ombudsman.europa.eu/cs/resources/code.faces#hl0 Etický kodex úředníků minimalizuje protikorupční jednání. Vláda České republiky [online]. [cit. 12.5.2012]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/cz/mediacentrum/aktualne/eticky-kodex-uredniku-minimalizuje-korupcni-jednani-95380/ Europa.eu: The official website of the European Union [online]. [cit. 1.1.2013]. Dostupné z: http://europa.eu European Principles for Public Administration. OECD iLibary [online]. [cit. 8.8.2010]. http://www.oecd-ilibrary.org/governance/european-principles-forpublic-administration_5kml60zwdr7h-en Global E-Government Readiness Report 2005: From e-Government to EInclusion. New York: United Nations, 2005. [cit. 16.5.2011]. Dostupné z: http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/05report.htm

222

Global E-Government Survey 2003. New York: United Nations, 2008. [cit. 16.5.2011]. Dostupné z: http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm Good Governance – dobrá veřejná správa. Deník veřejné správy [online]. [cit. 15.4.2011]. Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6341679 Government Gateway [online]. [cit. 22.4.2010]. Dostupné z: http://www.gateway.gov.uk/ Government of Ireland [online]. [cit. 12.4.2010]. Dostupné z: http://www.gov.ie/en/ Government Offices of Sweden [online]. [cit. 10.4.2010]. Dostupné z: http://www.sweden.gov.se Growth, competitiveness, employment - The challenges and ways forward into the 21st century: White Paper. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities,1993. [cit. 25.3.2010]. Dostupné z: http://aei.pitt.edu/1139/01/growth_wp_COM_93_700_Parts_A_B.pdf HELP.gv.at: Ihr Wegweiser durch die Ämter und Behörden in Österreich [online]. [cit. 5.2.2010]. Dostupné z: http://www.help.gv.at/ HUGHES, Owens E. Public Management and Administration. Third Edition. New York: Palgrave MacMillan. 2003. [online]. [cit. 5.3.2009]. Dostupné z: http://downloads.pavroz.ru/files/publicmandadm.pdf i2010 - evropská informační společnost pro růst a zaměstnanost: Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru regionů. Brusel: Evropská komise, 2005. [cit. 28.12.2009]. Dostupné z: http://eurlex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0229:FIN:CS:PDF Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím 1. etapa. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 15.1.2011] Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/identifikacekompetenci-zatezujicich-vykon-verejne-spravy-se-zvlastnim-prihlednutim-kmalym-obcim-1-etapa.aspx Informace o použití výstupů ze systému Czech POINT v zahraničí. Czech POINT [online]. [cit. 26.7.2012]. Dostupné z: http://www.czechpoint.cz/web/?q=node/234 Informační společnost v číslech. Český statistický úřad [online]. [cit. 2.2.2013]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/informacni_spolecnost_v_cislech Informační systémy veřejné správy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 12.3.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/informacni-systemyverejne-spravy.aspx Interoperability Solutions for European Public Administrations - ISA. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 18.3.2010]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/interoperabaility-solutions-for-european-publicadministrationsisa.aspx

223

JEMELKA, Petr. eGovernment - Strategické dokumenty (1.díl). ISVS.cz [online]. [cit. 11.9.20210]. Dostupné z http://www.isvs.cz/e-government/e-governmentstrategickedokumenty-1-dil.html JEMELKA, Petr. E-Government: Registry dat veřejné správy (3. díl). ISVS.cz [online]. [cit. 5.3.2012]. Dostupné z: http://www.isvs.cz/e-government/egovernment-registry-dat-verejne-spravy.html KLIMOVSKÝ, Daniel. Genéza koncepcie good governance a jej kritické prehodnotenie v teortickej perspektíve [online]. [cit. 12.11.2011]. Dostupné z: http://147.232.5.162/krvam/files/clanky/klimovsky/klimovsky_01.pdf Konference ministrů a generálních ředitelů odpovědných za veřejnou správu v zemích Evropské unie. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 21.12.2009]. Dostupné z: http://web.mvcr.cz/archiv2008/eunie/sprava.html#konference KOLÁČEK, Michal. Šifrování a biometrie pod drobnohledem. Svět hardware [online]. [cit. 6.4.2012]. Dostupné z: http://www.svethardware.cz/artp.jsp?doc=79DA710F91AF8358C125755B002F8 15D KUČERA, Petr. Konec nepřehledných zákonů? Nejdříve v roce 2013. Aktuálně.cz [online]. [cit. 5.3.2012]. Dostupné z: http://aktualne.centrum.cz/finance/podnikani/clanek.phtml?id=643469 LIDINSKÝ, Vít. Elektronické služby eGovernmentu. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 23.1.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/elektronicke-sluzby-egovernmentu.aspx Lisabonská smlouva. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 1.10.2009]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/lisabonska-smlouva.aspx Listina základních práv Evropské unie. Eur-lex.europa.eu: Přístup k právu EU [online]. [cit. 18.6.2010]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/cs/treaties/dat/32007X1214/htm/C2007303CS.01000101.htm Local authority competences in Europe: Study of the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR): Situation in 2007. [Štrasburk]: Council of Europe, [2007]. [cit. 18.1.2010]. Dostupné z: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377639&Site=COE LORENC, Miroslav. Symetrické šifrovací algoritmy. ISVS.cz [online]. [cit. 23.4.2012]. Dostupné z: http://www.isvs.cz/e-podpis-podatelny/symetrickesifrovaci-algoritmy-16-dil.html LORENC, Miroslav. Asymetrické šifrování a jeho praktické využití. ISVS.cz [online]. [cit. 23.4.2012]. Dostupné z: http://www.isvs.cz/e-podpispodatelny/asymetricke-sifrovani-a-jeho-prakticke-vyuziti-19-dil.html LORENC, Miroslav. Hybridní šifrovací algoritmy. ISVS.cz [online]. [cit. 23.4.2012]. Dostupné z: http://www.isvs.cz/e-podpis-podatelny/hybridni-sifrovacialgoritmy-20-dil.html Malý lexikon obcí 2009. Český statistický úřad [online]. [cit. 5.4.2010]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2009edicniplan.nsf/p/1302-09

224

Malý lexikon obcí 2006. Český statistický úřad [online]. [cit. 5.4.2010]. Dostupné z: http://csugeo.i-server.cz/csu/2006edicniplan.nsf/publ/1302-06-2006 Metodický návod pro vedení elektronické úřední desky v územních samosprávných celcích. Ministerstvo vnitra: Metodické pomůcky ke správnímu řádu [online]. [cit. 10.4.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/spravnirad-metodicke-pomucky-ke-spravnimu-radu-metodicke-pomucky-ke-s pravnimuradu.aspx Ministerstvo informatiky: Případová studie: Elektronická podání na Portálu veřejné správy. Microsoft [online]. [cit. 12.3.2012] Dostupné z: http://www.microsoft.com/cze/casestudies/micr_50000.mspx Ministerstvo vnitra zahájilo projekt Národní digitální archiv. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 1.4.2011]. Dostupné z: http:// www.mvcr.cz/clanek/ministerstvo-vnitra-zahajilo-projekt-narodni-digitalniarchiv.aspx Modernising Government: The Way Forward. OECD [online]. [cit. 8.8.2010]. Dostupné z: http://www.oecd.org/governance/modernisinggovernmentthewayforward.htm Monitoring eAccessibility [online]. [cit. 5.6.2011]. Dostupné z: http://www.eaccessibility-monitoring.eu MyHELP [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://www.myhelp.gv.at/Portal.Node/public/ Nordisk eTax [online]. [cit. 28.3.2010]. Dostupné z: http://www.nordisketax.net/ NOVÁK, Pavel. Vláda přijala „jízdní řád“ přípravy základních registrů. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 7.1.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/vlada-prijala-jizdni-rad-pripravy-zakladnichregistru.aspx NOVÁK, Pavel. Blíží se spuštění pilotního provozu základních registrů. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 3.2.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/blizi-se-spusteni-pilotniho-provozu-zakladnichregistru.aspx NOVÁK, Pavel. Od 1. července 2012 dojde k zásadní změně ve fungování veřejné správy i v chování státu vůči občanům. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 3.2.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/od-1cervence-2012-dojde-k-zasadni-zmene-ve-fungovani-verejne-spravy-i-v-chovanistatu-vuci-obcanum.aspx Nové občanské průkazy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 3.2.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/soubor/nove-obcanske-prukazypdf.aspx aplikaci Sbírka zákonů a Sbírka mezinárodních smluv. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 25.11.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/oaplikaci-sbirka-zakonu-a-sbirka-mezinarodnich-smluv.aspx Overheid.nl [online]. [cit. 4.3.2010]. Dostupné z: http://www.overheid.nl/

225

PALAS, Stanislav. Základní registr právnických osob, podnikajících fyzických osob a orgánů veřejné moci (ROS) na startu. Správa základních registrů [online]. [cit. 5.2.2012]. Dostupné z: http://www.szrcr.cz/file/15_1_1/ PEPPOL: Pan-European Public Procurement online: making procurement better.eu [online]. [cit. 1.1.2013]. Dostupné z: http://www.peppol.eu PETERKA, Jiří. Datové schránky startují. Lupa.cz [online]. [cit. 9.9.2011]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/datove-schranky-startuji/ PETERKA, Jiří. Nové e-občanky, co nejsou „e“. Lupa.cz [online]. [cit. 5.4.2012]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/nove-e-obcanky-co-nejsou-e/ PETERKA, Jiří. Nové elektronické občanské průkazy: budou přínosem, nebo noční můrou?. Lupa.cz [online]. [cit. 5.4.2012]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/nove-elektronicke-obcanske-prukazy/ PETERKA, Jiří. Digitální agenda pro Evropu. Lupa.cz [online]. [cit. 5.4.2012]. Dostupné z: http://www.lupa.cz/clanky/digitalni-agenda-pro-evropu/ POMAHAČ, Richard. Evropské správní právo v globální perspektivě [online]. [cit. 8.6.2010]. Dostupné z: http://veda.fsv.cuni.cz/konf_sem/globalni_svet/GS_prispevky/gs_prav_pomahac. htm Portal.gov.cz: Portál veřejné správy [online]. [cit. 1.2.2012]. Dostupné z: http://portal.gov.cz/wps/portal/_s.155/6966/_s.155/699/place Portál veřejné správy již zpracoval více než 33 milionů elektronických formulářů: Microsoft [online]. [cit. 3.3.2012] Dostupné z: http://www.microsoft.com/cze/presspass/msg/20081001_news1.mspx Portál veřejné správy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 3.3.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/portal-verejne-spravy.aspx Portál veřejné správy – rok poté. Tisková zpráva. STEM/MARK [online]. [cit. 5.3.2011]. Dostupné z: http://www.stemmark.cz/download/press_release_verejnasprava.pdf Postupy při zřizování datové schránky a žádost. Datové schránky [online]. [cit. 25.10.2011]. Dostupné z: http://www.datoveschranky.info/cz/metodickepostupy/postupy-pri-zrizovani-datove-schranky-a-zadost-id34700/ Poštovní datová zpráva. Česká pošta [online]. [cit. 25.10.2011]. Dostupné z: http://www.ceskaposta.cz/cz/sluzby/datove-schranky/postovni-datova-zpravaid29096/ POTĚŠIL, Lukáš. Dobrá správa v dokumentech Rady Evropy. Ministerstvo vnitra české republiky [online]. [cit. 2.7.2010]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/dobra-sprava-v-dokumentech-rady-evropy.aspx Principles for managing ethics in public services. OECD recommendation. PUMA Police Brief. [Paris]: PUMA, 1998. [cit. 9.6.2010]. Dostupné z: http://www.oecd.org/governance/ethics/1899138.pdf Projekt Vybudování Registru územní identifikace, adres a nemovitostí a modernizace Informačního systému katastru nemovitostí ČÚZK (projekt

226

RUIAN). Správa základních registrů [online]. [cit. 6.3.2012]. Dostupné z: http://www.szrcr.cz/file/17_1_1/ Přehled kvalifikovaných poskytovatelů certifikačních služeb a jejich kvalifikovaných služeb. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 4.12.2012]. Dostupné z: www.mvcr.cz/clanek/prehled-kvalifikovanychposkytovatelu-certifikacnich-sluzeb-a-jejich-kvalifikovanych-sluzeb.aspx Přípustné formáty el. podpisu příloh datové zprávy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 1.6.2012]. Dostupné z: http:/www.datoveschranky.info/clanek/243 Rekordní počet vydaných výpisů. Czech POINT [online]. [cit. 19.8.2012]. Dostupné z: http://www.czechpoint.cz/web/?q=node/448 RIGEL, Filip. Subjekty povinné poskytovat informace ve světle judikatury. Právní rádce [online]. [cit. 1.8.2012]. Dostupné z: http://pravniradce.ihned.cz/c140730260-subjekty-povinne-poskytovat-informace-ve-svetle-judikatury Rodná čísla nahradí v základních registrech agendové identifikátory. EGov.cz: nezávislý informační portál [online]. [cit. 30.1.2012]. Dostupné z: http://egov.cz/index.php?option=com_content&view=article&id=162:rodna-islanahradi-v-zakladnich-registrech-agendove-identifikatory&catid=8:zakladniregistry&Itemid=3 SAVICKÝ, Jan. Tvorba internetových stránek obcí. Kraj Vysočina [online]. [cit. 4.2.2010]. Dostupné z: http://extranet.krvysocina.cz/download/pdf/tvointstrobc.pdf Scoping study for the measurement of trust in the online environment. ITU: International Telecommucation Union [online]. [cit. 8.8.2010]. Dostupné z: http://www.itu.int/ITUD/cyb/newslog/OECD+Scoping+Study+For+The+Measurement+Of+Trust+In+Th e+Online+Environment.aspx Service-public.fr [online]. [cit. 16.3.2010]. Dostupné z: http://www.servicepublic.fr/ SMITH, Bruce L. Public Policy and Public Participation: Engaging Citizens and Community in the Development of Public Policy. Public Health Agency of Canada [online]. [cit. 13.12.2011]. Dostupné z: http://www.phacaspc.gc.ca/canada/regions/atlantic/pdf/pub_policy_partic_e.pdf SPOCS: making bussines easier.eu [online]. [cit. 1.1.2013]. Dostupné http://www.eu-spocs.eu STORK: making acces smarter.eu [online]. [cit. 1.1.2013]. Dostupné z: http:// www.eid-stork.eu Státní informační a komunikační politika. ISVS.cz [online]. [cit. 2.5.2009]. Dostupné z: http://www.isvs.cz/user_data/zpravodajstvi/obrazky/File/ISVSeCesko2006/MICR-eCesko-2006.pdf Státní informační politika: cesta k informační společnosti. ePractice [online]. [cit. 8.5.2009]. Dostupné z: http://www.epractice.eu/files/media/media_425.pdf Suomi.fi: Kansalaisen palvelut yhdesta osoittteesta. [online]. [cit. 5.2.2010]. Dostupné z: http://www.suomi.fi/suomifi/suomi/

227

Šetření o využívání informačních komunikačních technologií. Český statistický úřad. [online]. [cit. 6.3.2012]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2011edicniplan.nsf/t/6000370F6A/$File/970311_a1.doc ŠOLTYS, Adam. Elektronické občanské průkazy – co a komu mohou přinést?. CIO Business World [online]. [cit. 3.3.2012]. Dostupné z: http://businessworld.cz/ostatni/elektronicke-obcanske-prukazy-co-a-komumohou-prinest-6661 ŠPAČEK, David. Právo na informace ve veřejné správě. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 14.5.20009]. Dostupné z: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/casopisy/s/2003/0012/pril.html ŠPAČEK, David. Veřejná správ a řízení [online]. [cit. 6.6.2011]. Dostupné z: http://dspace.upce.cz/bitstream/10195/35184/1/SpacekD_Verejna%20sprava_V S_2006.pdf ŠPINAR, David a Radek PAVLÍČEK. Pravidla tvorby přístupného webu. Pravidla přístupnosti: Seznam pravidel [online]. [cit. 4.4.2010]. Dostupné z: http://www.pravidla-pristupnosti.cz/ The Role of eGovernment for Europe's Future: Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. SEC (2003) 567. Brusel: Evropská komise, 2003 [cit. 19.8.2011]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu Trust in Government: Ethics Measures in OECD countries. France: OECD, 2000. [cit. 14.9.2010]. Dostupné z: http://www.irpa.eu/wp-content/uploads/2012/03/8.OECD_ethic-measures-case-studie_00.pdf Územní změny obcí. Deník veřejné správy [online]. [cit. 5.4.2010]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6152156 Virk.dk [online]. [cit. 15.4.2010]. Dostupné z: http://www.virk.dk/ Výsledky statistiky: Využívání portálu veřejné správy. ISVS.cz [online]. [cit. 23.3.2012]. Dostupné z: http://www.isvs.cz/vysledky-statistiky-vyuzivani-portaluverejne-spravy/ Website of the UK government: Directgov [online]. [cit. 22.4.2010]. Dostupné z: http://www.direct.gov.uk/en/index.htm What is Good Governance?. United Nations: ESCAP: Economic and Social Commission for Asia and the Pacific [online]. [cit. 8.9.2010]. Dostupné z: http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp Yritys-Suomi:yrityksen palvelut yhdessa osoitteessa [online]. [cit. 12.1.2011]. Dostupné z: http://www.yrityssuomi.fi/ Základní registr obyvatel: ROB. Správa základních registrů [online]. [cit. 5.2.2012]. Dostupné z: http://www.szrcr.cz/file/14_1_1/ Základní registry veřejné správy. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 26.1.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zakladni-registry-verejnespravy.aspx

228

Závěr č. 84/2009 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 12. 2009. Ministerstvo vnitra České republiky: Závěry Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu [online]. [cit. 13.5.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimuradu.aspx Závěr č. 59/2007 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 6. 2007. Ministerstvo vnitra: Závěry Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu [online]. [cit. 13.5.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimuradu.aspx Změna v kryptografických algoritmech, které jsou používány pro vytváření elektronického podpisu. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 26.1.2012]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/zmena-v-kryptografickychalgoritmech-ktere-jsou-pouzivany-pro-vytvareni-elektronickeho-podpisu.aspx Žiška Petr a Kateřina Šmídová. E-government v číslech (bez mýtů a dohadů) [online]. [cit. 25.6.2011]. Dostupné z: http://www.egovernment.cz/archiv/PDF%202-07/18.pdf Vysokoškolské kvalifikační práce: ČAMBALÍK, Josef. Elektronizace veřejné správy. Praha, 2012. Bakalářská práce. Univerzita Jana Amose Komenského, Katedra evropských hospodářských studií. Vedoucí práce JUDr. Zdeněk Fiala. TUŠAROVÁ, Lenka. Elektronická komunikace ve veřejné správě. Brno, 2010. Disertační práce. Masarykova univerzita, Fakulta právnická, Katedra správní vědy a správního práva. Vedoucí práce JUDr. Jana Jurníková, Ph.D. Soudní judikatura: Nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17.12.1997, publikovaný pod č. 163/1997 Sb.n.u.ÚS. Nález Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 224/98 ze dne 8.7.1999, publikovaný pod č. 98/1999 Sb.n.u.ÚS. Nález Ústavního soudu, sp. zn. III ÚS 671/02 ze dne 16.1. 2003. Nález Ústavního soudu, sp. zn. III ÚS 686/02 ze dne 27.2. 2003. Nález Ústavního soudu, sp. zn. IV. ÚS 319/05 ze dne 24.4.2006, publikovaný pod č. 89/2006 Sb.n.u.US. Nález Ústavního soudu, sp. zn. IV. ÚS 110/06 ze dne 1.11.2006, publikovaný pod č. 202/2006 Sb.n.u.ÚS. Nález Ústavního soudu, sp. zn I. ÚS 260/06 ze dne 24.1.2007. Nález Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 299/06 ze dne 19.4.2007, publikovaný pod č. 71/2007 Sb.n.u.US.

229

Nález Ústavního soudu, sp. zn. I. ÚS 750/06 ze dne 6. 6.2007, publikovaný pod č. 93/2007 Sb.n.u.US. Nález Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 169/0 ze dne 14.8.2008. Nález Ústavního soudu, sp. zn. I. ÚS 1180/08. ze dne 31.3.2009. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Engel ze dne 8.6.1976, A 22. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kruslin v. France ze dne 14.4.1990, A 176-1. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Malone ze dne 2.8.1984, A 82. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Sporrong and Lonroth v. Sweden ze dne 23.9.1982, A 52. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Vasilopoulou ze dne 21.3.2002. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, sp. zn. 30 Ca 5/2006 ze dne 20.4.2006, publikovaný pod č. 1330/2007 Sb. NSS. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, sp. zn. Ca 189/2005-28 ze dne 31.8.2006. Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn.10 Ca 196/2004-41 ze dne 12.4.2006. Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 10 Ca 144/2005-37 ze dne 23.2.2007. Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 5 Ca 126/2006-28 ze dne 30.5.2007. Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 11 Ca 27/2007 ze dne 22. 11. 2007, publikovaný pod č.1519/2008 Sb. NSS. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 A 135/2001-39 ze dne 31.7.2003. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 3/2002-46 ze dne 14.1.2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 A 158/2001-100 ze dne 27.1.2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 55/2003-37 ze dne 12.2.2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 A 136/2002-35 ze dne 27.2.2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 168/2002-39 ze dne 30.4.2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 6/2004 ze dne10.8.2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 118/2002-37 ze dne 9.12.2004.

230

Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 Ans 1/2005 ze dne 28.4.2005. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 7/2004-53 ze dne 22.7.2005. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 As 40/2004-62 ze dne 25.8.2005. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 1 Afs 76/2005 ze dne 10.11.2005. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 Afs 44/2004 ze dne 11.11.2005. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 As 52/2004 -67 ze dne 17.1.2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 As 34/2005-76 ze dne 28.3.2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 31/2005 ze dne 4.5.2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 Afs 77/2005 ze dne 18.7.2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 1 Ao 1/2006 ze dne 18.7.2006, publikovaný pod č.968/2006 Sb. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 A 25/2002 ze dne 20.7.2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. A 2/2003-73 ze dne 31.7.2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 3/2006-70 ze dne 13.12.2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 Afs 81/2006 ze dne 30.1.2007, publikovaný pod č. 1142/2007 Sb. NSS. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 1 Afs 91/2006 ze dne 25.4.2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 Afs 83/2006 ze dne 26.4.2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 Ads 33/2006 ze dne 16.5.2007, publikovaný pod č. 1272/2007 Sb. NSS. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 As 79/2006-58 ze dne 27.6.2007. Rozsudek Nejvyššího správní soudu, sp. zn. 2 As 89/2006-107 ze dne 12.7. 2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 Ao 2/2007 ze dne 24.10.2007, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 28/2007 ze dne 17.1.2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 58/2007-52 ze dne 19.2.2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 As 24/2007 ze dne 27.3.2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 As 13/2007 ze dne 28.3.2008.

231

Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 1 As 17/2008 ze dne 7.5.2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 As 57/2006 – 67 ze dne 29.5. 2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 53/2007-85 ze dne 25.6.2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 As 6/2008-96 ze dne 16.7.2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 38/2007 ze dne 13.8.2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 As 52/20007 ze dne 15.9.2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 As 50/2008 ze dne 28.4.2009. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 9 As 90/2008 ze dne 23.9.2009. Rozsudek Soudního dvora EU C-64/82, Tradax Graanhandel, ECR (1984). Rozsudek Soudního dvora EU 222/86, Heylens, ECR (1987). Rozsudek Soudního dvora EU 374/87, Orkem, ECR (1989). Rozsudek Soudního dvora EU C-269/90, TU Munchen, ECR (1991). Rozsudek Soudního dvora EU C-97/91, Borell, ECR (1992). Rozsudek Soudního dvora EU C-255/90, Burban, ECR (1992). Rozsudek Soudního dvora EU T-450/93, Lisrestal, ECR (1994). Rozsudek Soudního dvora EU T-465/93, Murgia Messapica, ECR (1994). Rozsudek Soudního dvora EU T-167/94, Nolle, ECR (1995). Rozsudek Soudního dvora EU T-195/95, Guérin automobiles, ECR (1996). Rozsudek Soudního dvora EU T-231/97, New Consulting e.a., Rec (1999). Rozsudek Soudního dvora EU C-353/ 99 Heidi Hutala, ECR (2001). Rozsudek Soudního dvora EU C-276/01, Steffenson, ECR (2003). Usnesení Nejvyššího soudu, sp. zn 21 Cdo 2858/2007 ze dne 11.12.2007. Usnesení Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 A 1090/2002 ze dne 1.8.2003. Usnesení Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 Afs 82/2006 ze dne 11.8.2006. Usnesení Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 64/2008 ze dne 12.3. 2009. Usnesení Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 4 As 55/2007-84 ze dne 28.4. 2009. Usnesení Ústavního soudu ČSFR, sp. zn. I. ÚS 191/92 ze dne 9.6.1992. Usnesení Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 75/93 ze dne 25.11.1993, publikované pod č. 3/1993 Sb.n.u.ÚS. Usnesení Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 86/95 ze dne 23.6.1995, publikované pod č. 15/1995 Sb.n.u.ÚS.

232

7 Seznam obrázků, tabulek a grafů Seznam obrázků: OBRÁZEK 1: ZJEDNODUŠENÉ SCHÉMA ORGANIZAČNÍHO USPOŘÁDÁNÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE.......................... 22 OBRÁZEK 2: MODEL ZRALOSTI A JEHO KONKRÉTNÍ STUPNICE ...................................................................................... 96 OBRÁZEK 3: VÝVOJOVÉ ETAPY E-GOVERNMENTU ................................................................................................... 176

Seznam tabulek: TABULKA 1:POČTY VEŘEJNOPRÁVNÍCH SMLUV UZAVŘENÝCH OBCEMI V LETECH 2003-2007 ............................................ 27 TABULKA 2: ZAKOTVENÍ PRINCIPŮ DOBRÉ SPRÁVY DLE VEŘEJNÉHO OCHRÁNCE PRÁV V ETICKÉM KODEXU ČESKÉ REPUBLIKY ...... 64 TABULKA 3: PŘEHLED HODNOCENÝCH ELEKTRONICKÝCH SLUŽEB .................................................................................. 94 TABULKA 4: HODNOCENÍ 12 ZÁKLADNÍCH SLUŽEB PRO OBČANY SLEDOVANÝCH EVROPSKOU KOMISÍ Z ROKU 2009 ............. 119 TABULKA 5: HODNOCENÍ 8 ZÁKLADNÍCH SLUŽEB PRO PODNIKY SLEDOVANÝCH EVROPSKOU KOMISÍ Z ROKU 2009 ............... 120 TABULKA 6: FORMÁT CERTIFIKÁTU PODLE STANDARDU X. 509 V1 (KRATŠÍ VERZE) ........................................................ 129 TABULKA 7: STATISTIKA POČTU VYDANÝCH VÝSTUPŮ Z JEDNOTLIVÝCH AGEND CZECH POINTU ........................................ 138

Seznam grafů: GRAF 1:VÝVOJ POČTU OBCÍ NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY LETECH 1990-2009 ................................................................ 25 GRAF 2: PODÍL MALÝCH OBCÍ NA CELKOVÉM POČTU OBCÍ NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY ..................................................... 25 GRAF 3:PODÍL MALÝCH OBCÍ NA CELKOVÉM POČTU OBCÍ V EVROPSKÝCH ZEMÍCH ............................................................ 25 GRAF 4:VELIKOSTNÍ STRUKTURA OBCÍ NA ÚZEMÍ KRAJŮ V ČESKÉ REPUBLICE ................................................................... 26 GRAF 5: VYSOKORYCHLOSTNÍ INTERNET V OBCÍCH

.................................................................................................. 111

GRAF 6: INTERNET V PODNICÍCH .......................................................................................................................... 112 GRAF 7: INTERNET V DOMÁCNOSTECH .................................................................................................................. 113 GRAF 8: VYBAVENÍ DOMÁCNOSTÍ POČÍTAČEM PODLE TYPU ....................................................................................... 113 GRAF 9: ORGANIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY NABÍZEJÍCÍ INTERNET .................................................................................... 114 GRAF 10: VYBAVENÍ DOMÁCNOSTÍ INTERNETEM – SROVNÁNÍ S VYBRANÝMI STÁTY........................................................ 115 GRAF 11: UŽIVATELÉ INTERNETU ......................................................................................................................... 115 GRAF 12: ZÍSKÁVÁNÍ INFORMACÍ TÝKAJÍCÍCH SE ÚŘADŮ ........................................................................................... 116 GRAF 13: PREFEROVANÝ ZPŮSOB KOMUNIKACE S OBČANY ....................................................................................... 117 GRAF 14: VHODNOST SLUŽBY ELEKTRONICKÉHO PROPOJENÍ INFORMACÍ BEZ ÚČASTI OBČANA (BEZ NUTNOSTI PAPÍROVÝCH FORMULÁŘŮ) ......................................................................................................................................... 118 GRAF 15: PRŮBĚŽNÉ HODNOCENÍ ELEKTRONICKÝCH SLUŽEB V ČR PODLE MODELU ZRALOSTI ........................................... 119 GRAF 16: PODÍL ORGÁNŮ VEŘEJNÉ SPRÁVY, KTERÉ PŘI KOMUNIKACI S OSTATNÍMI SUBJEKTY VYUŽÍVAJÍ ELEKTRONICKÝ PODPIS 132 GRAF 17: ZASTOUPENÍ MUŽŮ A ŽEN VE VÝZKUMNÉ ČÁSTI ......................................................................................... 185 GRAF 18: VĚKOVÝ PROFIL RESPONDENTŮ.............................................................................................................. 185 GRAF 19: PROFESNÍ ZAMĚŘENÍ RESPONDENTŮ ....................................................................................................... 185 GRAF 20: VZDĚLÁNÍ RESPONDENTŮ ..................................................................................................................... 186 GRAF 21: FREKVENCE UŽÍVÁNÍ INTERNETU ............................................................................................................ 186 GRAF 22: KONTAKT S ORGÁNY VEŘEJNÉ SPRÁVY DLE TYPU ÚŘADU .............................................................................. 187 GRAF 23: FREKVENCE KONTAKTU S ORGÁNY VEŘEJNÉ SPRÁVY ................................................................................... 187 GRAF 24: ZÁJEM O NAHRAZENÍ OSOBNÍCH KONTAKTŮ S ORGÁNY VEŘEJNÉ SPRÁVY ELEKTRONICKOU KOMUNIKACÍ ................ 188

233

GRAF 25: FREKVENCE VYUŽÍVÁNÍ VYBRANÝCH E-NÁSTROJŮ

...................................................................................... 189

GRAF 26: PREFERENCE ELEKTRONICKÝCH SLUŽEB .................................................................................................... 189 GRAF 27: AKTIVITY RESPONDENTŮ NA INTERNETU PŘI KONTAKTU S ORGÁNY VEŘEJNÉ SPRÁVY ......................................... 190 GRAF 28: BARIÉRY NA ÚSEKU ELEKTRONICKÉ KOMUNIKACE Z POHLEDU OBČANŮ – U NICH SAMOTNÝCH

............................ 190 GRAF 29: VÝZNAMNOST BARIÉR Z POHLEDU OBČANŮ - OBECNĚ ................................................................................ 192

8 Seznam příloh PŘÍLOHA 1: DOTAZNÍK

234