In dienst van de democratie
Het rapport van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
Inhoud
1 2
7
3
1
Inleiding
4
2
Verkenning
5
3
De dynamiek
6
4
De burger
7
5
Overheidscommunicatie: een toespitsing
8
6
Aanbevelingen: Transparantie en interactiviteit
9
7
Aanbevelingen: Organisatie en implementatie
10
8
Slotbeschouwing
11
11 17
23
53
31 37
49
Appendices:
12 13 14
1
Instellingsbeschikking
2
Benoemingsbesluit
58
60
Bijlagen*:
15
1
16
Advies Voorlichtingsraad inzake instelling van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie; Voorlichtingsraad, februari 1999
17 18 19 20 21 22 23 24 25
2
Hoofdrolspelers van de overheidscommunicatie; Zunderdorp Beleidsadvies, maart 2001
3
Burgers en overheidscommunicatie; Prof. dr. P.W. Tops, dr. mr. S. Zouridis, november 2000
4
De overheid in communicatie met de burger als klant; Prof. dr. M.J.W. van Twist, augustus 2001
5
Burgerschapsstijlen en overheidscommunicatie; Motivaction, april 2001
6
Principia van de overheidsvoorlichting; Voorlichtingsraad
7
Overheid en communicatie; Prof. dr. C.M.J. van Woerkum, september 2000
8
De overheidscommunicatie in vogelvlucht; RVD, september 2000
9
Overheidscommunicatie in de praktijk; RVD, juni 2001
10 Actuele vraagstukken van het communicatiemanagement; H.M. Brons, mr. R.J.J.M. Pans, drs. J.W. Holtslag,
26
oktober 2000
27
11 Digitalisering van de leefwereld; SCP, december 2000
28
12 Verkenningen
29 30 31
a Notitie werkgroep Technologie; Mw. M.C. Stikker, A.H. Lundqvist, drs. L.J.E. Smits
b Notitie werkgroep Media; Mw. G. Prins, mw. drs. C.W.M. Serkei, prof. dr. E.R. Seydel, dr. M.J.W. van Twist c Notitie werkgroep Journalistiek; Mw. Drs. M. Henneman, prof. drs. H.A.L Lockefeer, H. Laroes,
32
mr. J. Olde Kalter, J.D. Rensen, oktober 2000
33
13 Advies werkgroep WOB, juni 2001
34
14 Verslag werkconferentie Media Plaza, maart 2001
35
15 Verslag Expertmeeting, april 2001
36
16 Samenvatting digitaal debat Toekomst Overheidscommunicatie; Mw. M. Jadoul, mw. F. Alberda,
37
G. Enthoven, juli 2001
38
17 Verslagen werkbezoeken Londen en Stockholm, februari 2001/april 2001
39
18 Advies van de Vereniging voor Overheidscommunicatie aan de commissie Toekomst Overheids
40
communicatie; Bestuur VVO, maart 2000
41 42
* De bijlagen staan op de CD–ROM bij dit boek, op de website < www.toekomst-comm.nl> en zijn op te vragen bij de RVD te Den Haag.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
De Minister–President
1
W. Kok
2
Ministerie van Algemene Zaken
3
Binnenhof 20
4
2513 AA Den Haag
5 6
Groningen, 27 augustus 2001
7 8 Zeer Geachte Heer Kok,
9 10 11
Namens de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie bied ik U hierbij ons rapport “In dienst van de
12
democratie” aan. De titel onderstreept dat overheidscommunicatie, hoewel beschikbaar voor ministeries en
13
voor de ministers van de dag, in de eerste plaats dienstbaar dient te zijn aan de democratie.
14
Eerder kozen commissies op het terrein van overheidsvoorlichting en –communicatie de professionalisering
15
van het vakgebied als uitgangspunt en openheid en openbaarheid als ‘leitmotiv’. Onze commissie heeft de
16
communicatie tussen overheid en burgers vooral bezien vanuit het perspectief van de burger. Dan blijven de
17
thema’s van eerdere verkenningen van grote betekenis, maar dringen zich ook nieuwe vragen op.
18
De commissie heeft onderzocht en vastgesteld hoeveel verschillende verwachtingspatronen er bij burgers
19
leven als het om communicatie met de overheid gaat. Deze verschillen zijn zo groot dat effectief communi
20
ceren een permanente differentiatie vraagt in te gebruiken middelen, in woord en beeld.
21 22
Een groeiend deel van bevolking verwacht niet alleen als staatsburger, als kiezer en klant, maar ook als co-
23
producent van beleid te kunnen optreden. Beleid en beleidsmakers worden dan ook beoordeeld op de ruimte
24
die burgers wordt geboden op een zinnig moment invloed uit te kunnen oefenen op de beleidsvorming.
25
Daarmee is communicatie over beleid onvoldoende geworden, maar wordt communicatie steeds meer een
26
onderdeel van beleid. Deze benadering heeft indringende consequenties voor de plaats van de communica
27
tiedeskundigheid in de departementale organisatie. In termen van de commissie : communicatie is steeds
28
minder alleen de vertaling achteraf van eenmaal gekozen beleid, maar dient in het hart van het beleids
29
proces plaats te vinden.
30 31
De Commissie Toekomst Overheidscommunicatie heeft, zoals ook Uw bedoeling was, veel aandacht
32
gegeven aan de ontwikkeling van de technologie en de veranderingen die — mede — daardoor optreden
33
in de media. Er is, zo wordt in het rapport uiteen gezet, veel aan gelegen authentieke professionaliteit, bij de
34
overheid én bij de media te koesteren en te versterken. Oude – en nieuwe media vormen steeds meer het
35
publieke platform waarop door de overheid verantwoording wordt afgelegd. Zij hoopt daarmee vertrouwen
36
van de burger te winnen. Treden daarbij ruis en vertekening op, dan kan die vertrouwensrelatie daardoor
37
ernstig geschaad worden.
38
En dus is de verleiding groot regie te willen uitoefenen op deze publieke communicatie. Het advies van de
39
commissie laat zich in dit verband lezen als een hartstochtelijk pleidooi aan het adres van de overheid zich
40
door de turbulentie in de media niet te laten verleiden tot het verontachtzamen van de geldende principia voor de overheidscommunicatie.
41
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
De informatiemaatschappij biedt bovendien voldoende kansen om op een manier, die de democratie
2
versterkt, inzicht te bieden in de informatie waarover de overheid beschikt, in de samenhang in het
3
regeringsbeleid en in de wijze waarop beleid wordt ontwikkeld. De commissie heeft, in het voetspoor van
4
de commissie Biesheuvel, de actieve openbaarheid een belangrijke plaats in haar advies gegeven. Internet
5
biedt gouden kansen voor een meer transparante overheid, voor een meer interactieve manier van beleids
6
ontwikkeling.
7 8
De commissie heeft analyse en adviezen sober en compact opgeschreven, maar is zich er goed van bewust
9
dat uitvoering van het rapport een volgehouden en sturende aandacht van de ministerraad en meer in het
10
bijzonder van de minister–president zal vragen.
11 12
Namens de commissie dank ik U voor het vertrouwen dat U in ons hebt gesteld.
13 14
Met vriendelijke groet, namens de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie,
15 16 17 18 19 20 21
Jacq. Wallage
22
voorzitter
23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
1 Inleiding
De burger centraal
1.1 Opdracht en samenstelling van de Commissie
stige ontwikkelingen op het terrein van de beleidsontwik-
1
keling, de informatie– en communicatietechnologie, het
2
medialandschap en de journalistiek adviseert over: a. de
3
De instelling van de Commissie Toekomst
toekomstige doelen, functies, coördinatie en organisatie van
4
Overheidscommunicatie berust op een onderdeel
de overheidscommunicatie, alsmede de daarvoor benodigde
5
van het regeerakkoord 1998 dat luidt:
middelen; b. de inzet van nieuwe middelen en instrumenten
6
“De toegankelijkheid van overheidsinformatie (in
op het gebied van de media en informatie;c. de consequen-
7
het bijzonder wet– en regelgeving), onder meer door
ties van het advies, bedoeld onder a en b, voor de werkwijze
8
toepassing van nieuwe technologieën zoals Internet,
van de ministeries”.5
9
dient te worden bevorderd tegen zo beperkt mogelijke kosten. Het is niet alleen van belang dat zoveel mogelijk
10
1.2 Werkwijze
11
burgers tot zoveel mogelijk overheidsinformatie
12
toegang hebben, maar ook dat maatwerk kan worden
De Commissie heeft regelmatig haar oor te
13
geleverd om met bepaalde boodschappen specifieke
luisteren gelegd bij verschillende partijen — onder
14
doelgroepen te bereiken. Onderzoek naar de organisatie
andere door het organiseren van een digitaal debat,
15
en de inzet van middelen en nieuwe instrumenten moet
een werkconferentie, een expertmeeting en door
16
leiden tot een vergroting van de effectiviteit van de
het afleggen van werkbezoeken aan Londen en
17
overheidsvoorlichting en tot betere toegankelijkheid van
Stockholm.
18
overheidsinformatie”.
6
Hoewel de opdracht sterk was toegesneden op
19
Aan de instelling van de Commissie is een verken
het communicatiebeleid van de overheid in engere
20
ning van de Voorlichtingsraad voorafgegaan. 2 De
zin heeft de Commissie de vrijheid genomen de
21
Commissie kreeg, mede op basis van deze verken
vragen van de regering in een breder perspectief te
22
ning, een brede samenstelling. De leden namen op
beantwoorden dan zij gesteld waren. Hoe belangrijk
23
persoonlijke titel deel aan de beraadslagingen van
vragen van effectiviteit, coördinatie en kwaliteit
24
de Commissie en brachten door hun zeer diverse
van overheidscommunicatie ook zijn, zij laten zich
25
achtergronden (wetenschap, bedrijfsleven, oude
naar het oordeel van de Commissie slechts beant
26
en nieuwe media, openbaar bestuur) verschillende
woorden in samenhang met een visie op de verhou
27
invalshoeken mee. Aan het werk van de Commissie
ding tussen burger en overheid. Anders gezegd: wie
28
werd actief bijgedragen door een aantal ambtelijke
over de middelen en de effectiviteit van overheids
29
1
3
adviseurs en hun inbreng is door de Commissie zeer op prijs gesteld. De Rijksvoorlichtingsdienst was verantwoordelijk voor het secretariaat van de Commissie.4 De opdracht aan de Commissie is beschreven in het Instellingsbesluit Commissie Toekomst Overheidscommunicatie: “De Commissie heeft tot taak te komen tot een rapport waarin zij de regering met het oog op de huidige en toekom-
30 1 Regeerakkoord 1998–2002, p. 124. 2 De Voorlichtingsraad (VoRa) is het adviescollege van de minister– president inzake overheidscommunicatie. De VoRa bestaat uit de directeuren Voorlichting van alle ministeries. Voor het advies van de VoRa zie bijlage 1. 3 Zie appendix 2. 4 De procesbegeleiding en het inhoudelijk secretariaat werden verzorgd door Zunderdorp Beleidsadvies & Management. 5 Zie appendix 1. 6 Zie bijlagen 14, 15, 16 & 17.
31 32 33 34 35 36
37
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
communicatie iets zinnigs wil zeggen moet zich
bepalen immers de mogelijkheden van de burger te
2
allereerst in de doeleinden van die communicatie
overzien wat de overheid met hem voorheeft zich
3
verdiepen. Dat heeft de Commissie gedaan.
een oordeel over deze voornemens te vormen en —
4
desgewenst — dit overheidsbeleid te beïnvloeden.
1.3 Uitgangspunten van de Commissie
5 6
Ook moet de burger zich makkelijk tot de overheid kunnen wenden: om zelf informatie op te vragen,
7
Dertig jaar geleden rondde de Commissie Biesheuvel
voor nadere uitleg, om gebruik te kunnen maken
8
haar werkzaamheden af. Het rapport vormde
van de diensten van de overheid en om zijn mening
9
de weerslag van de ambitie van de jaren zestig,
kenbaar te maken.
10
openheid als leitmotiv voor een moderne overheid.
11
Hoe men ook oordeelt over de Wet openbaarheid
verdiept in de burger, in diens verwachtingen en in
12
van bestuur (Wob), zoveel is zeker: de Commissie
de mogelijkheden die — juist ook door de nieuwe
13
Biesheuvel heeft als pleitbezorger voor deze wet
technologie — ontstaan om overheidscommunicatie
14
aan de openheid van de overheid een belangrijke
nadrukkelijker ten dienste te stellen van de betrok
15
bijdrage geleverd.
kenheid van de burger bij het openbaar bestuur.
16
Zonder nu het werk van de Commissie
De Commissie heeft zich daarom allereerst
Vanuit deze benadering bleek het noodzakelijk
17
Toekomst Overheidscommunicatie te verengen tot
in tweeërlei opzicht te differentiëren. Allereerst
18
een ‘Biesheuvel–revisited’ heeft de Commissie wel
bestaat ‘de burger’ natuurlijk niet. Met behulp van
19
nadrukkelijk opnieuw de burger tot uitgangspunt
onderzoek in opdracht van de Commissie — door
20
van haar verkenning en argumentatie gemaakt.
het bureau Motivaction — is getracht scherper in
21
Natuurlijk is ook in een modern communicatiebe
beeld te krijgen hoe de vaak grote verschillen in
22
leid de zender, dat wil — gezien de opdracht van
normen en waarden in de relatie tot de overheid
23
de Commissie — zeggen ‘de overheid’, van grote
leiden tot zeer uiteenlopende verwachtingen als het
24
betekenis. Maar juist omdat de overheid geen
— vanuit de burger bezien — om communicatie
25
bedrijf is, maar een organisatie die wordt aange
met de overheid gaat (zie hoofdstuk 4).
26
stuurd vanuit de democratie, behoren de burger,
27
zijn wensen en verwachtingen, centraal te staan.
kan men bezwaarlijk van ‘de burger’ spreken. Eén
28
Daarbij gaat het uiteraard niet alleen om individuele
en dezelfde burger kan tot de overheid in geheel
29
burgers, maar ook om maatschappelijke instel
verschillende betrekkingen staan: men is kiezer,
30
lingen, waaronder het bedrijfsleven.
coproducent, klant en onderdaan tegelijk. De
31
Dat de Commissie niet — zoals de Commissie
Maar niet alleen naar verwachtingspatroon
Commissie heeft een poging gewaagd ook deze
32
Biesheuvel — geacht wordt te adviseren over
differentiatie, namelijk in de relatie tussen burger
33
‘overheidsvoorlichting’, maar over ‘overheidscom
en overheid, nader in kaart te brengen, omdat
34
municatie’ kan als een signaal worden opgevat
ze belangrijk inzicht biedt in de mogelijkheid
35
dat ook de regering er van doordrongen is dat het
overheidscommunicatie voor burger en overheid
36
tenminste om de wisselwerking tussen overheid en
bevredigender en effectiever te maken.
37
burger gaat en dat zij deze wisselwerking ook zoekt.
38
Voor een democratie zijn openheid en commu
1.4 Reikwijdte van het advies
39
nicatie van levensbelang. Vanuit de burger bezien
40
zijn het recht om geïnformeerd te worden en op
Vooral dankzij de ontwikkeling van de technologie,
die informatie te kunnen vertrouwen van grote
maar zeker ook door de toenemende zelfstandig
betekenis. Aard en omvang van deze informatie
heid van de burger, voltrekt deze wisselwerking
41 42
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
zich, dertig jaar na de Commissie Biesheuvel, in
media. Dat hoeft een serieuze dialoog overigens niet
1
een overigens wezenlijk ander mediaklimaat en in
in de weg te staan.
2
een fundamenteel andere context. Noch het begrip
De Commissie heeft zich, conform haar
3
‘overheid’ noch het begrip ‘communicatie’ is daarbij
opdracht, vooral bezig gehouden met de rijksover
4
zo doorzichtig als het lijkt. Veel burgers zullen de
heid, al heeft de lokale bestuurspraktijk inspire
5
verschillen in rol en verantwoordelijkheid van
rend gewerkt op de visie van de Commissie. De
6
regering, ministeries en de volksvertegenwoordiging
Commissie is er bijvoorbeeld van overtuigd dat de
7
niet altijd scherp maken. Hoewel de Commissie zich
effectiviteit van de overheidscommunicatie vergroot
8
in haar aanbevelingen volledig concentreert op de
kan worden door een nauwere samenwerking
9
regering en de haar ten dienste staande organisa
tussen de lokale en rijksoverheid (zie hoofdstuk
10
ties, is het onvermijdelijk van tijd tot tijd de rol van
6). Maar met de regering als opdrachtgever heeft
11
de volksvertegenwoordiging in de verkenningen
de Commissie zich geconcentreerd op het rijk, al
12
en analyses te betrekken. De Commissie is zich er
hoopt zij dat de analyse en aanbevelingen zo zijn
13
ten volle van bewust dat haar advies zich niet tot
opgeschreven dat zij voor de andere overheden veel
14
de volksvertegenwoordiging uitstrekt. Het is aan
bruikbare aanknopingspunten bieden.
15
het parlement zelf om te bezien welke consequen
Mede naar aanleiding van de gebeurtenissen
16
ties het wil verbinden aan het onderzoek van de
in Enschede, Volendam en ’s–Hertogenbosch heeft
17
Commissie. Maar dat de grote veranderingen, die
de Commissie overwogen om in haar advies apart
18
zich voltrekken in de verhouding tussen burger en
aandacht te besteden aan overheidscommunicatie in
19
overheid, in de ontwikkeling van de technologie
crisissituaties. Over dit onderwerp zijn echter reeds
20
en de media, ook grote betekenis hebben voor de
vele behartenswaardige adviezen verschenen. De
21
volksvertegenwoordiging staat voor de Commissie
Commissie heeft daarom besloten niet nader op dit
22
buiten kijf.
onderdeel van overheidscommunicatie in te gaan.
23
Eenzelfde benadering geldt in zekere zin voor de media. Veel informatie vanuit de overheid bereikt
24
1.5 Leeswijzer
25
de burger via de media. De Commissie heeft daarom
26
de ontwikkeling in en van de media nadrukkelijk bij
Het rapport is als volgt opgebouwd. Na een eerste
27
haar werk willen betrekken. Zij heeft dat vrijmoedig
verkenning (hoofdstuk 2) wordt nader ingegaan
28
gedaan, ofschoon voor eventuele wijzigingen in de
op een aantal belangrijke ontwikkelingen bij de
29
praktijk van de media vertrouwd moet worden op de
burger, in de technologie en in de media (hoofdstuk
30
eigen verantwoordelijkheid van journalisten, hoofd
3). Vervolgens komen in hoofdstuk 4 de positie van
31
redacties en directies. Hoewel de aanbevelingen zich
de burgers, hun betrekkingen tot de overheid en
32
tot de opdrachtgever — dat wil zeggen de rijksover
de verschillen in hun verwachtingen ten aanzien
33
heid — richten, worden — vanuit het belang dat de
van de overheidscommunicatie, aan de orde. Na
34
burger heeft bij betrouwbare berichtgeving — wel
de burger komt de overheidscommunicatie zelf
35
vragen opgeroepen waarvan de Commissie hoopt
aan bod (hoofdstuk 5), allereerst met analyse van
36
dat deze in en door de media zelf worden beant
het begrip. Daarna wordt ingegaan op de doelen
37
woord. Behoudens ieders verantwoordelijkheid
en functies van de overheidscommunicatie. In
38
voor de wet brengt de persvrijheid naar het oordeel
hoofdstuk 6 worden aanbevelingen geformuleerd
39
van de Commissie immers met zich dat de overheid
rond transparantie en interactie. In hoofdstuk 7
40
(en dus ook een overheidscommissie) grote afstand
wordt ingegaan op de vraag wat het streven naar
houdt van inmenging in het functioneren van de
meer interactie en transparantie betekent voor de
41
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
organisatie, werkwijze, coördinatie en financiering
2
van de communicatiefunctie binnen ministeries.
3
Het rapport wordt afgerond met een slotbeschou
4
wing (hoofdstuk 8) en een samenvatting.
5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42
10
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
2 Verkenning
Beleid is ook communicatie
In de betrekkingen tussen overheid en burger
in een turbulent medialandschap. Er is sprake van
1
voltrekken zich diepingrijpende veranderingen.
verscherpte concurrentie. De ‘breaking news’–
2
Men kan de meer zelfstandige houding waarmee de
ambitie, de strijd om de primeur de klok rond, heeft
3
burger zijn overheid beziet, duiden als een teken
in de media op z’n minst een jachtigheid veroor
4
van emancipatie. Dat is een proces van verzelfstan
zaakt die het patroon van communicatie tussen
5
diging, dat al enkele decennia aan kracht wint. De
overheid en burger via de media ingrijpend heeft
6
emancipatie heeft nieuwe impulsen gekregen door
veranderd. De tijd, nodig om feiten te controleren,
7
een technologische ontwikkeling, die burgers extra
hoor– en wederhoor toe te passen — onmisbaar
8
mogelijkheden geeft zelfstandig informatie in te
voor de kwaliteit van de media — is schaarser
9
winnen, hun mening kenbaar te maken, met de
geworden. Kijkcijfers en oplageparameters hebben
10
overheid en met elkaar te communiceren, vanuit
zo hun eigen invloed op onderwerpen en invals
11
een verder toegenomen zelfbewustzijn. Niet alleen
hoeken, waarop de media zich concentreren.
12
burgers krijgen die mogelijkheden van de nieuwe technologie, maar de overheid ook. Waar de markt het bedrijfsleven dwingt zich steeds opnieuw in te stellen op wisselende voorkeuren en opvattingen van klanten, ontbeert de overheid de druk van de markt en blijkt zich slechts moeizaam aan te kunnen (of willen) passen. Als consument raakt de burger er bovendien aan gewend dat naar zijn gunsten wordt gedongen. Hoewel termen als klantvriendelijkheid ook bij de overheid steeds vaker worden gebezigd, stoot de burger nog vaak zijn hoofd. Of hij snel antwoord krijgt op informatieve vragen, of diensten ‘dienst vaardig’ worden verleend, of zijn inbreng in de beleidsontwikkeling serieus wordt genomen, dit alles lijkt hem meer van toeval af te hangen dan van een bewust uitgedragen strategie. Mondiger en zelfstandiger geworden wordt
13 14
Explosieve toename nieuwsprogramma’s
15 16
Sinds 1988 is het aantal informatieve program
17
ma’s, zoals nieuwsuitzendingen, achtergrond
18
programma’s en talkshows, op tv verveertien
19
voudigd. Op deze manier wordt voldaan aan
20
de toegenomen vraag naar verhalen en gasten,
21
maar daalt het informatieve gehalte van de
22
uitzendingen.
1988 2001
Uitzendtijd nieuws in minuten
52
245
Kijktijd naar nieuws in minuten
8
11
23 24 25 26 27
Noot: De kijktijd wordt uitgedrukt in aantal
28
minuten per dag bij Nederlanders van 6 jaar en
29
ouder
30
door de burger op ervaren tekortkomingen van de overheid vinniger gereageerd. Die spanning wordt
31 Niet dat de overheid over de hoeveelheid
32
aanzienlijk vergroot doordat maatschappelijke
belangstelling in de media te klagen heeft. Alleen
33
instituties (bedrijven, pressiegroepen) zich professi
richt deze interesse zich op wat als ‘nieuws’ wordt
34
oneler van alle beschikbare communicatiemiddelen
gedefinieerd en — zoals bekend — bepalen
35
bedienen. Deze door nieuwe technologie versterkte
de media dat zelf. Verschillen van opvattingen,
emancipatie voltrekt zich niet in een vacuüm, maar
conflicten, zijn nu eenmaal interessanter dan
36 11
37
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
consensus. Gepeperde uitspraken zijn nieuwswaar
Staten–Generaal, waarin jegens de volksvertegen
2
diger dan gedegen toelichtingen op het beleid.
woordiging verantwoording wordt afgelegd, feitelijk
3
Voor de burger behoeft deze selectie en accen
een veel complexere driehoek geworden, waarin
4
tuering van wat als nieuws wordt gezien geen
van bestuurders wordt gevraagd dat zij zich ook
5
wezenlijk probleem te zijn. Oude en nieuwe media
rechtstreeks naar de bevolking toe verantwoorden
6
vullen elkaar geleidelijk steeds beter aan. Wie niet
7
7
op de journalistieke samenvatting wil koersen
aan het vertrouwen dat het geniet in de Staten–
8
of eenvoudig geïnteresseerd is in het volledige
Generaal, de mate waarin het imago van bewinds
9
. Wordt het gezag van een kabinet vooral ontleend
document kan dat meestal snel zelf op het Internet
lieden gevestigd wordt dan wel teloor gaat, wordt
10
vinden. De journalistieke ‘gidsfunctie’ maakt ook
in hoge mate in de media bepaald. Ook voor de
11
dat steeds meer naar authentieke documenten
volksvertegenwoordigers is hun aanwezigheid in de
12
wordt doorverwezen, waardoor een interessant
media van cruciaal belang. Of zij in de ogen van hun
13
weefsel van analyse en kleuring enerzijds en feite
kiezers alert zijn, de vinger in voldoende mate op de
14
lijke onderbouwing anderzijds ontstaat.
zere plek leggen, wordt zeker zozeer bepaald door
15
Voor de overheid leveren deze veranderingen in
16
het medialandschap en het –klimaat evenwel steeds
17
meer indringende vragen op, die om een antwoord
18
vragen.
hetgeen daarover in de media wordt bericht als door wat zij feitelijk in het parlement zeggen of doen. Daarmee vormen de media niet alleen een kanaal waarlangs informatie over overheidsbeleid
19
Daar is allereerst een kwantitatief vraagstuk:
20
het aantal media en de intensiteit van hun belang
waarop krediet wordt verworven of verloren voor
21
stelling roept voor de departementale voorlichting
beleid. ‘De slag om het publieke vertrouwen’ wordt
22
simpelweg steeds meer te beantwoorden vragen
mogelijk meer nog in de media geleverd dan in
23
op. Maar het gaat om meer dan volume alleen.
het parlement. Bovendien wordt de agenda van
24
Mondige burgers, die veel minder vaste binding aan
het overleg tussen parlement en regering steeds
25
instituties hebben, ook niet aan één politieke partij,
vaker beïnvloed door hetgeen zich op het publieke
26
beoordelen het overheidshandelen ad hoc. De wijze
platform in de media afspeelt.
27
waarop in de media het beleid wordt weergegeven
28
en van commentaar wordt voorzien speelt in die
mensen ontstaat beleid, de controle daarop en de
29
oordeelsvorming natuurlijk een belangrijke rol. De
informatie daarover in een continue wisselwerking
30
media vragen, in zekere zin als voorhoede van een
in een publieke ruimte. Trèveszaal, waar het kabinet
31
kritische bevolking of van belangen, indringend
vergadert, Tweede Kamer en media staan in een
32
om verantwoording. Daarmee is de context voor
zodanige open verbinding met elkaar dat de verant
33
overheidsvoorlichting en –communicatie aanzien
woordelijkheden wel in formele zin zijn te onder
34
lijk relevanter geworden voor het draagvlak van
scheiden, maar materieel wordt dit geheel door de
35
overheidshandelen. Er staat, maatschappelijk en
burger als één proces van publieke communicatie
36
politiek–bestuurlijk, veel meer op het spel dan de
ervaren.
37
opdracht aan meer media meer feitelijke informatie
38
ter beschikking te stellen. Voorlichting alleen is
gegeven. Zijn binding aan politieke partijen neemt
39
niet meer voldoende, verantwoording wordt steeds
af, zijn interesse in de publieke zaak gelukkig niet.
40
belangrijker om het vertrouwen van de burger te
41 42
winnen en behouden. 12
Daarmee is het verband tussen regering en
burgers bereikt, maar zijn zij feitelijk een platform
In een levendige democratie van mondige
Diezelfde burger is in dit geheel geen statisch
7 In bijlage 2 is de relatie tussen de hoofdrolspelers van de overheidscommunicatie schematisch weergegeven en beknopt toegelicht.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
Wel beoordeelt hij het werk van de bestuurders in de publieke sector met de nodige distantie. De opkomst
uit het digitaal debat
1
8
2
bij verkiezingen staat onder druk, de fluctuaties in
“Over het algemeen hoor je binnen de overheid
3
de kiezersgunst lijken groter te worden.
dat het hoogst bereikbare voor het bestuur
4
is: authentiek handelen, betrouwbaarheid,
5
zulke meer fluïde omstandigheden niet meer een
zorgvuldigheid en ‘klant’–gerichtheid. Maar
6
zaak van verkiezingscampagnes alleen. In feite
welke betrouwbaarheid heeft een overheid
7
hebben de meeste politieke partijen en de coalities
die minstens elke vier jaar wijzigingen in haar
8
van de dag zich al ingesteld op een permanente
hoofdlijnen van beleid doorvoert bij een burger
9
campagne, zoals regeren ook trekken lijkt te krijgen
die al 30 jaar of langer in een auto rijdt, eigen
10
van permanent campagne voeren. Kenmerkt de
huis bezitter is en in een groeigemeente is gaan
11
verkiezingscampagne zich door een verhoogde
wonen? Onbetrouwbaarheid is een ingebakken
12
hectiek, de omvang en intensiteit van het nieuwe
gegeven van ons democratische bestel. Althans
13
medialandschap enerzijds en de ‘zappende staats
wanneer wisselingen van bestuurders aan
14
burger’ anderzijds maken die hectiek tot een
de orde zijn. Is dat erg? Nee, dat betekent
15
permanent verschijnsel.
alleen dat in de tussenliggende periodes extra
16
Voorlichting en communicatie verschuiven zo
veel energie gestoken moet worden in het
17
van een belangrijk verschijnsel in de marge van het
behoud van geloofwaardigheid. Daarbij is
18
proces van beleidsontwikkeling en –verantwoording
‘communicare = gemeenschappelijk maken’
19
naar het hart ervan. Een ontwikkeling overigens,
een streven van onschatbare waarde. Immers
20
die zich in het bedrijfsleven al eerder en scherper
hoe kan de continuïteit beter worden gegaran
21
aftekende. Ook bij de overheid, met name daar
deerd dan door zoveel mogelijk gemeenschap
22
waar concrete diensten worden verleend, is deze
pelijk gemaakte problemen en oplossingen?
23
verschuiving van oriëntatie op het product (bijvoor
Gemeenschappelijke gemaakte problemen en
24
beeld het nemen van een besluit) naar de dienst
oplossingen overleven elke bestuurswisseling.”
25
verlening (bijvoorbeeld toelichting geven op het
(Guido Kwikkers, communicatie–adviseur)
26
Vertrouwen winnen en behouden wordt in
besluit) merkbaar. Zo heeft de publieksvoorlichting
27
het laatste decennium een grote impuls gekregen
de politieke top van een ministerie heeft bij het
28
door landelijke en doelgroepgerichte distributie
inzetten van de instrumenten van voorlichting
29
van folders en brochures over wetten en regelingen.
en communicatie en de belangen en rechten van
30
Verder kunnen ook de ingrijpende veranderingen in
burgers op een transparante overheid, die niet
31
de werkwijze van de Belastingsdienst, de opkomst
het monopolie op publieke kennis en informatie
32
van callcenters, van de Postbus 51–Infolijn, alsmede
heeft. Bij het formuleren van deze spelregels is het
33
de overheidssites op Internet waar 24–uur per dag
van groot belang dat ze bijdragen aan een verster
34
actuele informatie kan worden geraadpleegd en
king van de rol die de volksvertegenwoordiging
35
elektronisch voorlichtingsmateriaal kan worden
in een parlementaire democratie speelt. Want
36
aangevraagd, zo worden getypeerd.
hoezeer de slag om de publieke opinie overal ook
37
Communicatie in het hart van het beleids proces staat dus ten dienste van de burger, en niet alleen van het bestuur. Dat vraagt om nieuwe spelregels waarin een balans moet worden gevonden tussen de onmiskenbare belangen, die
38 8 De Commissie Toekomst Overheidscommunicatie heeft op haar website (www.toekomst-comm.nl) een digitaal debat georgani seerd. In dit rapport vindt u op meedere plaatsen enkele passages uit dit debat. Deze passages reflecteren niet noodzakelijkerwijs de mening van de Commissie.Voor een samenvatting van het digitale debat, zie bijlage 16.
39 40 41 13
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
wordt gevoerd, uiteindelijk zijn het de democra
2
tisch gekozen volksvertegenwoordigers jegens
vereist een nieuwe aanpak van het communicatie
De nieuwe dynamiek van Europese integratie
3
wie de regering zich moet verantwoorden. Door
beleid. De samenwerking tussen Nederland en de
4
zorgvuldig onderscheid te maken in de verschil
EU op het gebied van de organisatie en coördinatie
5
lende fasen van de beleidsontwikkeling en daarbij
van het communicatie– en voorlichtingsbeleid
6
de rolverdeling tussen burger, volksvertegen
van de overheid neemt toe. Naast persvoorlichting
7
woordiging en overheid explicieter aan de orde te
wordt ook publieksvoorlichting steeds meer van
8
stellen, kan recht worden gedaan aan het feit dat
belang. Daarbij volstaat het niet meer om alleen
9
niet de publieke ruimte, maar de volksvertegen
het Europese of nationale beleid toe te lichten;
10
woordiging de plaats is waar uiteindelijk verant
duidelijk dient te worden gemaakt hoe Europese
11
woording wordt afgelegd.
en binnenlandse politiek en wetgeving met elkaar
12
Inmiddels is het vanzelfsprekender dat de
te maken hebben en elkaar beïnvloeden. Eigen
13
overheid de nieuwe media gebruikt om te infor
rollen en verantwoordelijkheden dienen naar de
14
meren en door de burger geïnformeerd te worden.
burgers gecommuniceerd te worden. Wat voorlich
15
Daarbij worden mogelijkheden vergroot, niet tegen
ting betreft, zijn betere afspraken nodig tussen de
16
elkaar weggestreept: nieuwe media naast de oude,
Europese instellingen en nationale ministeries.
17
rechtstreekse communicatie met burgers naast het
18
overleg tussen regering en volksvertegenwoordi
parant communicatiebeleid in de EU, wekte het
19
ging. Er tekenen zich interessante mogelijkheden
recente voorstel van de Europese Commissie
20
van wisselwerking af tussen oude en nieuwe media.
omtrent een Europese Wob veel verbazing en
21
Vanwege de noodzaak van een open en trans
argwaan. Het voorstel deed een flinke stap terug
22
De Europese dimensie
in vergelijking met de Nederlandse Wob en ook
23
In een verkenning over communicatie en beleid
andere voorstellen en ontwikkelingen in de EU
24
is de Europese dimensie een complicatie en
werden in dit verband met de nodige scepsis
25
een uitdaging tegelijk. De Europese Unie (EU)
bekeken. Europese instituties blinken immers
26
is van toenemende invloed op het Nederlandse
vooralsnog niet uit in transparantie.
27
(communicatie)beleid en het functioneren van
28
nationale instituties. De politieke en maatschap
de actieve openbaarheid van informatie en
29
pelijke agenda wordt niet meer alleen in nationale
documenten in de EU bereikt. De nieuwe veror
30
sfeer bepaald. Om het vertrouwen van de burger
dening, die 25 april jl. tot stand kwam, gaat vrij
31
in de Europese politiek te winnen, is ook hier
ver. Zo hanteert men een zeer ruimte definitie van
32
— zowel op nationaal als Europees niveau
het begrip ‘document’, rust op de EU–instellingen
33
— politieke verantwoording richting parlement
de verplichting een register bij te houden van
34
en samenleving van belang. De media hebben als
documenten die in hun bezit zijn, komt er jaarlijks
35
platform waarop krediet verworven of verloren
een verslag over de wijze waarop de verordening
36
wordt, in dit verband eveneens een cruciale rol.
werkt en zal er in 2004 een evaluatie plaatsvinden,
37
De kloof tussen burgers en de Europese politiek
aan de hand waarvan aanpassingen kunnen plaats
38
is aanzienlijk, wat het verwerven van vertrouwen
vinden. De verordening gaat op sommige punten
39
en een goed communicatiebeleid extra van belang
echter minder ver dan de bepalingen die Nederland
40
maakt. Het winnen van vertrouwen wordt tegelij
hanteert.
41 42
kertijd bemoeilijkt, daar een ‘civil society’ op 14
Europees niveau ontbreekt.
Inmiddels is een compromis omtrent
Hoewel de wet alleen betrekking heeft op EU– documenten en niet tot veranderingen in nationale
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
wetgeving dwingt, dient Nederland de ontwikke
1
lingen in Europa toch zeer nauwlettend in de gaten
2
te houden. Voor de toekomst is het te verwachten
3
dat Europese beleidsmakers zich in toenemende
4
mate met (de ontsluiting van) overheidscommuni
5
catie en –informatie zullen bemoeien. Bovendien
6
heeft ook Nederland baat bij een transparante EU.
7
Nederland kan een belangrijke(re), positieve rol
8
spelen in het ontsluitings– en openbaarheidbeleid
9
van de EU spelen, door bijvoorbeeld EU–informatie
10
op nationale overheidssites te publiceren.
11
De relatie burger – overheid dient, kortom,
12
ook tegen de achtergrond van Europa bekeken te
13
worden. Willen de aanbevelingen in dit rapport in
14
de praktijk betekenis krijgen, dan is het noodza
15
kelijk dat Nederland zich blijft inzetten voor de
16
openbaarheid van overheidsinformatie in Europa.
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 15
42
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
3 De dynamiek
Eerst zien, dan geloven
De betrekkingen tussen overheid en burger veranderen ingrijpend. Uitkomst van deze ontwik‑ kelingen is dat de burger een steeds bepalender rol kan spelen in zijn relatie met de overheid. Hij heeft meer mogelijkheden gekregen om zijn rol als staatsburger actief in te vullen. Hij kan zich breed informeren over het beleid, zelfstandig een mening vormen en die ook laten horen. Tegelijkertijd is het in bepaalde opzichten voor hem ook makkelijker geworden om zich te onttrekken aan de informatie van de overheid.
3.1 Individualisering Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft op verzoek van de Commissie enkele belang‑ rijke maatschappelijke ontwikkelingen in kaart gebracht. Het SCP stelt in zijn rapportage dat: 9
“… individualisering algemeen [wordt] beschouwd als één van de belangrijkste ontwikkelingen die zich in onze samenleving voordoet en vooral: heeft voorgedaan. Het is deze ontwikkeling die de individuele burger onafhankelijker maakt van medeburgers en instituties en steeds meer keuzevrijheid biedt voor het eigen handelen. Individualisering wordt mede mogelijk gemaakt door groeiende welvaart, stijgend opleidingsniveau en een afnemende invloed van traditionele instituties en gezagsverhoudingen”. Door de toegenomen keuzevrijheid hebben burgers geleerd — en zijn meer dan vroeger ook gewend — zelf beslissingen te nemen, zelf een
Muisklikactivisme
1 2
Muisklikactivisme is te omschrijven als ‘het via
3
e–mail actievoeren’. Soms vinden burgers met
4
een gemeenschappelijke interesse of belang
5
elkaar spontaan via het Net en besluiten vervol‑
6
gens om samen actie te voeren. Op deze wijze
7
zijn in de VS diverse bedrijven gedwongen tot
8
‘recall–acties’ (het terugnemen van goederen
9
wegens fouten in de productie) , omdat via
10
het Net pressie was uitgeoefend. Dit valt te
11
typeren als het individuele muisklikactivisme.
12
Vaak zijn het ook formele organisaties als
13
Greenpeace die een standaard e–mail maken en
14
deze rondsturen via het ‘omgekeerde piramide
15
distributiesysteem’. Daarbij mailt één individu
16
vijf vrienden met het verzoek het mailtje naar de
17
geadresseerde — veelal een overheidsorgaan of
18
–vertegenwoordiger — te sturen, maar ook om
19
vijf andere vrienden te vragen hetzelfde te doen.
20
Dit is het georganiseerde muisklikactivisme.
21
Het blijkt dat muisklikactivisme een enorme
22
lading krijgt als de officiële media de actie
23
ondersteunen, zoals bijvoorbeeld het geval
24
was bij de verdeling van de radiozenderfre‑
25
quenties. Dan kan de besluitvorming worden
26
beïnvloed. Aangezien formele organisaties vaak
27
beter in staat zijn officiële media bij de actie
28
te betrekken, is het georganiseerde muisklik‑
29
activisme vaak effectiever dan het individuele
30
muisklikactivisme.
31
oordeel te vellen over allerhande situaties en dus
SCP niet alleen een gevolg van de individualise‑
32
ook over het overheidsbeleid en het overheids‑
ring en het hogere opleidingspeil, maar ook van
33
handelen. De burger bekijkt de overheid met een
ontwikkelingen bij de overheid zelf. “De rijksover-
34
nuchtere houding: het ‘show me’ van de burger, in plaats van ‘trust me’ van de overheid. Deze grotere zelfstandigheid is volgens het
35 9 SCP, Digitalisering van de leefwereld. Een onderzoek naar infor‑ matie– en communicatietechnologie en sociale ongelijkheid, Den‑Haag: SCP, 2000. Opgenomen als bijlage 11.
36 17
37
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
heid decentraliseerde een deel van het beleid naar
2
lagere overheden, terwijl door verzelfstandiging en
3
privatisering de verantwoordelijkheid deels overging
“In het boek ‘Van forum tot supermarkt?’ dat
4
naar zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) en de markt.
Valerie Frissen en ik drie jaar geleden hebben
5
Ook stond het overheidsbeleid de afgelopen jaren in het
gepubliceerd, stellen we dat er maar bar weinig
6
teken van de bevordering van de zelfredzaamheid van
aandacht voor de gebruikers van ICT is. Zeker,
7
de burger”.
het belang van de gebruiker fungeert als een
8
Daaraan kan worden toegevoegd dat de burger in
soort geloofsartikel in bijna alle discussies over
9
de loop der jaren steeds meer mogelijkheden zijn
ICT (en overheid). We zien echter maar weinig
10
toegekend om bezwaar of beroep aan te tekenen
concreet onderzoek naar gebruikersbehoeften
11
tegen overheidsbeslissingen. Daardoor heeft de
en al helemaal weinig vertalingen van dit soort
12
overheid er niet alleen meer constructieve meeden‑
onderzoek naar bijvoorbeeld sites van de diverse
13
kers bij gekregen, maar ook meer mensen die zich
overheden in de praktijk.”
14
met kracht verweren tegen beleid of beleidsuitvoe‑
(Hedwig te Molder, Communicatie en Innovatie
15
ring waar zij het niet mee eens zijn en/of waar hun
Studies Wageningen Universiteit )
16
belangen geschaad worden.
17
Voor de overheidscommunicatie betekent
uit het digitaal debat
worden opgeslagen en verwerkt, met als belang‑
18
deze ontwikkeling dat de burger een gelijkwaardi‑
rijk effect dat informatie onbeperkt opvraagbaar
19
gere (gespreks)partner is geworden, die informatie
en kopieerbaar is;
20
kritischer beoordeelt, er voor de vertrouwensre‑
21
latie tot de overheid grote betekenis aan toekent en
toenemen van de mogelijkheden van geheu‑
22
die zijn eigen bijdragen serieus genomen wil zien.
genchips gecombineerd met het steeds kleiner
23
Zo bezien staat er veel op het spel !
worden van de apparatuur, waardoor aanzienlijk
¬ miniaturisering en prijsontwikkeling: het
24
Overigens moet opgemerkt worden dat de
25
toegenomen zelfstandigheid weliswaar een vrij
lagere prijzen binnen het bereik van burgers,
26
fundamentele trend is die zich in de hele samen‑
bedrijven en overheid zijn gekomen. Bij gelijk‑
27
leving heeft voorgedaan, maar dat er nog steeds
blijvende kosten zijn steeds grotere bestanden
28
grote verschillen in zelfstandigheid en mondig‑
op te slaan. Bovendien kunnen deze steeds
29
heid tussen burgers onderling bestaan (zie ook
30
hoofdstuk 4).
31
meer technologische toepassingen door steeds
sneller verzonden en ontvangen worden. ¬ mobilisering: het draadloos worden van de communicatie, waardoor de plaats van
3.2 Informatie– en communicatie technologie
32 33 34
handeling minder relevant wordt. Door de mogelijkheden van opslag wordt ook het tijdstip waarop verzonden en ontvangen wordt minder
35
De positie van de burger is aanzienlijk veranderd
36
door de stormachtige ontwikkelingen op het
37
gebied van de informatie– en communicatie‑
onele onderscheid tussen telefoon, omroep,
38
technologie. Deze ontwikkelingen kunnen op
datacommunicatie met behulp van de PC.
39
verschillende manieren worden gekenmerkt. In
Spraak, data, beeld en geluid worden geïnte‑
40
dit verband zijn de volgende karakteristieken te
41
noemen: 10
42
18
¬ digitalisering: alle informatie kan digitaal
relevant. ¬ convergentie: het verdwijnen van het traditi‑
10 De hieronder volgende opsomming is mede gebaseerd op het rapport van de Commissie ‘Grondrechten in het Digitale Tijdperk’, Den‑Haag, mei 2000, pp. 23–24.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
greerd in dezelfde apparatuur.
de ontwikkelingen in de richting van een netwerk‑
1
samenleving, die van bovenaf niet meer goed te
2
De Commissie ziet als belangrijkste mogelijkheden
voorspellen is, laat staan te beheersen. Burgers
3
die de nieuwe technologie voor de gebruiker met
zijn zeer snel in staat om elkaar massaal te vinden
4
zich brengt: personalisering, interactie en flexi‑
op grond van steeds wisselende ‘single issues’,
5
biliteit.11 Door de technologische ontwikkelingen
waardoor niet alleen de verticaliteit in het netwerk
6
wordt het voor de burger in ieder geval steeds
verdwijnt, maar ook de verbindingen steeds
7
makkelijker en goedkoper om precies die infor‑
wisselen.
8
12
matie te verzamelen die hij nodig heeft, op het
9
moment dat het hem uitkomt. Dit geldt uiteraard
Digitale kloof
10
ook voor de informatie die hij nodig heeft om zich
De Commissie is optimistisch wanneer het gaat om
11
een oordeel te kunnen vormen over het beleid
het dichten van de digitale kloof. Uit onderzoek
12
of de uitvoering daarvan. Daarnaast maakt de
van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) blijkt
13
nieuwe technologie het veel makkelijker voor
dat verschillen in bezit van de nieuwe technolo‑
14
de burger om vragen te stellen of zijn mening
gieën waarschijnlijk van tijdelijke aard zullen zijn,
15
kenbaar te maken — ook aan de overheid. Een
dat de verschillen in vaardigheden niet leiden tot
16
e–mailtje is tenslotte veel sneller verstuurd dan
nieuwe vormen van sociale ongelijkheid en dat
17
een brief. Omgekeerd is het voor de overheid ook
deze bovendien gradueel van aard zijn: er is geen
18
veel makkelijker om boodschappen alleen aan die
sprake van een ‘digitale kenniskloof’. Ook door
19
burgers toe te zenden voor wie de inhoud relevant
anderen worden er kanttekeningen geplaatst bij
20
is. Verder is het zeer eenvoudig om burgers in het
de veronderstelde digitale kloof, bijvoorbeeld
21
algemeen of specifieke doelgroepen te raadplegen.
door Frissen.14 De discussie over ‘nieuwe vormen
22
Daar waar de overheid deze raadpleging niet
van universele toegang’ beschouwt zij door
23
oppakt, moet er rekening mee gehouden worden
marktontwikkelingen als achterhaald. Zij stelt
24
dat maatschappelijke groeperingen evenzeer
dat de discussie over tweedeling in wezen om
25
gemakkelijk in staat zijn om dit soort raadple‑
iets meer fundamenteels gaat, namelijk om ICT
26
gingen uit te voeren, om vervolgens de overheid
als toegang tot die informatie en communicatie
27
met de uitkomsten te confronteren.
die noodzakelijk wordt geacht om als volwaardig
28
13
De technologische ontwikkelingen hebben
burger te kunnen participeren. In dat verband
29
niet alleen geleid tot een ontwikkeling in de positie
merkt zij op dat ICT (bijvoorbeeld het Internet
30
van de burger, maar ook tot een verandering van
als nieuw platform) weliswaar een interessante
31
de sturingsmogelijkheden van de overheid. De
rol kan spelen in de politiek–maatschappelijke
32
Commissie ‘Grondrechten in het digitale tijdperk’
participatie, maar dat de rol van ICT daarin ook
33
wijst onder andere op de internationalisering
weer niet overschat moet worden. Als burgers geen
34
en horizontalisering die zich mede ten gevolge
toegang hebben tot ICT, betekent dat niet per se
35
van de technologische ontwikkelingen hebben
dat ze ook slecht geïnformeerd zijn of beperkt
36
versterkt. Bij internationalisering gaat het er om dat steeds minder handelingen gebonden zijn aan de grenzen van nationale staten, waardoor de terri‑ toriaal georganiseerde overheden steeds minder invloed hebben op wat er binnen de landsgrenzen gebeurt. Met ‘horizontalisering’ wordt gedoeld op
11 Notitie werkgroep Technologie, zie bijlage 12a. 12 Commissie ‘Grondrechten in het digitale tijdperk’, Op. Cit., pp.‑25–26. 13 SCP, Op. Cit. 14 Frissen, V.C., Cultuur als confrontatie. De mythe van de digitale kloof, Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Weten schappen, 2000. 15 Zie bijlage 5 en de ‘Database Socioconsult 2000’ van Motivaction.
37 38 39 40 41 19
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
Explosie aantal aanbieders
1 2
De introductie van commerciële televisie in
3
Nederland verliep snel. Sinds 1989 zijn er,
4
naast de drie publieke zenders, 7 Nederlandse
5
commerciële televisiezenders, circa 16 buiten‑
6
landse zenders en circa 8 ‘special interest’–
7
kanalen actief. Daarnaast zijn er 13 regionale
8
publieke zenders.
9
Voor radio geldt hetzelfde beeld: behalve de vijf
10
landelijke publieke zenders zijn negen commer‑
11
ciële radiostations actief, deels op de kabel en
12
deels via de ether.
13
Ons land kent voorts ruim 800 huis–aan–
14
voorbeeld uit de praktijk * Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat startte onlangs met actieve nieuwsvoorziening op haar website <www.venwnieuws.nl>. Hiermee wordt de Internetsite van het ministerie voor het eerst als nieuwsbron voor journalisten en persbureaus toegepast. Nu is zij ‘live’ op het Net aanwezig en kan zij — door bijvoorbeeld te reageren op de media — elke seconde de beeldvorming over het ministerie bijstellen. In de praktijk wordt de website al door zowel persbureaus als journa‑ listen als nieuwsbron vermeld.
huisbladen. Deze worden gratis verspreid
15
(Nederland kent de hoogste dichtheid van
16
huis–aan–huisbladen ter wereld) en zij hebben
17
bij elkaar een landelijke dekking. Ook de gratis
18
kranten voor trein– en busreizigers zijn nieuwe
19
concurrenten van de dag– en avondbladen.
20
Kranten zijn bovendien steeds dikker geworden,
21
zowel door de stijging van het aantal adverten‑
22
ties, als door een toename van de redactionele
23
ruimte. Daarnaast is er natuurlijk de komst van
24
Internet, dat voor sommige burgers een alterna‑
25
tieve bron van nieuws kan vormen in plaats van
26
of naast de traditionele medio.
27
Bronnen o.a.: Terug naar het publiek, augustus
28
1999; Rapport van de Commissie Publieke Omroep,
29
26 juni 1996 & Http://www.huis-aan-huisbladen.
30
nl/Achtergrond.html.
31
3.3 Veranderend medialandschap 16 De veranderingen in het medialandschap ontstaan door de wisselwerking van de ontwikkelingen in de informatie– en communicatietechnologie en wat individuen en de samenleving daarmee doen. Een van de belangrijkste ontwikkelingen is natuurlijk de opkomst van de nieuwe, digitale media (zie links). Naar verwachting zullen de nieuwe media een plaats behouden naast en in verbinding met de traditionele media. In kranten en tv– journaals staat tegenwoordig bijvoorbeeld niet alleen het laatste nieuws, maar wordt men tevens doorver‑ wezen naar het Internet voor meer achtergrond‑ informatie, een enquête of digitale discussie. Met het groeiend aantal mensen dat via het Internet
32
in hun mogelijkheden om maatschappelijk te
informatie komt halen en brengen, verliest de
33
participeren. Ook het SCP wijst er op dat er voor
journalist iets van zijn dominante positie als het
34
moderne communicatiemiddelen vaak nog oudere
om informatie(verwerving en –verspreiding) gaat.
35
alternatieven voorhanden zijn die voor iedereen
Overigens ontstaat er door de convergentie van
36
toegankelijk zijn. Uit ander onderzoek blijkt verder
verschillende soorten media ook een nieuwe type
37
dat de interesses van mensen in de virtuele wereld
journalist, namelijk een die meerdere typen media
38
niet wezenlijk verschillen van die in de fysieke
bedient.
39
wereld. Wanneer men in de fysieke wereld weinig
40
boodschap heeft aan de communicatie van de
15
overheid, zal men niet ineens op zoek gaan naar
41 42
20
overheidssites.
16 Voor een uitgebreidere verkenning van de ontwikkelingen in het medialandschap, zie bijlage 12b. * De commissie heeft de ministeries zelf gevraagd voorbeelden te geven van relevante actuele werkwijzen.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
kerd zal worden. Er zal altijd ruimte zijn voor het
1
de opvallendste ontwikkelingen van de laatste
Behalve de opkomst van Internet is een van
‘masseren’ van de berichtgeving door belangheb‑
2
jaren de explosieve toename van het aantal
benden, alleen al door de selectie van hetgeen
3
aanbieders. Zo zijn er inmiddels twee keer zo veel
actief openbaar wordt gemaakt vindt een zekere
4
parlementaire journalisten als parlementariërs.
kleuring van het nieuws plaats. Maar de corri‑
5
Onvermijdelijk gevolg van deze uitdijing is een
gerende krachten zijn ook niet kinderachtig.
6
fragmentatie van het bereik van ieder van de
Allereerst is daar een steeds beter opgeleide burger
7
zenders. Was het vroeger nog zo dat de overheid
die steeds beter tot zelfstandig oordelen in staat is
8
met een spotje op de publieke zenders bijna de
en door handigheidjes leert heen te zien. In zekere
9
gehele bevolking kon bereiken, tegenwoordig
zin wordt die burger geholpen door de permanente
10
moet de overheid daarvoor zendtijd kopen bij
kritische bejegening die de overheid in de media
11
commerciële zenders. Bovendien kan de burger
ondervindt. Naarmate de journalistiek zich meer
12
zich — als hij dat wil — met de afstandsbedie‑
ter zake kundig, inhoudelijk goed onderlegd van
13
ning in de hand afwenden van de boodschappen
haar taak kwijt, worden manipulatieve neigingen
14
waarmee de overheid de burger hoopt te bereiken.
die beogen de berichtgeving naar de hand van de
15
De mediamarkt wordt zodoende steeds onoverzich‑
overheid en/of de politiek te zetten, begrensd.
16
telijker. Boodschappen moeten steeds beter gericht
Ook de negatieve bijproducten van een
17
worden, willen ze de doelgroep kunnen bereiken.
24–uurs nieuwseconomie, slordige omgang met de
18
Een grondige analyse van doelgroepsegmenten,
feiten, vertekenend uitvergroten (hypes), worden
19
kwantitatief en kwalitatief, zal vooraf moeten
uiteindelijk het beste bestreden enerzijds door een
20
gaan aan het totale proces. Op het niveau van de
overheid die zich aan de feiten houdt en deze syste‑
21
rijksoverheid zijn op dat punt al de nodige stappen
matisch toegankelijk maakt, anderzijds door een
22
gezet.
volgehouden professionaliteit in de journalistiek.
23
De zelfstandige burger werkt zich ‘zappend’
Het debat over de kwaliteit van de media ìn
24
een weg door de geboden informatie, het
de media acht de Commissie daarbij van grote
25
amusement, de sport. Uit het oogpunt van
betekenis. De vraag ‘doen we het goed genoeg’
26
kijkdichtheid wordt vervolgens veel geïnvesteerd
behoort in elke organisatie met een zekere
27
om de aandacht van de kijker en luisteraar vast te
regelmaat aan de orde te komen. De cruciale
28
houden. Zo ontstaat een verscherpte concurrentie.
functie die de media in een parlementaire
29
democratie vervullen, brengt met zich dat het
30
publiekelijk beantwoorden van de kwaliteitsvraag
31
op zichzelf als een bijdrage aan de versterking
32
De Commissie beziet de eerder beschreven ‘slag
van de democratie kan worden gezien. Datzelfde
33
om het publieke vertrouwen’ die in de openbare
geldt voor de mogelijkheid voor lezers en kijkers
34
ruimte van de media en in rechtstreekse commu‑
in een kritische dialoog te treden met de media,
35
nicatie met de burger plaatsvindt, met een
die voor hun informatievoorziening van zo’n grote
36
nuchter optimisme. Nuchter, omdat de diverse
betekenis zijn, letterlijk ‘verhaal te halen’. Of dit
37
hoofdrolspelers geen engelen zijn en natuurlijk
de vorm van ‘voorzieningen per medium’ moet
38
zullen proberen hun reputatie zo ongeschonden
krijgen, bijvoorbeeld de ombudsman die sommige
39
mogelijk te houden. Optimistisch, omdat wie
kranten in het leven hebben geroepen dan wel
40
3.4 De rol van de journalistiek
17
daarbij feiten te zeer naar zijn hand probeert te zetten in diezelfde publieke ruimte snel ontmas‑
17 Voor een uitgebreidere verkenning van de ontwikkelingen in de journalistiek, zie bijlage 12c.
41 21
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
dat dit een functie moet worden van overheids‑
2
zijde of van de Raad voor de Journalistiek, acht de
3
Commissie een afweging die door de media zelf
4
zou moeten worden gemaakt.
5
Zo bezien ligt in de kwaliteit van de opleiding
6
tot journalist ook een belangrijke garantie dat de
7
media die zelfstandige rol evenwichtig kunnen
8
blijven vervullen. Vergelijkbare opleidingseisen
9
moeten er voor de communicatiefuncties bij de
10
overheid toe leiden dat, hoe groot de belangen ook
11
zijn die op het spel staan, ministeries in de slag om
12
het publieke vertrouwen blijven voldoen aan eisen
13
die burgers terecht aan de overheid stellen: dat
14
communicatie open, feitelijk juist, begrijpelijk en
15
integer is.
16
De garantie dat journalisten geen deelnemer
17
worden in de slag om het vertrouwen, maar
18
kritische toeschouwer blijven, kan niet door
19
overheidsregulering worden bereikt, maar zal
20
— gezien het grondwettelijk recht op persvrijheid
21
— vooral door het zelfreinigend vermogen van de
22
media moeten worden bereikt.
23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42
22
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
4 De burger
in soorten en maten
De overheid is er voor de burger, niet andersom.
onderscheidt drie typen relaties of hoedanigheden
1
Dat is het uitgangspunt voor de Commissie. De
waarin burgers met de overheid te maken hebben:
2
ontwikkelingen, zoals beschreven in hoofdstuk
als staatsburger (bestaande uit de rollen ‘kiezer’
3
3 maken een dergelijke ommezwaai bovendien
en ‘coproducent’), als klant en als onderdaan. In
4
mogelijk. ‘De’‑burger bestaat echter niet en daarom
de notitie Burgers en Overheidscommunicatie van
5
is differentiatie geboden. Ten eerste differentiatie
Tops en Zouridis zijn deze relatiepatronen uitge‑
6
naar de verschillende rollen die ieder individu
breid beschreven.
7
19
ten opzichte van de overheid inneemt (paragraaf
8
4.1). Hoewel burgers in principe allemaal deze
4.1.1.a Burgers als staatsburgers: kiezers
9
verschillende rollen ten opzichte over de overheid
Regelmatig worden burgers in hun hoedanigheid
10
innemen, verschillen zij sterk in hun houding
van kiezer aangesproken: zij stellen met elkaar de
11
en verwachtingspatroon ten aanzien van de
volksvertegenwoordiging samen van de verschil‑
12
overheidscommunicatie. Differentiatie naar deze
lende overheidsorganisaties. Ook bij referenda is er
13
verschillen tussen mensen is daarom ook geboden.
een actieve rol voor de burger als kiezer weggelegd.
14
De Commissie heeft aan het onderzoeksbureau
De kiezers zijn te beschouwen als opdrachtgevers
15
Motivaction de opdracht gegeven de verschillen in
van de overheid. Overigens gaat het bij de commu‑
16
houding, wensen en verwachtingen van burgers
nicatie met kiezers slechts ten dele om overheids‑
17
ten opzichte van de overheid in kaart te brengen.
communicatie: politieke partijen en volksvertegen‑
18
De resultaten van het onderzoek worden in
woordiging spelen een hoofdrol.
19
paragraaf 4.2 samengevat.
18
Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van
In dit relatiepatroon staat de kiezersmarkt
20
centraal: het idee is dat het bij verkiezingen gaat
21
een segmentatiemodel dat inzicht biedt in het
om een markt van vragers en aanbieders. Politieke
22
normen– en waardenpatronen van de bevolking.
partijen doen kiezers een bepaald aanbod en
23
Meer gangbare segmentaties gaan vaak uit van
door middel van hun stem maken de kiezers al
24
traditionele achtergrondkenmerken als opleidings‑
dan niet van het aanbod van een partij gebruik.
25
niveau, inkomen, leeftijd, sekse e.d., maar bieden
Communicatie is, zoals op elke markt, ook op de
26
geen inzicht in het normen– en waardenpatroon.
kiezersmarkt van wezenlijk belang. Wat overheids‑
27
De reden voor de Commissie om te kiezen voor dit
communicatie betreft is hier een belangrijke
28
type onderzoek is gelegen in de overtuiging dat
doelstelling, dat burgers zodanig worden geïnfor‑
29
communicatie alleen effectief kan zijn wanneer de
meerd, dat zij beleid en daden van de gekozen
30
boodschap aansluit bij het normen– en waardenpa‑
bestuurders kunnen controleren. Vandaar ook dat
31
troon van de burger.
aan de overheid wettelijke plichten zijn opgelegd
32
met betrekking tot de openbaarmaking (o.a. in de
33
Grondwet en in de Wet openbaarheid van bestuur).
34
Op de kiezersmarkt worden overwegend
35
4.1 Drie relatiepatronen Een pluriform communicatiebeleid start met de erkenning dat burgers en overheden verschil‑ lende relaties met elkaar aangaan. De Commissie
36 18 Voor het volledige onderzoeksrapport van Motivaction, zie bijlage 5. 19 Deze notitie is te vinden in bijlage 3.
23
37
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
standpunten en beelden (sferen) gecommuniceerd.
2
Dat gebeurt soms in directe contacten tussen
3
kiezers en (vertegenwoordigers van) politieke
Minister Roger van Boxtel zoekt regelmatig
4
partijen, maar vooral in de vorm van massacom‑
via digitale discussies en chats de discussie de
5
municatie. Het belangrijkste medium voor politieke
interactie met de bevolking. Daarbij maakt hij in
6
communicatie, die de burgers als kiezer aanspreekt,
toenemende mate gebruik van de audiovisuele
7
is de televisie. Dat brengt een bijzondere dynamiek
mogelijkheden van het Internet. De ‘traditio‑
8
met zich (zie hoofdstuk 3). Communicatie heeft
nele’ chats — waarbij de minister al typend
9
hier vooral de betekenis van verleiding: politieke
communiceert — zijn inmiddels vervangen
10
partijen streven naar stemmenmaximalisatie en
door de ‘WebTV–uitzendingen’ in een tv–studio–
11
communicatie is een van de middelen om dat doel
omgeving waarbij de minister reageert op de
12
te bereiken.
binnenkomende vragen en reacties. Soms is
voorbeeld uit de praktijk *
er tweeweg videoverkeer zodat de minister de
13 14
4.1.1.b Burgers als staatsburgers:
andere partij ook ziet en hoort, soms komen de
15
coproducenten van beleid
vragen binnen via een chatmodule. Het grote
16
De rol van de burgers als kiezer is de meest traditi‑
voordeel van WebTV is dat er emotie in het
17
onele invulling van het staatsburgerschap. Sinds de
onderwerp kan komen, omdat je de betrokkenen
18
democratiseringsbeweging van de jaren zestig en
ziet en hoort. Het nadeel is dat nog niet iedereen
19
zeventig gaat het staatsburgerschap soms verder
thuis video op Internet kan ontvangen.
20
dan alleen het periodiek kiezen en controleren
Op de site van de minister (http://ministervan‑
21
van vertegenwoordigers. Burgers krijgen steeds
boxtel.nl) zijn diverse voorbeelden te vinden.
22
vaker de gelegenheid direct betrokken te worden
23
bij de ontwikkeling van of besluitvorming over
netwerken teneinde hen uit te dagen zelf de verant‑
24
beleid. De achtergrond voor deze ‘coproductie’
woordelijkheid te nemen voor hun leefomgeving.
25
of ‘interactief bestuur’ is gelegen in het feit dat
26
het veel minder vanzelfsprekend is dan vroeger
pas sinds de jaren negentig in zwang is, is interacti‑
27
dat door draagvlak in de vertegenwoordigende
viteit een wezenlijk onderdeel van het Nederlandse
28
organen (gemeenteraad, Provinciale Staten, Staten–
consensusmodel. Met interactieve beleidsvorming
29
Generaal) ook maatschappelijk draagvlak ontstaat.
heeft de oude traditie van schikken en plooien
30
Dat de gemeenteraad of de Kamers akkoord zijn
een eigentijdse vorm gekregen. Het verschil met
31
gegaan met een beleids– of wetsvoorstel, betekent
vroeger is gelegen in de openheid van het proces
32
voor burgers en maatschappelijke organisaties
en in het minder regenteske karakter. Zo speelden
33
niet vanzelf dat zij zich daarnaar zullen gedragen.
vroeger burgers nauwelijks een rol: de toppen van
34
Doorgaans blijken er voldoende ontsnappings– en
de zuilen deden immers zaken met elkaar. Ook
35
bezwaarmogelijkheden die de mondige burger
heeft, onder meer door toenemende aandacht
36
bereid is te gebruiken, zodat de effectiviteit van
van media, het proces een meer open karakter
37
het beleid ondermijnd wordt. Maatschappelijk
gekregen.
38
draagvlak moet, zo blijkt, telkens actief worden
39
verworven. Interactieve beleidsvorming kan
lijke interactieve beleidsprocessen een cruciale,
40
daaraan bijdragen. Andere redenen voor de
ondersteunende rol. Dit stelt hoge eisen aan de
overheid om burgers te betrekken bij de beleidsont‑
betrokken beleidsmakers en aan de communicatie
wikkeling zijn de mogelijke verrijking van beleid
afdelingen (in termen van expertise, personele inzet
en het activeren van burgers en maatschappelijke
en logistieke en financiële middelen).
41 42
24
Hoewel de term ‘interactieve beleidsvorming’
Voorlichting en communicatie spelen in derge‑
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
4.1.2 Burgers als klanten
uit het digitaal debat
1
overheid is de burger te beschouwen als klant. Bij
In het digitaal debat werd gepleit voor het verbinden
3
het verkrijgen van een paspoort, het aanvragen
van burgerrollen. Een burger die bijvoorbeeld contact
4
van een subsidie en het ophalen van huisvuil zijn
zoekt met de overheid als klant, kan en passant
5
burgers klanten van gemeenten, provincies en
verleid worden om als coproducent op te treden.
6
ministeries. Het gaat vaak om communicatie die
“Een slim wapen om die burger naast zijn
7
erop gericht is de betreffende dienst of het product
klant–identiteit op zijn burger–identiteit of
8
toegankelijk, begrijpelijk of makkelijk te maken
kiezer–identiteit te wijzen zou zijn om gemeen‑
9
voor burgers (hoe iets aan te vragen, waar en
telijke sites in te richten volgens de verschil‑
10
wanneer kunnen burgers daarvoor bij wie terecht,
lende relaties die bestaan tussen overheid en
11
enzovoort).
burger. Als iemand als klant naar een site komt,
12
en even moet wachten (op het downloaden van
13
voor het aanbod van de overheid: in de vorm
een vergunning ofzo) wordt hij gelijk om zijn
14
van brochures, spotjes op de televisie of adver‑
mening over een bestemmingsplan gevraagd.”
15
tenties in lokale huis–aan–huisbladen wordt
( Jorrit de Jong)
16
Als afnemer van diensten en producten van de
Burgers worden aangesproken als doelgroep
2
het aanbod aangeprezen door het toegankelijk
17
te maken. Tegelijkertijd vindt communicatie
diensten en producten van de overheid lenen zich
18
plaats bij het consumeren van het product of de
er lang niet altijd voor om klanten te bedienen;
19
dienst: met name als het gaat om de wat ingewik‑
vaak zijn de producten aan regels gebonden, betreft
20
kelder producten is de communicatie er omheen
het onwelkome producten (bijvoorbeeld vergun‑
21
doorgaans intensief en tijdrovend. Denk hierbij
ningen) en hebben behandelend ambtenaren
22
eens aan belastingen, het aanvragen van huursub‑
weinig ruimte om klanten tegemoet te komen.
23
sidie of aan de regelmatige bezoeken van bijstands‑
Toch is bij (geïndividualiseerde) dienstverlening de
24
gerechtigden aan de Centra voor Werk en Inkomen.
verwachting van burgers als klanten dat zij ook als
25
In sommige situaties vallen het product of de dienst
zodanig behandeld worden. Overheidsorganisaties
26
en communicatie samen, bijvoorbeeld als het gaat
proberen daar ook in toenemende mate op in te
27
om een verzoek om overheidsinformatie. Al met al
spelen. Aangezien er vaak geen sprake is van een
28
gaat het bij burgers als klanten vaak om
markt waarbij burgers uit verschillende aanbieders
29
1. ‘dienstverleningsinformatie’, die erop gericht
kunnen kiezen (een situatie die leidt tot consu‑
30
is de producten of de diensten van de overheid
mentensoevereiniteit) zoeken overheden naar
31
toegankelijker, begrijpelijker of hanteerbaarder
alternatieven die zich lenen voor toepassing in het
32
te maken;
openbaar bestuur. Denk hierbij aan klachtenproce‑
33
dures, klantenpanels en cliëntenraden, enzovoort.
34
brochures, televisiespotjes of advertenties wordt
Op deze manier wordt de terugkoppeling van de
35
aangeboden;
markt verankerd in de organisatie. Het signaal
36
dat daarmee wordt afgegeven is duidelijk: ‘u, de
37
burger, bent voor ons als overheid de klant’.
38
2. ‘aanprijzingscommunicatie’ die door middel van
3. individuele telefonische of directe communicatie rondom het consumeren van het product of de dienst.
Voor uitvoeringsprocessen bij de rijksover‑
39
Omdat het om klanten gaat, geldt voor de commu‑
heid (studiefinanciering, belastingen, huursub‑
40
nicatie de vuistregel dat de klant koning is. Het
sidie, vergunningen, enzovoort) zijn gedurende
gaat er om klanten in hun wensen tegemoet te
de afgelopen decennia grootschalige ICT–toepas‑
komen, en precies op dat punt wringt het soms. De
singen ontwikkeld. Zo geschiedt de beoordeling
41 25
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
van de aanvragen van studiefinanciering groten‑
2
deels automatisch door de computer. De uitvoe‑
3
rende ambtenaar, die vroeger de beoordeling van
Het jongerenproject Team Alert van het
4
aanvragen voor zijn rekening nam, vormt nu de
Ministerie van Verkeer en Waterstaat, dat uit
5
verbinding tussen student en geautomatiseerd
3 jongens en 2‑meisjes bestaat, zet zich in om
6
systeem. Communicatie met ‘klanten’ is van een
jongeren in de leeftijd tussen 18 en 25 jaar meer
7
afgeleide activiteit de kern van de uitvoeringsorga‑
bewust te maken van verkeers(on)veilig gedrag
8
nisatie geworden. Voorts zijn de afgelopen jaren de
en de consequenties daarvan. In deze leeftijds‑
9
nodige initiatieven genomen om de zogenaamde
groep komen immers nog altijd 250 jongeren per
10
administratieve communicatie rond de uitvoering
jaar om het leven in het verkeer.
11
van wet– en regelgeving te stroomlijnen en te
Team Alert organiseerde grootschalige expert
12
verbeteren, onder andere door uitgebreide schrif‑
meetings waarbij jongeren verschillende
13
telijke voorlichting, vereenvoudiging van formu‑
verkeersthema’s inbrachten voor de beleidsvor‑
14
lieren, persoonlijke advisering door telefonische
ming. Ondanks dat de ideeën niet altijd even
15
informatiediensten, de beschikbaarstelling van
vernieuwend waren als op het ministerie werd
16
actuele informatie en van formulieren via Internet
verondersteld, creëert deze vorm van interac‑
17
enzovoorts.
tieve beleidsvorming wel steun voor het beleid.
18
In bijlage 4 worden enkele relevante vragen
voorbeeld uit de praktijk *
De voorstellen van Team Alert ten aanzien van de
19
opgeworpen rond de dienstverlening van de
communicatie over verkeersveiligheidthema’s
20
overheid. Deze vragen liggen buiten de reikwijdte
specifiek gericht op jongeren waren vooruitstre‑
21
van dit advies, maar de Commissie beveelt
vender en anders van aanpak dan de traditionele
22
de overheid nadrukkelijk over de in bijlage 4
aanpak vanuit het ministerie. De spraakmakende
23
genoemde onderwerpen het debat te voeren.
activiteiten, zoals het plaatsen van signaalpalen in het hele land, hebben het bewustwordings‑
24 25
4.1.3 Burgers als onderdanen
proces van verkeersonveilig gedrag onder
26
Behalve kiezers, coproducenten en klanten zijn
jongeren aanzienlijk op gang gebracht.
27
burgers ook onderdaan van de overheid. Als
28
onderdaan zijn burgers ‘onderworpen’ aan het
te beïnvloeden, zonder dat daar concrete wet– of
29
beleid dat in opdracht van of in samenwerking met
regelgeving tegenover staat.
30
hen als staatsburger is ontworpen.20 Vaak worden
Regelmatig ook worden individuele burgers
31
onderdanen als groep aangesproken, bijvoorbeeld
aangesproken als onderdaan. Vaak gebeurt dit in
32
in de vorm van massamediale campagnes (zoals
het kader van producten of ‘diensten’ — bijvoor‑
33
Postbus 51–campagnes). Soms worden deze
34
campagnes ingezet als ondersteuning van juridi‑
35
sche en financiële beleidsinstrumenten, bijvoor‑
36
beeld een campagne waarin wordt gewezen op
37
een nieuwe verkeersregel. Doel is dan bestaande
38
maatregelen bekend te maken, te verduidelijken of
39
te doen accepteren.
40
Soms ook worden deze campagnes ingezet
41 42
als zelfstandig beleidsinstrument, met als doel de 26
houding, het gedrag of de mentaliteit van mensen
20 De communicatie met onderdanen krijgt op verschillende manieren gestalte. In deze paragraaf wordt uitgegaan van het onderscheid tussen communicatie waarin burgers als groep worden aangesproken en communicatie met individuele burgers. Vanuit een meer functionele invalshoek kan onderscheid worden gemaakt tussen: – persuasieve campagnes, met als doel gedragsverandering (bijvoorbeeld milieu– of verkeersspotjes). Communicatie is in dat geval t.o.v. andere beleidsinstrumenten een boven– of nevenge‑ schikt instrument – communicatie die bestaande maatregelen a) moeten verduide‑ lijken, b) moeten doen accepteren, c) in de administratieve sfeer efficiënter moeten implementeren. Communicatie is dan een ondergeschikt (maar evengoed belangrijk) beleidsinstrument.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
beeld wanneer het gaat om vergunningen, belas‑
vier groepen burgers te onderscheiden zijn, met
1
tingen, uitkeringen of boetes. De staat commu‑
ieder een eigen ‘burgerschapsstijl’ en eigen wensen
2
niceert daarbij met individuele onderdanen; de
en verwachtingen ten aanzien van de overheids‑
3
transactie is de context waarin de communicatie
communicatie: de buitenstaanders/inactieve
4
gestalte krijgt. Soms monden deze transacties uit
burgerschapsstijl, de plichtsgetrouwe/afhankelijke
5
in wat in juridische termen ‘belastende beschik‑
burgerschapsstijl, de pragmatisch/conformistische
6
kingen’ wordt genoemd — bijvoorbeeld wanneer
burgerschapsstijl en de maatschappijkritisch/verant‑
7
een vergunning niet wordt toegekend. De legitimi‑
woordelijke burgerschapsstijl. Hun houding ten
8
teit van dit soort beschikkingen staat door de aard
opzichte van de overheid wordt hieronder visueel
9
ervan extra onder druk.
weergegeven, waarna een zeer beknopte beschrij‑
10
ving van ieder van de burgerschapsstijlen volgt.
11
Opvallend is dat het dienstverleningskarakter van dit soort transacties de laatste tijd sterker wordt benadrukt. We zijn nog niet zo ver dat
21
De verschillen in houding ten opzichte van de
12
overheid kunnen als volgt gevisualiseerd worden:
13
strafvonnissen als een dienst worden beschouwd die aan klanten wordt geleverd, maar dat geldt bijvoorbeeld wel voor vergunningen. Door derge‑
14 15
buitenstaanders
16
inactief
lijke transacties als diensten te definiëren worden
17
burgers aangesproken als klant en wordt getracht
18
mee te gaan in de logica van de klant, zelfs als
19
plichtsgetrouw
het gaat om diensten die door de burgers minder
20
afhankelijk
of helemaal niet worden gewaardeerd. Dit wordt
21
bijvoorbeeld treffend uitgedrukt in de slogan van
22
de Belastingdienst: ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’. Bij het benadrukken van het dienstverleningskarakter hoort ook dat burgers
overheid
23
pragmatisch
24
conformistisch
25
zelf kunnen kiezen hoe zij de informatie aanle‑ veren die door de overheid wordt gevraagd — dat wil zeggen ook digitaal.
4.2 Verschillen in houding en verwachtingspatroon Ieder individu vervult in principe alle drie genoemde rollen: staatsburger (kiezer en coproducent), klant en onderdaan. Burgers verschillen echter in de wijze waarop zij invulling geven aan hun rol, in hun houding ten opzichte van de overheid en in de verwachtingen die zij vanuit de verschillende rollen hebben ten opzichte van de overheid. Uit onderzoek dat het bureau ‘Motivaction’ in opdracht van de Commissie heeft gedaan, blijkt dat er in de Nederlandse samenleving grofweg
26 27
maatschappijkritisch
28
verantwoordelijk
29 30 31
Burgers met een buitenstaanders/inactieve burger‑
32
schapsstijl (globaal 16 procent van de bevolking)
33
hebben de minste affiniteit met de overheid;
34
zij voelen zich niet maatschappelijk en politiek
35
betrokken.22 Het algemeen belang is geen item, het 21 De Commissie duidt de verschillende burgerschapstijlen aan met dezelfde termen als Motivaction, hoewel zij zich ervan bewust is dat deze aanduidingen voor discussie vatbaar zijn. 22 De aangegeven percentages zijn indicatief; Motivaction heeft de verdeling van de burgerschapsstijlen over de 7 sociale milieus die zij onderscheidt, samengevat in tabel 8 van haar rapport (zie bijlage‑5). Let wel, Motivaction gebruikt een steekproef van de Nederlandse bevolking tussen 15 en 80 jaar.
36 37 38 39 40 41 27
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
eigenbelang is een goed te bewaken zaak. Gemak,
onderdanen zijn deze burgers niet alleen plichtsge‑
2
plezier en comfort staan voorop. Deze burgers
trouw, maar ook gezagsgetrouw en gevoelig voor
3
hebben weinig behoefte om te participeren bij de
autoriteit. Ook als klant heeft men de behoefte aan
4
vorming van overheidsbeleid, maar ook geïnfor‑
toegankelijke, eenvoudige informatie, liefst via
5
meerd worden over de plannen van de overheid
persoonlijke contacten. De lijn van de overheid naar
6
heeft hier geen prioriteit. De rol van staatsburger
de burger is bovenstaande figuur onderbroken: men
7
(kiezer én coproducent) wordt niet actief ingevuld.
staat wel open voor de informatie van de overheid,
8
Ook als onderdaan staat men weinig open voor
maar beschikt niet over de vaardigheden om deze
9
de boodschap van de overheid. Men is bovendien
informatie snel te selecteren en te begrijpen:
10
intolerant ten opzichte van gezag. Dit zijn de
men ziet al snel door de bomen het bos niet meer.
11
afhakers: geen betrokkenheid bij de overheid,
Kortom, dit zijn voor de overheid zowel potentiële
12
weinig vertrouwen in de overheid en slechts een
bondgenoten als potentiële afhakers.
13
beperkte mate van mondigheid. De boodschappen
14
die de overheid zendt, bereiken deze burgers slecht,
tisch/conformistische burgerschapsstijl (grofweg
15
vandaar dat in bovenstaande figuur slechts een
42 procent van de bevolking) en de overheid zijn
16
dunne lijn is getekend van de overheid naar deze
korter dan van de vorige burgerschapsstijlen,
17
burgers toe. De lijn is lang, de lange afstand symbo‑
nadrukkelijker en er is meer sprake van tweerich‑
18
liserend tussen deze burgers en de overheid. De
tingsverkeer. Men voelt zich niet direct betrokken
19
communicatie van de burger naar de overheid toe
bij de overheid, maar is op hoofdlijnen wel geïnfor‑
20
(de lijn van de betrokkenheid) ontbreekt, omdat
meerd en geeft wel actief invulling aan de rol als
21
men eigenlijk niet betrokken is bij de overheid.
kiezer. Het is geen groep die voorop loopt in het
22
De tweede groep bestaat uit burgers met een
De lijnen tussen burgers met een pragma
ontplooien van initiatieven ten einde het overheids‑
23
plichtsgetrouwe/afhankelijke burgerschapsstijl
beleid te beïnvloeden of intensief te participeren in
24
(ongeveer 22 procent van de bevolking). Deze groep
een rol als coproducent van beleid. Wanneer echter
25
is wel maatschappelijk betrokken, met name op
het eigenbelang in het geding is, legt men wel een
26
lokaal niveau. Desalniettemin ervaart men een
actieve betrokkenheid aan de dag. Hetzelfde geldt
27
grote afstand tot de overheid. Dit wordt veroorzaakt
wanneer wordt ingezet op het mobiliseren door
28
doordat men moeite heeft met de complexiteit van
middel van het beïnvloeden van de publieke opinie:
29
de moderne tijd en een gebrek aan vaardigheden
de media hebben nogal wat invloed op dit segment
30
heeft om mee te gaan in de kennis– en informatie‑
— in verhouding tot andere segmenten. Men neemt
31
samenleving. Er is sprake van een zekere mate van
informatie tot zich, maar is minder snel geneigd
32
desoriëntatie. Men geeft — uit plichtsbesef — wel
om inhoudelijk vergelijkend onderzoek te doen
33
actief invulling aan de rol van kiezer, maar zal niet
naar wat verschillende partijen te melden hebben.
34
snel participeren in de besluitvorming in een rol
Wanneer het gaat om de rol als onderdaan, zijn de
35
van coproducent — zeker niet wanneer het om
trefwoorden: eigenwijs, eigenbelang en materialis‑
36
rijksbeleid gaat of om de Europese overheid. Men
tisch. Het zijn bij uitstek veeleisende, kritische en
37
stelt zich in deze gevallen juist afhankelijk op en
mondige klanten.
38
is weinig mondig ingesteld. Op lokaal niveau komt
39
de betrokkenheid wel tot uiting. De onderbroken
burgers met een maatschappijkritische/verantwoor‑
40
lijn van de burgers naar de overheid symboliseert in
delijke burgerschapsstijl (grofweg 20 procent van de
bovenstaande figuur tegelijkertijd de goede wil als
bevolking) zijn kort, nadrukkelijk en wederkerig.
ook de onmacht die in deze groep overheerst. Als
De afstand tot deze groep burgers is kort tot nihil.
41 42
28
De verbindingslijnen tussen de overheid en
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
Deze burgers hebben vertrouwen in de overheid,
buitengesloten voelt, resulteert echter geenszins
1
het zijn trouwe stemmers en bij uitstek coprodu‑
in een lage mate van betrokkenheid. Deze groep
2
centen van beleid. De overheid is om die reden in
beschouwt zichzelf relatief vaak als politiek actief.
3
grote mate vertrouwd met deze mentaliteit: veel
Deze politieke betrokkenheid komt echter op
4
mensen die werkzaam zijn bij de overheid dan wel
andere wijze tot uiting dan bij de autochtone
5
intensief betrokken zijn bij het overheidsbeleid
bevolking: de maatschappelijke betrokkenheid van
6
kenmerken zich door deze burgerschapsstijl. Als
deze groep migranten heeft een meer ‘politiek–
7
onderdaan stelt men zich kritisch maar coöperatief
activistisch’ karakter. Deze groep heeft vaker dan
8
op. Men hecht ook als onderdaan aan interactie en
anderen een voorkeur voor het kenbaar maken
9
reflectie op de uitvoering van het beleid.
van de eigen mening door middel van demon‑
10
streren of het meedoen van protestacties en geven
11
Burgerschapsstijlen migranten
minder vaak dan gemiddeld aan dat zij hun mening
12
De steekproef van het onderzoek naar burger‑
kenbaar willen maken middels inspraakavonden en
13
schapsstijlen bestaat voor 4,4% uit Turken,
referenda. Ook tonen zij geen uitgesproken behoefte
14
Marokkanen, Surinamers en Antillianen (landelijk
om zelf invloed uit te oefenen of bij te dragen aan
15
6,2 %). Dit zijn de grootste groepen migranten uit
het overheidsbeleid: Zij geven in vergelijking vaker
16
niet–westerse landen. Van deze groep is de burger‑
aan het niet nodig te vinden bij de plannen van de
17
schapsstijl ook apart geanalyseerd. De onderzoeks‑
overheid betrokken te zijn, geïnformeerd te worden,
18
resultaten moeten met enige terughoudendheid
mee te denken of mee te beslissen.
19
23
worden bekeken, aangezien de vragenlijst is
Dit leidt tot de conclusie dat de in Nederland
20
toegeschreven op mensen met een Nederlandse
gangbare kanalen om de eigen mening kenbaar
21
achtergrond en er in de steekproef sprake is
te maken minder goed aansluiten bij Turken,
22
van een ondervertegenwoordiging van lager
Marokkanen, Antillianen en Surinamers.
23
opgeleiden die de Nederlandse taal niet machtig
24
zijn. Desalniettemin geven de resultaten van deze
Verschillen binnen de migrantengroep
25
analyses een aardig, zij het indicatief, beeld. 25
Naast de verschillen tussen de groep migranten
26
als geheel en de autochtone bevolking, zijn er
27
Vergelijking migranten – autochtone
ook binnen de groep migranten grote verschillen.
28
bevolking
Binnen de groep blijken drie burgerschapsstijlen te
29
Deze migranten, en vooral Turken en Marokkanen,
kunnen worden onderscheiden die weliswaar niet
30
staan relatief positief ten opzichte van de overheid:
identiek zijn aan, maar wel grote overeenkomsten
31
men heeft meer dan gemiddeld vertrouwen in de
vertonen met respectievelijk de pragmatisch/
32
24
overheid en heeft vaker het gevoel dat de overheid luistert naar wat de burger wil. Dit geldt, in mindere mate, ook voor Surinamers en Antillianen. Desalniettemin is er sprake van een zekere afstand. De migranten geven in vergelijking met de rest van de bevolking relatief vaak aan dat zij zich buitengesloten voelen in de Nederlandse maatschappij en men heeft weinig vertrouwen in de politiek. Het gegeven dat men zich relatief vaak
33 23 Bijvoorbeeld beleidsmedewerkers, politici, journalisten, medewer‑ kers van maatschappelijke organisaties waarmee de overheid nauw overleg voert en individuele coproducenten van beleid. 24 Met name oudere vrouwen van Turkse en Marokkaanse afkomst zijn ondervertegenwoordigd. De steekproef is representatief voor het aantal Surinamers en Antillianen en voor de hele groep ook voor wat betreft leeftijd. Voor een uitgebreider inzicht in de representativiteit van dit onderzoek wordt verwezen naar het onderzoeksrapport zelf dat in terug te vinden in bijlage 5 en bij de Rijksvoorlichtingsdienst kan worden opgevraagd. 25 Voor een beschrijving van de burgerschapsstijlen van deze migranten en de verschillen met de ‘autochtone’ burgerschaps‑ stijlen, wordt verwezen naar bijlage 5.
34 35 36 37 38 39 40 41 29
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
conformistische, de plichtsgetrouw/afhankelijke en
dit goed te realiseren. Het impliceert namelijk dat
2
de buitenstaanders/ inactieve stijl. De maatschap‑
de communicatie op alle fronten goed moet gaan. Al
3
pijkritische/verantwoordelijke burgerschapsstijl
communiceer je nog zo correct met je onderdanen
4
wordt niet teruggevonden. Dit impliceert dat de
of klanten, als je staatsburgers (kiezers en coprodu‑
5
Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen
centen) slecht informeert of niet luistert naar hun
6
niet vertegenwoordigd zijn in de groep burgers die
inbreng, zal het imago van — en uiteindelijk het
7
het meest affiniteit heeft met de overheid en het
vertrouwen in — de overheid onder druk komen te
8
meest direct contact heeft.
staan.
10
Intermediaire organisaties
dat niet alle burgers tot de groep maatschappij‑
11
In het geval van de Turken en Marokkanen is er een
kritische/verantwoordelijke burgers behoren. De
12
aanvullende factor in het spel die van belang is voor
overheid krijgt veruit het meest met deze groep te
13
de overheid: het betreft de (religieus–georiënteerde)
maken: deze groep is immers oververtegenwoor‑
14
belangenorganisaties. Terwijl met de ontzuiling in
digd binnen de overheid zelf (bij politici en ambte‑
15
de sterk geïndividualiseerde Nederlandse samenle‑
naren), maar ook onder journalisten en onder de
16
ving dergelijke organisaties in belangrijke mate aan
mensen die als coproducent meedenken over het
17
macht en invloed hebben ingeboet, is de positie van
beleid. Enerzijds biedt deze burgerschapsstijl een
18
de religieuze organisaties bij Turken en Marokkanen
groot potentieel aan creativiteit, betrokkenheid en
19
relatief weinig aan erosie onderhevig. De organi‑
ontwikkelingspotentieel waar de overheid gebruik
20
saties hebben bij de meer conservatieve groepen
van kan maken, anderzijds dient in ogenschouw
21
nog vaak een stevige positie als het gaat om zowel
te worden gehouden, dat dit slechts een beperkt
22
het meer abstracte niveau van normen en waarden
en mondig deel van de bevolking betreft, waar
23
als de inrichting van de alledaagse leefwereld.
migranten bovendien niet in vertegenwoordigd zijn.
24
Overigens moet voorkomen worden dat de commu‑
25
nicatie te exclusief via deze traditionele organisaties
aanbeveling om het perspectief van de overheid te
26
vorm krijgt. De trends van individualisering en
verbreden, door actief het contact te zoeken met
27
secularisering zijn immers ook van toepassing op
andere burgerschapsstijlen en daarmee andere
28
deze groepen. Daarop moet met de communicatie
normen– en waardenpatronen. Slaagt de overheid
29
worden ingespeeld.
hier niet in, dan dreigen grote groepen burgers zich
9
Ook dient de overheid zich goed te realiseren
30
Vanuit democratisch oogpunt verdient het
van de overheid af te wenden. Bij de groep buiten‑
4.3 Overheidscommunicatie in soorten en maten
31 32 33
staanders/inactieven dit reeds zichtbaar. Zij maken nauwelijks gebruik van hun stemrecht of van de mogelijkheden om te participeren in de beleidsvor‑
34
De communicatie met kiezers voltrekt via andere
ming. Op momenten dat hun eigenbelang in het
35
processen dan de communicatie met onderdanen
geding is, kunnen zij zich fel verzetten tegen het
36
en de communicatie met coproducenten kent
beleid. Dit laatste geldt ook voor grootste groep, de
37
een andere dynamiek dan de communicatie met
pragmatisch conformisten, hoewel die veel actiever
38
klanten. Burgers zullen in de praktijk echter
invulling geven aan hun rol als staatsburger (i.c. als
39
meestal geen of geen scherp onderscheid maken
kiezer). Het eigenbelang speelt veel minder voor
40
in de verschillende relatiepatronen die zij met de
de plichtsgetrouwe/afhankelijke burgers, maar het
overheid onderhouden. Burgers zijn natuurlijk in
gevaar bestaat dat zij uit onmacht vervreemd raken
de eerste plaats individuen. De overheid dient zich
van de overheid.
41 42
30
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
5 Overheidscommunicatie: een toespitsing Over voorlichting, reputaties en interactie
‘Overheidscommunicatie’ is geen eenduidig begrip.
lijke opvattingen van de regering gaat, maar om
1
Het omvat verschillende takken van sport, die
maatschappelijk breed gedragen ambities wordt
2
hieronder zullen worden omschreven (paragraaf
bewust het terrein betreden van beïnvloeding door
3
5.1). Vervolgens wordt ingegaan op de doelen en
communicatie (communicatie als instrument).
4
functies die al deze vormen van overheidscommu‑
Het gaat dan om voorlichtingscampagnes die als
5
nicatie zouden moeten hebben.
zodanig duidelijk herkenbaar zijn en die pogen de
6
publieke opinie te beïnvloeden in een maatschap‑
7
pelijk gewenste richting. Campagnes tegen riskante
8
gewoontes (te hard rijden, roken, onveilig vrijen)
9
Overheidscommunicatie krijgt op verschillende
behoren nog steeds feitelijk juiste informatie te
10
manieren gestalte.
bevatten, maar hoeven niet alle voor– en nadelen
11
5.1 Vormen van overheidscommunicatie
van het beleid op te sommen, in tegendeel, zij
12
vallen allereerst de uitingen, die als overheidsvoor‑
Onder het begrip ‘overheidscommunicatie’
worden juist ingezet om risico’s te beperken en
13
lichting kunnen worden gedefinieerd: mondelinge
de bevolking ervan te overtuigen zich ‘beter te
14
en schriftelijke informatie van de overheid aan de
gedragen’.
15
burger, die feitelijk, zakelijk van aard is. Het gaat
Onder overheidscommunicatie kunnen ook
16
hier om het openbaar maken en toelichten van
de tweezijdige contacten tussen overheid en burger
17
(onder andere) teksten van wetten en nota’s. Het
worden gerekend. De correspondentie per post of
18
geeft inzicht in het wat, het hoe en het waarom van
e–mail valt hieronder, evenals de inlichtingen die
19
beleid(svoornemens), het maakt vaak ingewikkelde
bij Postbus 51 telefonisch worden ingewonnen
20
informatiestromen toegankelijk. Advertenties,
en het bezoek aan overheidssites op het Internet,
21
folders, publieksversies van overheidsdocumenten
daaronder de interactieve sites begrepen. Hier kan
22
helpen de burgers te begrijpen wat de overheid
op de informatie van overheidswege direct door de
23
voorheeft, hoe regels in elkaar zitten, welke — soms
burger worden gereageerd en omgekeerd, omdat op
24
financiële — bijdrage van hen wordt verwacht.
initiatief van de burger door de overheid iets recht‑
25
streeks kan worden ‘teruggezegd’. Het karakter van
26
moet voldoen liggen in ons land traditioneel hoog:
deze dimensie van overheidscommunicatie is sterk
27
niet alleen moeten de feiten kloppen, de presentatie
afhankelijk van de fase van het beleidsproces. Vaak
28
moet evenwichtig en volledig zijn, er mag weliswaar
wordt de informatie collectief aangeboden, dat wil
29
op een zakelijke wijze begrip worden gewekt voor
zeggen, in beginsel kan deze door iedereen worden
30
de overheidsmaatregelen, maar de producenten
gelezen, maar in de beantwoording kan een sterke
31
van dit materiaal worden geacht het er niet te dik
individualisering plaats vinden. Het is deze dimensie
32
boven op te leggen. Zodra de uitingen een propagan‑
van overheidscommunicatie waar de nieuwe techno‑
33
distisch karakter krijgen wordt dit in strijd geacht
logie tot ingrijpende veranderingen, naar vorm,
34
met de eis van volgehouden zakelijkheid die aan
volume en inhoud leidt.
35
De normen waaraan overheidsvoorlichting
overheidsvoorlichting wordt gesteld.
36
26
Wanneer het niet om politiek–bestuur‑
26 In bijlage 6 zijn de huidige principia van de overheidsvoorlich‑ ting opgenomen.
31
37
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
Ook de woordvoering namens de politieke
van reputaties van tijd tot tijd opgerekt. Het bewust
2
leiding van een ministerie valt onder de overheids‑
lekken van informatie, het ondershands verslag doen
3
communicatie, maar is nadrukkelijk te onder‑
over vertrouwelijke gesprekken, kan het zijn op een
4
scheiden van de hier boven genoemde voorlichting.
wijze die de ‘eigen minister’ er goed doet uitkomen,
5
Het gaat hier in het algemeen over het informeren
het ‘tippen’ van journalisten en/of kamerleden, er
6
van de media op aanwijzing van bewindsper‑
zou een afzonderlijk rapport te schrijven zijn over
7
sonen, dat wil zeggen dat de media er op mogen
de wijze waarop in informele contacten getracht
8
vertrouwen dat hetgeen gevraagd of ongevraagd
wordt nieuws te verkrijgen of in nieuws te voorzien.
9
wordt meegedeeld de instemming heeft van de
Het gaat hier in feite om pogingen tot politieke regie
10
politieke leiding van een ministerie. Hoewel deze
(‘spindoctoring’) van het beeld dat in de publieke
11
‘mededelingen aan de pers’ soms voor alle journa‑
ruimte van een persoon of instelling ontstaat. Over
12
listen beschikbaar worden gemaakt, betreft het
een soort journalistieke regie van hetgeen in het
13
meestal mondelinge informatie aan degene die er
politieke domein plaatsvindt, bijvoorbeeld doordat
14
om heeft gevraagd. Naarmate deze woordvoering
journalisten informeel bij politici onderwerpen
15
feitelijker en zakelijk is, ligt zij in het verlengde van
aankaarten waarover zij nog gaan berichten, met het
16
de hier boven beschreven aspecten. Naarmate de
oogmerk de reactie vanuit de politiek als ‘nieuws’ op
17
gegeven inlichtingen meer het karakter hebben van
het artikel of de uitzending mee te nemen.
18
imagobescherming van de bewindspersoon, behoort
19
zij tot de hieronder beschreven domeinen.
20
Onder de term overheidscommunicatie vallen
Naarmate deze contacten een meer conspira‑ tief karakter krijgen hebben zij met overheidscom‑ municatie vanzelfsprekend steeds minder te maken.
21
namelijk ook uitingen en handelingen die elders
Er bestaat — in een dynamisch medialandschap
22
(bijvoorbeeld in het bedrijfsleven) onder het begrip
— een reëel gevaar van escalatie van beïnvloedings
23
public relations zouden vallen. Het gaat er daarbij
pogingen. Dit kan er toe leiden dat de algemene
24
om de reputatie van een overheidsinstelling, of de
beeldvorming over politiek en overheid geschaad
25
politieke leiding daarvan, te hoeden. Er worden
wordt door twijfel aan de authenticiteit en betrouw‑
26
publieke activiteiten gepland, of juist vermeden,
baarheid van berichten, initiatieven e.d. Integriteit is
27
er wordt op interviewaanvragen ingegaan, of juist
dus van belang en van invloed op de geloofwaardig‑
28
niet, er wordt informeel of formeel, openlijk of in
heid van alle vormen van overheidscommunicatie.
29
het vertrouwelijke informatie verstrekt met het doel
30
de reputatie van instelling of persoon te vestigen,
31
te verbeteren of te herstellen. In tegenstelling tot
32
de producten van de overheidsvoorlichting gaat het
In een transparant proces van communicatie
33
bij het beschermen van reputaties meestal niet om
spelen alle actoren een eigen rol, hebben ook eigen
34
publiek controleerbare handelingen. Veel speelt
belangen. Wie ieder van die rollen afzonderlijk
35
zich af tussen medewerkers van ministeries en
zou willen afbakenen, van spelregels zou willen
36
vertegenwoordigers van maatschappelijke instel‑
voorzien, miskent de permanente wisselwerking
37
lingen, het parlement en de media. Hoewel ook hier
die tussen actoren op het platform van het publieke
38
zeker professionele standaards gelden, is het veel
debat bestaat.
39
ingewikkelder vast te stellen of partijen zich aan die
40
ongeschreven regels houden.
41 42
In de turbulentie van de mediaomgeving (zie 32
hoofdstuk 5) worden de grenzen van dit beschermen
5.2 Werkbare verstandhouding
Zo wil de Commissie bijvoorbeeld de soms veronderstelde belangenverschillen tussen de depar‑ tementale organisatie enerzijds en de ‘minister van de dag’ anderzijds niet op de spits drijven. Natuurlijk
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
kunnen deze verschillen optreden, maar per saldo
Niet de gezochte wisselwerking tussen de
1
heeft een ministerie belang bij een doeltreffend
beleidsvoorbereiding en de ‘buitenwacht’ is nieuw,
2
functionerend bewindspersoon. Zoals de politieke
maar de betekenis van de informatie–uitwisse
3
leiding er baat bij heeft wanneer het ministerie
ling voor het vertrouwen dat burgers uiteindelijk
4
zich ‘innerlijk’ identificeert met het gekozen
in hun bestuur zullen hebben. De intensiteit, de
5
beleidsprogram. Hoewel ministerie en politieke
politieke en bestuurlijke betekenis die publiciteit
6
leiding te onderscheiden actoren zijn in de
heeft gekregen, is in deze scherpte nieuw. Nieuw
7
overheidscommunicatie, hebben zij er uiteindelijk
is zeker ook het verwachtingspatroon dat geëman
8
beide belang bij hun handelingen in communica
cipeerde burgers hebben van de wijze waarop
9
tief opzicht zorgvuldig te synchroniseren. Sterker:
zij, kan het zijn rechtstreeks, door hun overheid
10
het behoort tot één van de ministeriële kerntaken
worden geïnformeerd. Vooral ook omdat nieuwe
11
daar zorg voor te dragen.
technologie deze dialoog technisch mogelijk maakt
12
en men er snel vertrouwd mee raakt.
13
Deze enigszins ontspannen benadering wordt ook ingegeven door een vergelijkbare
Nieuw is ook de groeiende wens waarmee een
14
ontwikkeling in de private sector, waar de meeste
deel van bevolking verwacht in een vroeg stadium
15
instituties communicatie allang niet meer zien
bij beleidsontwikkeling te worden betrokken.
16
als het ‘managen van informatie’ en het achter
Verscherpt is ook het risico dat de overheid
17
de schermen zoveel mogelijk regie uitoefenen op
in een turbulente mediaomgeving gedrag gaat
18
de beeldvorming. Hoewel die pogingen tot regie
vertonen dat het vertrouwen in de integriteit van
19
er steeds opnieuw zullen zijn, komt het denken
overheidshandelen eerder aantast dan versterkt. Zo
20
over reputaties steeds meer in het licht te staan
trof de Commissie in de poging tot politieke regie
21
van ‘constructieve relatievorming’, op basis van
van de berichtgeving over het kabinet–Blair in
22
wederkerigheid in een relatief open netwerk van
Londen een soort ‘à la guerre comme à la guerre’–
23
contacten. Het gaat daarbij steeds vaker om het
mentaliteit aan, die zonder twijfel averechts werkt
24
opbouwen van een werkbare verstandhouding met
op het vertrouwen van de burger. Hoe begrijpelijk
25
partijen die voor de onderneming van belang zijn,
deze reactie ook is op de wijze van ‘oorlogsvoering’
26
ook al gaat het vaak om pressiegroepen die zich
in de nieuwsvoorziening door de ‘tabloids’ in het
27
inhoudelijk op grote afstand van het bedrijfsbelang
Verenigd Koninkrijk, de Commissie ziet grote
28
bevinden.
risico’s in een dergelijke negatieve spiraal.
29
Ook ministeries streven zo’n ‘werkbare
27
Integriteit is een voorwaarde voor geloof
30
verstandhouding’ met belangrijke partijen op
waardigheid. Deze geloofwaardigheid moet meer
31
het beleidsterrein van het ministerie actief na. Al
dan ooit verdiend worden. Door zich grondig te
32
voor het poldermodel als begrip was uitgevonden,
verdiepen in de verwachtingen die de burger — in
33
probeerden ministeries contacten te onderhouden
zijn verschillende relatiepatronen — in commu
34
op het terrein waarop het beleid moet worden
nicatief opzicht van de overheid heeft, kan deze in
35
toegepast. Alleen zo kan vooraf worden ingeschat
onderscheiden fases van het beleidsproces met een
36
of het beleid effectief, realistisch inpasbaar en
zorgvuldige omgang met oude én nieuwe media
37
rechtvaardig kan zijn. Zo goed als een kabinet er
haar geloofwaardigheid vergroten.
38
verstandig aan doet het draagvlak in de volksverte genwoordiging zorgvuldig te verkennen, zo zal dat ook binnen een zekere beschutting van de beleids voorbereiding ìn de samenleving moeten gebeuren.
Of dat lukt staat ter beoordeling van burger.
39
Niet het overleven van een politieke elite, maar het 27 Het verslag van het werkbezoek aan Londen is opgenomen in bijlage 17.
40 41 33
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
versterken van het democratisch proces is daarbij
maken meer tweezijdige contacten tussen burger
2
een vertrouwenwekkend richtsnoer.
en overheid mogelijk. De Commissie gaat daarom
3
Uit deze nog beknopt gehouden uiteenrafe
uit van een recht van de burger op communicatie. 29
4
ling van het begrip overheidscommunicatie moge
Niet alleen dient de burger te allen tijde contact te
5
in elk geval blijken dat achter deze term zeer
kunnen zoeken met de overheid, ook moet hij op
6
verschillende processen schuilen, die ook op zeer
er op kunnen vertrouwen dat de overheid snel en
7
onderscheiden wijzen worden beïnvloed door
adequaat antwoordt. Tevens moet hij er op kunnen
8
de veranderingen in de technologie, de media,
vertrouwen dat de communicatie open, feitelijk
9
de journalistiek en in de betrekkingen tussen de
juist, begrijpelijk en integer is, ook in een turbulent
10
burger en zijn overheid. In de praktijk lopen deze
medialandschap.
11
vormen van overheidscommunicatie vaak door
Hoofddoel van alle overheidscommunicatie zou
12
elkaar heen. Adviseren over de toekomst van de
moeten zijn: het voldoen aan het recht van de burger
13
overheidscommunicatie gaat naar het oordeel van
op communicatie. De functie van de overheidscom
14
de Commissie over dit geheel van activiteiten. In
municatie is daarmee voor de burger dat hij in staat
15
de praktijk zijn de afzonderlijke activiteiten het
wordt gesteld om zijn rol als staatsburger en zijn
16
domein van verschillende professionele werelden.
rol als onderdaan en klant optimaal te vervullen.
17
Alle activiteiten hebben echter betrekking op
De functie van de communicatie voor de overheid
18
de relatie burger – overheid. Een overkoepelend
is de versterking van het beleidsproces, zowel in de
19
communicatiemanagement over de modaliteiten
beleidsvoorbereiding als in de beleidsuitvoering.
20
heen, is daarom zeer gewenst.
Dit hoofddoel omvat twee operationele doelen.
21
Ten eerste het informeren en consulteren van de
5.3 Doelen en functies van de overheidscommunicatie
22 23
staatsburger (kiezer en coproducent) en ten tweede het informeren en consulteren van de onderdaan en
24
klant. De Wob stelt de overheid reeds verplicht om
25
Voor wat betreft de wijze waarop de rijksoverheid
de staatsburgers en onderdanen te informeren over
26
de communicatie in de praktijk gestalte geeft stelt
het beleid. In de huidige samenleving is daarnaast
27
de Commissie vast, dat met name het afgelopen
het consulteren van de burger onmisbaar geworden
28
decennium veel vooruitgang is geboekt. Voor de
— waarbij de burger er vanuit mag gaan dat er ook
29
rechtstreekse voorlichting wordt een scala aan
naar zijn mening wordt geluisterd.
30
middelen ingezet, Internetsites worden verbeterd,
31
callcentra worden ingezet, steeds vaker wordt de
deze twee operationele doelen te bereiken, door
32
burger de gelegenheid gegeven zijn mening kenbaar
uit eigen beweging te burger te informeren en te
33
te maken over het beleid (zoals bij de Vijfde Nota
consulteren. Burgers kunnen echter ook zelf het
34
Ruimtelijke Ordening), digitale discussies worden op
initiatief nemen en ook dan dient hij er op te kunnen
35
touw gezet, boodschappen worden zoveel mogelijk
vertrouwen dat hij juist en volledig geïnformeerd
36
aangepast aan de doelgroep enzovoort.
wordt en dat zijn mening wordt meegewogen in de
28
37
Desalniettemin is er naar het oordeel van
38
de Commissie nog een grote omslag nodig, met
39
name wanneer het gaat om de meer tweezijdige
40
vormen van communicatie. De ontwikkelingen
41 42
bij de burger en in de media maken deze omslag 34
noodzakelijk, de technologische ontwikkelingen
De overheid dient zich actief in te spannen om
rest van het beleidsproces. 28 In bijlage 9 is een door de RVD opgestelde notitie te vinden, waarin de huidige praktijk van de overheidsvoorlichting in kaart wordt gebracht. 29 Het recht op communicatie is bedoeld als politiek–bestuurlijk uitgangspunt voor de overheidscommunicatie, niet als een formeel in de wet te verankeren recht.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
Het informeren en consulteren van burgers kan
Gezien de snelheid van de ontwikkelingen en
1
effectief en efficiënt geschieden wanneer de burger
de dynamiek in de samenleving, staat er veel op
2
erop vertrouwt dat de communicatie van de overheid
het spel. Uiteindelijk gaat het om het vertrouwen
3
juist, integer, tijdig en klantvriendelijk is. Wanneer
van de burger, om het vermogen draagvlak voor
4
de overheid immers een onbetrouwbaar imago heeft,
beleid te verwerven, om het respect voor het
5
zal de burger de informatie van de overheid niet
functioneren van onze democratische instituties.
6
als waar aannemen en zal hij het verspilde moeite
Voorwaarde voor een voor beide partijen bevredi
7
vinden om zijn mening kenbaar te maken. Behalve
gend tweezijdig contact is een open, transparante
8
de twee operationele doelen heeft de overheidscom
overheid. In het volgende hoofdstuk wordt daarom
9
municatie één ondersteunend doel: het beïnvloeden
eerst een aantal aanbevelingen geformuleerd om
10
30
van de beeldvorming over de overheidsorganisatie.
de transparantie en interactiviteit van de overheid
11
Voorwaarde voor zowel de operationele doelen
te bevorderen. Daarna wordt ingegaan op de eisen
12
als het ondersteunende doel is dat de overheids
die optimale transparantie en interactie stellen
13
communicatie op klantvriendelijke manier
aan de organisatie, werkwijze en financiën van de
14
gestalte krijgt. De functies van de doelen zijn voor
communicatiefunctie binnen de overheid.
15
de overheid en voor de burger verschillend. Deze
16
worden in onderstaande tabel weergegeven.
17 18
tabel : doelen en functies van de overheidscommunicatie
19 20
functies voor de burger
functies voor de overheid
21 22
Operationeel doel 1
informeren: basis voor oordeel
informeren: verantwoording
23
informeren en consulteren
vorming en interactie
afleggen, inzicht bieden in het
24
van de staatsburger
consulteren: rechtstreeks
democratisch proces en basis
25
beïnvloeden besluitvormingsproces
creëren voor interactie
26
consulteren: kwaliteit, draagvlak en
27
effectiviteit van beleid bevorderen
28 29
Operationeel doel 2
informeren: kennis opdoen van
informeren: uitvoering beleid
30
informeren en consulteren
rechten en plichten; afwegen
bevorderen
31
van de onderdaan
handelingsopties
consulteren: verbeteren uitvoering
32
consulteren: beïnvloeden beleids
van beleid
33
uitvoering
34 35
Ondersteunend doel beïnvloeden beeldvorming
36 ondersteunend aan de twee operationele doelen
37
over de overheid
38 39 40 30 Een goed imago wordt uiteraard op de eerste plaats verdiend door betrouwbaar en integer handelen. Maar ook communi catie is van invloed op de beeldvorming, zoals hierboven is beschreven.
41 35
42
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
6 Aanbevelingen
Transparantie en interactiviteit
6.1 Transparantie
Biesheuvel ging evenwel meer in de richting van
1
actieve openbaarheid: de overheid verstrekt alle
2
Maximale transparantie van het overheidshan
informatie uit eigen beweging. De informatie
3
delen is een voorwaarde voor een voor overheid én
technologie, met name de ontwikkeling van het
4
burger bevredigend tweezijdig contact. Natuurlijk
Internet, maakt de actieve openbaarmaking nu tot
5
heeft de overheid om tot beleid te komen, ook
een cruciaal onderwerp. Voordat de burger weet dat
6
enige mate van beslotenheid nodig, waarin een
de overheid over informatie beschikt, die voor hem
7
vertrouwelijke wisselwerking mogelijk is tussen
relevant kan zijn, komt de vraag aan de orde of de
8
politieke top en medewerkers. De bewindsper
burger er niet op behoort te kunnen rekenen dat de
9
sonen hebben immers een mandaat om met
overheid inzicht verschaft in de beschikbaarheid van
10
behulp van hun medewerkers een programma tot
informatie. Op dit moment is het zo, dat alle kamer
11
uitvoering te brengen. Dit vertrouwelijke karakter,
stukken en andere officiële documenten in de biblio
12
de ‘beleidsintimiteit’, is evenzeer een onderdeel
theken van de overheid opvraagbaar zijn.
13
van een goed functionerende democratie als trans
Terwijl de Wob vanuit de burger bezien een
14
parantie voor de burger. Maar daarbuiten dient
grote stap voorwaarts was, is de omgang ermee
15
alles, van agendering, probleemverkenning en
binnen de overheid veelal defensief van karakter
16
beleidsontwerp, tot besluitvorming, implementatie
gebleven. Veel van de bestuurlijke en ambtelijke
17
en evaluatie voor de burger volledig transparant
energie is blijven steken in debatten over de
18
te zijn. Alleen dan kunnen kiezers en coprodu
uitzonderingsgronden bij passieve openbaarheid.
19
centen zich immers een mening vormen over het
Nu ministeries via hun Internetsites actief inzicht
20
overheidshandelen en kunnen klanten en onder
kunnen bieden in hetgeen aan informatie voor
21
danen zich op de hoogte stellen van de rechten en
burgers beschikbaar is, komt het vraagstuk van de
22
plichten die het beleid aan hen toekent.
actieve openbaarmaking als vanzelf meer in het
23
brandpunt van de belangstelling te staan.
24
6.1.1 Actieve openbaarheid en fysieke
Het belang van de actieve openbaarheid wordt
25
t oegankelijkheid
eveneens onderkend in de kabinetreactie op het
26
Maximale transparantie wordt ten eerste bereikt
advies van de Commissie ‘Grondrechten in het
27
door zelf zo veel mogelijk informatie actief openbaar
digitale tijdperk’. Daarin wordt (onder meer) aange
28
te maken. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob)
geven dat in de Grondwet een nieuw grondrecht met
29
stelt reeds dat in principe alle overheidsinformatie
betrekking tot bij de overheid berustende informatie
30
openbaar is, tenzij er zwaarwegende redenen
opgenomen dient te worden. Volgens het kabinet
31
zijn om niet tot openbaarmaking over te gaan. De
hoort daartoe ook een specifieke zorgverplichting
32
praktijk van de Wob heeft zich veelal geconcen
ten aanzien van de toegankelijkheid van bij de
33
treerd op de (spelregels rond) passieve openbaar
overheid berustende informatie. Het kabinet is ook
34
heid: informatie die openbaar is, wordt pas verstrekt
van mening dat het informatiestelsel genuanceerd
35
wanneer iemand daar nadrukkelijk een aanvraag
kan worden, zodat burgers met behulp van op te
voor indient. De bedoeling van de Commissie
stellen registers informatie over documenten of
36 37
37
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
andere gegevensdragers kunnen opvragen, zonder
van de begrotingsbehandeling wordt geactualiseerd
2
daarbij te hoeven aangeven om welke aangelegen
en dat als bronnen ondermeer de jaarverslagen en
3
heid het hen gaat.
plannen van directies en diensten hanteert, kan
31
4
Gezien het belang dat de Commissie Toekomst
volgens de werkgroep op termijn tot een dergelijk
5
Overheidscommunicatie hecht aan heldere criteria,
register leiden. De werkgroep beveelt daarom
6
ook met betrekking tot de actieve openbaarmaking
aan om bij het aantreden van een nieuw kabinet
7
in het verlengde van de Wob, heeft zij een afzonder
hiervoor een pilot te starten, zodat snel met een
8
lijke werkgroep van deskundigen gevraagd aan te
dergelijke aanpak ervaring kan worden opgedaan.
9
geven, welke grenzen de Wob stelt aan de actieve
Een andere concrete door de werkgroep voorge
10
openbaarmaking van overheidsinformatie, of deze
stelde maatregel om de actieve openbaarheid te
11
grenzen voldoende bescherming van de beleids
vergroten is om — analoog aan de praktijk in de
12
intimiteit bieden op het moment, dat in principe
VS — informatie, die reeds vijf maal via een Wob
13
alle informatie actief via Internet openbaar wordt
verzoek is verstrekt, onmiddellijk geanonimiseerd
14
gemaakt en welke spelregels in acht zouden moeten
via Internet openbaar te maken. Tenslotte beveelt de
15
worden genomen om daadwerkelijk gestalte te
werkgroep aan ook op dit terrein gebruik te maken
16
geven aan de actieve openbaarheid.
van virtuele burgerpanels, waarbij de burger de
17
In haar advies constateert de werkgroep, dat de
gelegenheid krijgt in de verschillende fasen van de
18
uitzonderingsregels van de Wob onverkort gelden
beleidscyclus zijn wensen voor openbaarheid aan te
19
voor de actieve openbaarheid, maar dat er verder,
geven, zodat er openbaarheid op maat ontstaat.
20
naast privacybepalingen en specifieke wetgeving,
21
geen belemmeringen zijn. Deze uitzonderings
en alle regelgeving uit officiële publicaties toegan
22
gronden bieden voldoende waarborgen voor het
kelijk via de website overheid.nl. Veel van deze
23
handhaven van de noodzakelijk vertrouwelijke
documenten zijn ook via de departementale
24
wisselwerking tussen bewindspersonen en hun
websites opvraagbaar. In 2002 wordt de thans in
25
medewerkers. In de wet zou daarom een verplich
aanbouw zijnde wettenbank van de overheid voor
26
ting moeten worden opgenomen om een aantal
iedereen kosteloos via overheid.nl toegankelijk.
27
zaken, die binnen de overheid spelen, actief bloot te
De Commissie juicht deze initiatieven toe, maar is
28
leggen, bijvoorbeeld aan de hand van een beleidsa
van mening dat er meer systematisch gewerkt zou
29
genda of activiteitenindex. Op deze beleidsagenda
moeten worden aan actieve openbaarheid van in
30
of activiteitenindex komen dan alle beleidsonder
principe alle overheidsinformatie. De openbaar
31
werpen en beleidsverantwoordingen voor, die een
making kan bijvoorbeeld nog flink worden uitge
32
bestuursorgaan onder handen heeft. Naast inzicht in
breid in de vroege fasen van de beleidscyclus,
33
de bij de overheid beschikbare informatie, biedt een
door voortaan ook inspectierapporten, externe
34
beleidsagenda of activiteitenindex de burger tevens
adviezen, schetsontwerpen, varianten, statistische
35
kijk op de democratische procesgang.
gegeven, milieurapportages, reacties van burgers en
32
36
In Nederland ontbreekt, in tegenstelling tot de
Overigens zijn sinds 1999 alle Kamerstukken
organisaties en zo meer actief openbaar te maken.
37
ons omringende landen, een voor ieder raadpleeg
De Commissie is het met de werkgroep eens ten
38
baar register, waarin alle officiële documenten
aanzien van de methode waarlangs een dergelijke
39
van de overheid en alle geregistreerde ingekomen
maximale actieve openbaarheid (uitgezonderd
40
stukken zijn opgenomen en dat voor iedereen
documenten die vallen onder de beleidsintimi
41 42
raadpleegbaar is. Een verplichte activiteitenindex 38
van ieder bestuursorgaan, dat jaarlijks aan de hand
31 Kamerstukken II, vergaderjaar 00/01, 27 460, nr. 1, pp. 30–32. 32 Zie bijlage 13.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
teit) bereikt kan worden. De aanbeveling van de
verdere toename van het gebruik van informatie
1
Commissie luidt daarom:
technologie een stevige impuls kunnen krijgen.
2
1
Wanneer voor deze transparantie wordt
3
Maak overheidsinformatie actief openbaar
gekozen — en dat beveelt de Commissie aan — is
4
¬ Alle beschikbare informatie is te vinden op
het wenselijk en noodzakelijk het actief openbaar
5
maken van informatie tot een kerntaak van de
6
overheidscommunicatie te rekenen. En daaraan
7
ook in de werkwijze en organisatie van ministeries
8
consequenties te verbinden.
9
Internet ¬ Bestuursorganen worden verplicht een activiteitenindex bij te houden ¬ Ministeries krijgen hiervoor genoeg mensen en‑geld
Het uitwerken en hanteren van dit beginsel zal van overheid, volksvertegenwoordiging én journalistiek gewenning vragen. De ministeriële verantwoordelijkheid beperkt zich hier tot het beschikbaar stellen en toegankelijk maken van de informatie, niet noodzakelijkerwijs tot de inhoud. Anders gezegd: de minister is aanspreekbaar op het feit dat hij deze informatie publiek maakt, niet op de inhoud van de informatie en ook niet op de juistheid ervan. Het is zeer wel denkbaar dat de minister wanneer deze later tot beleidsopvattingen op hetzelfde terrein zou komen de eerder gepubli ceerde informatie geheel of gedeeltelijk tot de zijne maakt, zijn beleid er op baseert. Maar het is ook denkbaar dat de minister publiekelijk argumen teert waarom hij de eerder verstrekte informatie niet als basis voor zijn besluitvorming neemt. Het gaat de Commissie er niet om de beleids ruimte van bewindspersonen in te perken, of hen te beroven van een vertrouwelijke wisselwerking met hun medewerkers. Deze ‘beleidsintimiteit’ acht de Commissie juist van groot belang. Maar deze hoeft niet in de weg te staan dat burgers volop kunnen beschikken over informatie die het hen mogelijk maakt met de overheid mee te denken, inzicht te verkrijgen in de wijze waarop het land wordt bestuurd en te profiteren van de kennis die de overheid verzamelt. Kennis, die zoals gezegd, ten principale van de burger is. De transparantie van de overheid zal door de
Het spreekt vanzelf dat een op deze wijze in te
10
vullen beginsel van actieve openbaarmaking grote
11
consequenties heeft voor de werkwijze van minis
12
teries. Daar is allereerst de formele verantwoorde
13
lijkheidsverdeling. Wie beslist, tot op welk niveau
14
òf informatie beschikbaar wordt gemaakt op het
15
net? Als dat om informatie gaat over beleidsontwik
16
keling, die nog om besluitvorming van de minister
17
vragen, betekent dat dan dat deze informatie pas
18
na afronding van de beleidsbepaling openbaar
19
wordt? Maar ook als daarover sluitende afspraken
20
worden gemaakt — en dat lijkt aan te bevelen
21
— blijft over dat ministeries over veel informatie
22
beschikken (studies, verkenningen, inventarisaties,
23
rapportages van buitendiensten enz.) waarop geen
24
beleidsbepaling noodzakelijk is, maar die voor
25
burgers uiterst relevant kunnen zijn. Het is nu
26
geenszins gebruikelijk deze informatie ongevraagd
27
naar buiten te brengen. De Commissie gaat er
28
— in lijn met de Wob en het nieuwe grondrecht
29
— van uit dat deze informatie niet zozeer van het
30
ministerie is als wel, ten principale, van de burger.
31
Het verdient daarom aanbeveling een format te
32
ontwikkelen waarbij deze informatie direct nadat
33
ze technisch is voltooid aan de hand van de activi
34
teitenindex feitelijk beschikbaar wordt gemaakt
35
voor het publiek, bijvoorbeeld door op de site van
36
het ministerie het bestaan van deze informatie
37
te vermelden. De (integraal) lijnmanager van de
38
directie of dienst is er verantwoordelijk voor dat
39
‘zijn’ onderwerp in de activiteitenindex wordt
40
vermeld en gedocumenteerd.
41 39
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
2
Open een regeringswebsite
1
6.1.2 Inzicht bieden in de samenhang
2
van het regeringsbeleid
3
Om zich een oordeel te kunnen vormen over het
regeringsbeleid actief en begrijpelijk onder de
4
overheidsbeleid, moet de staatsburger (kiezer én
aandacht
5
coproducent) inzicht hebben in de hoofdlijnen en
6
samenhang van het regeringsbeleid. Weliswaar
7
maakt het kabinet eens per jaar ‘de hoofdpunten van
6.1.3 Transparantie via onafhankelijke media
8
het regeringsbeleid’ kenbaar, maar deze publicatie is
Juistheid van de berichtgeving
9
¬ Breng hoofdlijnen en achtergronden van het
niet voor een groot publiek geschreven. Ook zijn er
Zeer veel van de berichtgeving bereikt de burger via
10
gepopulariseerde samenvattingen bij de departemen
de onafhankelijke media. De invloed die de onafhan
11
tale begrotingen uitgegeven, evenals thematische
kelijke media hebben op de oordeelsvorming van de
12
brochures voor doelgroepen en informatiebulletins
burger, mag niet onderschat worden. Des te belang
13
voor andere overheden en maatschappelijke organi
rijker is dat de burger er op kan vertrouwen dat de
14
saties en is er op de departementale websites en op
berichtgeving die hem via de media bereikt, correct
15
de Postbus51–website informatie te vinden over het
is. In een situatie van verscherpte concurrentie kan
16
beleid. Deze informatie belicht echter steeds slechts
de juistheid van de berichtgeving onder druk komen
17
een onderdeel van het beleid.
te staan (zie ook hoofdstuk 3).
18
De burger heeft er evident belang bij om zich
Uiteraard is het aan de journalistiek om de
19
— op het moment dat het hem uitkomt — te
juistheid van haar eigen berichtgeving te garan
20
kunnen informeren over de hoofdlijnen van het
deren. De overheid kan de journalistiek — in
21
regeringsbeleid in hun onderlinge samenhang.
het belang van de burger — daarin bijstaan door
22
Sterker nog, de Commissie acht de kennis van de
beter in te spelen op de informatiebehoeften van
23
hoofdlijnen en samenhang van het regeringsbeleid
de pers, die worden gedomineerd door de 24–uurs
24
voor de burger zozeer van belang, dat zij aanbeveelt
nieuwseconomie. De overheid hanteert nu een
25
deze informatie actief onder de aandacht te brengen
scala aan middelen, variërend van persberichten
26
van de bevolking, uiteraard met inachtneming van
tot persconferenties tot achtergrondgesprekken. De
27
de normen die voor overheidscommunicatie gelden.
departementale websites worden in beperkte mate
28
De informatie dient in ieder geval via Internet te
geactualiseerd. Een actuele nieuwsvoorziening via
29
raadplegen te zijn. De onderlinge samenhang van
de website is echter onmisbaar. Al het nieuws dient
30
de verschillende onderdelen van het regeringsbe
bij het naar buiten brengen direct op de website te
31
leid kan alleen duidelijk worden als de informatie
worden geplaatst, inclusief achtergrondinformatie.
32
gebundeld vanaf één (regerings)site wordt aange
Internet kent immers geen deadline, de deadline
33
boden. Maar aangezien niet alle burgers even veel
is altijd nu en achterstallig onderhoud is een
34
affiniteit met het Internet hebben, moet de infor
doodzonde op het Internet. Dagelijke ‘e–zines’ met
35
matie ook anderszins beschikbaar zijn, bijvoorbeeld
het actuele nieuws zijn een onmisbare aanvulling op
36
in de vorm van brochures, ondersteund door een
de nieuwsvoorziening via de website. Ook informatie
37
telefonische inlichtingendienst. De missie van het
van de wekelijkse persconferentie van de minister–
38
kabinet zal de grondslag moeten vormen voor deze
president zou naar het oordeel van de Commissie
39
en andere vormen van corporate communicatie op
via de regeringswebsite beschikbaar moeten zijn.
40
rijksniveau. De minister–president is politiek verant
De technische mogelijkheden van breedband voor
woordelijk, de Rijksvoorlichtingsdienst ondersteunt
audiovisuele presentatie moeten ook voor andere
de missie in communicatief opzicht.
doeleinden gebruikt worden.
41 42
40
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
Daarnaast moet gezorgd worden voor een 24–uurs bereikbaarheid, 7 dagen per week, van de woordvoering en voor een veel snellere reactietijd.
opgemerkt dat het vraagstuk inmiddels meerdere
1
dimensies kent.
2
Allereerst valt op dat dankzij het hoge tempo
3
Nu gaat alleen tijdens crises de informatievoorzie
en de intensiteit van de nieuwsvoorziening het
4
ning 24 uur per dag door.
maatschappelijk debat over een beleidsvoornemen
5
meteen start, nadat publicatie van dat voornemen
6
rijk onderdeel van een pro–actief mediabeleid. In het
heeft plaatsgevonden. Er is geen sprake van dat
7
geval er feitelijk onjuiste berichtgeving verschijnt,
bijvoorbeeld pressiegroepen met hun inbreng
8
is het zaak deze direct te corrigeren, om zo te
zouden wachten tot het afrondende debat in het
9
voorkomen dat deze een eigen leven gaat leiden.
parlement heeft plaatsgevonden. Integendeel: veel
10
pogingen om de publieke opinie te beïnvloeden
11
Voer een pro–actief mediabeleid
worden ingegeven door de wens het parlement
12
¬ Speel 7 dagen per week en 24 uur per dag in op
corrigerend te zien optreden ten opzichte van het
13
voornemen van de regering.
14
Tot slot is een actief correctiebeleid een belang
3
de informatiebehoefte van de pers ¬ Corrigeer feitelijk onjuiste informatie direct ¬ Benut de audiovisuele mogelijkheden van
In de slag om het vertrouwen dat in de publieke
15
ruimte plaatsvindt, kunnen bewindspersonen zich
16
vervolgens niet onbetuigd laten. Hun voorstellen
17
worden niet alleen van commentaar voorzien,
18
Actieve communicatie over niet–aanvaard
dikwijls worden ze feitelijk onjuist geïnterpreteerd
19
beleid
of ten minste aan eenzijdige kritiek onderworpen.
20
Aparte aandacht verdient in dit verband de ‘slag om
Burgers hebben belang bij juiste én evenwichtige
21
het publieke vertrouwen’ die in de openbare ruimte
informatie over beleidsvoornemens, waarbij niet
22
van de media plaatsvindt. Verschillende spelers
alleen de nadelen maar ook de voordelen van het
23
mengen zich daarbij in discussies over overheidsbe
beleid aan bod komen.
24
breedband
leid: journalisten, wetenschappers, pressiegroepen,
Naar het oordeel van de Commissie moet er
25
vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven, parlemen
daarom — op grond van de geldende principia —
26
tariërs en individuele burgers. Vaak gaat het daarbij
ruimte zijn voor actieve voorlichting van overheids
27
niet om vastgesteld beleid, maar om beleidsvoorne
wege, ook als parlementaire goedkeuring nog niet is
28
mens.
verkregen.
29
In het huidige overheidsvoorlichtingsbeleid
Binnen de gangbare uitleg van de principia
30
geldt dat in beginsel terughoudendheid wordt
van de overheidsvoorlichting bestaat er overigens
31
betracht bij het voorlichten over beleidsvoornemens
geen bezwaar tegen een mondelinge bijdrage aan
32
die nog niet de expliciete steun hebben verkregen
het debat door bewindspersonen. Ook nu al geven
33
van de Staten–Generaal. Feitelijk ligt dan het accent
ministers interviews, waarin zij hun voornemens
34
op het openbaar maken van de voornemens en het
toelichten. Persberichten verschijnen ook nu al op
35
verduidelijken daarvan.
de sites van ministeries. Datzelfde geldt voor de
36
beleidsvoornemens als document wanneer deze
37
openbaar zijn.
38
Deze terughoudendheid wordt ingegeven door de gedachte dat van democratische legitimatie van een voornemen pas sprake is wanneer het parlement heeft gesproken. Zonder aan de betekenis van parlementaire goedkeuring iets af te willen doen, moet worden
De Commissie legt de principia op dit punt
39
echter offensiever uit dan gebruikelijk is. De burger
40
heeft er naar het oordeel van de Commissie namelijk recht op zowel de inhoud van de voornemens als
41 41
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
de motieven van de regering te kennen. Waar de
dient zo bijvoorbeeld te worden aangegeven dat
2
burgers, via nieuwsvoorziening én betaalde infor
de democratische legitimatie van het beleid nog
3
matie door de critici van het beleid ruimhartig van
ontbreekt en dat het voorstel eerst nog door de
4
contra–informatie worden voorzien, is het niet
Staten–Generaal goedgekeurd moet worden,
5
meer dan redelijk dat ook de regering in dit stadium
alvorens het van kracht wordt.
6
van de beleidsontwikkeling alle informatiekanalen
7
kan gebruiken. Dit geldt naar het oordeel van de
uiteindelijke politieke krachtsverhoudingen heeft,
8
Commissie ook voor de wetsvoorstellen die voor
lijkt het de Commissie van grote betekenis wanneer
Gezien de invloed die het publieke debat op de
9
advies naar de Raad van State zijn gestuurd. Terwijl
er sprake zou zijn van een zekere reactivering van de
10
de Raad van State zich buigt over een advies, wordt
ministeriële verantwoordelijkheid voor het commu
11
de discussie in de samenleving vaak reeds hevig
nicatiebeleid. Het is aan de Tweede Kamer om te
12
gevoerd. De transparantie van de discussie is er
beoordelen of de hierboven genoemde randvoor
13
uiteraard bij gebaat dat de wetsvoorstellen zelf ook
waarden bij voorlichting over nog niet–aanvaard
14
openbaar zijn, vanaf het moment dat ze om advies
beleid in voldoende mate in acht zijn genomen. Een
15
naar de Raad van State worden gezonden.
kabinet kan, bijvoorbeeld bij de regeringsverklaring,
16
expliciet uitspreken aan welke principia het zich
17
Te stellen voorwaarden
gebonden acht, opdat het parlement de ministeriële
18
De communicatie over niet–aanvaard beleid dient
verantwoordelijkheid voor concrete handelingen
19
wel aan een aantal strikte voorwaarden te voldoen,
(campagnes, spots, advertenties) aan deze begin
20
die overigens ook in de huidige principia reeds
selen kan toetsen. De minister ís verantwoordelijk
21
worden genoemd. Zo dient de communicatie
voor de communicatie; naarmate hij daarop in de
22
feitelijk van aard en zakelijk (dat wil zeggen: niet
Tweede Kamer nadrukkelijker wordt aangesproken,
23
wervend) van toonzetting te zijn, zowel wanneer
behouden de principia hun zeggingskracht.
24
het gaat over de concrete maatregelen die voorge
25
nomen zijn, als over de achtergronden en motieven
ties — ook van beleidsvoornemens — sneller
26
daarvan. Ook dient de communicatie herkenbaar te
zijn beschadigd dan gemaakt, moet de overheid
27
zijn als afkomstig van de overheid. Verder dient in
voldoende ruimte hebben inhoud en context van het
28
de communicatie de inhoud van het beleid centraal
voorgenomen beleid bij de burger te brengen, opdat
29
te staan, niet de persoon van de politicus. Bij de
deze juist ook richting de volksvertegenwoordiging
30
communicatie over niet–aanvaard beleid zijn verder
voorkeuren kan uitspreken, gebaseerd op hoor– en
31
de eis van proportionaliteit en het aangeven van de
wederhoor van voor– en tegenstanders.
32
fase in het beleidsproces van groot belang.
33
Proportionaliteit betekent dat de communi
34
catie over niet–aanvaard beleid nooit grootschaliger
35
(qua budget en bereik) mag worden ingezet dan die
36
van de ‘opponenten’ van het regeringsbeleid.
37
Bij het aangeven van de fase van het beleids
38
proces gaat het er om dat duidelijk wordt gemaakt in
39
welke fase van het beleidsproces de communicatie
40
plaatsvindt, dat het vervolgproces inzichtelijk wordt
41 42
42
In een turbulente mediaomgeving waar reputa
4
Voorlichting over niet–aanvaard beleid mag, mits...
¬ Informatie feitelijk van aard en zakelijk van toon is; ¬ De overheid herkenbaar is als afzender; ¬ Inhoud van het beleid centraal staat, en niet de bestuurder; ¬ Er gecommuniceerd wordt in redelijke verhouding tot anderen (proportionaliteit) en
gemaakt, zodat de democratische procesgang in
¬ Duidelijk wordt aangegeven in welke fase het
beeld wordt gebracht. Bij een beleidsvoornemen
beleid zich bevindt en hoe het verder gaat.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
6.1.4 Differentiatie Wanneer het gaat om aanvaard beleid, kan de
een laagdrempelig en dwingend medium.33
1
Vanwege deze verschillen tussen burgers is het
2
overheid vaak niet volstaan met het publiceren
zaak om met een eenduidige boodschap te differen
3
van de informatie op Internet of in brochures,
tiëren naar doelgroepen. Dit geldt zowel voor de
4
of met de communicatie via de pers. Om burgers
voorlichting over aanvaard beleid, als bij de inzet
5
(i.c. klanten en onderdanen) in de gelegenheid te
van communicatie als beleidsinstrument als voor
6
stellen gebruik te maken van hun rechten en zich
de communicatie over beleidsvoornemens al dan
7
te houden aan de plichten die het beleid stelt, moet
niet in het kader van interactieve processen. Een
8
de overheid er actief voor zorgen dat deze infor
zelfde boodschap kan op verschillende manieren
9
matie de burger ook bereikt. Een gedifferentieerde
en via verschillende kanalen onder de aandacht
10
inzet van media– instrumenten is hiervoor noodza
worden gebracht. Het gaat om een optimale
11
kelijk.
mediamix, maar ook om een optimale toonzetting
12
die aansluit bij de belevingswereld van burgers.
13
Burgers verschillen erg in hun keuze voor zenders, voor (wel of geen en welk) dagblad, in
Op dit moment wordt bij de ministeries met
14
hun houding ten opzichte van de overheid en in de
name bij grootschalige campagnes reeds rekening
15
toonzetting waardoor men zich aangesproken voelt
gehouden met de verschillen tussen doelgroepen.
16
(zie ook hoofdstuk 4). Burgers met een maatschap
De inkoop van media wordt afgestemd op de
17
pijkritische/ verantwoordelijk burgerschapsstijl
doelgroepen. Communicatie–uitingen worden
18
verwachten bijvoorbeeld van de overheid breed
vooraf op effectiviteit getoetst en ook achteraf
19
geïnformeerd te worden over de context en achter
vinden zogeheten bereiks– en effectmetingen
20
gronden van het beleid. Zij lezen relatief veel
plaats.
21
gedrukte media. Burgers met een pragmatisch/
Ook wordt meer en meer gebruik gemaakt van
22
conformistische burgerschapsstijl daarentegen
intermediairen als gemeentes, niet–gouvernemen
23
willen voornamelijk op hoofdlijnen geïnformeerd
tele organisaties (NGO’s) en dergelijke.
24
worden. Dominante media voor de nieuwsga
De inhoud van de communicatie wordt echter
25
ring zijn commerciële televisiezenders, bepaalde
nog niet op de specifieke doelgroepen afgestemd.
26
dagbladen en Internet. Met name de flexibiliteit
Bij het nadenken over type spotjes en exacte
27
en de snelheid van de nieuwe media zijn aantrek
teksten wordt in het algemeen uitgegaan van de
28
kelijk voor deze groep. De mobiele telefoon, SMS
(denkbeeldige) gemiddelde Nederlander. Hierdoor
29
en chatten zijn eveneens kanalen waarlangs deze
kan het effect (bij gelijkblijvend bereik) van de
30
burgers te bereiken zijn. Een speelse, humoristi
communicatie nadelig worden beïnvloed. De
31
sche toonzetting spreekt hen aan. De plichtsge
overheid zal in de komende jaren dan ook, naast
32
trouwe/afhankelijke burgers daarentegen hebben
de huidige differentiatie in communicatiekanalen,
33
veel minder affiniteit met Internet en missen
rekening moeten gaan houden met het belang van
34
mediavaardigheden om door de bomen het bos
differentiatie in inhoud. Door het koppelen van
35
nog te zien. Zij kunnen het beste worden bereikt
inhoud en kanaal aan specifieke doelgroepen, kan
36
via persoonlijke contacten. De buitenstaanders/
de individuele burger veel beter worden bereikt.
37
inactieve hebben überhaupt weinig interesse in
De rijksoverheid werkt meer en meer samen
38
de boodschap van de overheid, maar kunnen met
met intermediaire organisaties. Door de toene
39
humor, een schokeffect of het benadrukken van
mende individualisering zal deze samenwerking
40
het eigenbelang wel bereikt worden. Wanneer het gaat om (tweezijdige) communicatie is de telefoon
33 Voor een uitgebreidere beschrijving van de mediavoorkeuren van de verschillende burgerschapsstijlen wordt verwezen naar bijlage 5.
41 43
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
met gemeenten, NGO’s etcetera steeds noodza
2
kelijker worden. Een grotere gerichte inzet van
3
intermediairen en andere, dicht bij de doelgroepen
4
staande, organisaties zal de effectiviteit van
5
de informatieoverdracht bevorderen. In het
6
ontwerpen van informatietrajecten zal de overheid
7
ook bereid moeten zijn de inspanningen van deze
8
intermediairen financieel of anderszins te onder
9
steunen.
10
Verder dient te worden opgemerkt dat samen
5
Voor elke doelgroep de juiste mix ¬ De communicatiemix is specifiek afgestemd op de doelgroep, in toon en middelen; ¬ Schuw traditionele communicatiemiddelen net zo min als moderne.
6
Lastig bereikbare doelgroepen bereik je samen! ¬ Werk samen met lokale overheid en inter mediaire kaders om moeilijk bereikbare doelgroepen te bereiken.
11
werking met publieke en commerciële omroepen
12
uitermate geschikt kan zijn om sommige groepen
13
burgers te bereiken. De richtlijn ten aanzien van de
14
door de overheid mede mogelijk gemaakte produc
15
ties bevat naar het oordeel van de Commissie
Het recht op communicatie betekent volgens de
16
voldoende waarborgen tegen ongeoorloofde
Commissie dat de burger in alle fasen van de beleids
17
overheidsbeïnvloeding. Zo hecht de Commissie
cyclus moeten kunnen rekenen op daadwerkelijke
18
bijvoorbeeld sterk aan het uitgangspunt dat
interactie. Niet alleen moeten burgers hun mening
19
bewindspersonen niet optreden in programma’s
over het beleid kenbaar kunnen maken, ook is de
20
waarvoor de overheid een financiële of materiële
overheid verplicht ‘iets terug te zeggen’.
21
bijdrage levert. Ook de herkenbaarheid van
22
de overheidsbijdrage en het vermelden van de
ductie van beleid’ wordt in de praktijk op verschil
23
bedoeling van die bijdrage in de aan– en aftiteling,
lende manieren gebruikt. De Commissie beschouwt
24
vindt de Commissie van groot belang. Aangezien
de open dialoog tussen burger en overheid, waarbij
25
juist de moeilijkst bereikbare groep (de groep met
de overheid bereid is zich te laten overtuigen door
26
een buitenstaanders/inactieve burgerschapsstijl)
goede argumenten van burgers als wezenskenmerk
27
veel naar amusementsprogramma’s kijkt, verdient
van interactieve beleidsvorming. De bestuurder
28
het echter aanbeveling om te overwegen om ook
kan, maar hoeft zich niet per se vooraf te commit
29
coproductie van amusementsprogramma’s toe te
teren aan de uitkomsten van het interactieve proces.
30
staan.
Duidelijkheid over wat er met de uitkomsten van
31
Tot slot moet opgemerkt worden dat de infor
6.2 Interactiviteit
De term ‘interactieve beleidsvorming’ of ‘copro
het proces gebeurt, bijvoorbeeld óf de overheid zich
32
matie die de overheid (op eigen initiatief of op
hieraan committeert, is uiteraard wel van wezenlijk
33
verzoek van de burger) verstrekt, nieuwe vragen
belang.
34
kan oproepen bij de burger. Ook dan moet de
35
overheid natuurlijk toegankelijk voor de burger
dat het merendeel van de bevolking nauwelijks
36
zijn: de burger moet zelf kunnen kiezen via welk
(tweezijdig) communiceert met de overheid en dat
37
kanaal hij in die gevallen contact zoekt met de
lang niet iedereen behoefte heeft om te participeren
38
overheid, het moet voor hem duidelijk waar hij
in de beleidsvorming.34 Om het recht op commu
39
met zijn vragen terecht kan en het antwoord op
nicatie voor alle groepen inhoud te geven, moet
40
die vragen moet snel en adequaat worden verstrekt
de overheid een extra inspanning leveren om ook
41 42
Uit het onderzoek van Motivaction blijkt
(zie ook paragraaf 6.2). 44
34 Zie hoofdstuk 4 en bijlage 5.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
met die mensen te communiceren over beleids
uit het digitaal debat
1
met de overheid zoeken. De Commissie beschouwt
Over de noodzaak van integriteit
3
dit als een democratische uitdaging. Bovendien zal
“Ik zie (interactief bestuur) als een ‘nieuw
4
de kwaliteit van en het draagvlak voor het beleid
kunstje’ van voorlichters, ambtenaren en
5
toenemen wanneer zij reeds bij de probleemverken
bestuurders. In een recent rapport over interac
6
ning en het probleemontwerp worden betrokken.
tief besturen staat dit mooi beschreven: ‘Voor
7
Om deze groepen te bereiken, is een gerichte media–
ervaren rotten is interactief besturen natuur
8
inzet nodig evenals differentiatie in toonzetting van
lijk geen enkel probleem. Je laat af en toe je
9
de communicatie (zie vorige paragraaf).
gezicht zien bij een dialoog–sessie, en doet wat
10
de Amerikaanse columnist Dave Berry aanraadt
11
managen van verwachtingen en het terugkoppelen
bij langdradige vergaderingen: “Sit back and
12
van de resultaten van het interactieve proces. Steeds
have elaborate sexual fantasies”. Daarna bedank
13
opnieuw moet duidelijk worden gemaakt in welke
je de aanwezigen voor hun bijdrage aan het
14
fase van het beleidsproces de dialoog plaatsvindt,
besluitvormingsproces, je roemt hun ervarings
15
welke beslissingen reeds vaststaan, zodat duidelijk is
deskundigheid en verzekert hen dat hun inbreng
16
wat de ruimte is waarbinnen de dialoog plaatsvindt.
verdisconteerd wordt in het eindadvies, waarna
17
Ook moet vooraf aangegeven worden wat er met de
je je secretaresse verzoekt om het oorspronkelijk
18
uitkomsten van het proces gaat gebeuren en achteraf
plan uit te draaien en naar de minister te sturen.’
19
wat er met de uitkomsten is gebeurd, zodat er bij de
De grens tussen interactief besturen en nieuwer
20
deelnemers aan de dialoog geen verkeerde verwach
wets manipuleren is flinterdun.”
21
tingen ontstaan. Interactieve beleidsvorming is dan
(Erik Meijerink)
22
voornemens die uit zichzelf niet de communicatie
Cruciaal bij interactieve processen is het
2
ook alleen zinvol wanneer bestuurders bereid én in
23
staat zijn om zich gaande de weg te laten overtuigen
van bepaalde dossiers neemt niet weg dat tijdens
24
door goede argumenten van burgers. Daartoe dient
de regeerperiode ook kwesties kunnen opspelen,
25
er formeel ruimte en tijd te worden ingebouwd in
waar interactieve beleidsvorming kan worden
26
het beleidsproces om de ingebrachte meningen van
toegepast. Het recht op communicatie impliceert
27
burgers te beschouwen. Wanneer de bereidheid of
echter dat burgers in principe bij elk beleidsdossier
28
de mogelijkheid ontbreekt om de argumenten van
de mogelijkheid moeten hebben om in een vroeg
29
burgers mee te wegen in de uiteindelijke beslissing,
stadium hun mening kenbaar te maken. Meer
30
wordt interactieve beleidsvorming op een niet–
dan nu het geval is, zou de overheid middels het
31
integere wijze gebruikt. Integriteit betekent tevens
voeren van een digitale discussie op het Internet
32
dat de keuze voor een interactieve aanpak niet op
de meningen van burgers kunnen peilen. Voor een
33
basis van politiek–opportunistische overwegingen
digitale discussie gelden dezelfde eisen als voor een
34
geschiedt. Wanneer de dialoog met de samenleving
‘traditioneel’ interactief proces. Ook bij een discussie
35
alleen wordt aangegaan als het de bestuurder goed
op Internet moet duidelijk zijn binnen welke beslis
36
uitkomt, of als het gezien de weerstand onvermijde
singsruimte de discussie plaatsvindt en wat er met de
37
lijk is, zal de burger daar direct doorheen prikken.
uitkomsten gebeurt. Dit vergt een gedegen voorbe
38
reiding van de debatten en een goede begeleiding.
39
De Commissie beveelt aan om aan het begin van de regeerperiode die dossiers aan te wijzen die
Soms is men bezorgd dat een interactief traject
in elk geval in brede dialoog met grote delen van de
leidt tot tijdverlies. Natuurlijk kost een interactief
samenleving vorm dienen te krijgen. Het aanwijzen
proces tijd. Een goed vormgegeven en goed uitge
40 41 45
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
voerd interactief proces leidt per saldo echter tot een
moet worden beschouwd als een nuttige en soms
2
tijdwinst. Het ‘tijdverlies’ van de interactie vooraf
zelfs noodzakelijke aanvulling op de dialoog tussen
3
wordt ruimschoots gecompenseerd door tijdwinst
regering en parlement, waar regering én parlement
4
aan het eind van het proces, door een soepelere
veel bij te winnen hebben. Desalniettemin kan
5
implementatie, minder bezwaarprocedures e.d..
interactieve beleidsvorming de beslissingsruimte
6
Evenmin is interactiviteit in het beleidsproces
voor het parlement in zekere zin verkleinen. Als het
7
in strijd met politiek initiatief en leiderschap. De
parlement zelf vooraf de randvoorwaarden van een
8
bestuurder is immers degene die er voor moet
interactief proces bepaalt, kan voorkomen worden
9
waken dat het interactieve proces effectief blijft en
dat zij voor voldongen feiten komt te staan — en
10
ergens landt. Dit vergt een andere bestuursstijl die
zelf geen feitelijke beslissingskracht meer heeft. Dit
11
de Commissie interactief democratisch leiderschap
betekent dat het parlement een veel grotere rol zou
12
zou willen noemen. Dit is een bestuursstijl waarbij
moeten spelen aan het begin van de beleidscyclus.
13
gekozen politici zowel actief de interactie met de
Bij de agendabepaling en in de eerste probleemver
14
samenleving zoeken, als daarbij richtinggevend
kenning is een actieve rol van parlementsleden naast
15
leiderschap tonen. Onder interactie verstaat de
of in plaats van bewindslieden goed denkbaar en
16
Commissie niet dat de overheid beleid voorbereidt,
passend bij de rol van volksvertegenwoordiger. In de
17
vaststelt en evalueert en daarbij de burger beperkte
daaropvolgende fase van het (steeds gedetailleerder)
18
mogelijkheden van inbreng biedt en evenmin “de
beleidsontwerp is een hoofdrol voor de regering
19
burger vraagt, wij draaien”, waarbij de overheid
weggelegd. Het parlement concentreert zich dan
20
slechts een gewogen gemiddelde van de maatschap
op de volgende parlementaire behandeling van de
21
pelijke opvattingen in beleid vastlegt. Van een inter
voorstellen van de regering. Ook de communicatie
22
actief democratisch proces is pas sprake als zowel
in de fase van de implementatie/uitvoering van het
23
de burger als de bestuurder een actieve initiërende
beleid is primair een zaak van de regering en de
24
en invloedrijke rol spelen. Dat vraagt zowel een
burgers. In de fase van de evaluatie zou de commu
25
goed geïnformeerde en betrokken burger als een
nicatie van parlement met burgers juist versterkt
26
politicus die staat voor een inhoudelijk programma.
kunnen worden. Het parlement zou daarom niet
27
De mate waarin de politicus er in slaagt op basis van
alleen een grotere rol moeten spelen aan het begin
28
de vooraf (bij verkiezingen) gepresenteerde uitgangs
van de beleidscyclus, maar ook aan het eind.
29
punten draagvlak voor de uiteindelijke beleids
Het recht op communicatie impliceert dat de
30
keuzen te krijgen, hangt af van zijn of haar leider
31
schap. Overtuigingskracht, werven voor een idee,
32
ook bij gelegenheid gezaghebbend ‘nee’ kunnen
33
zeggen, behoren tot het repertoire van de moderne
¬ Investeer in interactieve beleidsontwikkeling;
34
bestuurder. Het is aan de communicatieprofessional
¬ Wees bereid het beleid aan te passen op basis
35
om de bestuurder in dit proces te adviseren.
36
Overigens laat deze rol van de bestuurder
37
onverlet dat het merendeel van de contacten in een
38
interactief proces door ambtenaren wordt gedaan.
39
Alleen al door de omvang van deze communicatie is
40
de kwaliteit ervan van groot belang voor het totale
41 42
beeld dat de burger heeft van de overheid. 46
De dialoog tussen regering en samenleving
7
Betrek burgers eerder bij beleid
van goede argumenten; ¬ Schep geen valse verwachtingen, koppel resul‑ taten terug; ¬ Toon interactief democratisch leiderschap. 8
Zet een extra stap voor de democratie! ¬ Breng beleid van A tot Z actief bij groepen die (nog) niet communiceren met de overheid.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
overheid bereikbaar en responsief is. Onder respon
1
siviteit wordt verstaan dat de overheid snel en
2
adequaat reageert op een verzoek, een klacht e.d.
3
van de burger. Door monitoring, vergelijking van
4
prestaties met andere instellingen en organisaties
5
(benchmarking) en publicatie van de resultaten op
6
het gebied van bereikbaarheid en responsiviteit,
7
wordt het streven naar een betere bereikbaarheid en
8
responsiviteit gestimuleerd. Het recht op communi
9
catie is bovendien techniek–onafhankelijk: burgers
10
dienen zelf de keuze te kunnen maken via welk
11
kanaal zij met de overheid willen communiceren.
12 13
9
Blijf bereikbaar!
14
¬ Monitor de bereikbaarheid en responsiviteit
15
van de overheid;
16
¬ Vergelijk de overheid met anderen;
17
¬ Publiceer een jaarverslag met de resultaten.
18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 47
42
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
7 Aanbevelingen
Organisatie en implementatie
In het vorige hoofdstuk zijn aanbevelingen gedaan
besteding van de voorlichtingsmiddelen. Ook de
1
teneinde het overheidshandelen transparanter
woordvoering, persvoorlichting en het bewaken van de
2
en interactiever te maken. In dit hoofdstuk wordt
kwaliteit en de kennis met betrekking tot de commu
3
ingegaan op de consequenties daarvan voor de
nicatie binnen het ministerie zou een taak moeten zijn
4
communicatiefunctie binnen ministeries.
van de centrale directie, evenals de communicatie rond
5
een beperkt aantal beeldbepalende beleidsthema’s van
6
groot politiek of maatschappelijk belang (de ‘speer
7
punten van het beleid’).
8
7.1 Communicatie in het hart van het beleidsproces
9 Om de gewenste transparantie en interactie te bereiken, is het van groot belang dat de communi catiedeskundigheid vroegtijdig betrokken wordt bij het beleidsproces. Er zijn meerdere mogelijkheden
10
Communicatie is een managementtaak
10
¬ Communicatie is een volwaardig en integraal
11
onderdeel van het beleidsproces;
12
¬ De communicatiefunctie is een integraal
13
om dit te organiseren. De communicatiedeskundig
onderdeel van de managementverantwoorde‑
14
heid kan bijvoorbeeld vanuit een centrale directie
lijkheid in de beleidsdirecties;
15
worden ‘uitgeleend’. Een ander model is dat de
¬ Centrale directies voorlichting moeten in staat
16
communicatiemedewerkers deel gaan uitmaken
gesteld worden de regie, samenhang en de
17
van de beleidsdirecties. Het organisatiemodel dient
kwaliteit in de communicatie van ministeries
18
afgestemd te worden op de specifieke situatie
te waarborgen.
19
binnen afzonderlijke ministeries. Voorwaarden zijn: ¬ voldoende communicatiedeskundigheid binnen beleidsdirecties;
35
¬ bewaken van de eenheid van de communicatie en het realiseren van een corporate communicatie strategie; ¬ voorkomen van versnippering en verlies van de deskundigheid; ¬ het binnen de organisatie creëren en vasthouden van voldoende deskundigheid op álle communi catieterreinen. Met andere woorden: ministeries mogen voor hun communicatie niet al te zeer afhankelijk worden van externe bureaus. De integratie van de communicatiedeskundigheid in beleidsafdelingen moet gepaard gaan met een versterking van de functies van de centrale directie voorlichting op het gebied van corporate communi catie en het bewaken van de samenhang in de
20 21
Communicatie in het hart van het beleidsproces
22
gaat echter verder dan de plaats van de communica
23
tiefunctie in de organisatie. Naast wet– en regelge
24
ving en financiën is communicatie een volwaardig
25
en in belang toenemend aspect van het overheids
26
handelen. Communicatie dient daarom, analoog
27
aan de andere twee beleidsinstrumenten verankerd
28
te worden in het beleidsproces. Daartoe dient de
29
regering aan het begin van de kabinetsperiode haar
30
visie op communicatie aan te geven in het regeerak
31
koord. Ook in de miljoenennota en in begrotingen
32
dient de plaats van de communicatie in het beleids 35 De hieronder voorgestelde organisatorische veranderingen alleen zijn niet genoeg om voldoende communicatiedeskundigheid te garanderen. Zo dient bijvoorbeeld deskundigheidsbevordering (van communicatiemedewerkers en beleidsmedewerkers) hoge prioriteit te hebben.
33 34 35 36 49
37
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
proces en de bijdrage van communicatie aan de
2
beleidsdoelstellingen te worden aangegeven.
uit het digitaal debat Hoe kan communicatie een plaats krijgen in het hart
3 Communicatie in het regeerakkoord
van het beleidsproces? Wilbert Icken pleit voor een
5
¬ Het regeerakkoord bevat het strategische
expliciet beslismoment.
6
communicatieconcept van het kabinet;
11
4
“Maak het expliciet onderwerp van afweging en besluitvorming! Nu is het vaak afhankelijk van
¬ Communicatiebeleid en –doelen zijn onderdeel
7
de communicatieve gezindheid van de project
van de miljoenennota en de begroting.
8
leider of projectgroep of het onderwerp ‘commu
9
nicatie’ überhaupt op de agenda komt. Meestal is
10
7.2 Coördinatie
11
wat aan communicatie doen’. Door een expliciet
12 13 14 15 16 17
Het bevorderen van het publiek vertrouwen in de
beslismoment bij de start in te bouwen rondom
overheid vraagt om continue afstemming en ook om
de vraag met wie in welke fase waarover en op
eenheid in stijl en vorm. Net zoals het van belang
welke wijze gecommuniceerd wordt, zal commu
is dat binnen ieder ministerie wordt zorg gedragen
nicatie een meer volwaardige plaats krijgen in
voor een corporate identiteit, dienen de uitingen van
het gehele proces.”
de ministeries ook onderling samenhangend te zijn.
18
Uiteindelijk gaat het om de eenheid in presentatie
19
van het regeringsbeleid. De Rijksvoorlichtingsdienst
20
heeft hier van oudsher een taak.
21
De ontwikkelingen in de media en van de
22
burger die de overheid steeds kritischer bekijkt
23
en direct op zijn vragen antwoord wil hebben,
24
maken de eenheid in stijl, beeldvorming en in
25
woordvoering steeds belangrijker. Zeker bij dossiers
26
die voor het kabinetsbeleid als geheel beeldbepa
27
lend zijn, is een continue betrokkenheid van de
28
Rijksvoorlichtingsdienst (binnen de kaders van de
29
Voorlichtingsraad) bij de uit te voeren communica
30
tieactiviteiten van belang.
31
Een goed voorbeeld van eenheid in stijl en
32
vorm is de Postbus 51 Informatiedienst. Naar het
33
oordeel van de Commissie zou coördinatie via de
34
Postbus 51 Informatiedienst uitgebreid moeten
35
worden, zodat er één loket komt waar de burger
36
informatie over het beleid kan vinden. Dit ene loket
37
moet overigens via meerdere kanalen bereikbaar
38
zijn, omdat burgers immers erg verschillen in hun
39
mediagebruik. Naast digitale informatie op Internet,
40
dient ook de mogelijkheid te bestaan om vragen
41 42
het halverwege van: ‘Oh ja, we moeten ook nog
50
over het beleid telefonisch beantwoord te krijgen —
en indien mogelijk zelfs via persoonlijke contacten. Voor de telefonische beantwoording van vragen van burgers is de inrichting van callcentra van belang. In het vorige hoofdstuk is reeds aangegeven dat de Commissie aanbeveelt om de informatie over de hoofdlijnen en achtergronden van het regerings beleid via een eenduidige toegang beschikbaar te stellen en daarvoor een regeringswebsite te bouwen. Aangegeven is dat de praktische uitvoering hiervan zou moeten geschieden door de Rijksvoorlichtings dienst onder verantwoordelijkheid van de minister– president. In het vorige hoofdstuk is er tevens voor gepleit om in het regeerakkoord enkele beeldbepalende (interactieve) communicatietrajecten te benoemen. Het ligt in de lijn dat deze trajecten, onder verant woordelijkheid van het meest betrokken ministerie, in het verband van de Voorlichtingsraad vorm worden gegeven. 12
Alle vragen naar één adres ¬ Burgers kunnen alle informatie vragen en vinden bij Postbus 51 Informatiedienst.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
7.3 Werkwijze
14
Vraag het één keer in plaats van telkens weer
1
¬ Communiceer pro–actief met burgers;
2
Alle burgers raken snel gewend aan het gebruik van
voorkom dat ze dezelfde informatie vaker
3
Internet. De tijdsonafhankelijkheid van Internet
moeten geven en koppel elektronische
4
is een groot voordeel: de burger kan de informatie
bestanden om de burger te wijzen op zijn
5
opvragen waar en wanneer hem dat uitkomt.
rechten en plichten;
6
¬ Burgers mogen hier — uit privacy–overwe‑
Daarom pleit de Commissie ervoor om alle infor
7
gingen — zelf over beslissen.
matie die op papier beschikbaar is, ook digitaal
8
beschikbaar te stellen. Daarbij dient wel opgemerkt
9
te worden dat alleen digitale informatieverstrekking
10
niet volstaat; het is een kwestie van én–én.
7.4 Principia
11 12
13
Maak alle informatie digitaal
De Commissie heeft vanuit de in dit rapport uiteen
13
¬ Alle ‘papieren’ informatie is ook digitaal
gezette visie secuur gekeken naar de vigerende
14
principia van de overheidsvoorlichting. Zij komt
15
tot de conclusie dat de principia voornamelijk de
16
voorlichting betreffen en voor dat onderdeel van de
17
overheidscommunicatie nog steeds houdbaar zijn
18
en onveranderd van toepassing kunnen worden
19
verklaard op communicatie via de nieuwe media.
20
Opgemerkt moet echter worden dat de Commissie
21
de principia, voor wat betreft de communicatie
22
over niet–aanvaard beleid, offensiever hanteert dan
23
tot dusver gebruikelijk is.
24
beschikbaar.
Burgers zien de overheid als één organisatie en verwachten dat die zo efficiënt mogelijk commu niceert. Het meerdere keren moeten verstrekken van dezelfde informatie wekt irritatie op, die op vrij eenvoudige wijze voorkomen kan worden. Een overheid die zich werkelijk dienstbaar opstelt, informeert de burger bovendien op pro–actieve wijze over zijn rechten (en plichten). Uit privacy– overwegingen moet de burger aan kunnen geven geen prijs te stellen op een dergelijke pro–actieve benadering door de overheid. In de nota ‘Contract met de toekomst’ heeft het kabinet aangekondigd te onderzoeken of in de informatierelatie tussen overheid en burger kan worden uitgegaan van het uitgangspunt van eenmalige aanlevering van gegevens en om aan de hand van pilots na te gaan welke overheidsdiensten geschikt zijn voor pro– actieve dienstverlening en hoe de keuzevrijheid van de burger om hier al dan niet gebruik van te maken, gestalte kan krijgen.36
De wederkerigheid die door de nieuwe techno
25
logie mogelijk — en door de maatschappelijke
26
ontwikkelingen ook wenselijk — wordt gemaakt,
27
vereisen wel een aanvulling op de principia. De
28
Commissie acht het daarom raadzaam als de
29
Voorlichtingsraad de spelregels voor interactivi
30
teit, zoals die verwoord zijn in hoofdstuk 6, verder
31
uitwerkt in de vorm van nieuwe prinicipia.
32 33
15
Formuleer spelregels voor interactiviteit
34
¬ De Voorlichtingsraad (VoRa) maakt actuele
35
spelregels voor overheidscommunicatie op
36
basis van twee–richtingsverkeer
37 38 39 40 41
36 Kamerstukken II, vergaderjaar 99/00, 26 387, nr. 8.
51
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
7.5. F inanciën
1 2 3
Door verschillende commissies, werkgroepen en
4
de Rekenkamer is getracht inzicht te krijgen in
5
de omvang van de communicatiefunctie van de
6
overheid.37 Alle pogingen bleken tevergeefs. Ook deze
7
Commissie stuitte in haar onderzoek naar omvang
8
en financiën van de communicatiefunctie op het feit
9
dat de administratie van de overheid er niet op is
10
ingericht om hier zicht op te krijgen. Het belang van
11
de communicatie vereist een goede boekhouding.
12
De nieuwe begrotingssystematiek VBTB (‘Van Beleids
13
begroting tot Beleidsverantwoording’) biedt een kans
14
om de investeringen en effecten van de overheids
15
communicatie inzichtelijk te maken.
16 16
17
Waar blijft het geld? ¬ Een goede centrale administratie maakt de
18 19
kosten van overheidscommunicatie inzichte‑
20
lijk.
21
Aangezien het zicht op de huidige omvang van de
22
communicatiefunctie ontbreekt, is het onmogelijk
23
om precies aan te geven welke investering nodig is
24
om de in dit rapport gedane aanbevelingen uit te
25
kunnen voeren. Zeker is dat de aanbevelingen een
26
forse investering vergen. De actieve openbaarheid,
27
het beter inspelen op de behoeften van de media
28
en de 24–uurs nieuwseconomie, het betrekken van
29
burgers bij de beleidsvorming, het bereiken van
30
de burger in een gefragmenteerd medialandschap,
31
communicatiemedewerkers vroegtijdig betrekken
32
bij de beleidsontwikkeling, de regeringssite, etcetera
33
— dit alles kan niet binnen de huidige communi
34
catiebudgetten worden gerealiseerd. De Commissie
35
schat dat met de uitvoering van de door haar gedane
36
aanbevelingen minstens fl. 0,5 miljard is gemoeid.38
37 38
17
39
¬ De invoering van de 16 aanbevelingen kan niet
40
zonder een investering van 0,5 miljard gulden
41 42
Investeer in communicatie
52
per jaar.
37 Kazemier, A.F.W., Overheidsvoorlichting in opspraak; de groei van de overheidsuitgaven aan voorlichting en de parlementaire discussies daarover in de periode 1945–1991, doctoraalscriptie Universiteit Groningen, Vakgroep Geschiedenis, 1992. 38 De aanbevelingen zullen ook inverdieneffecten opleveren. Als er bijvoorbeeld een optimale informatievoorziening via Internet is, kunnen de kosten van drukwerk verminderen. Zonder deze inverdieneffecten zou de schatting hoger uitvallen.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
8 Slotbeschouwing Hoewel de Commissie haar verkenningen en
beleidsontwikkeling te brengen gaat verder. De
1
aanbevelingen sober heeft trachten weer te geven,
informatiemaatschappij is een open samenleving,
2
zijn de door haar bepleite veranderingen in het
waarin de betekenis van formele representa
3
overheidscommunicatiebeleid ingrijpend. Daar
ties afneemt. Zonder deze formele contacten te
4
is allereerst de verschuiving van overheidsvoor
verwaarlozen is het de kunst voor een moderne
5
lichting naar –communicatie, zoals die al in de
overheid de kennis en de betrokkenheid van
6
opdracht aan de Commissie tot uitdrukking kwam.
zelfstandige burgers en hun vaak wisselende repre
7
Waar bij voorlichting in vele hoedanigheden toch
sentaties beter en eerder bij de beleidsontwikke
8
altijd het verstrekken van informatie centraal
ling te betrekken.
9
staat, gaat het bij communicatie om door burger en overheid gezochte wederkerigheid.
Daarnaast staan grote groepen van de
10
bevolking op grote afstand van de overheid.
11
Vervolgens gaat het advies van de Commissie
Zodanig zelfs, dat zij nog slechts bereikt kunnen
12
er nadrukkelijk vanuit dat de overheid zich steeds
worden in een toonzetting en via kanalen, die bij
13
opnieuw moet verdiepen in de vraag wat de
hun leefstijl passen. Vandaar dat naast een indrin
14
burger in termen van communicatie nu eigenlijk
gend pleidooi voor vormen van co–productie van
15
van de overheid verwacht. De grote verschillen
beleid ook nadrukkelijk aanbevelingen zijn gedaan
16
in de verwachtingen van de burger vragen om
die er toe strekken met die verschillen tussen
17
een grotere differentiatie in benadering van de
burgers meer rekening te houden. Dat geldt meer
18
zijde van de overheid dan nu vaak het geval is. De
in het bijzonder voor de communicatie met minder
19
Commissie heeft de burger centraal willen stellen
geëmancipeerde migranten. Waar voor de autoch
20
en is daarbij van een volwassen relatie tussen
tone bevolking van ons land geldt dat hun binding
21
overheid en burgers uitgegaan. Wie overheids
met representerende organisaties (partij, kerk,
22
communicatie versmalt tot voorlichting aan het
vakbeweging) onmiskenbaar losser is geworden,
23
eind van het beleidsproces doet aan die volwassen
geldt voor deze migranten dat zij zich juist nog wel
24
relatie onrecht.
sterk oriënteren op ‘eigen’ opinieleiders en sleutel
25
figuren. Wie overheidsinformatie binnen migran
26
kort kan worden aangeduid als ‘het poldermodel’,
tengroepen effectief wil communiceren kan voors
27
het in een vroegtijdig stadium met diverse belang
hands niet om deze opinieleiders heen. Het vraagt
28
hebbenden zodanig communiceren dat gezamen
op relevante deelterreinen (bijvoorbeeld onderwijs,
29
lijk wordt toegewerkt naar een compromis.
sociale zaken en werkgelegenheid, justitie) om een
30
Gegeven de voortgaande emancipatie van burgers
grondige heroriëntatie van de overheidscommuni
31
krijgt dit ‘werken in de polder’ geleidelijk wel een
catie.
32
Er is in ons land veel ervaring opgedaan in wat
sterk functioneel karakter. De aanbevelingen van
De aanbevelingen van de Commissie beogen
33
de Commissie ontzeggen de overheid natuurlijk
een meer transparante overheid te bewerkstel
34
niet het recht op deze wijze voort te gaan het pad
ligen. Daarbij is het passief openbaar maken van
35
voor effectieve besluitvorming te effenen. Maar
veel informatie, dat wil zeggen eerst als er om
het pleidooi communicatie naar het hart van de
gevraagd wordt, in feite een gemiste kans. Het
36 53
37
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
1
actief openbaar maken getuigt immers van de
aan de Tweede Kamer zelf of en hoe zij kans ziet
2
behoefte aan de kant van de overheid informatie
de ministeriële verantwoordelijkheid voor de
3
met de burger te delen, ook over vraagstukken
overheidscommunicatie te reactiveren. Het zou de
4
waarover beleidsmatig nog geen conclusies zijn
kwaliteit van de overheidscommunicatie ten goede
5
getrokken. Het vraagt een andere werkwijze van
komen wanneer bewindspersonen vaker zouden
6
ministeries, waarbij beleidsadviezen gescheiden
worden aangesproken op de wijze waarop zij, in
7
worden gehouden van informatie die voor burgers
de onderscheiden fasen van de beleidsontwikke
8
net zo van betekenis is als voor beleidsbepalers.
ling én –uitvoering met de burgers communiceren.
9
Aan een dergelijke verandering in de omgang met
Eén van de dragende gedachten van dit advies
10
informatie moet systematisch worden gewerkt. De
is dat communicatie als een onderdeel van het
11
Commissie is zich er terdege van bewust dat haar
beleid moet worden gezien, niet als een toevoeging
12
advies de praktijk op zichzelf niet verandert. Daar
achteraf. Deze benadering zal pas de volle aandacht
13
is meer voor nodig.
krijgen die het verdient, wanneer ook de Tweede
14
Het meest kwetsbaar acht de Commissie
Kamer dat bij de controle op het beleid tot uitdruk
15
de beschreven delicate balans tussen media en
king brengt. Daar ging de Commissie niet over,
16
politiek. In de vele contacten die de Commissie
daaraan heeft ze wel willen bijdragen.
17
heeft gehad met journalisten, voorlichters, volks
18
vertegenwoordigers en politieke bestuurders is
19
duidelijk geworden dat er weinig voor nodig is
20
de gewenste ‘authentieke professionaliteit’ in
21
het gedrang te brengen. Noch politisering van de
22
ambtelijke ondersteuning aan de zijde van het
23
bestuur, noch verschuiving van kritische waarne
24
ming van het politieke proces naar feitelijke
25
deelname aan dat proces vanuit de journalistiek,
26
kan door het advies van de Commissie worden
27
voorkomen. Maar de Commissie is er wel van
28
overtuigd geraakt dat alleen het doelbewust bevor
29
deren van authentieke professionaliteit, zowel
30
bij de communicatiedeskundigen aan overheids
31
zijde als binnen de journalistiek op termijn het
32
draagvlak voor de parlementaire democratie en
33
de persvrijheid kan behouden. Een permanente,
34
publieke dialoog over de grenzen van deze profes
35
sionaliteit acht de Commissie daarbij van grote
36
betekenis.
37
De Commissie heeft zich er voor ingezet haar
38
verkenningen en aanbevelingen zo te formuleren
39
dat zij — indien door de regering overgenomen
40
— de Tweede Kamer houvast bieden in de beoorde
41 42
ling van de wijze waarop de regering de overheids 54
communicatie vorm geeft. Het is vanzelfsprekend
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
Samenvatting
De overheid staat onder druk. Tekortkomingen worden uitvergroot door
Openheid en communicatie zijn van levensbelang
maatschappelijke instituties, die zich professioneel
voor iedere democratie. Het recht op betrouw
bedienen van alle beschikbare communicatie
bare informatie is van fundamentele betekenis
middelen. Burgers, pressiegroepen en bedrijven
voor burgers. Door zich te (laten) informeren
opereren bovendien in een turbulent medialand
kunnen burgers overzien wat de overheid met hen
schap met een verscherpte concurrentie. Terwijl
voorheeft. Ze kunnen zich een oordeel vormen over
er steeds meer journalisten jagen op nieuws,
deze voornemens en — desgewenst — proberen
stemmen ongebonden burgers af op een eigen
invloed uit te oefenen op het overheidsbeleid.
selectie van informatiebronnen, samengesteld
Omgekeerd moeten burgers de overheid makkelijk
uit een mix van ‘oude’ en nieuwe media. Het
kunnen bereiken: voor informatie, nadere uitleg,
overheidshandelen wordt hierdoor meer en meer
overheidsdiensten en om hun mening te uiten.
ad hoc beoordeeld. Voor de overheid staat er meer
Tegelijkertijd gaan burgers verschillend met de
op het spel dan het verstrekken van meer infor
overheid om: als kiezer, klant, onderdaan en copro
matie aan steeds meer media. Door de maatschap
ducent van beleid. Meer inzicht in deze verschil
pelijke, technologische en journalistieke veran
lende verhoudingen tussen burgers en overheid —
deringen is voorlichting en communicatie alleen
de differentiatie naar publieksgroepen — maakt
niet meer voldoende. Verantwoording wordt steeds
het mogelijk overheidscommunicatie voor burgers
belangrijker om het vertrouwen van de burger te
en overheid bevredigender en effectiever te maken.
winnen en te behouden.
De commissie heeft zich daarom verdiept in
Communicatie is cruciaal bij het verwerven
de verwachtingen van de burger en de mogelijk
van draagvlak voor overheidshandelen. De
heden die — mede door nieuwe technologie
media zijn het platform geworden voor ‘de slag
— ontstaan om met behulp van communicatie
om het publieke vertrouwen’. Bewindslieden en
de betrokkenheid van burgers bij het openbaar
volksvertegenwoordigers winnen of verliezen daar
bestuur te vergroten: overheidscommunicatie in
het krediet voor hun beleid. Om het vertrouwen
dienst van de democratie.
van burgers te winnen en te behouden is vandaag
De betrekkingen tussen burgers en overheid
de dag meer nodig dan eens in de vier jaar een
zijn de afgelopen decennia ingrijpend veranderd.
verkiezingscampagne. Besturen en regeren
Burgers zijn zelfbewuster, zelfstandiger en
krijgen trekken van permanent campagne voeren.
mondiger geworden. Technologische ontwik
Voorlichting en communicatie zijn hierdoor
kelingen versterken dit proces. Voor burgers
verschoven van een belangrijk verschijnsel in de
zijn er nieuwe en extra mogelijkheden om infor
marge naar het hart van het proces van beleidsont
matie in te winnen, een mening te geven en te
wikkeling en beleidsverantwoording.
communiceren. Met elkaar en met de overheid,
Communicatie in het hart van het beleids
die weliswaar ook over de nieuwe technologie
proces staat zeker zo zeer in dienst van de burger
beschikt, maar zich moeizaam lijkt aan te passen.
en niet alleen van het bestuur. Dat vraagt om
Want burgers stoten nog vaak hun hoofd. Op tijd
nieuwe spelregels voor de overheidscommunicatie
een antwoord krijgen, goede dienstverlening,
die de rol van de volksvertegenwoordigers in de
serieus worden genomen in beleidsontwikkeling:
parlementaire democratie versterken. Want de
het lijkt allemaal zo vanzelfsprekend, maar het
regering moet zich uiteindelijk aan hen verant
gaat (nog) niet vanzelf.
woorden.
55
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
Een open en actieve informatie–uitwisseling
1
Maak overheidsinformatie actief openbaar ¬ Alle beschikbare informatie is te vinden op
tussen bestuurders en burgers moet hierop het
Internet
antwoord zijn. Voorwaarde is een overheid die
¬ Bestuursorganen worden verplicht een
geloofwaardig is, en die geloofwaardigheid moet
activiteitenindex bij te houden
de overheid meer dan ooit verdienen. De overheid
¬ Ministeries krijgen hiervoor genoeg mensen
kan haar geloofwaardigheid vergroten door zich
en‑geld
grondig te verdiepen in de verwachtingen van burgers, in de verschillende relatiepatronen die zij met de overheid hebben, in elke fase van het
2
Open een regeringswebsite ¬ Breng hoofdlijnen en achtergronden van het
beleidsproces. Dat vraagt om een actieve overheid, die ook die burgers benadert die niet uit zichzelf
regeringsbeleid actief en begrijpelijk onder de
contact met de overheid zoeken. Het eindoordeel
aandacht
is ten slotte altijd aan de burgers. Het versterken van het democratisch proces is het uitgangspunt en
3
Voer een pro–actief mediabeleid ¬ Speel 7 dagen per week en 24 uur per dag in op
eindpunt, niet het overleven van de politieke elite.
de informatiebehoefte van de pers
Burgers hebben recht op communicatie en maximale transparantie. Te allen tijde moeten
¬ Corrigeer feitelijk onjuiste informatie direct
burgers contact kunnen opnemen met de overheid,
¬ Benut de audiovisuele mogelijkheden van breedband
die op haar beurt snel en adequaat antwoordt. Ook in een turbulent medialandschap moeten burgers erop kunnen vertrouwen dat de overheidscommu
4
Voorlichting over niet–aanvaard beleid mag, mits...
¬ Informatie feitelijk van aard en zakelijk van
nicatie open, feitelijk juist, begrijpelijk en integer
toon is;
is. Pas dan kunnen burgers de rol van staatburger, onderdaan en klant optimaal vervullen. In dienst
¬ De overheid herkenbaar is als afzender;
van de democratie heeft de commissie daarom de
¬ Inhoud van het beleid centraal staat, en niet de bestuurder;
volgende 17 aanbevelingen:
¬ Er gecommuniceerd wordt in redelijke verhouding tot anderen (proportionaliteit) en ¬ Duidelijk wordt aangegeven in welke fase het beleid zich bevindt en hoe het verder gaat. 5
Voor elke doelgroep de juiste mix ¬ De communicatiemix is specifiek afgestemd op de doelgroep, in toon en middelen; ¬ Schuw traditionele communicatiemiddelen net zo min als moderne.
6
Lastig bereikbare doelgroepen bereik je samen! ¬ Werk samen met lokale overheid en inter mediaire kaders om moeilijk bereikbare doelgroepen te bereiken.
56
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
7
Betrek burgers eerder bij beleid
14
¬ Investeer in interactieve beleidsontwikkeling;
Vraag het één keer in plaats van telkens weer ¬ Communiceer pro–actief met burgers; voorkom dat ze dezelfde informatie vaker
¬ Wees bereid het beleid aan te passen op basis van goede argumenten;
moeten geven en koppel elektronische bestanden om de burger te wijzen op zijn
¬ Schep geen valse verwachtingen, koppel resul‑ taten terug;
rechten en plichten;
¬ Toon interactief democratisch leiderschap.
¬ Burgers mogen hier — uit privacy–overwe‑ gingen — zelf over beslissen.
8
Zet een extra stap voor de democratie! ¬ Breng beleid van A tot Z actief bij groepen die
15
(nog) niet communiceren met de overheid.
Formuleer spelregels voor interactiviteit ¬ De Voorlichtingsraad (VoRa) maakt actuele spelregels voor overheidscommunicatie op
9
Blijf bereikbaar!
basis van twee–richtingsverkeer
¬ Monitor de bereikbaarheid en responsiviteit van de overheid;
16
¬ Vergelijk de overheid met anderen;
Waar blijft het geld? ¬ Een goede centrale administratie maakt de
¬ Publiceer een jaarverslag met de resultaten.
kosten van overheidscommunicatie inzichte‑ lijk.
10
Communicatie is een managementtaak ¬ Communicatie is een volwaardig en integraal onderdeel van het beleidsproces ¬ De communicatiefunctie is een integraal onderdeel van de managementverantwoorde‑
17
Investeer in communicatie ¬ De invoering van de 16 aanbevelingen kan niet zonder een investering van 0,5 miljard gulden per jaar.
lijkheid in de beleidsdirecties; ¬ Centrale directies voorlichting moeten in staat gesteld worden de regie, samenhang en de kwaliteit in de communicatie van ministeries te waarborgen. 11
Communicatie in het regeerakkoord ¬ Het regeerakkoord bevat het strategische communicatieconcept van het kabinet; ¬ Communicatiebeleid en –doelen zijn onderdeel van de miljoenennota en de begroting.
12
Alle vragen naar één adres ¬ Burgers kunnen alle informatie vragen en vinden bij Postbus 51 Informatiedienst.
13
Maak alle informatie digitaal ¬ Alle ‘papieren’ informatie is ook digitaal beschikbaar.
57
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
Appendix 1
1 2 3
Besluit houdende Instelling van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie
4 5 6
W I J B E AT R I X , B I J D E G R AT I E G ODS,
Commissie het volgende in acht:
7
KONINGIN DER NEDERLANDEN,
a. het waarborgen van de eenheid, de vergro
8
P R I N S E S VA N O R A N J E – NA S S AU ,
ting van de effectiviteit en de efficiëntie van het
9
ENZ. ENZ. ENZ.
voorlichtingsbeleid;
10
b. het streven naar een betere toegankelijkheid van
11
Op de voordracht van Onze Minister–President,
overheidsinformatie (met name wet – en regelge
12
Minister van Algemene Zaken dd 25 april 2000,
ving);
13
nr.‑00M383576, gedaan in overeenstemming
c. de behoefte van burgers te participeren in en
14
met Onze Minister van Binnenlandse Zaken en
zich actief te informeren over het overheidsbeleid.
15
Koninkrijksrelaties;
3. Voor zover tot aanpassing van de overheidscom
16
Gelet op artikel 6, eerste lid, van de Kaderwet
municatie op de lange termijn wordt geadviseerd,
17
adviescolleges;
bevat het rapport concrete voorstellen en aanbeve
18
Handelend in overeenstemming met het gevoelen
lingen.
19
van de ministerraad;
20
Artikel 3
21
H E B B E N G O E D G E V O N D E N E N V E R S TA A N :
22
De Commissie bestaat uit ten minste vier en ten hoogste veertien leden. De leden worden benoemd
23
Artikel 1
en ontslagen door de Minister van Algemene
24
Er is een Commissie Toekomst Overheidscommuni
Zaken.
25
catie, hierna te noemen: de Commissie.
26
Artikel 4
27
Artikel 2
1. De Commissie streeft ernaar haar advies voor
28
1. De Commissie heeft tot taak te komen tot een
31‑maart 2001 aan de regering uit te brengen.
29
rapport waarin zij de regering met het oog op de
2. Na het uitbrengen van het advies is de
30
huidige en toekomstige ontwikkelingen op het
Commissie opgeheven.
31
terrein van de beleidsontwikkeling, de informatie
32
– en communicatietechnologie, het medialand
Artikel 5
33
schap en de journalistiek adviseert over:
De archiefbescheiden van de Commissie worden
34
a. de toekomstige doelen, functies, coördinatie
na opheffing van de Commissie, of zo de omstan
35
en organisatie van de overheidscommunicatie,
digheden daartoe eerder aanleiding geven, zoveel
36
alsmede de daarvoor benodigde financiële
eerder, overgedragen aan het archief van het
37
middelen;
Ministerie van Algemene Zaken.
38
b. de inzet van nieuwe middelen en instrumenten
39
op het gebied van de media en informatie;
Artikel 6
40
c. de consequenties van het advies, bedoeld onder a
Dit besluit treedt in werking met ingang van 27
en b, voor de werkwijze van de ministeries.
april 2000.
41 42
58
2. Bij de uitoefening van haar taak neemt de
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
1 2 3 4 5 Artikel 7 Dit besluit wordt aangehaald als: Instellingsbesluit Commissie Toekomst Overheidscommunicatie. Onze Minister–President, Minister van Algemene Zaken, is belast met de uitvoering van dit besluit dat met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst. Een afschrift van dit besluit zal worden gezonden aan de voorzitter van de Eerste en Tweede Kamer der Staten Generaal en de Algemene Rekenkamer. ’s–Gravenhage, 26 april 2000 Beatrix De Minister–President, Minister van Algemene Zaken, W. Kok De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mr. K.G. de Vries
Nota van Toelichting In het regeerakkoord van het kabinet Kok II is opgenomen dat ‘onderzoek naar de organisatie en de inzet van middelen en nieuwe instrumenten, moet leiden tot een vergroting van de effectiviteit van de overheidsvoorlichting en tot een betere toegankelijkheid van overheidsinformatie’. Mede op basis van het regeerakkoord heeft de Voorlichtingsraad (VORA) in 1999 een advies aan de minister–presi dent uitgebracht over de opzet van het onderzoek en de instelling van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie. Dit advies is in februari 1999 in de ministerraad vastgesteld. In januari 2000 is de heer drs. J. Wallage voorgedragen als voorzitter van de commissie. De belangrijkste aanleidingen voor het instellen van de commissie zijn: Het bestuurlijk streven naar draagvlak, dialoog en participatie en de vertaling daarvan naar de praktijk van de overheidscommunicatie; Nieuwe mogelijkheden van de informatie– en communicatietechno logie die beschikbaar komen voor de overheidscommunicatie; Veranderingen in het medialandschap en journalistiek;
Veranderingen ten aanzien van het (informatie) gedrag van de burger. De geschetste aanleidingen, gecombineerd met het vraagstuk van de eenheid, effectiviteit, efficiency en financiering van de overheidscommunicatie, stellen nieuwe eisen aan de kennis en vaardigheden en aan de organisatie en coördinatie van de communi catie bij de rijksoverheid. De Commissie wordt verzocht de ontwik keling van de overheidscommunicatie voor de komende jaren, met name ten aanzien van de informatie– en communicatietechnologie, het medialandschap en de journalistiek te analyseren. Op basis van de uitkomsten van die analyse ontwikkelt de commissie een visie op de overheidscommunicatie voor de komende tien jaar, waarbij de behoefte van de burger te participeren in en zich actief te informeren over het overheidsbeleid mede als uitgangspunt wordt genomen. Om te komen tot een effectieve en efficiënte overheids communicatie formuleert de commissie aanbevelingen, waarbij met name de consequenties voor de werkwijze van de ministerieen worden benoemd. De commissie wordt om een eenmalig advies gevraagd, dat een structurele doorwerking moet kunnen hebben. Het is niet de bedoeling dat de commissie zich op permanente basis zal buigen over casuïstiek die zich in de loop van de tijd aandient. Met de voorstellen die de commissie zal doen ter verbetering van de overheidscommunicatie, wordt beoogd dat de regering het belang van overheidscommunicatie als integraal onderdeel van de overheidsorganisatie en als instrument waarmee democratisch bestuur kan worden bevorderd, onderkent. De verwachting is dat de commissie een nieuwe impuls zal geven aan de verdere professiona lisering van de overheidscommunicatie. Bij de samenstelling van de commissie is gelet op de persoon lijke inbreng die de leden kunnen leveren op het terrein van de overheidscommunicatie. Omdat het vraagstuk van de toekomst van de overheidscommunicatie complex is, is daarbij een aantal invals hoeken van belang. In ieder geval is gezocht naar leden met goede kennis en ervaring van de problematiek, zoals die wordt ervaren in de beleids– en bestuurskunde, de communicatiewetenschappen, de reclame en marketing, de journalistiek, de informatie– en communi catietechnologie (ICT) en het bedrijfsleven. De Commissie betrekt nadrukkelijk onder meer de secre taris– generaal van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, de directeur– generaal Openbaar Bestuur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de hoofddirecteur van de Rijksvoorlichtingsdienst en de directeur voorlichting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen bij haar werkzaamheden.
6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36
De Minister–president, Minister van Algemene Zaken, W. Kok
37 38 39 40 41 59
42
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
Appendix 2
1 2 3
Besluit inzake de benoeming van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie
4 5 6
De Minister–president, minister van Algemene
Artikel 2
7
Zaken,
De Commissie Toekomst Overheidscommunicatie
8
Gelet op artikel 6, derde lid, van de Kaderwet advies
betrekt nadrukkelijk onder meer de volgende
9
colleges,
ambtenaren bij haar werkzaamheden:
10
Besluit:
E. Brouwers: hoofddirecteur Rijksvoorlichtingsdienst 41
11
drs. J.W. Holtslag: directeur–generaal openbaar
12
Artikel 1
bestuur Ministerie van Binnenlandse Zaken en
13
In de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie
Koninkrijksrelaties
14
worden benoemd:
mr. R.J.J.M. Pans: secretaris-generaal van het
15
als voorzitter, tevens lid:
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
16
drs. J. Wallage, burgemeester van Groningen
H.M. Brons: directeur voorlichting van het minis
17
als leden:
terie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
18
mevr. drs. M. L. Henneman: hoofdredacteur Nieuws–
19
en actualiteitenprogramma Netwerk (AVRO)
Artikel 3
20
H. Laroes: plaatsvervangend hoofdredacteur NOS–
In het secretariaat van de Commissie Toekomst
21
journaal
Overheidscommunicatie worden benoemd:
22
Prof. drs. H.A.L. Lockefeer, hoogleraar journalistiek,
als secretarissen:
23
Universiteit Groningen
drs. H. van Biemen, Rijksvoorlichtingsdienst 42
24
A.H. Lundqvist: algemeen directeur IBM Nederland BV
Mevr. D. Cardozo, Provincie Noord-Holland 43
25
mr. J. Olde Kalter: hoofdredacteur De Telegraaf
26
mevr. G. Prins: partner Prins Walvisch
27
R. Rensen: directeur @Media @Home Benelux
28
mevr. drs. C.W.M. Serkei: hoofd beleid Stichting
27 april 2000. Dit besluit zal in de Staatscourant
29
Omroep Allochtonen
worden geplaatst.
30
prof. dr. E.R. Seydel: hoogleraar toegepaste commu
31
nicatiewetenschappen Universiteit Twente
32
drs. L.J.E. Smits: vice–president large accounts
33
Getronics Group NV
34
mevr. M.C. Stikker: directeur Maatschappij voor
Minister van Algemene Zaken,
35
oude en nieuwe media
W. Kok
36
prof. dr. P.W. Tops: hoogleraar bestuurskunde
37
Katholieke Universiteit Brabant
38
dr. M.J.W. van Twist: Universitair hoofddocent
39
techniek, bestuur en management Technische
40
Universiteit Delft
41 42
Artikel 4 39
’s–Gravenhage. 26 april 2000 De Minister–President,
40
prof. dr. C.M.J. van Woerkum: hoogleraar communi 60
Dit besluit treedt in werking met ingang van
catie- en innovatiestudies Wageningen Universiteit
39 De heer R. Rensen werd gedurende het traject Algemeen Directeur van de Holland Media Groep Online. 40 Door onvoorziene omstandigheden heeft mevr. Stikker aan de tweede helft van de werkzaamheden geen bijdrage kunnen leveren 41 De heer E. Brouwers werd wegens zijn drukke werkzaamheden vervangen door de heer G. Van der Wulp. 42 Drs. H. van Biemen veranderde gedurende het traject van de Commissie van baan. Hij werd vanaf 15 februari 2001 vervangen door drs. J. Brâchel. 43 Mevr. Cardozo is sinds november 2000 werkzaam als zelfstandig communicatie–adviseur.
r apport commissie toekomst overheidscommunic atie
Dankwoord
*
Een woord van dank gaat uit naar mw. M. Wagenaar, lid van de PvdA–fractie van de 2e Kamer,
¬ Mw. M. Dawson, mw. N. van Dijk, mw. M. Jadoul en R. Zunderdorp van Bureau Zunderdorp;
Guido van Woerkom, hoofddirecteur van de
¬ H. Schuttenbeld van Madocke;
1
ANWB, mw. J. Thunissen–Tonneman, directeur
¬ Mw. I. van Rijsewijk en mw. M. Sonntag, organi
2
generaal van de Belastingdienst en J. Sprenger,
satoren van de werkconferentie op 16 maart
3
2001;
4
directeur van de Centrale Directie Voorlichting van het ministerie van Financiën. Zij verzorgden een
¬ Mw. D. Cardozo;
5
inleiding voor de Commissie.
¬ A. Kazemier.
6 7
De Commissie bedankt KPN Research te Groningen
8
voor het bouwen van de website
9
www.toekomst–comm.nl.
10 11
Daarnaast heeft de Commissie nooit vergeefs een
12
beroep gedaan op leden van de Voorlichtingsraad
13
(VoRa) en directie en medewerkers van de
14
Rijksvoorlichtingsdienst (RVD).
15 16
Verder dankt de commissie de volgende personen
17
en instanties:
18
¬ de deelnemers aan de werkconferentie op
19 20
16‑maart 2001;
21
¬ de deelnemers aan de expertmeeting op 11 april 2001: mw. V. Frissen, F. Korthals Altes, S. Lenos,
22
E.‑van Thijn, J. Tromp en B. Welten;
23
¬ leden van de kerngroep van het digitale debat;
24
¬ deelnemers aan het digitale debat;
25
¬ leden van de werkgroep Wet openbaarheid van
26
bestuur (Wob):
27
G. Wuisman, H. Flier, P. Stolk en L. van Poelgeest;
28 29
¬ deskundigen die een reactie hebben gegeven op de notities van de werkgroepen:
30
J.A.G.M. van Dijk, J. Vanthienen, S. Luitjens,
31
A.‑Lasance, L.A.A.M. Coolen en E.J. Sol;
32
¬ het Sociaal Cultureel Planbureau;
33
¬ het Instituut voor Maatschappelijke Innovatie:
34
G. Enthoven en F. Alberda; ¬ H. van Biemen en J. Brâchel, secretarissen van de Commissie;
35 * We hebben gemeend alle namen te kunnen noemen zonder bijbehorende titulatuur.
36 61
37
i n d i e n s t va n d e d e m o c r a t i e
Colofon
1 2 3
Ontwerp en productie
4
Ontwerpbureau 10
5
Enschede
6 7
Druk en afwerking
8
Sdu Grafisch Bedrijf
9
Den Haag
10 11
Gedrukt op
12
Arctic Volume 130 g/m,
13
houtvrij opdikkend machinegestreken papier
14
(binnenwerk)
15
Consort Card 240 g/m (omslag), geleverd door
16
Grafisch Papier bv
17
Andelst
18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36
Op de inhoud van deze uitgave berust geen auteurs
37
recht. Gehele of gedeeltelijk overname is toege
38
staan, mits voorzien van bronvermelding.
39 40
ISBN 90 1209 329 5
41 42
64
Vormgeving © 2001 Ontwerpbureau 10
