Working paper RENFORCE Seminar Series Audiovisuele media voor minderjarigen 5.0: de rol van private actoren bij de bescherming van kinderen in een convergerend medialandschap 28 november 2014 Locatie: Raadzaal, Universiteit Utrecht Madeleine de Cock Buning
1
Minderjarigen kijken steeds minder televisie. Dat wil zeker niet zeggen dat ze minder bewegende beelden tot zich nemen. Integendeel. Via telefoon, tablet of computer wordt met grote intensiteit uiteenlopend audiovisueel materiaal bekeken. Het gaat daarbij om zogenaamd on demand online media-aanbod. Steeds meer media worden zelfs nog uitsluitend online opvraagbaar aangeboden, niet zelden via sociale media of als User Generated Content (UGC).Veel media-aanbod wordt bovendien aangeboden door partijen die traditioneel ongereguleerd zijn. Denk daarbij aan de porno-industrie, verspreiders van hate speech en terroristische organisaties. Minderjarigen worden daarmee soms onverhoeds geconfronteerd. Ouders zijn zich in de meeste gevallen niet bewust van deze, voor hun kinderen mogelijk (ernstig) schadelijke confrontaties. Is dit een negatief bijeffect van het rijke nieuwe medialandschap dat we voor lief dienen te nemen? Of zijn er regulerings- en toezichtsarrangementen denkbaar die de huidige opgroeiende generatie kunnen beschermen?
Best practice Voor traditionele televisieprogramma’s bestaat in de meeste Europese landen een relatief goed functionerend systeem voor de bescherming van kinderen tegen schadelijke inhoud. Daarbij speelt coregulering met metatoezicht een belangrijk. De Nederlandse Kijkwijzer wordt algemeen beschouwd 2
als best practice. U kent het systeem wel. Pictogrammen geven een aanbevolen leeftijdscategorie aan. De inhoud van de potentieel schadelijke categorieën wordt aangegeven met een logo: geweld, angst, discriminatie, seks, drugs of vloeken.
De Kijkwijzer is onderdeel van een co-reguleringsarrangement dat sinds 2001 is neergelegd in onze Mediawet (Mw). Wanneer aanbieders van audiovisuele mediadiensten niet zijn aangesloten bij de Kijkwijzer is het omroeporganisaties op grond van artikel 4.1.2 Mw uitsluitend toegestaan om televisieprogramma’s uit te zenden die geschikt zijn voor alle leeftijden. Uitzenden van ander mediaaanbod is voor hen niet toegestaan. Dit blijkt in de praktijk voor de sector een belangrijke drijfveer om 3
zich aan te sluiten. Het Nederlands Instituut voor de Classificatie van Audiovisuele Media (NICAM) is door het Ministerie van OCW formeel aangewezen als classificatie-instituut voor de Kijkwijzer onder 1
Prof. Mr. Madeleine de Cock Buning is hoogleraar Media- en Communicatierecht en Auteursrecht (REBO, UU), voorzitter van het Commissariaat voor de Media (CvdM), vicevoorzitter European Regulators Group for Audiovisual Media Services (ERGA) en redacteur van dit tijdschrift. 2 F. Sauerwien and M. Latzer, regulatory choice in communications: the case of content rating schemes in de audiovisual industry. Journal of Broadcasting & Electronic Media 2010, 54(3), 463-484. 3 Opgericht in 1999, www.nicam.nl.
voorwaarde dat het beschikt over afdoende financiële middelen en het bovendien voldoende commitment uit de sector kan aantonen. Met meer dan 1000 leden vanuit de gehele Nederlands audiovisuele industrie slaagt NICAM daar in.
Het co-reguleringsarrangement van de Kijkwijzer bestaat uit een driepartijen-constructie. Systeemverantwoordelijkheid is belegd bij NICAM die verantwoordelijkheid draagt voor het classificeren van audiovisuele media en daarop (onafhankelijk) sectoraal toezicht uitoefent. NICAM traint codeurs en evalueert met grote regelmaat de classificatiecriteria om zo veel mogelijk aan te kunnen sluiten bij de actuele maatschappelijke context. Bij non-compliance van een media-instelling kan NICAM tot 75.000 EURO aan boetes uitdelen. Er bestaat binnen NICAM ook de mogelijkheid om in beroep te gaan tegen een opgelegde boete. Metatoezicht op de kwaliteit van de sectorale toezicht is belegd bij het Commissariaat voor de Media (CvdM). Het CvdM dat als zelfstandig bestuursorgaan is belast met het financiële en programmatische toezicht op alle Nederlandse audiovisuele media, evalueert NICAM jaarlijks kritisch op kwaliteit van diens activiteiten en het compliance niveau. Daarnaast heeft het CvdM een eigenstandige toezichtsverantwoordelijkheid ten aanzien van ernstig schadelijke inhoud. Dergelijk media-aanbod valt buiten het sectorale toezicht van NICAM, maar valt onder het zelfstandige toezicht van het CvdM.
Stilstaan is achteruitgaan Gezien de in de inleiding geschetste veranderde mediaconsumptie van minderjarigen, is de vraag actueel of een regulerings- en toezichtsarrangement zoals dat van de Kijkwijzer ook in het moderne medialandschap zou kunnen worden toegepast. Vanwege het grensoverschrijdende karakter van de media dient bij voorkeur gestreefd te worden naar een Europese oplossing. Daarbij komt dat het om verschillende redenen vrijwel ondenkbaar is dat bij de Europese bescherming van minderjarigen kan worden voorzien door uitsluitende verticale top down regulering en toezicht. Al was het maar vanwege de cultureel gevoelige context. Binnen de lidstaten van de EU bestaan grote verschillen. Wat in Nederland geschikt voor alle leeftijden wordt geacht, wordt bijvoorbeeld in Engeland pas als geschikt vanaf een bepaalde leeftijd aangemerkt. Dat geldt ook voor de meeste Zuid-Europese landen. Daar komt nog bij dat regulering van media-inhoud betrekking heeft op fundamentele rechten. Het ontoegankelijk maken van media-inhoud leidt ontegenzeggelijk tot beperking van de informatievrijheid; zowel voor wat betreft de uitingsvrijheid als de vrijheid van ontvangst. Niet alleen deze grondrechtelijke component vormt een reden om terughoudend te zijn met top down regulering. Ook is de omvang van het media-aanbod en de hoeveelheid van aanbieders zodanig groot dat effectief verticaal toezicht vrijwel onmogelijk zou zijn. Essentieel is dus de betrokkenheid van de sector zelf. 4
Ook de Europese Commissie toont zich voorstander van co-regulering op dit gebied. Overigens is het in de Europese context een gegeven dat zelfregulering alleen niet volstaat. The Interinstitutional Agreement on better law-making maakt duidelijk dat uitsluitend zelfregulering niet aan de orde is wanneer fundamentele rechten zoals uitingsvrijheid en de rechten van het kind een rol spelen. 4
5
P. Valcke , D. Stevens and E. Werkers, ‘Audiovisual Media Services in the EU. Next Generation Approach or Old Wine in New Barrels?’, Communications & Strategies, 2008/71(3), p 103-118. 5 European Parliament Council commission, Interinstitutional agreement on better law-making (2003/C 321/01) 31.12.2003, 17.
Toezichtsarrangement Dit alles lijkt er op te wijzen dat gezocht moet worden naar de instelling van Europees coreguleringsarrangement. Maar of dat ook daadwerkelijk succesvol zal kunnen zijn, hangt af van nader onderzoek naar een groot aantal aspecten. De vraag is bijvoorbeeld hoe ambitieus en omvangrijk dergelijke private regulerings- en toezichtsarrangementen voor de bescherming van minderjarigen kunnen zijn? Welke beleids- en reguleringsdoelstellingen streven ze exact na en hoe haalbaar zijn die? Hoe kan de co-regulering vorm krijgen en welke rol spelen daarbij de beginselen van better self6
and co-regulation? Hoe kan worden omgegaan met het probleem van asymmetrische informatie (sector v. civil society organisaties) Hoe kan betekenisvolle participatie van de sector worden gerealiseerd? Hoe kunnen de gestelde normen worden geïnternaliseerd en zodat ze daadwerkelijk kunnen bijdragen aan de beoogde werking? Daarbij is essentieel dat de sector betrokken blijft bij de regulering. Hoe kan ervoor worden gezorgd dat co-regulering voldoende vertrouwen en geloofwaardigheid genereert bij de stakeholders? En hoe voorkom je dat de sector afhaakt bij al te kritische of ambitieuze zelfreguleringsmechanismen? Hoe regel je in een zo sterk veranderende context als de moderne media voldoende flexibiliteit? En hoe calculeer je evaluatie in, zodat er blijvend geprofiteerd kan worden van het toekomstbestendig voordeel van co-regulering t.o.v. top down regulering?
Alvorens een systeem van co-regulering naar het model van de Kijkwijzer in Europa kan worden ingevoerd, dienen al deze vragen zorgvuldig maar voortvarend te worden beantwoord. De voorgenomen herziening van de Europese Richtlijn Audiovisuele Mediadiensten en de daaromheen gevoerde discussies met de sector en het (media)toezicht bieden daarvoor een uitstekende 7
gelegenheid nu de bescherming van minderjarigen daar als een van de speerpunten is neergelegd. I In het seminar Audiovisuele Media en Minderjarigen 5.0 wordt een aanzet gedaan om nadere denkrichtingen te bepalen. Daarbij verkennen (Europese) beleidsmakers, toezichthouders en participanten uit de sector zelf aan de hand van inzichten uit de (toezichts)wetenschap of, en zo ja onder welke voorwaarden, (co)reguleringsarrangementen in de effectieve en toekomstbestendige bescherming van minderjarigen kunnen voorzien. Daarbij ligt de focus in het bijzonder op de rol van private actoren.
6
Zie http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/principles-better-self-and-co-regulation-and-establishment-community-practice Green Paper Preparing for a Fully Converged Audiovisual World: Growth, Creation and Values, Brussels, 24.4.2013 COM(2013) 231 final.
7
Programma 12.30 – 13.00: Inloop 13.00 – 13.10: Prof. mr. Madeleine de Cock Buning, hoogleraar Media-, Communicatie- en Auteursrecht en voorzitter Commissariaat voor de Media. Welkom en introductie 13.10 – 13.45: Prof. Dr. Sybe de Vries hoogleraar EU interne-marktrecht en grondrechten. Het EU Handvest en de rechten van het kind in het Europese audiovisuele landschap: een ‘moderne’ titanenstrijd (tussen botsende grondrechten)? 13.45 – 14.20: Dhr. Marcel Boulogne, Directeur sector audiovisual media services van DG Connect (Europese Commissie). Perspectief vanuit de "Europese Commissie" 14.20 – 14.55: Dhr. Arjo Kramer, Directeur Regulatory & Public Affairs at SBS Broadcasting/lid VCO; Audiovisuele media en minderjarigen, bezien vanuit de positie van de sector 14.55 – 15.25: Thee en koffie 15.25 – 16.00: Dr. Haiko van der Voort, universitair docent Policy, Organization, Law and Gaming TU Delft. Co-regulering: Behoedzaam voorwaarts
16.00 – 16.30: Drs. Wim Bekkers, Directeur van de Kijkwijzer/NICAM. Informatie = protectie oftewel het ‘pindakaas principe’ 16.30 – 17.30: Paneldiscussie In de panel o.a. Linda Senden, Wim Bekkers, Arjo Kramer, Nienke Meester (CvdM), Sybe de Vries, Haiko van der Voort en Roel van de Ven 17.30:
Receptie en borrel
NOvA punten: 4 Kosten: 95 euro (Leden rechtelijke macht, werknemers universiteit, rijksambtenaren en leden van de Staten Generaal gratis entree). Locatie: Raadzaal te Achter Sint Pieter 200, Utrecht. Aanmelden: Aanmelden per e-mail aan:
[email protected]
RENFORCE Seminar Series Het Seminar over de rol van private actoren bij de bescherming van minderjarigen in het nieuwe medialandschap is onderdeel van De RENFORCE Seminar Series, een seminarreeks waarbij elk seminar is toegespitst op een specifieke sector of thema en er sprekers/referenten zijn vanuit de sector, private reguleringskant, de (nationale en Europese) overheidskant, de mogelijke andere betrokken organisaties en de wetenschap.
Verschillende deelonderwerpen van het RENFORCE onderzoeksprogramma van de Faculteit REBO UU raken aan de rol van private actoren in regulerings- en handhavingsprocessen. In het nieuwe bouwsteenproject Private Actoren wordt die rol centraal gesteld vanuit het perspectief van verschillende betrokken en belanghebbende partijen nader tegen het licht houden.
8
De inzichten die via het seminars worden verkregen zullen allereerst hun beslag krijgen in een RENFORCE Working Paper, die op de website zal worden gepubliceerd. In een volgende fase zal een vertaalslag worden gemaakt naar meer wetenschappelijke output, waarbij vooralsnog gedacht wordt aan een publicatie in een special issue in bijvoorbeeld Regulation & Governance, het European Law Journal, of de European Business Law Review.
8
Initiatiefnemers zijn Prof. Mr Madeleine de Cock Buning, Prof. Mr Linda Senden en Prof. Dr Dina Siegel-Rozenblit
(RENFORCE/REBO/UU).
