HUBUNGAN DPD DAN DPR DALAM FUNGSI LEGISLASI MENURUT SISTEM KETATANEGARAAN REPUBLIK INDONESIA Oleh Luse Lusmiaty
ABSTRAK
DPD sebagai upper house memiliki fungsi yang sangat terbatas dalam bidang legislasi, selayaknya the second chumber DPD Seharusnya memiliki tugas, fungsi dan wewenang yang sama dengan DPR khususnya dalam bidang legislasi. Rumusan masalah dalam penelitian ini adalah Bagaimana hubungan DPD dan DPR di bidang legislasi menurut sistem ketatanegaraan Republik Indonesia, penguatan kewenangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) di bidang legislasi diperlukan. DPR dan DPD dari sisi filosofis merupakan penjelmaan dari keterwakilan seluruh rakyat atau keterwakilan daerah seluruh Indonesia ditingkat pusat, dari sisi yuridis DPR dan DPD merupakan lembaga negara yang diatur dalam Pasal 20 dan Pasal 22D UUD 1945. Pola hubungan kerja antara DPR dan DPD terkait dengan fungsi legislasi adalah pola hubungan kerja yang bersifat fungsional, pola hubungan kerja DPR dan DPD dapat kita lihat dalam Undang-undang No. 27 Tahun 2009 Tentang MD3.Kendala yang dihadapi oleh DPR dan DPD terkait dengan fungsi legislasi yaitu Kendala yang bersifat institusional dan konstitusional.
dalam kehidupan bernegara serta bertujuan Latar Belakang Sejalan dengan tuntutan reformasi
meningkatkan
persatuan
dan
kesatuan
Negara Republik Indonesia maka dilakukan Pembaharuan
Konstitusi,
dengan
dan semangat demokrasi guna meningkatkan
pembentukan sebuah lembaga perwakilan
rasa keadilan masyarakat daerah serta
baru yakni Dewan Perwakilan Daerah
meningkatkan kapasitas partisipasi daerah di
Republik Indonesia (DPD RI). MPR RI 1
membentuk
Perwakilan
Daerah
prinsipal dan keputusan kepentinga daerah,
perubahan
melalui
serta berperan aktif dalam menjadi media
perubahan ketiga Undang-undang Dasar
lembaga penyeimbang antara pusat dan
Negara Republik Indonesia Tahun 1945
daerah. Pembentukan fungsi legislasi DPD
(UUD Tahun 1945) pada November 2001.
pun dibentuk atas dasar indikasi yang nyata
(DPD)
Dewan
melakukan
Sejak perubahan dan pembentukan
bahwa keputusan yang dilakukan selalu
Dewan Perwakilan Daerah (DPD) tersebut,
bersifat sentralistik, sehingga menyebabkan
dilakukan praktis sistem perwakilan dan
ketimpangan dan ketidakadilan.
parlemen di Indonesia berubah dari sistem Unikmeral
menjadi
sistem
Bikameral.
Dewan
Permusyawaratan
Rakyat
(DPR) dan Majelis Permusyawaratan Rakyat
Perubahan tersebut pun tidak serta merta
(MPR)
juga
merupakan
terjadi begitu saja, namun melalui tahap
legislatif sebagaimana yang dimaksud dalam
pembahasan yang cukup panjang baik di
UUD Tahun 1945. Kedua lembaga DPR dan
masyarakat maupun di MPR RI khususnya
MPR
di panitia Ad Hoc saat itu. Karena
tersebut memang diakui sebagai parlemen
perubahan dalam sistem ketatanegaraan
Indonesia.1
berdasarkan
sebuah negara harus memperhatikan tujuan
Seperti
UUD
dua
lembaga
Tahun
yang dipaparkan
1945
Harun
politik dan masyarakat yang harus turut
Alrasyid, dalam bukunya yang berjudul
melakukan pengawasan dengan pandangan
Naskah UUD Tahun 1945 Sudah Diubah
reformasi, serta perubahan sistem tersebut
Empat Kali, meyatakanbahwa badan-badan
melibatkan
dan
tersebut dibentuk para pembuat UUD Tahun
ketatanegaraan yang berlaku khususnya di
1945 sebagai transformasi dari aparatur
negara yang menganut Paham Demokrasi.
negara zaman Belanda. MPR diciptakan
sistem
Pembentukan Daerah
(DPD)
keinginan
pemerintahan
Dewan
Perwakilan
dilatarbelakangi mengakomodir
adanya
untuk menggantikan kedudukan Raja/Ratu Belanda, yang memegangkedaulatan rakyat,
dan
mengakomodasi aspirasi daerah sekaligus memberi peran yang lebih besar kepada daerah dalam proses pengambilan keputusan 1
politik
terutama
dalam
hal-hal
yang
Reni Dwi Purnomo, Implementasi Sistem Bikameral dalam Parlemen Indonesia, (Jakarta:Rajawali Pers,2005), hlm. 2.
2
dan
kepadanyalah
Presiden
memberikan pertanggungjawaban.
harus
2
Perwakilan Daerah (DPD)
Sementara itu, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), menurut latar belakang pemikiran pembuat UUD, merupakan wadah wakil-wakil partai politik (parpol) dari hasil pemilu.Akan tetapi tidak semua orang masuk parpol sehingga DPR tidak mewakili “seluruh”
rakyat.
Oleh
2. Apakah penguatan kewenangan Dewan di bidang
legislasi diperlukan? Kedudukan
dan
Berdasarkan
Kewenangan
Sistem
DPD
Ketatanegaraan
Republik Indonesia Dengan kehadiran DPD tersebut,
itu,
dalam sistem perwakilan Indonesia, DPR
diadakanlah badan yang lebih besar lagi
didukung dan diperkuat oleh DPD.DPR
yaitu MPR, yang terdiri dari semua anggota
merupakan lembaga perwakilan berdasarkan
DPR ditambah wakil rakyat nonparpol, yaitu
aspirasi dan paham politik rakyat sebagai
para utusan daerah dan golongan.3
pemegang
sebab
kedaulatan,
sedangkan
DPD
merupakan lembaga perwakilan penyalur Identifikasi Masalah Berkaitan dengan hubungan antara Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) seperti yang digambarkan di latar belakang di atas, penulis menarik beberapa pokok yang dijadikan permasalahan, yaitu : 1. Hubungan antara Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dalam fungsi legislasi menurut sistem ketatanegaraan Republik Indonesia?
keanekaragaman aspirasi daerah. Keberadaan merupakan
upaya
lembaga menampung
DPD prinsip
perwakilan daerah. Oleh Jimly Asshiddiqie, unsur anggota DPR didasarkan atas prosedur perwakilan politik (political representation), sedangkan anggota DPD yang merupakan cerminan
dari
prinsip
regional
representation dari tiap-tiap daerah provinsi. Dalam pandangan MPR, pengaturan keberadaan
DPD
dalam
struktur
ketatanegaraan Indonesia menurut UUD Tahun 1945, antara lain dimaksudkan untuk:
2
Harun Alrasyid,Naskah UUD 1945 Sesudah Empat Kali Diubah oleh MPR, (Jakarta:UI Pers.2002), hlm.38. 3
Ibid,.hal.39.
a. Memperkuat ikatan daerah-daerah dalam wadah
Negara
Kesatuan
Republik 3
Indonesia dan memperteguh persatuan
222 menegaskan bahwa “DPD merupakan
kebangsaan seluruh daerah;
lembaga
b. Meningkatkan agregasi dan akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah-daerah dalam perumusan kebijaksanaan nasional berkaitan dengan negara dan daerah; c. Mendorong
percepatan
pembangunan
dan
demokrasi,
kemajuan
daerah
secara serasi dan seimbang. Keberadaan
daerah
dimaksud dalam Pasal 18 ayat (1) dan otonomi daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (5) berjalan sesuai dengan keberagaman daerah dalam rangka kemajuan bangsa dan negara.
Pasal 22C
ayat (4) UUD Tahun 1945 menyatakan bahwa: “Susunan dan kedudukan Dewan Perwakilan Daerah diatur dengan undangundang”. Berdasarkan Pasal 22C ayat (4) inilah, maka Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 (sekarang telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009) yang mengatur lebih jelas berkaitan dengan susunan dan kedudukan DPD. Selanjutnya dalam UU Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD Pasal 221 menegaskan bahwa “DPD terdiri atas wakil daerah
provinsi
yang
dipilih
melalui
daerah
yang
berkedudukan sebagai lembaga Negara”. Hal ini apabila dikaitkan dengan Pasal 67 dan Pasal 68 Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009, maka DPD dan DPR memiliki kedudukan yang sama sebagai lembaga negara, sedangkan tingkat keterwakilan yang berbeda sebagai lembaga perwakilan, di
sebagaimana
perwakilan
mana
DPD
perwakilan
merupakan
daerah,
merupakan lembaga
sedangkan
lembaga DPR
perwakilan rakyat.
Kedudukan DPD sebagai lembaga negara berkaitan dengan makna kedudukan dari suatu lembaga negara. Oleh Philipus M. Hadjon
yang
kedudukan
dimaksudkan
lembaga
negara,
dengan pertama
kedudukan diartikan sebagai posisi suatu lembaga
negara
dibandingkan
dengan
lembaga negara lain, dan aspek kedua dari pengertian adalah
kedudukan
posisi
suatu
lembaga
negara
lembaga
negara
didasarkan pada fungsi utamanya. Untuk itu, analisis dalam penulisan ini menyangkut kedudukan DPD sebagai lembaga negara, yang dikaitkan dengan pengertian lembaga negara baik dari aspek posisi DPD yang dibandingkan
dengan
lembaga
negara
lainnya, terutama MPR. Selain itu pula,
pemilihan umum”. Kemudian dalam Pasal 4
kedudukan DPD yang berkaitan dengan
berhak mengajukan
fungsi utama dari DPD.
undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat”.
Kedudukan
dan
Berdasarkan
Kewenangan
Sistem
DPR
Ketatanegaraan
Republik Indonesia.
Pasal 5 ayat (1) ini sebelum Perubahan Pertama tahun 1999 berbunyi, “Presiden memegang kekuasaan membentuk undangundang
Dalam sistem parlemen yang berlaku
sering disebut House of Representative, atau disebut juga dengan majelis rendah atau kamar pertama, biasanya semua anggota dipilih dalam pemilihan umum; dianggap sebagai majelis yang terpenting. Biasanya masa jabatannya sudah ditentukan, tetapi sewaktu-waktu dapat dibubarkan atas ajuan perdana menteri. Wewenang majelis rendah biasanya lebih besar dari majelis kecil kecuali di Amerika.
dengan
persetujuan
Dewan
Perwakilan Rakyat”.
di berbagai negara yang menganut sistem bikameral, Dewan Perwakilan Rakyat atau
rancangan undang-
Kedua
pasal
tersebut
setelah
Perubahan Pertama tahun 1999, berubah drastis
sehingga
kekuasaan
mengalihkan
legislatif
atau
pelaku
kekuasaan
pembentukan undang-undang itu dari tangan Presiden ke tangan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Bahkan dalam Pasal 20A ayat (1) UUD Tahun 1945 ditentukan pula, “Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi,
fungsi
anggaran,
dan
fungsi
pengawasan”. Artinya, kekuasaan legislasi bahwa DPR sebagai pemegang kekuasaan
DPR merupakan lembaga perwakilan
membuat
undang-undang,
kekuasaan
rakyat yang berkedudukan sebagai lembaga
penentuan anggaran (budgeting) membahas
negara.Dalam UUD Tahun 1945 jelas
dan memberikan persetujuan atau atau tidak
tergambar bahwa dalam rangka fungsi
menyetujui terhadap RUU tentang APBN
legislatif
yang diajukan oleh Presiden, dan kekuasaan
dan
pengawasan,
lembaga
utamanya adalah DPR (Dewan Perwakilan
pengawasan
Rakyat).Pasal 20 ayat (1) UUD 1945
pengawasan terhadap pelaksanaan udang-
menegaskan, “Dewan Perwakilan Rakyat
undang dan APBN.
memegang kekuasaan membentuk undangundang”. Bandingkan dengan ketentuan Pasal 5 ayat (1) yang berbunyi, “Presiden
(control),
melaksanakan
Menurut Pasal 20A ayat (2) UUD Tahun
1945,
“Dalam
melaksanakan 5
fungsinya, selain hak yang diatur dalam
pelaksanaan UUD Tahun 1945, Undang-
pasal-pasal lain undang-undang dasar ini,
undang dan peraturannya, Pasal 11 UUD
DPR
Tahun 1945 menentukan pula:
mempunyai
hak
interpelasi,
hak
angket, dan hak menyatakan pendapat”. Ayat (3)-nya menyatakan pula, “Selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain undangundang dasar ini, setiap anggota DPR mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul, dan pendapat, serta hak imunitas”.
menyatakan
perang,
konstitusional
DPR
berdasarkan
UUD
Tahun 1945, ditegaskan pula dalam Pasal bahwa
“Presiden
tidak
dapat
membekukan
dan/atau
membubarkan
Dewan Perwakilan Rakyat”. Sebaliknya, dalam Pasal 7A ditentukan, “Presiden
membuat
perdamaian, dan perjanjian dengan negara lain; (2) Presiden dalam membuat perjanjian internasional
Untuk menggambarkan kuat posisi
7C
(1) Presiden dengan persetujuan DPR
lainnya
yang
menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan
undang-undang
harus
dengan persetujuan DPR”; (3) Ketentuan
lebih
lanjut
tentang
dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan
perjanjian internasional diatur dengan
dalam masa jabatannya oleh MPR atas usul
undang-undang.
DPR, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa penghianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun
apabila
terbukti
tidak
Analisis terhadap Hubungan DPD dan DPR dalam Fungsi Legislasi Menurut Sistem
Ketatanegaraan
Indonesia
lagi UUD Tahun 1945 adalah konstitusi
memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden”.
negara Indonesia yang merupakan hasil kesepakatan
Di
samping
itu,
dalam
rangka
fungsinya sebagai pengawasan, yaitu fungsi melakukan
Republik
pengawasan
terhadap
Keberlakuan
seluruh
rakyat
UUD
Indonesia.
Tahun
1945
berlandaskan pada legitimasi kedaulatan rakyat
sehingga
UUD
Tahun
1945 6
merupakan
hukum
tertinggi
dalam
kehidupan berbangsa dan bernegara. Oleh
1. Menentukan pembatasan organ-organ negara;
karena itu, hasil-hasil perubahan UUD
2. Mengatur hubungan antara lembaga-
Tahun 1945 berimplikasi terhadap seluruh
lembaga negara yang satu dengan yang
lapangan
lainnya; dan
kehidupan
berbangsa
dan
bernegara. UUD Tahun 1945 memuat citacita,
dasar-dasar,
serta
penyelenggaraan pembentukan dengan
negara.
negara
istilah
prinsip-prinsip Cita-cita
Indonesia
Tujuan
3. Mengatur hubungan kekuasaan antara lembaga-lembaga negara dengan warga negara.
dikenal
Nasional
yang
tertuang dalam alenia keempat Pembukaan UUD Tahun 1945, yaitu :
Dalam sistem ketatanegaraan di negara-negara
demokrasi
berdasarkan
modern
konstitusi,
yang
lazimnya
memberikan peran, fungsi, dan kewenangan
1. Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia;
yang
memadai
pada
lembaga-lembaga
perwakilan sebagai kedaulatan rakyat yang
2. Memajukan kesejahteraan umum;
diwujudkan
3. Mencerdaskan kehidupan bangsa; dan
mengawas dan mengimbangi (Checks and
4.
balances).
Ikut melaksanakan ketertiban dunia yang
berdasarkan
kemerdekaan,
perdamaian abadi, dan keadilan sosial. 4 Konstitusi mengatur dua hubungan yang saling berkaitan satu sama lain, yaitu: Pertama, hubungan antar pemerintahan dengan warga negara; dan Kedua, hubungan antara lembaga pemerintahan yang satu dengan lembaga pemerintahan yang lainnya. Karena
itu
biasanya,
isi
konstitusi
dimaksudkan untuk mengatur mengenai tiga hal penting, yaitu : 4
Jimly Assihidiqie, Hubungan Lembaga Negara Pasca Perubahan KeempatUUD Tahun 1945,Makalah,2006, hal. 2.
dalam
mekanisme
saling
Adanya reformasi yang digulirkan tahun 1998 yang dipelopori oleh mahasiswa telah berhasil mengubah UUD Tahun 1945 untuk
menyempurnakan
aturan
dasar
mengenai
ketatanegaraan
yang
lebih
menjamin
kedaulatan
rakyat
dan
perkembangan demokrasi modern. Salah satu perubahan yang cukup signifikan adalah
dibentuknya
Perwakilan
Daerah
Lembaga Republik
Dewan Indonesia
(DPD RI). Dibentuknya DPD RI itu dimaksudkan untuk memperkuat ikatan 7
daerah-daerah
dalam
wadah
Negara
dapat mencerminkan prinsip checks and
Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dan
balances antara dua lembaga perwakilan
memperteguh persatuan kebangsaan seluruh
(legislatif).
daerah-daerah.
meningkatkan
lembaga negara memiliki legitimasi yang
agregasi dan akomodasi aspirasi serta
sangat kuat karena anggotanya dipilih secara
kepentingan
dalam
langsung oleh rakyat. Sebagai lembaga
perumusan kebijakan nasional berkaitan
negara, tentunya DPD RI harus memiliki
dengan
kedudukan yang sama dengan lembaga
Untuk
daerah-daerah
negara
dan
daerah-daerah.
Padahal,
DPD
sebagai
Disamping itu untuk mendorong percepatan
negara
lainnya,
demokrasi, pembangunan dan kemajuan
adalah
fungsi
daerah-daerah secara serasi dan seimbang
mengalami keterbatasan itu, wajarlah apa
untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat.
yang dilakukan DPD RI untuk penguatan
Sementara
peran dan kewenangannya.6
dasar
pertimbangan
teoritis
dibentuknya DPD antara lain adalah untuk membangun
mekanisme
kontrol
dan
keseimbangan (check and balances) antar cabang kekuasaan negara dan antar lembaga legislatif sendiri.5
Lembaga
yang
RI
dan
membedakannya tugasnya.
perwakilan
Karena
dikatakan
sistem dua kamar apabila kedua kamar itu mempunyai kedudukan, fungsi dan hak yang sama untuk membentuk Undang-undang sebagai lembaga legislatif. Akan tetapi
Namun, dalam perjalanannya, sangat
sistem bikameral yang dianut Indonesia saat
dirasakan bahwa fungsi dan wewenang
ini justru berbeda dengan artian sebenarnya.
sebagaimana tercantum dalam Pasal 22D
Seperti yang dikatakan pada Pasal 22D ayat
UUD Tahun 1945 setelah amandemen sulit
(1) UUD Tahun 1945, secara implisit,
mewujudkan
tujuan
kedudukan DPD RI di bawah DPR RI dan
pembentukan DPD RI.Demikian juga sulit
Presiden. DPD RI dapat mengajukan RUU
bagi
untuk
kepada DPR RI yang berkaitan dengan
mempertanggungjawabkan secara moral dan
otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah,
politik
pembentukan
anggota
kepada
maksud
DPD
pemilih
dan
RI
dan
daerah
pemilihannya. Pasal 22D tersebut juga tidak 5
http://rikiseptiawan180991.blogspot.com/2 012/05/makalah-dpd-ri.html, diakses pada 29 September 2012.
dan
pemekaran
serta
penggabungan daerah, pengelolaan sumber 6
http://birokrasi.kompasiana.com/2012/07/1 0/peran-dpd-dalam-sistem-ketatanegaraanindonesia/ diakses pada 15 okt 2012
8
daya alam dan pengolahan sumber daya
Pasal 224 UU No. 27 Tahun 2009 dijelaskan
ekonomi lainnya, serta yang berkaitan
bahwa fungsi legislasi DPD RI hanyalah
dengan perimbangan keuangan pusat dan
sebatas turut serta melakukan pembahasan
daerah.
dengan fokus wewenangnya hanya terdapat Lembaga
perwakilan
dikatakan
sistem dua kamar apabila kedua kamar itu mempunyai kedudukan, fungsi dan hak yang sama untuk membentuk Undang-undang sebagai lembaga legislatif. Akan tetapi sistem bikameral yang dianut Indonesia saat ini
justru
berbeda
dengan
artian
sebenarnya.Seperti yang dikatakan pada Pasal 22D ayat (1) UUD Tahun 1945, secara implisit, kedudukan DPD RI di bawah DPR
RUU otonomi daerah, RUU pengolahan sumber daya alam dan ekonomi daerah, RUU
pemekaran/pengabungan
wilayah,
RUU hubungan pusat dan daerah, RUU perimbangan keuangan pusat dan daerah. Padahal, sebetulnya semua RUU yang sangat strategis bagi kepentingan daerah hanya DPD RI lah yang seharusnya yang memiliki
kewenangan
lebih
untuk
melahirkan undang-undang tersebut.
RI dan Presiden. DPD RI dapat mengajukan
Keterbatasan fungsi legislasi DPD RI
RUU kepada DPR RI yang berkaitan dengan
juga nampak dalam Pasal 244 dan 225 UU
otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah,
No. 27 Tahun 2009, di mana kewenangan
pembentukan
serta
DPD RI dalam memberikan masukan dalam
penggabungan daerah, pengelolaan sumber
pertimbangan yang berkaitan dengan RUU,
daya alam dan pengolahan sumber daya
APBN, pajak, pendidikan dan agama, selain
ekonomi lainnya, serta yang berkaitan
hanya memberikan masukan saja, juga
dengan perimbangan keuangan pusat dan
bentuk masukan itu tidak dibahas dalam satu
daerah.
forum sidang, tapi cukup memberikan
dan
pemekaran
Lalu pada Pasal 22D ayat (2) juga dinyatakan bahwa DPD RI ikut membahas sejumlah
RUU
yang
diajukan,
serta
memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU
yang
berkaitan
dengan
pajak,
pendidikan dan agama. Selain itu, dalam
masukan kepada DPR RI dalam bentuk tertulis saja. Dari kajian fungsi legislatif tersebut, dapat disimpulkan bahwa DPD RI mempunyai keterbatasan fungsi legislasi karena tidak mempunyai kekuasaan untuk membentuk
undang-undang
dan
keberadaannya hanya sebagai “pembantu 9
khusus” DPR RI dan pemerintah, atau
menyelangarakan seluruh praktik dalam
dengan kata lain DPD RI hanyalah “weak
pengolahan negara.
chamber” di bawah DPR RI dan presiden dalam fungsi legislasi.
Dalam sistem bikameral murni (pure bicameralis atau strong bicameralism),
Aspirasi yang ada pada para anggota
DPR
RI
dan
DPD
RI
sama-sama
DPD RI yang dijaring dari penyerapan
mempunyai fungsi setara dan setingkat di
aspirasi rakyat/daerah hanya dijadikan bahan
bidang legislasi, anggaran, dan pengawasan.
pertimbangan DPR RI dan pemerintahan
Dengan
dalam
sebagian
tugasnya
melahirkan
undang-
sistem
perwakilan
bikameral,
seluruh
rancangan
atau
undang.Apabila dalam UUD Tahun 1945
perundangan-undangan
sebelum amandemen hanya ada dua badan
pembahasan dan persetujuan kedua lembaga
perwakilan tingkat pusat yang terpisah,
perwakilan
sekarang malahan menjadi tiga badan
bikameral sendiri bervariasi dalam negara
perwakilan.Pertama,
ada
federal dan negara kesatuan, tetapi prinsip-
perubahan, MPR RI tetap mempunyai
prinsip yang dianut relatif sama, yaitu DPR
anggota dan wewenangan sendiri, di luar
atau lower house bekerja sama konstituen
wewenang DPR RI dan DPD RI.Kedua,
nasional atau federal, sedangkan DPD atau
DPD RI merupakan lingkungan jabatan
upper house bekerja untuk konstituen daerah
yang mandiri, dan memiliki lingkungan
atau perwakilan daerah. Dalam sistem
wewenang sendiri. Tetapi memperhatikan
bikameral murni, DPD atau upper house
beberapa ketentuan, DPD RI adalah badan
bisa memveto atau menolak setiap undang-
komplementer DPR RI. Ketiga, DPD RI
undang yang dihasilkan oleh DPR (lower
bukan
legislatif
house) walaupun veto atau penolakan itu
berwenang
bisa gugur apabila upper house bisa
merupakan
penuh.DPD
RI
walaupun
badan hanya
tersebut.
Walaupun
mengajukan dan membahas undang-undang
mencapai
di bidang tertentu saja yang disebutkan
maksimum untuk diajukan kembali.
secara anumeratif dalam
UUD Tahun
1945.Dengan demikian, rumusan baru UUD Tahun 1945 tersebut tidak mencerminkan
mayoritas
memerlukan
minimum
sistem
atau
Analisis Prospek Penguatan Kewenangan DPD
gagasan mengikutsertakan derah dalam 10
Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD RI) semangat
terwujud dengan
terwujudnya
keadilan
pengawalan
dari
para
pemerintahan,
sehingga
pakar/ahli
terjadi
abrasi
kewenangan yang dimiliki DPD.
pembangunan dan terakomodirnya aspirasi masyarakat di daerah. Hal tersebutpun ditekankan dalam UUD Tahun 1945. DPD dalam hal ini merupakan lembaga non parpol yang menjaring aspirasi masyarakat di daerah. DPD merupakan hasil dari sebuah sistem perwakilan yang disebut dengan sistem bikameral/Second Chamber, di mana di negara asalnya bikameral/second chamber (dua kamar) adalah sistem yang mampu dalam
menyerap
serta
melegislasikan
Penguatan peran DPD sangat penting untuk kemajuan di daerah-daerah seluruh Tanah Air Indonesia. Amandemen konstitusi sebagai salah satu cara yang paling penting untuk mengubah pola pembuatan undangundang (legislasi) di parlemen, hal itu dimaksudkan
agar
DPD
mempunyai
kekuatan hukum sehingga keberadaan DPD sama pengaruhnya dengan DPR, karena DPD adalah penyeimbang DPR dalam segala hal-hal yang menyangkut peraturan
aspirasi masyarakat daerah.
kedaerahan. Namun hal tersebut tampaknya tidak berjalan dengan semestinya, karena pada kenyataannya
sistem
keterwakilan
di
Indonesia bukanlah sistem bikameral murni. Hal tersebut tentu saja menjadi anomali sistem ketatanegaraan di Indonesia karena pembagian tugas dan kewenangan antara DPR dan DPD masih pada bayang-bayang ketidaksinkronan. Dalam hal ini tidak dipungkiri
lemahnya
peran
DPD
dikarenakan ketiadaan hak budgeting dan hak Interpelasi. Pada awalnya kedudukan DPD dengan DPR disejajarkan dengan
Untuk
itu
DPD
berupaya
mengusulkan perubahan UUD Tahun 1945 terutama dalam Pasal 22D, ini artinya diperlukan amandemen UUD Tahun 1945 . Kemungkinan perubahan itu dapat terjadi sebagaimana aturan yang ditetapkan dalam Pasal 37 ayat (1) UUD Tahun 1945, yang dilandasi pertimbangan sebagai berikut : 1. DPD RI memiliki legitimasi yang kuat karena dipilih langsung oleh rakyat, itu sudah seharusnya memiliki kewenangan formal yang tinggi;
fungsi DPR, tetapi pada perkembangannya terjadi
evaluasi
dan
kurang
mendapat 11
2. Usul pemberian kewenangan tersebut DPD sebagai lembaga negara yang
agama. Pengawasan yang dilakukan DPD RI dalam hal ini adalah:
kedudukannya sama dengan lembaga 1. Menerima dan membahas hasil-hasil
negara lainnya; 3. Dengan kewenangan yang serba terbatas mustahil bagi DPD untuk memenuhi harapan
masyarakat
mewujudkan
daerah
serta
dan
tujuan
maksud
pemeriksaan
negara
yang
dilakukan oleh BPK sebagai bahan untuk
melakukan
pengawasan
atas
pelaksanaan UU tertentu; 2. Meminta
pembentukan DPD.
keuangan
secara
tertulis
kepada
pemerintah tentang pelaksanaan UU DPD
sebagai
lembaga
yang
independen,
karena
bukan
merupakan
konstituen
partai
politik,
sangatlah
tertentu; 3. Menampung aspirasi
diperlukan guna mewujudkan pembangunan
berkaitan
yang adil dan merata di Negara Indonesia
tertentu;
Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dan
dan
dan
menindaklanjuti
pengaduan
dengan
masyarakat
pelaksanaan
UU
4. Mengadakan kunjungan kerja ke daerah
diperlukan juga penyempurnaan tatanan
untuk
sistem
monitoring/pemantauan atas pelaksanaan
ketatanegaraan
Indonesia
demi
terwujudnya pengawasan dan penyeimbang
melakukan
UU tertentu.
(checks and balances) antar lembaga negara. Dalam bidang pengawasan ini DPD Berdasar Pada Pasal 22D ayat (3)
RI dapat sewaktu-waktu menyerap aspirasi
UUD Tahun 1945 DPD RI melakukan
masyarakat dari daerah sebanyak-banyaknya
pengawasan atas pelaksanaan UU mengenai
untuk
otonomi daerah, pembentukan, pemekaran
mengimplementasikan
dan penggabungan daerah, hubungan pusat
hubungan pusat dan daerah, pembentukan
dan daerah, pengelolaan sumber daya alam
dan pemekaran serta penggabungan daerah,
dan sumber daya ekonomi lainnya serta
pengelolaan sumber daya alam dan sumber
perimbangan keuangan pusat dan daerah;
daya ekonomi, serta perimbangan keuangan
pelaksanaan
dan
pusat dan daerah. DPD RI dalam persoalan
belanja negara, pajak, pendidikan dan
ini akan signifikan jika mampu bersinergi
anggaran
pendapatan
memfasilitasi otonomi
daerah daerah,
12
dengan masyarakat di daerah. Banyak persoalan
yang
kemudian
diberikan secara tertulis oleh Pimpinan DPR
membutuhkan pendampingan DPD RI dan
RI sesuai ayat (2) Pasal 150 Peraturan Tata
ini masyarakat umum mengaku jarang
Tertib DPD RI, namun tidak dijelaskan lebih
mendengar apalagi melihat kiprah yang
lanjut bagaimana kriteria hasil pengawasan
dilakukan oleh anggota DPD RI. Untuk itu
DPD RI tersebut sudah ditindaklanjuti atau
DPD
basis
belum. Oleh sebab itu fungsi pengawasan
pengetahuan dan ketrampilan baik dalam
DPD RI ini perlu adanya ketegasan dalam
komunitas politik maupun legislasi, serta
aturan pengawasan tersebut, agar tidak
memperluas jaringan kerjasama dengan
menimbulkan seolah-olah DPR RI adalah
berbagai pihak, misalnya perguruan tinggi,
lembaga
LSM, tokoh masyarakat, tokoh agama,
mengawasi setiap pekerjaan DPR RI yang
tokoh adat, dan lain-lain.
diterima
perlu
di
dimaksud
daerah
RI
bergejolak
Penjelasan
memperkuat
pengawas
dari
DPR
DPD
RI,
RI,
yang
seharusnya
implementasi dari ketentuan ini secara tegas Tetapi mekanisme artikulasi aspirasi masyarakat yang telah ditampung melalui kunjungan-kunjungan ke daerah maupun laporan masyarakat yang dimasukkan ke DPD ini, ketika diangkat menjadi bahan pengawasan
DPD
untuk
melakukan
pengawasan pelaksanaan UU menjadi tidak
”bahwa
diatur
mempertimbangkan hasil
DPR dan
pengawasan
RI
wajib
meindaklanjuti
DPD
RI
dan
mengumumkan hasilnya secara terbuka.” Dengan
demikian
masyarakat
bisa
melakukan pengawasan terhadap kedua lembaga perwakilan ini.
berarti manakala aturan main yang mengatur tentang tata tertib pengawasan kurang jelas
Fungsi nominasi DPD RI adalah
dan kurang tegas. Dalam Pasal 150 ayat (1)
memberikan pertimbangan kepada DPR RI
Peraturan Tata Tertib DPD RI dikatakan
dalam
bahwa
tidak
dilakukan oleh DPR. Menurut Pasal 22
menindaklanjuti hasil pengawasan yang
UUD Tahun 1945 Jis Pasal 275 UU No. 27
diajukan oleh DPD RI, DPD RI meminta
Tahun 2009 dan Pasal 140 Peraturan Tata
penjelasan kepada DPR”.
Tertib DPD RI, diterangkan bahwa DPD RI
“Dalam
hal
DPR
RI
pemilihan
anggota
BPK
yang
dapat memberikan pertimbangan pemilihan anggota BPK RI secara tertulis kepada 13
Pimpinan
DPR
RI
selambat-lambatnya
belas hari) atau dua minggu, yaitu satu
dalam tiga hari. Kata tiga hari yang
minggu
dimaksud dalam pasal itu adalah setelah
masukan dari masyarakat dan satu minggu
Pimpinan DPD RI menerima surat dari
berikutnya dipergunakan untuk membahas
Pimpinan DPR RI mengenai pencalonan
dan
anggota BPK RI. Pada Tata tertib DPD RI
anggota BPK.
disebutkan
bahwa
mengadakan
DPD
sidang
RI
akan
paripurna
untuk
menyampaikan mengenai calon anggota BPK RI tersebut, kemudian sidang paripurna DPD RI akan menugaskan panitia Ad hoc guna menyusun pertimbangan DPD RI, pertimbangan tersebut meliputi pengajuan nama
calon,
penelitian
administrasi,
penyampaian visi, misi dan penentuan
dipergunakan
memberikan
untuk
menjaring
pertimbangan
calon
Menurut ketentuan Pasal 20 ayat (1) UUD Tahun 1945 amandemen pertama, tegas-tegas menyatakan bahwa ”Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan menbentuk adalah
undang-undang”, lembaga
yang
jadi
DPR
berwenang
membentuk UU. Sedangkan DPD hanya akan terlibat pembahasan RUU dalam persidangan intern DPR, sebelum DPR
urutan calon.
membahasanya bersama Presiden. Pasal 20 Waktu yang dimiliki DPD RI untuk
ayat (2) menyatakan, ”Setiap rancangan
memberikan pertimbangan kepada DPR RI
undang-undang
mengenai calon anggota BPK RI terlalu
Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk
sempit, yaitu tiga hari setelah Pimpinan
mendapat persetujuan bersama”, Tidak ada
DPD RI mendapatkan surat dari Pimpinan
pasal yang mengatur pembahasan RUU
DPR
bahan
bersama-sama DPR, DPD dan Presiden.
pertimbangan bagi anggota/panitia Ad hoc
Apalagi mensyaratkan persetujuan DPD
DPD RI. Waktu tiga hari yang diberikan
artinya’ ketidak bersetujuan’ DPD mungkin
oleh DPR RI kepada DPD RI untuk
tidak menghalangi sahnya pembentukan
memberikan
undang-undang.
RI,
untuk
dijadikan
tanggapan
tentang
calon
dibahas
oleh
Dewan
anggota BPK ini terasa terlalu singkat dan tidak efektif. Sebaiknya waktu yang efektif dan tepat untuk memberikan pertimbangan calon anggota BPK adalah selama 14 (empat
Demikian pula dalam
ketentuan
pasal 22D ayat (1), (2), dan (3) amandemen ke III, di mana DPD memiliki kewenangan 14
yang sangat terbatas untuk memberikan
sebagai jawaban atas identifikasi masalah
pertimbangan,
sebagai berikut :
mengajukan
usul
saran
kepada DPR dan mengawasi pelaksanaan UU tertentu.
1. Berdasarkan UUD Tahun 1945, kini MPR terdiri dari anggota DPR dan
Kritik yang sering ditujukan kepada
anggota
DPD.
Perbedaan
keduanya
perubahan ketiga UUD Tahun 1945 adalah
terletak pada hakikat kepentingan yang
lemahnya wewenang DPD. Oleh sebab itu,
diwakilinya,
konsep
mewakili rakyat sedangkan anggota
bikameral
Indonesia
tersebut “weak
sebagai
yang
dianut
sering
oleh
dibahasakan
bicameral”
atau
anggota
DPR
untuk
DPD untuk mewakili daerah. Pasal 20 ayat (1) menyatakan
“soft
bicameral”. Istilah ini muncul dalam sistem
bahwa
parlemen
DPD
membentuk undang-undang. Selanjutnya
mempunyai wewenang yang sangat terbatas
untuk menguatkan posisi DPR sebagai
dan
pemegang kekuasaan legislatif, maka
di
hanya
Indonesia,
terkait
karena
dengan
soal-soal
DPR
memegang
kekuasaan
pada Pasal 20 ayat (5) UUD Tahun 1945
kedaerahan.
ditegaskan bahwa dalam hal RUU yang Dalam konstitusi ditentukan bahwa
disetujui bersama tidak disahkan oleh
DPD hanya “dapat” mengajukan RUU, “ikut
Presiden, dalam waktu 30 hari semenjak
membahas” RUU dan “dapat” melakukan
RUU tersebut disetujui, secara otomatis
pengawasan
undang-
sah menjadi UU dan wajib diundangkan.
undang, dengan catatan bahwa kewenangan
Dalam hubungan DPR dengan
tersebut hanya terbatas pada undang-undang
DPD, terdapat hubungan kerja dalam hal
yang berkaitan dengan otonomi daerah
ikut membahas RUU yang berkaitan
(Pasal 22D UUD Tahun 1945).
dengan bidang tertentu. DPD dapat
atas
pelaksanaan
mengajukan kepada DPR RUU yang Kesimpulan Berdasarkan pembahasan yang telah
berkaitan
dengan
hubungan
pusat
dipaparkan pada Bab-bab sebelumnya maka
pembentukan
dapatlah
penggabungan
dibuat
beberapa
kesimpulan
dan
otonomi
daerah,
dan
daerah,
pemekaran
daerah,
serta
pengelolaan
sumber daya alam dan sumber daya 15
ekonomi lainnya, serta yang berkaitan
legitimasi yang sangat kuat karena
dengan perimbangan keuangan pusat dan
anggotanya dipilih secara langsung oleh
daerah (Lihat Pasal 22D UUD Tahun
rakyat.
1945).
Sebagai
2. Disamping
itu
untuk
lembaga
Negara
mendorong
parlemen, tentunya DPD RI harus
percepatan demokrasi, pembangunan dan
memiliki kedudukan yang sama dengan
kemajuan daerah-daerah secara serasi
lembaga negara DPR, termasuk tugas
dan
mewujudkan
dan fungsinya harus berimbang. Oleh
dibentuk
sebab itu, penguatan kapasitas DPD
DPD.Adapun dasar pertimbangan teoritis
melalui perubahan UUD Tahun 1945
dibentuknya DPD antara lain adalah
merupakan
untuk membangun mekanisme kontrol
niscaya.Kewenangan
dan keseimbangan (check and balances)
pembahasan RUU juga dinilai masih
antar cabang kekuasaan negara dan antar
jauh
lembaga legislatif sendiri.
Pembahasan
seimbang
untuk
kesejahteraan
rakyat,
Namun,
dalam
perjalanannya,
sangat dirasakan bahwa fungsi dan wewenang
sebagaimana
dari
sesuatu
yang
DPD
kehendak RUU
dalam
konstitusi.
yang
berkaitan
dengan kewenangan DPD seringkali tidak melibatkan DPD.
tercantum
dalam Pasal 22D UUD Tahun 1945 setelah amandemen sulit mewujudkan maksud dan tujuan pembentukan DPD RI.Demikian juga sulit bagi anggota DPD
RI
dan politik kepada pemilih dan daerah pemilihannya. Pasal 22D tersebut juga dapat
mencerminkan
prinsip
checks and balances antara dua lembaga perwakilan (legislatif). Padahal, DPD RI sebagai
lembaga
Republik Indonesia.Undang-undang Dasar Tahun 1945 Amandemen Keempat.
untuk
mempertanggungjawabkan secara moral
tidak
DAFTAR PUSTAKA
negara
________________.Undang-undang tentang
Susunan
dan
Kedudukan MPR, DPR, DPD, Dan DPRD Nomor 27 Tahun 2009. Lembar Negara Republik Indonesia Nomor 5043.
memiliki 16
Dwi
Purnomo,
Reni.2005.Implementasi
Sistem
Bikameral
Parlemen
Terms
and
Phrases
and
dalam
English Jurisprudence, Anciet
Indonesia.Jakarta:
and Modern, ed. VI, Minnesota:
Rajawali Pers.
West Group.
Alrasyid, Harun.2002.Naskah UUD 1945
Lewis, Patricia A.1984. The Guide To
Sesudah Tiga Kali Diubah oleh
American
MPR. Jakarta: UI Pers.
West Publishing Co.
MD, Moh.Mahmud.2001.Dasar struktur Ketatanegaraan
Indonesia.
Jakarta: PT.Rineka Cipta.
Law,
Minnesota:
Bogdanor,.Vernon.1991.
The
Blackwell
Encyclopedia
of
political
Science,
Massachusetts:
T.J.
Press Ltd. Jimly
Asshaddiqie.2005.Format Kelembagaan
Negara
PergeseranKekuasaan
dan
Miriam Budiardjo.2005. Dasar-Dasar Ilmu
Dalam
Politik, Cetakan keduapuluh tujuh,
UUD 1945, FH UII Press, Cet.
Jakarta:
PT.
Gramedia
Pustaka
Utama.
Kedua, Yogyakarta.
Tambunan, A.S.S.2001.Hukum Tata Negara
Majelis Permusyawaratan Rakyat. Panduan PemsyarakatanUndangundang Republik
Dasar Indonesia
Perbandingan,
Jakarta:
Puporis
Publishers.
Negara Tahun
Hadjon, Philipus M. 1992.Lembaga
1945 dan Ketetapan Majelis
Tertinggi dan Lembaga-
Permusyawaratan
Lembaga Tinggi Negara
Republik
Rakyat
Indonesia.Jakarta:
Sekjen MPR RI.2011
Menurut Undang-undang Dasar 1945 Suatu Analisa Hukum dan Kenegaraan,
Black, Henry Campbell. 1991. Black’slaw
Surabaya: PT. Bina Ilmu.
Dictionary; Definition of the 17
Iqbal, Muhammad., Fiqh Siayasah.2001.Kontekstualisasi Doktrin Politik Islam, Jakarta: Gaya Media Pratama.
18
