Grondwettelijke bescherming van de economische vrijheid in de V erenigde Staten. De contract-clausule en de due process-clausule.
1
Vincent Piessevaux De auteur onderzoekt hoe in de V erenigde Staten een evenwicht gevonden wordt tussen de economische vrijheid enerzijds en de normerende bevoegdheid van de Staat anderzijds. Een analyse van de rechtspraak van het Supreme Court toont ons dat een compromis bereikt wordt aan de hand van een interpretatie van de constitutionele "contract- en due process clauses". L'auteur se penche sur Ia question de savoir si un equilibre peut etre trouve aux U.S.A. entre le principe de liberte economique d'une part et Ia competence normative de l'Etat d'autre part. Une analyse de Ia jurisprudence du Supreme Court montre qu'un compromis est atteint sur base de /'interpretation des "contract- and due process clauses" constitutionelles. The author examines how a balance can be established between the economic freedom and the governemental regulating power in the U.S.A. An analysis of the Supreme Court's jurisprudence shows us that a compromise is reached by interpreting the constitutional "contract- and due process clauses". § 1. DE VERSCHILLENDE INHOUDEN VAN DE CONTRACTCLAUSE EN DE DUE PROCESS-CLAUSES A. Inleiding De economische vrijheid, ook gekend als de vrijheid van handel en nijverheid, kan omschreven worden als het recht op vrije zelfontplooiing in de economische sfeer. Het waarmaken van deze vrijheid veronderstelt echter dat een aantal andere rechten worden gewaarborgd: onder andere, het prive-eigendomsrecht, de contractsvrijheid, het vrije vestigingsrecht, de vrijheid van vereniging. Het is denkbaar de economische vrijheid op drie verschillende manieren grondwettelijk te beschermen: door haar te subsumeren onder het algemene recht op vrije zelfontplooiing, door haar - naargelang het geval te subsumeren onder een van de verschillende grondrechten die nodig zijn
140
'I
i I
I
voor haar verwezenlijking, of nog door een bepaling die uitdrukkelijk haar bescherming voorziet. De Amerikaanse grondwet bevat geen bepaling die uitdrukkelijk de economische vrijheid waarborgt. Daarom is het interessant zich af te vragen of, en zoja hoe, deze vrijheid in de Verenigde Staten beschermd wordt. Zoals zal blijken, heeft de economische vrijheid vanwege het U.S. Supreme Court niet altijd dezelfde bescherming gekregen. Deze bescherming gebeurde in wezen door subsumptie onder het algemene recht op zelfontplooiing - dat impliciet vervat ligt in de due process-clauses (1) (2) - en door subsumptie onder de contract-clause. Er moet op gewezen worden dat ook andere bepalingen van de Amerikaanse Grondwet incidenteel werden ingeroepen ter bescherming van de economische vrijheid of aspecten ervan. Het gaat met name om de 'equal protection'-clause, de 'freedom of speech'-clause (3) en de 'interstate commerce'-clause (4). Deze bepalingen worden in onderhavige studie niet besproken. De wel bestudeerde bepalingen hebben elk door rechterlijke constructie meerdere inhouden gekregen die niet alle rechtstreeks iets te maken hebben met economische vrijheid. In het volgend hoofdstuk wordt getracht deze betekenissen uit elkaar te houden. B. De Contract-Clause
Federale grondwet van de Verenigde Staten, artikel I, sec tie 10: "No State shall ... pass any ... Law impairing the Obligation of Contracts ... " (Geen staat mag een wet stemmen die afbreuk doet aan de· bindende kracht van overeenkomsten). De eerste betekenis die men aan de contract-clause heeft willen toekennen is zeer specifiek en houdt verband met de historische achtergrond van de contract-clause. i De contract-clause werd namelijk in de Constitutie ingevoerd om een einde te maken aan een onder de staten toen zeer verbreide praktijk. De beginperiode van de Unie -dit is nog v66r de federale grondwet be(1) Alle geciteerde arresten van het Amerikaanse Opperste Gerechtshof zijn terug te vinden in: United States Supreme Court Reports (Lawyer's edition). De referenties worden telkens opgegeven. (2) Zie Allgeyer v. Louisiana, 165 U.S. 578, 589 (1897): " .. the term (liberty) is cfeemed to embrace the right of the citizen to be free in the enjoyment of all his faculties ; to be free to use them in all lawful ways ... " (nadruk toegevoegd). (3) cfr. TRIBE, L.H., American constitutional law, 653(1978): " ... the Court has insisted that commercial speech merits first amendment protection." (4) cfr. TRIBE, L.H., o.c., 422(1978): " ... negative limitations on state action in matters of interstate commerce created corresponding affirmative rights of contract in citizens ... "
141
stond- was een nogal woelige periode, niet aileen politiek, maar ook economisch. Debiteuren bevonden zich in een moeilijke situatie die eerder a an de omstandigheden te wijten was dan aan slecht beheer. Daarom vaardigden tal van staten wetten uit die de debiteuren van rechtswege op de ene of de andere manier geheel of gedeeltelijk hun schulden kwijtscholden, de zogenaamde "debtor relief laws". Dit dreigde het vertrouwen en het krediet te ondermijnen (5). Aan deze praktijk wilden de "Framers of the Constitution" een einde stellen. "The contract-clause ... was designed to protect the creditor classes... was framed for the specific purpose of preventing state legislation for the relief of debtors ... " ( 6). Dit war en dus de aanleiding en het doel van de contract-clause en inderdaad, in de eerste cases ging het om de betwisting van wetten die schulden van debiteurs kwijtscholden. Krachtens een teleologische interpretatie werden deze staatswetten ongrondwettelijk verklaard. Deze interpretatie van de contract-clause heeft wei onrechtstreeks iets te maken met de economische vrijheid, in die zin dat het economisch verkeer zich niet vrij kan ontwikkelen als het vertrouwen en het krediet ondermijnd zijn, maar, beheerst ook niet-economische, te weten Iouter burgerlijke verhoudingen. Een "debtor relief law" kan ook van toepassing zijn op de verkoop van een huis tussen twee particulieren. Een andere, ruimere betekenis van de contract-clause, gaat uit van een meer doorgedreven interpretatie (7). "No state shall pass any law impairing the obligation of contracts". 'The Framers of the Constitution' hadden bij het ontwerpen van de contract-clause misschien wei hoofdzakelijk de "debtor relief laws" in het achterhoofd, maar indien ze enkel die situatie hadden willen verhelpen, dan was zo'n algemene formulering niet nodig. Niet aileen de genoemde wetten zijn verboden door de contract-clause, maar ook om het even welke wet die afbreuk doet aan de bindende kracht van een overeenkomst. Een zeer bekend geval is Darmouth College v. Woodward (8). Het betrof een overeenkomst die niets te maken had met handel of nijverheid (een 'charter' daterend uit de Engelse peri ode) waar de koning in 1769 een onderwijsinstelling als rechtspersoon erkent, m.n. Dartmouth College. (5) Zie Horne Building & Loan Ass. v. Blaisdell, 290 U.S. 398, 427-28 (1934): "The widespread distress following the revolutionary period and the plight of debtors had called forth in the States an ignoble array of legislative schemes for the defeat of creditors ... so ... that the confidence ... had been undermined ... and the utter destruction of credit was threatened." (6) TRESOLINI, R. & SHAPIRO, M., American Constitutional Law, 183(1971). (7) Zie Sturges v. Crowninshield, 17 U.S. (4 Wheat.) 122,202(1819): "although the spirit of a constitution is to be respected not less than its letter, yet the spirit is to be collected chiefly from its words." (8) Darthrnouth College V. Woodward 7 U.S. (4 Wheat.) 518(1819).
142
In 1816 vaardigt de staat een aantal wetten uit die de oorspronkelijke 'charter' wijzigden. Het United States Supreme Court veroordeelde deze wetten als "impairing the obligation of contract". Het is voornamelijk onder Chief Justice Marshall dat de contract-clause haar ruime, meer dan louter teleologische interpretatie kreeg. De woorden van Chief Justice Marshall in Sturges v.Crowninshield(9) zijn duidelijk: "The plain and simple declaration that no state shall pass any law impairing the obligation of contracts, includes insolvent laws and all other laws so far as they infringe the principle the Constitution intended to hold sacred". (nadruk toegevoegd).
I
I
Men kan de contract-clause nog op een derde manier lezen, alhoewel dit uiteindelijk slechts een nadere precisering is van de regels hierboven uiteengezet. Men kan namelijk beweren dat de contract-clause de regel is die de niet-retroactiviteit van de wetten sanctioneert, een regel die volledig te vergelijken is met ons artikel 2 van het Burgerlijk Wetboek. De Page, die het artikel met scherpzinnigheid bestudeert (10), wijst erop dat het probleem zich situeert bij contracten die ontstaan zijn onder de oude wet en die voortduren onder de nieuwe wet. He niet-retroactiviteitsbeginsel eist dat dergelijke overeenkomsten beheerst blijven door de oude wet (tenzij de nieuwe wet imperatieve bepalingen en bepalingen omtrent haar toepasselijkheid in de tijd bevat). Contracten die ontstaan onder de nieuwe wet worden door die wet beheerst. De conservatieve Marshall, die in Ogden v. Saunders (11) in de minderheid werd gesteld, wou de contract-clause ook toepasselijk doen verklaren op prospectieve of niet-retroactieye wetten: zijn onderliggende bedoeling was eigenlijk te bekomen dat de staten zich in aile omstandigheden van de prive-sfeer zouden afzijdig houden. Waarschijnlijk voelde hij zich in die opvatting gelegitimeerd door het woordje 'any', maar besefte hij dan niet dat een 'prospective law' aan de verbintenis van een contract iiberhaupt geen afbreuk kan ,doen. Op het ogenblik dat de wet wordt uitgevaardigd is er immers geen enkele overeenkomst die eronder valt - het is immers een wet voor het 'toekomende' - en aan de overeenkomsten die daarna ontstaan, kan de wet geen afbreuk doen aangezien elke overeenkomst de imperatieve wetten incorporeert die op het ogenblik van haar ontstaan van kracht zijn. Men kan tenslotte aan de contract-clause een nog ruimere betekenis geven door te verwijzen naar de impliciete grondidee die aan de basis ervan zou (9) Sturges v. Crowninshield 17 U.S. (4 Wheat.}, 122,199(1819). (10) Zie DE PAGE H., Traite e/ementaire de droit civil beige, dee/ I, nrs. 226 tot 236, in het bijzonder p. 276 en 284 tot 286(1948). (11) Ogden v. Saunders, 25 U.S. (12 Wheat.) 213(1827), wordt infra verder besproken.
143
liggen. Dit is hoofdzakelijk de bedoeling geweest van C.J. Marshall, doch hij werd in zijn poging gefnuikt door de meerderheid in de juist vernoemde Ogden case. De Supreme Court zal dus nooit de contract-clause zo verregaand interpreteren dat het eigenlijk de onderliggende waarde van de contractsvrijheid waarborgt. In dat geval had de contract-clause kunnen omschreven worden als een waarachtige constitutionele waarborg van de economische vrijheid, tenminste onder een van haar voornaamste aspecten: "the right to contract". Met de woorden van Tribe: "The contract-clause, to be sure, represented a pote(ltial source of general substantive protection for persons burdened by their own states. And one should not understate the importance of the role that the clause played. Still, ... , its dramatic limitation in a seminal 1827 decision prevented the clause from having as broad a reach as it might, and left a vast realm of state-citizen controversy beyond the cognizance of the federal judiciary and indeed of the federal Constitution." (12).
Samengevat, zijn twee van de mogelijke, betekenissen van de contractclause uiteindelijk niet weerhouden, de ene omdat zij terugging op een te stricte historische interpretatie -de "debtor relief laws" interpretatie-, de andere omdat zij te ver afweek van de letter van de grondwet, om de filosofische grondslagen van de contract-clause te beschermen - Marshalls "right to contract". De twee overige betekenissen moeten in feite samen gelezen worden om de volle inhoud van de contract-clause te hebben. Zij vormen aldus de volgende rechtsregel: elke wet die met terugwerkende kracht afbreuk doet aan de bindende kracht van overeenkomsten is strijdig met de constitutie. C. De due process-clauses
Federale Grondwet van de V erenigde Staten : Vde Amendement (1791): 'c:No person ... shall be deprived of life, liberty, or property, without due process of law". (Niemand zal van zijn Ieven, vrijheid of eigendom worden beroofd, zonder behoorlijke wettelijke procedure.) XIV de Amendement (1868): "... nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law ... , (Geim staat zal iemand van zijn Ieven, vrijheid of eigendom beroven zonder behoorlijke wettelijke procedure.) .
(12) TRIBE, L.H., American Constitutional Law, 414(1978).
144
Er zijn twee verschillende bepalingen omdat het vijfde amendement beschouwd werd slechts toepasselijk te zijn op.de Unie en niet op de deelstaten. Het veertiende amendement dat na de secessieoorlog is toegevoegd, zoals het dertiende en het vijftiende amendement, had primair als bedoeling een controle van de U nie in te voeren op de staten en vooral op de Zuiderse staten, die de slavernij moesten afschaffen. De primaire bedoeling was dus de bescherming van de negerbevolking (13 ). De betekenis van de due process-clause is geleidelijk uitgebreid geworden: oorspronkelijk was het enkel bedoeld als procedurele waarborg, het stemde met name overeen met het recht op behoorlijke rechtsbedeling, zoals bepaald bij in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden en zoals het afstamde uit het Engelse recht (14 ). Later werd door een analogische interpretatie met de Magna Charta de due process-clause niet alleen gezien als een beperking van de rechterlijke macht, maar ook van de twee andere branches van de staatsmacht (15). De due process-clause, aldus opgevat, had dus rechtstreeks weinig te maken met economische vrijheid. Maar geleidelijk aan, voornamelijk vanaf de Allgeyer case (1897), en reeds in de dissents van de Slaughterhouse cases (1873), werd geoordeeld dat niet alleen procedures die de fundamentele rechten op leven, vrijheid en eigendom aantasten, ongrondwettelijk waren, maar aile mogelijke beperkingen op de drie genoemde grondrechten (16). Aldus werd de mogelijkheid geschapen om onder and~re te toetsen of het grondwettelijk 'recht op (13) Zie TRESOLINI, R.J. & SHAPIRO, M., American Constitutional Law, 183(1971): "The Thirteenth, Fourteenth and Fifteenth Amendments, which were adopted at the close of the Civil War, were designed to protect the newly won freedom of the Negro." (14) Zie MC CLOSK~Y, R.G., The American Supreme Court, 116(1960): "That is, it did , not prevent government from depriving a person of life, liberty, or property, but simply '· guaranteed that certain standard procedures would be observed before a person was so deprived" en "it meant that only the manner not the object of legislation was subject to judicial scrutiny." (nadruk toegevoegd). (15) Zie TRIBE, L.H., American Constitutional Law, 501-502(1978): "The Supreme Court has analogized due process to the Magna Carta's 'guarantees against the oppressions and usurpations' of the royal prerogatives, in support of the basic conclusion that due process is a restraint on the legislative as well as on the executive and judicial power of the government, and cannot be construed as to leave Congress and the States free to make any process 'due process of law', by its mere will." (nadr~k toegevoegd) Zie nl. Hurtado v. California, 110 U.S. 516,531(1884) en Murray's Lessee v. Hoboken Land & Improvement co, 59 U.S. (18 How.) 272,276(1856). (16) Slaughterhouse cases, 83 U.S. (16 Wall.) 36,129(1873), dissenting opinion van Justice Swayne: "Life is the gift of God, and the right to preserve it is the most sacred of the rights of man. Liberty is freedom of all restraints but such as are justly imposed by law." (nadruk toegevoegd)
145
vrijheid' was geschonden of niet. En onder dit recht is tot een twintigtal jaren geleden voornamelijk verstaan: de economische vrijheid, en hoofdzakelijk onder haar aspect van contractsvrijheid. Dit is hetgeen men "substantive due process" is gaan noemen, in tegenstelling tot "procedural due process". De due process-clause heeft echter niet uitsluitend de economische vrijheid bescherming verleend doch ook de zogeheten "civil rights".
§ 2. EVOLUTIE IN DE BESCHERMING VAN DE ECONOMISCHE VRIJHEID OP GROND VAN DE CONTRACT-CLAUSE EN DE DUE PROCESS-CLAUSES IN DE VERENIGDE STATEN- EEN ANALYSE VAN DE RECHTSPRAAK VAN HET UNITED STATES SUPREME COURT
Algemeen beschouwd kan de constitutionele geschiedenis van de Verenigde Staten, in functie van de mate van bescherming verleend aan de economische vrijheid, zowat in drie perioden worden ingedeeld. De eerste periode gaat tot aan de Allgeyer v. Louisiana case (1897), welke het begin betekende van de tweede, zeer liberale peri ode - "The Lochner era". De derde periode, die op het einde van de dertigerjaren aanvangt, wordt gekenmerkt door rechterlijke deferentie. A. Negentiende eeuw, de contract-clause viert hoogtij In deze periode heeft men vooral de contract-clause als kapstok voor de bescherming van de economische vrijheid gebruikt. Het Supreme Court was er immers nog niet toe gekomen de due process-clause van het vijfde amendement 'substantive' te interpreteren. Twee tegengestelde tendenzen kenmerken deze periode: enerzijds de tendens om de contract-clause steeds scherper te omschrijven, zodanig dat haar grenzen en toepassingsgebied duidelijk komen vast te liggen en dat ze dus minder in aanmerking schijnt te komen voor bescherming van de economische vrijheid onder haar aspect van contractsvrijheid; anderzijds merken we een tendens, die zich in de Lochner-periode zal voortzetten, naar steeds meer bescherming van de individuele vrijheid. De contractclause bereikt haar hoogtepunt qua belangrijkheid nog na de Secessieoorlog. Deze periode wordt immers gekenmerkt door een golf van industriali-
146
satie, zodat de bescherming van de vrije ontwikkeling van de industrie zeer belangrijk was (17). In het begin werd onder C.J. Marshall de betekenis van de contract-clause nog uitgebreid. In een eerste zaak Fletcher v. Peck (18), werd de contract-clause ook toepasselijk verklaard op de betrekkingen tussen de overheid en de particulieren: concessies, vergunningen, overheidscontracten die in ons recht eigenlijk niet volledig gelijk te stellen zijn met een contract omdat zij beheerst worden door het administratief recht, werden door C.J. Marshall als 'contract' onder het regime van de contract-clause geplaatst. Het ging in deze zaak om de toekenning bij wet van zowat 15 miljoen hectaren land door de staat Georgia aan vier maatschappijen. Daarna bleek dat dit gebeurd was dankzij steekpenningen. De openbare opinie kwam in oproer en de volgende legislatuur werd ertoe gedwongen deze wet af te schaffen. De derden, die van de vier maatschappijen land gekocht hadden, bekwamen van de Supreme Court dat de contract-clause zou toegepast worden op die toekenningen. Zij bekwamen met andere woorden dat de wet die de vorige introk, zou beschouwd worden als een 'impairment' omdat de wet die het land had toegekend (granted), een overeenkomst had doen ontstaan tussen de overheid en de vier maatschappijen die zodoende bindende kracht had. Hieraan mocht de overheid geen afbreuk doen. Een tweede uitbreiding van het toepassingsgebied van de contract-clause vond plaats in het arrest Dartmouth College v. Woodward (1819). De feiten van deze zaak zijn reeds hogerop uiteengezet. Hoewel dit arrest niets te maken heeft met economische vrijheid (het betrof de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van een universitaire instelling), is het toch van groat belang voor de economische ontwikkeling van de Verenigde Staten, omdat het de handelsvennootschappen de zekerheid verschafte beschermd te zullen worden tegen overheidsinmenging (19).
(17) Zie TRESOLINI, R.J. & SHAPIRO, M., American Constitutional Law, 186(1971): "In fact, the clause reached its highest point of importance during the great industrial era following the Civil War" en WRIGHT, B.F., The contract-clause of the Constitution, (Cambridge, Harvard University Press), 258 (1938): "The decline of the contract-clause after 1890 cannot be taken as an indication that old-style conceptual individualism based on contract was dead (The battle was to be fought with a newer and a more deadly weapon)". (18) Fletcher V. Peck, 10 U.S. (6 Cranch.)87(1810). (19) BEVERIDGE, A.J., The life of John Marshall (Boston, Houghton Mifflin), vol 4, 276 (1919), geciteerd in TRESOLINI, R.J. & SHAPIRO, M., American Constitutional Law, 185(1971): "The decision was announced at a time when numerous corporations were springing up in response to the necessity for larger and more constant business units and because of the convenience and profit of such organizations. Marshall's opinion was a tremendous stimulant to this natural economic tendency."
147
1
m I
!
V anaf de Ogden case (20) zal bet Hof de verhouding tussen de economi-
sche vrijheid en de reglementerende bevoegdheid van de overheid in economische aangelegenheden preciseren. Dit zal leiden tot een relativering van bet geldingsgebied van de contract-clause, wat niet zal wegnemen dat de contract-clause zoals hogerop gezegd aan belang zal toenemen. In de Ogden-case bleek de ambitie van Chief Justice Marshall om de contract-clause absolute gelding te geven onhoudbaar. Hij kon geen meerderheid achter zijn ideeen scharen. Als men er echter even over nadenkt, zijn de implicaties van de meerderheidsopinie niet te onderschatten : volgens deze laatste doelt de contract-clause enkel op retroactieve wetten. Dus zal om bet even welke wet die zeer diepgaand in de contractuele relaties ingrijpt niet onder de contract-clause vallen, als zij enkel voor bet toekomende beschikt. Men denke aan prijsreglementering, wetten die een minimumloon of een maximaal aantal werkuren per week bepalen (N.B. in de tweede periode zullen dergelijke wetten op basis van de due process-clause ongrondwettig worden verklaard) Als men echter beseft dat er tot na de Secessieoorlog geen due process-clause hestand die op de deelstaten toepasselijk was en dat de due process-clause van het vijfde Amendement niet naar de substantie ('substantive') werd ge1nterpreteerd, dan kan men beweren dat de United States Supreme Court, v66r de Lochner periode, krachtens bet principe van Ogden v. Saunders, ertoe genoopt zou zijn geweest sociale wetgeving te erkennen, mocht dergelijke wetgeving toen bestaan hebben. Pas een honderdtal jaren later zal bet Hof werkelijk daartoe overgaan. Tot in haar logische konsekwenties doorgetrokken lijkt de contract-clause dus geen waarborg te bieden voor de economische vrijheid (in haar aspect van contractsvrijheid). In de Charles River Bridge co v. Warren Bridge co dreigde bet principe van Dartmouth College te worden opzij gezet (21 ). Het ging er om bet volgende : in 1785 kende Massachusetts aan de Charles River Bridge co bet recht toe om een brug te bouwen over de Charles River been tussen Charlestown en Boston, en een tol te heffen gedurende 40 jaar. In 1828 gaf Massachusetts aan de Warren Bridge co bet recht om een nieuwe brug te bouwen, heel dicht bij de oude. Er zou maximaal gedurende zes jaar tol mogen geheven worden. De Charles River Bridge co roept de contract-clause in: Massachusetts zou aan haar rechten uit bet charter afbreuk gedaan hebben. De opvolger van Marshall, Chief Justice Taney, bepaalde dat ofschoon de overeenkomst die uit een 'charter' voortvloeit, moet gehonoreerd worden, deze strict moet ge1nterpreteerd worden, namelijk zij moet beperkt worden
(20) Ogden v. Saunders, 25 U.S. (12 Wheat.) 213 (1827). (21) Charles River Bridge co v. Warren Bridge. co, 36 U.S. (11 Pet.), 420, 437(1837) (nadruk toegevoegd)
148
'11'1I' I
•'.,'
tot haar termen zelf, dus niets impliciets mag eruit afgeleid worden. Er staat nergens expliciet dat Massachusetts aan de Charles River Bridge co een exclusief recht had toegekend. Dit mag dan ook niet impliciet in het contract gelezen worden. Het antwoord op de vraag 'waarom' is dat : "the continued existence of a government would be of no great value, if by implications and presumptions it was disarmed of the power necessary to accomplish the ends of its creation. The object and end of all government is to promote the happiness and prosperity of the community by which it was created" (22). Het belang van de Charles River Bridge case is dus erop te wijzen dat contracten tussen overheid en particulier strict moeten gelnterpreteerd worden, zodanig dat de overheid haar bevoegdheden (zie citaat) niet meer dan nodig ingekrimpt ziet. De Charles River case is toch nog geen zo grote beperking van de contractsvrijheid want aan het principe dat ook de overheid gebonden is door de contracten die zij afsluit, wordt niet geraakt. Het West River Bridge co v.Dix arrest(23) daarentegen gaat veel verder. In dit geval had de West River Bridge co een exclusief recht gekregen van de staat om een brug te bouwen over de West River en hem gedurende 100 jaar uit te baten. De brug werd met schadeloosstelling onteigend en werd tolvrij. Ofschoon in de concessie was bepaald dat de brug niet kon onteigend worden, besloot het Hof dat er in casu geen 'contract impairment' was, om de reden dat de staat een aantal onvervreemdbare rechten bezit, zoals het recht om in het algemeen belang te onteigenen (the power of eminent domain), en hij die rechten niet kan verzaken. Justice Daniel die de meerderheidsopinie verwoordde, poogde deze stelling zo in te kleden dat de schijn werd gered. De onschendbaarheid van het contract wordt gehandhaafd want volgens hem is het een ongeschreven clausule van elk contract dat de staat zijn bevoegdheid van 'eminent doimain' steeds mag gebruiken (24 ). De uitoefening van dergelijke bevoegdheid kan dus geen 'contract impairment' zijn. Het contrast is nogal scherp tussen de manier waarop het Hof in Charles River Bridge te keer gaat tegen alle mogelijke "implications and presumptions" om de bevoegdheden van de staat te vrijwaren en de manier waarop
(22) Ibidem, 420, 442 (1837). (23) West River Bridge (C 0 v. Dix arrest 47 U.S. (6 How.)507(1848) (24) Zie West River Bridge co v. Dix, 47 U.S. 6 C. How.)507,532(1848): "But into all contracts whether made between states and individuals or between individuals only, there enter conditions which arise not out of the literal terms of the contract itself; they are superinduced by the pre-existing and higher authority of the laws of nature, of nations, or of the community to which they belong; ... Such a condition is the right of eminent domain."
149
~ I
het in West River Bridge nogal duistere "conditions which arise not out of the literal terms of the contract itself' veronderstelt om tot hetzelfde doel te komen. De schijn is misschien gered, maar intussen is de reikwijdte van de contract-clause ernstig beperkt. Een dertigtal jaren later herhaalde het Supreme Court de in West River Bridge vastgelegde regel ten aanzien van de politionele bevoegdheid van de staat (25). Men kan de bescherming van de economische vrijheid in de negentiende eeuw als volgt samenvatten: er zal onder de contract-clause geen afbreuk mogen gedaan worden aan contracten -welke men overigens vrij mag aangaan-, tenzij : 1 o er een wet is die het anders bepaalt (Ogden v. Saunders) of tenzij het om contractuele verhoudingen met de overheid gaat, want dan 2) is de overeenkomst strict beperkt tot haar letterlijke termen (Charles River Bridge v. Warren Bridge), en 3) moet zij de vrije uitoefening van de onvervreemdbare bevoegdheden van de staat onbelemmerd Iaten (West River Bridge v. Dix en Stone v. Mississippi). (25). B. Het Lochneriaans "tijdperk" Deze periode draagt de naam van een berucht arrest van het U.S. Supreme Court, Lochner v. New York (1905). Dit arrest is het exponent bij uitstek van de neo-liberale filosofie welke een meerderheid van Justices toen aankleefden. Daarom heeft het zijn naam aan die periode gegeven. Deze peri ode wordt echter ingeluid door het arrest Allgeyer v. Louisiana (26). Het ging hier om een wet van Louisiana die verbood gevolg te geven aan elke maritieme verzekering van Louisiaanse goederen, indien de verzekeraar niet voldeed aan alle vereisten van de Louisiaanse wet. Allgeyer was veroordeeld omdat hij zijn goederen had Iaten verzekeren bij een New Yorkse verzekeraar die in Louisiana niet geregistreerd was. Het Hof maakte de veroordeling ongedaan en verklaarde de Lousiaanse wet ongrondwettelijk omdat het Allgeyer "deprived of his liberty without due process of law".
(25) Zie Stone v. Mississippi, 101 U.S.814,815(1880): "All agree that the Legislature cannot bargain away the police power of a state. Irrevocable grants of property and franchises may be made if they do not impair the supreme authority to make laws for the right government of a state ; but no Legislature can curtail the power of its successors to make such laws as they may deem proper in matters of police." (26) Allgeyer v. Louisiana 165 U.S. 578 (1897).
150 I I
L
Het arrest is het eerste dat expliciet van economische vrijheid spreekt (27), en ook zeer duidelijk de band aantoont tussen de economische vrijheid en de contractsvrijheid (28). De Allgeyer case bepaalde meteen welke de verhouding was tussen de krachtens de due process-clause gegarandeerde rechten en de 'police and other powers' van de staten (29). Er werd een systeem uitgebouwd, waar elk zijn sfeer heeft waar de andere zich niet in mag mengen. Er is de sfeer van het individu, waar de staat niet. mag binnendringen en die gewaarborgd wordt door de due process-clause en er is de sfeer waar de staat wetten mag maken, dit is het domein van de politiebevoegdheid, de bevoegdheid tot onteigening en de taxatiebevoegdheid (30). Het probleem is echter een criterium te vinden om de afbakening te maken tussen de verschillende sferen. In Lochner v. New York(31) zal het criterium duidelijk omschreven worden. Het ging om het volgende. De staat New York had een wet uitgevaardigd die het aantal werkuren per weekvoor tewerkgestelden in bakkerijen beperkte tot 60. Joseph Lochner, die een bakkerij uitbaatte werd schuldig bevonden omdat hij zijn werknemers meer dan 60 uur per week deed werken. Het Hof maakte zijn veroordeling ongedaan omdat het oordeelde dat New York op onredelijke manier op de contractsvrijheid van werkgever en werknemer inbreuk had gedaan. Het doel van de wet was volgens het Hof niet legitiem, aangezien arbeidswetgeving geen legitieme uitoefening is van de politionele bevoegdheid (32). De politionele bevoegdheid van de staat houdt immers verband met de
1
(27) "The liberty mentioned in that amendment means, not only the right of the citizen to be free from the mere physical restraint of his person, as by incarceration, but the term is deemed to embrace the right of the citizen to be free in the enjoyment of all his faculties; to be free to use them in all lawful ways ; to live and work where he will ; to earn his livelihood by any lawful calling ; to pursue any livelihood or vocation, ... I ... " (28) " .. ./ ... and/or that purpose to enter into all contracts which may be proper, necessary and essential to his carrying out to a successful conclusion the purposes above mentioned." (nadruk toegevoegd) (29) Ibidem, 591(1897): "Such a statute as this in question is not due process of law, because it prohibits an act which under the Federal Constitution the defendants had a right to perform. This does not interfere with the acknowledged right of the state to enact such legislation in the legitimate exercise of its police or other powers as to it may seem proper. In the exercise of such right, however, care must be taken not to infringe upon those other rights of the citizen which are protected by the Federal Constitution." (nadruk toegevoegd). (30) Zie TRIBE, L.H., American Constitutional Law, 422(1978): "In defining the boundary of state sphere, the Supreme Court drew upon the common law doctrine of implied powers, which prescribed three areas of authority suitable for state action- the police, taxing, and eminent domain powers - and which provided general standards for judging what laws came within these zones." (31) Lochner v. New York, 198 U.S. 45(1905) (32) Lochner v. New York, 198 U.S.45,57(1905): "There is no reasonable ground for interfering with the liberty of person or the right of free contract, by determining the hours of labor, in the occupation of a baker."
151
r veiligheid, de zedelijkheid, de gezondheid en het algemeen welzijn van het publiek (33 ). Uiteindelijk beschrijft J. Peckham, die de meerderheidsopinie verwoordde, het criterium als volgt, de wet moet een middel zijn dat redelijk in verband te brengen is met een legitiem doe/. Er wordt dus eerst nagegaan of het doel dat door de wet wordt beoogd onder de bevoegdheid valt van de staat, met andere woorden, onder de 'police power', de 'power of eminent domain' of de 'taxing power'. Voor de bepaling van het doel moet niet zozeer gekeken worden naar het afgekondigde doel dan wei naar het effectieve resultaat van de wet, zowel feitelijk als juridisch. (34 ). Wanneer het doellegitiem is, dan moet nog het bestaan van een redelijke band tussen de wet en het doel worden aangetoond, dat wil zeggen ze moeten zich tot elkaar verhouden als een middel tot een doe/ (35). Dit criterium is men de "rational basis test" gaan noemen. De reacties van de 'dissenters' waren nogal passioneel. Zo verwijt Justice Holmes de meerderheid haar filosofische opvattingen aan het land op te leggen (36). Tresolini en Shapiro zien twee fundamentele oorzaken van de omwenteling rond de laatste eeuwwende : de invloed van de toen heersende maatschappijfilosofie (37) en het feit dat in de periode 1877-1890 zeven rechters verdwenen en de nieuwkomers sterk beinvloed waren geweest door de campagne die de American Bar Association voor de laissez faire-doctrine gevoerd had. In 1929 breekt de crisis uit. Om deze te bekampen zal Roosevelt zijn New Deal wetgeving door het Congres Iaten stemmen. Deze wetgeving bevatte tal van economische reglementeringen. De vraag naar de grondwettelijk(33) Ibiclem, 53(1905): "Those powers ... relate to the safety, health, morals and general welfare of the public." (34) Ibidem, 64(1905): "The purpose of a statute must be determined from the natural and legal effect of the language employed ; and whether it is or is not repugnant to the Constitution of the United States must be determined from the natural. effect of such statutes when put into operation, and not from their proclaimed purpose." (35) Ibidem, 57-58(1905): "The mere assertion that the subject relates, though but in a remote degree, to the public health, does not necessarily render the enactment valid. The act must have a more direct relation, as a means to an end... " (nadruk toegevoegd) (36) Ibidem, 75-76(1905): "The 14th Amendment does not enact Mr Herbert Spencer's social statistics" en "But a Constitution is not intended to embody a particular economic theory, whether of paternalism and the organic relation of the citizen to the state or of laissez faire. It is made for people of fundamentally differing views ... " (37) TRESOLINI, R.J. & SHAPIRO, M., American Constitutional Law,298(1971): "The ideas out of which it (=due process) was shaped were in full accord with the dominant thought of the age. In philosophy it was individualism, in government laissez faire, in economics the natural law of supply and demand, in law the freedom of contract."
152
heid van vele wetten werd aan het Hof voorgelegd en het Hof verklaarde de meeste ongrondwettelijk. Deze situatie kon niet blijven duren. C. Een halve eeuw rechterlijke deferentie
1. Einde van de Lochner-doctrine Deze periode van rechterlijke afzijdigheid werd reeds in 1934 aangekondigd door een beslissing(38), waar het Hof een wet bevestigde die de prijs van melk in de detailhandel vastlegde op grond dat die reglementering van de melkprijs het algemeen belang tot doel had, met name ongecontroleerde mededinging tegen te gaan die het inkomen van de landbouwers in gevaar bracht. De maatregel van prijsbepaling was bovendien niet onredelijk of arbitrair en was niet zonder verband met het doel van de maatregel. Maar men kan deze uitspraak vergelijken met de stap voorwaarts in de processie van Echternach, want nadien zullen nog verscheidene uitspraken komen, die teruggaan op de substantive due process-doctrine zoals toegepast v66r Nebbia v. New York Dit tot er een constitutionele crisis ontstaat tussen de herverkozen President Roosevelt en het Supreme Court. Hij stelde het congres een ontwerp voor waarbij \lij, de president, een nieuwe justice zou kunnen aanduiden, als een benoemde justice op de leeftijd van 70 jaar niet uit eigen beweging met pensioen ging. De bedoeling was natuurlijk om justices aan te duiden die zijn New Deal wetgeving gunstig gezind zouden zijn. Het ontwerp bedreigde echter de rol van het Hof als neutrale arbiter en werd uiteindelijk door het Congres na zes maanden debatteren verworpen. . Vanaf dat ogenblik herzag het Supreme Court echter zijn standpunt en begon het sociaal-economische wetgeving als grondwettelijk te erkennen.
i
De eerste beslissing in die richting was West Coast Hotel v. Parrish (1937). Het ging hier om een wet van de Staat Washington die een minimum loon vastlegde voor vrouwen. Het Hof zei ten eerste klaar en duidelijk dat de vrijheid waarvan sprake in het 14de amendement geen absolute en oncontroleerbare vrijheid is (39), dat de mate waarin deze vrijheid beschermd zal worden, zal afhangen van de wetten die zorgen voor het goed functioneren van de maatschappij gezien deze vrijheid zich slechts in een maatschappij kan verwezenlijken (40). (38) Nebbia v. New York, 291 U.$.502(1934). (39) West Coast Hotel v. Parrish, 300 U.$.379,391(1937): "What is this freedom? The Constitution does not speak of freedom of contract ... In prohibiting that deprivation the Constitution does not recognize an absolute and uncontrolable liberty". (40) Ibidem: "But the liberty safeguarded is liberty in a social organization which requires the protection of law against the evils which menace the health, safety, morals, and welfare
153
Opvallend in deze uitspraak is dat de terminologie van het Hof eigenlijk niet is veranderd : het spreekt nog altijd van "a regulation which is reasonable in relation to its subject" en van een "legitimate end of the exercise of the state power". Het verschil met vroeger ligt dus uitsluitend in de appreciatie van de feiten : vroeger oordeelde men namelijk dat arbeidsreglementering geen 'legitimate end' was, nu wei. In West Coast blijft dus nog een ruime appreciatie van dat doel mog~lijk. Tribe (41) zegt met betrekking tot deze uitspraak zeer terecht dat West Coast evenzeer een beleidsmatige beslissing was als Lochner. Het steunt op een politieke keuze en wijst op het feit dater in de rechtspraak steeds een 'beoordelingsmoment' is, dat steeds een inhoudelijke ('substantive') keuze impliceert. In de verwerping van de Lochner doctrine kan het Hof volgens Tribe (42),drie wegen uitgaan: ten eerste, de pluralistische filosofie aanvaarden volgens dewelke er geen algemeen belang bestaat buiten het wetgevend resultaat van de interactie tussen groepen met strijdige belangen, zodanig dat men legislatieve keuzen niet kan toetsen aan een vaststelbaar criterium van het algemeen belang ; ten tweede, de institutionele weg, volgens dewelke het Hof niet bevoegd is wetgevende keuzen te toetsen, zelfs al kan het algemeen belang onafhankelijk van de aggregatie van conflicterende belangen, bepaald worden; ten derde, de inhoudelijke aanvaarding van bepaalde regulerende wetten als de menselijke vrijheid bevorderend en dus als niet strijdig met 'due process'. Het Hof heeft uiteindelijk de tweede, deferentiele, weg gekozen, hetgeen vooral duidelijk zal worden in latere uitspraken. De eerste uitspraken als West Coast Hotel v. Parrish, lijken echter in de richting van de 'derde weg" te gaan. Spijtig genoeg is het Hof in die richting niet verder gegaan. Het is vooral vanaf Williamson v. Lee optical (43), duidelijk geworden dat het Hof de deferentiele toer zou opgaan. Het ging hier om een wet van Oklahoma, die opticiens verbood een bril aan iemands gelaat aan te passen of er een duplicaat van te maken zonder voorschrift van een oogarts. Het U.S. Supreme Court keurde de wet goed. Het zal niet aileen vermoeden dat de wetgever een redelijke basis heeft voor een bepaalde economische maatregel, maar het zal voor het uitvaardigen van de maatregel ook of the people. Liberty under the Constitution is thus necessarily subject to the restraints of due process, and regulation which is reasonable in relation to its subject and is adopted in the interests of the community is due process ... " (41) TRIBE, L.H., American Constitutional Law, 453 (1978). (42) Ibidem, 451-52(1978}. (43) Williamson v. Lee Optical, 348 U.S. 483{1955)
154
redenen uitdenken als de wetgever deze niet expliciet heeft vermeld (44). De rational basis-test werd dus slechts nog pro forma uitgevoerd. Enkel in geval van volledig arbitraire wetgeving zou hij nog aanleiding kunnen geven tot invalidatie. Tribe (45) wijst mijns inziens terecht op een aantal bezwaren tegen de 'institutionele' benaderingswijze. Hij vindt namelijk dat de argumenten die aan de grondslag zouden kunnen gelegen hebben van deze benaderingswijze weerlegbaar zijn. Ten eerste, hebben de justices misschien geoordeeld dat het niet betaamde dat rechters over sociale doeleinden zouden oordelen en dat zij wetgevende innovatie zouden moeten vergemakkelijken door zich te onthouden. Tribe antwoordt daarop dat dit argument een uitgebreid abstentionisme niet kan verantwoorden, aangezien het nooit op voorhand verzekerd is dat een wet conform met de grondwet zal zijn. Ten tweede, kan men de toetsing van sociaal-economische wetgeving niet afwijzen als zijnde puur politiek, want alle belangrijke constitutionele arresten van het Hof zijn onvermijdelijk politieke arresten geweest. Tribe wijst er verder ook op dat een deferentiele uitspraak even beleidsmatig is als een uitspraak gebaseerd op inhoudelijke toetsing. Dit lijkt duidelijk aangezien de rechter die zich onthoudt een wet te toetsen aan de grondwet, die wet goedkeurt. Welnu die wet is het gevolg van een politieke keuze. Dus de rechter maakt die politieke keuze tot de zijne. Indien dit vaststaat, dan kan men even goed opteren voor inhoudelijke toetsing. Tenslotte vestigt Tribe onze aandacht op nog een ander beoordelings- of beleidsmatig moment. Het is namelijk zo dat de deferentie enkel bestaat ten aanzien van sociaal-economische wetgeving. De bepaling van wat wel en wat geen sociaal-economische wetgeving is, is weer een beootdelingsmoment. 2. Beperkte toetsing op grand van de contract clause
Gedurende de Lochner periode was het belang van de contract-clause min' der, omdat de due process-clauses ruimere mogelijkheden tot constitutio1nele toetsing baden. Tijdens de grate crisis echter, begonnen vele staten · weer "debtor relief laws" uit te vaardigen en er werd opnieuw meer teruggegrepen naar de contract-clause om hun invalidatie te bekomen. Zander (44) Als illustratie van dit 'uitdenken' van redenen, zie Williamson v. Lee Optical, 348 u:S.483,487 (1955): "The legislature might have concluded that the frequency of occasions when a prescription is necessary was sufficient to justify this regulation of the fitting of eyeglasses. Likewise when it is necessary to duplicate a lens, a written prescription may or may not be necessary. But the legislature might have concluded that one was needed often enough to require one in every case; Or the legislature may have concluded that eye examinations were so critical, ... that every duplication of a lens should be accompanied by a prescription from a medical expert." (nadruk toegevoegd) (45) TRIBE, L.H., American Constitutional Law, 452(1978).
155
T veel succes, want in Home Building & Loan Association v. Blaisdell (46), werd een dergelijke wet, ofschoon ze retro-actief was, niet ongrondwettelijk verklaard. T och is dit arrest niet onbelangrijk, want alhoewel de toetsing van statenwetgeving aan de contract-clause belnvloed is geweest door de 'afdanking' van de Lochner-doctrine, is het rechterlijk abstentionisme hier niet voiledig. De betwiste wet werd op grond van een vijftal factoren als een geldige uitoefening van de politionele bevoegdheid van de staat beschouwd : ten eerste bestond er een noodtoestand die om verhelping vroeg ; ten tweede was de wet bedoeld om een fundamenteel maatschappelijk belang te beschermen; ten derde was de maatregel een gepast middel voor het te bereiken doel ; ten vierde was de inbreuk op de rechten uit het contract niet fundamenteel ; ten vijfde was de geldingsduur van de wet beperkt tot de duur van de noodtoestand. Het Hof liet echter duidelijk verstaan dat de betwiste wet indien ze niet de vijf genoemde karakteristieken had gehad, door het Hof ongeldig zou verklaard zijn. En dat heeft het Hof ook gedaan in drie arresten die Home Building v. Blaisdell chronologisch van dichtbij volgen (4 7). Twee opmerkingen verdienen nog vermelding: ten eerste is het contrast nogal sterk tussen het feit dat de contract-clause historisch precies bedoeld was om wetten als die terzake uit te schakelen en de uitspraak van het Hof in deze zaak. Justice Sutherland wees in zijn dissent zeer duidelijk en mijns inziens terecht op de inconsistentie in de uitspraak van het Hof: "A provision of the Constitution, it is hardly necessary to say, does not admit of two distinctly opposite interpretations. It does not mean one thing at one time and an entirely different thing at another time" (48). Bovendien moet men beseffen dat deze uitspraak niet mogelijk was geweest indien Chief Justice Marshall zijn brede interpretatie van de contract-clause er niet had door gekregen, volgens dewelke ook andere dan "debtor relief'' wetten onder de contract-clause kunnen vallen. Indien de contract-clause op basis van een historische interpretatiemethode zijn beperkte betekenis had behouden, dan had het Hof moeilijk een uitspraak kunnen doen als Home Building, waar precies het tegenovergestelde wordt beslist: een "debtor relief law" wordt conform met de grondwet geacht.
(46) Home Building & Loan Association v. Blaisdell, 290 U.S., 398 (1954). (47) Zie verder LOCKHART, e.a., Constitutional Law: Cases- Comments- Questions, 468-69(1980). (48) Home Building & Loan Ass. v. Blaisdell, 290 U.S. 398, 449-50, en verder: "If the contract impairment-clause when framed and adopted, me ant that the terms of a contract for the payment o{ money could not be altered in invitum by a state statute enacted for the relief of hard pressed debtors ... because of an economic of financial emergency, it is but to state the obvious to say that it means the same now."
156
r
Ten tweede valt er te wijzen op de nogal grote beoordelingsvrijheid, net als in West Coast Hotel v. Parrish. De vijf factoren die het Hof hebben doen beslissen tot de geldigheid van de wet houden een beoordelingsmoment in, waar men uiteindelijk moet terugvallen op de wijsheid van de rechter. In een tweetal recente arresten heeft het Supreme Court de draad van Blaisdell weer opgenomen en een paar staatswetten ongrondwettelijk verklaard. Dit tot ergernis van sommigen die de halve eeuw van rechterlijke deferentie in economische aangelegenheden wensten te zien verdergezet. In de eerste van die twee zaken, United States Trust co v. New Jersey(49), kwam er een specificatie van de Blaisdell doctrine. Het ging hier namelijk om een wet die veranderingen toebracht aan de eigen financiele verplichtingen van de staat New Jersey jegens bepaalde van zijn obligatiehouders. Het Supreme Court zag dit als een reden om zijn onderzoek van de wet te verscherpen en met name waar het gaat om de noodzaak voor de verwezenlijking van een gewettigd doel en de redelijkheid van de wet. Volledige deferentie ten aanzien van de wetgever wat dit betreft, past niet want het eigen belang van de staat speelt hier mee. De wet werd gei'nvalideerd want het Hof oordeelde dat de vermindering door de staat van zijn financiele verplichtingen niet noodzakelijk was voor het doel waartoe de betwiste wet het middel was - New Jersey wou namelijk de aldus vrijgekomen middelen gebruiken om het openbaar vervoer te bevorderen, dit ter bestrijding van de luchtbezoedeling in noord New jersey-, alternatieve middelen waren mogelijk om tot hetzelfde doel te komen. In Allied Structural Steel co v. Spannaus (50), ging het om een wet van Minnesota die bepaalde dat werkgevers die vrijwillig met hun werknemers een pensioenplan waren overeengekomen, krachtens de wet bijkomend een aantal financiele bijdrageverplichtingen tot dit plan opgelegd kregen wanneer zij hun bedrijf in Minnesota sloten. Het Bof verklaarde de wet in strijd met de contract-clause. Ondanks het ,feit dat het eigenbelang van de staat hier niet op het spel stond, voerde het 'Hof een grondig onderzoek door naar de noodzaak en redelijkheid van de betwiste wet. Het Hof verantwoordde dit onderzoek op grond van het feit dat de wet gericht bleek te zijn op het voordeel van een beperkte categoric personen en uit de procesdocumenten niet bleek noodzakelijk te zijn voor een belangrijk algemeen doel (51)
(49) United States Trust co v. New Jersey, 431 U~S. 1(1977). (50) Allied Structural Steel co v. Spannaus, 438 U.S. 234(1978). (51) Zie Allied Structural Steel co v. Spannaus, 438 U.S.234, 249(1978): " ... this law can hardly be characterized, like the law at issue in the Blaisdell case, as one enacted to protect a broad societal interest rather than a narrow class."
157
De factoren die het Hof tot overtreding van de contract-clause deden beslissen waren (1) dat de "contract-impairment" substantieel was; (2) dat de werkgever in zijn redelijke verwachtingen werd verschalkt; (3) dat de wet niet noodzakelijk was voor een belangrijk algemeen doel ; (4) dat de wet, anders dan in Blaisdell, geen verhelping was van een noodsituatie; (5) dat de staat voor het eerst op dit gebied gelegifereerd had. Samengevat, betekent deze "revival" van de contract-clause een vernieuwde aanzet tot rechterlijke controle van sociaal-economische wetgeving en de grote vraag is of deze constitutionele toetsing zich zal uitbreiden tot aile economische wetgeving (52). In tegenstelling tot due process cases is de traditie van 'deferentie' ten aanzien van de wetgevende macht na de 'aftakeling' van Lochner, in cases met de contract-clause, niet zo gevestigd. Daarom zou zij als nieuwe startbasis kunnen dienen voor constitutionele toetsing van economische wetgeving, temeer daar er volgens Professer Ely (53) ontevredenheid bestaat bij het Hof met de traditionele categorien en criteria van rechterlijke toetsing en de meeste economische wetten uiteindelijk toch een of andere invloed hebben op bestaande contractuele verhoudingen. § 3. ECONOMISCHE VRIJHEID IN DE VERENIGDE STATEN, NATUURRECHT OF POSITIEF RECHT ?
Vindt de bescherming van de economische vrijheid haar grondslag in het (ongeschreven maar niettemin principieel afdwingbaar) natuurrecht of hangt zij integendeel af van een positiefrechtelijke (met andere woorden geschreven) bepaling? In de mate dat het recht op economische vrijheid in werkelijkheid slechts een uitvloeisel is van het algemenere recht op vrije zelfontplooiing- dat opgenomen is in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens ( artikel 29) - en in de mate dat dit laatste recht teruggaat tot de grondslag van het hatuurrecht, te weten de waardigheid van elke mens als persoon, zou men kunnen voorhouden dat de economische vrijheid van natuurrechtelijke aard is. Toch lijken de Amerikanen steeds veel moeilijkheden te hebben gehad met dit "natuurrecht' en hebben ze zich op een paar uitzonderingen na steeds will en beroepen op een specifieke bepaling van de grondwet (54). Zelfs de (52) Zie ELY, J.H., The Supreme Court 1977 Term, in: 92 Harv. L. Rev. 96 (1978): "The Court's refusal to speculate as to state purpose in 'Allied Steel' raises the broad constitutional question of whether or not this refusal will spread to review of economic and social legislation in general." (53) ELY, J.H., The Supreme Court 1977 Term, 92 Harv. L. Rev. 96(1978) (54) Zie NOWAK, ROTUNDA & YOUNG, Handbook on Constitutional Law,
158
'
opinie van Justice Chase in Calder v. Bull (55) die traditioneel als argument voor de constitutionele handhaving van het natuurrecht wordt gebruikt, lijkt dit bij nader toezien niet te zijn (56). Toch zijn er een paar justices te vinden, die zelfs zonder specifieke bepaling van de grondwet, bereid zouden geweest zijn om het natuurrecht af te dwingen. Zie bijvoorbeeld Johnson, concurring in Fletcher v. Peck; (57): "I do not hesitate to declare that· a state does not possess the power of revoking its own grants. But I do it on a general principle, on the reason and nature of things : a principle which will impose laws even on the Deity." (nadruk toegevoegd) (Zie ook C.J. Marshall in ditzelfde arrest), ibidem, 133 en 139: " ... yet there are certain great principles of justice, whose authority is universally acknowledged, that ought not to be entirely disregarded" en "the state of Georgia was either restrained by general principles, which are common to our free institutions, or by the particular provisions of the constitution of the United States, from passing a law whereby ... ". (nadruk toegevoegd). Dit laatste citaat is zeker betekenisvol omwille van de woorden "either ... or", want ze wijzen erop dat de Georgiaanse wet ook zonder specifieke constitutionele bepaling zou gelnvalideerd geweest zijn, of met andere woorden dat die constitutionele bepaling (in casu de contract-clause) niet nodig was voor de ongrondwettigverklaring van de wet, of nog dat het natuurrecht, zelfs als het niet in specifieke bepalingen neergeschreven staat, deel uitmaakt van de grondwet, want het kan grond zijn tot invalidatie. Die bereidheid om het natuurrecht constitutioneel te beschermen, zelfs buiten een specifieke grondwettelijke bepaling om, zal met Ogden v. Saunders, waar C.J. Marshall in de minderheid wordt geplaatst, voor een tijdje verdwijnen. Volgens Chief Justice Marshall was het recht om te contracteren inherent aan de mens. En wanneer de mens, bij manier van spreken, tot de maatschappij toetreedt,,geeft hij dit recht niet op, de maatschappij kan hem dat ,recht niet ontnemen. De samenleving neemt wel de 'afdwingbaarheid' van !contracten voor haar rekening, maar dit wil niet zeggen dat ze daarmee de mate van 'bindende kracht' van overeenkomsten kan bepalen. Deze is onafhankelijk van elke wet en is trouwens inherent aan de overeenkomst, maakt deel uit van de essentie van wat een overeenkomst is. Een overeen-
410(1978): " ... the philosophy that the justices would overturn acts of other branches only to protect specific constitutional guarantees has been the formal guideline of the Supreme Court at every stage in its history." (55) Calder v. Bull, 3 U.S. (3 Dall.)386(1798) (56) Voor een grondige argumentatie, zie ELY, J.H., The Supreme Court 1977 Term, in: 92 Harv.L.Rev., 25-26, voetnoot 95(1978). (57) Fletcher v. Peck, 10 U.S. (6Cranch.) 87,143(1810).
159
I
komst is geen overeenkomst als zij niet bindend is (58). C.J. Marshall geeft dan het voorbeeld van een land dat zijn hoven en rechtbanken zou sluiten, met als gevolg dan dat contracten niet meer afdwingbaar zouden zijn. Heeft dit als gevolg dat ook de bindende kracht van de overeenkomsten uitgedoofd is ? "We know it would not. If the debtor should come within the jurisdiction of any court of another state, the remedy would be immediately applied, and the inherent obligation of the contract enforced. This cannot be ascribed to a renewal of the obligation, for passing the line of a state cannot re-create an obligation which was extinguished. It must be the original obligation derived from the agreement of the parties," and which exists unimpaired though the remedy was withdrawn" (59). Met gelijkaardige redenering in het achterhoofd kan dan ook gemakklijker begrepen worden hoe Marshall via de contract-clause het fundamenteel recht op contracteren, als exponent van de economische vrijheid, in de grondwet wou invoeren. De bindende kracht is immers een intrinsiek deel van de overeenkomst en als men afbreuk doet aan de bindende kracht van de overeenkomst doet men meteen afbreuk aan de overeenkomst zelf. Dus is volgens de federale grondwet niet alleen elke inbreuk op de bindende kracht maar ook op de overeenkomst zelf verboden. Met andere woorden elke overeenkomst wordt door de grondwet beschermd, dus wordt het .'recht op contracteren' door de grondwet beschermd. De meerderheid, waarvan sommigen zelfs open stonden voor natuurrechtelijke argumenten (60), kon er echter niet toe komen de wetgevende vrijheid van de staten op te offeren op het altaar van een absoluut opgevatte, constitutioneel hogere 'contractsvrijheid' (61 ). Deze legislatieve vrij-
I
:I'
(58) Zie Ogden v. Sauders, 25 U.S. (12 Wheat.)213,345(1827): "If on tracipg the right to contract, and the obligations created by contract, to their source, we find them to exist anterior to, and independent of society, we may reasonably conclude that those original and pre-existing principles, are like many other natural rights, brought with man into society, and, although they may be controlled, are not given by human legislation." (59) Zie ibidem, 351(1827). (60) Zie bijvoorbeeld de opinie van J. Trimble, ibidem, 319(1827): "I admit that men have, by the laws of nature, the right of acquiring, and possessing property, and the right of contracting engagements. I admit that ·these natural rights have their corresponding natural obligations" en de opinie van Johnson, die in Fletcher v. Peck zo categoriek was opgekomen voor het natuurrecht, ibidem 282(1827): "And that right and power will be found to be measured neither by moral law alone, nor universal law alone, nor by the laws of society alone, but by a combination of the three - an operation in which the moral law is explained and applied by the law of nature, and both modified and adapted to the exigencies of society by positive law." (61) Zie dezelfde J. Trimble, ibidem 319-320(1827): " ... yet it is equally true that these (natural) rights, and the obligations resulting from them, are subject to be regulated, modified, and sometimes absolutely restrained, by the positive enactions of municipal law." en ibidem, 321(1827): "The arguments, based on the notion of the obligation of universal law, if adopted, would deprive the states of all power of legislation upon the subject of contracts ... I cannot believe that such consequences were intended to be produced by the constitution."
160
heid is geen middel tot willekeur, maar heeft integendeel het algemeen welzijn tot doel en C.J. Marshall zelf zegt dat de grondwet er van uit gaat dat de statelijke overheden redelijk zijn ( 62) contractuele sfeer te reguleren. C.J. Marshalls houding lijkt onhoudbaar, temeer daar er reeds op gewezen is dat de aldus opgevatte vrijheid, enkel vrijheid was voor de economisch sterken en dat de vrijheid voor allen in werkelijkheid enkel waarheid kan worden als de overheid ingrijpt. Ook in de Lochneriaanse periode leek het Supreme Court eigenlijk bereid natuurrechtelijke vrijheden bescherming te geven zonder specifieke bepaling in de grondwet. De due process-clause is immers zo vaag en de concrete inhoud die eraan gegeven is, zo vol dat dit neerkomt op de invoering van een nieuwe bepaling zoals: "de natuurrechtelijke vrijheden worden beschermd tegen elk overheidshandelen". Zo bijvoorbeeld in Allgeyer v. Louisiana, waar het Hof een zeer ruime betekenis geeft aan het woord 'liberty' ( 63) die zeer gemakkelijk af te leiden valt uit de fundamentele natuurrechtelijke norm van de waardigheid van de mens als 'persoon' -zelfs al is er geen expliciete verwijzing naar het natuurrecht, van waar zou Justice Peckham die zo brede betekenis van liberty hebben gehaald elders dan uit het natuurrecht? In Lochner v. New York is de referentie naar het natuurrecht duidelijk (64 ), terwijl de methode om tot zo'n brede interpretatie te komen, misschien nog het best wordt uitgelegd in Holden v. Hardy, waar J. Brown, die de opinie van het Hof verwoordde, poogt aan te tonen hoe het ene recht een ander recht inhoudt, dat dan ook evenals het eerste, constitutionele bescherming moet genieten ( 65). Er was na de Secessieoorlog terecht geoordeeld dat het geen zin had enkel behoorlijke procedures te waarborgen als de wetgever of een andere branche van de staat voor de rest ongestoord kon "deprive of life, liberty or property". Dit is hetgeen men er dan aan gedaan heeft : men heeft de
(62} Zie ibidem, 351(1827): "That instrument ( = de grondwet} treats the states with the respect which is due to intelligent beings, understanding their duties, and willing to perform them; not as insane beings, who must be compelled to act for self-preservation. Its language is the language of restraint, not of coercion. It prohibits the states from passing any law i!hpairing the obligation of contracts; it does not enjoin them to enforce contracts." (63} Zie Allgeyer v. Louisiana, 165 U.S. 578,589(1897) zoals geciteerd in voetnoten (24) en (25). (64) Zie Lochner v. New York, 198 U.S. 45,65: " ... the state in the exercise of its powers, may not unduly interfere with the right of the citizen to enter into contracts that may be necessary and essential in the enjoyment of the inherent rights belonging to everyone, ... " (nadruk toegevoegd). Hardy, 169 U.S. 366,391(1898): "As the possession of property, of which (65) Holden a person cannot be deprived, doubtless implies that such property may be acquired, it is safe to say that state law, which undertakes to deprive any class of persons of the general power to acquire property, would also be obnoxious to the same provision. Indeed, we may go a step further, and say that as property can only be legally acquired as between living persons by contract, that a general prohibition against entering into contracts with respect to property, would be equally invalid." (nadruk toegevoegd)
v:
161
termen liberty en property zeer ruim gelnterpreteerd -voornamelijk in de zin van economische- grondrechten- en ze onvoorwaardelijke bescherming verleend. Commentatoren hebben er op gewezen dat de Lochner interpretatie van de due process-clause uiteindelijk hetzelfde is als het lezen van die bepaling met weglating van de laatste zinsnede "without due process of law". Dus: No person shall be deprived of life, liberty or property. Deze commentaar lijkt juist. In Allgeyer v .Louisiana en andere arresten vindt men uitspraken als: "To deprive the citizen of such a right as herein described without due process of law is illegal. Such a statute ... is not due process of law, because it prohibits an act which under the Federal Constitution the defendants had a right to perform" (66). Maar we hebben hier met niets meer te maken dan met een cirkelredenering : de Louisiaanse wet is geen 'due proces', omdat het verweerders van· het 'recht op vrij contracteren' berooft, dus omdat het 'deprives of liberty'. Deze nogal vrijelijke inlassing van grondrechten in de constitutie moest een reactie uitlokkert en die kwam er in West Coast Hotel v. Parrish (67). In de periode na Lochner ging men weer de constitutie stricter interpreteren en enkel specifieke bepalingen afdwingen. Dit doet dan de vraag rijzen of er in de huidige periode iiberhaupt nog plaats is voor de bescherming van de economische vrijheid, met andere woorden of er nog een bescherming zal verleend worden aan· de economische vrijheid, aangezien zij nergens in een expliciete positieve tekst voorkomt. Daartoe moeten we eerst de notie van economische vrijheid scherper stellen met name door ons de vraag te stellen of zij nog bestaat in: maatschappijen als de Amerikaahse en de onze waar de overheid ondanks bepaalde tendenzen tot "deregulering", dominante rol speelt in het economisch Ieven; want mocht het antwoord negatief zijn dan heeft het geen zin meer zich af te vragen of de economische vrijheid nog wordt beschermd aangezien er geen meer is. Kan men nog zeggen dat er economische vrijheid is als men om een onderneming te mogen beginnen aan allerhande voorwaatden moet voldoen, of een vergunning voor dit of voor dat moet bekomen ? Als men p.iet meer volledig vrij zijn prijs mag bepalen maar daarvoor afhangt van een Prijzencommissie? Als men vanaf een aantal tewerkgestelde werknemers er zoveel bij moet aanwerven als BTK-ers of als stagiairs? W at er ook van zij, het antwoord op deze vraag is geen juridisch maar een politiek-ethisch probleem dat niet kan gestaafd worden met juridische ar(66) Zie Allgeyer v. Louisiana, 165 U.S. 578,591(1897). (67) "zie West Coast Hotel v. Parrisch, 300 U.S. 379, 391 (1937): What is this freedom (of contract) ? The Constitution does not speak of freedom of contract. It speaks of liberty and prohibits the deprivation of liberty without due process of law. In prohibiting that deprivation the Constitution does not recognize an absolute and uncontrollable liberty." (nadruk toegevoegd)
162
gumenten. Als er nog enigszins economische vrijheid bestaat, lijkt in elk geval de limiet van toegestane overheidsreglementering nu bereikt. In de veronderstelling dat er economische vrijheid is, lijkt deze in de Verenigde Staten, niettegenstaande elke schijn, in de huidige periode bescherming te zullen genieten in geval zij door een of andere overheidsmaatregel fundamenteel bedreigd zou worden. Die bedreiging heeft zich echtertot nu toe nog niet voorgedaan. Niettegenstaande wat men op het eerste gezicht zou kunnen denken, lijkt mij niet te veel heil te moeten verwacht worden van de contract-clause, tenminste wat betreft de bescherming van de economische vrijheid. Het Hof heeft weliswaar onlangs verklaard dat "the contract-clause remains a part of the Constitution" (68) en heeft de clause nieuw Ieven ingeblazen. Er is inderdaad een nieuwe tendens van het hof om sociaal-economische wetgeving aan de grondwet, meer bepaald de contract-clause te toetsen, en rechtsgeleerden als professor Ely (Harvard) stellen zich de vraag. of deze tendens zich algemeen gaat verspreiden, verder dan de contract-clause dus(69). Toch lijkt mij de contract-clause om. twee redenen geen al te grote bescherming te bieden. De voorwaarden die tot een 'impairment' doen beslissen zijn enerzijds stringent, de inbreuk moet bijvoorbeeld substantieel zijn ~zodanig dat een impairment .eerder uitzonderlijk zal zijnen anderzijds algemeen, in die zin dat zij niet uitsluitend gericht zijn op economische verhoudingen, maar op overeenkomsten in het algemeen, bijvoorbeeld dat er een noodtoestand moet zijn. Deze factoren, die supra werden opgesomd, zouden zeer goed op een niet-economische situatie kunnen toegepast worden, zoals dat trouwens het geval was in Home Building & Loan Associat~on y. Blaisdell (1934). De verwachting dat het U.S. Supreme ,Court de economische vrijheid onder de federale grondwet bescherming zal verlenen, mocht er ooit een fundamentele bedreiging of aantasting zijn van die vrijheid, kan enerzijds afgeleid worden uit :een redenering op basis van een paar kernachtige zinpen in Home. Building lX Loan Asosciation v. Blaisdell en anderzijds uit een heel korte zinsnede genomen uit new Motor Vehicle Board of Califqrnia v. Orrin W. Fox co (1977). · Op basis van het volgend citaat uit Home Building - "Undoubtedly, whatever is reserved of state power must be consistent with the fair intent of the constitutional limitation of that power. The· reserved power cannot be construed so as to destroy the limitation, nor is the limitation to be construed to destroy the reserved power in its essential aspects. They must be construed in harmony with each other." (70)- redeneer ik verder dat (68) Zie Allied. Structural Steel co v. Spannaus, 438 O.S.234,241(1978). (69) Zie ELY, J.H .. , The Supreme Court 1977 Term, 92 Harv.L.Rev, 96(1978). (70) Zie Home Building and Loan Association v. Blaisdell, 290 O.S.398,439(1934).
163
als de speelruimte van de staat beperkt is ("limitation"), als zijn vrijheid niet onbeperkt is, era contrario vrijheid moet zijn voor het individu. Ten tweede is het de staat wiens macht wordt gelimiteerd, het is niet de sfeer van het individu die beperkt wordt. Het individu is dus principieel vrij en zijn vrijheid wordt slechts beperkt door het feit dater een overheid is, die de beperkte bevoegdheid heeft om die vrijheid te beperken. Het komt er op aan een harmonie te vinden tussen de twee, maar de nadruk in dit citaat uit het arrest dat toch het einde van de Lochneriaanse periode aankondigt, ligt op de beperking van de staatsmacht (en a contrario leid ik er uit af dat er een sfeer is van het individu die constitutioneel wordt gewaarborgd). Motor Vehicle Board bevat een zin die ons niet veel meer moet doen twijfelen. Na juist daarv66r expliciet te hebben gezegd dat de doctrine van de 'substantive due process' allang afgedankt is - "The sort of substantive due process analysis embodied in cases such as Ribnic, has long since faded from the scene" (71)- wijst J. Rehnquist, geruststellend ... , op het feit dat er niettemin een sfeer van het individu blijft bestaan die onaantastbaar is -"While it may well be that there remains a core area of liberty to engage in a gainful occupation that may not be 'arbitrarily' denied by the State, ... " (72) op twee zaken: (1) dat hetgeen uiteindelijk wordt beschermd niet omvangrijk is, het is maar de 'kern'; (2) dat hetgeen beschermd wordt fundamenteel is, vitaal is, het is de kern, het centrum, de basis, het fundament waar niet mag aan geraakt worden. Uiteindelijk is het zo dat de justices van de United States Supreme Court de waarden die zij persoonlijk belangrijk vonden, steeds hebben afgedwongen -vandaar de tenslotte niet onbelangrijke mate van rechterlijk beleid - en daartoe hebben zij steeds een constitutionele positiefrechterlijke kapstok gevonden. " ... , the philosophy that the justices would overturn acts of other branches only to protect specific constitutional guarantees has been the formal guideline of the Supreme Court at every stage of its history. However, ... , the Court has continually sought to enforce those ~atural law rights which the justices believed essential in American society" (73)
(71) Zie Motor Vehicle Board of California v. Orrin W. Fox co, 434 U.S. 1345,1348(1977). (72) Zie ibidem, 1348-49(1977). (73) Zie NOWAK, ROTUNDA & YOUNG, Handbook on Constitutional Law, 410(1978).
164
§ 4. BESLUIT
Van het revolutionaire Ogden v. Saunders tot het geruststellende Motor Vehicle Board v. Orrin W.Fox co, steeds bevatten de arresten van het Amerikaanse Supreme Court een beleidsmatig moment gezien de relatieve vaagheid van grondwettelijke bepalingen. Deze politieke 'momenten', waar de natie uiteindelijk vertrouwt op de 'wijsheid van de rechter', hebben de justices van het Opperste Gerechtshof ruim de mogelijkheid geboden om in de materie die ons aanbelangt, nominatim of niet, uit het natuurrecht inspiratie te putten. De recente rechtspraak van het Hof, vooral Motor Vehicle Board, wekt de indruk dat het Hof bereid is de economische vrijheid desgevallend te beschermen, uit vrees dat anders het fundament van ons maatschappelijk bestel, de handelingsvrijheid -die de economische vrijheid inhoudt door de druk van allesregulerende wetgeving in gevaar dreigt te komen. Het ziet er naar uit dat de Hegeliaanse synthese, resultaat van de confrontatie tussen these -Lochneriaans activisme- en antithese - de halve eeuw rechtelijke deferentie - niet lang meer zal uitblijven ....
165
