Hivatali határok társadalmi hatások

Hivatali határok társadalmi hatások Bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába

Hajnal György Gajduschek György

Szerzõk: Gajduschek György: 1. fejezet, 2.4 alfejezet, 4. fejezet, 9.8 fejezet Hajnal György: 2.1-2.3, alfejezetek, 3. fejezet, 5-8. fejezetek, 9.1-9.7 alfejezetek, 10. fejezet

© 2002 Hajnal György, Gajduschek György Kiadja a Magyar Közigazgatási Intézet Felelõs kiadó: Dr. Perger Éva ISBN 963 9395 06 4

Készült a Somhegyi Kiadó és Nyomda Kft. gondozásában Velencén

ELÕSZÓ

Elõszó A magyar közigazgatás a kilencvenes évtizedben és azóta is a tágabb társadalmi-gazdasági környezet, valamint a politikum átfogó, mindenütt-jelenlévõ átalakulásán túlmenõen két nagy, specifikusan közigazgatás-szakmai kihívással is szembesülni kényszerül. A történetileg elsõ ilyen kihívás a létezõ szocializmus évtizedeiben gyökeredzik, amikor a szocialista országok, a társadalmi gyakorlat sok más területéhez hasonlóan, a közigazgatásban is külön, a Nyugatétól számos tekintetben különbözõ utakat jártak. A fejlett tõkés országok legtöbbjében ebben az idõben, különösen a hatvanas évektõl kezdve, egyre nagyobb mértékben jelentek meg a közigazgatás adminisztratív paradigmáján túlmutató, a kibontakozó jólétiszolgáltató állam igényeinek megfelelni igyekvõ megközelítések. Kitartó és jelentõs erõfeszítések történtek a társadalmi problémák megoldása szempontjából célracionális és eredményes kormányzati-közigazgatási mûködés elméleti(bb) és gyakorlati feltételeinek megteremtése, a tágabb, társadalmi szempontból értelmezett döntési és mûködési hatékonyság fokozása érdekében. Mindeközben a szocialista blokk államai jobbára beérték a hagyományos, a max weber-i bürokrácia-felfogással viszonylag jól leírható, hatósági jellegû közigazgatás tökéletesítésével. Nagyjából a rendszerváltás idejére tehetõ a fejlett országok közigazgatásában kibontakozó újabb, immár második paradigmaváltás. A magyar közigazgatással szemben ennek nyomán kibontakozó második kihívás ilyen módon a korábbi évtizedekben akkumulált elsõvel gyakorlatilag egy idõben jelent meg. Az Új Közmenedzsment (New Public Management) néven ismertté vált mozgalom a társadalmi szempontú eredményesség követelményét idõben-térben némileg változó hangsúlyokkal az állam visszaszorításának, a privatizációnak, és, fõként, a magánvállalati igazgatás filozófiájának és technikájának (businesslike government) mint referenciapontnak a hangsúlyozásával egészítette ki. Tovább árnyalja-bonyolítja a képet az, hogy az Új Közmenedzsment maga is fejlõdés alatt áll; lényege, jelentõsége és hasznossága a fejlett világban is nem csituló viták tárgyát képezi. E viták pedig a leginkább talán éppen az Új Közmenedzsment-paradigmának a Magyarországra is jellemzõ klasszikus, kontinentális közigazgatási kontextusban való alkalmazhatósága körül sûrûsödnek. Mindezek fényében nem igazán meglepõ, hogy a magyar közigazgatás a rendszerváltás óta eltelt több, mint egy évtized alatt nem igazán tudott mit kezdeni az elõtte álló két nagy kihívással. Ez annak ellenére van így, hogy e kihívásokat az európai integráció folyamata egyre közvetlenebb formában exponálja a csatlakozó országok felé, valamint hogy azok legfontosabb, közös gyújtópontja, az eredményességre és a hatékonyságra való törekvés az integráció folyamatától függetlenül is már jó ideje a közigazgatás modernizálásának talán legfontosabb hazai célja. Mindez azonban a legkevésbé sem tulajdonítható kizárólag annak az objektív nehézségnek, amelyet e kihívások megválaszolása ténylegesen jelent. A hatékony közigazgatás problémájának tényleges méretei és komplexitása ugyanis nemcsak a gyakorlati cselekvésnek, azaz a közigazgatás fenti paradigmák mentén történõ modernizálásának szabott gátat. Ellenkezõleg: egyáltalában a probléma megértése és a róla való párbeszéd is gyakorta a közigazgatás, a kormányzás hatékonyságával és eredményességével kapcsolatos alapvetõ fogalmak és megközelítések hiányos vagy téves megértésén szenved hajótörést. E kötet célja a közigazgatás eredményesebbé, hatékonyabbá tételét célzó-ígérõ, a közigazgatás nemzetközi gyakorlatában többé-kevésbé ismert és elterjedt megközelítések, megoldások, technikák bemutatása, mégpedig elsõsorban a gyakorló közigazgatási szakemberek és döntéshozók figyelmének és érdeklõdésének orientálása, illetve a számukra magyar nyelven is rendelkezésre álló információs bázis szélesítése érdekében. E célnak megfelelõen az adott kereteken belül törekedtünk az átfogó tárgyalásra, amit az is tükröz, hogy a fejezetek nagy része a technikai komplexitás viszonylag alacsony szintjén mozog, így különösebb elõképzettség nélkül is olvasható. Ugyanakkor egyes esetekben az adott kérdéskört némileg mélyebben, részletesebben mutatjuk be, vállalva annak kockázatát, hogy azt a potenciális olvasók egy része már nem akarja vagy nem tudja követni. Ennek célja kettõs: egyfelõl szerettük volna az olvasókör kissé mélyebb részletek iránt is érdeklõdõ részének igényeit is figyelembe venni, nem utolsó sorban mivel a közkézen forgó, hasonló célú-témájú anyagok döntõ többsége ezt nem teszi meg. Másfelõl pedig az a határozott benyomásunk, hogy talán éppen a magyar nyelven is elérhetõ irodalom elõbb említett egyoldalúsága következtében a közigazgatás gyakorlói körében igen széles körben gyökeret vert az az elképzelés, amely szerint a közigazgatás teljesítmény-orientált reformjának koncepcionális magva és konkrét megvalósítási technikái egyszerû, néhány napos továbbképzéseken vagy módszertani kézikönyvekbõl, ajánlásokból megtanulhatók. Nos, a kötet

ELÕSZÓ

technikaibb fejezetei, legalábbis reményeink szerint, segítenek ezt a félreértést eloszlatni; világossá teszik, hogy a közigazgatási teljesítmény növelését célzó technikák konkrét alkalmazásához a legtöbb esetben önálló, teljes egyetemi, sõt, posztgraduális képzések tárgyát képezõ, a technikai komplexitás magas fokán álló alkalmazott tudományterületek ismerete szükséges. A kötet szerzõi több mint fél évtizedet töltöttek a Magyar Közigazgatási Intézetben e technikák megismerésével, belsõ összefüggéseik, valamint alkalmazási tapasztalataik és lehetõségeik feltárásával. Eközben folyamatosan az az alapkérdés munkált bennünk, hogy alkalmazhatóak-e ezek a technikák a magyar közigazgatásban, s hogy milyen haszna lehet alkalmazásuknak. Eközben persze bizonyos mértékben állást is foglaltunk a vitakérdésekben, elfogadtunk bizonyos értékeket és elõfeltételezéseket, illetve háttérbe szorítottunk másokat, röviden: elfogulttá váltunk. Ezen elfogultságok rövid s minden bizonnyal nem teljes listáján elõkelõ helyet foglal el a nemzetközi, a fejlett országokra jellemzõ gyakorlat értelmes és hasznos viszonyítási pontként való elfogadása, valamint az objektív társadalmi valóság létezésének és legalábbis bizonyos fokú megismerhetõségének a tételezése (azaz egyfajta modernista-pozitivista ismeretelméleti attitûd). Mindezzel együtt szerettük volna elkerülni a gyakorlatorientált kézikönyveket gyakran jellemzõ sematizmust. Nem kívánjuk azt sugallni, hogy minden kérdésre adott a válasz (sõt, mi tudjuk is azt). Errõl ugyanis szó nincs. Kollégáink tanúsíthatják, hogy az egész folyosón hallható volt, amint mi magunk is heves vitákat folytattunk egyes módszerek mibenlétérõl, hasznosságáról, alkalmazhatóságáról. Máig is számos vitapont van közöttünk, bár jó néhány kérdésben kikristályosodni látszanak az álláspontok. E kötet bizonyos fokig kétségtelenül tükrözi ezeket az álláspontokat. Az egyes fejezetek megírása és a kötet összeállítása során azonban mindvégig törekedtünk az objektivitásra; arra, hogy bemutassuk azokat a módszereket, technikákat, amelyek alkalmazását mi nem tartjuk ugyan szerencsésnek, azonban akár a nemzetközi, akár a hazai gyakorlatban elterjedtek, divatjuk van, vagy hogy szót ejtsünk az egyes megközelítések mögött meghúzódó gyenge elõfeltevésekrõl, azok esetleges hátulütõirõl. A kötet a szerzõknek az e témában született munkáit gyûjti össze. Ezek egy része folyóiratokban, gyûjteményes kötetekben már napvilágot látott. Más tanulmányok intézeti belsõ munkaanyagként, kéziratként voltak hozzáférhetõk. Jelentõs részeket azonban kifejezetten e kötethez írtunk. Azonban mind a már meglévõ anyagok válogatása, mind pedig az új szövegrészek megírása során arra törekedtünk, hogy azok a kötet célközönsége számára minél közérthetõbbek és hasznosabbak legyenek; kimondottan technikai jellegû elemeket csak ritkán és indokolt esetben emeltünk be a kötet tematikájába. A kötet összeállításánál arra törekedtünk, hogy az egységes szerkezetet mutasson, az olvasó számára követhetõ legyen. Úgy állítottuk össze ezt a kézikönyvet, hogy sikerrel forgathassák azok, akiket a téma átfogóan és mélyebben érdekel, és ezért az egész könyvet el kívánják olvasni. De azokra is tekintettel voltunk, akiket a téma csak nagy vonalaiban érdekel, illetve a szélesebb spektrumon belül csak egy vagy néhány terület iránt érdeklõdnek komolyan. Ezen olvasók számára a kötet tagoltsága jelenthet fogódzót. Ezen túlmenõen minden nagyobb fejezet elején összefoglalóval segítjük azokat, akik csak a lényeget kívánják kiragadni, vagy tájékozódni kívánnak a fejezet tartalmáról, mielõtt eldöntenék, hogy elolvassák-e. Reméljük, hogy ezek a megoldások lehetõvé teszik, hogy ez a kötet a gyakorlatban is jól alkalmazható legyen. Nézzük most már, hogy hogyan épül fel ez a kötet, milyen logikát követ. A kötet elsõ fejezetében egy rövid bevezetés található, amely a közigazgatási teljesítmény problematikájának általunk használt megközelítésébe és annak a kötet késõbbi részeiben rendszeresen használt alapfogalmaiba vezeti be az Olvasót. Az ezután következõ, elsõ rész fejezeteit az elõbb említett kihívások közül az elsõnek szenteltük. A racionális, társadalmi szempontból eredményes kormányzati-közigazgatási döntéseket és mûködést megalapozó-támogató megközelítések és technikák között elsõként a közigazgatás ún. közpolitikai megközelítését, az arra jellemzõ elméleti kereteket és alapfogalmakat járjuk körül, majd a harmadik fejezetben a közpolitika-elemzést mint a társadalmi szemszögbõl hatékony kormányzati-közigazgatási mûködés központi paradigmáját exponáljuk röviden. Ezután a negyedik fejezetben a racionális döntés, ezen belül a racionális kormányzati döntés elméletét, valamint néhány konkrét, azt támogató technika alapvonalait mutatjuk be. Az ötödik fejezet a kormányzat stratégiai döntéseinek elõzetes társadalmi hatásértékelésének módszertanába vezeti be az olvasót, míg a hatodik fejezet a közigazgatás társadalmi eredményességének utólagos, visszacsatolási céllal történõ értékelésének technikájával: az evalvációval foglalkozik. Az elsõ rész utolsó fejezete végül a közigazgatási szervezetek teljesítmény-orientált költségvetési rendszereibe nyújt bepillantást. Az elsõ rész fejezetei tehát a hatékony közigazgatás azon felfogásával és technikáival foglalkoznak, amelyek a hatvanas és a nyolcvanas évtized közötti idõszakban döntõ de azóta is jelentõs súllyal jelentek-jelennek meg a fejlett országokban.

ELÕSZÓ

A kötet második része a specifikusan az Új Közmenedzsment körébe tartozó, és a korábbiakhoz képes újszerûnek tekinthetõ koncepciókkal és technikákkal foglalkozik. E technikák igen sokszínûek; egyik sajátosságuk, hogy, szemben a közpolitika-elemzéssel és az evalvációval, döntõen a magánvállalati igazgatás körébõl származnak, azok kontextuális jellemzõinek és filozófiájának megkülönböztetõ jegyeit viselik magukon. A második részben elõször az Új Közmenedzsment napjaink közigazgatásának nemzetközi tájképét tartósan és erõteljesen meghatározó mozgalmába nyújtunk általános betekintést (nyolcadik fejezet). A kilencedik fejezet röviden áttekinti a történeti jelenkor nemzetközi közigazgatási gyakorlatában leggyakrabban felbukkanó közigazgatási menedzsment koncepciókat; e rövidség oka nem pusztán e technikák számosságában keresendõ, hanem abban is, hogy mind összetételük, mind pedig hasznosságuk-alkalmazhatóságuk megítélése gyakran, hogy ne mondjuk: divatszerûen változik. Az utolsó, tizedik fejezet végül az egyéni teljesítményértékelés közigazgatási változatainak lehetõségeit kutatja és értékeli, részben a magyar köztisztviselõi szabályozásban megjelenõ köztisztviselõi teljesítmény-értékelési keretekre reflektálva. Végül egy személyesebb megjegyzés: noha az egyes szövegrészek, fejezetek elé az egyik vagy a másik társszerzõ neve van írva, azokban valójában egy bõ fél évtized közös munkájának, gondolkodásának és vitáinak az eredményei is megjelennek. Ezért a külön-külön történõ, kölcsönös köszönetnyilvánítások helyett a szerzõk e helyen nyugtázzák azokat a kritikákat és javaslatokat, amelyeket egymástól az egyes szövegrészek meg- és átírása során kaptak.

Budapest, 2002 március

A szerzõk

Tartalom I. RÉSZ A HATÉKONY KÖZIGAZGATÁS PARADIGMÁI I. A KÖZPOLITIKAI PARADIGMA

9

1

ALAPFOGALMAK 1.1 A közigazgatás rendszerszerû megközelítése 1.2 Eredményesség, hatékonyság, gazdaságosság

11 11 13

2

A KÖZFELADAT-ELLÁTÁS KÖZPOLITIKAI MEGKÖZELÍTÉSE 2.1 Összefoglalás 2.2 Közpolitikai megközelítés: filozófia vagy technika? 2.3 A közpolitika-alkotás folyamata és fejlesztési lehetõségei: a közpolitikai ciklus 2.4 A magyar közigazgatás eltérése a közpolitikai modelltõl

15 15 16 19 22

3

KÖZPOLITIKA-ELEMZÉS 3.1 Összefoglalás 3.2 A közpolitika-elemzés fogalma és gyakorlati jelentõsége 3.3 A közpolitika-elemzés technológiája

25 25 25 26

4

A RACIONÁLIS DÖNTÉS PROBLÉMÁJA A KÖZIGAZGATÁSBAN 4.1 Összefoglalás 4.2 Döntés és racionális döntés 4.3 Az optimumtól való eltérések és annak okai 4.4 Racionális döntéshozatali technikák 4.5 Többváltozós hasznossági modell részletes bemutatása

30 30 31 38 43 51

5

A KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS 5.1 Összefoglalás 5.2 Bevezetés 5.3 Az alapmodell a költség-haszon elemzés mikroökonómiája 5.4 Illusztráció: néhány hipotetikus alkalmazás 5.5 Néhány eljárás a nem-piaci jószágok értékének becslésére 5.6 Néhány megjegyzés a KHE korlátairól

56 56 56 60 65 67 69

6

EVALVÁCIÓ (PROGRAM- ÉS KÖZPOLITIKA-ÉRTÉKELÉS) 6.1 Összefoglalás 6.2 Az evalváció által megcélzott probléma 6.3 Az evalváció folyamata 6.4 Vizsgálati-elemzési eszközök 6.5 Illusztráció: a köztisztviselõi alapvizsgarendszer evalvációja

70 70 71 72 75 77

7

TELJESÍTMÉNYORIENTÁLT KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZEREK 7.1 Összefoglalás 7.2 A költségvetés funkciója a vezetés rendszerében. A költségvetés hagyományos rendszerében rejlõ problémák 7.3 A teljesítmény-költségvetés 7.4 A programköltségvetés (PPBS) 7.5 A nullabázisú költségvetés

82 82 82 84 85 87

II. RÉSZ A HATÉKONY KÖZIGAZGATÁS PARADIGMÁI II. AZ ÚJ KÖZMENEDZSMENT 8

HATÉKONYSÁG ÉS MINÕSÉG AZ EZREDFORDULÓN 8.1 Összefoglalás 8.2 Új irányok a közszektor fejlesztésében: az Új Közmenedzsment 8.3 Az Új Közmenedzsment - technikai nézõpontból

9

A KÖZSZERVEZETEK ÉS VEZETÉSÜK FEJLESZTÉSÉT CÉLZÓ TOVÁBBI TECHNIKÁK 9.1 Összefoglalás 9.2 Teljesítmény-monitoring 9.3 Benchmarking (összemérés) 9.4 Szerzõdéses menedzsment formák 9.5 Vezetõi ellenõrzés (Management Control) és menedzsment auditálás 9.6 Stratégiai menedzsment 9.7 Minõségorientált menedzsment a közigazgatásban: minõségbiztosítási és minõségmenedzsment rendszerek 9.8 A magyar gyakorlat

89 91 91 91 95 99 99 100 101 103 104 105 107 109

10 EGYÉNI TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELÉS 10.1 Összefoglalás 10.2 Teljesítményértékelési rendszerekkel kapcsolatos tapasztalatok 10.3 A köztisztviselõi teljesítményértékelés nemzetközi gyakorlata 10.4 Alternatívák és dilemmák a magyar ETÉ továbbfejlesztésében

116 116 118 126 129

11 IRODALOM

134

I. RÉSZ A hatékony közigazgatás paradigmái I. A közpolitikai paradigma

1 ALAPFOGALMAK

1 Alapfogalmak E kötet számos gondolata, megközelítési módja és jó néhány szakkifejezése idegennek tûnhet a magyar közigazgatásban dolgozók számára, vagyis pontosan azok számára, akiknek ezt a könyvet szánjuk. E rövidke fejezetben azokat a legfontosabb alapfogalmakat vesszük sorra, amelyeket egyrészt a késõbbi fejezetekben visszatérõen használunk, másrészt pedig általános, egységes és a miénkhez közeli értelmezésük bizonytalannak tûnik. A kötetben található megközelítések egyik közös és talán a leginkább szokatlan vonása az, hogy az itt ismertetésre kerülõ nézetek kevéssé foglalkoznak a közigazgatás jogi aspektusaival, különösen kevéssé a közigazgatás jogalkalmazó tevékenységével. Pontosabban: foglalkoznak ezekkel a tevékenységekkel, de nem a hazai közigazgatási oktatásban és jórészt gyakorlatban is megszokottabb jog-, esetleg politikatudományi kereteken belül. Másként fogalmazva, ahol például a legtöbben jogalkotást látnak, ott az alább bemutatásra kerülõ szemlélet közpolitikák meghatározását vagy döntéshozatalt lát. Miközben a magyar közigazgatás mindenekelõtt a jogszerûségre helyezi a hangsúlyt, az alább bemutatandó szemléletek a hatékonyságot és eredményességet helyezik elõtérbe. Míg a a hatékonyság alatt hagyományosan az értjük, hogy az adott ügy aktáját a lehetõ leggyorsabban, a hivatalon belüli legjobb eljárással intézik el, addig az alábbiakban bemutatandó szemlélet a közigazgatási tevékenység társadalmi hatását veszi alapul. Az eltérés megmagyarázásához hosszas elméleti bevezetés és fejtegetés helyett nézzünk elõször egy konkrét példát az Egyesült Államokból, ahol a legtöbb, e könyvben tárgyalandó módszer született, illetve ahol azokat kiterjedten alkalmazzák. A munkavédelmi elõírások betartatására külön dekoncentrált szervezet ügyel az Egyesült Államokban. Az egyes területi szervek közül hosszú évek óta kiemelkedett X állam szervezete. Minden szabálytalanságot pontosan regisztráltak a hatósági ellenõrzések során, és szigorúan bírságoltak, a jogszabályokat szigorúan betartották és betartatták. Nyilvántartásaik naprakészek és pontosak voltak, hatósági ellenõrzéseiket rendszeresen és igen alaposan végezték. Korrupciónak még a gyanúja sem vetült soha a szervezetre. Más államokban, pl. Y államban, a szerv munkatársai nem tûntek ilyen alaposnak. Hajlamosak voltak kisebb szabálytalanságokat elnézni, büntetéseik kevésbé voltak szigorúak, gyakran el is engedték azokat. Sokakban az is gyanút keltett, hogy erre sokszor a tulajdonossal történt személyes találkozás után került sor. Nem véletlen, hogy a központi szervtõl a legtöbb elismerést X állam munkavédelmi hatósága kapta, míg Y államot gyakran részesítették figyelmeztetésben. Egyszer azonban valakinek véletlenül eszébe jutott, hogy mi ennek a szervezetnek a végsõ célja: csökkenteni a munkahelyi baleseteket és a munkakörülményekbõl fakadó egészségkárosodást. Mivel errõl rendszeresen statisztikák készülnek, (a szükséges statisztikai korrekciók stb. után) megnézték az erre vonatkozó idõsoros adatokat. Azt találták, hogy a renitens Y államban számottevõen csökkent a munkahelyi balesetek és egészségkárosodások száma. Ezzel szemben X államban gyakorlatilag változatlan maradt. A munkahelyek száma és jellege a két államban hasonló volt és alig változott. A további vizsgálat során kiderült, hogy Y államban a szervezet tárgyalásokat folytatott a munkáltatókkal, hajlandóak voltak a bírság elengedésére, ha a szükséges munkavédelmi beruházásokat a tulajdonos végrehajtotta. Más módon pl. a társhatóságoknál eljárva is segítették a munkáltatókat a beruházások megvalósításában. Emellett munkavédelmi információs és tanácsadó tevékenységet is folytattak. A hatósági formát (a bírságolás veszélyét) mellõzve felhívták a figyelmet a problémákra, javaslatot tettek a kiküszöbölésre. A tulajdonosok tehát ingyenes szolgáltatót láttak bennük, és gyakran maguk kérték ki a szervezet tanácsát, pl. technológiai fejlesztési kérdésekben. 1.1 A közigazgatás rendszerszerû megközelítése Az elõbbi példa arra utal, hogy a végsõ célok, a közigazgatás társadalmi hatása az, ami végsõ soron számít; ezt kell elsõsorban szem elõtt tartani az eredményesség megállapítása során. A munkaügyi központok esetében például nem az a nagy kérdés, hogy hány ügyet, hány aktát intéznek el. Még csak az sem, hány ügyet intéznek el fellebbezés nélkül, vagy úgy, hogy a bíróság végül elismerte a hivatal döntésének jogszerûségét. Sõt még csak nem is az a nagy kérdés, hogy hány munkanélkülinek biztosítanak továbbképzést. A munkaügyi központok társadalmi hatásának, eredményességének igazi fokmérõje az, hogy hány olyan munkanélkülit tudnak hozzásegíteni ahhoz, hogy munkát találjon, aki a központ segítsége nélkül nem kapott volna munkát.

11

1 ALAPFOGALMAK

Rendszerelméletileg fogalmazva, a közigazgatás a társadalmi rendszer alrendszere. Hatékonysága, hatásossága elsõsorban azon múlik, milyen pozitív társadalmi hatást képes kiváltani, milyen társadalmi problémákat képes megoldani vagy enyhíteni, miközben tevékenységéhez a lehetõ legkevesebb erõforrást vonja el a társadalom többi alrendszerétõl. A közigazgatás mint rendszer és a társadalom közötti összefüggéseket a következõ meglehetõsen leegyszerûsítõ ábrán mutatjuk be. Inputok Fõleg: - Költségvetési források - Társadalmi igények - Politikai döntések

Inputok biztosítása

A közigazgatási mint rendszer (Folyamatok és tevékenységek különféle felfogásokban, pl.:) - Jogalkotás és jogalkalmazás; - Ügyintézés és ügyvitel; - Határozatok elõkészítése, határozathozatal, határozat végrehajtásának ellenõrzése, ill. végrehajtása.)

Közigazgatási környezet. Pl. a köztisztviselõk munkakultúrája

Outputok Pl.: - Döntések (jogszabályok, határozatok) - Közszolgáltatások biztosítása

Outcome-ok

Az outputok által generált társadalmi változás

Kölcsönhatás

T Á R S A D A L O M (Beleértve a társadalom valamennyi alrendszerét mindenekelõtt a kulturális, a gazdasági és a politikai alrendszereket.) 1. ábra A közigazgatás mint társadalmi alrendszer Azok számára, akik találkoztak már a rendszerelmélet bármilyen egyszerû leírásával, az input és az output fogalma ismerõs lehet. Elõbbi a környezetbõl a rendszerbe bejutó tényezõkre utal, míg utóbbi azokra, amelyeket a rendszer a környezetébe juttat. Jelen esetben a közigazgatás környezeteként a széles értelemben vett társadalmat tekintjük. A társadalom egésze elsõsorban a politikai alrendszeren keresztül kommunikál a közigazgatással. A politikai rendszer részei a pártok, a nyomásgyakorló csoportok, de olyan, nem szervezeti formában megjelenõ intézmények is, mint pl. a választások. A politikai rendszer meghatározó, mondhatni központi eleme az állam, amelynek része maga a közigazgatás is. A közigazgatás számára a fõ irányokat legalábbis a klasszikus politikaelméleti, illetve az alkotmányjogi felfogás szerint a parlament határozza meg. Hasonlóképpen, elvileg a parlament határozza meg a felhasználható anyagi erõforrások mértékét és elosztását is a költségvetésben, noha azt már a közigazgatás szedi be adók, vámok, illetékek formájában. Az államipolitikai döntéshozók demokratikus rendszerben megint csak elvileg lényegében a társadalom igényeit, elvárásait közvetítik a közigazgatás felé. Látnunk kell tehát, hogy a közigazgatás az elsõsorban a piacon, a gazdaságban elõállított javakat von el a társadalomtól, hogy a társadalom által megjelenített igényeket elégítsen ki azokkal. (Ebbõl nyilvánvalónak tûnik, hogy a közigazgatásnak elsõsorban azokat az igényeket kell kielégítenie, amelyek kielégítésére a piaci mechanizmus nem alkalmas.) A közigazgatás mûködése során felhasználja ezeket az inputokat, és azokat outputokká alakítja át. E folyamat rendszerelméleti modellje a rendszerben zajló folyamatokat átalakítási folyamatnak nevezi. Az outputoknak alkalmasaknak kell(ene) lenniük a társadalmi igények kielégítésére. Egyes outputok persze eleve nem képesek kielégíteni a társadalmi igényeket. Nyilvánvalónak tûnik, hogy a munkanélküliség problémájának megoldására a ráolvasás nem lesz hatásos módszer, míg pl. a munkanélküliek képzése igenis az lehet. Ebben az esetben a munkanélküli oktatása illetve annak megszervezése, finanszírozása, nyomon követése, stb. lesz a közigazgatási szerv outputja. Még a rendszerelméletben járatosabbak számára sem feltétlenül érthetõ azonban az outcome fogalma. Talán érthetõbb és egyszerûbb, ha társadalmi hatást, eredményt mondunk helyette. Hogy a kötet során nem mindig ezt tesszük, annak nem az az oka, hogy szeretjük az idegen szakkifejezéseket használni, hanem egyfelõl az, hogy a nemzetközi szakirodalom gyakran elkülöníti az outcome és az eredmény fogalmát. Másfelõl pedig az eredmény önmagában meglehetõsen pontatlan fogalom; ha pedig pontosítjuk, amint az rövidesen megtesszük, akkor kiderül, hogy azt némileg más összefüggésrendszerben, némileg más jelentéssel használjuk. 12

1 ALAPFOGALMAK

Továbbra is fennáll azonban a kérdés, hogy miért kell elkülöníteni output és outcome fogalmát. Ez elõbbi példához visszatérve, a magyar közigazgatásban nem kell attól tartanunk, hogy egy köztisztviselõ ráolvasással akarja a munkanélküliséget gyógyítani. Ha mégis ezt akarná, akkor is megakadályoznák ebben a jogszabályok, amelyek egyebek mellett a munkanélküliek képzését írják gyógymódként elõ. Csakhogy aligha lesz hatásos pl. a komlói körzetben a munkanélkülieknek bányász szakmát adni a kezébe. Egyszerûen azért, mert az utóbbi idõben számos bánya bezárt, és szakképzett bányászok tömege vált munkanélkülivé. Az tehát, hogy milyen szakmában kell képezni a munkanélkülieket, az adott társadalmi helyzettõl függ. Negyven éve ha a munkanélküliség probléma lett volna valószínûleg célszerû lett volna bányásszá átképezni a munkanélkülit. Ma a bányászokat kell más szakmára átképezni. Az is lehetséges, hogy a nyugdíjkorhatár közelében lévõ bányászok esetében az átképzés általában nem célszerû megoldás. Arról van tehát itt szó, hogy a közigazgatás outputjai csak akkor képesek kiváltani a társadalom által elvárt hatást, csak akkor képesek kielégíteni a tényleges társadalmi igényeket, ha figyelemmel vannak a társadalom jellemzõire is. Az outputot az különíti el az outcome-tól, hogy elõbbi mennyisége és minõsége kizárólag a közigazgatástól függ. Utóbbi viszont a társadalmi környezet és az output kölcsönhatásából keletkezik. Ez utóbbit pedig a közigazgatás alig tudja befolyásolni, és gyakran feltárni, elõre jelezni is kevéssé. Ugyanakkor, ahogy arra korábban már utaltunk, az outcome s nem az output az, amin az alábbiakban bemutatandó elméletek és módszerek a közigazgatás társadalmi hasznát mérik. Azt kérdezik: Hány munkanélküli segítettél hozzá, hogy munkát találjon?, és nem azt, hogy Hány aktát intéztél el? Bizonyos mértékben igazságtalan ez, hiszen a legkitûnõbb hivatali mûködés, a lehetõ legjobb outputok mellett is csak a munkanélküliek számának növekedését fogjuk regisztrálni pl. egy mély gazdaági recesszió idõszakában, vagy akkor, ha az elõállított outputok alkalmatlanok e cél elérésére (v.ö. ráolvasás). Azonban érthetõ, ha a társadalom mégis az eredményekbõl, és nem a munka intenzitásából indul ki. Sokan tapasztaltunk már lázas munkát, fejvesztett rohangálást hivatalokban, minisztériumokban, ami aztán semmi kézzelfogható eredményre nem vezetett. Emellett vigasztalásként megjegyezzük, hogy számos olyan teljesítménymérési és fejlesztési módszer van, amely az elõbb említett hibát jórészt kiküszöböli. Nem kritizálja a hivatalt, mert nõtt a munkanélküliség a recesszió idején. De ajánlásokat fogalmaz meg, ha azt tapasztalja, hogy az outputok (pl. a képzési tárgyak, célcsoportok, módszerek) rossz megválasztása miatt az optimálisnál alacsonyabb az elhelyezkedõ munkanélküliek száma. A kötet, különösen annak elsõ része, több ilyen módszert is felvillant, egyeseket pedig viszonylag részletesen is bemutat. 1.2 Eredményesség, hatékonyság, gazdaságosság Nézzük most már, mit jelentenek azok a fogalmak, amelyek talán e kötet kulcsszavainak is tekinthetõek. (1) Az eredményesség (vagy hatásosság) azt fejezi ki, hogy milyen mértékig értük el a kitûzött célokat. Ha úgy tetszik, itt az állami-politikai döntéshozók (parlament, kormány, miniszter, képviselõtestület) által közigazgatási feladattá fogalmazott társadalom igények és a közigazgatási tevékenység outcome-járnak összevetésérõl van szó. Képlete tehát outcome/cél lehetne. (2) A hatékonyság arra utal, hogy az adott outputokat, illetve outcome-okat milyen egységnyi ráfordítással érte el a közigazgatás. Pl. mennyibe került egy munkanélküli átképzése (output), vagy milyen ráfordításokat igényelt egy munkanélküli álláshoz juttatása (outcome). A hatékonyság mérõszámának képlete tehát outcome/input, esetleg output/input lehetne. (3) Végül a gazdaságosság a teljes ráfordítás mennyiségére utal, vagyis arra, hogy a közigazgatás milyen mértékben von el erõforrásokat a társadalomból. Ha ezt is valamilyen arányként kívánjuk értelmezni, akkor talán a GNP központosított részét, vagy a közszektor által foglalkoztatottaknak a teljes foglalkoztatotti létszámon belüli arányát tekinthetjük megfelelõ adatnak. Az eredményesség meghatározásához különösen fontos, hogy legyenek kitûzött céljaink, és ezek megvalósulása kapcsán értelmesen felvethetõ legyen a milyen mértékben kérdése. A céloknak tehát eléggé specifikusnak, egyértelmûeknek, mennyiségi és minõségi tekintetben lehetõleg számszerûen meghatározottaknak kell lenniük. Fontos továbbá az érintett társadalmi kör és az idõintervallum pontos meghatározása is. Nem alkalmas tehát az eredményesség számítására az a célkitûzés, hogy javítani kell a munkanélküliek ellátásának színvonalán. Ehelyett szerencsésebb bár még mindig nem tökéletes lenne a következõ célkitûzés: A következõ naptári évben a gazdaság jelenlegihez hasonló állapotával számolva a munkájukat újonnan elvesztettek körében a munkába állítás mértékét a tavalyi 67% helyett 69%-ra növeljük. A tartósan munkanélküliek körében a tavalyi munkába állási arányokat fenntartjuk.

13

1 ALAPFOGALMAK

Ahhoz, hogy az eredményességet és hatékonyságot mérni tudjuk, információval kell rendelkeznünk az outcome-okról. Ez gyakran nem, vagy csak túlzott költséggel oldható meg. A legtöbb esetben ekkor is van adat azonban az outputokról, vagy legalábbis ez az adat elõállítható. Ebben az esetben be kell érni ezzel; az eredményességet és hatékonyságot ekkor ennek alapján számolhatjuk. Hatékonyság, eredményesség és gazdaságosság különösen nagy hangsúlyt kapnak e fogalmak az Új Közmenedzsmentnek a kötet második részében bemutatásra kerülõ filozófiájában. Gyakran szokták ezeket az angol kifejezések kezdõbetûire utalva (effectiveness, efficiency, economy) a Három E-ként is emlegetni. Noha szlogenként ezeknek a kifejezéseknek a megjelenése kétségtelenül a nyolcvanas-kilencvenes évekre tehetõ, látnunk kell, hogy azok meghatározó jelentõségûek voltak már korábban is, ez elsõ részben bemutatandó technikák szempontjából is. Magyarul az e kérdéskörrel kapcsolatos szóhasználat némileg kevésbé kiforrott; magunk általánosságban a teljesítmény, illetve némileg pontatlanul a hatékonyság kifejezést használjuk e követelményrendszer együttes megjelölésére. Valamennyi módszer és szemlélet ugyanis a hatékonyabb, eredményesebb és gazdaságosabban mûködõ közigazgatás megteremtését célozza. Éppen ez indokolta e szemléletmódok és technikák alábbi kötetben való összegyûjtését és ismertetését.

14

2 A KÖZFELADAT-ELLÁTÁS KÖZPOLITIKAI MEGKÖZELÍTÉSE

2 A közfeladat-ellátás közpolitikai megközelítése 2.1 Összefoglalás A második világháború óta eltelt idõszakban a szélesen értelmezett állami-kormányzati tevékenységek tudományos vizsgálatának egy új területe fejlõdött ki: a közpolitika-tudomány. A közpolitika-tudomány - az állam tevékenységeit nem az egyes intézmények és szervezetek mentén, hanem mint közpolitikákat, azaz meghatározott problémahelyzetek céltudatos megoldását célzó állami cselekvések rendszereként fogja fel és vizsgálja; - célja kettõs: egyfelõl az ilyen módon meghatározott közpolitikák megértése, megmagyarázása, másfelõl pedig a közpolitikák eredményességének, tényleges problémamegoldó-kapacitásának gyakorlati növelése a közpolitikai folyamat különbözõ szereplõinek nyújtott gyakorlati támogatás, tanácsadás révén; - eszközeit tekintve pedig nagy mértékben multidiszciplináris. A közpolitika-tudomány jelen, gyakorlati nézõpontunkból vett jelentõsége többek között abból fakad, hogy az általa (illetve gyakorlati alkalmazásai: a kötet más helyein bemutatásra kerülõ közpolitikaelemzés, valamint a program- és közpolitika-evalváció által) bevezetett és használt megközelítés, fogalomrendszer és a különbözõ állami tevékenységekre alkalmazott vezetési (tervezési, megvalósítási és ellenõrzési) technikák rendszere a nemzetközi (EU-, OECD-tagállami stb.) gyakorlatban mára már általánossá és elvárássá vált. A közpolitikák mûködését elsõ közelítésben leginkább mint egy közpolitikai ciklust érthetjük meg. A közpolitikai ciklus a közpolitikákat egymásra épülõ lépések sorozataként ábrázolja. A közpolitikai ciklus egyes állomásai és azok tartalma a következõ: (a) Probléma-érzékelés és -azonosítás. A közpolitikai folyamatnak ebben a lépésében kerül sor a társadalomban ténylegesen jelen lévõ, potenciálisan gyakorlatilag végtelen nagyságú probléma-halmaz azon elemeinek a kiválasztására, amelyek a közpolitikai folyamat további részében egymással összekötve és valamilyen közös címkével ellátva mint A PROBLÉMA fognak megjelenni. Fontos tudatosítani, hogy sem az egyes probléma-komponensek kiválasztása, sem azok egymáshoz rendelése, sem pedig az adott probléma-halmazra ragasztott címke nem tekinthetõ objektíve adottnak, hanem azok nagyban függenek olyan tényezõktõl, mint a (köz-)politikai szereplõk értékítéletei és értékválasztásai, nyílt vagy rejtett szándékai, a közpolitikai folyamatot keretbe foglaló intézményrendszer és még sok egyéb. (b) A döntés-elõkészítés. E lépésben kerül sor az adott problémahelyzet megoldási alternatíváinak kidolgozására, a megoldások értékelési szempontjainak és korlátainak meghatározására, az egyes alternatívák megvalósíthatóságának vizsgálatára, valamint azok megadott szempontok szerinti értékelésére. Ez a lépés igényli talán a legkomplexebb (közgazdasági, statisztikai, számítógépes stb.) modellek, illetve egyéb (szak-)tudományos megközelítések alkalmazását. A döntés-elõkészítés technikáját, a közpolitika-elemzést külön fejezetekben tárgyaljuk. (c) A döntés. A közpolitikai döntéshozó a döntés-elõkészítés során született eredményeket figyelembe véve itt választja ki a kidolgozott megoldási alternatívák közül az általa optimálisnak ítéltet. A döntés folyamata azonban az állami szervezetrendszerre és különösen a politikai döntésekre jellemzõ, összetett és soklépcsõs döntési folyamat, a kompromisszumkényszer, illetve egyéb tényezõk (új döntési csomagok létrehozása, a problémák újradefiniálása stb.) eredményeként általában hosszú, kacskaringós és nem egyszer kiszámíthatatlan. (d) A megvalósítás. Erre a lépésre a releváns szervezeti (közigazgatási, politikai stb.) szinten megszületett közpolitikai döntést követõen kerül sor. A megvalósítás, szemben a vele kapcsolatban széles körben meglévõ elõítéletekkel, a gyakorlatban a legkevésbé sem jelent automatikus és kérdõjelektõl mentes folyamatot. Ellenkezõleg: annak konkrét szervezeti-intézményi feltételei és folyamatai akár döntõ mértékben is módosíthatják az elfogadott közpolitika tényleges mûködését, hatásirányát (beleértve a közpolitika teljes kikapcsolását, mûködésképtelenné válását is). A megvalósítás folyamatára ezért nemcsak a közpolitikai döntést követõen, hanem már a tervezés és a döntés-elõkészítés során különös figyelemmel kell lenni. A megvalósítás kérdéseit a közpolitika-tudományon belül egy külön tudományterület, az implementáció-kutatás vizsgálja.

15


(e) A közpolitika nyomon követése és értékelése. A közpolitikai ciklusnak ez a lépése voltaképpen egyfajta vezetõi ellenõrzést (kontrollt) jelent. Ez a fázis két részre bontható: egyfelõl az éppen futó programok operatív szemléletû monitoringjára, másfelõl pedig az egyes közpolitikák hosszabb idõtávot átfogó, mélyebb, elsõsorban utólagos szemléletû értékelésére (evalvációjára). Ezek megvalósítási lehetõségeit egy késõbbi fejezetben tekintjük majd át. Ezek a közpolitikai alapvetések újdonságértékük tekintetében nem nevezhetõk forradalminak. A megelõzõ korok, vagy akár a jelenlegi magyar valóság gyakorlata is sok ponton kapcsolható ezekhez a megfontolásokhoz. A közpolitikai megközelítést amely az egyik szerzõ meghatározása szerint nem más, mint alkalmazott józan ész leginkább talán szisztematikus és átfogó jellege, valamint széles tudományos megalapozottsága különbözteti meg a közpolitikák menedzselésének spontánabb és intuitívebb módjaitól. 2.2 Közpolitikai megközelítés: filozófia vagy technika? Az itt következõ alfejezet a közszervezetek vezetésének közpolitikai alapú megközelítésébe, szemléletébe és lehetõségeibe kívánja az Olvasót bevezetni. Ehhez elsõként két kérdést szükséges tisztázni (a) Mi a közpolitika? (b) Milyen a reá alapozott szemléletmód? A közpolitika (policy, public policy) kifejezést mintegy fél évszázada kezdetben fõként a róla elnevezett közpolitika-tudomány berkein belül kezdték az itt körülírt értelemben használni. A második világháború utáni történelmi idõszakot valamennyi fejlett állam kormányzata hatalmas ambíciókkal kezdte meg. Ezek az évek voltak azok, amelyekben a legtöbb fejlett államban kiépültek a jóléti illetve a szociális állam funkciói és intézményei: megvalósult az általános és kötelezõ társadalombiztosítás, az állam sohasem látott terjedelmû feladatokat vállalt magára a gazdaság irányításában, a legkülönbözõbb társadalmi problémák feltárásában és megoldásában stb. A kormányzati tevékenységek tanulmányozása ebben a kontextusban szintén új értelemmel és ugyanakkor új, a korábbiakhoz képest rendkívül ambícózus, egyúttal nagyon gyakorlatias elvárásokkal telítõdött. A közpolitika fogalma ezeket az új igényeket tükrözi: különbözõ meghatározásainak közös és lényegi eleme az, hogy a közpolitika valamilyen, a (szélesen értelmezett) kormányzat által folytatott, egy adott problémahelyzet megoldását célzó, azaz céltudatos akció az akció fogalmába e helyütt beleértve a tudatos nem-cselekvést is. A kezdetben fõként Angliában és az Egyesült Államokban teret hódító közpolitika-tudomány céljává az ilyen módon meghatározott és értelmezett állami szerepvállalás elemzését és megértését tette. Feladatul a hagyományos politikatudomány felváltását, a politikai elmélet és gyakorlat olyan integrálását tûzte ki, amely mentes a formál-jogi megközelítések sterilitásától a közpolitika-tudományt a korábbi megközelítésektõl három vonása különbözteti határozottan meg: multidiszciplinaritása, gyakorlati probléma-orientációja és explicite normatív jellege1. Az utóbbi évtizedekben a tudományos ismeretek fejlõdésének általános vonása, hogy elmosódnak az egyes hagyományos tudományterületek közötti határok, és egyre inkább a multi- és interdiszciplináris megközelítések válnak uralkodóvá. Nincsen ez másként a közpolitika-tudománnyal sem; itt is a forrásként használt, máshonnan átemelt és/vagy továbbfejlesztett koncepciók sokféleségével találkozhatunk. Hogy csak néhány, a közpolitika-tudomány magjához közelebb esõ területet említsünk: politikatudomány, közgazdaságtan, szociológia, döntés- és játékelmélet, rendszerelmélet, statisztika, valamint az operációkutatás címszó alatt összefoglalható matematikai területek. Noha az azóta eltelt évtizedekben a közpolitika-tudomány ambícióiban, eszközeiben és alkalmazási körében is sokat fejlõdött, változott, mi a továbbiakban a közpolitikai gondolkodásmódnak ezt az elõbb megfogalmazott, és a tudományos, valamint a gyakorlati életben azóta is továbbélõ értelmezését tartjuk szem elõtt. Azt már tudjuk tehát, hogy a közpolitika-tudomány célja a (bármilyen szintû) kormányzat tevékenységének 1

Howlett-Ramesh (1995) 3. o.

16


átfogó, a partikuláris jogi és szervezeti formákon, valamint a korábbi (intézményi-jogi közelítésû) vizsgálódások számára sérthetetlen határokon mint pl. a törvényhozó és a végrehajtó hatalmi ág közötti határ is átívelõ, ugyanakkor tudományos, sokoldalú, a társadalomtudományok szinte minden ágából merítõ vizsgálata, mégpedig abból a megfontolásból, hogy a gyakorlati élet, a közpolitikai folyamat legkülönbözõbb szereplõi: a politikacsinálók oldaláról felvetõdõ kérdésekre minél jobb, használhatóbb, a társadalom javát minél inkább szolgáló válaszokat lehessen adni. Az itt következõ három pontban a közpolitika-tudományi megközelítés e három jellemzõjét tesszük rövid vizsgálat tárgyává. 2.2.1 Tevékenységek vagy intézmények? A kormányzat, a közszektor szerepe és tevékenysége a legláthatóbb formában úgy jelenik meg, mint különféle intézmények halmaza (intézmény alatt e helyen az elvontabb, társadalmi, jogi stb. intézményeket és a konkrét, szervezetekben megtestesülõ intézményeket együttesen értjük). Az állam szociális gondoskodó funkciója például úgy jelenik meg, mint a szociális ellátásokat és a rászorulókat adminisztráló, valamint az ellátásokat folyósító szervezetrendszer, továbbá mint az e szervezetrendszert létrehozó és körülíró jogszabályok rendszere. Az állam közrendvédelmi funkciója például gyakorta elsõdlegesen úgy jelenik meg a szemlélõ számára, mint az e funkciókat leíró jogi normák és a végrehajtásért felelõs szervezetek, intézmények összessége; s a sort még folytathatnánk. Az elsõdlegesnek tehát a hatalmas és jól látható, érzékelhetõ intézmények tûnnek. Így van ez mind a laikus szemlélõ, mind pedig legalábbis a korai, nagyjából a második világháború elõtti idõszak vonatkozásában, történetileg a tudományos igényû vizsgálódás esetében. Ezt a mélyen gyökerezõ szemléletet tükrözik azok a gyakran hallható megfogalmazások is, miszerint valamelyik szervezetnek új funkciót kell adni vagy éppen meglévõ funkcióköre máshoz kerül stb. Hasonlóképpen: az állami szerepvállalás valamely területen követett céljairól, eredményességérõl, vagy éppen ezek megváltoztatásáról szinte kizárólag mint szervezeti kérdésrõl esik szó. Az állami szerepvállalásnak e szervezet-centrikus felfogása mellett, mint említettük, komoly érvek is szólnak; az állam, a kormányzat tevékenységeinek elõbb-utóbb óhatatlanul kell, hogy legyen egy szervezeti megjelenésük is, hiszen az adott feladatokat végül is valakiknek, valahogyan végre kell hajtani. Az azonban már egyáltalában nem mindegy, hogy az egyes állami funkciókról elsõdlegesen, sõt, kizárólagosan mint állami intézményekrõl, vagy, legalábbis részben, mint megoldandó társadalmi problémákról gondolkodunk-e. Minden bizonnyal akad olvasó, aki ezen a ponton felteszi a kérdést: nem mindegy-e, hogy a közösségiállami tevékenységeket elsõdlegesen az azokat elõállító intézmények, illetve konkrét eszközök oldaláról, vagy pedig meghatározott társadalmi problémák megoldását célzó, célracionális cselekvéssorozatként tekintjük? Hiszen a végeredmény úgyis csak egy: a szervezetek teszik a dolgukat, a társadalmi problémák meg a lehetõségekhez képest enyhülnek (vagy éppen súlyosbodnak). Nos, ha közelebbrõl szemügyre veszünk szinte bármely társadalmi problémát, akkor azt látjuk, hogy annak tényleges nem csak rövid távú vagy látszólagos megoldása az esetek nagy részében meglehetõsen komplex, sokirányú megközelítést kíván. Akár egy olyan, látszólag egyszerû probléma, mint, mondjuk, a prostituáltak nemkívánatos jelenléte bizonyos közterületeken, bonyolult közrendvédelmi és kriminológiai, városfejlesztési-területhasználati, közlekedési, gazdasági, szociális és politikai szempontokat és összefüggéseket érint. Szerencsés és ritka esetben az adott társadalmi probléma legtöbb lényeges vetülete egy és ugyanazon intézmény (szervezet) illetékességi körébe esik. Jóval gyakoribb azonban az az eset, hogy az adott társadalmi problémahelyzet különféle lényeges aspektusaival különbözõ, egymástól független szervezetek és jogintézmények foglalkoznak. Ekkor viszont óhatatlanul megtörténik az, hogy a probléma a valóságban egymástól elválaszthatatlan részeit a különféle hivatalok mesterségesen szétdarabolják, és amit az egyik hivatal ma felépít, azt a másik holnap áthelyezi, a harmadik meg holnapután átfesti, majd lebontja (és a végén mindhárom beszámol a fölöttes szervnek az elvégzett teljesítményrõl). Vizsgáljuk meg egy példán keresztül, milyen hátránya van a közfeladatok intézményorientált megközelítésének. Tekintsünk pusztán illusztratív céllal egy komplex társadalmi problémahelyzetet; mondjuk, egy gazdaságilag stagnáló, súlyos és tartós strukturális munkanélküliséggel, tartós forráshiánnyal, leépülõ infrastruktúrával, a múltból öröklött környezeti problémákkal, hátrányosan változó szociális és demográfiai jellemzõkkel terhelt korábbi iparvárost. Tételezzük föl, hogy valamennyi érintett (központi és helyi) kormányzati szerv között egyetértés jön létre a tekintetben, hogy az akut válsággal fenyegetõ helyzet ellen határozottan fel kell lépni, és erre a célra valamennyi érintett képes és hajlandó viszonylag jelentõs anyagi erõforrásokat elkülöníteni. 17


Nyilvánvaló, hogy egy ilyen helyzet kezelése igen sok irányú közelítést igényel. Jelentõs beavatkozásra van szükség pl. a képzés és továbbképzés, a térségi és városi közlekedési infrastruktúra fejlesztése, a kommunális infrastruktúra fejlesztése, a szociális ellátórendszer és a családvédelem, a helyi és regionális gazdaságpolitika, gazdaságélénkítés (adókedvezmények, befektetõk felkutatása, beruházási támogatások stb.), a közrend és közbiztonság, stb. területén. E rendkívül szerteágazó problémahalmaz kezelése sok-sok különféle intézményt érint: helyi és esetleg központi jogszabályokat, az önkormányzat hivatalát és különféle ellátó intézményeit, különbözõ központi kormányzati és dekoncentrált szerveket, területfejlesztési tanácsot stb. Mi történik egy ilyen helyzetben egy intézményorientált modellben? Az önkormányzat infrastrukturális ügyekkel foglalkozó ügyosztálya(i) terveket dolgoztat(nak) ki a fizikai infrastruktúra különféle elemeinek fejlesztésére; a munkaügyi központ átképzési programokat hirdet, közmunkákat szervez, beruházási támogatásokat folyósít; a területfejlesztési intézményrendszer elemei befektetõkkel tárgyalnak, gazdaságélénkítõ pályázatokat ítélnek oda stb. Azaz minden egyes érintett szerv az elõtte fekvõ, õt közvetlenül érintõ problémaszelet megoldásán dolgozik, a saját jogszabályi keretei között, saját szakmai gyakorlatának megfelelõen, (jó esetben) a saját terveit és célrendszerét követve, a saját idõzítésében. Erre az állapotra mondtuk az elõbb azt, hogy minden szervezet teszi a dolgát a végén meg csak lesz belõle valami. Egy másik példa arra a problémára világít rá, amelyet az eszközöknek a problémák fölötti dominanciája okozhat, és amely szintén a kormányzati tevékenység intézmény-centrikus (versus probléma-orientált) felfogásából fakad. A második világháború elsõ idõszakában, az angliai légi csata idején Angliában szó szerint lét és nemlét kérdései függtek a honi légvédelem minél gyorsabb és hatékonyabb megszervezésétõl. Természetesen ezt a feladatot hatalmas és tagolt szervezetrendszer látta el. A légvédelmi tüzérség különbözõ területeken elhelyezett csapatai számára az alapkérdés a minél nagyobb teljesítményû légvédelmi reflektorok beszerzése volt, hiszen számukra ezek tették lehetõvé a hatékonyabb mûködést. Ezért ezek (illetve a fegyvernemi parancsnokság) a fényszórópark fejlesztése mellett kardoskodtak. Ezzel szemben a légvédelem megszervezéséért felelõs, összhaderõnemi, stratégiai parancsnokság képes volt a kialakult eszközöktõl és szervezeti-intézményi keretektõl elvonatkoztatni. A cselekvési terv (közpolitika) kialakításakor a problémából indultak ki, és azt vizsgálták, hogy függetlenül a jelenlegi megoldásoktól, egyáltalában és elvileg, milyen módokon kezelhetõ az. Így jutottak arra a felismerésre, hogy a honi légvédelem kulcskérdése a támadó kötelékek és a berepülési irányok idõben történõ azonosítása; ennek alapvetõ eszköze pedig nem a légvédelmi reflektor, hanem a radar. A gyakorlat azután bebizonyította, hogy az angliai légi csata kulcstényezõje tényleg a nagy hatótávolságú radarfelderítés hézagmentes kiépítése volt. Van-e ennek alternatívája? A közpolitikai megközelítés álláspontja szerint: van. Ha ezt az alternatívát egy mondatban akarjuk összefoglalni, akkor azt mondhatjuk: ez az alternatíva a rendszerszemléletû problémamegoldás alkalmazása az egyes társadalmi problémák átfogó megoldására. A rendszerszemléletû problémamegoldás eredetileg az alkalmazott rendszerelméletben és a döntéselméletben kidolgozott eljárás. Célja azon komplex, nagyméretû, sokváltozós döntési problémák sok tudományágra támaszkodó (multidiszciplináris) és strukturált, tudományos szigorúságú, módszertanilag konzisztens módon történõ kezelése, amelyek esetében a problémamegoldás hagyományosabb, intuitívebb technikái már nem, vagy csak jelentõs veszteségek mellett jelentenek járható utat. A rendszerszemléletû problémamegoldás itt vázolt lépéseinek a közpolitika-alkotási folyamatban a közpolitikai ciklus egyes lépései felelnek meg. A közpolitikai ciklus, amely a közpolitikai megközelítés egyik igen gyakran használt fogalma, minden leegyszerûsítése ellenére (vagy inkább épp ezért) nagyban alkalmas a közpolitika-tudomány fogalomkörének és gondolkodásmódjának bemutatására. Erre néhány oldallal lejjebb, a következõ alfejezetben fogunk visszatérni. 2.2.2 A közpolitikai szemlélet gyakorlati jelentõsége Az állami feladatvállalás közpolitikai megközelítése (legalább) két okból tarthat számot gyakorlati érdeklõdésre. Az egyik ok a közszervezetek feladatellátásának, a különféle szélesen értelmezett társadalmi problémahelyzetek megoldásának hatékonyságával, eredményességével kapcsolatos, fokozott társadalmi és politikai elvárásrendszer. Nyilvánvaló, hogy a megoldásra váró társadalmi problémák száma gyakorlatilag 18


végtelen; az állami-közösségi szektor kapacitása azonban csak erõsen véges számú probléma egyenként is korlátozott kezelését engedi meg. Jogos elvárás tehát, hogy az állam a korlátozottan rendelkezésére álló erõforrásokat azokra a problématerületekre koncentrálja, és ott olyan módon használja fel, amelyeken és ahogy a legnagyobb javulást tudja a társadalmi környezet állapotában elérni. A közpolitika-tudomány gyakorlati alkalmazásai, ezen belül különösen a közpolitika-elemzés éppen e célt teszi elérhetõbbé. A másik fontos gyakorlati ok, amely miatt érdemes a közpolitikai megközelítés eszközeivel és fogalomtárával megismerkedni, némileg prózaibb természetû. Tartós trendnek tûnik, hogy mind a fejlett országok, mind pedig a nagy nemzetközi és szupranacionális szervezetek (EU, Világbank, OECD) politikai-közigazgatási berkeiben növekvõ mértékben támaszkodnak a közpolitika-tudomány fogalmi rendszerére és gondolkodásmódjára. Ennek következtében az e szervezetekkel folyó kommunikációnak egyre inkább és tapasztalataink szerint nem egyszer alig biztosítható alapfeltétele a közpolitikai fogalmi rendszer és gondolkodási keretek ismerete és használata. Úgy is fogalmazhatnánk, hogy a közpolitika-elemzés nemcsak egy technika, hanem egy nyelv is, amelyet érdemes és egyre inkább kell is beszélnünk. 2.3 A közpolitika-alkotás folyamata és fejlesztési lehetõségei: a közpolitikai ciklus A rendszerszemléletû problémamegoldás elõbb vázolt modelljének tehát a közpolitika-alkotási folyamatban az ún. közpolitikai ciklus felel meg. A közpolitikai ciklust mutatja be a következõ ábra. Probléma (észlelése, azonosítása)

Értékelés, visszacsatolás

Elemzés (célok és korlátok)

Döntéselõkészítés

Döntési alternatívák kidolgozása

Végrehajtás

Alternatívák értékelése

Döntés

2. ábra: A közpolitikai ciklus Az alábbiakban részben a vonatkozó nemzetközi tapasztalatok alapján, részben pedig a jelenlegi magyar gyakorlat tükrében röviden áttekintjük a ciklus egyes elemeinek jelentését és jelentõségét, valamint felvillantjuk az egyes közpolitikai funkciók hazai fejlesztésének problémáit és lehetséges irányait. 2.3.1 A problémaérzékelés és -azonosítás Ez a mozzanat triviálisnak tûnhet, hiszen a problémák adottak, a kérdés csak az, hogyan oldjuk meg azokat! Valójában azonban a problémák az esetek túlnyomó részében a legkevésbé sem adottak; mégpedig két okból nem. Egyrészt változik maga a közpolitika-alkotás társadalmi környezete, a társadalmi valóság. Új helyzetek és viszonyok alakulnak ki, régiek tûnnek el vagy változnak meg. Tizenöt-húsz évvel ezelõtt a munkanélküliség nem jelentett számottevõ problémát, ellenben a külföldi államadósság nagyon is; most pedig fordított a helyzet. Másrészt és talán ez még lényegesebb változik ugyanazon társadalmi viszonyoknak, jelenségeknek a megítélése is. Ugyanaz a jelenség, amit a politika vagy a közvélemény az egyik idõpillanatban problémának érzékel, a másikban megszûnhet probléma lenni, és fordítva. Így pl. hosszú idõn át senkit sem zavart túlságosan az elõbb már említett, Budapest egyes közterületein nyíltan jelenlévõ prostitúció jelensége (természetesen az ott lakóktól eltekintve); azután, viszonylag hirtelen, probléma lett belõle, amelynek megoldására jelentõs politikai és anyagi erõforrásokat mozgósítottak. Az tehát, hogy a közpolitikai folyamatban mi jelenik meg úgymond problémaként, és mi nem, olyan kérdés, amelyre a közpolitika19


alkotási folyamat elemzése és fejlesztése során megfelelõ figyelmet kell fordítani. A közpolitikai problémák meghatározódásának (agenda setting, illetve tematizálás) és összefüggéseinek vizsgálata tehát nem csak a létezõ folyamatok jobb megértéséhez, hanem az egyes konkrét közpolitikai kezdeményezések sikeresebb politikai és intézményi megvalósításához, keresztülviteléhez is hozzásegíthet. Közpolitikai szemüvegen át nézve a jelenlegi magyar gyakorlatot egyfelõl azt láthatjuk, hogy bizonyos mértékig léteznek a közpolitika-alkotási folyamatban a probléma-érzékelést és -azonosítást szolgáló technikák, intézmények. Így elsõsorban maga a szakapparátus szolgál a társadalmi problémák keletkezésével, változásaival kapcsolatos információk ugyan igencsak szelektíven mûködõ és sajátos önmozgást mutató forrásául. Noha a problémák tényleges feltárását és megismerését általában csak csekély mértékben elõsegítõ hatással, de léteznek még közmeghallgatások, képviselõi fogadóórák, a szélesebb társadalmi helyzetértékelések és preferenciák becsatornázását szolgáló sajtófigyelés, valamint különbözõ informális csatornák is. Másfelõl azonban azt is meg kell állapítani, hogy a probléma-észlelés, legalábbis egyenlõre, csak elvétve ha egyáltalában képezi a közpolitika-alkotási folyamatok szisztematikus, tudatos elemét. Sõt: számos közpolitikai döntés esetében még az is kérdésesnek tûnik, hogy áll-e egyáltalán valamilyen, és ha igen, milyen probléma az adott közpolitika fókuszában. A probléma-észlelést és -azonosítást mint a közpolitikai folyamat elsõ lépését elõsorban magának e mozzanat szerepének és fontosságának a közpolitika-alkotókban történõ tudatosítása révén szükséges fejleszteni. Sõt; minden bizonnyal már az is a közpolitikai folyamatok színvonalának, teljesítményének javulását eredményezné, ha a döntések kidolgozását és megvalósítását minden esetben megelõzné annak a szisztematikus végiggondolása, hogy voltaképpen ki(k)nek és milyen problémáját kívánja az adott intézkedés megoldani, illetve enyhíteni. Léteznek és bizonyos mértékben használatban is vannak ugyanakkor módszertanilag igényesebb eljárások a különbözõ problématerületek feltérképezésére. E körben kell megemlíteni a közvélemény-kutatást, valamint a módszeres statisztikai, közgazdasági, technikai stb. feltáró munkát. 2.3.2 A döntés-elõkészítés A döntés-elõkészítési funkció melyet a közpolitikai cikluson belül gyakran külön lépésekre bontva szoktak bemutatni a következõ elemekbõl áll: a döntési kritériumoknak, vagyis a döntéshozót jellemzõ céloknak és korlátoknak az azonosítása, és az ennek eredményeként esetleg ellentmondásosnak bizonyuló részcélok közötti konzisztencia megteremtése (mi a közpolitika célrendszere?); a döntési alternatívák elõállítása, áttekintése (mit lehet az adott problémával csinálni? milyen cselekvési lehetõségeink vannak?); a döntési alternatívák vizsgálata és szûrése a megvalósíthatóság szempontjából (melyek azok a megoldási javaslatok, amelyek valamilyen jogi, politikai, pénzügyi, technikai stb. okból nem kivitelezhetõk?); a megvalósítható cselekvési alternatívák hatáselemzése és értékelése (milyen hatást gyakorolna az adott alternatíva a megfogalmazott részcélokra, illetve hogyan lenne minõsíthetõ a meghatározott döntési kritériumok szerint?). A döntés-elõkészítési funkció jelentõségét általában nem szokták vitatni. A különbözõ közpolitikai alternatívák kidolgozása és értékelése ellenben komoly gyakorlati és módszertani viták tárgyát képezi; a döntéselõkészítési folyamatban felmerülõ kérdések közül ugyanis soknak a megválaszolása közelíti vagy éppen haladja meg az emberi tudás és a tudományos megismerés végsõ lehetõségeit. A jelenlegi magyar közpolitikai gyakorlat nem, vagy messze nem a kellõ mértékben alkalmazza a közpolitikai döntés-elõkészítés során igénybe vehetõ, azt támogató eljárásokat és technikákat. Noha pl. a jogalkotásról szóló törvény is elõírja, hogy a jogszabály megalkotása elõtt a tudomány eredményeire támaszkodva elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat [], meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását, a gyakorlatban mégis az a helyzet, hogy erre csakúgy, mint a több különbözõ közpolitikai opció kidolgozására csak elvétve és csak erõsen korlátozott keretek között kerül sor. Természetesen nem szabad alábecsülni az olyan eljárások alkalmazásának jelentõségét, mint amilyenek a különbözõ költségvetési és mûszaki tervek, a vizsgálati céljukban általában erõsen korlátozott hatástanulmányok, hatáselemzések, megvalósíthatósági tanulmányok stb. Nagyon sok esetben ezen egyszerûbb, korlátozottabb döntés-elõkészítési technikák is lényegesen növelni tudják (tudnák) az elfogadásra kerülõ közpolitikák hatékonyságát, eredményességét.

20

2. A KÖZFELADAT-ELLÁTÁS KÖZPOLITIKAI MEGKÖZELÍTÉSE

Ugyanakkor mind a nemzetközi gyakorlat, mind pedig a fokozódó hazai elvárások tükrében határozottan úgy tûnik, hogy elsõsorban a nagyobb jelentõségû közpolitikai problémák esetében egyre inkább növekszik a technikailag fejlettebb és többet ígérõ közpolitikai döntéstámogatási technikák így a költség-haszon elemzés, a különbözõ statisztikai és egyéb döntési modellek stb. alkalmazása iránti igény, illetve az alkalmazás lehetõsége is. 2.3.3 A döntés A közpolitikai folyamat itt bemutatott modelljében a döntés mozzanata ígérkezik a legegyszerûbbnek: a döntéshozó az elé tárt közpolitikai alternatívák közül a döntés-elõkészítési eljárás eredményeként elõállt hatáselemzések alapján kiválasztja a saját cél- és értékrendszere alapján optimális alternatívát. A valóság persze ehhez nemigen hasonlít. A döntéseket azok természetétõl függõen részben szakemberek, részben politikusok (illetve belõlük alakult bizottságok, csoportos döntéshozatali fórumok) hozzák, mégpedig egy intézményileg széttagolt és szigorú eljárási szabályoknak alávetett döntési folyamatban. A döntés e folyamatában (idõnként kitüntetett) szerephez jutnak a napi, taktikai politikai érdekek, a média által befolyásolt közhangulat és a közvélemény hullámzásai, váratlan gazdasági, természeti események, külpolitikai történések stb. E bonyolult és gyakran kiszámíthatatlan folyamatban könnyen háttérbe szorulhatnak a racionális(abb), szakmai(bb) érvek és szempontok, hogy helyüket a közpolitikai folyamat korábbi szakaszában figyelembe nem vett tényezõk foglalják el. Ennek a jelenségnek a káros, a közpolitikák teljesítményét negatívan érintõ következményeit úgy lehet mérsékelni, ha ezen politikai tényezõk közül minél többet már a problémafeltárás és a döntés-elõkészítés során figyelembe vesznek. Ha ugyanis a döntési fázisban azt tapasztaljuk, hogy merõben új, nem-szakmai, politikai szempontok merülnek fel, akkor ebbõl arra következtethetünk, hogy a döntéshozó(k) cél- és kritériumrendszerének feltárása a döntés-elõkészítés folyamatában hiányos vagy torz volt. 2.3.4 Megvalósítás A megvalósítási fázisban a közpolitikai döntés során végül is elfogadott közpolitikai alternatíva gyakorlati kivitelezésére kerül sor: megépítik a szóban forgó utat, betartatják az elfogadott munkavédelmi jogszabályt stb. Intuitív alapon a megvalósítás rutinszerû, automatikus, kérdõjelek és bizonytalanság nélküli folyamatnak tûnhet; egyszerûen csak meg kell csinálni azt, ami le van írva. Azonban az elfogadott célok, tervek és a tényleges megvalósítási folyamatok között sokszor hatalmas szakadék tátong. Ez a tünet minden, a gyakorlati közpolitika-csinálás háza táján megfordult ember számára, sõt, minden bizonnyal még egy egyszerû újságolvasó számára is ismerõs lehet. A probléma valódi méreteire azonban a közpolitikatudomány keretein belül a hetvenes évektõl éppen a közpolitikák megvalósításának gyakorlati kudarcai nyomán kibontakozó megvalósítás- (implementáció-) kutatás mutatott rá. A megvalósítási fázis jelentõségének a felismerése természetesen, hasonlóan a közpolitikai gondolkodásmód legtöbb fõ állításához, nem új. Így a magyar jogalkotási törvény elõbb idézett paragrafusa rendelkezik arról is, hogy a jogalkotási eljárás során meg kell vizsgálni a jogszabály végrehajtásának feltételeit. Mindazonáltal ez gyakran nem haladja meg a puszta formalitás kereteit. A megvalósítás során jelentkezõ elõre nem látott nehézségek elkerülésére tehát valójában a megvalósítást is meg kell tervezni. Gyakran még az olyan, a komplex optimalizációs szempontokat figyelmen kívül hagyó, egyszerû megfontolások is sokat javíthatnának a közpolitikák minõségén, mint a közpolitikai javaslatok egyszerû (pénzügyi, technikai, jogi szempontú) megvalósíthatósági vizsgálata. A közpolitikák megvalósításának tervezésével kapcsolatos kérdésekre azonban itt részletesebben nem térünk ki; az érdeklõdõ olvasó az irodalomjegyzékben találhat további forrásokat2. Egy közpolitika azonban pusztán attól, hogy megvalósítható, még korántsem biztos, hogy meg is valósul (vagy hogy a tervezett formájában valósul meg). Ahhoz, hogy a megvalósulásban bizonyosak lehessünk, elengedhetetlenül szükséges a közpolitikák megvalósításának tudatos és szisztematikus nyomon követése, ellenõrzése. 2.3.5

2

A végrehajtás nyomon követése és a közpolitika értékelése A közpolitikai ciklus e lépése két elemre bontható fel: (1) Teljesítmény-monitoring; (2) Közpolitika-értékelés (evalváció)

Pl. Wildawsky (1984)

21


A közszervezetek vezetésének fejlesztési lehetõségeivel foglalkozó fejezetben mindkét funkciót önmagában is részletesen áttekintjük; e helyen csak lényegükre és a közpolitikai cikluson belül elfoglalt pozíciójukra mutatunk rá. Az egyes közpolitikák (teljesítmény-) monitoringja lényegében az elfogadott közpolitika megvalósításának, az adott közpolitika keretein belül zajló tényleges folyamatoknak és a megszületõ vagy éppen meg nem születõ eredményeknek a folyamatos nyomon követését és értékelését jelenti. E fogalomkörhöz tartozik még a tervezett és a tényleges folyamatok közötti lényeges eltérés esetén szükségessé váló, korrekciós célú beavatkozás is. A teljesítmény-monitoring alapvetõen a jelenre orientált; lényegében megfeleltethetõ a szervezeti szinten megvalósuló, operatív vezetõi ellenõrzés (kontrolling) funkciónak. A közpolitika-értékelés (hasonló értelemben használják még a programértékelés és az evalváció kifejezéseket is) az egyes közpolitikáknak és azok tényleges eredményeinek egy-egy hosszabb idõszakra (esetleg az adott közpolitika egész élettartamára) kiterjedõ, átfogó, utólagos értékelését jelenti. A közpolitikák hosszabb idõtávot átfogó, komplex értékelésére két ok miatt van szükség. Egyrészt számos közpolitika különösen az összetettebbek esetében az adott közpolitika lényegi hatásai, az ún. outcome-ok, csak hosszabb idõszak elteltével jelentkeznek. Ezeket a hatásokat az operatív szemléletû, rövid idõhorizontra és az outputokra orientálódó teljesítmény-monitoring képtelen megragadni. Ugyanakkor az adott közpolitika sikerességének, valamint annak az eldöntése, hogy a jövõben folytatódjon-e a közpolitikai program, és ha igen, milyen formában, feltétlenül igényli a tényleges eredmények számba vételét. Az evalvációt szükségessé tévõ másik szempont szorosan ez utóbbi megfontoláshoz kapcsolódik. Ez a szempont az ún. közpolitikai tanulás szempontja. Mind a létezõ programok, mind pedig a jövõben vagy máshol jelentkezõ, hasonló problémákra irányuló közpolitikák teljesítményét nagy mértékben fokozhatja az, ha mód van a különbözõ közpolitikai eszközök, koncepciók, megvalósítási variánsok teljesítményének figyelembe vételére és összevetésére. Ami a jelenlegi hazai helyzetet illeti, az operatív szemléletû ellenõrzés és monitoring tipikusan költségvetési-jogi szemléletû ellenõrzéseket jelent. A hosszabb idõtávra tekintõ utólagos értékelés (evalváció) területén történtek ugyan erõfeszítések a teljesítménymérés és a különféle programok, jogszabályok hatásainak értékelésére, ezek azonban gyakran vagy csak a legközvetlenebb szervezeti outputokat veszik figyelembe (s így ambíciójukat tekintve sem tekinthetõk evalvációnak), vagy pedig igencsak szórványosak és módszertanilag változatos színvonalúak voltak. 2.4 A magyar közigazgatás eltérése a közpolitikai modelltõl A magyar közigazgatás mûködését a közpolitikai szemlélettel szembeállítva számos jelentõs eltérést találunk. Nevezhetnénk ezeket az eltéréseket hiányosságnak is, amennyiben a közpolitikai ciklushoz képest jelentõs elemek teljesen kimaradnak, vagy csak csökevényesen vannak jelen. Hogy mégis inkább eltérésrõl beszélünk, annak legalábbis két oka van. Az egyik az, hogy az elmélet és gyakorlat azokban az országokban is jelentõsen eltér, ahol a közpolitikai szemlélet meghatározó a közigazgatás oktatásában, a közhivatalnokok gondolkodásában és a közigazgatás kialakításában. Az elmélet számos eleme tehát ezekben az országokban is hiányzik. Nem ritka például, hogy egy már meglévõ megoldáshoz keresik a problémát. A lényegesebb ok azonban az, hogy a hiányosság kifejezésnek egyértelmûen negatív felhangja van, egyfajta értékelõ elemet vinne az itt következõ gondolatokba. Mintegy azt sugallja, hogy a közpolitikai szemlélet alapján felépülõ közigazgatás feltétlenül jobb, mint az intézményes-jogi szemléletre alapozott közigazgatás. Azt sugallná tehát, hogy a magyar közigazgatás mûködése alacsonyabb rendû, mint más közigazgatási megoldások. Célunk ezzel szemben az, hogy lehetõség szerint objektív képet adjunk a különféle, a hazaitól eltérõ, teljesítmény-orientált megoldásokról. Mindamellett a szerzõk szakmai meggyõzõdése szerint a közpolitikai szemléletet erõsíteni kellene, mindenek elõtt az alábbiakban bemutatásra kerülõ pontokon. 2.4.1 Döntés-elõkészítés és döntéshozatal A talán leglényegesebb eltérés hazai közigazgatás esetében a célok meghatározatlansága. Úgy is mondhatnánk, hogy a magyar közigazgatási és jórészt politikai gondolkodás azonnal az eszközök tárgyalására ugrik, ahelyett, hogy elõbb azt tisztázná, hogy ezeknek az eszközöknek milyen célokat kell szolgálnia. Ez természetszerûleg következik abból, hogy a magyar közigazgatás intézményeken, jogintézményeken és szervezeti kereteken orientálódik. Nézzünk egy konkrét példát: a hajléktalanügy kezelését. A hajléktalanok problémája területén, mint a legtöbb egyéb területen is, világos célokat lehetne meghatározni. Ilyen célok lehetnének pl. a különféle módszerekkel történõ megelõzés, a lakáshoz jutás elõsegítése, az életkörülmények javítása, a hajléktalanok 22


egészségügyi állapotának ellenõrzése és javítása (már csak járványügyi szempontból is), a társadalmi beilleszkedés elõsegítése, stb. Ezekhez a célokhoz lehetne, kellene aztán olyan mechanizmusokat közpolitikákat rendelni, amelyek alkalmasak e célok elérésére. A hajléktalankérdésrõl több jogszabály is rendelkezik: az 1993. évi III. tv. A szociális igazgatásról és szociális ellátásról, valamint több a kormányrendelet a törvény végrehajtásáról, annak egyes részkérdésekrõl (29-32/1993), és egy miniszteri rendelet is. A szociális törvény szerint: 84.§ (1) A hajléktalanok éjjeli menedékhelye és átmeneti szállása a hajléktalan személyek éjszakai pihenésére vagy idõleges tartózkodására szolgáló intézmény. (2) Az éjjeli menedékhelyen térítési díj megfizetését nem lehet igényelni. 85.§ A népjóléti Minisztérium szervezi (1)A 16. életévüket betöltött mozgássérültek és látássérültek intézményi keretek között történõ ...[stb.] A késõbbiekben a törvény 87.§ d) pontja elõírja, hogy azon település önkormányzata, ahol harmincezernél több állandó [kiemelés tõlem] lakos él [], átmeneti elhelyezési formákat köteles biztosítaniAz átmeneti elhelyezési formákba tartozik még a gyermekek átmeneti otthona, idõskorúak gondozóháza, stb.3 Lényegében ez minden, ami a hajléktalanság mint társadalmi probléma megoldásával kapcsolatban a jogszabályban megjelenik. Gyakorlatilag ez a jogszabály az egyetlen olyan dokumentum, amelyben az állam hivatalosan kifejti, hogy mit kíván tenni a hajléktalanság megoldására. A törvény egész felépítése és az itt bemutatott részlet is jól reprezentálja a racionális cél-eszköz logika hiányát, illetve az e helyett érvényesülõ intézményi, jogi gondolkodás meghatározó voltát. Itt nem programokról van szó, amelyek valamely társadalmi probléma tényleges megoldására jöttek volna létre. A jogalkotók láthatólag szervezetekben és jogintézményekben gondolkodnak. Semmi sem utal arra, hogy a hajléktalanok mint társadalmi probléma kezelésére a jogalkotó bármiféle elképzeléssel rendelkezne. Hiányzik tehát az állami döntéshozatalban a legáltalánosabb értelemben vett racionalitás, amely a célokhoz rendel adekvát eszközöket. További problémája a döntéshozatalnak, hogy nem méri fel szisztematikusan a feladat megoldásának eszközigényét: milyen rövid- és hosszútávú költségvetési kihatásai vannak a döntésnek; milyen személyi erõforrásokat igényel, milyen szervezeti háttérrel látható el a feladat, milyen speciális helység- és mûszerigénye van, stb. A szerzõk a kilencvenes évek végén egy vizsgálatot folytattak a köztisztviselõi alap- és szakvizsga tapasztalatairól. Magyarország a térségben az élen járt a köztisztviselõi rendszer kiépítésével. Az 1992-ben elfogadott törvény a régióban elsõként született meg, és már tartalmazta az alapvizsgára és szakvizsgára vonatkozó legfõbb rendelkezéseket. Általában pozitívan értékelhetõ a képzés és a vizsgarendszernek a már ebben a kezdeti idõpontban történõ beiktatása a köztisztviselõi rendszerünkbe. A döntést elemezve azt találtuk, hogy a döntés idõpontjában senki sem tudta, hogy hány köztisztviselõ van az országban, illetve hogy mibe kerül egy köztisztviselõ képzése és levizsgáztatása. Amikor tehát a vizsgáztatásra vonatkozó rendelkezések bekerültek a törvénybe, senki sem mérte fel, hogy az adott paragrafusok mekkora költségvetési kiadást jelentenek, amiként azt sem, hogy milyen személyi, szervezeti és egyéb hátteret igényelnek. Azt is tapasztaltuk továbbá, hogy a jogszabályszövegekbõl kideríthetetlen a vizsgák célja, illetve, hogy az eszközök jelentõs részben alkalmatlanok a célok elérésére.4 Végül ritkán és nem kellõ mélységben kerül sor az egyes döntések várható hatásának felmérésére. Ez részben érthetõ, hiszen a hatásvizsgálat azt szolgálhatja, hogy elõzetesen felmérjük: a bevezetett módszer milyen mértékben képes a kitûzött célok elérésére. Mivel célokat nem határoztunk meg, az elõzetes hatásvizsgálat értelme, jelentése és kérdéses. Ugyanakkor a hatásvizsgálat alkalmas a nemkívánatos hatások felmérésére is. A hajléktalanszállások hatására pl. megnövekedhet a fertõzõ betegségek terjedése a hajléktalanok között; avagy közismert pl. egyes szociális ellátási formáknak az a nem szándékolt, negatív hatása, hogy kialakít és újratermel akár generációkon keresztül egy állami támogatásoktól függõ, önállóan boldogulását megtalálni nem tudó, nem akaró réteget, stb.

Vegyük észre, hogy a jogszabály az eszközök meghatározásában sem jeleskedik, illetve nehezen értelmezhetõ garanciális szabályként is, amely egyfajta ellátási minimumot határozna meg. A jogszabály elõírja ugyan egyes intézmények létrehozását, de nem ír elõ ellátási minimumot (pl., hogy minden jelentkezõnek helyet kell biztosítani.) Miközben tehát az olyan településnek is létre kell hoznia hajléktalan szállást, ahol esetleg nincs is hajléktalan, bármely nagyváros eleget tehet az elõírásnak, ha a szállást egyetlen férõhellyel létrehozza 4 Megjegyezzük, hogy az utóbbi idõben az adott területen több pozitív változásnak is tanúi lehettünk. 3

23


2.4.2 A döntések végrehajtása A döntések végrehajtása nem zökkenõmentes Magyarországon. Az Európai Unió például egyre növekvõ mértékben kifogásolja a közép-kelet-európai régióban a végrehajtási kapacitás hiányát. Azt tehát, hogy miközben a jogi rendelkezéseket meghozzák illetve az EU normáit, az acquis-t átveszik annak megvalósítása gyakran elmarad, vagy csak részlegesen történik meg. Ez a probléma noha a régió átlagához képest kevésbé, de Magyarországgal szemben is felmerül. Nem titok, hogy a végrehajtás kevésbé erõs oldala a magyar állami gyakorlatnak, mint a jogalkotás. A jogi szemlélet azt diktálja-feltételezi, hogy a jogszabályok megalkotásuk után automatikusan végrehajtásra kerülnek. Ehhez egyfelõl egy szigorú hivatalnoki morállal (esprit de corps) rendelkezõ köztisztviselõi karra, másrészt pedig kiépült és szigorú ellenõrzési rendszerre van szükség a klasszikus, bürokratikus állami berendezkedés esetében is. Ezek az elemek a rendszerváltás utáni idõszakban összeomlottak, és az új rendszerek kiépítése idõt igényel. E ponton tehát csak azt a közhelyet hangsúlyozhatjuk, amely egyaránt jelen van a jogias és a közpolitikai szemléletben, nevezetesen, hogy a végrehajtás nélkül bármely döntés haszontalan (vagy akár káros is lehet). A közpolitikai szemlélet lényeges eleme a visszacsatolás. A korábbi közpolitikák, illetve azok megvalósítása során felmerülõ adatok, tapasztalatok összegyûjtése, rendszerezése, elemzése számos elõnnyel szolgálhat, amelyeket a monitoring és az evalváció kapcsán már bemutattunk, illetve a késõbbiekben még részletesebben is bemutatunk. Ezeket a módszereket korlátozott mértékben alkalmazza a magyar közigazgatás. Különösen igaz ez az evalváció tekintetében, amely jórészt ismeretlen a magyar közigazgatás számára. Az ún. jogszabályok hatályosulásának vizsgálata elnevezésû tevékenység a magyar gyakorlatban a visszacsatolás funkciójának a talán leginkább megfeleltethetõ elem, attól azonban több szempontból is eltér. Mindenekelõtt a rendszeresség és rendszerszemlélet hiánya, az adatgyûjtés esetlegessége és így az adatok megbízhatatlansága tekinthetõk az eltérés legfontosabb okainak. 2.4.3 A szakértelem kérdése A közpolitikai szemlélet sajátos szakértelmet igényel. A közpolitika-elemzés például önálló egyetemi szak a legtöbb egyetemen az Egyesült Államokban, de Európában is számos ilyen egyetemi szak mûködik. Ezen a területen általában Ph.D. szintû diplomát igényelnek a gyakorlati szakemberektõl is, mivel ezt egyfajta alkalmazott kutatási feladatnak tekintik. Látnunk kell ugyanakkor, hogy a szükséges tudás jórészt a magyar egyetemi karokon is megszerezhetõ, majd autodidakta módon viszonylag rövid idõ alatt kiképezheti magát valaki szakértõvé a közpolitika egyes területein. Közgazdász diplomával, valamint némi elméleti és gyakorlati felkészüléssel például képes lehet valaki egyszerûbb költség-haszon elemzési feladatok ellátására. Hasonlóképpen egy szociológus diploma megalapozhatja evalvációs feladatok ellátását számos humán közszolgáltatási területen. Mérnöki diploma pedig jó alapja lehet a vonalas infrastruktúra területén hozandó döntések elõkészítésének. Legalábbis, ami a technikai kérdéseket illeti. Tapasztalatunk szerint ezt azonban empirikus kutatás nem támasztja alá különösen a közgazdaságtani és a társadalomtudományi szakértelem van jóval kisebb mértékben jelen a hazai közigazgatási döntéshozatali folyamatban, mint az a közpolitikai szemlélet szerint felépülõ közigazgatási rendszerekben megszokott. 2.4.4

Munkamegosztás a politikus és a köztisztviselõ között Általánosan mind a közpolitikai, mind a klasszikus, jogias szemléletet követõ felfogás szerint elfogadott álláspont, hogy a politikusnak a fõbb irányok, az értékek, az általános célok kijelölése a feladata, míg a közigazgatás a megvalósítás, az eszközök meghatározása területén játszana meghatározó szerepet. Ez azonban kevéssé megvalósítható, ha a célok nem kerülnek egyértelmûen kijelölésre, hanem csak az eszközök képezik döntés tárgyát. Egy ilyen szituációban nem meglepõ, hogy a szerepek bizonyos mértékig megcserélõdnek. A közhivatalnokok az eszközök megválasztásával akár akaratlanul, tudattalanul is meghatározzák a (látens) célokat. Azzal, hogy a jogszabályban a hajléktalanok szállásáról és csak arról rendelkezik, a jogalkotó egy látens célt kódol. Eszerint az egyedüli cél a hajléktalanok esetében a túlélés biztosítása, illetve az élet kibírhatóbbá tétele számukra. Az adott eszközök ugyanis nem tartalmaznak semmit például a hajléktalan sorsból való kilábalás elõsegítésére. Csakhogy ezt a célt aligha a politikusok határozták meg. Hogyan is határozhattak volna meg célokat egy olyan törvény kapcsán, amely egyszerre szabályoz a hajléktalanokra, a fogyatékosokra, stb. nézve rendelkezéseket. Gyakori tehát az a helyzet, hogy a köztisztviselõk határozzák meg a célokat, miközben többször volt már példa arra is az utóbbi évtizedben, hogy a miniszterek a kormányülésen jogszabályt szövegeztek. 24

3 KÖZPOLITIKA-ELEMZÉS

3 Közpolitika-elemzés 3.1 Összefoglalás A közpolitika-elemzés célja a kormányzás különbözõ szintjein születõ kisebb-nagyobb jelentõségû döntések költségvetési kiadási programokat megfogalmazó vagy regulatív jogszabályok, beruházási döntések, fejlesztési projektek, összetett vezetési-tervezési problémák stb. elõkészítése. A közpolitika-elemzés a közpolitikai gondolkodásmód nagy mértékben szisztematikus, analitikus és számos különféle tudományterület elemzési eszközeit és modelljeit hasznosító alkalmazását jelenti, elsõdlegesen a közpolitikai folyamat döntéselõkészítési szakaszában. A közpolitika-elemzés melyet a fejlett országok nagy többségében kiterjedten, és jelentõs körben gyakran kötelezõen alkalmaznak távolabbi célja a közpolitikai döntéshozók (helyi és központi kormányzati szervek, politikusok és politikai testületek, szakszervezetek stb.) információs szükségletének kielégítése, illetve a társadalmi szempontból elõnyösebb döntések érdekében azok tudományos és szakmai megalapozása. Az elemzési módszerek amelyek alkalmazását a közpolitikai szemlélet integrálja számos forrásból táplálkoznak: költség-haszon elemzés és egyéb közgazdaságtani (mikroökonómiai, jóléti közgazdaságtani, ökonometriai) modellek és alkalmazások (ezekrõl egy külön fejezetben lesz szó); matematikai optimalizációs (operációkutatási) eljárások, statisztikai elemzési-becslési eljárások; formális döntési technikák: döntési fák, érzékenységvizsgálat, sokváltozós hasznossági modellek (ld. a következõ fejezetben); kibernetika; különféle fogalmi és számítógépes modellek: sztochasztikus és szimulációs modellek, játszmamodellezés, illetve egyéb, kevésbé strukturált modellezési technikák (pl. az ún. forgatókönyv-írás, brainstorming-technikák); további, a közpolitika-elemzés szempontjából nézve szak- tudományok eredményei, eljárásai, modelljei, így pl. szociológiai, pszichológiai, pedagógiai, egészségügyi-orvosi, környezetvédelmi, mérnöki és egyéb mûszaki-technikai elemzések és vizsgálatok. 3.2 A közpolitika-elemzés fogalma és gyakorlati jelentõsége A közösségi feladatvállalásnak és a közszervezetek vezetésének a közpolitikai alapú megközelítése mint azt a közszektor közpolitikai megközelítését bemutató fejezetben bemutattuk a tudományos megalapozottságú és rendszerszerû, racionális, tervezõ-elemzõ gondolkodásmód tudatos alkalmazását jelenti a közszervezetek és a politikai döntéshozók döntési problémáinak minél szélesebb körére. A közpolitika-elemzés e közpolitikai szemléletnek a konkrét közpolitikai folyamatokban (elsõsorban azok döntés-elõkészítési fázisában) történõ, a közpolitikai döntéshozók (politikusok és közigazgatási vezetõk, valamint a közpolitikai folyamat egyéb szereplõi, pl. érdekcsoportok, civil szervezetek) konkrét, gyakorlati információs igényeit kielégítõ, a legkülönbözõbb szaktudományok eredményeit széles körben alkalmazó, ugyanakkor igen szigorú és körülírt módszertannal bíró alkalmazását jelenti. Rövidebb megfogalmazásban azt is mondhatjuk, hogy a közpolitika-elemzés a különbözõ tudományterületekrõl átvett módszerek tudatos és szisztematikus alkalmazása a közpolitikai döntés-elõkészítés folyamatában. A közpolitika-elemzés a fejlett országok többségének közpolitikai gyakorlatában szilárdan benne gyökeredzik; gyakorlati jelentõsége ugyanakkor folyamatosan növekszik is. E gyakorlati jelentõséget jól illusztrálja a NASPAA (National Association of Schools of Public Affairs and Administration; a közigazgatási képzéssel foglalkozó egyesült államokbeli oktatási intézmények befolyásos szövetsége) ajánlása a közigazgatással foglalkozó gyakorlati (!) közigazgatási szakemberektõl megkívánt ismeretekrõl. Ez az ajánlás öt, a közszervezetek vezetõinek minimum-készségeit lefedõ területet határoz meg, és ezen öt területbõl kettõ tartozik a közpolitikaelemzés tárgykörébe. A közpolitika-elemzés mindemellett már több évtizede széles körben oktatott, önálló diszciplináris státussal bíró tudományág lett; Európa, az USA és számos egyéb ország nagyobb egyetemein önálló képzés folyik ezen a területen. A tárgykörrel számos elismert szakmai szervezet és szaktudományos folyóirat is foglalkozik. 25


A közpolitika-elemzés konkrétabb alkalmazási területeit nem könnyû áttekinteni, mivel egyrészt elsõ ránézésre igen különbözõ területeken és célokra használják, másrészt pedig egyes esetekben gondot okoz a közpolitika-elemzés határának meghúzása; azaz annak eldöntése, hogy mi az, ami még közpolitika-elemzésnek nevezhetõ, és mi az, ami már nem. A közpolitika-elemzés lényegében a rendszerszemléletû probléma-megoldásnak a közpolitika területén történõ alkalmazása. Íme néhány a közpolitika-elemzés jellegzetes alkalmazási területei közül (a példák bármely nemzeti, regionális vagy helyi kormányzati szintre vonatkozhatnak): Költségvetésbõl finanszírozott kiadási programok, beruházások (ill. -variánsok) elõzetes vizsgálata. Ez tekinthetõ a közpolitika-elemzés legrégebbi alkalmazási területének. Szabályozási (regulációs) célú jogszabályok társadalmi hatásainak elõzetes értékelése. Az OECD-országok többségében a központi kormányzat által bevezetni tervezett szabályozási eszközöknél kötelezõ a közpolitika-elemzés (esetleg valamilyen egyszerûsített formájának) alkalmazása. A közpolitika-elemzés ilyen célú alkalmazását Szabályozási hatásvizsgálat-nak (Regulatory Impact Analysis, RIA) nevezik5. Egyéb, az elõzõ két csoportba nem tartozó jogszabály és kormányzati-intézkedés tervezetek elõzetes értékelése. A közpolitika-elemzés alkalmazására sor kerülhet szûkebb értelemben vett szervezeti szinten, valamely többé-kevésbé komplex vezetési-tervezési probléma megoldása érdekében. Néhány példa, az egyszerûbbtõl a bonyolultabb felé haladva: a szemétszállító autók útvonalának megtervezése; egy nagyvárosi tûzoltószervezet telepítési-fejlesztési tervének és bevetési rendszerének kidolgozása; egy komplex stratégiai fegyverrendszer kifejlesztésének és telepítésének elõkészítése. Végül érdemes megemlíteni, hogy a közpolitika-elemzést a kevésbé fejlett országokban is számottevõ mértékben alkalmazzák. A fejlesztési projektek, jogszabályok stb. várható hatásainak feltárására irányuló elemzések itt azért is érdemelnek különös figyelmet, mert a piaci viszonyok a fejlõdõ országokban általában korlátozottabban vannak jelen (pl. a hatósági árszabályozások, a kiterjedt regulációs beavatkozások, az erõs vámvédelem stb. miatt). Ennek következtében itt a tisztán piaci kategóriákban gondolkodó, egyszerû pénzügyi-költségvetési elemzések még azokban az esetekben is jelentõsen torzított eredményt adnak, amelyekben egy fejlettebb piac esetében még alkalmazhatók lennének. Látható tehát, hogy a közpolitika-elemzést a kormányzati munkában és a közszervezetek vezetésidöntési folyamataiban igen széleskörûen lehet felhasználni, illetve használják ténylegesen is fel. Természetesen pl. egy, a szociális gondoskodás valamely új formáját bevezetõ törvényjavaslat vizsgálata jelentõs részben más fajta ismereteket követel meg, mint mondjuk egy fegyverrendszer telepítésével kapcsolatos problémáé. A problémamegoldás során alkalmazott probléma-megoldási gondolkodásmód és technikák azonban nagy mértékben azonosak lehetnek. A továbbiakban tehát közpolitika-elemzésen az egyes alkalmazási területek e mint látni fogjuk, számottevõ közös részét, metszetét értjük. 3.3 A közpolitika-elemzés technológiája A közpolitika-elemzés eddigiekben ismertetett céljai, ambíciói már elsõ ránézésre is jelentõsek. Ebben a pontban egy kissé közelebbrõl vesszük szemügyre a közpolitika-elemzés mikéntjét és a folyamat elemeit. Mindenekelõtt lássuk részletesebben, mi mindent is jelent(het) a közpolitika-elemzés döntés-elõkészítési funkciója. A közpolitikai döntés-elõkészítés fázisában összhangban a racionális döntés ismérveivel tipikusan a következõ feladatokat kell megoldani: a problémahelyzet definiálása, feltárása; a jó megoldás kritériumainak, illetve a követendõ céloknak a meghatározása; a lehetséges cselekvési alternatívák kellõ részletezettségû feltárása; az alternatívák megvalósíthatósági vizsgálata és szelekciója; a megvalósítható alternatívák várható következményeinek becslése, illetve meghatározása; a cselekvési alternatívák minõsítése, sorrendbe rendezése azok várható következményei alapján (javaslat az optimális cselekvési alternatívára). Nem biztos ugyanakkor, hogy valamely konkrét elemzési folyamat az itt felsorolt valamennyi lépést magában foglalja. Elképzelhetõ, hogy pl. a probléma jól ismert, vagy a vizsgálandó cselekvési változatok már eleve adottak, vagy az adott kontextusban elegendõ pusztán a megvalósíthatóság kérdésének az elemzése stb.

5

Vö. OECD (1999)

26


Ezen a ponton az Olvasóban (érthetõ módon) kétely merülhet fel azzal kapcsolatban, hogy az emberi tudás, a tudomány jelenlegi állása mellett egyáltalában lehetséges-e a közpolitika-elemzés vizsgálati körébe tartozó kérdésekre a triviális igazságokon túlmenõen, érdemben elmélyült, megalapozott válaszokat adni. Nos, a közpolitika-elemzés valóban a különféle tudományterületek zavarba ejtõen széles körét vonja be felhasznált eszközeinek körébe. Ezek közül a fontosabbak: Közgazdaságtani (mikroökonómiai, jóléti közgazdaságtani, ökonometriai) modellek és alkalmazások (ezek nagy részét átfogják a költség-haszon elemzés gyûjtõfogalom körébe tartozó technikák); költséghatékonyság és költség-hasznosság elemzés, a különbözõ, kockázatok elemzésére alkalmas technikák (risk-benefit analysis, risk-risk analysis). A költség-haszon elemzést a következõ fejezetben mutatjuk be részletesebben. Matematikai optimalizációs (operációkutatási) eljárások: lineáris és dinamikus programozás, különbözõ statisztikai elemzési-becslési eljárások stb. Formális döntési technikák: döntési fák, érzékenységvizsgálat, sokváltozós hasznossági modellek. Kibernetika. Különféle fogalmi és számítógépes modellek: sztochasztikus és szimulációs modellek, játszmamodellezés (gaming models; amikor valódi embereket használnak a folyamatok egyes elemeinek reprezentálására; ilyen pl. a katonai törzsvezetési gyakorlat), illetve egyéb, kevésbé strukturált modellezési technikák (pl. az ún. forgatókönyv-írás, brainstorming-technikák). A különféle (a közpolitika-elemzés szempontjából nézve) szak- tudományok eredményei, eljárásai, modelljei (szociológiai, pszichológiai, pedagógiai, egészségügyi-orvosi, környezetvédelmi, mérnöki, egyéb mûszaki-technikai elemzések és vizsgálatok). Nem kíván különösebb indoklást, hogy a komplex statisztikai és közgazdaságtani modellek vagy a szimulációs technikák alapjainak és lehetõségeinek akár csak a felvillantása sem fér be a jelen gondolatmenet keretei közé; e kérdésekkel kapcsolatban az Olvasó a kötet végén található irodalom alapján magyar nyelven is jó áttekintést nyerhet. Egy olyan technika megértésében, mint amilyen a közpolitika-elemzés, sokat segíthet az, ha mintegy történeti közelítésben áttekintjük a szóban forgó jelenség fejlõdési pályáját. Annak érdekében tehát, hogy a közpolitika-elemzés folyamatát újabb oldalról mutassuk be, röviden áttekintjük e történeti dimenziót. A közpolitika-elemzés közvetlen elõzményei közül a legnagyobb jelentõségû az operációkutatás és a rendszerelemzés-rendszertervezés volt. Az operációkutatást mint neve is utal rá (még inkább az angol eredeti: operations research) elsõ ízben a második világháború nagyszabású katonai mûveleteihez kapcsolódó problémák, optimalizációs feladatok megoldására fejlesztették ki. Az operációkutatás gyûjtõfogalma voltaképpen azokat a fõként matematikai eljárásokat (lineáris és matematikai programozási modelleket) foglalta magába, amelyek (nagyon) sok változó, paraméter és korlátozó feltétel együttes jelenléte mellett megoldandó optimalizációs feladatok elvégzésére alkalmasak (pl. nagyméretû logisztikai feladatok: tengeri szállítás ütemezésének, útvonalának, eszközeinek megtervezése; partvédelmi és haditengerészeti légierõ alkalmazásának, bevetési tervének kialakítása stb.). Ezeket a komplex és/vagy nagyméretû problémákat az emberi elme korlátai miatt a hagyományos, intuitív módon már képtelen megfelelõen megoldani. A háború után az operációkutatás alkalmazása a polgári életben is teret nyert, elsõsorban hasonló, komplex és nagyméretû feladatok megoldásában. Optimalizációs feladatok azonban nem csak a szigorúan technikai elemekbõl felépülõ rendszerekkel kapcsolatban adódtak. A háború utáni idõszak az ötvenes és a hatvanas évek egyszerre több okból is szükségessé tette az emberi (pszichológiai), sõt a társadalmi komponensek bevonását a közszektor elõtt álló problémák megoldásába: egyrészt a hidegháború által kikövetelt fegyverkezési programok idõrendben talán ez az elsõ , másrészt pedig a folyamatosan növekvõ mértékû és méretû állami szerepvállalás a legkülönfélébb társadalmi problémák (jóléti, közlekedésiinfrastrukturális, környezeti stb.) megoldásában. Az egyéni, csoport-, illetve társadalmi szinten megjelenõ pszichológiai-magatartási összefüggések kezelésére azonban az operációkutatás e kezdetibb modelljei nem voltak alkalmasak. Ez a kihívás hozta létre a közpolitika-elemzés közvetlen elõzményének számító rendszerelemzést. (Zárójelben jegyezzük meg, hogy az itt használt kifejezések operációkutatás, rendszerelemzés jelentése idõben változik, szélesedik. Így pl. a mai operációkutatási szóhasználat operációkutatásnak hívhatja azt, amit három évtizeddel ezelõtt még inkább rendszerelemzésnek hívtak stb.) Az USA szövetségi kormányzatának nem-katonai berkeiben az 1960-as évek elejétõl elterjedõ, általában rendszerelemzésnek (systems analysis) nevezett technikát bár helyesebb lenne inkább különbözõ technikák halmazáról beszélni szintén a katonai szektorban fejlesztették ki és alkalmazták elsõként. A hidegháború éveiben a nagyméretû, komplex stratégiai fegyverrendszerek fejlesztése során a katonai tervezõk és elemzõk 27


a hagyományosabb tervezési és (projekt-) menedzsment technikákra támaszkodva már nem voltak képesek megoldani a tervezés, fejlesztés, megvalósítás és üzemeltetés során felmerülõ, gyakran sokéves periódusokat átívelõ, rendkívül komplex és nagyméretû feladatokat. E nehézségeket mint fentebb utaltunk rá különösen az a körülmény fokozta, hogy gyakran szükségessé vált az önmagukban is rendkívül összetett technikaimûszaki aspektusokon kívül a tágabban értelmezett politikai, gazdasági és társadalmi hatások esetenként széles körének a figyelembevétele. A rendszerelméleti közelítés akkor vált a közigazgatás-fejlesztés eszközévé, amikor azt, a katonai területeken történõ alkalmazás sikerein felbuzdulva, a kormányzati feladatok egyéb, nem-katonai területein is elkezdték alkalmazni. Az USA-ban ezt a folyamatot tovább erõsítették a Kennedy- és a Johnson-kormányzat ambiciózus jóléti programjai. A rendszerelemzést gyakran használták a PPBS (Tervezési, programozási és költségvetési rendszer; ld. a teljesítmény-orientált költségvetési rendszerekkel foglalkozó fejezetben) keretei között az egyes programok, alprogramok stb. hatásainak és hatékonyságának becslésére. A rendszerelmélet a humán, puha tényezõk bevonását a döntéselméleti, pszichológiai, szervezetelméleti, kibernetikai, a komplex szociotechnikai rendszerekkel kapcsolatos és egyéb eredmények bevonásával és alkalmazásával kísérelte meg. Ebben az idõszakban váltak a költség-haszon elemzés körébe tartozó közgazdaságtani alkalmazások is a kormányzati döntések elemzésének egyik legfontosabb eszközeivé. A megnövekedett teljesítõképességû és kibõvült alkalmazási lehetõségekkel bíró rendszerelemzés azonban elõdjéhez hasonlóan csakhamar szintén kritikák kereszttüzébe került. E kritikák fõ irányai az alábbiak voltak: a politika túlzottnak ítélte a technokratikus, szakértõi hatalom kontrollálatlan burjánzását, vagyis azt, hogy a tényleges döntések egyre nagyobb része csúszik át a politikusok kezébõl a szakértõk kezébe; az elemzések a puha tényezõk egyre szélesebb körének figyelembe vétele ellenére nem igazán voltak képesek a politikai és az adminisztratív megvalósíthatóság szempontjainak megfelelõ figyelembevételére; mindezeken kívül pedig megint csak ott volt a nehezen vagy egyáltalán nem számszerûsíthetõ szempontok és változók problémaköre. A közpolitikai döntés-elõkészítés célját szolgáló know-how-t a továbbiakban ezeknek a kritikáknak megfelelõen igyekeztek továbbfejleszteni; az újabb megközelítés (és tudományág) megnevezésére a hatvanas évek végétõl kezdték alkalmazni a közpolitika-elemzés kifejezést. A közpolitika-elemzésben az operációkutatási-rendszerelemzési vonal legfontosabb örökségeként él tovább a különféle kormányzati döntések szisztematikus, széles szaktudományos megalapozottságú, objektivitásra és számszerûsítésre törekvõ elõkészítése és elemzése mint cél. Az új vonások egyrészt az elemzõ munkának a közpolitikai folyamatban betöltött helyével és szerepével, másrészt pedig az elemzés közben tekintetbe vett szempontok, az elemzésbe bevont változók körével kapcsolatosak. A szakértõi véleményekkel szembeni politikai ellenállásba, és abba, hogy a politika gyakran frusztrálta az elemzõket szakértõi javaslataik figyelmen kívül hagyásával, mindkét elõbb említett tényezõ belejátszott. Azaz a politikai döntéshozók egyrészt nem akarták a közpolitikai folyamat fölötti kontrollt átengedni a szakértõknek, másrészt viszont sok esetben ténylegesen úgy érezték, hogy a szakértõi elemzések lényeges tényezõket hagynak figyelmen kívül. Hogyan módosult mármost az elemzésnek a közpolitikai folyamatban betöltött helye? Egyértelmûvé vált, hogy a szakértõi javaslatok és elemzések formájában megjelenõ racionalitás csak akkor kaphat számottevõ szerepet a közpolitika-alkotás és -menedzsment folyamatában, ha a közpolitikai tanácsokat nem a tudomány és a technológia elefántcsont-tornyaiból osztogatják a politikusoknak, hanem kialakul egyfajta kliens-orientáció. Vagyis ahelyett, hogy a döntéshozónak megmondanák, hogy mi a helyes megoldás, arra törekszenek, hogy feltárják annak valódi információs igényeit, és megpróbáljanak ezen igényeknek minél jobban megfelelni. Ez természetesen nem jelentett végleges megoldást az objektív, értékmentes tudomány és a politikai érdekek és értékek által motivált döntési folyamatok közötti konfliktusra, csupán határvonalak újrarajzolását eredményezte. Azonban, mint jeleztük, nemcsak a közpolitika-elemzésnek a helye és szerepe változott meg, hanem változnia kellett az elemzésbe bevont körülmények, tényezõk, változók körének, figyelembevételük módjának is. Ez nagyjából két dolgot jelentett: egyrészt azt, hogy a politikai és adminisztratív megvalósíthatóság szempontjait, a nehezen számszerûsíthetõ hatásokat stb. új elvek és elemzési eszközök felhasználásával megkísérelték bevonni a vizsgálatba. Másrészt pedig azt, hogy a közpolitika-elemzési folyamat ambíciói szerényebbekké váltak. A deklarált cél immár nem az optimális megoldás megtalálása ami természetesen 28


feltételezné azt is, hogy az elemzésbe valamennyi figyelmet érdemlõ szempontot bevonják, hanem pusztán az analitikusan, kvantitatíve kezelhetõ szempontok mérlegelése és összevetése. Az analitikusan nem kezelhetõ, puha szempontok más (heurisztikus, tárgyalásos-kompromisszumos stb.) módon történõ figyelembevétele a döntéshozó feladata. A közpolitika-elemzés fent említett kliens-orientációja kifejezésre jutott abban is, hogy az elvont, sokszor a szakértõk számára is nehezen érthetõ stílust és terminológiát, legalábbis részben, felváltotta egy életközelibb kommunikációs stílus és terminológia. Ami a közpolitika-elemzés által alkalmazott technikákat, illetve a közpolitika-elemzés alkalmazási körét illeti, két fontos tendencia érdemel említést. Az alkalmazott elõrejelzési, hatáselemzési és -értékelési technikák körében megfigyelhetõ egyfajta egységesülés. Ennek egyik elemeként a szigorú, gyakran túlzottan leegyszerûsítõ elõfeltételezéseket használó modellek mint pl. a determinisztikus operációkutatási modellek, egyes statisztikai modellek stb. nagymértékben háttérbe szorultak. Ezzel szemben megjelent az alkalmazott technikák egy jelentõs mértékben standard köre; ennek középpontjában a költség-haszon elemzés áll (ez a standardizálódás olyannyira elõrehaladt, hogy nem egy szerzõ egyenlõségjelet tesz a közpolitika-elemzés és a költség-haszon elemzés közé). A másik vonás, hogy a közpolitika-elemzés alkalmazási területe több tekintetben is kiterjedt. A közpolitika-elemzést egyrészt számos, korábban kevéssé jellemzõ területen kezdték el alkalmazni (pl. a humán közszolgáltatások, a lakossági infrastrukturális szolgáltatások egyes területei stb.), másrészt pedig nemcsak a központi kormányzati szervezetek, hanem egyre fokozódó mértékben az alacsonyabb szintû kormányzati és közigazgatási szervezetek, az önkormányzati, nonprofit és egyéb szervezetek is végezt(ett)ek ilyen vizsgálatokat.

29

4 A RACIONÁLIS DÖNTÉS PROBLÉMÁJA A KÖZIGAZGATÁSBAN

4 A racionális döntés problémája a közigazgatásban 4.1 Összefoglalás A döntés definíciója: alternatívák között választás. A döntés kérdése meghatározó kérdés mindennapi életünkben, a legkülönfélébb társadalmi alrendszerekben és minden szervezetben. Nincs ez másként a közigazgatás esetében sem. A közigazgatás tevékenységét felfoghatjuk mint döntési folyamatok és döntések összességét. A közigazgatáson belül zajlik az állami döntések elõkészítése, legyenek azok parlamenti vagy kormányzati döntések. Ezen túl a közigazgatás saját jogon is számos döntést hoz. Az általában megszokott jogias szemlélet többnyire a közigazgatás minden tevékenységét, így a döntéshozatalt is a jogalkotás és jogalkalmazás kettõsségében értelmezi. E fejezetben ettõl eltérõ megközelítést alkalmazunk. A döntések hatékonyságára helyezzük a hangsúlyt. Úgy véljük, ez legalább annyira fontos szempont, mint a jogi aspektus. Különösen fontos ez a szempont a jelentõs, stratégiai, vagyis az ún. közpolitikai döntéshozatal esetében. Ebbõl az aspektusból a jog csak kereteket szab meg, a fontosabb kérdés az, hogy a döntés a politikai döntéshozó által kijelölt célokat, és, áttételesen, az egész társadalom érdekét a lehetõ legnagyobb mértékben szolgálja. A döntés hatékonyságának problémájával a szakirodalom a döntés racionalitása kérdéskör keretében foglalkozik. Egyszerûen fogalmazva a döntés akkor racionális, ha a döntéshozó célját a lehetõ legnagyobb mértékben megvalósító alternatíva kiválasztásához vezet. Ha célod a munkanélküliség csökkentése, és két alternatíva közül az elsõ kétszer annyi munkanélkülit juttat munkához, mint a másik, akkor válaszd ezt. Ez viszonylag egyszerû feladatnak tûnik, valójában azonban korántsem az. Ha például a fenti két alternatíva közül az elsõ költsége háromszor akkora, mint a másodiké, akkor esetleg célszerû mégis a másodikat választani, és emellett más módot is keresni a munkanélküliség kezelésére. A racionális döntés tehát a döntéshozó céljainak a leginkább megfelelõ, optimális alternatíva megtalálását és kiválasztását jelenti. Ahogy a döntési helyzeteket elemezni kezdjük, egyre több olyan tényezõvel találkozunk, amelyek megnehezítik a racionális döntéshozatalt. Ezek közül a legfontosabb alighanem az, hogy a döntéseink során nem csak egy, hanem számos szempontot kell figyelembe vennünk. Különösen igaz ez a közigazgatás esetében, ahol gyakran egymásnak ellentmondó szempontok ütköznek (pl. a gazdaságfejlesztés és a környezetvédelem szempontjai). A közigazgatásban hozott döntések esetében mindig több szempont ún. döntési kritérium együttes érvényesítése történik. Ezekben az esetekben a racionális döntéseknek a következõ elemei határozhatóak meg: 1. az alternatívák, vagyis a lehetséges döntési kimenetelek, a választási lehetõségek (ilyenek pl. a munkanélküliség kezelése esetén a munkanélküli segély, a továbbképzés, a vállalkozások támogatása stb.), 2. a kritériumok, amelyek a döntés szempontjait határozzák meg (ilyenek pl. a munkához juttatható munkanélküliek száma és szociális összetétele, a hosszabb és rövidebb távú költségvetési, illetve a költséghaszon elemzés esetében a társadalmi költségek és hasznok, valamint ezek szétterülésének, eloszlásának módja a társadalomban stb.), 3. az egyes alternatíváknak az egyes kritériumok szerint mért értékei, 4. az az algoritmus, amely az egyes alternatíváknak az egyes kritériumokon mért értékeit kombinálja, és amely meghatározza az egyes alternatívák összértékét. Ebben a fejezetben részletesebben bemutatjuk a racionális döntések elméletének alapjait és legfontosabb megállapításait, a racionális döntések elmélete valóságot leíró (deskriptív) és megoldásokat ajánló (preskriptív) erejét vitató álláspontokat, az egyes döntési szituációkat (egyéni-csoportos, kooperatív-tárgyalási, biztos-bizonytalan környezetben hozott) és az azok által felvetett problémákat, végül vázlatosan bemutatunk a néhány, a közigazgatásban alkalmazható és számos fejlett országban alkalmazott döntéshozatali technikát, amely alkalmas a döntések racionalitásának biztosítására. A tanulmány célját, méretét és a megcélzott olvasóközönség összetételét figyelembe véve az alábbiakban jelentõs leegyszerûsítésekkel élünk, számos fontos összefüggés és technikai részlet nem kerül tárgyalásra.

30


4.2 Döntés és racionális döntés Döntésnek nevezzük az alternatívák közötti választást. A fentiekbõl következik, hogy a döntés magában hordja a fennálló szituáció megváltoztatásának lehetõségét, de a fennálló szituáció megtartása is egy lehetséges alternatíva. A döntés elemi definíciója azonban nem fogalmaz meg semmiféle kitételt a döntéshozatal módjára. Az alternatívák közötti véletlenszerû választás is kielégíti a definíciót. Nyilvánvaló azonban, hogy az emberi sõt általában az élõ szervezetek által hozott döntések nem véletlenszerûen, hanem valamiféle optimalizációs eljárás alapján születnek. Az egyének, csoportjaik, illetve szervezeteik a döntéshozatal során hasznuk a kifejezést itt tág értelemben használva maximalizálására törekednek.6 Másként megfogalmazva ugyanezt az axiómát azt mondhatjuk, hogy a döntéshozó azt az alternatívát választja, amely céljainak, preferenciarendszerének leginkább megfelel. Nos, pontosan ez a racionális döntés definíciója is.7 Az emberi döntések racionálisként való tételezése mind deskriptív, mind preskriptív modellként igen hasznosnak bizonyul. Deskriptív közelítésként alkalmas arra, hogy max weber-i értelemben vett ideáltípusként szolgáljon, amelyhez viszonyítva könnyebben ragadhatjuk meg az egyes konkrét döntések jellegzetességeit. Ez magában foglalja az optimálistól eltérõ eredményre vezetõ döntési mechanizmusok vizsgálatát, valamint az eltérés döntési mechanizmusban rejlõ okainak feltárását is. A fentiekbõl már következik a preskriptív közelítés jelentõsége. A racionális döntés elmélete bemutatja az optimális végeredményhez vezetõ döntési mechanizmust, és erre építve szisztematikus, kvantitatív (ma már tipikusan számítógépes) technikákat ajánl a döntés hatékonyságának növelésére.8 4.2.1 A racionális döntés elemei, legalapvetõbb modelljei A fenti definícióból következik, hogy racionálisan döntünk, ha a célunknak legmegfelelõbb alternatívát választjuk. E ponton tehát a döntés két elemével kell számolnunk: az alternatívákkal és a célokkal. Világos azonban, hogy a legtöbb döntési szituációban nem csak egyetlen cél, illetve kritérium alapján döntünk. Munkatársunk kiválasztásánál figyelembe vesszük a jogszabályban meghatározott kritériumokat, továbbá a szakmai gyakorlatot, korábbi minõsítését, és nem utolsó sorban személyes természetét, mentalitását is. Ez egyrészt azt jelenti, hogy nem egyszerûen célról vagy kritériumról, hanem kritériumokról, kritériumrendszerrõl kell beszélnünk. Ha azonban több kritérium is van, akkor meg kell határoznunk, hogy ezek milyen súllyal esnek latba. Magyarán, hogyan kombináljuk kritériumainkat az alternatívák közötti választás során. Mindennek megfelelõen a legalapvetõbb döntési mechanizmusnak is legalább három eleme különíthetõ el: a) az alternatívák, b) a kritériumok, és c) a kritériumok együttes alkalmazását meghatározó algoritmus. Tekintsük át röviden ezeket az elemeket! ad a) Az alternatívák olykor maguktól adottak. Elmenjek X-szel színházba vagy maradjak otthon? Vegyek-e lottót vagy sem stb.? Az alternatívák azonban gyakorta még a mindennapi életben sem egyértelmûek. Az elõbbi estben pl. kis szerencsével az is lehet egy alternatíva, hogy inkább Y-nal megyek moziba. Az ennél jóval összetettebb közigazgatási döntések esetében pedig általánosítható igazság, hogy maguknak az alternatíváknak a feltárása és megfogalmazása is aktív, tudatos tevékenységet igényel. Ez különösen fontos, hiszen az alternatívák nevesítésével egyben meghatároztuk azt a kört, amelybõl választhatunk. Ha a legjobb megoldások nem kerülnek be ebbe a körbe, akkor az optimális döntés lehetõsége már e kezdeti ponton elvész. Az alternatívák meghatározása tehát alapos körültekintést és elmélyült munkát igényel. Nagy szükség van továbbá kreativitásra, amelyet számos technika is segíthet. A legismertebb talán a brainstorming módszer, és annak különféle változatai. Az alternatívák meghatározásánál számos egymásnak részben ellentmondó szempontot kell figyelembe venni: fel kell tárni minden lehetséges alternatívát, ugyanakkor mellõzni a meg nem valósíthatóakat, egyben az alternatívák számát a kezelhetõség érdekében a lehetõ legalacsonyabb szinten tartani. Általában azonban célszerû az alternatívák feltárását és azok rendszerezését, illetve a megvalósíthatatlanok kizárását szétválasztani. Az alternatívák feltárásához szükséges kreativitást, az ötletelés Ezen a feltételezésen alapszik pl. a modern közgazdaságtan számottevõ része. A közigazgatás esetében számunkra az az érdekes, hogy a közigazgatási döntés az egész társadalom számára - nem pedig az adott közigazgatási szerv számára - legyen optimális. A továbbiakban tehát ezzel az értelmezéssel élünk. Nem foglalkozunk itt azon kérdésekkel, amelyek azt firtatják, hogy a politikai rendszer megformálásával, intézményi struktúrák kialakításával stb. hogyan lehet a közigazgatási döntést a társadalmi hatékonyság irányában elmozdítani. Ez a politológia témája. 8 E tanulmányban a döntéssel kapcsolatban használt racionális, optimális, hatékony jelzõket szinonimaként használjuk. 6 7

31


képességét béníthatja, ha már eleve azon gondolkodunk, hogy valami jó lesz-e. A brainstorming és más hasonló technikák legtöbbje kifejezetten e két fõ szakasz elválasztására törekszik. Megjegyezzük azonban, hogy a kreativitás mellett a közigazgatásban legalább ennyire fontos a máshol megszerzett tapasztalatok, kipróbált módszerek áttekintése: hogy csinálják ezt más önkormányzatok, ott milyen tapasztalatok gyûltek fel. Az államigazgatás esetében pedig más országok közigazgatásából szerezhetünk hasonlóan jól hasznosítható tapasztalatokat. ad b) Mint láttuk, a kritériumok a döntéshozó preferenciáiból, céljaiból következnek. Nagy horderejû, komplex döntéseknél gyakran jelentõs munkát igényel e döntéshozói preferenciák feltárása. Problémát okozhat e ponton, hogy nem egyértelmû, ki vagy kik a döntéshozók (gondoljunk pl. egy nagy horderejû törvény tervezetére). Közigazgatási környezetben gyakorta elkülönül a tényleges és a hivatalos, jogi értelemben vett döntéshozó személye. Utóbbi lehet a parlament vagy a kormány, miközben a döntés tervezete a közigazgatás hivatali apparátusaiban születik. A döntésekben azonban nem csak a döntéshozók érintettek, hanem azok az érdekcsoportok is, akikre a döntés vonatkozik, vagy akiket a döntés érint. Kérdés, hogy az ezen csoportok által megfogalmazott szempontok bírnak-e relevanciával a kritériumok meghatározásában. Mind elméletileg, mind gyakorlatilag az a megoldás látszik helyesnek, hogy ezen érdekcsoportok szempontjai a döntéshozó által meghatározott kritériumok között erõteljesen megjelenjenek. A kritériumok a döntéshozó céljait jelenítik meg. Éppen ezért probléma, hogy a döntéshozókban gyakran nem tudatosul: milyen célok elérését várják a döntéstõl. A politikai, illetve a közigazgatási szférában emellett gyakori, hogy a döntéshozó nem kívánja nevesíteni bizonyos céljait, mert pl. azok nem lennének politikailag népszerûek. A kritériumok, a döntéshozó döntési preferenciáinak feltárása tehát az esetek többségében külön feladatot jelent. Erre számos résztechnika használható. Gyakorta alkalmazott módszer az, amely a kritériumokat a preferenciák hierarchikus szervezõdésének felvázolásából vezeti le. Itt az általánosan megfogalmazott célokat tovább bontják részcélokra. A költségek lehetséges legalacsonyabb szinten tartása például szinte valamennyi közszolgáltatási területen megfogalmazódó cél. Ez tovább bontható és ezt a döntési szituáció gyakran meg is követeli beruházási és mûködési költségekre, illetve személyi és dologi kiadásokra stb. Ezen felül a kritériumoknak operacionalizálhatóaknak, az alternatíváknak pedig mérhetõnek, számszerûsithetõnek kell lenniük az adott kritérium szerint. Mindez nem azt jelenti, hogy ami nem számszerûsített, azt ne tekintsük döntési kritériumnak. Nagyon sok fontos szempont van, amely nehezen számszerûsíthetõ. Ilyenkor semmiképpen sem a szempont elhagyása a megoldás, hanem egy, a mérést biztosító technika alkalmazása. Ilyen technikák sora ismert pl. a közgazdászok, szociológusok, pszichológusok által.9 A kritériumokra is vonatkozik az alternatíváknál már ismertetett elvárások többsége. Itt is cél, hogy a kritériumok számát a lehetõ legalacsonyabb szinten tartsuk. Ugyanakkor természetesen fontos szempont, hogy valamennyi releváns kritérium megjelenjen a döntési mechanizmusban. Fontos továbbá a kritériumok közötti átfedések, ún. redundanciák kiküszöbölése. Ez egyes esetekben meglehetõsen nehéz. Redundancia ugyanis nem csak akkor léphet fel, ha nem különítjük el világosan az egyes kritériumokat, hanem akkor is, ha két kritérium között statisztikai korreláció és/vagy szoros oksági kapcsolat áll fenn. Elõbbire lehet példa, ha egy kormánydöntés során a kritériumok között elkülönítve vennék számításba, hogy a döntés hogyan érinti az aprófalvas települések lakosságát, valamint az idõskorú népességet. A két csoport elkülönített kezelése teljesen jogosult. Ugyanakkor közismert, hogy az aprófalvak lakosságának túlnyomó többsége idõs korú, és így e csoport preferálása a célzottnál nagyobb mértékû lenne. Másik példa lehet, amikor egy általános iskoláról hozott önkormányzati döntésben elkülönült kritériumként szerepel a szülõk és a gyermekek elvárása. A kettõ ugyanis jelentõs mértékben megegyezik. ad c) A racionális döntés harmadik eleme az az algoritmus, amely megadja, hogy az egyes kritériumokon mért adatokat milyen módon kombináljuk a döntésnél. Ezen függvények három nagy csoportját különíthetjük el: az additív vagy lineáris, a multiplikatív és az egyéb függvényeket. A legáltalánosabban használt a lineáris függvénykapcsolat. Ebben az esetben az egyes kritériumokat egyszerûn összeadjuk, miután a mért értékeket súlyokkal látjuk el. Lényegében egy súlyozott összeget számolunk. Ha tehát az egyes alternatívákat A, B és C kritériumok szerint értékeljük, akkor az i-edik alternatívára nézve egy függvény lehet pl.: 0.6Ai+0.3Bi+0.1Ci, ahol 0,6, 0,3 és 0,1 az egyes kritériumok súlyát jelöli a konkrét esetben. 9

Ezek közül néhányat, pl. a költség-haszon elemzés kapcsán, e kötetben is bemutatunk.

32


A lineáris (összeadáson alapuló) függvény használata messze a legelterjedtebb. Kiemelkedõ elõnye egyszerûségében és áttekinthetõségében rejlik. Legnagyobb hátránya, hogy az egyes kritériumokat egymástól függetlenül kezeli. A valóságban azonban elõfordulhat, hogy az egyik kritérium befolyásolja a másikat. A fenti függvény például vonatkozhat egy számítógépes szolgáltató cég kiválasztására. Ezen belül C kritérium a referenciamunkákra utal. Mint látható, ez viszonylag kis súllyal esik latba, hiszen az ár és egy másik tényezõ jóval fontosabb. Érthetõ viszont, ha a megrendelõ önkormányzat nem kíván szerzõdést kötni egy olyan céggel, amely nem tud sikeres munkákat felmutatni. A lineáris modell viszont megengedi, hogy adott esetben akár egy ilyen cég kerüljön ki legjobbként. Ez a veszély persze elkerülhetõ, ha ilyen cégeket eleve kiszelektálunk az alternatívák meghatározásakor. Hasonlóképpen kiesnek az ilyen cégek akkor is, ha multiplikatív (az egyes kritériumok összeszorzásán alapuló) függvényt alkalmazunk. Ekkor ugyanis a 0.6Ai*0.3Bi*0.1Ci függvény értéke a matematika szabályainak megfelelõen 0 lesz, hiszen Ci=0 (mivel az i-dik cégnek nincs referenciája). Vannak természetesen az additív és multiplikatív függvénynél jóval bonyolultabb modellek is. Ezek akkor kerülhetnek alkalmazásra, ha az egyes kritériumok értelmezése függ más kritériumok értékeitõl, és ez az összefüggés meglehetõsen bonyolult. Az ilyen függvények tehát nemcsak matematikai, de logikai (ha akkor) tényezõket is magukban foglalhatnak. A fentebb talán túlzottan elvontan ismertetett elemeket és összefüggéseket a fejezet harmadik alfejezetében részletesen és példákkal illusztrálva is bemutatjuk majd. Ez remélhetõleg érthetõbbé fogja tenni az itt elõadott, teoretikusabb fejtegetéseket. 4.2.2 Racionális döntés a bizonytalanság körülményei között Kérdéses, hogy hogyan értelmezhetõ a racionalitás a döntésben, ha a környezet bizonytalan. A bizonytalanság ugyanis azt indukálja, hogy a döntés következményei nem határozhatóak meg egyértelmûen. Másként fogalmazva: még ha minden lehetséges információ a rendelkezésünkre áll is, és rendelkezünk egy adekvát döntési mechanizmussal, akkor sem lehetünk biztosak abban, hogy a döntés a optimális következményre vezet. A bizonytalanság elméletileg abból adódik, hogy nem látható elõre: az a környezet, amelyben döntésünk megvalósításra kerül, hogyan fog a jövõben alakulni. Miután a közigazgatás jelentõs döntései általában hosszabb távra, több évre szólnak, és a legkomplexebb rendszerre, a társadalomra irányulnak (legyen az helyi társadalom, vagy a magyar társadalom egésze), gyakran elkerülhetetlen, hogy a bizonytalanság tényezõjét is figyelembe vegyük a döntéshozatal során. A szakirodalom a bizonytalan környezet problémáját tovább bontja. Egyfelõl elkülönítik a kockázat (risk) jelenségét. A bizonyosság hiánya itt is jelen van, de az egyes kimenetelek valószínûségei ismertek. Ezzel szemben a tiszta bizonytalanság (uncertainty) esetében még a valószínûségek sem ismertek. A bizonyosság körülményei között a környezet pontosan kiszámítható. Ebbõl következik, hogy a döntés hatásai is kiszámíthatóak, és egy döntésnek egy és csak egyféle következménye lehet. Ezzel szemben a bizonytalan szituációban a környezet többféle jövõbeni állapota lehetséges. Ennek megfelelõen ugyanaz a döntés más-más kimenetelekre vezethet a környezet majdan bekövetkezõ állapotának megfelelõen. Lényeges azonban, hogy mind a bizonytalanság két típusa, mind pedig a bizonyosság esetében maguk a döntések lehetséges kimenetelei ismertnek tételezõdnek. Kockázati környezetben is beszélhetünk racionális döntésrõl, vagyis az optimális alternatíva kiválaszthatóságáról. Kockázati környezetben a racionális döntést a legnagyobb várható értéket hozó alternatíva választása jelenti. Mit jelent ez? Tegyük fel, hogy A és B alternatíva között kell választanunk, és a környezet X és Y kimeneteleivel számolhatunk, vagyis vagy X, vagy Y történik (pl. a település vagy megkapja az igényelt célzott támogatást vagy nem, az elõttünk álló évben nõ vagy csökken az infláció). Ebben az esetben meg kell néznünk, hogy az egyes környezeti kimenetelek milyen valószínûségekkel következhetnek be. Az sem mindegy, hogy az adott kimenetelben az alternatívák mennyire jók. Az alternatívák jóságát kifizetésnek (payoff) nevezik, és ez mérhetõ. Ezt megadhatjuk a már emlegetett hasznosságban, vagy pénzben e kettõ a legtipikusabb vagy más módon is. A valószínûség értéke a matematikában elfogadott értelmezés alapján 0 és 1 között mozoghat, ahol 0 a teljes lehetetlenséget, 1 pedig a teljes bizonyosságot jelzi. A várható kifizetés értéke egy alternatívára nézve a valószínûséggel súlyozott kifizetések összege.

33


A fentiek alapján létrehozható az alábbi ezúttal önkényesen megadott számokat tartalmazó táblázat:

Alternatívák

Jövõbeni környezeti állapotok

Bekövetkezési valószínûségek

Várható értékek: valószínûség * kifizetés

0.7

Az eges alternatívák kifizetései a környezet különbözõ állapotai mellett 100

A

X

A

Y

0.3

600

250

B

X

0.7

300

0.7*300 + 0.3*200 =

B

Y

0.3

200

270

0.7*100 + 0.3*600 =

Figyeljük meg, hogy X és Y környezeti állapotok bekövetkezésének valószínûsége mindig azonos. A két állapot valószínûségeinek összege pedig 1-et ad. Ez azért van így, mert csak ez a két eset lehetséges, vagyis biztosak lehetünk abban, hogy vagy X, vagy Y bekövetkezik. A bizonyosságnak pedig mint már jeleztük a valószínûség-számításban az 1 felel meg. A táblázatból látható, hogy a B alternatíva várható kifizetés értéke nagyobb, ezért ezt kell választani. Talán az is látható, hogy még ilyen rendkívül egyszerû, amellett már strukturált és számszerûsített döntési probléma esetében is meglehetõsen nehéz intuitíve a várható értékek kiszámolása nélkül optimális döntést hozni. Látható végül az is, hogy a várható érték alapján hozott döntés nem minden egyes, konkrét esetben jár a lehetséges legjobb kimenettel. Arról van itt szó, hogy ha sokszor ismételjük a döntést, akkor átlagosan a várható értékeket számításba vevõ módszer nyújtja a legnagyobb hasznot. Lehet tehát, hogy pl. egy önkormányzat, amely a fenti módon B alternatívát választja végül rosszul jár, mert a valóságban Y állapot következik be amely esetben A alternatíva választása jobb. Biztos viszont, hogy ha az országban valamennyi önkormányzat a fenti metódus szerint dönt, akkor országos szinten az elérhetõ legjobb állapot következik be. A tiszta bizonytalanság esetében a fenti számítás már nem végezhetõ el, hiszen nem ismerjük az egyes környezeti kimenetek bekövetkezésének valószínûségét. Ebben az esetben tehát végképp nem beszélhetünk klasszikus értelemben vett racionális döntésrõl. A döntéselmélet azonban még ezekben az esetekben is alkalmas arra, hogy világos és konzisztens döntési stratégiákat ajánljon a döntéshozó számára. Ezeket a stratégiákat e tanulmány harmadik alfejezetében fogjuk ismertetni. Itt fogjuk részletesen bemutatni a döntési fa alkalmazását is, amely a legáltalánosabban használt technika ismert valószínûségekkel jelentkezõ bizonytalan környezetben. E témák tárgyalásakor konkrét példákon is bemutatjuk a technikák alkalmazását. Itt pusztán azt jegyezzük meg, hogy a környezet bizonytalanságának tételezése alapvetõen szubjektív. Gyakorta találkozunk azzal, hogy tiszta bizonytalannak tekintenek olyan szituációkat is, ahol a valószínûségek adottak, illetve jó közelítéssel számíthatóak. Ez abból fakad, hogy a döntéshozók, illetve azok környezetében dolgozók vagy lusták a valószínûségek számításához szükséges információk összegyûjtésére, vagy ódzkodnak az azzal járó felelõsségtõl, vagy nem is ismerik annak lehetségességét. Gyakori az is, hogy biztos környezetet feltételeznek bizonytalannak. Ez szakmailag is indokolható akkor, ha nem áll rendelkezésre és/vagy nem szerezhetõ be kellõ mennyiségû, megbízható információ, ezért nem lehetünk biztosak a környezeti tényezõk felõl. 4.2.3

A döntés információigénye, információforrások A racionális döntéshez két dolog feltétlenül szükséges: a) a megbízható információk széles köre és b) egy olyan metódus, amely ezeket az információkat megfelelõ módón kombinálja össze. Ez utóbbit nevezzük döntési mechanizmusnak. A döntési mechanizmusról szóltunk a fentiekben röviden. Az alábbiakban az információ jellegével és megszerzésének lehetõségével foglalkozunk néhány bekezdés erejéig. A racionális döntéshez szükséges információnak legalább három alapfeltételt kell kielégítenie: a valamennyi, a döntéshez szükséges adatot tartalmazza (mennyiségi feltétel), megbízható, hiteles legyen, vagyis fedje a valóságot, megegyezzen a tényállapottal, amelyre utal10 (minõségi feltétel), Megjegyzzük, hogy a statisztikai módszertan a hitelesség (megbízhatóság és érvényesség) számos formája között tesz különbséget. 10

34


legyen releváns, vagyis a valóságnak azokra az aspektusaira utaljon, amelyek döntésünk által érintettek. A racionális döntéshozatali technikákkal szemben megfogalmazott legfõbb ellenérv, hogy olyan információkat vagyis kvantitatív adatokat követel, amelyek az esetek többségében nem állnak rendelkezésre, és elõ sem állíthatóak. Az objektív, számszerû és megbízható adatok hiányával a racionális döntéshozatal hívei is szembekerültek. Valóban gyakori, hogy nem állnak rendelkezésre objektív, számszerûsített, és a szó klasszikus értelmében vett adatok. Ezek azonban nem is feltétlenül szükségesek minden esetben. Sõt, egyes esetekben a szubjektív forrásból származó információk jobban is hasznosíthatóak. Az, hogy objektív vagy szubjektív forrásból származó információra támaszkodunk-e, két tényezõtõl függ: egyfelõl az információ hozzáférhetõségétõl, másrészt az adott problémaszegmens jellegétõl. Nyilvánvaló, hogy ahol például a döntéshozók egyéni preferenciáira vagyunk kíváncsiak ott szubjektív adatokra szükséges támaszkodni. Itt pusztán az a kérdés, hogy rendelkezünk-e olyan technikákkal, amelyek e nem tudatosult preferenciák pontos feltárását lehetõvé teszik. Mint arra már utaltunk, ilyen technikák léteznek. Nézzük tehát az információk és az információszerzés különféle csoportjait! Kezdjük az objektív információforrásokkal! A legegyszerûbb és gyakran alkalmazható módszer az egyszerû megfigyelés és mérés. Ha pl. egy önkormányzat a helyi iskola bezárását fontolgatja, illetve azt, hogy diákjai mely szomszédos településre járjanak iskolába, viszonylag egyszerûen lemérhetõ, hogy az egyes alternatívák esetében mennyi idõt vesz igénybe, hogy a tanulók eljussanak a különféle településeken lévõ iskolákba. További lépés lehet interjúk, kérdõíves vizsgálatok lefolytatása. A fenti példánál maradva ez a módszer alkalmas lehet a szülõk véleményének feltárására. (E módszer nagy elõnye, hogy alkalmas nagy mennyiségû, megbízható olyan információ gyûjtésére, amely ilyen módon sehol máshol nem áll rendelkezésünkre. Hátránya viszonylag magas költségigénye és az, hogy szakértelmet igényel kivitelezése ellenkezõ esetben az adatok érvényessége kérdéses lesz, és azokat a politikai döntéshozatalban meg is fogják kérdõjelezni.) Valójában az ún. survey technikák alkalmazása átmenetet képez a szubjektív és objektív információkat biztosító technikák között. Azt, hogy itt került bemutatásra, az a tény indokolja, hogy nem a döntéshozók, hanem a döntési környezet, a döntés tárgyaira nézve tartalmaz információkat. Hasonló mondható el az ún. fókusz csoportok (focus group) alkalmazásáról. Ennek lényege, hogy az érintettek kis csoportokban, a mindennapi kommunikációt megközelítõ szituációban tárgyalják meg a témát, az esetleges alternatívákat egy szakképzett csoportvezetõ segítségével. A módszer különösen alkalmas a döntés hatására kialakuló várható közvélemény megismerésére. Másik információforrás lehet statisztikák használata és elemzése. Statisztikai jellegû adatok állhatnak rendelkezésre például az iskolás korú népességrõl. A statisztikák azonban jellemzõen csak nagyobb horderejû döntéseknél állnak rendelkezésre. A statisztika elõnye, hogy ingyen vagy olcsón biztosít nagy megbízhatóságú információforrást. Hátránya lehet, ha az adatok nem a nekünk szükséges módon rendezettek, és azok nem is számíthatóak. Hazai viszonyok között pedig az okozza a legnagyobb nehézséget, hogy az életviszonyoknak csak nagyon szûk körére vonatkozóan találunk ilyen adatokat, s azok sem mindig aktuálisak. A közigazgatás számára talán a legjobb információforrást a nyilvántartások jelentenék. Ezekben az adatok már rendelkezésre állnak, azok megszerzése tehát nem jár külön költséggel. Továbbá bármilyen irányú adatfeldolgozást lehetõvé tesznek. Hazai viszonyok között a nyilvántartások többségében tárolt információk megbízhatóságának, naprakészségének hiánya jelenti a legfõbb gondot, és az a tény, hogy sem a közigazgatás egésze, sem az egyes szervezetek nem rendelkeznek ún. adatkataszterrel. Sokszor nem lehet tudni, hogy az adott információt nyilvántartják-e, és ha igen, hol. Mindezt tetézi a titkosságra való hajlam, ami miatt még közérdekû információkat is harapófogóval kell kihúzni azok birtokosaiból A titkosságra való hajlam mellett a számításgépesítés csökevényes volta és a szakemberek hiánya vezet oda, hogy a nyilvántartásokból a döntéshozatal speciális szempontjai szerint aggregált adatokat szinte lehetetlen szerezni. Mindamellett a nyilvántartások kezelésében egyértelmûen javuló tendencia érzékelhetõ a közigazgatásban, ezért remélhetõ, hogy a jövõben az ezekbõl nyerhetõ információk köre nõni fog a döntéshozatalban. Biztató az is, hogy a Központi Statisztikai Hivatal egyre nagyobb mértékben biztosít hozzáférést azokhoz az adatbázisokhoz, amelyekbõl statisztikáit publikálja. Ez lehetõvé teszi a testre szabott adatok számítását. Az objektív adatok megszerzésének egyik legkiterjedtebb módszere szakértõk bevonása, szakértõi vélemény alkalmazása. Erre akkor kerül sor, amikor kifejezetten objektív információra van szükség, azt azonban objektív forrásból nem lehet, vagy túlságosan idõ- és energiaigényes lenne megszerezni. A vonalas infrastruktúra beruházások esetében például egyes pénzügyi kérdésekben bevonásuk elkerülhetetlennek tûnik. Hangsúlyozzuk, hogy a szakértõ kifejezés itt tágabb értelemben szerepel, mint annak 35


közigazgatási jogi fogalma. Szakértõ lehet a hivatal egyik dolgozója is, ha szakismerete, tapasztalata alapján ilyen jellegû információt tud szolgáltatni. A szakértõ tudása, tapasztalata alapján megbecsüli azt az értéket, amelyre szükségünk van. Mind forrását, mind tartalmát (vélemény) tekintve szubjektív információt elsõsorban a döntéshozó(k)tól, esetleg a döntésben érdekelt érdekcsoportok képviselõitõl várunk. Itt a feladat az, hogy ezen személyek tudatában esetleg látensen beágyazva létezõ preferenciákat, értékítéleteket a lehetõ legpontosabban a felszínre hozzuk és mérhetõvé tegyük. Ez elsõsorban a döntés struktúrájának kialakításához szükséges. E ponton különösen három tényezõ feltárása jelent feladatot. Ezek: a preferenciák és azokból a döntési kritériumok meghatározása, az egyes kritériumok fontosságának, súlyának feltárása és kvantifikálása, az egyes kritériumokon használt ún. hasznossági görbék11 megrajzolása. Valamennyi területen léteznek résztechnikák a feladat megoldásához. Néhány résztechnikára a fentiekben már utaltunk. Valamennyi részletes bemutatásra azonban az e tanulmány szabta keretek között nincs mód. Egyes esetekben a döntéshozók nemcsak a kritériumok meghatározásban vesznek részt, hanem egyes alternatíváknak az adott kritérium szerinti értékét is maguk határozzák meg. Ilyen lehet például, ha a fent említett iskolabezárást fontolgató döntés esetében az önkormányzati testület nem kéri ki közvetlenül a szülõk véleményét, hanem maga nevesíti, hogy a szülõkbõl az egyes megoldási alternatívák milyen ellenérzést váltanak ki. Ennél is egyértelmûbb példa, ha egy új közalkalmazott kiválasztása esetén a jelölt meghallgatását a döntéshozók maguk végzik, és az interjúk eredményét mint egy kritériumot, pl. az iskolai végzettség, vagy szakmai gyakorlat mellett maguk értékelik. 4.2.4 A döntési szituációk tipizálása, csoportos döntéshozatal A döntések számos szempont szerint csoportosíthatóak. Ezek közül már utaltunk a döntésben alkalmazott kritériumok számára. Itt az egy kritérium alapján hozott döntéseket, a csak néhány kritériumot alkalmazó egyszerûbb, és a számos kritériumot alkalmazó bonyolult döntési szituációkat érdemes elkülöníteni. Hasonlóképpen a szituációban meglévõ bizonytalanság mértéke is csoportosító szempont lehet. Itt bizonyossági, kockázati és a teljesen bizonytalan (a valószínûségek sem ismertek) döntési szituációt különítettünk el. A döntési szituáció típusa nagyban meghatározza, hogy milyen döntési technikát lehet alkalmazni. Ezt a technikák bemutatásánál majd részletesen ismertetjük. További osztályozási szempont lehet a döntéshozók száma és egymáshoz való viszonya. A döntéshozók száma alapján egyéni és csoportos döntések között tehetünk különbséget. Noha a jogi konstrukciókat tekintve a közigazgatásban tipikusabbnak lenne tekinthetõ az egyéni döntéshozatal12, valójában, szociológiai értelemben, a csoportos döntéshozatal a jellemzõbb. Még az egyes konkrét pozíciókhoz telepített hatáskörök esetében is szociológiailag egy csoport munkájaként születik a döntés. Szociológiai értelemben vett egyéni döntés jobbára csak az egyedi jogalkalmazó döntések esetében meghatározó jelentõségû. Ezek a döntések a H. Simon által strukturált döntéseknek nevezett körbe tartoznak. Olyan engedélyezési, segélyezési stb. eljárások tartoznak ide, amelyek esetében a jogszabály egyértelmûen meghatározza a figyelembe veendõ információk körét, az információforrásokat (milyen igazolásokat kell csatolni, miben tehet az ügyfél nyilatkozatot, stb.) és az információk értékelési módját. Vagyis a döntési folyamat rutinizált, strukturált. A racionális döntéshozatali technikáknak itt azon kívül, hogy esetleg egyszerûbben kezelhetõvé teszik az eljárást tehát egyfajta igazgatásszervezési feladatot látnak el , nincs jelentõségük. Ezek a technikák éppen azoknál a sajátos, strukturálatlan döntési szituációknál mutatkozhatnak különösen hatékonynak, amelyek nem tartoznak a közigazgatási munka rutinfeladatai közé, ahol a probléma megragadásának a módja jobbára ismeretlen, nem eleve, külsõleg adott. Az ilyen nagyobb jelentõségû, közpolitikai feladatokra nemcsak az jellemzõ, hogy általában strukturálatlanok, hanem az is, hogy jobbára több személy, több döntéshozó közremûködésével kerülnek megoldásra. A csoportos döntéseket tovább lehet osztályozni egyfelõl a döntéshozók száma, másfelõl a döntéshozók egymáshoz való viszonya szerint. Az utóbbi osztályozás három fõ típushoz vezet a következõk szerint: A döntéshozók céljai lényegében azonosak. A kollektív döntést itt jogszabály, vagy egyéb szabályzat elõírásai indokolják. Természetesen a gyakorlatban itt is jelentkezhetnek kisebb eltérések a figyelembe veendõ szempontokban, azok súlyának értékelésében, de ezek a közös hivatkozási alap, a közös cél 11 12

Lásd ennek magyarázatát e fejezet záró alfejezetében Gondoljunk a miniszterhez, polgármesterhez, jegyzõhöz telepített hatáskörökre.

36


elfogadása miatt általában közös nevezõre hozhatóak. Ilyennek tekinthetõek általában a kisebb települések önkormányzati testületei. Ilyen lehet továbbá egy konkrét feladat megoldására létrehozott team is. A fentivel ellentétes szituáció, amikor a döntéshozók céljai alapvetõen ellentétesek egymással. Ezek tipikusan a tárgyalási, illetve alkuszituációk. Például a beruházó önkormányzat és a beruházást végzõ vállalkozás céljai a legtöbb lényeges dimenzióban ellentétesek. Az önkormányzat a lehetõ legkevesebbért a legtöbbet szeretné kapni, míg a vállalkozó költségei és így végsõ soron produktuma minimalizálására és bevételei, az ár maximalizálására törekszik. Hasonlóan alapvetõen ellentétesek a munkavállalók és a munkáltatók érdekképviseletét ellátó szervezetek preferenciái. (Azonban ezekben az esetekben is vannak közös értékek, amelyek elõsegítik a megállapodás megszületését.) A két véglet között helyezkedik el a csoportos döntés azon típusa, amelyben a döntéshozók között van egy általános megegyezés az alapcélok tekintetében, de ugyanakkor jelentõs, artikulált eltérések tapasztalhatók az egyes döntéshozók preferenciái között. Ez figyelhetõ meg például az egyes szervezeti egységek viselkedésében a költségvetés tárgyalásakor. Legyenek azok a kormányon belül a minisztériumok, egy országos fõhatóságon belül az egyes fõosztályok, vagy egy városi önkormányzaton belül az egyes szervezeti egységek, az általános szervezeti cél elfogadása mellett valamennyi szervezeti egység a maga preferenciáinak és hasznainak maximalizálására törekszik. A csoportos döntés különféle típusai eltérõ problémákat vetnek fel, és ennek megfelelõen eltérõ technikák alkalmazását igénylik. Ezek a technikák jórészt pszichológiai jellegûek. Tudományos megalapozásukat a szociálpszichológiának a csoportkutatásban született eredményei adják. A klasszikus értelemben vett kvantitatív döntési technikák szempontjából az az érdekes, hogy hogyan lehet ezeket adaptálni csoportos döntési viszonyokra. Egyes esetekben azonban e technikák alkalmasak lehetnek az egymásnak ellentmondó egyéni értékelések optimális eredõjének megtalálására is. Az együttmûködõ csoportok esetében a legfontosabb feladat az egyes résztvevõk munkájának koordinálása. Ez alatt itt az értendõ, hogy meg kell találni azt a módszert, amelyben az egyes egyének hozzájárulása a legjobb csoportos döntéshez vezet. Ennek a gyakorlatban kétféle akadálya lehet. Az egyik, ha a résztvevõk eltérõ szakmai szempontokból közelítik meg a problémát (pl. jogi és közgazdasági megközelítés). Ez elsõsorban kommunikációs nehézséget okoz, mivel az egyének nem ugyanazt a nyelvet beszélik. Ha az eltérõ szakmai közelítés azt is jelenti, hogy a probléma más-más területeire koncentrálnak, akkor egyes technikák elsõsorban a dinamikus modellezés alkalmasak lehetnek arra, hogy ezeket az eltérõ problémaszegmenseket egybekapcsolják. A koordináció mint szervezeti feladat problémáiról és módszereirõl jó összefoglaló ad: Dobák (1999) Az együttmûködõ csoportok másik problémája az egyéni hozzájárulások optimális összegzése. Kísérletek igazolták, hogy a csoport teljesítménye az egyes tagok teljesítményének átlaga körül mozog. Egyes esetekben alatta marad, máskor valamivel fölötte áll annak, de minden esetben a legjobb tag teljesítménye alatt marad. Az egyéni teljesítményeknek a jelenleginél optimálisabb összegzése a csoportpszichológiai kutatások gyakorlati alkalmazásától várható. Az ezen kutatások eredményeit felhasználó kvantitatív technikáknak is jelentõs szerep juthat ebben. Akárcsak az együttmûködõ döntéshozatal problémájának, a tárgyalási szituáció elméleti és gyakorlatorientált vizsgálatának is könyvtárnyi szakirodalma van. Ezek eredményeit azonban itt még utalásszerûen sem tudjuk ismertetni. Néhány további gondolat, módszer ismertetését a harmadik alfejezetben találhatja az olvasó. Itt a tárgyalási/alku szituáció legegyszerûbb elméleti modelljét mutatjuk csak be az alábbi ábrán: Induló álláspont

Rezisztencia pont

Az egyik fél tárgyalási zónája A megegyezés lehetséges tartománya A másik fél tárgyalási zónája Rezisztencia pont

Induló álláspont

3. ábra: A tárgyalási- vagy alkutér

37


A felek kiindulási pontja általában a maximum, amit a részvevõk el szeretnének érni. A rezisztencia pont arra a pontra utal, amelyen túl az adott félnek már nem érdeke a megállapodás. Megállapodás tehát akkor jöhet létre, ha a két fél tárgyalási zónájának van közös része. Egy egyszerû eladás esetében nem lehet megállapodásra jutni, ha a vevõ rezisztenciapontja alacsonyabb összegnél van, mint az eladó rezisztenciapontja vagyis ha a vevõ nem hajlandó annyit adni, amennyiért az eladó még eladna. A rezisztenciapont lehet bizonytalan is, ha az alkudozó nincs tisztában saját preferenciarendszerével. Amikor azonban az egyik fél többekkel is tárgyal ugyanarról, akkor ez kijelölhet egy fix rezisztenciapontot. Ennél már többet ajánlottak a házért mondja ilyenkor az eladó. A gyakorlat persze korántsem ilyen egyszerû. A felek igyekeznek a rezisztenciapontjukat titokban tartani, azt az induló állásponthoz közelebbinek mutatni. Ennél többet már igazán nem adhatok mondja a vevõ, majd az alku folyamán még kétszer ráígér. Az is lehet, hogy az eladónak még semmilyen más ajánlata nem volt, mégis erre hivatkozik. Miután az alku lényege a kiinduló álláspontoktól való fokozatos elmozdulás, és az önérdek feladása is így értelmezõdik, ezért a felek igyekeznek a lehetõ legmagasabb kiinduló értékkel elõállni, hogy aztán legyen mibõl engedni. Az alkunak tehát jelentõs eleme a blöff, a tettetés. Ez azonban a közigazgatás esetében mindig problémákat vet fel. 4.3 Az optimumtól való eltérések és annak okai Az optimálistól való eltérés az ember pszichológiai jellegzetességeibõl, illetve a döntési szituáció sajátságaiból, valamint a kettõ egymásra hatásából fakadhat. Tekintsünk át elõször vázlatosan az emberi érzékelésbõl és adatfeldolgozási képességünk korlátaiból eredõ problémákat. 4.3.1

Az ember mint a racionális döntéshozatal gátja Általában racionális döntéshozatalra törekszünk. Olyan döntéseket akarunk hozni, amelyek jók nekünk. Gyakran azonban éppen saját magunk jelentjük a racionális döntéshozatal gátját. Nem vagyunk számítógépek. Ez a tény az élet legtöbb területén kifejezetten jó, sõt még a döntési szituációkban is lehet elõnyös. Ugyanakkor az emberi döntést vizsgáló valamennyi empirikus kutatás végeredménye megegyezik abban, hogy ezek a döntések messze elmaradnak az optimálistól. Egy megfelelõ döntési metódust konzisztensen, érzelmi és szituácionális hatásoktól mentesen alkalmazó számítógép szinte kivétel nélkül rávert az emberi döntéshozókra. Az ember önmagában képtelen arra az információfeldolgozási folyamatra, amelyet egy komplex döntési folyamat kezelése igényel, képtelen a hatalmas információtömeget konzisztensen, egy optimális eljárást követve kezelni. Önmagában az információfeldolgozás is lehetetlen feladat elé állítja tudatunkat. Ki tudna kezelni egy tizenöt alternatívát húsz eltérõ súlyú kritérium alapján elbíráló döntési szituációt? Erre nyilvánvalóan képtelenek vagyunk. Pszichológiai vizsgálatok bizonyították, hogy ilyen esetekben a tudat a teljes problémakör egyes elemeit kiragadja, és azokra koncentrálva próbálja a feladatot megoldani. Ezenfelül igyekszik szelektálni az alternatívák között; egyeseket, amelyek egy fontos kritériumon alacsony értékelést nyertek, egyszerûen kihagy, függetlenül attól, hogy azok más kritériumokon kiemelkedõen jónak tûnnek, és vice versa. Az adatokat tehát az egyéni tudat nem teljes körûen és összefüggésükben kezeli, hanem szekvenciálisan. Az is bizonyítható, hogy a szituáció és az információ tálalásának manipulálásával meghatározó mértékben lehet befolyásolni, hogy az egyén mikor, mely információkat vesz figyelembe, s melyeket hanyagol el. A szituáció befolyásolja továbbá a döntési mód megválasztását is. Mindez oda vezet, hogy ugyanaz a szilárd preferenciákkal rendelkezõ egyén, azonos döntési szituációkban is véletlenszerûen eltérõ döntéseket hoz. Továbbá tendenciózusan eltérõ döntések indukálhatóak lényegében azonos szituációban is, ha néhány irreleváns tényezõt megváltoztatunk. Nézzünk most erre néhány példát! Képzeljük el például, hogy valaki megkérdez bennünket: szerintünk igaz-e, hogy az ENSZ tagállamainak 70%-a afrikai ország, s ha úgy találjuk, hogy ez nem igaz, akkor saccoljuk meg, mennyi. Most képzeljük el ugyanezt a kérdést azzal az eltéréssel, hogy a kérdésben megadott százalék nem 70, hanem 5. Mi lenne a tippünk erre a kérdésre? Kísérletek igazolták, hogy a válaszadók nem hiszik el sem a 70, sem az 5 százalékot, az információt tehát hamisnak, irrelevánsnak minõsítik. Ugyanakkor kétségtelenül hat rájuk, hiszen a 70%-ot tartalmazó kérdést kapók az afrikai országok arányát jóval magasabbnak tippelték, mint az 5%-ot tartalmazó kérdésre választ adók. Hasonlóképpen torzít az a pszichológiában általánosan ismert jelenség, hogy az információk közül tudattalanul azokat választjuk ki, fogjuk fel, amelyek elõzetes feltételezéseinkkel összhangban vannak, míg azokat, amelyek elõfeltevésünkkel ellentétesek, figyelmen kívül hagyjuk, sõt nem is érzékeljük. 38


Döntéseinket ráadásul az éppen rendelkezésünkre álló információk alapján hozzuk meg, amely azonban korántsem feltétlenül ad valós képet. A világ minden fejlett országában a halálokok arányának becslésénél például az emberek magasan túlbecsülik az erõszakos bûncselekményeket és a baleseteket. Ennek oka nyilvánvalóan az, hogy a médiában ezek az esetek jelennek meg nap mint nap. Az is általánosítható információ feldolgozási hiba, hogy az abszolút adatokból indulunk ki, nem pedig a releváns információt nyújtó arányokból. Jó példa erre az a kutatás, amelyben egyik minisztériumunk az önkormányzatoknak küldött ki kérdõíveket. A szóbeli beszámoló során a visszaküldési arányok kapcsán a minisztérium egyik munkatársa megjegyezte, hogy fõleg a kisközségek és községek küldték vissza a kérdõíveket. Nos, valóban a visszaküldött kérdõívek túlnyomó többsége innen származott. Az egyébként kitûnõ önkormányzati szakember csak arról feledkezett meg, hogy a durván 3000 önkormányzat közül csak mintegy 150 városi. Valójában a nagyvárosok több mint 50%-a, a városok 30%-a küldte vissza a kérdõívet. Ugyanez az arány kisközségek esetében 5% körül volt, igaz, a visszaküldött kérdõívek száma így is itt volt a legnagyobb. Különösen esendõnek bizonyul az emberi tudat, ha a környezet bizonytalan, és így valószínûségeket kell kezelni. Nézzünk ismét egy példát. Három hipotetikus szituációt mutatunk itt be két-két lehetséges választási alternatívával. Az olvasó döntse el, hogy melyiket választaná! 1. Szituáció A alternatíva: biztos nyereség: 240,000Ft B alternatíva: szerencsejátékon való részvétel a következõ feltételekkel: 25% esély 1,000,000Ft-ot nyerni 75% esély semmit sem nyerni 2. Szituáció C alternatíva: biztos veszteség: 750,000Ft D alternatíva: szerencsejátékon való részvétel a következõ feltételekkel: 75% esély 1,000,000Ft-ot veszteni 25% esély semmit sem veszteni 3. Szituáció: E alternatíva: szerencsejátékon való részvétel a következõ feltételekkel: 25% esély 240,000Ft-ot nyerni 75% esély 760,000Ft-ot veszteni F alternatíva: szerencsejátékon való részvétel a következõ feltételekkel: 25% esély 250,000Ft-ot nyerni 75% esély 750,000Ft-ot veszteni Ugyanezeket a kérdéseket pszichológusok nagy mintán is lekérdezték. A tipikus választások A, D és F voltak. Az elsõ két válasz pontosan alátámasztja a pszichológusok korábbi megfigyelését, nevezetesen, hogy általában kockázatkerülõk vagyunk, ha nyereségekrõl van szó. Ilyenkor többre becsülünk egy kisebb összeget, mint egy nagyobb várható értéket hozó szerencsejátékot, ahol azonban megvan az esélye, hogy semmit sem kapunk. Ugyanakkor ha veszteségekrõl van szó, kifejezetten kockázatvállalókká válunk.13 Ez azért probléma, mert ugyanazt a szituációt gyakorta egyaránt meg lehet fogalmazni veszteségi vagy nyereségi problémaként. A fenti példának az a további érdekessége, hogy ha jobban megnézzük az adatokat, láthatjuk: A és D együttes választása ekvivalens E választásával a 3. szituációban. Természetesen E-t kevesen választják, hiszen mind a nyereségek, mind a veszteségek tekintetében rosszabb. (Szakkifejezéssel élve F dominálja E-t, amennyiben F minden szempontból jobb.) Az a tény, hogy a kockázatot egyénenként eltérõen értékeljük, önmagában tartalmaz racionális elemet. Teljesen racionálisnak tekinthetõ, ha valaki többre értékel egy 20%-os kamatot adó biztos államkötvényt, mintsem hogy pénzét a tõzsdén forgassa meg, ahol a kockázat sokkal nagyobb (akár mindent elveszthet), és az átlagosan várható hozam szintén csak 20%.14 Ezt a tényt a racionális döntési technikák is kezelni képesek az ún. kockázatvállalási görbe beiktatásával.15 Nehezen nevezhetõ racionálisnak a nyereségi és veszteségi kockázatok eltérõ értékelése egy egyénnél, de a késõbbiekben ismertetésre kerülõ technikák még ezt is kezelni tudják. Azt Ilyen esetekben akár rosszabb várható értéket hozó játszmákba is hajlandóak vagyunk belemenni. Ezzel élnek például a reklámok is, amikor céljuknak megfelelõen hol veszteség, hol nyereség optimalizálásként mutatnak be egyes szituációkat. 14 Ezért is van, hogy a pénzpiacon a kisebb kockázathoz kisebb haszon tartozik és vica versa. 15 Ld. a fejezet harmadik alfejezetét 13

39


azonban, hogy pusztán ugyanazon probléma eltérõ megfogalmazása más-más döntést indukál ugyanazon döntéshozónál, már semmiféle technika nem tudja kezelni. Ez ugyanis a racionalitás legtágabb értelmezését is kizárja. 4.3.2 A döntések racionalitása a valóságban a racionális döntési modellt vitató elméleti megközelítések Láttuk, hogy a tényleges folyamatokban ezernyi gátja van a racionális döntésnek. Itt csak példaként említettünk meg néhányat abból a számos pszichológiai csapdából, amelyek megakadályozhatnak bennünket a legjobb döntési alternatíva kiválasztásában. Tévedés lenne azt hinni, hogy ezek a csapdák csak mindennapi életünkben hozott apróbb döntéseinket befolyásolják. Ugyanúgy jelen vannak ezek a jelentõs közigazgatási döntéseknél, lévén, hogy azokat is csak emberek hozzák. Mégis elhanyagolható mértékû a racionális döntéshozatali technikák alkalmazása a közigazgatási döntéseknél, legyenek azok akár jogi, akár politikai, akár pénzügyi szempontból kiugró jelentõségûek. Vannak persze jócskán ellenérvek a hazai közigazgatás mûvelõi között az ilyen technikák alkalmazásával szemben. Nehéz azonban szabadulni az érzéstõl, hogy a racionális döntéshozatali technikák elvetése mögött gyakran az ismeretek hiánya, az új megtanulásával szembeni ellenérzés, vagy egyszerûen csak a lustaság munkál. Kétségtelen, hogy ezen technikák alkalmazása több munkát, idõt és szakértelmet igényel. Nehezen lenne elképzelhetõ, hogy például szociális, oktatási stb. kérdésekben néhány jogász fogalmazza meg a döntési alternatívákat vagy jobbára csak egy alternatívát. Mindez nem zárja ki, hogy vannak valóban megalapozott ellenérvek a racionális döntési technikákkal szemben. Az alábbiakban két olyan, elméletileg is megalapozott megközelítést mutatunk be az amerikai szakirodalomból, amelyek a racionális döntéselmélettel szemben argumentálnak. Végül utalunk néhány, a racionális döntéselméletre kevéssé reflektáló, azonban szemléletében azzal mégis vitatkozó felfogás meglétére is. 4.3.2.1 A korlátozott racionalitás elmélete Herbert Simon Nobel díjat nyert a korlátozott racionalitás elméletének kidolgozásáért. Simon arra törekedett, hogy egy olyan, belsõleg konzisztens elméletet állítson fel, amely ugyanakkor jobban leírja a tényleges döntési mechanizmust, mint a racionális döntéselmélet. Azt találta, hogy a racionális döntéselmélet axiómái nem fedik a valóságot. A racionális döntéselmélet ugyanis azt feltételezi, hogy a döntéshozó tökéletesen informált. Ez soha sincs így. Az információk teljes körét nem lehet megszerezni. Ráadásul a racionális döntéselmélet nem számol a döntéshozatal költségeivel. Az információk megszerzése, a döntési probléma strukturálása pénzt, idõt, energiát és szakértelmet emészt fel. Elképzelhetõ, sõt gyakran elõ is fordul tehát, hogy az optimális alternatíva megtalálása sokkal többe kerül, mint amit azon nyerünk, hogy a legjobb alternatívát választjuk. Gyakran kevésbé költséges egy nem optimális, de már kielégítõ döntést hozunk. Egy ügyben hozott racionális döntés tehát magában foglal magára a döntésre vonatkozó döntéseket is: milyen mennyiségû információt gyûjtsünk, mennyire menjünk bele a részletekbe mennyi idõt, pénzt szánjunk (szánhatunk) a döntéselõkészítésre. Ráadásul ezek a technikai döntések különösen bizonytalan környezetben zajlanak. Nehéz, vagy lehetetlen megjósolni, hogy egy adott információ megszerzésének költsége milyen arányban áll az általa kiváltott az esetleges jobb döntésbõl folyó haszonnal.16 Ezen körülmények hatására a valóságban nem az optimális, hanem a kielégítõ (satisfycing) döntést keresik. Nem arra törekszenek, hogy valamennyi alternatívát egyszerre áttekintsék, és azt valamennyi releváns kritérium szerint értékelve a legjobbat válasszák ki. Ellenkezõleg, többé-kevésbé véletlenszerûen keresgélve a megoldási lehetõségek között, elfogadják az elsõ útjukba kerülõt, amelyet már megfelelõnek, kielégítõnek találnak. Ha így járnak el, akkor elkerülhetõ a preferenciák, döntési kritériumok pontos feltárása, a kritériumok döntési súlyának meghatározása, valamint az egyes alternatíváknak valamennyi kritérium szerinti lemérése az összképre, a benyomásra alapozva is lehet dönteni a kielégítõ döntési modellben. Látható, hogy itt az optimalizálás más értelemben jelenik meg. Nem egyetlen, optimális pont van, hanem az elfogadható megoldások halmaza; nem az összes alternatíva együttes vizsgálata és meghatározott szabályok szerinti kiválasztása történik, hanem egy szekvenciális folyamat, az alternatívák egymás utáni véletlenszerû feltárása és ennek összevetése azzal, amit már elfogadhatónak tartunk. A kiválasztás kritériumai is sokkal tisztázatlanabbak, nincsenek egyértelmûen analizálva és szintetizálva. Simon elmélete meghatározó jelentõségû. Kétségtelenül reálisabban írja le a döntéshozatali folyamatot, mint a racionális döntéselmélet. Deskriptív szempontból dominanciája a racionális döntéselmélettel szemben 16 Simon emellett számos más tényezõre is rámutat. Így például a preferenciák kapcsán utal arra, hogy azok a döntéshozóban meglehetõsen konfúzak, számos esetben pedig antagonisztikus ellentmondás rejlik azok között.

40


vitathatatlan. Ugyanakkor preskriptív szempontból használhatatlannak tûnik. Ellentétben a racionális döntéselmélettel ugyanis nem alapozhatóak rá olyan döntéshozatali technikák, amelyek a döntés hatékonyságát javítani tudnák.17 A döntések racionalitásának tagadásában nem Simon megy a legmesszebbre. A döntések ún. szemeteskosár elmélete a döntéshozatalt egy szemétkosárhoz hasonlítja. Ebbe a kosárba dobálják be a résztvevõk a különféle problémákat, javaslatokat. Meglehetõsen véletlenszerû, hogy mely problémát húzzák ki a döntéshozók ebbõl a kosárból, és hogy aztán ahhoz milyen megoldást húznak. Az sem ritka, hogy nem problémához keresnek megoldást, hanem egy már meglévõ megoldáshoz (döntéshez) problémát. 4.3.2.2 Lindblom kis lépések modellje A racionális döntéshozatal elméletét és technikáit azonban nemcsak általános, döntéselméleti szinten érte kritika. A hetvenes évektõl kezdõdõen a közigazgatás-tudomány Egyesült Államok-beli képviselõi is megfogalmazták a túlzottan elvont elmélettel szembeni kritikájukat18. A szerzõk érzékelték a gyakorló közigazgatászok és a racionális döntéshozatal, illetve az e szemléletet képviselõ közpolitika elemzés hívei közötti feszültséget és kommunikációs válságot. Elemzéseikben kimutatták, hogy bár a gyakorlat jócskán eltér a racionális döntéshozatali mechanizmustól, mégsem nélkülözi a szisztematikus információ-feldolgozás jegyeit, sõt ha eltérõ értelemben is egyfajta racionalitást. E szerzõk abból indulnak ki, hogy a közigazgatás alapvetõen politikai jelenség, a közigazgatási döntések elkerülhetetlenül politikai döntések is. Ebbõl következik, hogy a racionális döntéshozatal elsõ elemeként megkövetelt célok és preferenciák tisztázása megoldhatatlan feladatot jelent a közigazgatásban. A legnagyobb nehézséget az jelenti, hogy a célok ellentmondóak. Egy-egy döntés kapcsán olyan, egymással kibékíthetetlen ellentmondásban lévõ preferenciákkal kellene számolni, mint gazdaságfejlesztés és környezetvédelem, területrendezés és a területen lakók érdekei stb. A célokban rejlõ ellentmondások nemcsak elvontan jelentkeznek, hanem azok mindegyike mögött politikai pártok, erõs érdekcsoportok, lobbik és kormányhivatalok állnak. Ezek a preferenciák ráadásul eltérõ hangsúlyt kapnak minden egyes döntési szituációban, nem kezelhetõek tehát absztraktan és állandóként. A célok szintjén folytatott vita így egyfelõl értelmetlen, másrészt nem vezet kézzelfogható eredményre. Mindehhez jön még, hogy a közigazgatás döntései különösen komplex tárgyra, a társadalomra irányulnak. Egyetlen kormányhivatalban sem adott a döntés minden lehetséges következményét elemezni képes potenciál. A közigazgatás ezért a racionális elmélettõl jelentõsen eltérõ döntési mechanizmussal dolgozik, a kis lépések technikájával (incremental decision making). Vizsgálódását nem az elvont preferenciákkal kezdi, hanem a lehetséges konkrét közpolitikák számbavételével. Itt sem vesz figyelembe minden lehetséges alternatívát. Pusztán azt a néhány alternatívát veszi górcsõ alá, amelyek az éppen hatályban lévõ közpolitikától csak kis mértékben térnek el. Ez a metódus többféle haszonnal is kecsegtet. Egyfelõl általános tapasztalat, hogy a konkrét közpolitikákban könnyebb az egymásnak feszülõ politikai erõk között konszenzust találni, mint az elvont értékek szintjén folytatott vitában. Az eltérõ politikai erõk megállapodhatnak egy konkrét politikában egymásnak jórészt ellentmondó okokból is. A szociális ellátás kiterjesztésében például egyetérthetnek tõkések és munkások, illetve az ezek érdekeit tükrözõ jobb- és baloldali pártok. Elõbbiek munkabékét, a termelés és magántulajdon biztonságát, utóbbiak nagyobb létbiztonságot remélnek ettõl. Emellett az újonnan bevezetett közpolitika kockázata is jóval kisebb. Mivel a választani szándékozott politika csak kis mértékben tér el a korábban alkalmazottól, várhatóan hatásaiban is csak kisebb, a már megszerzett tapasztalatok alapján könnyebben megjósolható eltérés lesz tapasztalható. Ezzel szemben még a leggondosabb elemzés, modellezés és tudományos analízis sem képes feltárni egy merõben új megoldás minden hatását. A kis lépések módszere, a kiszámítható hatások, együtt a széleskörû egyeztetési mechanizmussal, a politikai szféra minden érintett szereplõjét aktivizálják. Ezek a szereplõk a maguk szempontjából vizsgálják a javasolt döntést, így olyan konzekvenciákra is felhívhatják a figyelmet, amelyre még a legalaposabb egyedi döntéshozó sem lenne képes. A racionalitás záloga ebben az értelmezésben tehát egyfelõl a politikai konszenzus

Ugyanakkor megtermékenyítõleg hatott a racionális döntéshozatal elméletére, de még technikáira is. A döntési alternatívákat egymás után értékelõ eljárás esetében pl. nagy kérdés, hogy hány alternatívát érdemes kipróbálni, mielõtt választunk. Pl. a titkárnõi állásra jelentkezõ számos - a kiírásnak egyformán megfelelõ - jelölt közül hányat hívjunk be próba-gépelésre. 18 Lásd pl. Lindblom (1959) 17

41


léte, másfelõl a kis lépések technikája, amely megnöveli a kiszámíthatóságot, és egyben könnyebbé teszi az esetleg szükségessé váló korrekciót. Látható, hogy ez az elmélet nemcsak mint deskriptív megközelítés érvényes, de egy preskriptív modellt is kínál. Nevezetesen: bemutatja az inkrementális döntéshozatal módját és elõnyeit. Nem kerülhetõ el azonban minkét oldalhoz egy-egy kiegészítés megtétele. Nem feledkezhetünk el arról a szoros kapcsolatról, amely ezen elmélet és az USA közigazgatási gyakorlata között fennáll. A kis lépések módszere ugyanis kevésbé áll az európai gyakorlatra, ahol a közigazgatás autonómiája a politikai szféra más szereplõitõl jobban biztosított, s a konszenzus sem olyan mindenható alapelv, mint az Egyesült Államokban. Wildawsky meg is jegyzi, hogy míg a közpolitika elemzés technikája jórészt az USA-ból származik, annak gyakorlati hasznosítását Európában sokkal inkább meg lehet figyelni19. Preskriptív oldalról pedig már Lindblom cikke figyelmeztet a kis lépések technikájának arra a veszélyére, hogy csapdákba és zsákutcákba vezethet, amennyiben túlzottan kötõdik a már meglévõhöz, nem tud attól akkor sem elszakadni, ha a diszfunkcionalitás teljesen egyértelmû. Ráadásul a módszer kifejezetten erõsíti a a szó negatív értelmében vett bürokratikus jelleget, hiszen az új politikák kidolgozásában a meghatározó tudás a korábbi tapasztalatok ismerete. Ez pedig az adott hivatalban évtizedek óta dolgozó és ugyanabban a gondolati körben mozgó bürokratától várható el. A valódi innováció bevitele tehát idõrõl idõre itt is elkerülhetetlenné teszi külsõ szakemberek bevonását, akik viszont csakis a racionális döntéshozatali technikákkal közelíthetik meg a feladatot. 4.3.3

Egyéb elméletek A fenti két elmélet reagál egyértelmûen a racionális döntéselmélet szervezeti, illetve közigazgatási alkalmazhatóságára. Ne feledkezzünk meg azonban arról sem, hogy maga a politológia és a politikai szociológia is sajátosan látja a közigazgatási döntéshozatal kérdéseit. A politológia egyik meghatározó kérdése a közjó problémája. Mit jelent a közjó, hogyan határozható ez meg, mely politikai struktúrák és mûködési mechanizmusok képesek a legnagyobb mértékben biztosítani, hogy az állami döntések a közjót szolgálják? Ezek a politológia klasszikus kérdései. Ebben az értelemben tehát a politológia szempontjából az állami döntések optimalitásának végsõ értékmérõje a közjó, ami azonban fájdalmasan meghatározhatatlannak bizonyult. Alighanem ez vezetett a demokrácia procedurális felfogásához. Eszerint a közjó meghatározására leginkább maga a közösség képes, amely érdekeit és értékrendjét képviselõin keresztül jeleníti meg a döntéshozatalban. Ezzel kapcsolatban számos kritika is megfogalmazódott. Egyesek szerint a politikusok, vagyis a közösség, az állampolgárok képviselõi nem veszik kellõ mértékben figyelembe az állampolgárok akaratát, és ez vezet szuboptimalitáshoz. Mások szerint a probléma gyökere magának az állampolgári akaratnak az irracionalitásában keresendõ. Minden állampolgár több közszolgáltatást szeretne, de ugyanakkor kevesebb adót is akar fizetni, olyan elvárásokat támaszt tehát, amelyet nem lehet kielégíteni20. Az ún. Közösségi Választások Elmélete pedig csapdaszituációk sorát tárta fel, amelyek az optimálistól eltérõ politikai-állami döntésekhez vezetnek. (A közösségi választások elméletének jó összefoglalóját adja magyarul: Johnson, 1999) Ami itt számunkra különösen fontos, az az a tény, hogy a politikus nem, vagy nem feltétlenül azon technikai szempont, racionális döntési módszer szerint hozza meg döntését, mint amelyet az itt bemutatott elméletek és a késõbb bemutatásra kerülõ technikák ajánlanak. A közvélemény várható alakulása, vagy egyszerûen a médiareakció gyakorta fontosabb, mint a döntés tényleges társadalmi hatása. Ezzel a problémával számolni kell a közigazgatási döntéselõkészítésben. A köztisztviselõnek meg kell értenie a politikus szempontjait is. Ne feledjük el azt sem, hogy a közigazgatás egyik értékmérõje is a közösség megítélése. A jó közhivatalnok megtalálja az egyensúlyt a politikai szempontok és a tényleges társadalmi hatás mérlegelése között. A fentieken felül van néhány konkrét kritika is, amely a racionális döntéshozatali technikák alkalmazását éri, és amelyek jogosságát lehetetlen tagadni. Ezek jórészt a racionális döntéshozatal költségességére utalnak. Meglepõ módon a leggyakrabban említett probléma nem is a pénzben mérhetõ költség, hanem az idõ. A politikában ugyanis gyorsan és hektikusan születnek döntési helyzetek, és ugyanígy el is múlnak. Gyakorta mint ezt sokan tapasztaljuk csak néhány hét vagy néhány nap áll rendelkezésre a döntéselõkészítési folyamatra. Minthogy a racionális döntéshozatali technikák alapos munkát, kiterjedt adatgyûjtést igényelnek, az ilyenfajta határidõkhöz nem feltétlenül képesek alkalmazkodni. Wildawsky (1979) p. XXVIII A hatékonyság növelése egy határig megoldás lehet erre a problémára, de mivel ez az elvárás-együttes mindig, a leghatékonyabb szituációban is fennáll, ez legalábbis elméletileg nem oldja fel a problémát. 19

20

42


4.3.4 Összegzés: pro és kontra érvek a racionális döntéshozatali technikák közigazgatási alkalmazhatóságáról Tekintsük át általánosságban is a racionális döntéshozatali technikák alkalmazására vonatkozó érvek, ellenérvek és válaszok körét! A racionális döntés elõnyeit hirdetõk a következõkbõl indulnak ki: már viszonylag kevéssé bonyolult döntési problémák esetében is csak a racionális döntési technikák (RDT) biztosítanak módot arra, hogy az optimális döntési alternatívát meg lehessen találni. Ezért a döntéshozatal hatékonyságának alapja ezen technikák alkalmazása. A fenti érveléssel és általában a racionális döntéshozatali technikák alkalmazásával szemben leggyakrabban megfogalmazott ellenérveket és a racionális döntés híveinek arra adott válaszait mutatjuk be a következõ oldalon lévõ táblázatban. Lehet-e, kell-e tehát alkalmazni a racionális döntéshozatali technikákat? A válasz egyértelmû igen. Ugyanakkor a RDT-knak abszolutizálása, minden bajra jó csodaszerként való bemutatása éppoly dõreség lenne, mint teljes elutasítása. Ezen technikák alkalmazásának kétségtelenül létjogosultsága, sõt haszna van egyfelõl a társadalmilag vagy financiálisan nagy horderejû közigazgatási projektek kapcsán hozott döntések esetében. Ilyenek lehetnek nagyberuházások, ágazati politikák, és részpolitikák kidolgozása stb. Ezekben az esetekben a RDT alkalmazása ugyan jelentõs ráfordítást igényel, ez azonban eltörpül az alkalmazás következtében várható hasznokhoz viszonyítva. Egy másik lehetséges alkalmazási terület azon kisebb horderejû döntések köre, amelyekre ezek a technikák könnyen illeszthetõek, tehát költségigényük minimális. Lehetségesnek tûnik, hogy egyes tipikus önkormányzati problémákra félkész modellek kerüljenek kialakításra. Ezek a modellek aztán már minimális költséggel, könnyen adaptálhatóak a helyi viszonyokra. Ilyen lehet az általános iskolák bezárását és annak következményeit fontolgató döntéstõl kezdve az infrastrukturális beruházásokon keresztül számos tipikus önkormányzati döntési probléma. 4.4

Racionális döntéshozatali technikák

A fentiekben már többször utaltunk a racionális döntéshozatali technikákra. E pontban arra vállalkozunk, hogy néhányat vázlatosan bemutassunk, utalva egyben azokra a döntési szituációkra is, amelyekben ezek alkalmazására sor kerülhet. Az egyes technikákat csak nagyon röviden villantjuk fel. Célunk inkább az érdeklõdés felkeltése, mint a részletes módszertani ismertetés. Valamivel hosszabban idõzünk a többváltozós hasznossági modelleknél, mivel úgy véljük, ez jeleníti meg leginkább a biztos környezetben hozott racionális döntés logikáját. E modellt az érdeklõdõk számára a következõ alfejezetben technikai részletekbe menõen is bemutatjuk. Az átlagosnál valamivel részletesebben ismertetjük a döntési fát is, mivel általában ezt tekintik a bizonytalan pontosabban az ún. kockázati szituációban hozott döntések tipikus kezelési módjának. 4.4.1

Döntéshozatal biztos környezetben

4.4.1.1 Többváltozós hasznossági modellek Az üzleti életben általában egyetlen, jól megfogalmazható végsõ szempont vezérli a döntéshozókat: a profit maximalizálása. Ez a gyakorlatban vagy a költségek csökkentését, vagy a bevételek növelését jelenti. A közigazgatásban azonban a figyelembe veendõ szempontok száma jóval nagyobb. Az egyes szempontok, döntési kritériumok pedig akár ellentétben is állhatnak egymással. Az ilyen problémák megoldására, kezelésére szolgálnak a többváltozós hasznossági modellek (THM). A jól hangzó név lényegében egy táblázatot takar, amelynek sorai az egyes alternatívákat, oszlopai az egyes döntési kritériumokat tartalmazzák (természetesen a kettõ felcserélhetõ). Az táblázat egyes rubrikáiban ennek megfelelõen az adott alternatíva adott kritériumon mért értéke (jósága vagy rosszsága) található. A jobb érthetõség kedvéért nézzünk egy végletekig leegyszerûsített példát. Egy önkormányzat iskolájának bezárását tervezi. Lényegében három alternatíva merül fel: 1. Az iskolát teljes egészében bezárják, a diákok a közeli nagyközségbe járnak át. 2. Megtartják az oktatást az alsó négy osztályban 3. Megtartják a nyolcosztályos oktatást A figyelembe veendõ kritériumok: (A) Várható költségmegtakarítás (B) A gyermekek tudásszintjének változása (C) A gyermekeknek és szülõknek okozott megterhelés (D) A település életére gyakorolt hatás 43


Az RDT-k alkalmazása ellen és mellett szóló érvek Ellenérvek

Válaszok

Egyetlen döntéshozó sem képes rá, hogy egy döntés valamennyi következményét felmérje.

Erre nem is kell vállalkozni. A döntéshozónak kell eldöntenie esetleg külsõ szakértõi segítséggel , hogy a döntés mely következményeit tartja relevánsnak.

A RDT alkalmazása sok pénzt, idõt és energiaráfordítást igényel. A közigazgatásnak ezek nem mindig állnak rendelkezésére.

Nem minden döntésben kell vagy lehet ezen technikákat alkalmazni. Minél nagyobb horderejû egy döntés, annál jelentõsebb a technikák alkalmazásának haszna. A RDT-k valóban nem alkalmasak politikai rohammunkák elvégzésére.

A ráfordítások meghaladhatják az alkalmazásból származó hasznokat.

Vannak olyan technikák, amelyek lehetõvé teszik a várható hasznok becslését.

A politikai döntéshozatal jellegétõl idegen a RDT alkalmazása.

A RDT-k alkalmasak politikai preferenciák figyelem-be vételére. Valódi konfliktus akkor keletkezik, ha a politikus nem vállalja nyíltan preferenciáit (ennek tipikus esete a korrupció). Ezekben az esetekben viszont a politikai célok és a társadalmi hasznosság között szakadék tátong, ez pedig túlmegy a RD problémáján.

A döntési szempontok jó része nem kvantifikálható.

Bevett információforrások és eljárások léteznek a döntési szempontok kvantifikálására. A döntéshozó tudattalanul maga is - jobb, rosszabb, ugyanolyan szinten - skálákat alkalmaz. A RDT csak segít ezeket a mértékeket összevethetõvé tenni.

Még ha kvantifikálhatóak is az egyes döntési elemek, ezekben olyan mérvû a pontatlanság és bizonytalanság, hogy az a végeredmény megbízhatóságát teljesen megkérdõjelezi. Lehet-e hinni egy olyan adatnak pl., hogy az egyik kritérium fontossága 0,002-vel nagyobb, mint a másiké?

Az adatokban valóban nagy a bizonytalanság. Ez azonban csak a döntéshozóban meglévõ bizonytalanság leképezõdése. Valójában a RDT azzal, hogy a döntéshozót számszerûsítésre, preferenciáinak és véleményének átgondolására készteti, csökkenti az ilyen jellegû bizonytalanságot. Mivel az RDT kvantifikált és általában számítógépesített modellekkel dolgozik, minden esetben lehetõség van a modell érzékenységének ellenõrzésére (sensitivity analysis)21

Az RDT sablonossá, gépiessé teszi a döntési folyamatot, nem hagy helyet az intuíciónak.

Az RDT egy kreatív folyamatban segít megtalálni a döntéshozó látensen meglévõ szempontjait, és ennek alapján strukturálni a problémát, valamint javítani a döntéshozó informáltságát további adatok bevonásával. Magát a döntéshozatalt annyiban gépesíti el, amennyiben kiküszöböli az emberi tudat korlátaiból és jellegzetességeibõl adódó anomáliákat.

A politikai döntéshozó nem vállalhat felelõsséget az ily módon hozott döntésért.

A döntés pontosan a politikai döntéshozó preferenciáit tükrözi, azzal a politikailag is elõnyös eltéréssel, hogy a szubjektív részlehajlás vádja megelõzhetõ.

A modell érzékenységének vizsgálata arra irányul, hogy egyes adatok megváltoztatása módosítja-e, és ha igen, hogyan, a döntési altarnatívák rangsorát. A modell valamennyi elemét lehet így tesztelni. Az információk pontatlanságából eredõ bizonytalanságok csakúgy tesztelhetõek ilyen módon, mint a döntéshozó szubjektumából eredõek. Egy alapos jelentés mindig közli azokat a határokat, amelyek között a döntés változatlan marad. Különösen nagy a jelentõsége ennek, amikor adataink valamilyen oknál fogva kevésbé megbízhatóak, vagy már kis eltérés is jelentõs változást idéz elõ az alternatívák rangsorolásában, illetve az ajánlott döntés tekintetében. Ugyanakkor az ilyen elemzés például konfliktusos döntési szituációban lehetõvé teszi végeláthatatlan viták elkerülését. Gyakran megesik ugyanis, hogy a vita tárgyát képezõ eltérések behelyettesítése az alkalmazott modellbe egyértelmûen megmutatja, hogy a vitatott kérdés egyáltalán nem befolyásolja a döntés végeredményét. Mint a következõ alfejezetben példákkal is bizonyítani fogjuk, a RDT által lehetõvé tett ilyen jellegû elemzés e technikák alkalmazásának egyik legnagyobb elõnye.

21

44


A fenti, nagyon leegyszerûsített döntési probléma a következõképpen jelenik meg egy additív THM-ben: A

B

C

D

Eredmény

Teljesen bezár

100

100

0

0

60

Alsó 4 osztályt megtart

25

90

40

60

46

Mindent megtart

0

0

100

100

40

0.4

0.2

0.3

0.1

Alternatívák: Kritériumok:

Kritérium-fontossági súlyok

Látható, hogy az egyes értékek egy standardizált22 skálán vannak mérve. Ez egyfelõl azért szükséges, hogy a különféle tényezõket pl. forint, utazással töltött idõ, szubjektív értékelések közös nevezõre lehessen hozni. A skálák standardizálása azért is fontos, mert akár ugyanannak a forintösszegnek is teljesen más az értelme, ha az költség, mint ha bevétel. Elõbbinél egy magas összeg rossz, utóbbinál jó. A skálák standardizálása számos más itt nem ismertetendõ (lásd melléklet) technikai szempontból is elengedhetetlen. A végeredményeket úgy kapjuk meg, hogy az egyes alternatívákra vonatkozó számokat megszorozzuk a kritériumok súlyaival, és ezeket összeadjuk. Ennek megfelelõen pl. a teljes bezárásra vonatkozó végeredmény (100*0.4) + (100*0.2) + (0*0.3) + (0*0.1) l= 60 lesz. A modellalkotásban sajátos munkamegosztás alakul ki. A döntési kritériumok meghatározása és a kritériumok fontosságának meghatározása (súlyok definiálása) mindig a döntéshozó feladata. Ezeknek a döntéshozó tudatából való felszínre hozásában a szakemberek persze segítséget nyújthatnak. Ehhez olyan pszichológiai alapokon nyugvó technikákat vesznek igénybe, amelyek széles körben ismertek mind az üzleti életben, mind a modern államok közigazgatási munkájában. Az egyes cellákban szereplõ értékek meghatározása általában a szakember feladata.23 Egyes esetekben azonban ebben is részt vehet a politikus, noha erre inkább csak az önkormányzati döntéshozatalban van mód. A THM alkalmazásának két nagy elõnye van. Az egyik, hogy áttekinthetõvé teszi a döntéshozatali folyamatot. Kísérletek bizonyították, hogy már egy ilyen kis táblázat esetében is nehéz a különféle szempontokat fejben tartani, és azokat a döntésnél együttesen figyelembe venni. A valós problémák, amelyekkel a közigazgatásnak szembe kell néznie, az itt bemutatottnál jóval bonyolultabbak. Senki sem képes fejben tartani tíz alternatívára vonatkozó huszonhárom szempontot, és ezeket együtt alkalmazni. A THM egy viszonylag egyszerû, bármely számítógépes táblázatkezelõ programmal megvalósítható módszert ajánl erre. A módszer áttekinthetõsége nemcsak az esetleges tévedés lehetõségét küszöböli ki, hanem védhetõbbé is teszi a közigazgatási döntéseket. Jórészt kiküszöböli pl. a korrupció vádjának lehetõségét is. A módszer további elõnye, hogy számos esetben alkalmas a politikai nézetek eltérésébõl adódó viták kezelésére, illetve azok rövidre zárására. Tegyük fel a fenti példánál maradva , hogy vita alakul ki a képviselõtestületben. Egyesek azt állíthatják, hogy a település életére gyakorolt hatás kétszer olyan fontos, mint ahogy az a táblázatban szerepel. A táblázatba való behelyettesítéssel a vita könnyen lezárható. Kiderül, hogy az esetleges módosítás mit sem változtat a végeredmények sorrendjén. 4.4.1.2 Lineáris programozás A lineáris programozás (LP) hasonló problémák megoldására alkalmas, mint a THM. A legjelentõsebb eltérés az, hogy itt korlátozó feltételek is meghatározhatók a modell ezeken belül fogja az optimumot keresni. A lineáris programozás azonban a szakismeretek jóval magasabb szintjét igényli, jóval bonyolultabb matematikai apparátust vonultat fel. Alkalmazása akkor indokolt, ha a probléma nagyon jól definiálható, pontosan meghatározhatóak a korlátozó tényezõk. Ilyen feladatok jobbára azok a technikai problémák, amelyek a közszolgáltatások bizonyos területein jelentkeznek, valamint egyes belsõ szervezési feladatok. Tipikus LP probléma lehet például mindenfajta ún. sorbanállási feladat, pl. a várakozási idõ csökkentése a hivatalban vagy orvosi rendelõben, A standardizálás itt nem a matematikai statisztikában megszokott módon történik. Ez alapulhat meglevõ adatokon (pl. nyilvántartások adatai stb. - hány gyerek jár a településen iskolába), beszerezhetõ adatokon (mennyibe kerül a buszbérlet a szomszéd településre), statisztikai adatokon, szakértõi véleményeken, vagy a döntéshozó ill. más becslésén (mennyire rontja a település kulturális életét, ha elmegy az iskola és a tanító). 22

23

45


ún. útmodellek, pl. a szemétszállítás útvonalának optimalizálása, valamely komplex feladat (projekt) esetében az egyes feladatok sorrendjének és kezdési idõpontjának meghatározása, elosztási problémák, pl. szemétlerakók használatának rendje, új szeméttározó létesítése szükséges-ségének kiszámítása. Mint a példákból is látható, a LP olyan döntési problémák racionális megoldására szolgál, amely problémák megoldása tipikusan nem a felsõ szintû közigazgatási döntéshozó feladata. 4.4.2

Döntéshozatal bizonytalan környezetben Számos pszichológiai kísérlet egyértelmûen bizonyította, hogy a döntéshozatalban nem csak a szempontok és alternatívák együttes figyelembe vétele állítja megoldhatatlan szellemi feladat elé a döntéshozót. Jól megragadhatóak és kimutathatóak azok a torzító tényezõk is, amelyek az emberi gondolkodás, az emberi lélek sajátosságaiból fakadnak. Ezek a döntéseket irracionális irányba vihetik el. Hihetetlennek tûnik, de igaz, hogy számos esetben a saját agyunk csap be minket: olyan alternatívát választunk, amelyet nem is igazán akarunk. Különösen igaz ez, ha bizonytalan helyezettel állunk szemben, amikor csak az események bekövetkezésének valószínûségét ismerjük, vagy talán azt sem. Ilyenkor már a probléma megfogalmazásával is jelentõs mértékben lehet manipulálni a döntéshozót. Egészen másként döntünk például, ha ugyanazon szituációt mint nyereséget vagy mint veszteséget jelenítünk meg. Nincs ez másként a közigazgatás esetében sem. Éppen ellenkezõleg a közigazgatás különösen gyakran néz szembe olyan feladatokkal, döntési szituációkkal, amelyek hatása csak becsülhetõ, valószínûsíthetõ. Ezért is fontos, hogy rendelkezzünk olyan technikákkal, amelyek ilyen szituációkban is képesek a döntések optimalitását biztosítani. Ezeket tekintjük át a következõkben. 4.4.2.1 Statisztikai adatok elemzése A bizonytalanság egyik legnagyobb forrása a közigazgatásban az, hogy döntései a táradalomra, a társadalmi folyamatokra vonatkoznak. A társadalmi folyamatokat azonban senki nem képes ok-okozati rendszerként leírni. A társadalomban ugyanakkor érvényesülnek jól megragadható statisztikai összefüggések. Ezek megismerését teszik lehetõvé a matematikai statisztikai módszerek. Ezek az egyszerû táblázatos formától a korrelációszámításon és regresszióanalízisen keresztül a faktoranalízisig terjedhetnek. A szükséges adatokat már meglévõ statisztikai táblák, a közigazgatás nyilvántartásai, adatbázisai vagy egyszeri adatfelvételek biztosíthatják. A statisztikai adatelemzés a közigazgatási döntéshozatal számos területén jól alkalmazható. Statisztikai módszerekkel becsülhetõek például egyes kormányzati intézkedések hatásai a munkaerõpiacra, a munkanélküliek számának alakulására. Sajnálatos, hogy Magyarországon a gyakran elmulasztjuk az ilyen jellegû adatelemzést, még a jelentõs döntések esetében is. 4.4.2.2 Döntési fa A döntési fa a valószínûségekre alapozott döntési szituációk kezelésére alkalmazott legáltalánosabb eljárás. Ehelyütt nincs mód arra, hogy a technikai részletek ismertetésébe belemenjünk. A legjobb talán az lesz, ha egy egyszerû példán mutatjuk be ezt a technikát. Tegyük fel, hogy a két döntési alternatíva, A és B hatását kívánjuk vizsgálni a munkanélküliségre. A két alternatíva hatása jelentõsen eltér aszerint, hogy a gazdasági helyzet javul, változatlan marad vagy romlik. Ezt szemléltetjük a következõ ábrán. Az ábra bal oldalán középen elhelyezkedõ kis négyzet arra utal, hogy itt döntési szituáció van. Két vagy több nyíl indul ki ebbõl, annak megfelelõen, hogy hány döntési alternatíva van. Ez esetben csak kettõ (A és B variáns). A két kis körbõl ágaznak el a lehetséges kimenetek. Ezekbõl ez esetben három nyíl indul ki, a gazdaság három lehetséges állapotára, vagyis kimenetelére utalva. Ezek a feliratoknak megfelelõen: javul, változatlan marad vagy romlik. A feliratok melletti p értékek pedig az egyes állapotok bekövetkezésének valószínûségét mutatják. Pl. a gazdasági javulás valószínûsége 0.4, úgy is mondhatnánk 40%. Mivel a gazdaság állapota lényegében független attól, hogy A vagy B alternatívát választjuk, ezek a valószínûségek azonosak a két alternatíva esetében. A gazdaság lehetséges állapota valószínûségeinek (0,4: 0,3 és 0,3) összege a valószínûségszámítás szerint 1,0. A nyilak végén elhelyezkedõ számok azt jelzik, hogy mennyi hasznot, szakkifejezéssel élve kifizetést várunk az egyes alternatíváktól, a gazdasági helyzettõl függõen. Az egyszerûség kedvéért most egy 1 - 100 skálát használunk, de a problémától függõen szerepelhetnének itt forintösszegek, vagy naturális mutatók is. Látható, hogy A variáns választása nagyobb elõnyökkel jár, ha a gazdasági helyzet nem javul, míg B 46


Javul A variáns

p = 0,4

Változatlan p = 0,3 Romlik

Javul

p = 0,3

p = 0,4

Változatlan p = 0,3 Romlik

25 80 100

100 70

p = 0,3

B variáns

20

4. ábra: A döntési fa variáns akkor elõnyösebb, ha a gazdasági helyzet javul. Elsõ ránézésre A variáns jobbnak tûnik. Összegezve 205 pontot ad, míg B variáns csak 190-et. De valóban így van-e? A döntési fa lényegében egy módszer arra, hogy az ún. várható értéket megtaláljuk. A várható érték alkalmazása jó eszköz arra, hogy a hasznokat más esetben az elkerülhetetlen veszteségeket és azok bekövetkezésének valószínûségét együtt vegyük figyelembe. A gyakorlatban ez úgy történik, hogy az egyes kifizetéseket összeszorozzuk a hozzájuk tartozó valószínûségekkel, és ezeket minden alternatívára összeadjuk. Esetünkben az A alternatíva várható értéke: (0,4*25)+(0,3*80)+(0,3*100) = 10+24+30 = 64. Ugyanez B alternatívára: (0,4*100)+(0,3*70)+(0,3*20) = 40+21+6 = 67 Látható tehát, hogy ha az egyes gazdasági állapotok bekövetkezésének valószínûségét is figyelembe vesszük, akkor B alternatíva többet hozhat a konyhára. A racionális választás tehát B alternatíva. Ebben az esetben feltételeztük, hogy a két alternatíva költségei azonosak. Természetesen arra is mód van, hogy az eltérõ költségeket a számítások során figyelembe vegyük, erre azonban most nem tudunk kitérni. A valóságos döntési helyzetekben használt döntési fák természetesen ennél sokkal nagyobb méretûek, akár több száz vagy több ezer döntési és valószínûségi elágazással. Sajátos helyzetet jelentenek a teljes bizonytalansági helyzetek, amikor tehát az egyes kimenetelek bekövetkezésének valószínûsége nem ismert a kifizetések viszont igen. Ezekben az esetekben nem beszélhetünk optimalitásról. Itt mindössze arra van lehetõség, hogy döntéseinket szisztematikusan hozzuk. Ilyenek pl. az ún. minimax, maximin stb. döntési megoldások. Ezek lényege, hogy áttekintjük az egyes esetekben várható kifizetéseket, és meghatározzuk, hogy mi az, amit mindenképpen el szeretnénk kerülni, vagy meg szeretnénk kockáztatni. Mondhatjuk pl. azt, hogy azt a döntési alternatívát választjuk, amely a környezet legrosszabb kimenetele esetén a legmagasabb (legkevésbé költséges) kifizetést biztosítja. Ez egyfajta biztonsági stratégia. Megjegyezzük azonban, hogy a legritkább esetben áll elõ a teljes bizonytalansági helyzet. A legtöbb esetben van némi információnk az esetek bekövetkezésének valószínûségérõl. Pl. tudjuk, hogy A valószínûbb, mint B. Ez már kockázati helyzet. Ilyenkor meg kell becsülni, hogy mennyivel érezzük valószínûbbnek A, mint B bekövetkezését. Tapasztalataink szerint a köztisztviselõk gyakran nem értik a valószínûség lényegét, és ezért tekintenek tisztán bizonytalannak a valószínûségi helyzeteket. Értsük meg, hogy egy pénzérmét feldobva az eredmény biztosan 50%-os valószínûséggel lesz írás. Erre tehát könnyen lehet döntési fát felállítani. Igaz ugyan, hogy nem érdemes, mivel a kimenetek valószínûségei megegyeznek. Érdemes lehet viszont döntési fát felállítani arra, hogy egy rendezvényt szabad vagy zárt térben rendezzenek meg annak függvényében, hogy foge esni az esõ, vagy sem.

47


4.4.3 A jövõ elõrejelzése Döntéseink értelemszerûen a jövõre irányulnak, illetve a jövõben fognak érvényesülni, sõt döntéseink jelentõs része éppen arra irányul, hogy a jövõt megváltoztassuk. Különösen igaz ez a közigazgatásra, amelynek egyik legfontosabb feladata, hogy a jelenben munkáló, a jövõt alakító negatív tendenciákat megfékezze, a pozitív folyamatokat pedig felerõsítse. Igen fontos tehát, hogy megfelelõ képpel rendelkezzünk egyfelõl a jövõ várható állapotáról, másfelõl tisztában legyünk azokkal a folyamatokkal, amelyek ezt a jövõt alakítják. A jövõ maga is bizonytalan, ezért a bizonytalan, illetve kockázatos döntések elõbb ismertetett technikái itt is alkalmazhatóak. Ezen felül azonban vannak további módszerek a jövõbe vezetõ folyamatok modellezésére és azok várható eredményének feltárására. Ezek közül mutatunk be néhányat az alábbiakban. 4.4.3.1 Trendanalízis A trendanalízis lényegében olyan statisztikai adatelemzés, amely idõbeli változásokat vizsgál és jelez elõre, már meglévõ adatok alapján. Legegyszerûbb formájában azt feltételezi, hogy a tendenciák változatlanok maradnak az elkövetkezõ, becsülni kívánt idõszakban is. Egy ilyen 1996-ban készített trendanalízis grafikus ábrázolását mutatjuk be a következõ ábrán. 90 80 70

Adat

60

u

50 40

u

30 20 10 0 1988

u

u u u

u

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Év

5. ábra: Trendanalízis (grafikusan megjelenítve) 4.4.3.2 Dinamikus modellezés E módszer igen bonyolult összefüggésrendszerek modellezésére alkalmas. Olyan folyamatokéra, ahol sok száz tényezõ áll egymással összefüggésben. Egy-egy tényezõ számos más tényezõre hat, és viszont, egy tényezõre számos más tényezõ is hathat. Következésképpen visszacsatolások tömege is jelen van a valóságot jól leképezõ modellben. Ez az eljárás nem egyszerûen a már meglévõ adatokból extrapolál, von le következtetéseket a jövõre nézve, hanem részleteiben modellezi azokat a folyamatokat, amelyek a jövõt alakítják. Erre alapozva sokszor jobb becslést kaphatunk akár a hosszabb távú elõrejelzések tekintetében is. Elõnye ennek a módszernek a trendanalízishez viszonyítva, hogy a folyamatok gyakran egy idõ után az ellenkezõ irányba fordulnak, s ezt csak a dinamikus modellezéssel lehet elõre jelezni. Ilyen például a városodás folyamata, ahol hosszú ideig a látens folyamatok a városi népesség növekedéséhez vezettek, majd a tendencia megfordult, és megindult a városokból való kiáramlás. Jól alkalmazhatónak bizonyult a dinamikus modellezés például a nyugellátás hosszú távú elõrejelzésében. Itt ugyanis együttesen kell figyelembe venni a demográfiai összetétel alakulására ható számos tényezõt, a gazdaság állapotát, a lakosság egészségügyi állapotát befolyásoló számtalan tényezõt, valamint ezek kölcsönhatásait.

48


4.4.3.3 Monte Carlo módszer A Monte Carlo módszer olyan szituációk modellezésére alkalmas, amelyben a bizonytalanság számos tényezõ tekintetében jelen van. Az egyes jelenségek bekövetkezésének csak az ún. valószínûségi eloszlásait ismerjük. Képzeljünk el egy rendõrõrsöt. Itt változó lehet, hogy egy éjszaka hány helyre kell kiszállni, mennyi ideig kell a helyszínen tartózkodni stb. Az is csak valószínûségekkel adható meg, hogy éppen azon az éjszakán hányan lesznek szabadságon, hányan betegállományban stb. A Monte Carlo módszer lényege, hogy az ezekre a tényezõkre vonatkozó valószínüségi eloszlásokat ütközteti, olymódon, hogy az adott valószínûségeket figyelembe vevõ véletlenszerû szituációkat generál igen nagy számú esetben. Ezekbõl statisztikákat készít. (Pl. ezer esetbõl 17 alkalommal nem tudtak kiszállni minden szükséges helyszínre.) Ennek alapján lehetõség van a szükséges intézkedések megtételére. (Pl. két fõ átcsoportosítása éjszakai szolgálatba, egy újabb gépkocsi beállítása stb.) 4.4.4 Tárgyalási és alku-szituáció Mint jeleztük, a tárgyalási és alku-szituációkban elsõdlegesen a pszichológiából kölcsönzött technikákat szoktak alkalmazni. Lehetséges azonban a racionális döntéshozatali technikák alkalmazása is. Sajátos technika pl. az, amely arra kéri a tárgyaló feleket, hogy különféle hipotetikus megoldásokat értékeljenek egy 0-100-ig terjedõ skálán. Az értékelések alapján, azokat számítógépbe táplálva feltárják a döntéshozó látens döntési modelljét. Lényegében a már bemutatott többváltozós hasznossági modell azonosításáról van szó. A számítógép ilyenkor fordítva halad. A meglévõ végeredménybõl, a döntési kritériumok ismeretében kiszámítja a kritériumok súlyait és az egyes kritériumokhoz tartozó hasznossági függvényeket is. A módszer tehát egyéni döntéshozatal esetén is alkalmazható, a döntéshozó nem tudatos preferenciáinak feltárására. A tárgyalási szituáció esetben a két fél döntési modelljébõl kidolgozható egy olyan megoldás, amely a két fél viszonyában is optimálisnak tekinthetõ. Kérdéses persze, hogy mit tekintünk optimálisnak. Az optimalitás itt a két fél által szerezhetõ hasznosságokra (elégedettség) utal. Itt egyszerre két tényezõre is figyelemmel kell lenni: a két fél által szerezhetõ hasznosságok összege és különbsége is számít. Nézzünk egy példát: A és B tárgyalásának három lehetséges kimenetele van. Ezeket õk mindketten eltérõen értékelik. Megkérjük õket, hogy egy 0-100 skálán jelezzék, hogy a három felmerült megoldás közül melyiket mennyire tartják jónak. A válaszok a következõk: Alkuszituáció kifizetései

Megoldás 1 2 3

A értékelése 30 95 74

B értékelése 60 62 65

Összeg 90 157 139

Különbség 30 33 9

Nyilvánvaló, hogy az 1. megoldás minden szempontból rosszabb a többinél. Elsõ pillantásra a 2. megoldás tûnik a legjobbnak, mivel a 3.-hoz viszonyítva azzal A sokkal jobban jár és B alig jár rosszabbul. Ezt tükrözi a hasznosságok összege is, amely itt jóval nagyobb, mint a 3. megoldás esetében. Azonban a különbség is. B ezért úgy érezheti, hogy õ sokkal rosszabbul jár a 2. megoldással, és ragaszkodni fog a harmadikhoz. Valóban, a tapasztalat szerint a gyakorlatban az ilyen esetek gyakran a 3. megoldás elfogadásával végzõdnek. Elkerülhetõ lenne ez, ha A valamiképpen kompenzálni tudná B-t, hiszen az õ 21 egységnyi vesztesége B 3 egységnyi nyereségével áll szemben. Ebben a helyzetben azonban erre nincs mód. Az élet azonban nem ennyire merev. Az esetek többségében az alku nem csak egy dolog körül folyik. S ha így is lenne, az ügyes tárgyaló ki tudja azt úgy terjeszteni, hogy az a végeredmény szempontjából elõnyös legyen. A bértárgyalások látszólag csak a bérrõl szólnak, de kiterjeszthetõk az egyéb juttatásokra, a munkaidõre stb. Ha két vagy több dolog fölött folyik az alku, akkor egy nagyon érdekes helyzet áll elõ. Kifejezetten elõnyössé válik, ha a tárgyaló felek preferenciarendszere eltérõ. Képzeljük el, hogy ketten vitatkoznak egy narancs elosztásán. Elsõre a fele-fele elosztás látszik a legmegfelelõbb megoldásnak, de mindkét fél az egészet akarja. Megoldhatatlan feladat? Nem feltétlen. Kiderülhet, hogy egyiküknek a héja kell, a süteményhez, a másik pedig narancslét kíván készíteni. Az élet persze nem mindig ilyen egyszerû, az eltérõ preferenciák azonban mindig jelen vannak, és lényegében ezek teremtenek lehetõséget a mindkét fél számára elõnyös megállapodásra. A példa azt is megmutatja, hogy a tárgyalás nem mindig feltétlenül jelent ún. zéró összegû játszmát, vagyis, hogy amit én megnyerek, a másik automatikusan elveszti. A tárgyalás egyik titka, hogy pozitív összegû 49


játszmákba menjünk bele, vagy igyekezzük azzá alakítani, és ha sikerült, fogjuk is fel annak. A legnagyobb hiba az egyes tárgyaló részérõl, ha nem saját hasznait akarja növelni, hanem a másikét csökkenteni nem azon méri le a sikert, hogy õ jól járt, hanem azon, hogy a másik rosszul. Ehhez persze ismerni kell saját céljainkat. 4.4.5 Hogyan mûködnek ezek a módszerek a gyakorlatban Nem feltétlenül kell elvárnunk a hivatali apparátusok dolgozóitól e módszerek mélyebb ismeretét. Az azonban szükséges lenne, hogy pontosan meg tudják határozni a feladatot, definiálni tudják a kérdést, amelyre választ várnak. A megválaszolandó kérdés ismeretében az erre specializálódott szakember dolga, hogy adekvát döntéshozatali technikát javasoljon a feladat megoldására. Szintén a szakember feladata, hogy definiálja a szükséges információk körét. Az információk birtokában a szakember elvégezheti a szükséges munkálatokat. Megjegyezzük, hogy a fent ismertetett technikákhoz speciális számítógépes programok állnak rendelkezésre. Ezek jelentõs mértékben leegyszerûsítik és meggyorsítják a feladatok ellátását, ugyanakkor maguknak a programoknak a kezelése is speciális szakértelmet igényel. Az esetek többségében a szakembernek együtt kell mûködnie a hivatali apparátussal, illetve a döntéshozóval. Egyes technikák (pl. a többváltozós hasznossági modellek) különösen szoros munkakapcsolatot tesznek szükségessé, míg mások (pl. lineáris programozás) esetében a szakértõ a szükséges információk megszerzése után hosszabb ideig maga dolgozik. A szakértõnek nemcsak a technika és az ahhoz kapcsolódó számítógépes ismereteknek kell a birtokában lennie, hanem azokat a módszereket is ismernie kell, amelyekkel a szükséges információt a politika és a közigazgatás sajátos környezetében be tudja szerezni. Végül tekintsük át röviden, egy táblázat formájában, hogy melyek a fent bemutatott módszerek hátrányai, illetve elõnyei. A RTD-k alkalmazásának elõnyei és hátrányai összegzés

Hátrányok

Elõnyök

Viszonylag hosszadalmas eljárás, míg a közigazgatásban általában egy meghatározott idõpontban van csak döntési szituáció. (Különösen élesen jelentkezik ez a mai hazai közigazgatásban, ahol a döntések jelentõs része ad hoc alapon, gyakran néhány hetes határidõvel születik.)

Biztosítja a döntések megalapozottságát. Hosszú távú elõrejelzéseket adva, a döntéseket idõállóvá teszi.

Jelentõs költség- és munkaerõigénye van.

A döntések megalapozottsága a technikák költségeit messze meghaladó társadalmi hasznokat eredményezhet.

Nem veszi kellõ mértékben figyelembe a politikai szempontokat, a közvélemény, a lobbik elvárásait.

Ezek a szempontok egyes technikákban (pl. THM) figyelembe vehetõk. A módszerek csak döntési javaslatokat adnak. A tényleges döntést az arra feljogosított döntéshozó hozza. A módszerek többsége alkalmas arra, hogy a politikailag elfogadható alternatívák közül meghatározza az optimálisat.

A döntéshozót információi, preferenciái feltárására kényszeríti, ami politikailag nem mindig hasznos.

A döntéseket politikailag csak a preferenciák oldaláról lehet támadni. A korrupció vádja e módszerek alkalmazásával kiküszöbölhetõ. Megnöveli a döntéshozó és a közigazgatás presztizsét, mivel azt a professzionalitás imázsával ruházza fel. A fejlett demokráciákban alkalmazott módszerek felhasználása közelít minket ezen államok közigazgatásához és sztenderdjeihez. 50


4.5 Többváltozós hasznossági modell részletes bemutatása A többváltozós hasznossági modellek (multiattribute utility model, továbbiakban THM) a nagymértékben leképezik azt a struktúrát, amit a racionális döntéshozatal magába foglal. Ez indokolja, hogy az érdeklõdõknek részletesebben és mélyebben is bemutassuk e modell alkalmazását. Néhány gyakorlatias példa pedig remélhetõleg a jobb megértést is segítheti. A THM a következõ elemekbõl építkezik: az alternatívák, a kritériumok, az egyes kritériumok fontosságát meghatározó súlyok, az egyes alternatíváknak a kritériumokon mért értékei, valamint az ezeket összekombináló algoritmus. Mindez alighanem kissé bonyolultan hangzik. Nézzünk egy egyszerû példát, amely bebizonyíthatja, hogy a THM valójában igen egyszerû, könnyen alkalmazható technika. Tegyük fel, hogy egy önkormányzat szemétszállításra ír ki pályázatot. A pályázati kiírás elkészítéséhez és a pályázatok értékelésére ad hoc bizottságot hoznak létre. A bizottság már a pályázatokból információt kíván szerezni minden lényeges kérdésrõl, ezért összeülnek és meghatározzák, melyek ezek a lényeges kérdések. A következõ ilyen szempontokat határozzák meg: 1. A szemétszállítás költsége nagyon fontos 2. Referenciák végeznek-e hasonló tevékenységet máshol, ott milyenek a tapasztalatok 3. A vállalkozás anyagi háttere 4. Van-e olyan szemétlerakó hely, amelyet a cég használhat, vagy a településnek kell új szemétlerakó helyet létesítenie 5. Az ürítési gyakoriság 6. Tudják-e biztosítani a háztartásonként eltérõ szemétürítési gyakoriságot (van, ahol csak hetente egyszer, van, ahol mindennap) 7. Tudnak-e kezelni eltérõ jellegû és méretû szeméttároló edényeket 8. Tudják-e biztosítani az összegyûjtött mennyiség szerinti számlázást (szeméttároló méret * ürítési gyakoriság) háztartásonként. A bizottság tehát ezekre a kérdésekre kért válaszokat a pályázóktól, és ezen szempontok alapján kívánja értékelni a beérkezett pályázatokat. Négy pályázat érkezett: A, B, C és D. Ennek alapján kerül összeállításra a THM a következõképpen: A többváltozós hasznossági modell kiinduló adatainak struktúrája KRITÉRIUMOK A

PÁLYÁZÓK B C

KRITÉRIUM-SÚLYOK D

1 2 3 4 5 6 7 8 EREDMÉNY

A következõ lépés a táblázat belsõ (vastagabb vonalakkal határolt) részének kitöltése, vagyis annak meghatározása, hogy az egyes pályázók az egyes kritériumokban milyen értéket értek el. A bal felsõ cellában lévõ szám azt fogja megmutatni, hogy az A pályázó árajánlata mennyire kedvezõ. Ide nem írhatunk be nominális értékeket. Gondoljunk csak bele: az ár esetében minél nagyobb az itt szereplõ forintérték, annál rosszabb az ajánlat. A vállalkozó pénzügyi háttere (pl. mérlegfõösszeg) esetében viszont minél nagyobb a forintösszeg, annál jobb az ajánlat. Ráadásul hogyan kezelhetnénk együtt a forintban kifejezett árat és fedezetet az idõben 51


kifejezett ürítési gyakorisággal, vagy a szolgáltató rugalmasságát (eltérõ tározóedények, eltérõ ürítési gyakoriság) mérõ mutatóval. Az egyes kritériumokon mért értékeket tehát valamiféle közös nevezõre kell hoznunk. A közös nevezõre hozásnak van egy egyszerû technikai megoldása. Válasszuk ki minden kritérium esetében a legnagyobb és a legkisebb nominális értéket. Ezután a következõ formulákat alkalmazhatjuk annak függvényében, hogy a nominális érték növekedése számunkra elõnyösebb (pl. fedezet) vagy elõnytelenebb (pl. ár): minél nagyobb, annál jobb: E/(maxE - minE) minél nagyobb, annál rosszabb: (maxE - E) / (maxE - minE) A formulában E jelöli az éppen figyelembe vett nominális értéket, maxE a kritériumon mért legmagasabb, minE a kritériumon mért legalacsonyabb nominális értéket jelöli. Ha pl. az árajánlatok a következõk: 65M, 75M, 50M, 150M Ft, akkor táblázatbeli értékeink: 0,85; 0,75; 1,0 és 0,0 lesznek. Ha ugyanezen forintértékek mint pénzügyi háttér jelennének meg, akkor táblázatbeli értékeink 0,15; 0,25; 0,0 és 1,0 lesznek. Mivel általában nem vagyunk hozzászokva ilyen kis számok kezeléséhez, meg szokták szorozni ezeket az értékeket százzal, azaz százalékként fejezik ki azokat. A megoldás elõnye egyszerûségében rejlik. Azonban már a példa is sejtetni engedi, a megoldás egyik jelentõs hátrányát. Az elsõ három pályázó árajánlata közötti eltérés minimális lesz. Ennek oka viszont egyszerûen az, hogy a negyedik pályázó árajánlata rendkívül magas. Célszerûbb lehet tehát a minimális és maximális értékeket nem egyszerûen a rendelkezésünkre álló árajánlatokból meríteni, hanem alaposabb tájékozódás után (pl. más, hasonló települések) megállapítani azokat. Van a módszernek egy másik problémája is. Tegyük fel, hogy az önkormányzat 70M forint feletti árajánlatot nem tud elfogadni. Ekkor is értelmetlen a fent megadott számítási mód. De nézzünk egy más példát! Távfûtéssel kapcsolatos döntésnél nyilván figyelembe kell vennünk a szolgáltató által biztosított szobahõmérsékletet. De hogyan értelmezzük ezeket az adatokat? A 16C foknál a 22C fok hat fokkal magasabb és nyilván jobb. De vajon a 28C fok is ugyanennyivel jobb a 22-nél? Aligha. Ebben az esetben és még sok másikban tehát a fent ajánlott egyszerû megoldás egyáltalán nem mûködik. Egy általánosabb, minden szituációban alkalmazható ám éppen ezért bonyolultabb megoldásra van szükségünk. Ezt a megoldást a közgazdaságtantól vesszük kölcsön. Eszerint a különbözõ termékeknek, szolgáltatásoknak hasznossága van számunkra. A hasznosság az adott termék, szolgáltatás mennyisége esetleg minõségi jellemzõjének mértéke szerint változik. Ezt a hasznosság függvénnyel írhatjuk le, és grafikusan is ábrázolhatjuk.

Szemétszállítás (egyszerû módszer) 1,2

u u u

0.8 0.6

Hasznosság

Hasznosság

1

Szemétszállítás (egy reálisabb görbe)

0.4 0.2 0

u

0

50

100

150

u

01

u

0,8

u u

0,6 0,2 0 0

Árajánlat

50

u

u

u

uu

100

uu

150

200

Árajánlat

6. ábra: A hasznossági függvény lehetséges alakjai (szemétszállítás) Látható a bal oldali ábrából, hogy ha egyszerû modellünket alkalmazzuk, lényegében akkor is egy hasznossági görbét számítunk. Ez a görbe azonban a számítás módjából következõen mindig egyenes lesz; szakkifejezéssel élve: egy lineáris függvényt kapunk. Ennél reálisabb, a döntéshozók értékelését jobban bemutató függvénykapcsolatot jelez a jobb oldali ábra hasznossági görbéje. Ez arra utal, hogy az ár és a hasznosság között nem egy az egyhez arányosság áll fenn. Az árajánlatok között a döntéshozók csak az alsó ártartományban tesznek jelentõs különbséget. A magasabb árak között már nem disztingválnak, azokat szinte egyformán rossznak tartják. Látható pl., hogy egy 50M és egy 60M forintos árajánlat között a hasznosságban több mint 20% eltérés van. Ezzel szemben a 140M és 150M forintos árajánlatok között alig lehet eltérést kimutatni; a döntéshozóknak mindkettõ lényegében azonos mértékben elfogadhatatlan. 52


Mint jeleztük, vannak olyan kritériumok is, ahol a lineáris függvénykapcsolat teljesen alkalmatlan a hasznosság leírására. Ilyen a szobahõmérséklet értékelése, amit az alábbi ábra mutat be. Itt a döntéshozók a 22 C-ot tartják a legmegfelelõbbnek, míg az ettõl jelentõsen eltérõ hõmérsékleti értékek között alig disztingválnak, azokat egyöntetûen elutasítják. 1.2

Hasznosság

1

u

0.8 u

u

0.6 u

0.4

u

u

u u

u

0.2 u u uu

0 0

5

10

u

u

u

15

20

u

25

uuu u

30

35

Szobahõmérséklet

7. ábra: A hasznossági függvény alakja - távfûtés Egyes kritériumok esetében nem feltétlenül világos a döntéshozók által látensen alkalmazott hasznossági függvény. Ilyenkor meg kell kísérelnünk azt feltárni. A döntéshozók azonban aligha gondolkodnak hasznossági függvényekben. Ezért csak kerülõ úton juthatunk a minket érdeklõ információhoz. Általában arra kérjük a döntéshozókat, hogy rangsorolják az egyes alternatívákat az egyes kritériumokon. Ha ez megtörtént, akkor kérhetjük meg õket arra, hogy határozzák meg számszerûen is az egyes, már rangsorolt alternatívák közötti különbségeket. Hasonlóképpen járunk el, ha a hasznossági függvényt nem szükséges feltárni, mivel eleve a döntéshozók szubjektív értékítéletére kívánunk támaszkodni. Tegyük fel, hogy a szemétszállítási pályázatra jelentkezõk referenciáit a képviselõtestület egy tagja bírálja el. Õ információkat gyûjt ezekrõl a referenciákról, és ennek alapján kialakul benne egy kép az egyes jelentkezõkrõl. Valószínû, hogy ezeket rangsorolja is. A rangsorolás azonban még meglehetõsen bizonytalan adat. Lehet, hogy az elsõ és második helyen rangsorolt jelentkezõk között minimális különbséget lát, míg a második és harmadik helyen rangsoroltak között ez a különbség jelentõs. Arra kérjük tehát, hogy a rangsorolt jelentkezõk közötti különbséget is jelezze, mondjuk egy 1 és 10 közötti számmal. Ha ez megtörtént, akkor már viszonylag könnyen hozzájuthatunk azokhoz az információkhoz, amelyekre modellünk összeállításához szükségünk van. Ezt mutatja be a következõ táblázat. Ezúttal nullának tekintjük a legalacsonyabban értékelt pályázót. Az egyes értékeket aztán innen felfelé haladva a megadott különbségek összeadásával kapjuk meg. A standardizált értékhez pedig ezt az adatot osztjuk a legmagasabb értékkel. A modellbe behelyezve ezt a számot majd megszorozzuk százzal.

Pályázó

Rangsor

Különbség

Hasznosság

B D A C

1 2 3 4

------1 10 4

15 14 4 0

A mérési skálák standardizálása A fenti ismeretek birtokában már kitölthetjük a táblázat közepét. 53

Standardizált hasznosság 1 0,9333 0,2666 0


KRITÉRIUMOK 1 2 3 4 5 6 7 8 EREDMÉNY

A 72,5 26,6 92,6 100,0 64,7 46,3 81,5 22,6

PÁLYÁZÓK B C 48,7 100,0 100,0 0,0 45,2 19,2 0,0 50,0 81,2 26,5 29,3 59,7 47,6 72,8 74,4 38,7

KRITÉRIUM-SÚLYOK D 0,0 93,3 100,0 100,0 88,3 65,9 93,5 40,8

THM: Az alternatívák értékelése az egyes kritériumok szerint Látható, hogy a legtöbb esetben nem szerepel sem a 100-as, sem a 0-ás érték. Ezekben az esetekben egy ideális állapot jelenti a 100-at, és egy teljesen elfogadhatatlan a 0-t. Például a 7. kritérium esetében a minden elképzelhetõ szeméttároló edény kezelését ellátni képes pályázó kapna 100-as pontszámot. A D pályázó láthatólag közel áll ehhez. Valamennyi, a településen használatos szeméttárolót képesek kezelni. Mégsem kaptak 100-as pontszámot, mert létezik, bár a településen egyáltalán nem használatos olyan szeméttároló edény, amelynek ürítésére nincsenek felkészülve. A B pályázó azért kapott 47.6 pontot, mert csak egyetlen fajta, bár a településen legelterjedtebb edény ürítését tudják vállalni. Hasonlóan kerültek kiszámításra a hasznossági pontszámok a többi kritérium esetében is. A következõ feladat az egyes kritériumok fontosságának, súlyának meghatározása. Ezt minden esetben a döntéshozónak kell megtennie. A meghatározás technikája többféle lehet. Alkalmazhatunk a fentebb már ismertetett technikával lényegében azonos eljárást. Elõször a kritériumok rangsorolását kérjük a döntéshozótól, majd arra kérjük, hogy a rangsorolt tényezõk közötti különbséget számszerûsítse. Ennek alapján állapítjuk meg a súlyokat. Ezek praktikus okokból 0 és 1 között mozognak, a súlyok összege pedig mindig 1-et ad. Ezt úgy kapjuk meg, hogy a kapott eredményeket elosztjuk azok összegével. A súlyok kiszámításának egy másik, gyakrabban alkalmazott technikája, hogy megkérjük a döntéshozót, értékelje az egyes kritériumokat egy meghatározott, pl. 0-50-es skálán. Az így kapott eredményeket is standardizálnunk kell. (Ez matematikailag az adott kritériumhoz tartozó súlynak az súlyok összegével való elosztását jelenti, pl. a 7. kritérium esetében 35/236=0,1483. A standardizálás eredményeképpen biztosítható, hogy a súlyok összege 1 legyen.) Ezt mutatja be az alábbi táblázat. Kritérium Az adott kritériumhoz rendelt súly Standardizált súly 1 50 0.211864407 4 40 0.169491525 7 35 0.148305085 3 32 0.13559322 2 28 0.118644068 5 21 0.088983051 8 18 0.076271186 6 12 0.050847458 Összeg: 236 1

A döntési kritériumok súlyozásának egy lehetséges módszere Érdemes rákérdezni a már meghatározott súlyokra a következõképpen: Valóban úgy gondolja, hogy a 7. kritérium kétszer olyan fontos, mint a 8.? stb.

54


Ha a súlyok is meghatározásra kerültek, akkor már csak annak eldöntése van hátra, hogy milyen módszert alkalmazzunk. Ebben az esetben a legegyszerûbb, az additív módszert választjuk. Ezt mutatja be a következõ tábla. KRITÉRIUMOK 1 2 3 4 5 6 7 8 EREDMÉNY

A 72,5 26,6 92,6 100 64,7 46,3 81,5 22,6 66,32

PÁLYÁZÓK B C 48,7 100 100 0 45,2 19,2 0,0 50,0 81,2 26,5 29,3 59,7 47,6 72,8 74,4 38,7 53,63 46,79

SÚLYOK D 0 93,3 100 100 88,3 65,9 93,5 40,8 69.75

0.211864407 0.169491525 0.148305085 0.13559322 0.118644068 0.088983051 0.076271186 0.050847458

A pályázatok rangsorolása a THM segítségével (additív preferenciák) Az ábrából jól látható, hogy a D pályázó ajánlata kapta a legmagasabb összpontszámot. A racionális választás tehát a D pályázó ajánlatának elfogadása. Vegyük észre, hogy a módszer racionalitása nem jelent teljes egészében objektivitást. A módszer nagymértékben figyelembe veszi a döntéshozók szubjektív értékítéletét. Szubjektív értékítéletet tükröz a kritériumok megválasztása, az egyes kritériumok súlyának meghatározása, és az, hogy az egyes értékekhez milyen hasznosságokat rendelnek. A módszer racionalitása nem objektivitásában rejlik tehát, hanem abban, hogy a szubjektív és objektív (tény) elemeket tökéletesen kiszámítható módon kombinálja össze. Minden egyes alternatívát ugyanúgy mérlegel. A választáskor az érzékelésbõl és a döntés bonyolultsága miatt jelentkezõ tévedésekbõl, inkonzisztenciákból eredõ hibákat küszöböli ki. Másként a politikai viszonyokra is figyelemmel fogalmazva, ha valaki elfogadja a döntés kiinduló alapját, akkor a végeredményt már nem vitathatja.

55

5 A KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS

5 A költség-haszon elemzés24 5.1 Összefoglalás A költség-haszon elemzés (KHE) alapgondolatai, koncepciójának sarokpontjai az alábbiakban foglalhatók össze: A legtöbb kormányzati intézkedés, program a különbözõ érintettek végsõ soron pedig többé-kevésbé meghatározott társadalmi és gazdasági csoportok széles köre számára eredményezhet különféle hatásokat. E hatások lehetnek természetbeniek vagy ritkábban pénzbeniek, illetve elõnyösek (azaz: hasznok) vagy hátrányosak (költségek) is. A KHE-t a kormányzati döntéshozatal döntés-elõkészítõ fázisában alkalmazzák, abból a célból, hogy az egyes döntési alternatíváknak az elõbb említett, széles, társadalmi értelemben vett azaz korántsem csak szûk költségvetési-adminisztratív szempontokat mérlegelõ költségeit és hasznait felmérjék, összegezzék és így azokat egymással összehasonlítsák. Az egyes döntési alternatívák valamennyi releváns társadalmi hasznának és költségének összegzése révén ezen alternatívák egymással közvetlenül összevethetõvé válnak; ilyen módon a KHE nagy mértékben hozzájárulhat az optimális közpolitikai döntések kialakításához. A különbözõ társadalmi-gazdasági hatások számszerûsítése alapvetõen a közgazdaságtan (mikro-ökonómia) fogalom- és eszközrendszerére támaszkodva történik. A mikroökonómia eszközrendszere az egyes hatásoknak a külön-külön történõ, a termékpiackeresletkínálat fogalmi keretében történõ értelmezésével lehetõvé teszi az e hatásoknak az érintettek által tulajdonított pénzérték meghatározását. A pénzmértékegységben (forintban) meghatározott hatások pedig ezek után egymással összeadhatók, összevethetõk lesznek. A társadalmi hatások melyek gyakorta csak képzetes, ténylegesen pénzértékben soha ki nem fejezett dolgok pénzértékének számszerûsítésére a KHE számos megközelítést dolgozott ki. Ezek közül néhány fontosabbat a fejezetben röviden be is mutatunk. A KHE természetesen nem csodaszer; az általa alkalmazott elõfeltevések és módszertani megközelítések támadhatók és vitathatók. E lehetséges kritikák egy része a KHE további finomításával, bõvítésével kezelhetõ, más részük azonban annak inherens korlátaira mutat rá. A KHE-vel kapcsolatban felvethetõ néhány problémára a fejezet legvégén térünk vissza. 5.2 Bevezetés A költség-haszon elemzés (KHE) a kormányzati, közösségi döntések hatáselemzésének és ezáltal e döntések hatékonyabbá tételének alapvetõ eszköze, mely a fejlett államok kormányzati gyakorlatában hosszabb ideje, nem egyszer több évtizede jelen van. Ez elkerülhetetlenné teszi azt, hogy a KHE önállóan és viszonylag jelentõs súllyal megjelenjen a kötet tematikájában. A KHE azonban, különösen a tényleges (nem modellszerû) alkalmazás körülményei között, rendkívül komplex, szerteágazó szaktudományos (közgazdaságtani, matematikaistatisztikai, stb.) tájékozottságot is elõfeltételezõ technika. Erre tekintettel a kifejtés során bizonyos, a területen képzett olvasók számára esetleg megkérdõjelezhetõ leegyszerûsítésekkel éltünk, melyek azonban, véleményünk szerint, indokoltak és szükségesek: A fejezet legfontosabb, alapvetõ célja nem a technika tényleges alkalmazására való felkészítés (hiszen ez önálló egyetemi, sõt, doktori programok tárgya). Célunk leginkább annak bemutatása, hogy (a) a KHE milyen kérdések, milyen módon történõ megválaszolására alkalmas, illetve hogy (b) e célkitûzése nem illuzórikus, azaz valóban alkalmas (lehet) ezen kérdések megválaszolására. A fenti cél eléréséhez azonban szükségesnek látszott a modern közgazdaságtan egyik fontos ága, a mikroökonómia néhány alapfogalmának a bemutatása. Ezen a ponton ismét a tudományos, tartalmi szigor szempontjaiból engedtünk a fejezet elõbb említett, praktikus céljai javára. Vagyis nem célunk a mikroökonómia alapjainak megismertetése; ez kiváló minõségben megtalálható az Irodalomjegyzékben hivatkozott munkákban, pl. Varian (2001)-ben. Ismét csak praktikus, didaktikai szempontok miatt számos, sokszor ki sem mondott vagy ki sem fejtett leegyszerûsítést tettünk a modell bemutatásakor; e kérdésekre a hivatkozott szakirodalom részletesen kitér (pl. Mishan 1992 magyarul is, Zerbe 1994, Johansson 1996, stb.). 24

A tanulmány egy korábbi változata Hajnal (1998) alatt jelent meg

56


5.2.1 A probléma A közpolitika-elemzés amennyiben azt a technikák oldaláról közelítjük meg mind a gyakorlatban, mind pedig az elméletben a költség-haszon elemzési koncepció körül szervezõdik, olyannyira, hogy egyes szerzõk egyenlõségjelet is tesznek a kettõ közé. A továbbiakban tehát figyelmünket a közpolitika-elemzés ezen elemére-technikájára koncentráljuk. A KHE által megcélzott alapproblémát tradicionálisan a közgazdasági elmélet egyik alapkérdése: a szûkösen rendelkezésre álló erõforrások optimális allokációja problémájaként szokták felvetni. Eszerint az emberi döntések közös, általános jellemzõje, hogy azokban a cselekvõ potenciálisan végtelen igényei, szükségletei szembesülnek a rendelkezésre álló lehetõségek, erõforrások szükségszerûen véges voltából fakadó korlátokkal. E körülmények között mint arra a racionális döntések elmélete kapcsán a kötet más helyén is rámutatunk a racionális döntés, illetve cselekvés alapkritériuma az, hogy a véges erõforrások szabta korlátokon belül a cselekvõ azt az alternatívát válassza, amelyik céljait, szükségleteit a legnagyobb mértékben valósítja meg, illetve elégíti ki. A KHE voltaképpen a racionális döntésnek (avagy a homo oeconomicus-nak) ezt az alapproblémáját konkretizálja, amikor abból indul ki, hogy a közösségi döntések során az alapvetõ cél az érintett népesség tág értelemben vett (anyagi, egészségi, kulturális stb.) jólétének maximalizálása a gazdasági erõforrások szûkössége szabta határokon belül. Ezt persze a döntéshozók, legalábbis jó esetben, maguktól is tudják, miközben a különféle alternatívák között próbálják a legjobb, azaz elõbbi értelemben vett jólét-, vagy hasznosságmaximalizáló lehetõséget kiválasztani. Könnyen belátható azonban, hogy a gyakorlatban felmerülõ döntési helyzetekben a különféle alternatívák ilyen tartalmú összevetése intuitív módszerekkel igen nehéz vagy lehetetlen. Miközben ugyanis az egyes alternatívák közvetlen, költségvetési értelemben vett költségei a legtöbb esetben kisebb-nagyobb pontossággal megbecsülhetõk, addig a szélesebb társadalmi körben jelentkezõ akár pozitív, akár negatív hatások általában nem. Valamilyen naturális dimenzióban ugyan sokszor számszerûsíthetõ a várható változás (pl. X km út épül, Y rehabilitációs férõhely jön létre), ezek az információk azonban önmagukban a legtöbb esetben nem engedik meg a különbözõ alternatívák összevetését. Ezzel eljutottunk a közpolitikai döntések egyik alapproblémájához: ez pedig az érintett népesség jólétében25 bekövetkezõ változás számszerûsítésének problémája. Kissé tömörebben tehát úgy fogalmazhatnánk meg a KHE alapproblémáját, hogy egy döntési helyzetben adva van néhány alternatíva. Ezen döntési alternatíváknak mind a pénzügyi költségei és hasznai, mind pedig a társadalomban kiváltott hatásai különböznek; különbözõ csoportokat különbözõ mértékben érintenek, ezek közül pedig egyesek tipikusan nyernek, mások pedig veszítenek az adott alternatíva elfogadása esetén. Feltéve, hogy az adott közpolitikai döntés materiális, azaz naturális dimenzióban értelmezett hatásai ismertek26, hogyan választható ki ezen döntési lehetõségek közül a legjobb; melyik tehát a racionális választás? Ezen a ponton visszautalunk a racionális döntésekkel foglalkozó fejezetben írottakra: képzeljük el, hogy adott egy többváltozós hasznossági modell (THM) kiinduló adathalmaza: egy k-szor i-s táblázat, amely tartalmazza mind a k darab döntési alternatíva és mind az i darab kritérium esetére az adott döntési alternatívának az adott kritériumra esõ értékét: Kritériumok Alternatívák 1. 2. ... i.

A Érték(A,1) Érték(A,2) Érték(A,i)

B Érték(B,1) Érték(B,2) Érték(B,i)

... ... ... ... ...

K Érték(K,1) Érték(K,2) ... Érték(K,i)

A KHE kiinduló adatainak elvi sémája A hasznosság és a jólét kifejezéseket szinonim értelemben használjuk; azok nem valamilyen konkrétan meghatározott értéktartalomra utalnak, hanem pusztán arra, hogy az egyik állapot a fogyasztott javak egyik halmaza az adott személy(ek) számára bármilyen okból kívánatosabb a másiknál. 26 Ez természetesen sok esetben igencsak erõs feltételezés. E naturális dimenzióban mért hatások (például: zajszennyezés változása, új autóútnak a forgalomra gyakorolt hatása, atomerõmû-szerencsétlenség valószínûségének csökkenése stb.) azonosítása és számszerûsítése külön tudományterületek; mûszaki, társadalom-, természet- stb. tudományok, rendszerelemzés stb. feladata. 25

57


Például 4 alternatívánk van egy metróvonal megépítése kapcsán: 1. nyomvonal / 2. nyomvonal / felszínen vezetett gyorsvasút / nem épül meg. A kritériumok között pedig olyanok szerepelnek, mint beruházási költség, a környezetminõség változásának különbözõ dimenziói (levegõ-, zaj-, rezgés- stb. szennyezés), gazdaságélénkítõ hatások, és így tovább. A táblázat egyes cellái pl. az Érték(B,2) jelû pedig az adott (2. nyomvonal) alternatíva megvalósulása esetén az adott (B; pl. levegõminõség) döntési kritérium tekintetében várható állapotot tartalmazzák (X-rõl Y-ra változik az átlagos nitrogénoxid-szennyezettség). A probléma nyilvánvaló: hogyan lehet a különbözõ társadalmi hatásokat az egyes alternatívák választása esetén jellemzõ levegõminõséget, beruházási költséget, vagy éppen a gazdaságélénkítõ hatást egymással olyan módon összevetni, hogy az végül is lehetõvé tegye a négy döntési alternatíva minden szempontot figyelembe vevõ rangsorolását. A probléma megoldása melyet itt csak megelõlegezünk két lépésbõl áll: elõször fejezzük ki az összes társadalmi hatást (hasznot is és költséget is) közös mértékegységben: pénzben, majd pedig adjuk össze ezeket az egyes döntési alternatívák vonatkozásában, úgy, hogy megkapjuk minden egyes alternatíva pénzben kifejezett értékét! 5.2.2

A megoldás iránya A KHE fenti alapkérdése megválaszolásának egyik fõ elvi nehézsége a társadalmi következmények megragadásának és számszerûsítésének: vagyis pénzértékben történõ kifejezésének problémája. Nyilvánvalónak tûnik, hogy az emberek hasznosságát, boldogságát nem lehet mérni, különösen pedig nem olyan módon, amely lehetõvé tenné az egyének közötti esetünkben elkerülhetetlen összehasonlításokat. Nincs más hátra, mint valamilyen közelítõ, helyettesítõ változót keresni, amely egyfelõl elfogadható pontossággal becslést ad a tulajdonképpeni célváltozóra, másfelõl viszont a gyakorlatban is megragadható és számszerûsíthetõ. Amennyiben jobb híján hajlandók vagyunk elfogadni néhány olyan feltételezést27, amely ugyan általában nem egészen teljesül, ez azonban a gyakorlati esetek jelentõs részében nem okoz túlságosan nagy hibát, akkor kiút sejlik föl e nehéz helyzetbõl. Ez pedig a következõ: mérjük az egyes egyének hasznosságának változását azzal az (elõjeles) pénzösszeggel, amelyet az adott egyén egyenlõ értékûnek tart az õ hasznosságában bekövetkezõ változással; egy csoport akár a társadalom hasznosságának megváltozását pedig tekintsük egyenlõnek ezen egyéni pénz-egyenértékesek elõjel-helyes összegével (ahol az összegzést a csoport valamennyi tagjára elvégezzük)! Egy egyszerû példával megvilágítva: tételezzük fel, hogy egy csoportban három személy van: A, B és C. Tegyük továbbá fel, hogy egy adott döntésbõl rá háruló következményeket A 250 forinttal tartja egyenértékûnek, míg B 20, C pedig mínusz 150 forinttal (azaz A és B nyernek az ügyön, C pedig veszít). Hangsúlyozzuk: egyáltalában nem szükségszerû, hogy tényleges pénzmozgásokról legyen szó; egyszerûen csak olyan változásokról, amelyek az adott személyek számára nem közömbösek. Gondolhatunk itt olyan köznapi dolgokra, mint a munkahelyre való utazás idõigénye vagy az iskolai oktatás minõsége. Az elõbbiekben meghatározott helyettesítõ skálán mérve ekkor a társadalmi hasznosság-változás nagysága, vagyis a projekt társadalmi értéke 250+20+(-150)=120 forint lesz. Ha egy másik döntési alternatíva esetén ugyanezek a számok rendre -30, 60, 60, akkor pedig elmondható, hogy az elsõ alternatíva közösségitársadalmi szempontból kedvezõbb a másodiknál, hiszen a társadalmi összhasznosság ott 120 forinttal nõ, míg a második esetben csak (-30)+60+60=90 forinttal. Ilyen módon tehát meghatároztunk egy olyan mérési eljárást avagy skálát, amelyen mérve a különbözõ alternatívákat a közjó, a társadalom szempontjából vizsgálva egymással össze lehet mérni. Talán különösnek tûnik, hogy a KHE forint-értékeket rendel hozzá olyan dolgokhoz, mint pl. a környezet minõsége, a munkanélküliség, vagy az emberi egészség; ez a megközelítés azonban hátrányai mellett rendelkezik azzal a hatalmas elõnnyel, hogy az egyéni értékítéletek forint-egyenértékesei a gyakorlatban nagyon sok esetben mérhetõk, illetve becsülhetõk. A hasznosságváltozások egyéni, illetve társadalmi pénzegyenértékeseinek mérésérõl, a mérés elveirõl és gyakorlati módszereirõl a késõbbiekben részletesebben is szó esik.

27 Ezen elõfeltételezések között olyanok találhatók, mint pl. a projekt nyertesei és vesztesei között ne legyenek nagy és szisztematikus jövedelem-különbségek; az érintettek hasznosságában bekövetkezõ változás ne legyen túl nagy; hogy egy személy adott nagyságú hasznosság-változását teljes mértékben közömbösíti egy másik személy ugyanolyan nagyságú, de ellentétes irányú hasznosságváltozása stb. Ezeket röviden úgy szokták összefoglalni, hogy egy forint az adott közpolitikai alternatíva társadalmi összhasznossága szempontjából ugyanannyit ér, akárki is kapja azt.

58


5.2.3 A KHE egy pillantás a nemzetközi gyakorlatra A költség-haszon elemzés gyakorlati alkalmazásának története az 1930-as évekre nyúlik vissza, amikor az Egyesült Államokban szövetségi szintû törvény tette kötelezõvé a nagyobb árvízvédelmi és vízgazdálkodási projektek költség-haszon elemzéssel történõ alátámasztását. Az ötvenes években a módszertan továbbfejlesztésével és általánosításával viszonylag standardizált megközelítéseket fejlesztettek ki számos egyéb alkalmazási területre is (közlekedés, területfejlesztés stb.). A hatvanas évektõl Európában is egyre nõtt az igény a közösségi döntések empirikus, kvantitatív-szakértõi megalapozása iránt, s a hetvenes évektõl kedve egy sor európai országban a költség-haszon elemzés már egyre nagyobb mértékben épült bele mind a politikai döntéshozatal folyamatába, mind pedig az egyes országok jogrendjébe. Ezt a folyamatot illusztrálja, hogy pl. a Német Szövetségi Köztársaság Szövetségi Költségvetési Szabályzata, illetve Költségvetési Alaptörvénye már 1970ben elõírta a költség-haszon elemzési technika alkalmazását a pénzügyileg nagyobb jelentõségû szövetségi projektek esetében. Az azóta eltelt idõszakban a Német Szövetségi Köztársaságban csak a közlekedési szektorban többszáz költség-haszon elemzést végeztek, és a technika például a középtávú közlekedésfejlesztési tervek készítésénél standard, rutinszerû alkalmazást nyert.28 Az egyes közpolitikai alternatívák társadalmi költségei és hasznai számszerûsítése több okból elõnyös. Egyrészt a döntésnek közelebb kerülnek a tényleges társadalmi optimumhoz. Emellett azonban a politikai döntéshozatal során mérlegelt érdekek és szempontok, illetve az ezeknek tulajdonított jelentõség explicitté és így vitathatóvá válik, ezáltal pedig végsõ soron pedig a politikai intézményrendszer legitimitása is erõsödik. Pusztán a költség-haszon elemzés lehetséges elemzési céljainak sokféleségét érzékeltetendõ, néhány, a nemzetközi gyakorlatból származó, a költség-haszon elemzés hagyományosabb területéhez tartozó példa: Adott nagyságú költségvetésbõl több, alternatív programot vizsgálva hogyan lehet az agyvérzéssel mint az adott megye leggyakoribb halálokával a leghatékonyabban szembeszállni? A nyugat-berlini Tegel tó vízminõségének javítását célzó nagyszabású projekt költségei hogyan viszonyulnak az így nyerhetõ hasznokhoz (melyek többek között megnövekvõ ivóvíz-termelésbõl, a tó nyújtotta szabadidõs és kikapcsolódási lehetõségekbõl, illetve a tó köré települt szabadidõs-vendéglátóipari tevékenységekbõl származnak)? Egy széleskörû, a magánlakások jobb hõszigetelését megcélzó állami program által várhatóan elõidézett fûtõenergia-megtakarítás milyen mértékben ellensúlyozza a belsõ terek korlátozottabb légcseréjébõl és ennek következtében a lakások levegõjében ezáltal felhalmozódó, egészségre káros anyagokból fakadó, megnövekvõ egészségi kockázatokat? Amint talán e néhány példából is kitûnik, a KHE igen tág keretek között alkalmazható ágazattól, döntési szinttõl (makro/mikro szint) és az elemzés ex ante (a döntést megelõzõ), ex nunc (éppen folyó programokra, politikákra vonatkozó), illetve ex post (utólagos) jellegétõl függetlenül. E rövid bevezetõ után megkísérljük két további aspektusból is körvonalazni a költség-haszon elemzés mibenlétét; egyfelõl (a) a mi nem?, másfelõl (b) a mi? oldaláról. a) A költség-haszon elemzés nem az állami-közösségi szektorban többé-kevésbé szokásos költségvetési hatástanulmány (mivel nem csak, sõt, számos esetben nem is elsõsorban monetáris-költségvetési dimenziókban gondolkodik, hanem az érintett társadalmi-gazdasági csoportok jólétének költségvetésipénzügyi kiadásokban, illetve bevételekben gyakorta meg sem jelenõ változását próbálja meg számokban megragadni; ennyiben egyébként a költség-haszon elemzés elnevezés félrevezetõ is lehet). Így pl. a gyermeküléseknek az autókban való kötelezõvé tétele mint közpolitikai döntés költségvetési hatástanulmánya a jogszabály meghozatalának és a bevezetéssel járó információs kampánynak a költségeit, valamint a betartatás (rendõri munka és eszközök felhasználása) költségeit tartalmazná, míg bevételként pl. a beszedett büntetésekkel számolhatnánk. Ezzel szemben mind a releváns társadalmi költségek, mind pedig a hasznok jóval túlnyúlnak e körön: így az állampolgárokra hárul az ülések beszerzésének költsége, ebbõl ugyanakkor termelõi és kereskedelmi profitok, másrészt addicionális adóbevételek, végül nem utolsó sorban a gyermekeket ért sérülések csökkenésébõl származó társadalmi jólét-növekedés származik. b) Ezzel szemben a költség-haszon elemzés egy olyan, a jóléti közgazdaságtan, a standard mikroökonómia, az alkalmazott statisztika, valamint számos egyéb tudományterület eredményeire épülõ, meglehetõsen körülírt, szigorú módszertannal rendelkezõ elemzési technika, amelynek egyik célja, hogy kisebb vagy 28 A költség-haszon elemzés kiterjedt alkalmazásáról a tágan értelmezett környezetvédelmi politikák területén többek között öt európai ország (NSZK, Olaszország, Hollandia, Norvégia, Egyesült Királyság) gyakorlatát is vizsgálva részletes, jó áttekintést ad Barde-Pearce (ed.) (1991)

59


nagyobb csoportokat érintõ, jellemzõen közösségi (állami) döntések valamennyi, a döntéshozó által fontosnak tartott következményét (ide értve számos egyéb mellett a pénzügyi következményeken kívül a társadalomban bekövetkezõ jóléti változásokat is) feltárja és egymással összevesse.29 A továbbiakban elõször a költség-haszon elemzés alapmodelljét vázoljuk föl. E modellben, több más leegyszerûsítés mellett, az adott alternatíva valamennyi hatása egyetlen idõszak alatt jelenik meg, akkor viszont teljes bizonyossággal. Az idõben elhúzódó költségek és hasznok, valamint a kockázat és a bizonytalanság problémakörén kívül melyeket a racionális döntésekkel foglalkozó fejezetben részben már érintettünk olyan fontos körülményektõl is eltekint még ez a modell, mint például a társadalmi jólét eloszlásában bekövetkezõ változások (amennyiben az elõzõekben említett, egy forint társadalmi hasznossága ugyanakkora, akárki is kapja azt feltétel nem teljesül), vagy a gazdaságban tovagyûrûzõ hatások vizsgálata stb. Ezek a korlátozások, lehatárolások azonban jelentõs részben nem a KHE szükségszerû velejárói, hanem pusztán a legfontosabb alapelvek elkülönített és érthetõ módon történõ tárgyalását szolgálják. Ezekre a kérdésekre egyébként több, itt hivatkozott KHE témájú mû is részletesen kitér. Ahogy a korábbiakban említettük, elsõdleges célunk az, hogy egy adott, materiális következményeit tekintve ismert közösségi döntés nyomán az érintettek által az õ személyes jólétükben bekövetkezõ változásnak tulajdonított pénzértékek társadalmi szinten összegzett értékét megkapjuk. A gyakorlati operacionalizálhatóság és mérhetõség végett e modell valamennyi jóléti hatást négy alapvetõ változó valamelyikének változásában ragad meg. E négy változó a fogyasztói többlet, a termelõi többlet, az adóbevételek összege és a gazdaságban létezõ externáliák változása. Az ezután következõkben ezért elõször ezek jelentésérõl és mérésük módjáról lesz szó. Ezután két gyakorlatias példán mutatjuk be a KHE elemzési eszközeinek mûködését. Végül néhány, a nem-piaci, azaz közjavak értékének becslésére szolgáló eljárást ismertetünk. 5.3 Az alapmodell a költség-haszon elemzés mikroökonómiája 5.3.1

Társadalmi költségek és hasznok Visszatérve kiinduló problémánkhoz: mit is jelent tehát a KHE megközelítésében egy társadalmi költség vagy egy társadalmi haszon? Tételezzük fel, hogy egy adott döntési probléma vonatkozásában ismert a két szóba jöhetõ megoldás összes lényeges pozitív és negatív következménye: pl. egy városi elkerülõ útszakasz megépítése következtében az A csoport által elszenvedett NOx levegõ-szennyezés 20-25%-kal csökken, míg ha nem épül meg az út, B csoport számára naponta átlagosan 15%-kal megnövekednek az utazási, illetve szállítási költségek (az idõ-, üzemanyag-többletigény stb. miatt). Hogyan vethetõ össze ez a két hatás? Nyilvánvalóan valamilyen közös nevezõre kell õket hozni. Ez a közös nevezõ pedig leginkább a pénz lehet. Hogyan határozhatók meg azonban e hatások pénzértékei, azaz azok a pénzértékek, amelyeket az érintettek összesen és együttesen tulajdonítanak a szóban forgó változásoknak? Hasonló probléma lehet pl. egy iskolatej-program hatásának monetizálása (pénzben való kifejezése): hiszen önmagában az a körülmény, hogy az ilyen módon szétosztásra kerülõ tej piaci értéke ismert, csak a negatív hatásokról (ebben az esetben a program pénzügyi költségeirõl), nem pedig a pozitívakról ad felvilágosítást. Egy ilyen program alapja ugyanis általában éppen az a vélekedés, hogy a tej szétosztásából származó pozitív hatások határozottan túlsúlyban vannak a költségekkel szemben. Ahhoz, hogy az alábbiakban vázolt elemzési keretet meg lehessen érteni, szükséges a KHE azaz a mikroökonómia jószág, illetve piac-fogalmának némi körülírása, mivel a KHE30 alapvetõen e két fogalom körül szervezõdik. Teljes és pozitív meghatározás helyett azonban pusztán néhány olyan, alapvetõ vonásra hívjuk föl a figyelmet, amely a KHE jószág- és piac-fogalmát e fogalmak köznapi értelmezésétõl megkülönbözteti. Jószágnak nem csak a szokásos termékeket és szolgáltatásokat tekintjük, hanem lényegében valamennyi olyan dolgot, hatást, körülményt, amelynek az emberek értéket, hasznosságot tulajdonítanak. Tehát

E kurta és igencsak pontatlan definíció-kísérletben a szóban forgó problématerületet a pontatlanság vagy felületesség kockázatát is vállalva egyértelmûen el kívántuk határolni azoktól az asszociációs mezõktõl, amelyeket a költség-haszon elemzés kifejezés az olvasóban esetleg tévesen kelthet. Egyéb definíciók találhatók pl. Zerbe-Dively (1994) p. 2. 30 Kissé pontosabban: az ún. részpiaci egyensúlyi modell 31 A mikroökonómia piac-, illetve termék-fogalmának bõvebb körüljárásával, az elõfeltételezések ismertetésével nem foglalkozunk. Ld. pl. Varian (2001) 29

60


jószág adott esetben az erdõ csöndje, a biztonságosabb közlekedési csomópont vagy a felsõoktatás csakúgy, mint a mosópor vagy az autó. Piac valamely, az elõbbiek szerint értelmezett jószág adásvételének képzetes helye, továbbá a szóban forgó jószág tényleges és potenciális termelõi és/vagy kínálói és fogyasztói31. (Képzetes, azaz nem konkrét helye, mint ahogy pl. az olaj világpiaca kifejezés sem valamilyen konkrét helyre utal.) A továbbiakban az elemzés alapegysége az ilyen értelemben vett termék, illetve piac lesz. Az a korábbiakban vázolt kiindulópont, miszerint ismertnek tételezzük az adott döntési alternatíva naturális-anyagi hatásait, úgy konkretizálódik tehát tovább, hogy ismert egyrészt azon (rész-) piacok köre, amelyekre a szóban forgó alternatíva hatást gyakorol, másrészt hogy ezeknek a (mennyiségi és/vagy ár-) hatásoknak a nagysága is ismert. Az elõbbi, közlekedéssel kapcsolatos példánál maradva: az elkerülõ út megépítése hatást gyakorol a korábbi átvezetõ szakasz által nyújtott közlekedési szolgáltatások, valamint az NOx- és a zajszennyezés piacaira (megnöveli, illetve lecsökkenti a kínálatot). 5.3.2 A fogyasztói többlet Vessünk egy pillantást az alábbi ábrára, amely egy elképzelt személynek egy adott jószág legyen ez pl. az alma iránt támasztott keresletét ábrázolja! A függõleges tengelyen az alma ára, a vízszintesen pedig az egyes árakhoz tartozó keresett, illetõleg kínált mennyiségek vannak feltüntetve. A D (demand kereslet) görbe azt mutatja, hogy a fogyasztó a különbözõ árak mellett mennyi almát kíván ténylegesen megvásárolni (ez más néven a fizetõképes kereslet); az egyre kisebb árakhoz érthetõ módon egyre nagyobb mennyiségek tartoznak. P 300 250 200

D

A

150 Pe=100

B

50 1

2

3

qe=4

Q (Kg)

8. ábra: Fogyasztói többlet egy fogyasztó esetén Tegyük fel, hogy az alma ára 250 Ft; ekkor a piacon vásárolt mennyiség csak 1 kg lesz. E szerint az elsõ kg alma miután a vásárló azt önkéntesen vette meg 250 Ft-ot ér az adott fogyasztó számára. A második kg, hasonló logikával, 200 Ft-ot, a harmadik kg 150, míg a negyedik pontosan 100 Ft-ot ér a számára. Ha minden kg alma éppen csak 100 Ft érne fogyasztónk számára, akkor a piacon teljes mértékben azonos értékek cserélnének gazdát. Ekkor, ha például az almakereskedelem betiltása miatt A nem tudna többé almát vásárolni, nem érné jóléti veszteség, hiszen minden, számára 100 Ft-ot érõ kilógrammnyi alma elvesztéséért ugyanakkora érték az így megmaradó 100 Ft-nyi pénz kárpótolná. A helyzet azonban ezúttal és az esetek többségében is az, hogy a keresleti görbe nem vízszintes, hanem negatív meredekségû, azaz a fogyasztó az adott jószág addicionális egységeiért egyre kevesebbet hajlandó csak fizetni. Ez a jelenség egyébként igen általános: egy, számunkra értékes jószág adott egysége annál kevesebbet ér meg a számunkra, minél többel rendelkezünk már belõle. A végeredmény mindenesetre az, hogy keletkezik egy ún. fogyasztói többlet, amely abból adódik, hogy miközben az elsõ kg 250 Ft-ot (s a második 200-at, a harmadik 150-et stb...) ér a fogyasztó számára, fizetni minden kg-ért csak 100 Ft-ot fizet. Az adott egyén fogyasztói többlete (consumer surplus CS) tehát a fogyasztással megszerzett hasznosság pénzegyenértékese (vagyis 250+200+150+100) és a ténylegesen kifizetett összeg (vételár=4*100) különbsége. Amennyiben végtelenül osztható termékrõl beszélünk, a fogyasztói többlet geometrikusan megegyezik az ábrán világosra besatírozott terület nagyságával. (Ugyanis a teljes megszerzett hasznosság=A+B, a kifizetett vételár pedig B=ár*mennyiség=pe*qe; a kettõ különbsége, azaz a fogyasztói többlet az A-val jelölt terület.)

61


Mindezt szemléltetendõ, tételezzük fel most már egy kissé általánosabb szinten hogy a kormány elhatározza: t Ft értékben fogyasztási adót vet ki valamely termék minden egységére (ld. az alábbi ábrát). Ha az egyszerûség kedvéért feltételezzük, hogy az iparági kínálat a fogyasztás releváns tartományában egy vízszintes egyenessel jellemezhetõ (azaz a termelõk p0 áron gyakorlatilag bármennyi terméket tudnak kínálni ez jellemzõ az ún. állandó költségû iparágakra, vagy egy, a világpiacra nyitott gazdaságra), e politikának az lesz az eredménye, hogy a kínálati egyenes, azaz a piaci ár feltolódik a p1=p0+t Ft-nak megfelelõ helyzetbe. (Az, hogy az adót technikailag az eladók vagy a vevõk fizetik-e meg, az eredmény szempontjából közömbös.) Mivel a keresletet meghatározó egyéb tényezõk nem változtak, a D keresleti görbe változatlan marad.

P

D

t (adó)

{

p1 p0

C

B T

S1= p0+t S0

q1

q0

Q (mennyiség)

9. ábra: A fogyasztói többlet változása Az áremelkedés hatására a q0 kezdeti mennyiség lecsökken q1-re. Milyen általános jóléti hatásokkal jár ez mindez? Egyrészt keletkezik egy q1*t nagyságú adóbevétel; e kérdés kezelésére hamarosan még visszatérünk. Másfelõl csökken a fogyasztók jóléte, azaz a fogyasztói többlet (CS). Az új fogyasztói többlet a D keresleti görbe alatt, de a p1 áregyenes fölött található, világosabb színû B terület. Az adókivetés jóléti hatása a fogyasztókra tehát megegyezik a kezdeti és a végsõ fogyasztói többlet különbségével, (T+C)-vel, ahol C a legsötétebb satírozással jelölt, háromszög alakú terület. (Az ábrán C-vel jelölt terület amely tehát a fogyasztók számára veszteségként jelentkezik, ugyanakkor senki számára nem képez nyereséget az ún. holtteher veszteség.) Ezzel megválaszoltuk azt a kérdést, hogy hogyan használható fel a fogyasztói többlet, pontosabban a fogyasztói többlet megváltozásának fogalma egy adott projektnek a fogyasztók jólétében lecsapódó társadalmi hatásának számszerûsítéséhez. Ha tehát egy adott jószág, illetve piac vonatkozásában ismertek/becsülhetõk a kezdeti- és a végállapotra vonatkozó mennyiségi és értékadatok, akkor az adott termék piacán bekövetkezõ mennyiségi- és/vagy árváltozásból fakadó, a szóban forgó termék fogyasztóinál jelentkezõ jóléti hatás számszerûen, forint dimenzióban megbecsülhetõ32. 5.3.3 A termelõi többlet Miközben nyilvánvaló, hogy számos közpolitikai döntés jelentõs közvetlen hatást gyakorol nemcsak a fogyasztók, hanem a termelõk jólétére is, egy adott iparág (piac) kínálati viszonyainak kialakulásáról, az ennek során érvényesülõ meghatározottságokról azon kívül, hogy nagyobb piaci árhoz nagyobb kínált mennyiség tartozik mindeddig nem mondtunk semmit. Az alábbi ábrán egy adott iparág egy tipikus termelõjének kínálati görbéje látható. A mikroökonómiában MC (marginal cost) jelöli a határköltséget; vagyis azt az addicionális költséget, amellyel az output utolsó egysége megtermelhetõ. Ha például kalapácsokat gyártok, és jelenlegi termelésem 1000 kalapács/év, akkor, amennyiben a termelésem 1001 kalapácsra való felfuttatása 380 Ft többletköltséget 32 A KHE gyakorlatában, fõként, ha nem túlságosan nagy mennyiségi és/vagy árváltozásokról van szó, a keresleti görbe alakját gyakran egyenesnek szokták tekinteni.

62


okoz, azt mondhatjuk, a q=1001 ponthoz tartozó határköltség 380 Ft. Eközben az is lehet, hogy az átlagköltségem (az egy kalapácsra esõ termelési költségem) 600 Ft, de az is, hogy csak 200. A határköltség, illetve a határköltség-görbe jelentõsége a termelõ vonatkozásában hasonló, mint amilyen a keresleti görbe volt a fogyasztó számára. A különbség annyi, hogy az MC görbe termelõrõl lévén szó az adott jószág különbözõ árak melletti kínálatát jeleníti meg. Emlékkezünk, hogy a vevõ is addig vesz újabb és újabb egységeket a piacon, amíg a saját, ezáltal nyert de egyre kisebb hasznosságai meghaladják az addicionális termékegységet költségét (árát). A termelõ is hasonlóan jár el: addig növeli termelését, amíg az addicionális termékegységekkel járó költségnövekmények (vagyis a hatáköltség) eléri-meghaladja a plusz-termék eladásából származó bevételt (azaz az árat). Vagyis az egyes termelõ piaci kínálati görbéje ezt S-sel jelöltük nem más, mint az adott termelõ határköltség-görbéje. A kínálati görbe (az ábrán ez, mint látjuk, egyenes) több fontos dolog megjelenítésére alkalmas. Az adott termékmennyiség összes piaci értéke vagyis a bevétel pl. p0*q0, ami megfeleltethetõ az (A+B) területnek. A bevétel és a teljes költség B-vel jelölt különbsége a gazdasági profit, vagyis az az összeg, amellyel az adott termékmennyiség elõállításának teljes költségét a piaci bevétel meghaladta. E gazdasági profit másik a fogyasztó többlettel analóg neve a termelõi többlet (jelölése: PS producer surplus); az ábrán ennek tehát a B-vel jelzett, satírozott terület felel meg. Az aggregált kínálat, illetve az aggregált kínálati görbe bevezetésével pedig ezek a következtetések kiterjeszthetõk egy adott iparág valamennyi termelõjére. Mivel pedig a feltételezések szerint a termelõvállalatok magántulajdonosok, magánháztartások kezében vannak, akik között a realizált gazdasági profitot (termelõi többletet) szétosztják, a termelõi többlet változása végül is a fogyasztó többlet változásával azonos jellegû jóléti hatást indukál a társadalomban.

P S p0 B A

q0

Q

10. ábra: A termelõi többlet A termelõi többlet változásának becslésérõl is elmondható tehát az, amit a fogyasztói többlet változásának becslése kapcsán az elõzõ pont végén elmondtunk: amennyiben egy adott piacon megbecsülhetõk a kiinduló-, valamint a végsõ ár- és mennyiségi adatok, valamint a kínálati görbe alakja, akkor az adott közösségi projektbõl az adott piac termelõire háruló hasznok vagy költségek forintértékben számszerûen megbecsülhetõk. 5.3.4 Az adóbevételek, illetve az extern hatások megváltozásának következményei Egy adott közpolitikai döntés jóléti hatásai esetenként a termelõi, illetve a fogyasztó többlet változásán kívül más hatásokat is indukálnak. Így pl. egy esetleges állami adóbevétel-növekedés forrása a fogyasztói többlet csökkenése lehet. Más esetekben az adóbevétel-növekedés forrása a termelõi és a fogyasztói többlet csökkenésének valamilyen egyéb kombinációja lehet. Ugyanakkor az adóbevételek, legalábbis alapmodellünk feltételezése szerint, nem tûnnek el, hiszen azokból az emberek, a társadalom számára hasznos javakat vásárolnak, illetve állítanak elõ. Az a feltételezés, hogy az állam adóbevételeit olyan módon költi el, hogy ezáltal az adóbevételek összegével megegyezõ nagyságú értéket állít elõ polgárai számára, jóléti következményeit tekintve azonos azzal, mintha azt mondanánk, hogy az állam adóbevételeit készpénz formájában szétosztja polgárai között. Ekkor az adóbevételek növekedése pozitív jóléti hatásként értékelendõ, hiszen ezt az adóbevétel-növekményt szét fogják osztani a társadalom tagjai között, x Ft szétosztása pedig nyilvánvalóan x forintnyi jólét-növekedést 63


eredményez az érintettek körében. Az adóbevételek csökkenése teljesen analóg, csak ellentétes elõjelû változást eredményez. Figyeljünk azonban oda arra, hogy mindez korántsem jelenti azt, hogy az adóbevételek növekedése önmagában jó dolog. Hiszen ez általában csak a termelõi és/vagy a fogyasztó többletek csökkenése árán lehetséges; sõt gyakran az a helyzet, hogy a termelõk és/vagy a fogyasztók által egy adó kivetése által elszenvedett tényleges veszteség a már említett holtteher-veszteség miatt nagyobb, mint a jelentkezõ adóbevétel. Az adóbevételek alakulásán kívül valamely közpolitika aggregált jóléti hatására egy további, negyedik tényezõ gyakorol hatást; ez pedig az externáliák által keltett jóléti hatások változása. Externália alatt egy gazdasági tevékenység szerzõdéses, azaz piaci-pénzügyi dimenzióban meg nem jelenõ, pozitív vagy negatív következményeit, melléktermékeit értjük; így például, az ismert példáknál maradva, ilyen a környezetszennyezés mint a negatív, illetve a megépülõ autópálya által keltett helyi gazdaságélénkítõ hatások mint a pozitív externália példája. Az extern hatások változásai tehát miközben pénzügyi tranzakcióval (fizetéssel) nem járnak együtt éppen úgy befolyást gyakorolnak a jólétre, mint a termelõi vagy fogyasztói többlet változása. Éppen ezért a költség-haszon elemzésben való figyelembevételük is ugyanúgy indokolt. Míg tehát a termelõi és a fogyasztói többlet változásában a tágan értelmezett javak azaz értékkel bíró dolgok, hatások stb. intézményesült, azaz piaci cserefolyamataiban megjelenõ jólét hatásait ragadtuk meg, addig az externáliák fogalmának bekapcsolásával az értékkel bíró dolgok, hatások egyoldalú, vagyis ellentételezés nélküli cseréjében manifesztálódó jóléti hatásokat vesszük számba.

P D

MSC

qopt q0

MC=kínálat

Q (MWh)

11. ábra: Az elektromos áram termelésével járó extern hatások A fenti ábrán az elektromos áram szokásos módon ábrázolt piacát láthatjuk, ahol D jelöli a keresletet, MC (marginal cost) pedig a kínálatot. Ebben az esetben azonban az egyes termelõk nem érzékelik termelõ tevékenységük valamennyi költségét: léteznek ugyanis olyan költségek is, amelyek nem jelennek piacosultintézményesült formában. Ilyen lehet például a villamosáram-termeléssel járó levegõszennyezés (ez is gazdasági tranzakció, hiszen a szennyezés mint negatív értékkel bíró dolog gazdát cserél a termelõ és a szennyezést elszenvedõ emberek között). Modellünkben ez úgy jelenik meg, hogy létezik egy olyan görbe is, amely nem csak a termelõk egyéni határköltségét tartalmazza, hanem a teljes, társadalmi határköltséget. Mivel itt figyelembe nem vett negatív hatásokról van szó, ezért a társadalmi határköltség-görbe magasabban fog elhelyezkedni, mint az piaci kínálatot megjelenítõ magán határköltség-görbe (hiszen pl. a q0-dik outputegység addicionális társadalmi költsége a termelési költségek között meg nem jelenõ levegõszennyezés miatt magasabb, mint a termelési költségek tényleges növekedése, azaz a magán-határköltség). Látható tehát, hogy az optimális termelési mennyiség (qopt) kisebb a ténylegesnél (q0). Az így létrejövõ túlzott villamosenergia-termelés esetünkben negatív extern hatása pedig, az eddigi logikába illeszkedve, megegyezik az ábrán besatírozott, háromszög alakú terület nagyságával: ez a terület az adott piacon az adott körülmények között jelentkezõ externália nagyságát mutatja meg. Amennyiben a fenti négy hatást: fogyasztói többlet, a termelõi többlet, az adóbevételek és az externáliák változását számszerûsítjük, sikerült egyetlen számba tömöríteni a vizsgált közösségi döntés összes társadalmi jóléti hatását (költségét és hasznát). 64


Képletben:

I W=I CS+I PS+I T+I Ext ahol a I szimbólum az elõjelhelyesen értelmezett változást, W az aggregált jólétet, a CS, PS, T, Ext változók pedig ebben a sorrendben a fogyasztói többletet, a termelõi többletet, az adóbevételeket, illetve az externáliák jóléti hatásait jelölik. Természetesen a jóléti változás valamennyi, itt bemutatott elemével kapcsolatban jogos a kérdés, hogy honnan vesszük a tényleges jóléti változás kiszámításához (a keresleti- és kínálati görbék megrajzolásához) szükséges adatokat? Nos, e kérdés messze túlmutat e fejezet keretein. A piaci jószágok keresleti és kínálati függvényeinek becslésére a közgazdaságtan komplex statisztikai, ökonometriai és matematikai módszertant dolgozott ki, amely szinte önálló tudományágnak tekinthetõ. A nem-piaci, azaz a piaci adásvétel tárgyát nem képezõ jószágok keresleti-kínálati viszonyainak elemzése pedig sokszor még ennél is komplexebb feladat, hiszen itt általában jóval kevésbé állnak rendelkezésre mennyiségi adatok; érték, ill. piaci ár adatok pedig természetesen egyáltalában nem léteznek. A nem-piaci javak értékét becslõ eljárásokra a fejezet késõbb részében mindazonáltal visszatérünk. 5.4 Illusztráció: néhány hipotetikus alkalmazás Az elõzõ alfejezetben körvonalaztuk azt a logikát és azokat a fogalmi eszközöket, amellyel elvileg bármilyen közpolitikai döntés társadalmi hatásai feltéve, hogy ismertek a releváns döntési kritériumok és az egyes alternatívák azokhoz tartozó következményei számszerûen összegezhetõk és összevethetõk. Ebben az alfejezetben néhány konkrétabb példán próbáljuk érzékeltetni a KHE mûködésmódját. E példák természetesen hipotetikusak, hiszen a legegyszerûbb valódi példa is messze kilógna e fejezet keretei közül. A számokban való gondolkodást pedig a továbbiakban is vizuális, geometriai megjelenítéssel helyettesítjük, remélve, hogy a mondanivaló ezáltal személetesebb és könnyebben követhetõ lesz33. 5.4.1 Egy kutatás-fejlesztési program társadalmi hasznainak becslése Tételezzük fel, hogy egy államilag támogatott kutatás-fejlesztési projekt olyan technikai-technológiai újításokat eredményez, amelyek lehetõvé teszik, hogy egy adott terméket mely az egyszerûség kedvéért ebben az esetben legyen a színes televízió az addiginál hatékonyabban, azaz alacsonyabb költséggel gyártsanak az iparág termelõi. Az eddig felvázolt elemzési keretek megteremtik a lehetõségét annak, hogy egy ilyen K+F támogatási program hasznait megbecsüljük. P (Ft) D

P0 P1

S0 C

A

S1

E

B G

H

I q0

q1

Q (db TV)

12. ábra: K+F támogatás társadalmi hatásai Az ábrán S0 jelöli a kezdeti (a programot megelõzõ) kínálati egyenest, D a keresletet kifejezõ görbe, p0 és p0 a kezdeti egyensúlyi ár, illetve mennyiség. A technológia fejlõdése eredményeként a kínálati görbe jobbra tolódik, hiszen a csökkenõ önköltség az jelenti, hogy ugyanolyan ár mellett a termelõk már több terméket

33

A szerzõ köszönettel tartozik Váradi Balázsnak az a szövegrész megírásához nyújtott segítségéért

65


képesek, illetve hajlandók kínálni (pl. ha egy adott p* ár mellett egy termelõ, mondjuk, a túlságosan magas adminisztrációs költségei miatt versenyképtelen volt, azaz nem tudott kínálatával megjelenni a piacon, akkor az új technika segítségével elért költség-megtakarítás révén ugyanazon p* ár mellett ezután már képes lesz bizonyos kínálattal megjelenni; az adott árhoz tartozó kínálat tehát megnõ, és mivel ugyanez mondható el az S0 görbe minden pontjáról, azt mondhatjuk, hogy a görbe jobbra tolódik). Az új egyensúlyi pont tehát (q1, p1) lesz. Hogyan érinti mindez az aggregált jólétet; mi ennek a projektnek a társadalmi összértéke? Mivel a jelen példában nincsen változás az adóbevételekben és az externáliákban, a jóléti alapképlet az alábbi módon egyszerûsödik:

I W=I CS+I PS, azaz az aggregált jólét változása megegyezik a fogyasztói és a termelõi többlet változásának az összegével. Az egyes változások grafikusan (s a konkrét keresleti és kínálati adatok ismeretében ténylegesen is), az ábrán látható jelöléseket alkalmazva, az alábbi módon határozhatók meg:

I CS=CS1-CS0

CS1=A+B+C+E CS0=A, tehát I CS=(A+B+C+E)-A=B+C+E.

I PS=PS1-PS0

PS1=G+H+I PS0=B+G, tehát PS=(G+H+I)-(B+G)=H+I-B.

I W=I CS+I PS=(B+C+E)+(H+I-B)=C+E+H+I, ami geometriailag megegyezik az ábrán besatírozott területtel. Összegezve tehát az eddigieket, amennyiben a keresleti és a kínálati görbékrõl rendelkezésre állnak a megfelelõ becslések, lehetõvé válik a kormányzat által támogatott K+F programnak az adott termék termelõinél, illetve fogyasztóinál jelentkezõ jóléti hatásainak egyfajta pénzegységben (forintban) mért mérõszámát megbecsülni. 5.4.2 Egy környezetvédelmi beruházás: autóút átvezetõ szakasza mellett épülõ zajvédõ fal hasznainak becslése Egy zajvédõ fal (beruházási) költségei általában meglehetõs pontossággal elõre jelezhetõk. Azonban a szûkös erõforrások szabta korlátok között meghozandó optimális döntés problémájának kezelése, mint mindenhol, itt is megkívánhatja a beruházásból származó hasznok becslését is (az egyszerû példa keretei között maradva gondoljuk pl. arra az esetre, hogy két szakaszon merült fel a zajvédõ mû építésének szükségessége, viszont csak az egyik megépítésére van pénz; a kérdés tehát az, hogy hol valósuljon meg a beruházás). P (Ft)

D p0 p1

5

5

A C

B

q0

q1

Q (dB zajszenny. csökk.)

13. ábra: Zajvédõ fal értékének becslése Az elõbbi ábrán a szokásos módon D jelöli az adott jószág ez esetben a csendes környezet iránt az adott népesség részérõl megnyilvánuló keresletet. E keresleti görbe praktikus jelentése voltaképpen az, hogy megmutatja, mekkorák azok a pénzösszegek, amelyeket az adott terület lakói/használói a csendes környezet 66


addicionális egységeiért, azaz mondjuk az a területen tapasztalható zajszint-csökkenés egységeiért maximálisan fizetni hajlandók.34 S0, ill. S1 jelölik az adott jószágból a fal meg nem épülése, illetve a fal megépülése esetén rendelkezésre álló (kínált) mennyiséget. Így pl. a q0 mennyiség melletti p0 ár azt jelenti, hogy amennyiben a csendes környezet nem közjószág, hanem magánjószág lenne (azaz a csendes környezetet, a magánjószágokhoz hasonlóan, valóban csak azok élvezhetnék, akik ténylegesen meg is fizették az árát), ez a p0 ár lenne a piacon kialakuló egyensúlyi ár. Az a körülmény, hogy a szóban forgó jószág nem közönséges magánjószág, hanem közjószág, azaz a rendelkezésre álló mennyiség fogyasztásából a nem-fizetõ fogyasztók nem zárhatók ki, természetesen nem változtatja meg a fogyasztóknak a csendes környezetre vonatkozó értékelését; mindössze a fizetési hajlandóságuk változik meg, hiszen tudják, hogy a jószág hasznából akkor is részesülnek, ha nem fizettek érte semmit (ez a közjószágoknál általánosan jelenlévõ ún. potyautas-probléma). Látható tehát, hogy a közjószág keresleti görbéje a legtöbb esetben egy meglehetõsen hipotetikus valami, és nem tükrözi a fogyasztók tényleges fizetési hajlandóságát ellentétben a magánjószágok keresleti görbéjével, amely a fogyasztók tényleges fizetési hajlandóságát fejezi ki az adott jószág iránt. Lényegesebb azonban az, ami közös bennük; vagyis hogy a fogyasztóknak az adott jószággal szembeni értékítéletét fejezik ki.35 A szóban forgó jószág kínálatát kifejezõ S egyenesek függõleges helyzetûek, mivel a jószág közjószágról lévén szó minden egyes fogyasztónak azonos, fix q0 kezdeti, illetve q1 végsõ mennyiségben áll a rendelkezésére. Amennyiben a beruházás nem valósul meg, a csendes környezet kínálata kisebb, q0 nagyságú; ha megvalósul, a mennyiség q0-re nõ. Mivel e példában csak a projektnek a fogyasztók oldalán jelentkezõ hasznainak becslése a cél, a jóléti változás képletének aktuális formája:

I W=I CS. Az ábrán látható jelöléseket alkalmazva:

I CS=CS1-CS0

CS1=A+B+C CS0=A I CS=A+B+C-A=B+C, ami megegyezik a besatírozott területtel. Amennyiben tehát legalábbis a változás tartományában ismert az adott földrajzi területen a csendes környezet iránti kereslet görbéje, valamint megfelelõ becslések állnak rendelkezésre az adott területen tapasztalható zajszintrõl a beruházás megvalósulása, illetve elmaradása esetére, akkor lehetséges annak a pénzösszegnek a megbecslése, amelyet az adott terület lakói/használói a szóban forgó környezeti változás érdekében maximálisan hajlandók lennének kifizetni. 5.5 Néhány eljárás a nem-piaci jószágok értékének becslésére Újra megfogalmazva az elõzõekben már megpendített kérdést, a piaci adásvétel tárgyát nem képezõ javak esetében probléma a következõ: míg a piaci jószágok esetében a piaci adatok, statisztikák ár-mennyiség adatai, illetve egyéb vizsgálatok és számítások alapján lehetséges a keresleti-kínálati görbék megbecslése, a piacon gazdát nem cserélõ (pl. köz-) jószágok esetében ezek a fogódzók hiányoznak. Az alábbiakban néhány elterjedtebb, a nem piaci jószágok keresleti görbéjének becslésére szolgáló módszert vesszünk számba. 5.5.1 Kérdõíves felmérések Valamely közösségnek egy adott jószág iránti keresletét a legkézenfekvõbb módon megkérdezéseskérdõíves technikával próbálhatjuk meg feltárni. A technikának a hatvanas évekre tehetõ elterjedése óta számos változata alakult ki (zárt végû, nyílt végû és ún. bináris formák, kérdõíves és interjús megkérdezések A nem-piaci jószágok értékének becslésére használt eljárásokat a következõ alfejezetben tekintjük át röviden. A környezetminõségben bekövetkezõ változások hasznainak becslésérõl igen jó empirikus áttekintést ad a már idézett Barde-Pearce (1992). A kérdés átfogóbb tárgyalása található: Johansson (1993) pp. 46-64 35 A közjószágok azok a jószágok, amelyekhez bárki szabadon fizetés nélkül hozzáférhet, mégpedig úgy, hogy ezáltal nem csökkenti az adott jószág mások számára élvezhetõ hasznait. A közjószágok klasszikus példái a világítótorony (ill. az általa kínált biztonság) vagy a közrend. A kérdés részleteirõl magyarul ld. pl. Savas (1993) 34

67


stb.), melyek közös célja, hogy ezen technikának, illetve az ilyen módon nyert eredményeknek a kérdésfeltevés módjával és körülményeivel szembeni különösen nagyfokú érzékenységét, valamint az azokból adódó torzításokat korlátozzák. Az így nyert adatok statisztikai feldolgozása révén nyert, az adott változás bekövetkezése vagy elkerülése érdekében kifizetni szándékozott pénzösszegek kumulált gyakoriságeloszlása voltaképpen az adott változás keresleti függvényeként értelmezhetõ. 5.5.2 Utazási költségen alapuló módszer Ez az eljárás elsõsorban olyan, térben különálló jószágok iránti kereslet feltárására alkalmas, amelyek tényleges vagy kvázi-közjószágként funkcionálnak. Ilyen lehet, mondjuk, egy kikapcsolódás célját szolgáló parkerdõ, halastó stb. A módszer alapgondolata a következõ: egy, a példánál maradva, parkerdõ akár ingyenes használatáért is a használók valójában igenis fizetnek árat, mégpedig a parkerdõig történõ utazás közvetlen és közvetett költségeinek (utazási idõ stb.) formájában. Az egyszerûség kedvéért tegyük fel, hogy az adott parkerdõt kizárólag autóval lehet megközelíteni. Ha a parkerdõ körüli, koncentrikus gyûrû formájú területekre meg tudjuk határozni egyfelõl az átlagos utazási költséget, másfelõl pedig az egyes területekre jellemzõ látogatási gyakoriságokat, akkor ezekbõl az adatokból felrajzolható olyan görbe, amely a különbözõ árak melletti keresletet ábrázolja, vagyis egy keresleti göbe. Legyen az erdõ körül három, koncentrikus gyûrû alakú terület kijelölve: A, B és C. Az utazási költség A-ból 200, B-bõl 300, C-bõl pedig 400 Ft. A relatív látogatási gyakoriságok az egyes zónákból 15, 10 és 5% (egy adott idõszak, például év vonatkozásában). Ekkor szerkeszthetõ egy keresleti függvény, amely ha feltételezzük, hogy C-n kívülrõl nem járnak az emberek a parkba az alábbihoz hasonló formát ölt: P(Ft) D 400 300 200 100 5

%/é )

10

15

Q (látogatási gyak., %/év)

14. ábra: Közjószág értékének meghatározása az utazási költségek alapján Egy ilyen keresleti függvény alapján tehát a fogyasztó többlet változásának számítása alapján számos, az erdõvel kapcsolatos politika jólétéi hatását, vagy legalábbis e hatások egy részét számszerûsíteni lehet; így pl. az erdõ megszüntetésének vagy használatra alkalmassá tételének, túlzsúfoltság fennállása esetén egy hozzáférést korlátozó (pl. használati díj-) politikának a jóléti és egyéb hatásait. 5.5.3 Hedonikus ármodellek A nem-piaci, azaz piaci csere tárgyát nem képezõ jószágok árának, keresletének meghatározásához igen gyakran használt technika voltaképpen azon a megfontoláson alapul, hogy egy adott, piaci adás-vétel tárgyát képezõ jószágról rendelkezésre álló nagymennyiségû, részletes piaci adat birtokában információt nyerhetünk olyan jószágok értékérõl is, amelyeket implicit formában az adott piaci jószággal együtt adnak-vesznek. Így például számos olyan tanulmány készült, amely egyes mikrokörnyezeti változók: a közbiztonság, a környezet minõsége stb., értékét ingatlanforgalmi adatok alapján becsülte meg. Tegyük fel, hogy a példánál maradva az érintett városrész vonatkozásában rendelkezésre állanak a következõ adatok: az adott területen a piaci forgalomban részt vevõ ingatlanok (lakások) piaci értéke, az egyes ingatlanok piaci értékét meghatározó fõbb változók, mint pl. a méret, az állapot, a fekvés stb., az egyes ingatlanokra jellemzõ környezeti minõség.

68


Amennyiben kellõ mennyiségû és megbízhatóságú kvantitatív adat áll rendelkezésre, akkor egy többváltozós regressziófüggvény meghatározásával megkapjuk az adott környezeti változó mért egységének tulajdonított értéket (ez egyébként azonos lesz a környezetminõség változóhoz tartozó regressziós együtthatóval). Számos, részben több országra kiterjedõ összehasonlító jellegû vizsgálat készült az egyes munkahelyeken jelentkezõ egészségi kockázatok, illetve az ezekhez társuló bérnövekmények mint kockázati prémiumok közötti összefüggések elemzése alapján is, ilyen módon tárva fel azt az értéket, amelyet a társadalom vagy annak egy része az emberi egészségnek tulajdonít (ezek az értékek szolgálhatnak alapul pl. munkavédelmi programok hasznainak becsléséhez is). 5.6 Néhány megjegyzés a KHE korlátairól A fejezetnek a KHE bemutatásával kapcsolatos céljai nem tesznek sem szükségessé, sem pedig lehetségessé valamiféle széles ívû összegzést. Helyénvalónak tûnik azonban néhány állítás, illetve szempont részben újbóli megfogalmazása. Ezek közül az elsõ a vázolt elemzési keretek: a programmodell illetve a részpiaci egyensúlyi modell túlzottan leegyszerûsítõ, életidegen elõfeltételezéseivel kapcsolatos. Az ezekre irányuló, jogos kritikákra adható válasz két részbõl áll. Az alkalmazott egyszerûsítõ feltételezések, a tényezõk egy részének figyelembe nem vétele nem szükségszerû velejárói ezeknek az elemzési technikáknak. Így például a bizonytalanság vagy az idõdimenzió tényezõinek kizárása a vázolt megközelítésekbõl pusztán a rövidségre való törekvés eredménye; e kérdések kezelésére számos esetben hatásos eszközök állnak rendelkezésre. A leegyszerûsítések egy másik az elõbbivel idõnként átfedõ része azonban szükségszerû. E szükségszerûség ismét csak több forrásból táplálkozhat. Lehetséges például, hogy ugyan elvileg mód nyílna a figyelmen kívül hagyott tényezõ figyelembevételére, azonban a vizsgálat gyakorlati korlátai ezt mégsem teszik lehetõvé. Ez az ok egy általánosabb kérdés irányába mutat tovább: ez pedig a modellekben való gondolkozás, sõt általánosságban a gondolkozás absztraháló, egyszerûsítõ tulajdonságával kapcsolatos. Hiszen az emberi gondolkodás és döntés, bár gyakran implicit módon, de szükségszerûen modell-keretek között, tehát a kevéssé fontosnak vélt tényezõk figyelmen kívül hagyásával zajlik. Vagyis a leegyszerûsítés bizonyos, a tudás, az információfeldolgozási és egyéb kognitív kapacitások korlátossága által megszabott mértékig szükségszerûen jelen van az emberi, így a közösségi döntésekben is. Számos leegyszerûsítés minden bizonnyal benne van a hagyományos módszerekkel hozott döntésekben is, csak éppen kimondatlanul, esetleg öntudatlanul. Másik záró megjegyzésünk az itt bemutatott s általában az összes formalizált döntéstámogató, hatékonyságnövelõ stb. technika által nyerhetõ eredmények érvényességére, felhasználási módjára vonatkozik. Az elmúlt évtizedekben a közszektor mûködésének radikális, különféle formalizált, kvantitatív és racionális technikákra építõ reformkísérletei36 legalábbis nem jártak átütõ sikerrel. Az ezeknél kevésbé látványosan megjelenõ ellentmondások, valamint a gyakorlati alkalmazás tapasztalatait összegezni igyekvõ szakirodalom is arra int, hogy helytelen pl. egy programértékelési folyamatot mint magát a döntési folyamatot tekinteni; sokkal inkább a döntéshozó formalizált technikákkal nem helyettesíthetõ, adott esetben intuitív döntésének egy noha fontos inputjáról van szó.

Így pl. az Egyesült Államokban hatvanas években a PPBS, a hetvenes évek második felében pedig a nulla bázisú költségvetés szövetségi szintû bevezetése

36

69

6 EVALVÁCIÓ (PROGRAM- ÉS KÖZPOLITIKA-ÉRTÉKELÉS)

6 Evalváció (program- és közpolitika-értékelés) 6.1 Összefoglalás A korábbiakban a közpolitikai ciklusban a döntés-elõkészítési funkciót támogató eljárásról: a közpolitika-elemzésrõl volt szó. Az ebben a fejezetben tárgyalt evalváció a közpolitikai ciklus egy másik állomásához: az értékelési-visszacsatolási funkcióhoz kapcsolódik. Az evalváció azoknak az eljárásoknak (ill. az azokat megalapozó tudományterületnek) a gyûjtõneve, amelyek célja a közpolitikai döntéshozók ellátása valamely konkrét program, közpolitika tényleges teljesítményére, jóságára vonatkozó információkkal. Az evalváció (programértékelés, közpolitika-értékelés) jelentõségét a közpolitikai döntések eredményes meghozatalához nélkülözhetetlen információk elõállításának ígéretén túl az is fokozza, hogy hasonlóan a közpolitika-elemzéshez alkalmazása egyre inkább standard nemzetközi gyakorlattá válik. Az evalváció elsõdlegesen az empirikus társadalomtudományok (a szociológia különféle ágai, ill. az ezekhez kapcsolódó statisztikai megismerési, elméletalkotási és hipotézisvizsgálati eljárások) módszereire támaszkodva a különbözõ társadalmi célú tevékenységek vonatkozásában négy nagy kérdéscsoportra keresi a választ: Léteznek-e, relevánsak-e, és (politikai, jogi, társadalmi szempontból) legitimek-e a program alapjául szolgáló társadalmi szükségletek? (Szükséglet-értékelés) Az adott közpolitika díszletei mögött ténylegesen milyen folyamatok zajlanak? (A folyamatok értékelése) Az adott program ténylegesen kielégíti-e (ill. ha igen, milyen mértékben) a szóban forgó szükségleteket? Azaz: tapasztalható-e valamilyen pozitív változás, és ha igen, akkor azt a program okozta-e? (Az eredményesség értékelése) Milyen költségek mellett, milyen hatékonysággal mûködik az adott közpolitika? Hogyan viszonyul hatékonysága más, hasonló programokéhoz? Az evalváció (program evaluation; használatosak még a programértékelés, értékelés, evalvációkutatás, közpolitika-értékelés kifejezések is) mint önálló identitással bíró tevékenység, szakma és tudományterület a hetvenes évek elejétõl terjedt el szélesebb körben. Lényegét, értelmét a közpolitikai ciklusban betöltött szerepe alapján lehet a leginkább megvilágítani: az evalváció közvetlen célja a közpolitikai folyamatban az adott közpolitikával kapcsolatos visszacsatolás biztosítása a vezetés, a döntéshozók részére (az evalváció összefüggésében a közpolitika, a program és a tevékenység kifejezéseket azonos értelemben használjuk). Emlékeztetõül: a visszacsatolás funkciója akár a közpolitikai ciklus, akár a vezetési/problémamegoldási ciklus, akár pedig a fogalmat eredetileg definiáló szabályozáselmélet és kibernetika szemszögébõl nézzük azt a tervezett vagy elvárt, illetve a tényleges folyamatok összevetése, összehasonlítása, és az esetlegesen észlelt, nemkívánatos eltérések korrigálása (ez utóbbi, harmadik elemtõl azonban most eltekintünk). Az evalváció tehát arról ad felvilágosítást, hogy az egyes közpolitikák milyen mértékben teljesítik a velük szemben támasztott elvárásokat. Tágabb értelemben azonban az evalváció nemcsak az elõbbi kérdéseket vizsgálja, hanem átfogó módon törekszik az adott közpolitika valamennyi lényeges hatásának azonosítására és értékelésére (akkor is, ha e hatások némelyike esetleg meg sem fordult a közpolitika megalkotóinak vagy jelenlegi vezetõinek fejében). Az evalvációt kezdetben jobbára csak a humán közszolgáltatásokkal összefüggõ különbözõ tevékenységek és szervezetek körében alkalmazták. A késõbbiekben ez az alkalmazási kör számottevõen kibõvült, és lényegében a közszektor kifelé, azaz a társadalom felé irányuló, a legkülönfélébb (humán-, környezeti-, infrastrukturális, védelmi-biztonsági stb.) problémák enyhítésére hivatott tevékenységeire és szervezeteire is kiterjedt. Így például az evalvációs módszertanra támaszkodva vizsgáltak, illetve kisebbnagyobb rendszerességgel vizsgálnak akár autópálya-karbantartással, fegyverrendszerek telepítésével és egyéb, nem igazán a humán körbe tartozó közpolitikákat is. A gondolatmenet és a terminológia egységessége és egyszerûsége érdekében azonban az alkalmazási kör e kiszélesedését a fejezet hátralévõ részében nagyrészt figyelmen kívül hagyjuk, és figyelmünket többnyire az evalváció eredeti, a humán közszolgáltatások vizsgálatát célzó felhasználására koncentráljuk. Az evalvációt, illetve az azzal szemléletében és technikáiban többé-kevésbé rokon, de egyéb elnevezések alatt futó eljárásokat (a végrehajtás értékelése, monitoring, teljesítmény-audit) mind a fejlett országok, mind pedig a nemzetközi szervezetek (OECD, Világbank) és az Európai Unió közpolitikai gyakorlatában széles körben alkalmazzák. Az evalváció gondolkodási kerete, eljárása és terminológiája ilyen 70


módon egyre inkább nemzetközi így a két- és többoldalú segélyprogramokban, valamint a magyar közpolitikai tevékenységekkel szemben is egyre inkább érvényesített standarddá válik. Számos esetben így például az EU valamennyi költségvetési programja, illetve az USA szövetségi programjai esetében az evalváció alkalmazását jogszabály írja elõ. Az evalváció során születõ megállapításokat pedig a program további finanszírozásáról hozandó döntések során figyelembe kell venni. 6.2 Az evalváció által megcélzott probléma A közszervezetek túlnyomó többsége a társadalom vagy annak egyes csoportjai bizonyos egészségi, kulturális, pszichés, szociális vagy egyéb szükségleteit próbálja egészben vagy részben kielégíteni. A hatékonyság kérdésének szemszögébõl e humán közszolgáltatások sok tekintetben hasonlók a közszektor egyéb tevékenységeihez. E hasonlóság a hozzájuk kapcsolódó vezetési tevékenységekre és funkciókra is kiterjed. Így például akár a humán közszolgáltatásokról, akár az egyéb közjavak elõállításáról van szó a szervezeti alapés háttér-folyamatok menedzsmentje, az emberi erõforrásokkal való gazdálkodás és az ösztönzés, vagy a vezetõi kontroll által felvetett problémák és lehetséges megoldásaik nagymértékben hasonlók. Azonban mind a tapasztalatok, mind pedig elméleti megfontolások azt mutatják, hogy a humán közszolgáltatásokat elõállító tevékenységek és szervezetek rendelkeznek néhány sajátos megkülönböztetõ vonással is. Ennek egyik fõ oka, hogy a magatartási (emberi), sõt, társadalmi összefüggéseket is tartalmazó rendszerek a legkomplexebbek közé tartoznak. Ahol tehát a dolgok természetes, eredeti menetébe történõ beavatkozás nem a tárgyi-természeti környezetre, vagy legalábbis valamilyen nagy mértékben autonóm társadalmi alrendszerre irányul, hanem közvetlenül emberekre, azok csoportjaira, ott az emberi cselekvés reflexivitása, az összefüggések láthatatlansága és átláthatatlansága miatt minõségileg új problémák keletkeznek. (Korábban tett ígéretünkhöz híven csak zárójelben jegyezzük meg, hogy az itt felsorolt jellegzetességek gyakran nemcsak a humán közszolgáltatások területére érvényesek, hanem a közszervezetek egyéb típusú tevékenységeire is.) E helyen három ilyen, a humán közszolgáltatásokkal (és, tágabb értelemben, a pszichológiai és társadalmi komponenst is tartalmazó, komplex rendszerek befolyásolásával) kapcsolatos problémát emelünk ki: a rendszer egyes, kulcsfontosságú jellemzõit nehéz fogalmilag pontosan meghatározni (vagy az egyes érdekeltek által adott meghatározások különböznek); ha sikerül is e jellemzõket elvileg úgy-ahogy meghatározni, akkor is komoly nehézséget jelenthet a konkrét megragadásuk, mérésük (ez az ún. látens változók problémája); végül pedig problémás az adott közpolitika és a lezajló/észlelt változások közötti oksági viszony megállapítása (azaz: nem tudjuk, hogy akkor is bekövetkezett volna-e az észlelt változás, ha nincs az adott közpolitika; hogy mi okoz micsodát). Az elõbbi két nehézség intuitíve is könnyen érthetõ. Az utóbbi nehézség azonban, legalábbis elsõ látásra, meglepõ lehet. Példaként világítsuk meg a probléma egy szeletét két egyszerû közpolitika összehasonlításával! Egy víztoronyépítés kérdését vizsgálva az alternatív mûszaki megoldások költségeinek és hasznainak mérése és összevetése sokszor igen bonyolult feladat lehet. Azonban az olyan kérdésekre, amelyek a figyelembe veendõ hatások körére, vagy az e hatások között fennálló oksági kapcsolatokra irányulnak, a válasz már általában jóval egyszerûbb. A víztoronyépítõ tevékenység, a víztorony megépülése, valamint a megépülésbõl fakadó költségek és hasznok között fennálló oksági kapcsolat például igen kézenfekvõnek tûnik. Vegyünk azonban szemügyre egy olyan új módszert, amely mondjuk egy adott, krónikus munkanélküliséggel sújtott körzet tartósan munkanélküli lakosainak átképzésre irányul. Tegyük fel, hogy a program elsõ ránézésre eredményesnek tûnik: rendelkezésre állnak olyan adatok (!), amelyek szerint a résztvevõk megnövekedett arányban találnak munkát. Vajon azt jelenti-e ez, hogy az átképzõ program eredményes? A példa kedvéért vegyük szemügyre, hogy hányféle tényezõ eredményezheti még azt a látszatot, hogy az új program hatásos miközben valójában nem az: Lehetséges, hogy az átképzõ programba bekerülõ személyek az átlagosnál sokkal jobban motiváltak, és már eleve ezért keresték a lehetõséget az új programban való részvételre. Ennek következtében azután akkor is nagyobb arányban találnának munkát, ha semmilyen tanfolyamon nem vettek volna részt (ez az ún. szelekciós hatás). Elképzelhetõ az is, hogy a tanfolyamról lemorzsolódnak azok a résztvevõk, akik esetében az átképzés amúgy is sikertelen lenne (pl. az átlagosnál gyengébb képességûek). Így azután a lemorzsolódók rossz eredménye sem jelenik meg az elhelyezkedési statisztikákban (ez. az ún. mortalitási hatás). 71


Végül lehetséges, hogy egyszerûen a gazdaságban nõtt meg idõközben a munkaerõ-kereslet, függetlenül a képzési programtól. Ezeken kívül még számos egyéb, az itt bemutatottaknál bonyolultabb tényezõ torzíthatja vagy akár fordíthatja visszájára a látszatra mégoly kézenfekvõ számok és tények valódi jelentését. A különféle humán szükségletek mai értelemben vett, komplex, professzionális, tömeges, közösségi szintû kielégítését célzó tevékenységek a modern társadalmakban már a XIX. században megjelentek (szegényházak, árvaházak, segélyezés, a szociális gondoskodás egyéb intézményei). Az e tevékenységek teljesítményét növelni szándékozó koncepciók és gyakorlatok már e kezdetek során megjelentek. A problématerület szisztematikus és tudományos vizsgálata iránti igény és az ehhez szükséges elméletimódszertani eszközök azonban csak a XX. század második harmadától érték el az érdemi továbblépéshez szükséges, kritikus szintet. Az igények és a lehetõségek párhuzamos, a hatvanas-hetvenes évektõl robbanásszerûvé váló növekedése szükségessé és lehetõvé tette, hogy a különféle kormányzati programokkal, közpolitikákkal kapcsolatban újszerû kérdéseket fogalmazzanak meg: Létezik-e, és ha igen, milyen súlyos és mennyire legitim igényen alapul az a problémahelyzet, amelynek kezelésére az adott közpolitikát eredetileg elindították? Ha valódi a megcélzott probléma, az adott közpolitika a társadalmi közeg, az igények, vagy maga a program mûködési módjának az esetleges változásai ellenére alkalmas-e még a szóban forgó probléma kezelésére? Ha igen, akkor a rendelkezésre álló módszerek, technikák nem kínálnak-e az igény-kielégítés aktuális módjánál célravezetõbb, hatékonyabb metódust? Ugyanakkor a társadalom nem csak a régi problémahelyzeteket és igényeket görgeti tovább, hanem új problémák is keletkeznek. Ez a jelenség különösen a felgyorsuló társadalmi-gazdasági változások idején válik jól érzékelhetõvé. Emiatt igény támad az új, még nem kellõen ismert szükségletek feltárására is. Mindezek a probléma-felvetések és részkérdések a szó szorosabb vagy kevésbé szoros értelmében az evalváció a fejezet elején visszacsatolásnak nevezett funkcióját részletezik. E visszacsatolási funkciónak létezik egy, az eddigiekben említettnél emberközelibb, puhább értelmezése, amely talán a legtalálóbban összegzi az evalváció potenciális hasznát és használatát. Ez az értelmezés az evalvációnak az ún. közpolitikai tanulásban betöltött szerepét hangsúlyozza. A közpolitikai tanulás röviden azoknak az egyéni, csoportés szervezeti szintû folyamatoknak az összessége, amelyek eredményeként a múlt közpolitikáinak tapasztalatai beépülnek a jelen és a jövõ közpolitikai gyakorlatába, és amelyek így lehetõvé teszik a közpolitikák teljesítményének és így a társadalom jólétének a relatív növekedését. 6.3 Az evalváció folyamata Az itt bemutatott koncepció szerint az evalváció folyamata négy egymásra épülõ lépésként írható le. 1. a szükségletek

2. a folyamatok

3. a végeredmények, és

4. a hatékonyság

15. ábra: Az evalváció lépései Mit jelentenek ezek a lépések? 6.3.1 A szükségletek értékelése Bármely közpolitika, így egy humán közszolgáltatás létjogosultságát is az a körülmény igazolhatja, hogy végsõ soron valamilyen emberi szükségletet elégít ki. (Szükséglet alatt, bõvebb meghatározást mellõzve, emberek egy adott csoportja ténylegesen érzékelt, illetve valamilyen társadalmi-politikai értékítélet szerinti minimálisan kívánatos állapota közötti eltérést értünk.) Vagyis a leghatékonyabban szervezett, legeredményesebb humán közszolgáltatásnak sincs létjogosultsága, ha nem áll mögötte valamilyen jogilag, társadalmilag és politikailag is többé-kevésbé legitim szükséglet. Másként fogalmazva: az evalváció folyamatában egy zabhegyezõ program, bármilyen jól (olcsón és magas technikai hatékonysággal) mûködjön is, a végsõ eredményeit vagy a társadalmi hatékonyságát tekintve valószínûleg nem minõsül jónak, mivel hiányzik mögüle a tényleges, legitim társadalmi szükséglet. Az 72


evalváció elsõ lépése tehát elvileg az adott közpolitika alapjául szolgáló szükségletek vizsgálata, leírása és értékelése kell, hogy legyen. A valóságban persze ez a lépés sokszor szükségtelen, vagy csak egy feltételezés helyettesíti. Így pl. egy kisegítõ-iskolai kísérleti program evalvációja esetében (gyakorlati és/vagy költség-megfontolásokból) nem biztos, hogy sor kerül a speciális oktatást-nevelést igénylõ gyermekek által megtestesített társadalmi probléma átfogó elemzésére és értékelésére, hanem egyszerûen csak feltételezik, hogy a probléma (a) létezik, azaz valóban probléma, és hogy (b) ismert, vagyis lényegét tekintve olyan, amilyennek látszik. 6.3.2

A szervezeti folyamatok értékelése Abban az esetben, ha akár egy elmélyült, kvantitatív elemzés, akár az adott közpolitikával kapcsolatos jogi, politikai stb. megfontolások eredményeként úgy látjuk, hogy a vizsgált közpolitika valóban létezõ és legitim szükségleteket céloz meg, akkor az idõrendben és logikailag is következõ kérdés: mi is történik valójában a program színfalai mögött? Miért szükséges ezt a kérdést feltenni? Tételezzük fel, hogy egy önkormányzati programot vizsgálunk, amelynek célja, hogy a hajléktalan-elhelyezési kapacitás bõvítésével és fenntartásával a téli idõszakban megakadályozzák a hajléktalanok megfagyását. A pusztán a végsõ társadalmi eredményekre irányuló evalváció során határozottan azt találjuk, hogy a program eredményeként 75%-kal csökkent az ilyen halálesetek száma. Ezek után azonban még egyáltalán nem biztos, hogy elégedetten összegezhetjük a hajléktalan-program eredményeit. Lehetséges pl., hogy a valóságban egyetlen egy fõnyi hajléktalanszállás sem létesült, hanem az adott program mellékhatásként, valamilyen kerülõ úton adminisztratív eszközökkel kiszorította a városból a hajléktalanokat, és azok, mondjuk, a szomszéd városban próbálnak menedéket találni. Itt tehát végsõ soron abba a fekete dobozba próbálunk belekukucskálni, amelyik az alábbi ábrán is az inputok és az outputok között áll, és amely a transzformációs folyamat feliratot viseli. (Transzformációs folyamat alatt emlékeztetõül mindazt értjük, ami az inputok ráfordítások és az outputok végtermékek között áll.) Visszacsatolás (az elért eredmények a kitûzött célok fényében):

Inputok pénz, emberi erõforrások, politikai szándék és támogatás, stb.

Rendszer: a szervezet és annak tevékenységi rendszere (Transzformációs folyamat).

Outputok (A tevékenység közvetlen eredményei; pl. meghozott határozat, tanított gyerek)

Eredmények/outcome-ok (Végsõ, hosszabb távú; pl. jobb környezet-minõség, kevesebb munkanélküli)

16. ábra: A transzformációs folyamat Maguknak a szervezeti folyamatoknak a megfigyelése, elemzése, hatékonyságuk mérése és növelése nem különbözik alapvetõen az egyéb szervezetekben megvalósuló hasonló jellegû tevékenységektõl; e kérdésekkel azonban itt nem foglalkozunk bõvebben. 6.3.3 A végeredmények értékelése Tegyük fel, hogy az elemzés elõzõ két fázisában azt láttuk, hogy a program által megcélzott szükséglet valóban létezik, továbbá az e szükségletek kielégítése érdekében ténylegesen folyó tevékenység többé-kevésbé megegyezik az elõzetesen feltételezettel, illetve a program megtervezõi által eredetileg kialakított elképzelésekkel. Ekkor úgy tûnik joggal várhatjuk azt, hogy a szóban forgó közpolitika valóban biztosítani fogja az adott célok elérését. A kérdés ekkor a következõ: megalapozott-e ez a várakozás? Azaz: mûködik-e a közpolitika, valóban az történik-e, amit vártunk? Ahogyan már a korábbiakban is utaltunk rá, szempontunkból az elemzésnek ez a fázisa érdemli a legnagyobb figyelmet. Egyrészt ugyanis általában az ebben a lépésben felmerülõ kérdések megválaszolása eredményezi a legtöbb új információt, másrészt pedig e lépés igényli a technikailag is legösszetettebb és legkidolgozottabb eljárások használatát. 73


A program hatásmechanizmusának vizsgálata egy programmodell elnevezésû koncepció kialakításával kezdõdik. A programmodell legegyszerûbb megjelenési formájában azt mutatja be, hogy az adott program elvileg milyen módon hivatott elérni a kívánt hatást; azaz milyen az az oksági mechanizmus, láncolat, amely a program-tevékenységtõl a kiváltani remélt hatásig elvezet. Némileg kibontottabb formájában pedig a programmodell egy olyan ábra, amely az adott program legfontosabb elemeit és azok összekapcsolódásának módját mutatja be. E program-elemek közül a legfontosabbak az ún. alapváltozók. Az alapváltozók azok a tényezõk, körülmények, amelyek a megvalósuló cselekvéstõl mint elsõdleges ható októl a (várakozások szerinti) kívánatos eredményekig mint végsõ, elérni kívánt okozatig elvezetnek. Egy munkanélkülieket átképzõ program esetében ez például olyan elemeket tartalmazhat, mint: (1) a munkaerõpiacon kurrens készségek és képességek elsajátíttatása à (2) javulnak a tanfolyami résztvevõk elhelyezkedési esélyei à (3) kevesebb munkanélküli à (4) kevesebb kifizetett munkanélküli segély, kevesebb széthullott család, bûnözés és egyéb deviancia, neurózis stb. (A gyakorlatban azonban az alapváltozókat csak az elsõ, önmagában is értékelhetõ tényezõig követjük nyomon ez az elõbbi példában célszerûen a résztvevõk megnövekedett elhelyezkedési esélyei, esetleg a munkanélküliek számának csökkenése lehetne.) A programmodellnek az alapváltozókon kívül általában még egyéb változókat is célszerû tartalmaznia: Extern változók azok a tényezõk, amelyek ugyan nem elemei az elõbbi oksági láncnak, de mégis hatással vannak a programcélok teljesülésére. E tényezõk közül melyek száma gyakorlatilag végtelen azonban általában elegendõ figyelmünket azokra korlátozni, amelyek a vizsgált program kisebb-nagyobb módosítása, kiterjesztése vagy újabb programok útján kedvezõ irányba befolyásolhatók. A munkanélkülieket átképzõ program esetében pl. elképzelhetõ, hogy egy vizsgálat kimutatja: sokkal eredményesebb a tanfolyam, ha az egyes foglalkozásokra délelõtti idõpontokban kerül sor. Ekkor a foglalkozás idõpontja egy olyan extern változó, amelynek bevonásával és figyelembe vételével növelhetjük a program eredményességét. Mellékhatásoknak nevezzük azokat a változásokat, amelyek a program hatására következtek be, noha azok kiváltása nem tartozott a program céljai közé. E hatások lehetnek pozitívak vagy negatívak is. Így például lehetséges, hogy az átképzõ programon való részvétel a résztvevõk energiáinak lekötése és értelmes tevékenységekre irányítása révén az alapcél elérésétõl függetlenül olyan addicionális hatásokat is kivált, mint a résztvevõk pszichés közérzetének javítása, a neurózisok és egyéb pszichés alapú megbetegedések számának és súlyosságának csökkenése stb. Noha a programmodell itt vázolt koncepciója további fontos kérdések vizsgálatát is lehetõvé teszi, az evalváció e fázisában azaz a végsõ hatások értékelése során két fõ kérdésre keressük a választ: (a) Megfigyelhetõ-e valamilyen (pozitív) változás a megcélzott szükségletek kielégítettségi szintje tekintetében? (b) Ha megfigyelhetõ ilyen változás, akkor állítható-e megalapozottan, hogy ez a változás oksági kapcsolatban van a vizsgált programmal (azaz a változást a program okozza), vagy pedig a változás a program nemléte esetén is bekövetkezett volna? Míg az elõbbi kérdés megválaszolása elsõ látásra talán könnyûnek tûnik noha a valóságban gyakran a legkevésbé sem az -, a második kérdés, vagyis az oksági viszony fennállásának alátámasztása vagy elvetése mind koncepcionális, mind pedig technikai szempontból komoly nehézségeket okozhat. 6.3.4

A hatékonyság értékelése Ha az elemzés elõzõ három fázisában azt tapasztaltuk vagy más okból feltételezhetõ , hogy a vizsgált program által megcélzott szükségletek valóban léteznek, a program valóban azt csinálja, amit kell, és a szükségleteket valóban hatásosan elégíti ki, akkor a logikailag következõ kérdés annak vizsgálata, hogy ezt az eredményt milyen ráfordításokkal sikerül elérni. Ebben a lépésben tehát az eredmény-oldalon túlmenõen a ráfordítás-oldalt is figyelembe véve olyan kérdésekre keresünk választ, mint: Mekkora ráfordításokkal sikerült elérni az adott eredményt? A tapasztalt hatékonyság (azaz output/input arány) jobb-e az elvárhatónál, illetve a hasonló közpolitikák esetében szokásosnál, vagy rosszabb? A program révén elérhetõ hasznok megfelelõ mértékben meghaladják-e a program költségeit? Az elsõ kérdésre a költségelemzés, a másodikra a költség-hatékonyság elemzés válaszol. Ez utóbbit akkor alkalmazzák, ha a programnak mind a ráfordításai, mind pedig a hasznai ismertek és számszerûsíthetõk, azonban az eredménymutatókat nem lehet, vagy nem érdemes monetáris (forint-) dimenzióban kifejezni. Ha például tudjuk, hogy egy adott kórházban egy adott diagnózissal jellemezhetõ beteg meggyógyítása X forintba 74


kerül, akkor ezt a számot mód van más, hasonló kórházak hasonló mutatószámaival összehasonlítani (végül is pedig elkerülhetõ a meggyógyítás társadalmi értékének monetizálása). A harmadik kérdés, a költségek és hasznok közvetlen összevetésének kérdése pedig a költség-haszon elemzés alkalmazását teszi szükségessé. A közpolitika-elemzéssel összevetve itt az egyetlen gyakorlatilag igen fontos, technikailag azonban lényegtelen különbség, hogy az evalváció esetében a költség-haszon elemzést múltbeli tényadatokon, míg a közpolitika-elemzés esetében becsült, jövõbeni adatokon végezzük el. (A közpolitika-elemzéssel és a költség-haszon elemzéssel önálló fejezetekben foglalkoztunk bõvebben.) Amint látható, az evalvációs vizsgálati szakaszoknak a korábbiakban említett, hierarchikusan egymásra épülõ jellege abban áll, hogy bármelyik kérdés feltevése csak akkor értelmes (hasznos), ha az azt megelõzõ kérdésekre pozitív válasz született. Így például nincs értelme egy program folyamatát, tevékenységeit vizsgálni, ha az nem szolgálja valamely tényleges és legitim szükséglet kielégítését; vagy nincs értelme egy program hatásosságát vizsgálni, ha az adott tevékenység egészen máshogy vagy sehogy sem valósul meg, mint ahogyan azt tervezték. Korábban már utaltunk arra, hogy mindez nem azt jelenti, hogy egy konkrét vizsgálat során valamennyi vizsgálati fázison végig kellene menni. Erre sokszor sem szükség, sem pedig lehetõség nincs. Szükség azért nincs feltétlenül, mert az adott döntési probléma dimenziója, kontextusa, keretei nem mindig kívánják ezt meg. Így például egy települési önkormányzat számára a megfelelõ ágazati jogszabályok meglehetõs részletességgel meghatározzák, hogy ki tekintendõ szociális ellátásra szorulónak, mit jelent esetében a szociális ellátás stb.; ezen szükségletek mibenlétét és (politikai, jogi, társadalmi) megalapozottságát tehát egy önkormányzatnak általában nincs oka (a szükségletek tényleges fennállását persze már lehet és kellhet is) vizsgálni. A jogi vagy politikai meghatározottságokon kívül sok esetben a lehetõségek is korlátot szabnak a vizsgálat elé. Mivel a rendelkezésre álló pénz és idõ általában eléggé korlátozott, sokszor a teljes döntési probléma legkritikusabb aspektusára kell koncentrálni az erõfeszítést, a többi elem tekintetében pusztán elõfeltevésekre vagy becslésekre hagyatkozva. 6.4 Vizsgálati-elemzési eszközök Az elõzõekben bemutattuk azt az elemzési keretet, amely az alapprobléma-halmazt kezelhetõbb méretû és jobban megragadható részproblémákra, részkérdésekre bontja le. Arról azonban nem esett még szó, hogy mit lehet ezekkel a részproblémákkal kezdeni. Milyen eszközök, technikák használhatók fel tehát ezen részkérdések megválaszolására? Az evalváció technikai-módszertani repertoárjának akárcsak vázlatos bemutatására sincs itt lehetõség; ez a kérdéskör ugyanis önálló egyetemi kurzusok, sõt teljes képzési programok témájául szolgál. Az alábbiakban így csak felsorolás- vagy utalásszerûen tekintjük át a program-értékelés négy fázisához kapcsolódó információk megszerzésének és feldolgozásának eszközeit. Az empirikus irányultságú társadalomtudományok, elsõsorban a szociológia módszertanát ismerõ olvasó ezek egy részét ismerõsnek fogja találni. Az itt alkalmazott eljárások alapvetõen nem különböznek a társadalomtudományi alaptudományokban használtaktól, inkább csak az alkalmazásuk célja és a megválaszolni kívánt kérdések különböznek lényegesen. 6.4.1 A szükségletek értékelés A szükségletek értékelése a társadalom egy alrendszerének a tényleges, illetve minimálisan kívánatos, azaz VAN és KELL állapota közötti eltérés feltárását és lehetõség szerint számszerûsítését jelenti. Részletes és friss adatok hiányában sokszor a megcélzott társadalmi csoport, illetve földrajzi térség egyszerû, általános társadalomstatisztikai-demográfiai jellemzése is értékes lehet (nem, kor, nemzetiség, társadalmi státusz, jövedelem, egészségi állapot stb. szerint). Ezek és különösen a konkrétabb adatok azonban sokszor nem, vagy nem a kellõ pontossággal, frissességgel, részletezettséggel, struktúrában stb. állnak a rendelkezésre. Ilyenkor a szükséges információk jellegétõl, megkívánt pontosságától és az evalváció céljára rendelkezésre álló erõforrásoktól függõen szükség lehet adatfelvételre, esetleg (részben azt helyettesítendõ) fókuszcsoportok vagy csoportos döntési technikák alkalmazására. A kiinduló állapot kielégítõ jellemzését követõen ennek értékelése az adott szakterületre vonatkozó szakértõi megítélés (pl. táplálkozástudományi, orvosi, pedagógiai, pszichológiai stb.), illetve politikai értékítélet függvénye.

75


6.4.2

A programfolyamat értékelés Az elõzõ alpontban írtaknak megfelelõen ez a lépés mind koncepcionális, mind pedig technikai szempontból jelentõs átfedést mutat az anyag más helyein tárgyalt vezetõi ellenõrzéssel, illetve teljesítménymonitoringgal és -auditálással. A programfolyamat értékelésének alapvetõ építõelemei a helyszínen történõ megfigyelések, a tevékenység során létrejövõ iratok, információk tanulmányozása, a szervezet vezetõivel, munkatársaival és a kliensekkel folytatott strukturált vagy kevésbé strukturált interjúk, beszélgetések stb. Amennyiben rendelkezésre állnak, nagy segítséget nyújthatnak a szervezet vezetési információs rendszerébõl nyerhetõ információk is. Sok esetben már ezek az egyszerû leíró adatok is jelentõs információs igényt elégíthetnek ki mind a program irányítói, mind pedig a program gazdái számára; segítséget nyújthatnak továbbá a mûködési hatékonyság javításában. A megfogalmazott kérdések és a vizsgálati keretek függvényében azonban szóba jöhet a teljesítmény-javítás lehetõségeinek fundamentálisabb vizsgálata is. Az operatív szemléletû, a mûködési teljesítmény javítását célzó technikákról a A közszervezetek és vezetésük fejlesztését célzó további technikák c. fejezetben ejtünk bõvebben szót. 6.4.3

Humán közszolgáltatások hatáselemzése Emlékeztetõül: az evalvációnak ebben a lépésében két kérdésre keressük a választ: Megfigyelhetõ-e valamilyen változás a vizsgált közpolitika célváltozóiban (azaz: javult-e a helyzet)? E változásból (javulásból) mennyi tulajdonítható a vizsgált programnak, és mennyi egyéb, a programtól független hatásoknak? A válasz fõ információforrásai az adott program, illetve szervezet saját, belsõ adatai, kartonjai, információrendszere, illetve az értékelés céljából folytatott adatfelvételek, megfigyelések, interjúk. Az így nyert adatokat az elõzõekben meghatározott programmodell mint hipotézis érvényességének matematikaistatisztikai vizsgálatára használják fel. Az ilyen típusú hatáselemzést két tényezõ nehezíti meg. Az egyik a különbözõ változókra egyidejûleg ható, sokszor csak töredékesen ismert, részben átfedõ és ellentétes hatások, tényezõk nagy száma és azok bonyolult összefüggései. A második pedig az elemzéshez szükséges adatok rendelkezésre állásának biztosításával, illetve elõállításával kapcsolatos technikai, pénzügyi, jogi stb. nehézségek. Ez a két tényezõcsoport a különféle, igencsak kifinomult és változatos vizsgálati modellek és statisztikai eljárások széles körét teremtette meg. E módszerek a rendelkezésre álló adatok jellegétõl függõen három fõ csoportba oszthatók: az ún. experimentális, kvázi-experimentális, valamint a nem-experimentális kutatási tervek csoportjába. Az adott programnak tulajdonítható változások számszerûsítésének ideális módjai az ún. experimentális vizsgálati technikák. Ezeknek közös eleme, hogy a következtetések (minimálisan) két, szigorúan véletlenszerû módon kiválasztott csoport megfelelõ összehasonlításán alapulnak. Az egyik csoport részt vesz a vizsgálni kívánt programban, a másik az ún. kontroll csoporttal pedig semmi nem történik, illetve placebovagy hagyományos kezelést kap. Ekkor a csoporttagok kiválasztásának véletlenszerûsége biztosítja azt, hogy az utólag esetlegesen észlelt különbségek valóban a program, és ne a véletlen, illetve a programon kívüli, egyéb tényezõk eredményei legyenek. Az ilyen technikák alkalmazására az evalváció során azonban technikai, jogi, pénzügyi és más okokból viszonylag ritkán van lehetõség. Ha viszont az összehasonlítás céljára nem áll rendelkezésre egy véletlenszerûen kiválasztott kontrollcsoport, akkor egyéb elfogadható összehasonlítási alap után kell nézni. A (statisztikai értelemben) véletlenszerûen kiválasztott kontroll-csoportot fel nem használó, ugyanakkor az összehasonlítás valamilyen mozzanatát tartalmazó technikákat a szakirodalom kvázi-experimentális kutatási technikáknak nevezi. Ekkor a rendelkezésre álló adatok jellegétõl függõen idõsor- és regresszió-elemzési módszerek alkalmazására, a véletlenszerûség bizonyos kritériumainak megfelelõ kontroll-csoportok mesterséges, utólagos elõállítására, illetve egyéb, összetett statisztikai vizsgálatokra kerülhet sor. Az ilyen módon kapott válaszok érvényességi köre azonban szûkebb, a megvizsgálható és megválaszolható kérdések köre korlátozottabb, mint az experimentális technikák esetében. A vizsgálat keretei és feltételei azonban sokszor még ezeknek az eljárásoknak az alkalmazását sem teszik lehetõvé (vagy szükségessé). Ilyenkor kerül sor az összehasonlító csoport nélküli, avagy nemexperimentális vizsgálati módszerek alkalmazására. Az adatgyûjtés ilyenkor csak a vizsgált programban résztvevõ populációnak a kezelés utáni, vagy a kezelés elõtti és utáni állapotának feltárására terjed ki. Természetesen ilyenkor a megválaszolható kérdések köre, illetve a válaszok érvényessége tovább szûkül, számos esetben azonban ez is elegendõ lehet. Így például a gépjármûvezetõ-oktatás hatékonyságának ellenõrzésére különösen az esetleges mélyebb vizsgálat költségeit is figyelembe véve elegendõ lehet 76


egyetlen mérés a tanfolyam elvégzése után. Ilyenkor ugyanis a legfontosabb kérdés az, hogy elér-e a program célváltozója ez esetben a vezetni-tudás valamilyen minimálisan megkívánt szintet vagy nem. Noha további kérdésekre is érdekes lenne válaszolni (például: mennyivel nõ meg a résztvevõk vezetési tudása?), ez már nem biztos, hogy megérné a vizsgálat költségeit. 6.4.4 A hatékonyság értékelése Az evalvációk egy viszonylag kisebb része azt a kérdést is felteszi, hogy amennyiben a program értelmesnek és eredményesnek (hatásosnak) bizonyult megvizsgálja: milyen fajlagos ráfordítással tette mindezt a szóba forgó program? A hatékonyság értékelésének egyszerûbb módja az, amikor az eredményeket természetes mértékegységben, a költségeket pedig pénzben (esetleg szintén természetes mértékegységben: pl. munkaóra) kifejezve vizsgálják a hatékonyságot. Az elõbbi példáknál maradva: meg lehet például nézni, hogy egy adott diagnózissal jellemezhetõ beteg meggyógyítása mennyi pénzbe, vagy hány ápolási napba került. Az így nyert adatokat önmagukban is felhasználhatják, illetve idõ- és térbeli összehasonlítások alapjául szolgálhatnak. A hatékonyság értékelésének egy bonyolultabb de lényegesen informatívabb eljárása során már a program eredményeit is pénzben fejezik ki. Ekkor az elõbbieken túl már olyan kérdéseket is vizsgálhatunk, mint hogy az adott betegcsoport gyógyítására költött pénz társadalmilag megtérül-e? A nehézség itt nyilvánvalóan abban áll, hogy a tevékenység hasznait is pénzben, mégpedig a társadalmi hasznosságot tükrözõ módon kell kifejezni. Ez az eljárás lényegében azonos egy utólag elvégzett költség-haszon elemzéssel. 6.5 Illusztráció: a köztisztviselõi alapvizsgarendszer Annak érdekében, hogy az elõzõekben elmondottak jelentése plasztikusabb legyen, lássunk egy konkrét példát. A példa forrása a Magyar Közigazgatási Intézetben 1997 eleje és 1999 eleje között lezajlott, a köztisztviselõk alapvizsga-rendszerének az evalváció módszerével történõ értékelését célul kitûzõ vizsgálat37. A következõkben az eddig kialakított szerkezetet követve ismertetjük a vizsgálat fõbb csomópontjait. Mindeközben a hangsúly nem a konkrét eredmények ismertetésén, hanem azon lesz, hogy az evalváció eddigiekben leírt megközelítésmódja és fogalmai szemléletes jelentést nyerjenek. 6.5.1 A program és a vizsgálat háttere Magyarországon a köztisztviselõi törvény hatálya alatt állók részére 1992 óta kötelezõ a köztisztviselõi alapvizsga letétele. A vizsgára kötelezett tisztviselõk (a települési és megyei önkormányzatok, központi államigazgatási szervek, valamint az ún. dekoncentrált szervek érdemi ügyintézõi) közül azok, akik végzettségük folytán nem mentesülnek e kötelezettségük alól, a köztisztviselõi jogviszony keletkezésétõl számított egy éven belül kötelesek alapvizsgát tenni. Ha az alapvizsgát nem teszik le, köztisztviselõi jogviszonyuk megszûnik, azaz elveszítik állásukat. A vizsgára történõ felkészülés-fekészítés részben a tankönyv és felkészülési segédlet alapján önállóan, részben pedig a megyei közigazgatási hivatalok által szervezett 2-5 napos elõadás-sorozatokon (konzultációkon) való részvétel útján történik. A konzultációk végeztével a vizsgázók standard írásbeli (esszé- és tesztkérdések) és szóbeli vizsgán adnak számot a tudásukról. Az értékelés fókuszában különbözõ gyakorlati és elméleti megfontolások miatt az önkormányzatoknál dolgozó köztisztviselõk álltak, noha az adatgyûjtés és -feldolgozás részben a dekoncentrált szervek köztisztviselõire is kiterjedt. A vizsgálat alapját egy 10 megyére kiterjedõ longitudinális kérdõíves adatfelvétel képezte. Ennek során a kiválasztott megyékben az 1997 májusi vizsgaidõszakban vizsgázott köztisztviselõk mindegyikérõl négy idõpontban történt adatfelvétel: (a) A konzultáció megkezdésének idõpontjában (ez általában a vizsga elõtt 1-3 héttel volt) a vizsgázók kitöltöttek egy, a vizsgán is alkalmazotthoz nagyban hasonló írásbeli feladatlapot (mind esszé-, mind pedig tesztkérdésekkel), illetve néhány további kérdésre válaszoltak (1.sz. teszt). (b) A konzultáció utolsó napján kitöltöttek egy újabb kérdõívet. Ez fõként a konzultációval, a vizsgázó egyéni és munkahelyi körülményeivel, valamint a vizsgázónak az alapvizsga-rendszerrel kapcsolatos attitûdjeivel és véleményével kapcsolatos kérdéseket tartalmazott.

37

A vizsgálat részleteirõl ld. Gajduschek György, Hajnal György (2001)

77


3. sz. teszt (b) (fõnök) l Vélemények a hasznosulásról l Vélemények a vizsgarendszerrõl 3. sz. teszt (a) (vizsgázó) l Tudásszint l Egyes torzítások kiszûrése

Színvonalasabb és jogszerûbb közigazgatás A megszerzett tudás hosszú távon megmarad és hasznosul

EXTERN

VÁLTOZÓ

PROGRAM ELEMEK

l

l

Kiegészítõ teszt Egyéni vélemények Egyéb egyéni tulajdonságok

2. sz. teszt l Vizsgapontszámok l

Eredeti tudásszint

1. sz. teszt Eredeti tudásszint Egyes torzítások kiszûrése

K o n z u l t á c i ó k

Önálló tanulás és konzultációk

l

l

Motiváció Egyéni és munkahelyi környezet

Megnövekedõ tudás a vizsga idejére

Vizsga

l

l

l

l

Munkahelyi környezet A munkakör jellemzõi Motiváció

(c) A harmadik vizsgált idõpont az alapvizsga letételének idõpontja. Ekkor az elért vizsgaeredmények alapján újból megmérték a vizsgázók tudását. (2.sz. teszt) Ez a tudásszint már tükrözte a teljes képzési-vizsgáztatási programnak a tudásnövelõ hatását. (d) Végül mintegy 15 hónappal az alapvizsga letétele után még egyszer sor került a vizsgálatban résztvevõk egy csoportja tudásszintjének felmérésére egy újabb írásbeli feladatlap kitöltése által (3. sz. teszt). Ezen kívül válaszolniuk kellett e személyeknek a megszerzett tudás hasznosulásával kapcsolatos kérdésekre. Végezetül az önkormányzati szervezetek vezetõivel készültek strukturált interjúk az alapvizsga-rendszerrel kapcsolatos vezetõi véleményekre vonatkozó adatok begyûjtése céljából. Az alapvizsgaprogram és a vizsgálat legfontosabb elemeit az alábbi ábra foglalja össze.

ADATFORRÁSOK

17. ábra: Az alapvizsga-program modellje és a vizsgálat fõbb elemei 78


6.5.2

A probléma elemzési keret. A programmodell és a szükségletek értékelése. A vizsgálat kiinduló gondolata az volt, hogy a köztisztviselõk alapvizsgáztatási programjának gazdái (azaz a rendszer megalkotásában és mûködtetésében érdemi szerepet betöltõ döntéshozók) valamilyen meghatározott célrendszer elérése érdekében alakították ki, tartják fönt és finanszírozzák ezt a rendszert. Annak az eldöntése tehát, hogy a program értékelése során voltaképpen mit is kellene mérni, milyen kritériumok alapján kellene értékítéletet nyilvánítani, lehetõleg nem a kutatók saját megfontolásain, szubjektív véleményén, hanem ezen program-gazdák céljain, motivációin kell, hogy alapuljon. A programmodell felvázolásához a legfontosabb kiindulópontot ezek a célok és elképzelések alkották. Annak eldöntéséhez, hogy ez a program voltaképpen kinek és milyen szükségleteit kívánja kielégíteni, az alábbi információforrások álltak rendelkezésre: a vonatkozó jogszabályok; interjúk a program gazdáinak leginkább tekinthetõ személyekkel; a program mûködésének tényleges megfigyelése, az abban résztvevõkkel szervezõkkel, oktatókkal és vizsgázókkal folytatott interjúk, beszélgetések. Mindezek eredményeként le lehetett vonni azt a következtetést, hogy a program fõbb céljai a következõk (amiben persze semmi meglepõ nincs): Növekedjenek a résztvevõ köztisztviselõk közigazgatási jogi ismeretei, ilyen módon javuljon a közigazgatási munka szakszerûsége és jogszerûsége. A vizsgázók ismerjék meg a közigazgatásban használatos fogalmakat és terminológiát; ennek révén javuljanak a közigazgatási szervek közötti kommunikációnak és a köztisztviselõk szektoron belüli mobilitásának a feltételei. Fontos hangsúlyozni, hogy e célok létjogosultságának, ezen szükségletek tényleges fennállásának vizsgálata nem volt célja a vizsgálatnak; azonosításukra pusztán az értékelés szempontjainak meghatározása végett volt szükség. Tanulásos volt ugyanakkor, hogy a vizsgarendszer céljai sehol sem kerültek rögzítésre, a feltételezhetõ célok csak lassanként, a program-gazdákkal folytatott interjúk során körvonalazódtak. 6.5.3

A program hatásainak elemzése Az adatgyûjtés, illetve a vizsgálat az alábbi két kérdéskomplexumra koncentrált: (a) Teljesül-e a program magját képezõ hipotézis-hármas, azaz: Megnõ-e a vizsgázók tudása az egyéni felkészülés és a konzultációk hatására? Ha igen, tartósnak bizonyul-e ez a tudás-növekedés? Ha igen, ez a megnövekedett tudásmennyiség hosszú távon megnöveli-e a közigazgatási munka szakszerûségét és jogszerûségét? (b)A másik középponti kérdéscsoport olyan tényezõket (extern változókat) igyekezett feltárni, amelyek révén a program hatásossága esetleg javítható. A kérdések megválasztásával tehát a kutatók nemcsak a program egészének általános megítélését, hanem a program továbbfejlesztését is meg kívánták alapozni. Így pl. lehetséges, hogy azoknak a program-résztvevõknek a tudása, akik ötnapos konzultáción vesznek részt, sokkal nagyobb mértékben növekszik meg vagy marad meg, mint azoknak, akik csak kétnapos konzultáción vesznek részt. Ebben az esetben tehát a végsõ programcélok eléréséhez nagyban hozzájárulhatna a konzultációs idõ megnyújtása azokban a megyékben, ahol jelenleg csak két- vagy háromnaposak a konzultációk. Elképzelhetõ azonban az is, hogy az ötnapos konzultáció a vizsgálati eredmények alapján semmivel sem tekinthetõ hatásosabbnak, mint a két- vagy háromnapos. (Sõt, még az is elképzelhetõ, hogy azok, akik egyáltalán nem konzultálnak, ugyanolyan jól megtanulják, megjegyzik és hasznosítják a vizsgaanyagot, mint azok, akik konzultálnak.) Ekkor viszont lehet, hogy megkérdõjelezõdne magának a konzultáció jelenlegi rendszerének a létjogosultsága is. Ehhez hasonló módon vizsgálható pl. a konzultációk összeállításának (szerkezetének), az alkalmazott személtetõ és egyéb segédeszközöknek, az oktatók személyének és egyéb tényezõknek a hatása is. 6.5.4

A kérdések megválaszolásának módja Ami az (a) kérdéscsoportot illeti, a programmodell tesztelhetõsége érdekében különféle, itt nem részletezett technikai feltételezésekre volt szükség. Arra a kérdésre, hogy a vizsga elõtti felkészülés-felkészítés hatására okosabbak lesznek-e a köztisztviselõk, a felkészülés elõtti, illetve utáni írásbeli eredmények egyénenkénti összehasonlításával kellett választ keresni. Az a kérdés pedig, hogy az így megszerzett tudásból hosszabb távon mennyi marad meg, a 3. sz. teszt és az 2. sz. teszt összehasonlításával lehetett eldönteni. 79


Végül magát a tulajdonképpeni tudás-hasznosulás mértékét, vagyis azt, hogy a megszerzett és megõrzött tudás (amennyiben egyáltalán volt ilyen) hozzájárult-e, és ha igen, mennyiben, a köztisztviselõk munkájának szakszerûbbé és jogszerûbbé tételéhez, a vizsgázók, illetve munkahelyi vezetõik tapasztalataira, értékítéleteire vonatkozó kérdésekkel próbálták megragadni a vizsgálatot végzõk. A második kérdésre, amely alapvetõen a program hatásosságát növelõ tényezõk azonosítását célozta, az egyes célváltozók tudásnövekedés, tudásmegmaradás és tudás-hasznosulás , valamint a potenciális hatásnövelõ faktorok közötti kapcsolatok (korrelációk) elemzése, illetve egyéb, nem-empirikus megfontolások alapján keresték a választ. A figyelembe vett hatékonyságnövelõ tényezõk között olyanok szerepeltek, mint pl. a konzultációk idõtartama, segédeszközök alkalmazása a konzultáció során, az oktatók személye (pl. hogy a közigazgatási hivatalok apparátusában dolgozó vezetõk, vagy pedig külsõ szakemberek, egyetemi és fõiskolai oktatók az elõadók), a konzultáció és a vizsga között eltelt idõ, valamint nem utolsó sorban a vizsgázók motivációja, a konzultációról és az ott megszerezhetõ tudásról, annak hasznosságáról alkotott véleménye. 6.5.5

Néhány szó a nehézségekrõl A köztisztviselõk alapvizsga-rendszerének értékelése, a továbbfejlesztés lehetséges irányainak azonosítása az elõzõ pontban foglaltak alapján akár rutinfeladatnak is tekinthetõ: meg kell határozni a vizsgálat fõ szempontjait, a programmodell alaphipotézisét vagy hipotéziseit, biztosítani kell a megfelelõ adatok rendelkezésre állását, el kell végezni a megfelelõ statisztikai korrekciókat és elemzéseket, végül le kell vonni a megfelelõ következtetéseket. Az alábbiakban, még mindig pusztán a szemléltetés céljával, néhány olyan körülményt, tényezõt ismertetünk, amelyek miatt a gyakorlatban egyáltalán nem ilyen egyszerû a helyzet. A programmodell tesztelése során elkövethetõ hibák eltekintve a programmodell kialakítása során elkövethetõ hibáktól nagyjából két csoportra oszthatók. Az egyik csoportba az ún. megbízhatósággal kapcsolatos hibák, torzítások tartoznak. Ilyen hibák úgy keletkezhetnek, hogy valamilyen oknál fogva az alkalmazott mérési eljárás túlságosan pontatlanul méri a mérni kívánt változót. Ilyen problémát okozhat például az esszékérdések javítása során fellépõ, a javítást végzõ személyétõl függõ ingadozás, szubjektivitás, vagy az, ha a válaszadók a kérdéseket nem mindig olvassák el figyelmesen, félig-meddig találomra karikázzák be az egyes válaszokat. A hibák és torzítások másik, jóval veszélyesebb csoportja az ún. érvényességi (validitási) problémák. Ezek lényege az, hogy még ha a mérési eredmények pontosak is, a belõlük levont következtetések mégis tévesek, mivel a vizsgálat nem vett figyelembe bizonyos tényezõket, vagy az alkalmazott elõfeltevések nem állták meg a helyüket, illetve az adott változó egyszerûen mást mér, mást jelent, mint amilyen jelentést tulajdonítunk neki. A potenciális validitási problémák tárháza szinte kimeríthetetlen, így az ellenük való védekezésre sem könnyû általános recepteket adni. Íme, néhány potenciális validitási probléma az alapvizsga-rendszer értékelése során: Elképzelhetõ például, hogy az írásbeli feladatok alapján meg nem engedett segédeszközök használata (puskázás) miatt a ténylegesnél szisztematikusan magasabb pontszámokat mérünk. (Ekkor tehát az 1. sz. teszt valójában nem a vizsgázók kiinduló tudásszintjét méri.) Lehetséges az is, hogy az 1. teszt alapján mért tudásszintek azért nem jelentik a valódi kiindulási szintet, mert a vizsgázók már azt megelõzõen is készültek a vizsgára. Lehetséges, hogy, mivel a program-résztvevõk tisztában voltak azzal, hogy megfigyelik õket, másként viselkedtek, mint egyéb, normális esetekben. Pl. máshogy tanultak, máshogy osztályoztak, kevésbé puskáztak stb. Tegyük fel, hogy azt tapasztaljuk: a köztisztviselõk tudásszintje a konzultáció és a felkészülés hatására megnõtt, majd meg is maradt ezen a magas szinten azaz minden a legjobban megy. Lehetséges viszont, hogy ez akkor is így történt volna, ha egyáltalán nincsen alapvizsga-rendszer, mert ahogy beletanulnak a munkájukba, a vizsgához szükséges tudást maguktól is megszerezték volna. (Ez azt jelentené, hogy a program lényegében fölösleges.) Az is elõfordulhat, hogy a közel másfél évig tartó, egymást követõ megfigyelések és adatfelvételek során természetszerûleg elõforduló lemorzsolódás nem véletlenszerû. Ha például az adatfelvétel utolsó fázisában, a kérdezõbiztosok általi megkeresés során a kis települések (ill. az ezeken dolgozó köztisztviselõk) technikai vagy egyéb okokból kiesnek, miközben a program éppen a kistelepülések esetében az átlagosnál lényegesen hatásosabb, akkor ez a program összesített eredményességét a ténylegesnél kisebbnek fogja feltüntetni. 80


Ahelyett, hogy tovább sorolnánk az elkövethetõ hibákat, néhány szó a problémák megoldásának lehetséges útjairól. Ami a problémák elsõ csoportját, a megbízhatósági problémákat illeti, az ezeket kivédeni hivatott fontosabb eszközök általában inkább gyakorlati, mint elvi nehézséget jelentenek; ezek közé tartozik a változók megfelelõ kiválasztása, egyetlen változó helyett több változóból összeállított komplex változók használata, a mintaelem-szám növelése, a becslések standard hibáját csökkentõ egyéb statisztikai technikák használata. Ezek közül hagyományosan a mintaelem-szám kapja a legnagyobb figyelmet. A vizsgált esetben a mintaelemek száma a vizsgálat pénzügyi keretei által alapvetõen be volt határolva; az alaphipotézisek tekintetében pedig a mérni kívánt változók és a mérés módja (tesztek, illetve vizsgaeredmények) is többékevésbé kívülrõl meghatározott volt. Ahol erre lehetõséget láttak a kutatók, igyekeztek egyetlen változó helyett komplex változókat használni. Így például az egyéni motivációt mintegy tíz különbözõ változóból elõállított kompozit változóval mérték. Az ez esetben jelentkezett validitási problémák közül itt csak kettõre térünk ki. (a) Mivel a vizsgázókkal szemben legalábbis elvileg többé-kevésbé megfogalmazott elvárás az, hogy a konzultáció megkezdése elõtt már érdemben foglalkozzanak a tananyaggal, olvassák el a tankönyvet, a kiinduló tudásszint mérésének itt alkalmazott módja megkérdõjelezhetõnek tûnik. Hiszen ha a vizsgázók már a konzultáció elõtt is készültek a vizsgára, akkor az 1. sz. teszt nem a kiinduló tudást, hanem valami mást (t.i. egy annál már magasabb tudásszintet) fog mérni. Ekkor viszont a teljes, a programnak tulajdonítható tudásváltozást sem leszünk képesek kimutatni. Külsõ információk alapján azonban reális lehetõség volt annak a hipotézisnek a felállítására, hogy a vizsgázók a konzultáció elõtt csak minimális mértékben készülnek fel. A hipotézis tesztelése is megtörtént, s az utólag nagyrészt megalapozottnak bizonyult. (b)A mortalitási hatás, vagyis az ellen, hogy a mintából való, eltérõ mértékû kihullás révén az egyes részsokaságok túl-, illetve alulreprezentáltak legyenek, és emiatt az aggregált eredmények szisztematikusan torzuljanak, úgy lehetett védekezni, hogy a rendelkezésre álló mintát a kutatók több ismérv szerint (településméret, közigazgatási szerv típusa) felbontották, és az így nyert részmintákat a tényleges (alapsokaság-béli) arányuknak megfelelõen súlyozva vették figyelembe. 6.5.6

Az evalváció eredményei A köztisztviselõi alapvizsga-rendszer evalvációjának e rövid ismertetése pusztán az evalváció menetének és egyes problémáinak szemléltetését célozta. Annak érdekében azonban, hogy ne hagyjunk elvarratlan szálat az Olvasó elõtt álló anyagban, összefoglaljuk a vizsgálat egy-két fõbb megállapítását. Az alapvizsga-program, miközben rövid távon számottevõen megnövelte a vizsgázók tudásszintjét, hosszú távon jóval csekélyebb hatást gyakorolt. Ha a vizsgán számonkért anyagot 100-nak tekintjük, akkor a vizsgázók átlagos tudásszintje hosszú távon mintegy 6,81-gyel nõtt meg. Ez a kiinduló tudásszinthez képest 39,1%-os növekedést jelent. Ismét más közelítésben: 15 hónappal az alapvizsga után a vizsgázóknak mintegy 15%-a tudná sikeresen letenni az alapvizsgát. A program megyénkénti eredményességi mutatói jelentõs ingadozást mutattak. Az ingadozások okait ugyanakkor statisztikailag nem lehetett kimutatni; errõl csupán szubjektív információk álltak rendelkezésre.

81

7 TELJESÍTMÉNYORIENTÁLT KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZEREK

7. Teljesítményorientált költségvetési rendszerek 7.1

Összefoglalás

A (köz-)szervezetek hatékony mûködtetésének, vezetésének problémája a költségvetési tervezés folyamatában és a szervezet költségvetési rendszerében konkretizálódik a leginkább. A költségvetés hagyományosnak tekinthetõ és, különösen a közszervezetek esetében, ma is befolyásos (sokszor kizárólagos) szerepet játszó rendszere elsõsorban a költségvetési kiadások objektumai köré szervezõdik; lényegében az egyes szervezeti egységek által felhasznált (felhasználható) erõforrásokat mutatja természetben és érték szerint, a kimutatás céljának megfelelõ részletezettséggel. Ez a rendszer, miközben a felhasználások utólagos ellenõrzésére és a csalárd felhasználások elleni védelemre viszonylag nagy mértékben alkalmas, ugyanakkor a szervezeti eredményekrõl, outputokról gyakorlatilag semmilyen információt sem tartalmaz. Nem teszi tehát lehetõvé azt, hogy a vezetés akár a költségvetési tervezési, akár pedig az ellenõrzési szakaszban teljesítményés eredményesség-szempontokat is bevonjon a költségvetési folyamatba. Ezekre a problémákra az elmúlt évtizedekben számos megoldás (megoldási kísérlet) keletkezett. Ezek gyakorlatilag három nagy csoportba tartoznak (természetesen végtelen számú köztes megoldással és átmenettel): A teljesítmény-költségvetési rendszerek alapelve (a) a szervezeti tevékenységek termékeinek, outputjainak azonosítása, (b) különbözõ komplex folyamatelemzési és folyamatköltség-számítási eljárások segítségével e (gyakran képzetes) termékek egységköltségének a meghatározása, illetve (c) a közszervezet különbözõ outputjainak és a megfelelõ szervezeti egységek költségvetésének ezen egységköltségadatok figyelembe vételével történõ meghatározása. A programköltségvetési rendszerek szakítanak a teljesítmény-költségvetés kizárólagos operatív szemléletével. Céljuk a különbözõ közpolitikai alternatívák feltárása és összevetése, illetve ilyen módon a vezetés stratégiai döntési helyzetének erõsítése a költségvetési tervezés folyamatában. Ennek érdekében kiterjedten támaszkodnak a különbözõ komplex közgazdasági, statisztikai, közpolitikai, döntéselméleti stb. elemzésekre és eljárásokra is. A nullabázisú költségvetési rendszerek elsõsorban a költségvetési megszorítások menedzselésének eszközeként vonultak be a köztudatba. Szemléletükben a program-költségvetéshez közelítenek; itt azonban kiterjedt elemzések révén nem csak az egyes funkciók aktuális teljesítmény- és költségszintjei kerülnek meghatározásra, hanem megvizsgálják a jelenleginél hatékonyabb mûködésmódok bevezetésének lehetõségét, illetve meghatározzák, hogy különbözõ költségszintek mellett milyen teljesítmények várhatók. A nullabázisú költségvetési folyamat eredményeként a felsõvezetés számára lehetõvé válik az, hogy a szervezet (szervezeti egységek) egészére vonatkozó globális költségvetési keret különbözõ értékei mellett pontosan elõre lássák a különbözõ szervezeti funkciók teljesülésének (termékek elõállításának) mértékét, és ilyen módon megalapozottabban dönthessenek a szervezeti egységek közötti költségvetési mérlegelés során. 7.2 A költségvetés funkciója a vezetés rendszerében. A költségvetés hagyományos rendszerében rejlõ problémák A költségvetés egyszerre értve ez alatt a konkrét költségvetési dokumentumot, az azt elõállító tevékenységek rendszerét, illetve az e folyamatokat átfogó vezetési funkciót valamennyi szervezettípus esetében központi helyet foglal el a szervezet életében. (Egy, a szóhasználattal kapcsolatos megjegyzés: a továbbiakban a költségvetési folyamat kifejezéssel a költségvetéssel kapcsolatos tevékenységek és folyamatok rendszerét, míg a költségvetési rendszer kifejezéssel a költségvetési tevékenységeket magába foglaló és annak keretet adó szervezeti és logikai konstrukciót jelöljük.) A költségvetésnek a szervezet vezetésében betöltött, kitüntetett szerepe végsõ soron három forrásból fakad: A költségvetés szerepe a tervezésben. Egyfelõl a költségvetési folyamatban dõl el, hogy az elkövetkezõ idõszakban a szervezet egésze, illetve az egyes szervezeti egységek milyen mennyiségû és összetételû erõforráshoz jutnak. Az erõforrásokhoz való hozzáférés pedig magától értetõdõen alapvetõen meghatározza a szervezet túlélési, mûködési és fejlõdési lehetõségeit. A költségvetés tehát a szervezet gazdáinak (tulajdonosoknak, a fölöttes szervezeti szint vezetõinek, illetve a politikai kontrollt gyakorló 82


személyeknek és testületeknek) az adott szervezettel kapcsolatos jövõbeli terveit, szándékait fordítja át meglehetõsen konkrét formába. Gazdaságossági ellenõrzés. Másfelõl a költségvetés az egyik, gyakran pedig a legfontosabb eszköz az adott szervezet elmúlt idõszaki teljesítményének és tevékenységének a megítéléséhez. Noha a költségvetési tény- és tervszámok összevetése önmagában általában nem túl sokat mond a szervezet kimenõ teljesítményérõl, sokat elárul viszont a felhasználásairól ami teljesítmény-követelmény 3Ejének fontos összetevõje. Jogszerûtlenség és csalás elleni védelem. Harmadrészt pedig a költségvetés fontos eszköze a vezetõi kontroll megvalósításának is: a pénzügyi tervek és tények folyamatos összevetése nagy mértékben objektív és naprakész információt szolgáltat a vezetõnek arról, hogy a tervezettõl eltérõ folyamatok, esetleg szabálytalanságok, visszaélések, rendeltetésellenes erõforrás-felhasználások nem veszélyeztetik-e a szervezet mûködését és a kitûzött célok elérését.

A költségvetés tehát szinte mindig és mindenhol a szervezetek mûködésének, vezetésének és külsõ kontrolljának a homlokterében áll. Ugyanennek az éremnek azonban az a másik oldala, hogy bármely adott, konkrét költségvetési rendszer komoly és nehezen teljesíthetõ, részben ellentmondásos elvárásoknak kell, hogy megfeleljen. Az elõbb bemutatott, a költségvetéssel szemben támasztott három követelmény-dimenzió ugyanis gyakran csak egymás rovására fejleszthetõ. A közszervezetek esetében sokáig és Magyarországon lényegében ma is fõként az utóbbi kettõ, azaz a felhasználások szabályszerûségének és a mûködés gazdaságosságának, takarékosságának passzív, utólagos ellenõrzésére irányuló szempont dominál(t). A költségvetéssel szembeni ezen követelményeknek a hagyományos, Magyarországon is szokásos tételes költségvetés felel meg a leginkább. Ez a rendszer azonban az elõretekintõ és teljesítmény-alapú tervezés és erõforrás-hozzárendelés szempontját csak minimális mértékben engedi érvényesülni. A közszervezeteknél alkalmazott hagyományos költségvetési rendszer és formátum a teljesítmény-orientáció elõtérbe kerülésével kezd(ett) problematikussá válni. A közigazgatással szembeni, egyrészt annak az elvártnál kisebbnek ítélt teljesítményével, másrészt a klasszikus, alapvetõen a mûködési-eljárási szabályokra, azok minél pontosabb betartására orientált mûködésével kapcsolatos átfogó, gyakorlati kritikák elsõ ízben az Egyesült Államokban, mégpedig az elsõ világháború utáni idõszakban fogalmazódtak meg. Ezen kritikák fõ terepe kezdetben a bürokratikus szervezetek költségvetési rendszere volt. Mind az egyes szervezetek vezetõi, mind pedig a politikusok egyre nagyobb része érezte úgy, hogy a hagyományos, tételes azaz a kiadások objektumai köré szervezett költségvetés nem ad a kezükbe elégséges információt ahhoz, hogy a különbözõ közszervezetek egyre növekvõ volumenû és bonyolultságú folyamatait kellõképp átlássák, és a szûkös erõforrások elosztásának mikéntjérõl megalapozottan döntsenek. A hagyományos költségvetési rendszerekkel kapcsolatos elégedetlenség érthetõ, hiszen amíg a közigazgatás szervezetei viszonylag egyszerûbb, kevésbé szerteágazó és volumenükben is jóval csekélyebb feladatokat láttak el, addig a tételes költségvetés által tartalmazott alapvetõen az utólagos számonkérhetõség és ellenõrizhetõség célját szem elõtt tartó információk elégségesek lehettek a tervezett, illetve tényleges tevékenységek viszonylag pontos áttekintéséhez. Így pl. egy helyi rendõrkapitányság esetében, amelyik meghatározott munkamódszereket (technológiát) alkalmazva 10%-kal megnövelte a személyi kiadásait, nagyjából meg lehetett ítélni, hogy (a) ilyen módon elõreláthatólag X fõ járõrrel, Y fõ detektívvel és Z fõ adminisztratív személyzettel növekszik meg a szervezet (v.ö. fix technológia), illetve hogy (b) ez a bõvülés milyen mértékû teljesítménynövekedést eredményez, azaz mennyivel járul hozzá az adott szervezet mûködésével kapcsolatos társadalmi célok eléréséhez (esetünkben: az adott terület közbiztonságához). Amint azonban az állam szerepvállalása mind terjedelmében, mind pedig mélységében és komplexitásában gyorsan növekedni kezdett, a tételes költségvetés által tartalmazott adatok mind kevésbé informálták a felsõbb szintû vezetést az adott szervezet/szervezeti egység tényleges mûködésérõl és teljesítményérõl. Maradva a rendõrség példájánál: tegyük fel, hogy az egyszerû közrendvédelmi feladatok olyanokkal bõvülnek, mint pl. bûnmegelõzés, titkos eszközök alkalmazása az ún. szervezett bûnözõk ellen, különbözõ hatósági igazgatási feladatok, bûnmegelõzés és a közvélemény informatív és nevelõ célú tájékoztatása. Nyugodtan feltehetjük továbbá azt is, hogy az egyes feladatok, célok teljesítéséhez többféle technológia, alternatíva is rendelkezésre áll, amelyeknek mind különbözõ költség- és eredmény-kihatásai vannak. Ebben az esetben az elõbbi adat az össz-költségvetés 10%-os növekedésérõl már igencsak keveset árul el arról, hogy milyen változás várható a szervezeti folyamatokban, a tényleges tevékenységekben és végsõ 83


soron a szervezeti teljesítményben; mennyivel több vagy jobb közbiztonságot kap ezért cserébe az adott területen található közösség. Az, hogy a klasszikus bürokratikus mûködéssel szembeni elsõ gyakorlati kritikák éppen a költségvetés, a költségvetési tervezés területén fogalmazódtak meg, érthetõ. Azáltal ugyanis, hogy a különbözõ célokhoz nagyszámú, egyéb, egymással versengõ cél ellenében erõforrásokat (pénzt) rendel hozzá, egy szervezet költségvetése végsõ soron az adott szervezet cél- és tevékenységi rendszerével kapcsolatos értékítéletet, az azoknak tulajdonított fontosságot fordítja le a gyakorlat és a konkrét számok nyelvére. A költségvetés készítésének folyamata tehát a lehetséges, alternatív célok közötti mérlegelések és választások egymásutánját jelenti. E választásokban és döntésekben a releváns szervezeti vagy politikai döntéshozó szint szándékai, különféle célokkal kapcsolatos preferenciái manifesztálódnak. A költségvetési folyamat egyszerre mélyen politikai és ugyanakkor nagyon konkrét és technikai. A politikai akarat ezen a ponton igen nagy mélységben és nehezen megkerülhetõ módon képes belenyúlni a szervezetek belsõ mûködésébe, folyamataiba. Ez a képesség ugyanakkor súlyos csorbát szenvedhet, kiüresedhet akkor, ha a számoszlopok elveszítik a kézzelfogható jelentésüket. Márpedig a hagyományos költségvetési rendszerek, amint a néhány bekezdéssel korábbi példa mutatja, elõbb-utóbb óhatatlanul ebbe az irányba mozdulnak el. A következõ alfejezetekben a három legismertebb, a hagyományosnak nevezhetõ költségvetési rendszerhez képest alternatív, a szervezeti teljesítmény követelményét elõtérbe helyezõ költségvetési rendszert mutatjuk be (költségvetési rendszer alatt a fejezet egésze során elsõdlegesen az egyes szervezeteken belül értelmezett és mûködõ rendszereket érjük; azaz pl. a kormányzati költségvetés nem tartozik ide). A bemutatott modellek ideáltípusokat képviselnek; a gyakorlatban igen sok adott esetben másmilyen elnevezés alatt futó átmenet, hibrid megoldás is kialakult. 7.3 A teljesítmény-költségvetés A hagyományos, azaz a költségvetés objektumai (pl. mûködési kiadások, ezen belül fogyóeszközök, ezen belül 1., 2., n. típusú fogyóeszközök stb.) szerinti csoportosításon alapuló költségvetéssel szembeni gyakorlati kritika fõ alapja az, hogy mint említettük az általa szolgáltatott információk ugyan jól szolgálják a vezetés és (amennyiben ez jelen van) a politikai szint klasszikus ellenõrzési funkcióját, azonban elégtelenek akár az operatív, akár a stratégiai vezetési funkciók információs szükségletének kielégítéséhez. A hatékony vezetés szempontjai azt követelték, hogy az utólagos, jogi-számviteli, elsõsorban a felhasználások szabályszerûségére orientált irányultságú költségvetési ellenõrzéseken túl álljanak rendelkezésre a szervezet tényleges teljesítményére, az erõforrások felhasználásának funkciójára és hatékonyságára vonatkozó információk is. Miért? Röviden: azért, mert mondjuk egy önkormányzati vezetõ nem olyan döntést akar hozni, hogy ebben az évben a település tisztaságára X Ft-ot költünk, hanem olyat, hogy ebben az évben a település tisztaságára X Ft-ot költünk, Z-vel többet, mint tavaly, és ettõl azt várjuk, hogy a település [valamilyen módon meghatározott] tisztasága Y%-kal nõ. Vagyis a költségvetési döntés folyamatában nyilvánvaló módon nem csak a kiadások, hanem az eredmények, a teljesítmények is lényeges döntési paraméterek. Mindez egyben elengedhetetlen feltétele a teljesítményalapú ellenõrzésnek és számonkérésnek is. A teljesítmény-költségvetés (melyet ritkán program-költségvetésnek/program budgeting-nek is neveznek) a negyvenes években, az amerikai szövetségi kormányzat költségvetési reformjának fõ irányaként került a köztudatba. E reformok lényegében egyfajta üzemgazdasági szemlélet meghonosítását jelenttették a közszervezetek költségvetési folyamatában. A költségvetési folyamat e megközelítésben olyan fogalmak köré szervezõdik, mint termék, elõállított mennyiség, egységköltség, közvetlen/közvetett költségek stb. Kérdés persze, hogy ezeket a fogalmakat hogyan lehet értelmezni és még inkább: használni pl. egy nagyrészt igazgatási, vagy éppen szolgáltatási tevékenységeket folytató szervezet esetében. A teljesítmény-költségvetés alapjait az alábbi pontokban lehet összefoglalni: A szervezet tevékenységeit jól definiált, és valamilyen módon fizikai dimenzióban is megragadható és mérhetõ termékekre (outputokra, tevékenységcsoportokra) bontják fel. Az egyes termékek vonatkozásában a költségvetési tervezési szakaszt megelõzõen részletes munkaterhelés- és output-információkat állítanak elõ. Ezen információk melyek mind tartalmukban, mind részletezettségükben erõsen eltérnek a hagyományos költségvetési rendszerbõl elõállítható információktól elõállítása érdekében a tevékenység- és folyamatelemzés, a teljesítménymérés és a különbözõ költségszámítási és közvetettköltség-felosztási eljárások széles körét alkalmazzák.

84


Az elõzetes költség- és teljesítményadatok alapján meghatározzák az egyes termékek (outputfajták) egységköltségét; ez lényegében az adott tevékenység folytatása érdekében felmerült összes közvetlen és közvetett költségnek, és az adott termék elõállított mennyiségének hányadosa. Ezen lépések eredményeként létrejön egy olyan állapot, amelyben az egyes szervezetek költségvetésében lényegében valamennyi szervezeti output megjelenik, és ahol valamennyi termékkombináció és teljesítményszint költségei közvetlen módon számíthatók. Így a vezetés számára lehetõvé válik, hogy a különbözõ szervezeti output-szintek és output-kombinációk tényleges költségeit felmérjék, azokat egymással összevessék, a szûkös költségvetési eszközöket az egyes outputok relatív fontossága és költségei szerint osszák szét a különbözõ felhasználási célok között, illetve a különbözõ, a tervezés során felmerülõ output-szintek várható költségeit kielégítõ pontossággal megbecsüljék. A teljesítmény-költségvetés nem a hagyományos költségvetési rendszer tagadásaként, alternatívájaként, hanem annak kiegészítéseként, továbbfejlesztéseként értelmezhetõ. Legegyszerûbb formájában ez annyit jelent, hogy a hagyományos költségvetési táblázatot még egy dimenzióban: az egyes tevékenységek, termékek szerint is megbontják, majd e dimenzió szerint is összesítik. A teljesítmény-költségvetés használata lehetõvé tette, illetve teszi az egyes kormányzati tevékenységfajták esetében az operatív, mûködési hatékonyság szempontjának erõteljesebb érvényesítését, különösképpen azon tevékenységfajták, illetve szervezetek esetében, ahol a tevékenységek, outputok elkülönítése és mérése nem ütközik túlságosan nagy akadályokba. Így pl. különösképpen az önkormányzatok, az infrastrukturális és technikai-anyagi szolgáltatásokat nyújtó szervezetek esetében bizonyult használata eredményesnek. A teljesítmény-költségvetéssel kapcsolatban kritikaként fogalmazódott azonban meg, hogy használatának lehetõsége igencsak korlátozott azokon a területeken, ahol az egyes tevékenységek közvetlen outputjainak mérése nem lehetséges, illetve torz és félrevezetõ információt szolgáltat. Számos esetben ugyanis az operatív, mûködési hatékonyság csak nagyon közvetve, vagy sehogyan sem kapcsolódik a szervezet tevékenységének végsõ, külsõ sikerességéhez, hatásosságához (a tevékenységek outcome-jaihoz). Lehetséges például, hogy egy munkanélkülieket átképzõ központ igen magas operatív hatékonysággal mûködik, és, mondjuk, igen alacsony költséggel kiválóan képzett esztergályosok tömegét bocsátja a gazdaság rendelkezésére, az átképzett munkaerõ azonban nem talál a munkapiacon munkát, mert az esztergályosok iránt hosszú távon is minimális kereslet mutatkozik. Miközben tehát az operatív hatékonyság és a teljesítmény-szempontú ellenõrzés területén több pozitívum is adódik a teljesítmény-költségvetés rendszerébõl és emiatt a nemzetközi gyakorlatban számos közigazgatási szervezetnél ma is kiterjedten alkalmaznak programköltségvetésen alapuló költségvetési rendszereket , addig közszervezetek jelentõs csoportjai esetében a szervezeti folyamatok végsõ társadalmi hatásainak, a stratégiai célelérésnek, a stratégiai célok eléréséhez vezetõ alternatív megoldások közötti mérlegelésnek, a társadalmi szempontból vett hatásosságnak a szempontjai nem érvényesülnek megfelelõ mértékben. Ugyanakkor a teljesítmény-költségvetés ortodoxabb vagy kevésbé ortodox változatai számos szervezet így egyes helyi és regionális közigazgatási és közszolgáltatási szervezetek esetében fennmaradtak és jelenleg is mûködnek. Mindazonáltal a rendszerrel kapcsolatos általános kritikák az Egyesült Államokban és más államokban is a költségvetési rendszer átalakítását célzó további reformkísérletekhez vezettek el. 7.4 A programköltségvetés A programköltségvetés legismertebb, legnagyobb karriert befutott változatának, a Tervezési, Programozási és Költségvetési Rendszernek (PPBS; Planning, Programming and Budgeting System) az elterjedése a hatvanas években vette kezdetét. A rendszert elõször az USA hadügyminisztériumában, majd az évtized második felétõl valamennyi szövetségi szintû kormányszervnél bevezették. A hatvanas-hetvenes évek fordulójától pedig más államok is többé vagy kevésbé kiterjedt kísérleteket folytattak a programköltségvetés alkalmazására a kormányzati munkában. Mindazonáltal hasznosítható eredményei és a leszûrhetõ tapasztalatok miatt a PPBS-nek az Egyesült Államokban létrehozott és bevezetett variánsa tekinthetõ a programköltségvetés ideáltípusának. A programköltségvetés formájában emlékeztet a teljesítmény-költségvetésre, azonban lényeges pontokon különbözik is tõle. 85


A szervezeti tevékenységek cél, alapvetõ funkció szerinti, a szervezeti-jogi kereteken általában átívelõ, azokat keresztbemetszõ meghatározása és csoportosítása (a funkció kifejezés itt nem a hagyományos, szervezeten belüli funkciókat lefedõ, hanem tágabb, általánosabb jelentésû). Az így képzett tevékenységfajták az ún. programok, amelyeket tehát nem szervezeti vagy jogi helyük, hovatartozásuk, hanem tágabban értelmezett külsõ, társadalmi funkciójuk definiál. Így pl. a különbözõ, az állampolgárok egyes csoportjai társadalmilag minimálisan elégséges fogyasztási szintjének biztosítását megcélzó tevékenységek nem a szervezeti hierarchia szerinti hovatartozásuk vagy valamilyen absztrakt kategória pl. természetbeni és pénzbeni támogatások szerint különválasztva, hanem mint a minimálisan elégséges fogyasztási szint biztosítása program alprogramjai szerepelnének. A PPBS eredményesség-orientációjának megfelelõen az egyes programok vonatkozásában különös hangsúlyt kap (a) a célok pontos és operacionális (mérhetõ) meghatározása; (b) a legtöbb államiközigazgatási funkcióra jellemzõ magas fokú komplexitásnak és hosszú idõtávnak megfelelõen az egyéves tervezési ciklusról a tipikusan többéves tervezési és költségvetési ciklusokra történõ áttérés. A stratégiai tervezési funkció, ezen belül különösen a program-alternatívák kidolgozása és összevetése elõtérbe kerül. A stratégiai alternatívák kidolgozásához és összevetéséhez elengedhetetlenül szükséges a rendelkezésre álló legfejlettebb tudományos eredmények széles körû alkalmazása (jövõkutatás, rendszerelemzés, operációkutatás, közpolitika-kutatás, költség-haszon elemzés, egyéb analitikus technikák). A költségvetési tervezés hagyományos, alulról felfelé irányuló folyamata amikor tehát a költségvetési tervezési folyamat fõ inputját az alsóbb szintû szervezeti egységek igényei képezik megfordul. Ehelyett a felülrõl lefelé típusú, a csúcsvezetés stratégiai kontrollját és célmeghatározó szerepét hangsúlyozó tervezési folyamat válik jellemzõvé. A teljesítmény-költségvetéshez viszonyítva mindezen különbségek talán két pontba sûrítve ragadhatók meg a leginkább. Az egyik pont a szervezeti folyamatok kizárólag operatív, üzemgazdasági szemléletének a végsõ hatások (outcome-ok) explicit figyelembe vételével és végsõ soron a stratégiai-közpolitikai szemlélettel és irányítással történõ kiegészítése. A másik pedig az átfogó tervezés, a cselekvési alternatívák érdemi kidolgozására, értékelésére és összevetésére helyezett jelentõs hangsúly. Mindez olyannyira így van, hogy a programköltségvetés voltaképpen nevével ellentétben nem is tekinthetõ pusztán csak költségvetési technikának. A specifikus PPBS költségvetési formátumon kívül teljes mélységében magába integrálja a stratégiai tervezés és elemzés funkcióit is. A programköltségvetési rendszer tehát tekinthetõ akár egyfajta általános vezetési rendszernek is. A PPBS alkalmazásának az Egyesült Államokban lezajlott elsõ, átfogó alkalmazási hulláma ugyanakkor a bevezetés és alkalmazás potenciális nehézségeivel kapcsolatban megszívlelendõ tanulságokkal is szolgált: A tervezési folyamat és ezzel az erõforrás-allokációs mechanizmus nagymértékû centralizációja, a stratégiai vezetési központ szerepének erõsítése a szervezeti hierarchiák alsóbb szintjeinek elsõsorban a középvezetõknek a gyakran éles ellenállását, ellenérdekeltségét válthatja ki. A rendszer széles körû, folyamatos mûködtetésének hatalmas az erõforrásigénye mind az adminisztratív, mind pedig a szakértõi erõforrások vonatkozásában. A rendszer átfogó alkalmazása ugyanakkor számottevõ politikai ellenállást is gerjeszthet. Ennek az az oka, hogy a programköltségvetés racionális és tudományos technikái bizonyos mértékig átveszik a politikusoknak a költségvetési folyamatban betöltött szerepét; ha pl. a költség-haszon elemzés kimutatta, hogy A megoldás jobb, mint B, és ez az eredmény érdemi politikai mérlegelés nélkül épül be a költségvetésbe, akkor valójában a költségvetési folyamat depolitizálásának és a technokratikus uralom térnyerésének lehetünk tanúi. Ez iránt pedig a politika érthetõ módon ritkán lelkesedik. A programköltségvetés karrierje azonban a legkevésbé sem ért véget a PPBS használatának az Egyesült Államok szövetségi kormányzati szervezeteiben történt 1971-es megszüntetésével. Az önkormányzatok, szövetségi állami kormányzatok és kormányzati szervezetek, a programköltségvetés különféle verzióit a USAban (és kisebb mértékben más országokban is) gyakorlatilag a mai napig is számottevõen széles körben alkalmazzák. Európában és Magyarországon is (elsõsorban az önkormányzat szektorban) számos esetben történtek, illetve történnek kísérletek a programköltségvetés alkalmazására.

86


7.5 A nullabázisú költségvetés A nullabázisú költségvetés kidolgozására és elsõ alkalmazására a Texas Instruments nagyvállalatnál került sor. Közigazgatási szervezetekben elõ ízben, hasonlóan a többi bemutatott teljesítményorientált költségvetési technikához, az Egyesült Államokban alkalmazták nagy méretekben. A nullabázisú költségvetés (ZBB Zero Based Budgeting) itt Jimmy Carter elnöksége alatt vált a közösségi szektorban használt legismertebb nem-hagyományos költségvetési technikák egyikévé. Ezt követõen azonban az egyéb kormányzati szinteken, valamint a nonprofit- és forprofit szféra költségvetési rendszereiben is számos országban és szervezettípusban alkalmazták, így hatása hosszú távon is érzékelhetõ maradt. A ZBB, okulva a programköltségvetés súlyosabb problémáiból, elsõsorban mint az operatív hatékonyság növelésének és a költségvetési megszorítások menedzsmentjének eszköze használatos. A nullabázisú költségvetési tervezés nevét onnan kapta, hogy valamennyi szervezeti rész-tevékenységet és folyamatot, illetve az ezekre történõ valamennyi ráfordítást teljes egészében, a nulla szinttõl tehát nem csak a bázisidõszakhoz képest meg kell indokolni. A nullabázisú költségvetési rendszer költségvetési folyamatának legfontosabb elemei az alábbiak: Az adott szervezet, illetve az egyes szervezeti egységek tevékenységét részletes, de még önmagukban értelmes egységekre kell bontani; ezek az ún. döntési egységek. A döntési egység fogalma, a hangsúlybeli és tartalmi különbözõségek fenntartásával, sok rokon vonást mutat a teljesítmény-költségvetés tevékenység, illetve termék, illetve a PPBS program fogalmával. Itt csak a legfontosabb közös vonásukat emelnénk ki; mégpedig azt, hogy azok valamiképpen mint a szervezet önmagukban is értelmezhetõ és értékelhetõ, döntési kategóriaként releváns tevékenységei, termékei határozódnak meg. Ilyen döntési egység lehet pl. egy önkormányzat esetében a közterület-felügyelet, azon belül a parkolási rendnek, a piacok, valamint az egyéb közterületek rendjének a felügyelete; egy fogyasztóvédelmi felügyelõség esetében a laboratórium és a különbözõ típusú ügyekkel foglalkozó szervezeti egységek. A következõ lépés az adott szervezeti egység vezetõjének feladata. Ekkor kerül sor az elõzõekben meghatározott döntési egységek vizsgálatára és elemzésére a mûködési hatékonyság szempontjából. A kérdés itt az, hogy az egyes döntési egységek céljait el lehet-e érni, az általuk elõállított outputokat elõ lehet-e állítani valamilyen, a jelenleginél hatékonyabb módszerrel. Ennek a kérdésnek a vizsgálata az adott döntési egység fontosságától, a rendelkezésre álló tudásbeli és anyagi erõforrásoktól függõen történhet különbözõ többé vagy kevésbé kifinomult kvantitatív elemzési technikákkal, vagy akár intuitív vezetõi elemzés és döntés útján is. Ezután még mindig az illetékes, tipikusan vonalbeli vezetõ feladatként meg kell határozni az egyes döntési egységek vonatkozásában az ún. döntési csomagok tartalmát. Ez voltaképp annak meghatározását jelenti, hogy az adott döntési egység és ezen keresztül a teljes szervezet eredményeire milyen hatást gyakorolna az, ha annak következõ évi teljes költségvetését különbözõ, elõre meghatározott nagyságú értékeken állapítanák meg. Így pl. meg kell határozni az adott döntési egységtõl várható teljesítés nagyságát abban az esetben, ha annak költségvetését az elõzõ évi költségvetés 80, 100, illetve 120%-ában állapítanák meg (az ortodoxabb eljárásban a tevékenység teljes eliminációja a 0%-os alternatíva is a vizsgált esetek között van valójában innen a nulla bázis mint elnevezés). A különbözõ költségvetési szinteknek a várható teljesítményre gyakorolt hatását minél inkább számszerûsített és részletes, vagy ahol ez nem lehetséges, leíró jelleggel szükséges megadni. Az egyes döntési csomagokból ilyen módon kialakult döntési egységeket a szervezet valamennyi felsõbb szintjén prioritási sorrendbe rendezik, egészen a legfelsõbb vezetési-szervezeti szintig bezárólag. A fontossági sorrend alapja az adott döntési egység által elõállított termékek, illetve az általuk kiváltott hatás hozzájárulása az adott szervezet célrendszerének megvalósításához. E folyamat legfontosabb eredménye, hogy minden egyes költségvetési szinthez meghatározható a hozzá tartozó szervezeti teljesítmény. A döntési egységek méretétõl és részletezettségétõl függõen az egyes össz-költségvetési szintekhez tartozó össz-szervezeti teljesítmény általában viszonylag nagy, az egyes döntési egységek tevékenységeiig és outputjaiig lehatoló részletességgel határozható meg. Azaz részletesen meg lehet határozni, hogy mi történik a szervezet a legfontosabb feladatait milyen mértékben teljesíti akkor, ha a felhasznált erõforrások értéke X Ft, vagy annak kétszerese, vagy 75 %-a stb. A ZBB-re, csakúgy, mint a másik két, eddig tárgyalt költségvetési technikára igaz az, hogy nem jelent teljes szakítást, szembefordulást a hagyományos költségvetési formátummal: nem kíván annak elsõsorban az kiadások utólagos kontrollja területén megnyilvánuló elõnyeirõl lemondani, pusztán a hátrányait, hiányosságait kívánja csökkenteni. 87


A rendszerrel szemben a gyakorlati alkalmazás során kikristályosodott és megfogalmazott kritikák és problémák két részre oszthatók. Az elsõ csoportba azok a már a programköltségvetéssel kapcsolatban is megemlített érvek tartoznak, amelyek az átfogó, technokratikus racionalitás és a költségvetési folyamat alapvetõen politikai jellege közötti konfliktusból adódnak. A kritikák másik csoportja gyakorlatibb és közvetlenebbül irányul a ZBB konkrét mûködési módjára. E kritikák elsõsorban a rendszer mûködésével kapcsolatos jelentõs adminisztratív terheket és papírmunkát, illetve általában a nulla bázisú költségvetés elkészítésének jelentõs idõ- és erõforrás-igényét hangsúlyozzák.

88

II. RÉSZ A hatékony közigazgatás paradigmái II. Az Új Közmenedzsment

90

8 HATÉKONYSÁG ÉS MINÕSÉG AZ EZREDFORDULÓN

8 Hatékonyság és minõség az ezredfordulón 8.1 Összefoglalás A nyolcvanas-kilencvenes években és azóta a fejlett országok jelentõs részében új irányt vett a közszervezetek menedzsmentjének, és általában az állami szerepvállalásnak a teljesítményorientált fejlesztése. A teljesítményorientált vezetést célzó erõfeszítések és a nyomukban járó változások azonban nem önmagukban jelentek meg, hanem egy az állami szerepvállalás céljait, terjedelmét és módját átfogóan érintõ és egyre kiterjedtebb mozgalommá szervezõdõ reform-hullám: az Új Közmenedzsment (New Public Management) keretei között. Az állam szerepének és mûködésmódjának e lényeges változásaiban az alábbi okok játszották a legnagyobb szerepet: a 70-es évek világgazdasági válsága-korszakváltása eredményeként bekövetkezõ költségvetési megszorítások; a jóléti szolgáltatások tipikus fogyasztója által támasztott igények és elvárások a technológiai és gazdasági, illetve demográfiai és jövedelemelosztási viszonyok változása miatt bekövetkezõ differenciálódás, megemelkedés; valamint a korszakban politikai téren megfigyelhetõ általános jobbratolódása, a (neo)konzervatív politika és ideológia térnyerése E mélyen fekvõ okok és folyamatok eredményeként elsõként az angolszász országokban, majd noha kisebb intenzitással a legtöbb fejlett és számos további országban megerõsödtek azok a törekvések, melyek az állami szerepvállalás visszafogását és újraértékelését, a közösségi, jóléti funkciók ellátása során a piaci viszonyokra és mechanizmusokra történõ fokozottabb támaszkodást, az állami feladat-ellátás hierarchikus, monolitikus struktúráinak fellazítását, valamint mindenek elõtt az állam mûködésének hatékonyságát és eredményességét helyezik elõtérbe. A kilencvenes évtizedben ezek a folyamatok térben kiterjedtek és erõsödtek, így jelentõségük és bizonyos fokig a hozzájuk való alkalmazkodás Magyarország és a régió számára is kiemelt fontosságú kérdéssé vált. Az Új Közmenedzsment mint a közszektor reform-gyakorlata eszköztárát, némi leegyszerûsítéssel, három fõ csoportra bonthatjuk: (1) Az állami-közösségi funkciók tulajdonképpeni felszámolása (pl. a közszolgáltatások nyújtásának vagy ingyenességének megszüntetése, a köztulajdon tárgyainak privatizálása stb.). Noha e változások (makro-)társadalmi jelentõsége nagyon jelentõs, e kérdésekkel megemlítésükön túl nem foglalkozunk, mivel megítélésünk szerint e feladatok nem tartoznak a közmenedzsment tárgykörébe38. (2) A másik nagy eszközcsoport a piaci típusú mechanizmusok elõtérbe helyezésén alapszik. E körben kell megemlíteni (a) a központi közpolitikai irányító és végrehajtó funkciók szervezeti szétválasztását (agencialization) és a hierarchikus kapcsolatok kvázi-szerzõdéses kapcsolatokkal való fölváltását, illetve (b) a verseny-stimuláló és szimuláló technikákra (kiszerzõdési és tendereztetési eljárások, voucher-rendszerek stb.) való fokozottabb támaszkodást. (3) Az eszközök harmadik nagy csoportja a teljesítmény-orientációt a racionális tervezõ-döntéshozó, nyomon követõ rendszerek és technikák, illetve a tudományos és a rendszerszemléletû menedzsment elveinek és eljárásainak fokozottabb alkalmazásával kívánja erõsíteni (a közpolitika-elemzés és az evalváció, illetve, többé-kevésbé, a teljesítmény-mérési és értékelési rendszerek összessége mellett ide sorolható a vállalati menedzsment eszköztárából átvett-alkalmazott vezetési filozófiák és technikák széles köre is; ezeket egy késõbb fejezetben tekintjük át). 8.2 Új irányok a közszektor fejlesztésében: az Új Közmenedzsment 8.2.1 Az Új Közmenedzsment jelensége és jelentõsége Az utóbbi mintegy 10-15 évben, elsõsorban a legfejlettebb államokban, az állami szerepvállalás módjának (és gyakran mértékének is) hasonló irányokban zajló, tartós átalakításának-átalakulásának lehetünk tanúi. Ezek a folyamatok több országban már elérték, további országokban pedig várhatóan belátható idõn 38 E kérdéskörrõl részletes elméleti áttekintést ad Savas (1993); a közszolgáltatási terület gyakorlatibb áttekintésével kapcsolatban pedig ld. Horváth (2002)

91


belül el fogják érni azt a mértéket, hogy joggal nevezhessük azokat reformoknak. E reformok középpontjában az alábbi törekvések állnak: az olcsóbb és hatékonyabb, ugyanakkor magasabb színvonalú állami feladatellátás iránti igény; a piaci típusú mechanizmusok és mûködési módok kiterjesztése, ide értve (a) a különbözõ társadalmi funkciók teljesítésében az állam leépítését, és a magánszféra, a piac szerepének növelését, (b) a magánszféra egyéb módokon (pl. szerzõdéses kapcsolatok révén) történõ fokozottabb bevonását az állami feladatok ellátásába, és (c) a tisztán állami körben maradó feladatok megvalósítása során a fokozottabb támaszkodást a versenymechanizmusokra; az adminisztratív decentralizáció (hangsúlyozzuk, hogy e kifejezés az Új Közmenedzsment kontextusában a nálunk megszokottól különbözõ, annál szélesebb értelemben szerepel; elsõsorban nem a területiönkormányzati igazgatás erõsödését, hanem az egyes szervezetrendszereken belüli, fölülrõl lefelé történõ hatáskor-átcsoportosítást jelenti); valamint a forrásfelhasználással kapcsolatos elszámoltathatóság helyett az eredményekért való elszámoltathatóság elõtérbe helyezése. A kormányzati alkalmazottak részesedése az összes munkaerõ-felhasználásból az OECD-országokban, 1970-1998 Ausztrália Ausztria Belgium Kanada Csehország Dánia Finnország Franciaország Németország Görögország Magyarország Izland Írország Olaszország Japán Korea Luxemburg Mexikó Hollandia Új-Zéland Norvégia Lengyelország Portugália Spanyolország Svédország Svájc Törökország Egyesült Királyság USA

1970 11.8 13.3 13.6 20.4 .. 17.0 12.1 18.0 11.2 7.9 .. 12.4 10.4 12.2 7.7 .. .. .. 11.5 15.7 17.7 .. 8.0 4.9 20.9 9.9 7.6 18.1 16.0

1975 15.4 15.6 15.6 22.2 .. 23.3 14.8 19.2 13.8 8.8 .. 13.9 12.4 14.4 8.7 12.0 .. .. 12.9 17.1 21.4 .. 8.6 6.8 25.7 12.0 8.1 20.8 17.1

1980 15.9 17.2 18.7 20.0 .. 28.0 17.3 20.2 14.6 9.5 .. 15.7 14.2 15.4 8.8 11.9 .. .. 13.8 17.8 24.1 .. 10.9 9.3 30.7 13.4 9.2 21.2 16.4

Forrás: Analytical Databank, OECD 92

1985 17.2 19.6 20.2 21.2 .. 29.3 19.2 22.8 15.5 10.7 .. 16.5 15.6 16.7 8.7 11.4 11.7 .. 14.8 16.2 25.7 .. 13.2 12.2 33.3 13.3 8.3 21.6 15.3

1990 16.3 20.7 19.5 21.0 .. 29.6 20.5 22.6 15.1 12.3 .. 18.3 13.7 17.3 8.1 10.9 10.9 16.7 13.2 16.6 28.6 16.1 14.7 13.8 32.0 12.9 7.8 19.5 15.4

1995 15.8 22.5 19.0 21.5 5.2 30.2 23.3 24.6 15.5 12.2 7.3 19.2 13.2 17.9 8.3 11.4 11.4 15.6 12.0 14.1 31.2 18.0 18.4 15.5 32.1 13.9 .. 14.2 15.4

1997 15.4 .. 18.6 20.6 5.8 30.3 23.4 24.9 15.3 12.7 7.2 .. .. 17.5 8.3 .. .. .. 11.9 13.7 31.1 .. .. 15.6 31.5 .. .. .. 15.1

1998 .. .. 18.4 20.5 .. 30.0 .. .. 15.0 .. .. .. .. .. 8.3 .. .. .. .. 13.9 .. .. .. 15.1 .. .. .. .. 15.1


Ezeknek a reformfolyamatoknak mind a kezdetei, mind pedig az intezitása és az idõbeli lefutása különbözõ; a folyamatban az élen mindenképpen az angolszász (Anglia, USA, Ausztrália, Új-Zéland), illetve az észak-európai országok (különösen Svédország) állnak. Mind a szakirodalomban, mind pedig a szakmai közbeszédben megfigyelhetõ egy olyan tendencia, amely az Új Közmenedzsment kapcsán fõként az állam leépítésének és visszaszorításának az igényét hangsúlyozza. Azonban, mint az elõzõ oldalon lévõ táblázatból is látható, ez a helyzetmegítélés legfeljebb csak a fejlett országok egy kisebb részének esetében állja meg a helyét (elsõsorban az angolszász vagy ilyen orientációjú országokban); valójában a kormányzati szektor nemzetgazdaságon belüli súlya ritkán csökkent tartósan és lényes mértékben. Ezek a reformok melyekre a továbbiakban mint Új Közmenedzsmentre (a kifejezés a külföldi szakirodalomban elterjedt New Public Management magyar megfelelõje) fogunk utalni napjainkra tehát a széles társadalmai-gazdasági csoportok számára is érzékelhetõen, alapjaiban formálták, formálják át a fejlett államok közigazgatási és egyéb közösségi ellátó rendszereit, sõt az állam szerepével és mûködésével kapcsolatos gondolkodást és szakmai-tudományos diskurzust is. Egy olyan ország számára, mint Magyarország, mindezen folyamatok figyelemmel kísérése és megértése (legalább) három okból fontos: (a) Miközben a közösségi szektor lehetõségei, eszközei az elmúlt évtizedben drámaian csökkentek és növekedni várhatóan ezután sem fognak , a társdalomnak, és különösen a jelentõs érdekérvényesítõ képességû érdekcsoportoknak a közszektorral kapcsolatos elvárásai nem csökkentek (sõt). E kettõs folyamat keltette ellentmondás és feszültség egyre inkább szükségessé teszi a közszervezetek mûködtetése új, hatékonyabb útjainak keresését. (b) Külön csoportban érdemes megemlíteni az állami szerepvállalással kapcsolatos külsõ elvárásokat. Ezek egyrészt tartós és komoly teljesítményelvárások formájában (ld. különösen az EU-integrációval kapcsolatos kihívásokat!), másrészt pedig bizonyos mértékû hasonlóságra, kompatibilitásra irányuló igény formájában (az alapvetõ mûködésmódok tekintetében) jelentkeznek. (c) A harmadik tényezõ, melyet megemlítünk, szintén a nemzetközi hatások és az integrációs folyamatok intenzívebbé válásához kapcsolódik. E folyamattal ugyanis a hazai és külföldi szervezetek és vezetõik közötti kommunikáció, véleménycsere elkerülhetetlenül és egyre inkább a napi gyakorlat részévé válik. A referencia-országokban (EU, OECD) azonban a közigazgatással és általában az állami szerepvállalással kapcsolatos közbeszéd is nagy és növekvõ mértékben az Új Közmenedzsment terminusaiban és gondolkodásmódját követve zajlik. Így nem csak a nemzetközi porondon történõ érdekérvényesítésnek, hanem egyszerûen a kölcsönös megértésnek és a hatékony kommunikációnak is alapfeltételévé válik az Új Közmenedzsment folyamatainak és fogalmainak bizonyos fokú ismerete. 8.2.2 Az Új Közmenedzsment fõ hajtóerõi A közszervezetek mûködése és funkciói a huszadik század folyamán számos reformhullámnak szolgáltak terepéül. Kisebb-nagyobb idõbeli eltérésekkel a második világháborút követõ idõszakban bontakozott ki az a széles ívû folyamat, amely a fejlett országokban a hatvanas évek második felére soha nem látott mértékûre és mélységûre terjesztette ki az állam szerepvállalását a legkülönbözõbb társadalmi problémák megoldásában. Ezután, egészen a hetvenes évek végéig, elsõsorban a jóléti állam e hangsúlyos jelenléte határozta meg az állami szerepvállalás fejlesztése iránti igényeket; vagyis a fejlesztés az új problémák megoldásának mikéntjével, az állami szerepvállalás további kiterjesztésének irányaival és módjaival kapcsolatos kérdésekre irányult. A hetvenes évtized végétõl, a nyolcvanas évek elejétõl azonban megingott és részben megfordult ez a trend. Számos országban egyre nagyobb hangsúllyal fogalmazódott meg a túlköltekezõ jóléti állam részleges leépítésének, racionalizálásának, a közkiadások visszafogásának (részben gazdasági, jelentõs részben azonban politikai) igénye. Noha ez az igény nem egységes mértékben és nem egy idõben jelentkezett, mégis azt mondhatjuk, hogy a nyolcvanas évtized általában az állami szerepvállalás stagnálásának, nem egyszer pedig a közcélú programok visszafogásának az idõszaka volt. Az Új Közmenedzsment által fémjelzett korszakváltó fordulatnak számos, részleteiben itt nem vizsgált tényezõje volt. Ezek közül, pusztán utalásszerûen, néhány egymással is összekapcsolódó elemre hívjuk fel a figyelmet: Elsõ helyen szokás megemlíteni a költségvetési nehézségeket, a kormányzati kiadások túlságosan magasnak értékelt arányát a nemzeti jövedelemhez képest. A nemzetközi gazdasági versenynek a nyolcvanas évek recessziója által is táplált kiélesedése még ezen túlmenõen is erõsítette a költségvetések megkurtítására való törekvést, hiszen az üzleti szférát terhelõ közterhek nagysága igen fontos versenytényezõvé vált.

93


A társadalmi termelés egész folyamatát átfogó technikai-technológiai változások, valamint a fejlett országok demográfiai szerkezetének és jövedelem-eloszlásának változása következtében e társadalmakban a szolgáltatási minõség és hatékonyság szempontjai is nagymértékben elõtérbe kerültek (pontosabban: az e szempontokat hangsúlyozó, a középosztályba sorolható társadalmi rétegek súlya a jóléti szolgáltatások eladdig tipikus fogyasztójának számító, az alsóbb jövedelemcsoportba tartozó rétegek rovására megnõtt). A piaci verseny kiszélesedése és globalizálódása eredményeként s e folyamatot NyugatEurópában az integráció még tovább erõsítette a szolgáltatási szektor termékeinek minõsége és hatékonysága ugyanakkor érzékelhetõen javult. Mindezek miatt a hagyományos jóléti állami szolgáltatások színvonala és hatékonysága egyre messzebb került a referencia-állampolgár által megszokott és elvárt szinttõl. A (neo)konzervatív politika és ideológia térnyerése mint politikai-ideológiai mozgatórugó szintén figyelmet érdemel. Ennek eredményeként ugyanis önértékként is megfogalmazódtak olyan célok, mint az állam szerepének átfogó újraértékelése, a privatizáció, általában a magánszféra sokszor befolyásának és szerepének, illetve a (jellemzõen nagyméretû, transznacionális) vállalatok pozícióinak javítása, közterheik csökkentése. Végül a tanácsadói iparágban érdekelt, jó érdekérvényesítõ képességgel bíró gazdasági-szakmai nyomáscsoportok piacteremtõ és megtartó tevékenységének szerepét is érdemes megemlíteni. A nagy tanácsadó cégek számára ugyanis szinte mindenhol hatalmas piacot teremtettek és biztosítanak a közigazgatás menedzsment-stílusú átszervezésével kapcsolatos feladatok.

Ezek a tényezõk országonként eltérõ mértékben jelentek meg. Így pl. a harmadikként említett ideológiaipolitikai komponens hatása az angolszász országokban igen erõs volt, némelyik kontinentális országban (pl. Hollandiában vagy Ausztriában) pedig csak minimális mértékben jelentkezett. Bármilyen okok is álljanak mögötte, a közszektor által nyújtott szolgáltatások leépítése önmagában politikailag tartósan nehezen vállalható program. Így ez az igény az állami szerepvállalás globális színvonala szinten tartásának igényével párosult. Az egyre inkább teret hódító Új Közmenedzsment ugyanakkor persze nem csak változásokat jelent, hanem számos ponton kapcsolódik a megelõzõ idõszak(ok) trendjeihez is. E kapcsolódási pontok közül talán a legerõsebb a 3E követelményrendszerének, valamint az elõzõ fejezetekben áttekintett közpolitikai megközelítésnek a noha némileg módosult tartalommal és belsõ hangsúlyokkal történõ továbbélése. Miközben az okok és az általános mozgásirányok tekintetében az Új Közmenedzsment egységes értelmezése viszonylag könnyebb feladat, addig annak részletesebb, ugyanakkor általánosan érvényes bemutatása már jóval nehezebb. Azok a politikai és gazdasági, illetve a közigazgatás önmozgásából fakadó tényezõk, amelyek az Új Közmenedzsment mozgalommá válását a különbözõ országokban kiváltották, illetve kísérték, igen sok közös vonással bírnak. Ennek ellenére az Új Közmenedzsment nehezen írható le valamilyen többé-kevésbé konzisztens cél- és eszközrendszer keretei között. Ellenkezõleg: akár az átfogóbb céljainak megvalósítását szolgáló közpolitika-alkotási és tervezési, valamint vezetési, szervezési, szervezeti és egyéb koncepciókat, akár magukat az átfogó célokat tekintjük, eklektikus kép tárul elénk. Az Új Közmenedzsment köntösében ugyanis egyaránt feltûnik a közszervezetek vezetésére és a közpolitikák menedzsmentjére vonatkozó ismeretek (újra)értelmezése és hasznosítása, valamint a magánvállalati menedzsment folyamatosan változó (divat)irányzatainak átvétele. Ezen eklekticizmus esetenként némileg obskurus, féltudományos csodaszerek átvételével és menedzsment-guruk befolyásával párosul. Az Új Közmenedzsment körébe tartozó(nak vélt) különbözõ, gyakran kérdéses tudományosságú és belsõ konzisztenciájú, csodatévõ koncepciók burjánzó vegetációját szemlélve idõnként az az érzése támadhat az szemlélõnek, hogy az Új Közmenedzsment gyakran inkább szól félkész consulting-ipari termékek eladásáról, mint megalapozott közigazgatási reformkoncepciók tényleges végiggondolásáról és megvalósításáról. (Zárójelben, de hangsúlyosan jegyezzük meg, hogy mindez természetesen a legkevésbé sem jelenti sem az utóbbi két évtized közigazgatási reformfolyamatai, az azok során alkalmazott megvalósítási technikák által elért eredmények megkérdõjelezését vagy az Új Közmenedzsment valamifajta általános értékelését, sem pedig a vállalati menedzsment koncepcióinak és technikáinak differenciálatlan megbélyegzését; csupán az óvatos és kritikus hozzáállás jelentõségét aláhúzó néhány szempontra szerettük volna a figyelmet felhívni.)

94


8.3 Az Új Közmenedzsment technikai nézõpontból A fejezet eddigi részében láthatóvá vált, hogy az Új Közmenedzsment nevével némileg ellentétben nem korlátozódik a közmenedzsment elveinek és módszereinek a reformjára, hanem, azon túlnyúlva, magának az állami szerepvállalás mértékének és módjának a reformját is magába foglal(hat)ja. Arról azonban még nem ejtettünk szót, hogy az Új Közmenedzsment, pusztán mint a közszervezetek menedzsmentjének reformja, mit tartalmaz; vagyis milyen módszerekkel, technikákkal szándékozik céljait elérni. A következõkben az Új Közmenedzsmentet annak egyes részcéljai vonatkozásában e szûkebb, technikaibb nézõpontból vesszük górcsõ alá. Újra aláhúzzuk azonban, hogy a felsorolt részcélok és résztechnikák korántsem képezik az Új Közmenedzsment-reformok valamiféle kötelezõ elemeit; sokkal inkább arról van szó, hogy a különbözõ országokban idõben is változó módon zajló reformfolyamatok összességükben nagyjából az itt bemutatandó elemeket foglalták magukban. A különbözõ elemek azonban (különösen a magánosítás mértékével, az állami szerepvállalás visszaszorításával és a tényleges szervezeti decentralizációval kapcsolatban) az egyes országokban igen eltérõ súllyal kerültek bele a reformcsomagba vagy éppen maradtak ki belõle. Az Új Közmenedzsment körébe tartozó megvalósítási technikákat három csoportba foglalva tekintjük át. Az elsõben az állami szerepvállalás visszaszorításának eszközeirõl, a másodikban a piaci típusú, versenyszerû megoldásokról lesz szó, a harmadikban pedig a közszervezetek teljesítményorientált vezetésének ún. racionális technikáit mutatjuk be. Az elhatárolások, csoportosítások természetesen mindig támadhatók; e szabály alól nem kivétel az alább alkalmazott tagolás sem. A megvalósítási technikák itt bemutatandó három csoportja tehát inkább ideáltipikus, logikai csoportot jelent. A valóságban elõforduló esetek gyakran egyik csoportba sem sorolhatók be egyértelmûen, hanem kettõ, esetleg mindhárom csoport köztes esetének, átmenetének tekinthetõk (így pl. a fogorvosi ellátás ingyenességének megszüntetése díjfizetéshez kötése és az ellátás nyújtására vonatkozó szerzõdés megtendereztetése egyszerre jelenti az állami szerepvállalás visszafogását és a piaci típusú mechanizmusok alkalmazásának kiterjesztését). 8.3.1 Az állami szerepvállalás visszaszorítása Az állami szerepvállalás visszaszorítása, és a magán-, valamint az ún. harmadik szektor (azaz a nonprofit szervezetek) szerepvállalásának ezzel párhuzamos elõmozdítása két fõ feladatcsoportra bontható. Az egyik csoport elemei voltaképpen a különbözõ jóléti és közszolgáltatások felszámolását jelentik: a különbözõ közszolgáltatások nyújtásának, illetve azok ingyenességének megszüntetése, az állami tulajdon tárgyainak magánkézbe adása stb. A megvalósítás technikai aspektusából szemlélve e feladatok részben politikai típusú cselekvést jelentenek, részben pedig pusztán átmeneti szakértõi feladatok ellátását igénylik (jogalkotási munka, privatizációs szerzõdések megkötése stb.). Így tehát az állam tulajdonképpeni visszavonulásának levezénylését nem tartjuk a szó valódi értelmében vett közmenedzsment-feladatnak, ezért ezen elemekrõl itt nem ejtünk bõvebben szót. A második csoportba a közszervezetek, közpolitikák irányításának azok a feladatai tartoznak, amelyek a változások ellenére (illetve, mint látni fogjuk, gyakorta éppen azok miatt) is megmaradnak, illetve keletkeznek, és amelyek a közszervezeteknek és közpolitikáknak az új, megváltozott körülmények között történõ irányítását szolgálják. Ide tartoznak különösen a különbözõ közszolgáltatási- és koncessziós szerzõdések megkötésével, felülvizsgálatával és betartatásával kapcsolatos feladatok, valamint az állami- és a magánszektor közötti új típusú együttmûködések (partnerségek) kezdeményezése és menedzselése39. 8.3.2 A közszervezetek teljesítmény-orientációjának erõsítése a piaci típusú mechanizmusok erõsítése révén A közösségi-állami szektornak bizonyos szempontból épp az a lényege, létezésének alapja, hogy bizonyos feladatok, társadalmi funkciók ellátását nem lehet a piacra, a szabad verseny erõire bízni. Hogyan lehetne akkor éppen a versenyt hasznosítani a közszervezetek mûködtetésében? Ugyanez a kérdés a szervezet és a vezetési rendszer oldaláról úgy fogalmazható meg, hogy hogyan lehetséges egy, a hierarchián és a szabálykövetésen alapuló, monolitikus irányítási rendszerben autonóm, kezdeményezõ stílusú menedzsmentet teremteni?

Az közigazgatás e feladatokhoz kapcsolódó tevékenységeirõl a szerzõdéses menedzsment formák kapcsán a következõ fejezetben lesz röviden szó; részletesebben ld. Horváth (2002) 39

95


Némi leegyszerûsítéssel élve, erre alapvetõen kétféle, egymással azonban fel nem cserélhetõ mert potenciális alkalmazási körükben eltérõ lehetõség kínálkozik. E két út: a közigazgatási szervezet radikális, agency típusú decentralizációja, illetve a versenyeztetés elemeinek beépítése a közszolgáltatások nyújtásának államilag szervezett vagy elõállított rendszerébe. Miben áll e két lehetõség? 8.3.2.1 Radikális decentralizáció: az irányítási és a végrehajtó feladatok szétválasztása A piaci típusú mechanizmusoknak az Új Közmenedzsment keretében, és céljaira való alkalmazásában az egyik fõ irány tehát a közigazgatási szervezetek vertikális kapcsolatrendszerének radikális decentralizációja felé vezet. Figyeljünk azonban oda arra, hogy a decentralizáció itt nem a Magyarországon szokásosnak tekinthetõ önkormányzati irányú hatáskör-telepítést jelenti, hanem a szervezetrendszer irányítási viszonyainak olyan módon történõ átrendezését, amelynek eredményeképpen a döntési jogok egy része a hierarchia alsóbb szintjei felé mozdul el (tekinthetjük ezt a piramis lelapításának is). A decentralizációs folyamat eredményeként két szervezettípus jön létre: egyrészt a korábbinál nagyságrenddel kisebb központ, másrészt pedig a homogén tevékenységi körû, nagyfokú autonómiával rendelkezõ végrehajtó egységek (agency-k) sora. A szervezeti funkciók elválasztásának az alapja tehát a szervezetnek a közpolitikai folyamatban betöltött szerepe; ebben a szereposztásban a központ pusztán a közpolitika-alkotás és a közpolitikai folyamat menedzsmentjének funkcióját tartja magánál; az operatív feladatok és jogosítványok túlnyomó többségét a végrehajtó egységek kapják meg. Támogatói szerint e megoldásnak két fõ elõnye van: (a) egyrészt a megfelelõ vezetõi és dolgozói érdekeltségi viszonyok megteremtése, valamint az operatív vezetõi funkciók decentralizációja: a hatékony mûködés és vezetõi kezdeményezés útjában álló bürokratikus korlátok lebontása, végsõ soron pedig a (szervezeti és egyéni) önérdek-követés motívumának elõtérbe helyezése révén elérhetõ a teljesítmény számottevõ növekedése; (b) másrészt pedig a végrehajtó-szolgáltató szervezetek és az állampolgárok közötti távolság csökkenése eredményeként a nyújtott szolgáltatások minõségének javulása és fogyasztó-orientációjának erõsödése várható. A végrehajtó egységek és a központ közötti viszony leginkább egyfajta szerzõdéses viszonyra emlékeztet, ahol a központ (amely a központi kormányzati struktúra esetében a korábbi minisztériumnak felel meg) általában éves teljesítmény-szerzõdéseket köt az alá tartozó végrehajtó szervezetekkel. Ezek a megállapodások avagy tervek részletesen és mérhetõ módon határozzák meg a végrehajtó szervezettõl az adott év folyamán elvárt teljesítményeket. Ezeknek a megállapodásoknak az alapján a végrehajtó szervezet szigorúan elszámoltathatóvá válik az általa nyújtott teljesítményért. Ennek az elszámoltathatóságnak a súlyát gyakran a szervezet vezetõjével vagy vezetõivel kötött, a köztisztviselõi szabályozás hatálya alól kivont, menedzserszerzõdés jellegû munkaszerzõdések alapozzák meg. E munkaszerzõdések a vezetõk körében erõs, az éves teljesítmény-szerzõdések végrehajtására irányuló anyagi és egyéb érdekeltséget teremtenek. A végrehajtó szervezetek illetve vezetõik e szigorú, teljesítmény alapú elszámoltathatóságért cserében igen széles körû operatív autonómiát nyernek. Ennek a vezetõi autonómiának a terjedelme változó. Általában magában foglalja a végrehajtási szervezetrendszer operatív irányításával és szervezésével kapcsolatos kérdések döntõ többségét, valamint mivel a megnövekedett operatív önállóság feltételezi a költségvetési önállóság kiszélesítését is a hagyományos költségvetési gazdálkodási szabályok jelentõs mértékû enyhítését is. Ezt gyakran a végrehajtó szervezeti egységek költségvetésének elkülönítésével, a hagyományos, tételes költségvetésnek a keretjellegû vagy akár egyösszegû költségvetéssel való felváltásával valósítják meg. Annak, hogy ez a közigazgatáson belül a (közpolitikai) döntési-irányítási és a végrehajtási funkció szétválasztásán, és a végrehajtó szervezetek business-like menedzsmentjén alapuló modell mûködhessen, a megfelelõ szervezetrendszer és irányítási viszonyok formális létrehozásán túl két fontos elõfeltétele van: (a) a végrehajtó szervezetek teljesítményének definiálására és mérésére alkalmas technikák és folyamatok kidolgozása és rendszeresítése (ti. a teljesítmény-szerzõdések csak ebben az esetben lehetnek mûködõképesek); (b) az adott szervezetek vezetõinek és munkatársainak megfelelõ motiválása, valamint arra történõ felkészítése, hogy az adott kihívásnak megfeleljenek. A szervezeti teljesítmény mérésének és rendszeres, folyamatos értékelésének jelentõségét fokozza egyfelõl a megnövekedett szervezeti és vezetõi autonómia, másfelõl a szabálykövetés értékeinek és követelményének háttérbe szorulása. A teljesítmény-mérést a stratégiai központ (minisztérium) által meghatározott teljesítmény-mutatók és teljesítmény-célok rendszere, valamint az ezek mérésére és nyomon 96


követésére alkalmas menedzsment- és információs technikák kidolgozása és bevezetése teszi lehetõvé. Közbevetõleg jegyezzük meg, hogy e kérdés: azaz a közigazgatás végrehajtó szervei szervezeti teljesítményének operatív szemléletû mérése és értékelése körül sûrûsödik talán az Új Közmenedzsment körébõl ismert legtöbb, már-már szlogenként használt koncepció is (pl. teljesítmény-menedzsment, teljesítmény-auditálás, benchmarking, management control, teljesítmény-monitoring stb.). Ezekre a kérdésekre a közszervezetek fejlesztésének lehetõségeivel foglalkozó fejezetben térünk ki részletesebben. Szintén a végrehajtó szervezetek teljesítményének minél hatékonyabb külsõ kontrollját szolgálja a közigazgatás szervezeteinek és folyamatainak nyitottabbá, átláthatóbbá tétele a közvélemény, az érintettek, az állampolgárok számára (ez a gyakran emlegetett átláthatóság / transparency követelmény). Nem nehéz azonban belátni, hogy egy hagyományos, hivatali-köztisztviselõi beállítottságú és motivációs rendszerû végrehajtó szervezet esetében mindez csak nagyon korlátozottan képes mûködni. Hiába osztjuk föl a közigazgatási szervezetrendszert stratégiai központokra és végrehajtó szervezetekre; hiába biztosítjuk továbbá a végrehajtó szervezetek teljesítményének hiteles, megbízható mérését és a szervezeti folyamatoknak a központ által történõ nyomon követését és értékelését, ha a végrehajtó szervezetek oldalán hiányzik a kellõ akarat és képesség a többletfelelõsség vállalására. Így tehát óhatatlanul nagy hangsúly helyezõdik a bürokratikus mûködés számos hagyományos alapvonásának felülvizsgálatára, a végrehajtó szervezetek vezetõinek és alkalmazottainak rugalmasságára, az egyéni kockázatvállalásra és az innovációra. Mindez általában is felértékeli a képzés és általában az emberi erõforrásokkal való gazdálkodás fontosságát. A motiváció és a megfelelõ készségek és képességek kialakításának fontos további eszközei a szervezetek vezetõinek a közszolgálati jogviszonyon kívül álló menedzser-szerzõdései és jóval ritkábban a beosztott dolgozók teljesítményelvû javadalmazása is. A (központi) közigazgatási szervezetek ilyen jellegû átalakítására számos országból hozható példa; a nálunk leggyakrabban említett talán Svédország példája, ahol a 100-200 fõsre csökkentett minisztériumi apparátusok valóban csak viszonylag laza, stratégiai felügyeletet gyakorolnak a végrehajtó szervezetek felett. Az Egyesült Királyságban az 1989-ben elindult Next Steps reformprogram leglátványosabb eredményei is ezen a téren mutatkoztak meg: 1996-ra pl. a brit köztisztviselõk 75%-a már ilyen új típusú végrehajtó szervezetekben dolgozott. További példák hozhatók az Egyesült Államok (az ún. PBO-k: teljesítmény-alapú szervezetek) és ÚjZéland szövetségi közigazgatási rendszerébõl. 8.3.2.2 Versenyeztetés A piaci típusú teljesítmény-ösztönzõ mechanizmusok alkalmazásának másik fõ eszközcsoportjába a verseny-stimuláló, illetve verseny-szimuláló technikák tartoznak. E technikák lényege, hogy a (piaci) versenyhez hasonló szituációt próbálnak teremteni ott is, ahol az a tevékenység jogi, gazdasági vagy fizikaitechnológiai adottságainál fogva egyébként nem, vagy csak korlátozottan létezik. A versenyeztetési eljárások közé olyan technikákat sorolhatunk, mint a különféle (tipikusan helyi vagy esetleg regionális) közszolgáltatások (pl. szemétszállítás, szociális ellátás bizonyos formái stb.) nyújtására kiírt tenderek és e feladatok kiszerzõdése; a közszervezetek különféle belsõ, támogató funkcióinak (pl. informatikai támogatás, mosoda, kézbesítés) teljesítésére vonatkozó tenderek és e feladatok kiszerzõdése; az egyes közszolgáltatások igénybevételének kuponok, voucher-ek útján történõ lehetõvé tétele. Ezekben a megoldásokban az a közös, hogy a kínálati oldalon, legalábbis potenciálisan, mindig több, egymással versengõ szállító áll. Ezeket a szállítókat az igénybe vevõk amelyek lehetnek közszervezetek (pl. kórház mosodai funkciói) vagy magánszemélyek (pl. szociális gondozás, oktatás) is saját szabad döntésük, ha úgy tetszik: egyéni fogyasztói preferenciáik alapján választhatják ki. A versenyeztetési eljárások nagy többsége (a kuponos-voucheres megoldások kivételével) tekinthetõ egyfajta közbeszerzési eljárásnak is. A technikai részleteken túlmenõen a különbség annyi, hogy e kompetitív eljárások (ún. competitive tendering) kötelezõ alkalmazásának köre jóval szélesebb, mint pl. a magyar közbeszerzési szabályozásé. A tendereztetési eljárásokat nem ritkán olyan területeken is alkalmazzák, sõt esetleg kötelezõvé is teszik, ahol pl. az adott önkormányzat saját szervezettel rendelkezik az adott feladat ellátására (ebben az esetben azután az önkormányzati tulajdonú szervezet piaci feltételek mellett, a különbözõ magán-versenytársakkal versenyezve vesz részt a tenderen). Még lényegesebb többlete ezeknek a megoldásoknak, hogy a szerzõdõ fél kiválasztásának és a megállapodás megkötésének mozzanatán túl tartalmazzák a teljesítés sok szempontú, komplex, ugyanakkor folyamatos követésének és értékelésének, illetve a szükséges korrekciós beavatkozásoknak a megvalósítását szolgáló rendszert is.

97


A közigazgatás egyes funkcióinak ilyen módon történõ kiszerzõdése azonban korántsem minden esetben lesz hatékonyság-növekedés forrása. Erre leginkább azokban az esetekben számíthatunk, ha az elvégzendõ tevékenységek tartalmát és az ellentételezés mértékét a szükséges pontossággal meg lehet határozni; lehetséges a nyújtott szolgáltatás mennyiségi és minõségi paramétereinek kellõ szintû ellenõrzése; a szerzõdés fenti módon való specifikálásának és betartatásának-kikényszerítésének technikai, pénzügyi, jogi, idõbeli, stb. költségei nem túl magasak; végül ha az adott tevékenység magánkézbe adása a közbizalmat, a közbiztonságot, vagy egyéb méltányolható érdeket nem sért (nyilván nem ez lenne a helyzet pl. a titkosszolgálati tevékenység kiszerzõdése esetén). Az eredményes kiszerzõdés elõfeltételei között ezen kívül még a megfelelõ, versengõ (azaz nem monopolista), valamint megbízható kínálati (vállalkozói) oldal meglétét is gyakran meg szokás említeni40. Ha az elõbbi feltételek fennállnak, akkor a szóban forgó tevékenység nyilvános, nyílt versenyben történõ megpályáztatása a piaci verseny mechanizmusa révén biztosítja, hogy a leghatékonyabb szolgáltató, és a lehetõ legolcsóbban lássa el az adott feladatot. Ezt vagyis a tendereztetést a közigazgatási szervek számára több országban jogszabályok teszik igen széles körben kötelezõvé. Egy kiszerzõdési rendszer üzemszerû mûködtetése nem elhanyagolható, ugyanakkor merõben újszerû feladatokat ró az ellátást megszervezõ közigazgatási szervezetre: ez az ún. szerzõdés-menedzsment (contract management; ld. a következõ fejezetben). Ez magába foglalja a kiszerzõdhetõ tevékenységek körének meghatározását, az egyes feladatok pontos specifikációját, a tenderezési-szerzõdési eljárás technikai, üzleti és jogi megtervezését és lebonyolítását, a szerzõdések teljesülésének nyomon követését, illetve mindezen tevékenységek megfelelõ intézményesítését és az általános közigazgatási elvárásoknak (elszámoltathatóság, ellenõrizhetõség, stb.) történõ megfeleltetését. 8.3.3 A közszervezetek teljesítmény-orientációjának a racionális menedzsment-technikákra alapozott erõsítése A Új Közmenedzsment eszköztárában lévõ teljesítményfokozók e csoportja a kívánt hatást nem a versengõ, piaci típusú megoldások alkalmazásával kívánja elérni, hanem a tudományos menedzsment és a közszektorban alkalmazott egyéb racionális tervezési-szervezési-irányítási módszerek és (vezetõi) információs rendszerek alkalmazásával. E kötet figyelmének homlokterében az e csoportba sorolható megközelítések állnak, e helyen tehát nem foglalkozunk velük bõvebben. Így pl. mint viszonylag tiszta eset ide tartozik a közpolitika-elemzés, az evalváció, a teljesítmény-auditálás, valamint a legtöbb teljesítménymérési és értékelési technika (benchmarking, teljesítmény-monitoring), de végsõ soron a legtöbb vállalati menedzsment technika is ebbe a körbe sorolható.

40

A kérdés elméleti kifejtése és nemzetközi gyakorlatának áttekintése megtalálható Horváth (2002)-ban

98

9 A KÖZSZERVEZETEK ÉS VEZETÉSÜK FEJLESZTÉSÉT CÉLZÓ TOVÁBBI TECHNIKÁK

9 A közszervezetek és vezetésük fejlesztését célzó további technikák 9.1 Összefoglalás Az elmúlt évtizedek során a fejlett országok többségében jelentõs erõfeszítések történtek a vállalati menedzsment eszköztárának alkalmazására a közszervezetek és vezetésük teljesítményorientált fejlesztése érdekében. E technikák melyek ki- és továbbfejlesztésébe a kiélezett piaci verseny viszonyai között a profitorientált nagyvállalatok az idõk folyamán valóban hatalmas energiákat fektettek közigazgatási alkalmazása, miközben nem egyszer kétségtelen elõnyökkel is kecsegtet, nagyfokú óvatosságot is igényel. A potenciális problémaforrások közül néhány: A menedzsment-receptek száma folyamatosan nõ, nem kis részben azért, mert gyakran profit-orientált menedzsment tanácsadó cégek termékeirõl van szó, amelyeknek, hasonlóan valamennyi termékhez, megvan a maguk életciklusa. Mindeközben a receptúrák színvonalban is változatos tudományos hátterének, a nemzeti (gazdasági-társadalmi, szervezeti, nyelvi) kontextusok különbözõségeinek és egyéb tényezõknek tulajdoníthatóan is azok céljai, tartalma, alkalmazási feltételei és elnevezései szinte kibogozhatatlanul összekeverednek és elmosódnak. Ugyanakkor a profitmotívum nyílt és hangsúlyos megjelenése komolyan felveti a fogyasztók a kormányzati-közigazgatási döntéshozók egyoldalú tájékoztatásának, esetleg tudatos megtévesztésének a problémáját is. Ehhez az anarchikus háttérhez a közszektor oldaláról gyakran járul a megalapozatlan csodavárás attitûdje, amelyet a másik oldalról nem egyszer tudatosan is táplálnak (v.ö. a profit-orientált tanácsadói iparág szerepérõl írtakkal). A harmadik, és nem kevésbé fontos probléma a magán- és a közszervezetek (illetve azok vezetése) között fennálló, lényegi különbségekbõl fakad. E különbségek ugyanis még ideális esetben is nehéz feladattá tennék a vállalati menedzsment technikák közigazgatási, közszektorbeli alkalmazását. A közigazgatási gyakorlatban leggyakrabban szóba kerülõ teljesítményorientált vállalati menedzsment technikákat: a teljesítmény-monitoringot, a benchmarkingot, a szerzõdéses menedzsment formákat, a vezetõi ellenõrzést és a menedzsment auditálást, az egyéni teljesítmények értékelését, a stratégiai menedzsmentet, valamint a minõségorientált menedzsment megközelítéseket (minõségirányítási és minõségbiztosítási rendszerek), ezek lényegét, lehetõségeit és korlátait az itt következõ alfejezetekben tekintjük át. (Zárójelben jegyezzük meg, hogy az egyéni teljesítményértékelés kérdéskörét annak ellenére, hogy tartalmilag ebbe a fejezetbe tartozna, és tekintettel az iránta a KTV 2001. évi módosítása óta megnyilvánuló fokozott figyelemre a többi technikáénál jóval nagyobb terjedelemben, egy külön fejezetben tárgyaljuk majd.) A közszervezetek fejlesztését célzó elképzeléseknek a mennyiségi szempontból mindenképpen legbõvebben buzgó forrását már több évtizede a vállalati menedzsment, valamint az e területen tevékeny menedzsment tanácsadó cégek jelentették, illetve jelentik. A magánszervezetek, vállalatok vezetésében és fejlesztésében kidolgozott és használt eljárások közszektorbeli alkalmazása lényeges elõnyökkel kecsegtet, ugyanakkor annak esetleges nehézségei és veszélyei sem lebecsülendõk. Ami az elõnyöket illeti, az elmúlt évtizedekben a technológiák beleértve ebbe a társadalmi technológiákat is fejlõdésének a kormányzati (elsõsorban katonai) szerepvállalás és feladatok mellett a másik fõ motorja a profittermelõ gazdasági társaságok közötti, a szervezeti teljesítmény növelése révén elérhetõ piaci elõnyökért folytatott verseny volt. A nagyvállalatok az évtizedek folyamán hatalmas mennyiségû erõforrást fektettek az e célokat szolgáló kutatásokba. Nyilvánvaló, hogy mindezt a tudást és tapasztalatot, amennyiben erre lehetõség van, fel kell használni a közszektor teljesítményének fejlesztése során is. A vállalati menedzsment és a közszervezetek vezetésének hasonlóságairól és különbségeirõl lassan könyvtárnyi az irodalom. Egyesek a menedzsment elveinek univerzalitása mellett érvelnek; szerintük bizonyos technikai jellegû különbségektõl eltekintve lényegében mindegy, hogy a vezetõ tevékenysége egy magán-, vagy egy közszervezetre irányul-e. A másik oldalon azokat találjuk, akik szerint inkább csak formai hasonlóságok léteznek, más szóval hogy egy, az irodalomban már-már klasszikusként idézett cikk címét idézzük a magán- és a közmenedzsment alapvetõen egyforma minden lényegtelen szempontból. Az érvek és ellenérvek csatáját szemlélve mindazonáltal úgy tûnik, hogy léteznek bizonyos lényeges és meg nem kerülhetõ különbözõségek. Bármilyen mértékben ítéltessen is azonban a két menedzsment-terület hasonlónak vagy különbözõnek hiszen a valóságban nyilván nem adható fekete-fehér válasz e kérdésre , indokoltnak tûnik az óvatos optimizmus attitûdje: a különbözõ vállalati menedzsment eszközök kétségtelenül elõnyökkel kecsegtetõ 99


alkalmazási kísérletei közben szükséges a rejtett elõfeltevések, az alkalmazási feltételek szisztematikus végiggondolása, mivel könnyen elképzelhetõ, hogy ami vállalati kontextusban mûködik, az egy közszervezetnél nem (és fordítva). Az elõbbi nehézségek mellett léteznek bizonyos veszélyek is. Ezek közül itt az új és újabb iskolákkal kapcsolatos csodaváró attitûd átvételébõl, és az ebbõl fakadó kapkodó és átgondolatlan alkalmazásból adódókra hívjuk föl az Olvasó figyelmét. Bár terjedõben van, de egyelõre elsõsorban az amerikai gyakorlatban találkozni sûrûn egyfajta menedzsment guru stílussal. Ennek fõ sajátossága, hogy ahelyett, hogy tényekre alapozott állításokkal, a többi véleménnyel érdemben vitázva próbálna érvelni, egyszerûen kinyilatkoztat. E kinyilatkoztatások hitelét pedig az adott menedzsment-vallás guru-fõpapjának (jelentõs részben marketingeszközökkel létrehozott és fenntartott) személyes nimbusza biztosítja. E vallásokra az is jellemzõ, hogy rendszerint mindenható, mindentudó termékeket kínálnak. A valóságban persze ritka a mindenható menedzsment technika; ennek megfelelõen a guru-iskoláknak a közigazgatási alkalmazásban befutott termék-életpálya is meglehetõsen rövid. A csalódások azután, a közvetlenül okozott károkon túlmenõen, a közszektor fejlesztésével és a menedzsment-innovációval kapcsolatos szkepticizmus életre hívása révén hosszabb távon is kifejtik káros hatásukat. Természetesen a legkevésbé sem állítjuk azt, hogy a vállalati menedzsment technikák mindegyikére vagy akárcsak nagy részére kizárólag ez lenne jellemzõ, azt azonban igen, hogy a guru-jelenség jelen van a vállalati menedzsment technikák közszektorbeli alkalmazását motiváló, színezõ tényezõk között, és hogy ez a körülmény óvatosságra int. A következõkben bemutatandó technikák három közös vonással bírnak: egyrészt mindegyik forrásvidéke nagyobbrészt vagy teljes egészében a vállalati menedzsment területén keresendõ; másrészt mindegyik a szervezet és a vezetés teljesítmény-orientációjának fokozását célozza; harmadrészt pedig az elmúlt egy-kettõ-három évtized során a közigazgatás és a közmenedzsment teljesítményorientált fejlesztésének terén ezek a technikák, ezek a jelszavak jelentek meg okkal vagy ok nélkül a legnagyobb hangsúllyal. A válogatás ez utóbbi szempontja elsõ ránézésre önkényesnek tûnhet, és természetesen bizonyos fokig óhatatlanul az is. Mindazonáltal nélkülöz bármiféle kifejezett értékelõ mozzanatot; egyszerûen a közmenedzsment teljesítményorientált fejlesztésével kapcsolatos szakmai-politikai diskurzus leggyakrabban említett technikai elemeire koncentrálunk. Részben az itt elmondottakból következik, hogy az egyes alfejezetek között jelentõs a terminológiai és az eltérõ kontextusból adódó különbségeken túlnyúló átfedés, azonosság. E hasonlóságok, párhuzamosságok azonban elsõ ránézésre gyakran nem nyilvánvalóak, így ezek az átfedések talán nem hatnak zavaróan. A fejezet végén pedig a közigazgatás teljesítmény-orientált átszervezetésének magyar gyakorlatára és technikáira reflektálunk röviden. 9.2 Teljesítmény-monitoring A teljesítmény-monitoring fogalmilag két irányból közelíthetõ meg. Egyfelõl jelenti a vezetõi ellenõrzésnek ezen belül is inkább a középtávú szemléletû ún. menedzsment kontrollnak (és kevésbe a stratégiai kontrollnak) a közszervezet specifikumait szem elõtt tartó, annak testére szabott megvalósítását. Másfelõl pedig felfogható az eredetileg tipikusan egyedi vagy periodikus aktusként megvalósuló evalváció folyamatossá tételeként, és a vizsgált szervezet saját, állandó belsõ funkciójaként történõ megvalósításaként is. A teljesítmény-monitoring azonban e második összehasonlításban is a rövidebb távú, operatívabb célokra orientálódik. Vagyis fõleg az inkább a mûködéssel és a közvetlenebb szervezeti outputokkal kapcsolatos kérdésekre összpontosít, és csak kisebb mértékben a kiváltott közvetlen és közvetett társadalmi hatások (outcome-ok) felmérésére és értékelésére. A teljesítmény-monitoring esetében azonban a technika operatív fókuszának megfelelõen szemben az evalvációval jóval nagyobb súlyt kap az adott funkciót kiszolgáló szervezeti- és információrendszer megtervezése, kialakítása és folyamatos mûködtetése. Az operatív fókuszú teljesítménymérés két alapkérdése érdemel fokozott figyelmet. Az egyik természetesen maguknak az alkalmazott legfontosabb teljesítmény-mutatóknak a megkonstruálása, ill. megválasztása. A másik pedig a hatásos, értelmes, káros mellékhatásokkal minél kevésbé terhelt teljesítménymonitoring rendszer gyakorlati megvalósításának egyéb (menedzsment-, szervezeti stb.) követelményei. Ami az elõbbit illeti, a teljesítmény-mutatókkal kapcsolatban az alábbi követelményeket szükséges hangsúlyozni: 100


Az érvényesség (validitás); azaz a szóban forgó mutató valóban azt mérje, amit mérni szándékozunk vele. A megbízhatóság; vagyis az adott mutató minél pontosabban, minél kisebb szórással tükrözze a mért változó valódi értékét. (E két követelmény lényegében azonos a mérési változók validitásának, illetve megbízhatóságának az evalváció kapcsán már említett követelményével). Célszerû az alkalmazott mutatók számát egy viszonylag szerény szinten tartani. Fontos, hogy a teljesítményt csak olyan dimenziókban mérjék, amelyek felett az adott szervezet tényleges kontrollal rendelkezik (s így megalapozottan felelõsségre vonható). A teljesítmény-mutatók rendszere biztosítsa a teljesítmények térbeli más szervezetekkel való és idõbeli összehasonlíthatóságát. Ezeken kívül olyan szempontokat szoktak kiemelni, mint pl. hogy a mutató jelentése önmagában is értelmes és értelmezhetõ, könnyen elérhetõ legyen, elõállítása ne legyen túl költséges stb. Végül s talán ez a leglényegesebb és egyben a legnehezebben teljesíthetõ követelmény a teljesítménymutatók által a szervezeti mûködésre gyakorolt diszfunkcionális, torzító hatásokat a lehetséges legnagyobb mértékben ki kell küszöbölni. Ez utóbbi a közszervezetek operatív teljesítmény-mérését megvalósító rendszerek, így a teljesítménymonitoring kapcsán is megjelenõ problémakört általános és nehezen elkerülhetõ volta miatt érdemes külön is hangsúlyozni. Tekintsünk erre a torzító hatásra két példát- Ha egy rendõri egység egyik fõ teljesítménymutatója az adott idõszak alatt felderített, és vádemelési javaslattal az ügyészségnek átadott bûnügyek aránya, akkor lehetséges, hogy az adott egység úgy növeli a teljesítményét, hogy sokszor utóbb megalapozatlannak minõsülõ vádemelési javaslatokat produkál. Egy hatósági engedélyeket kiállító hivatal esetében pedig egy szintén extenzív jellegû teljesítmény-mutató (pl. az átlagos átfutási idõ) a jogalkalmazó munka minõségét, szakmai színvonalát ronthatja, ami az utóbb tévesnek, megalapozatlannak bizonyuló határozatok magas arányában jelenik meg. Ezzel szemben egy minõségi jellegû mutató (pl. a fellebbezésnek jogerõsen helyt adó jogorvoslati eljárások aránya) az ügyintézés sebességét lassíthatja le jelentõs mértékben stb. Vagyis: erõs tendencia létezik arra, hogy bármit is állítunk a szervezet elé célként, ha elég erõs ösztönzõk vannak a rendszerben, a szervezet azt fogja és nem mást produkálni. Ha vádemelési arányt, akkor azt, ha rövid átfutási idõt, akkor azt de nem magát a kívánt végsõ eredményt (azaz: jó közbiztonságot, színvonalas ügyintézést stb.). Ez a körülmény a teljesítmény komplex, sokoldalú értelmezésének és mérésének jelentõségére utal. Ami a második problémakört, a teljesítmény-monitoring rendszerek megvalósítását illeti, általában nagy súly helyezõdik az érintettek (szervezeti vezetõk és beosztottak) minél szélesebb körével való együttmûködésre különösen ami a szervezeti célok, a teljesítménykritériumok és a teljesítménymutatók meghatározását illeti. Szükséges a teljesítmény-monitoring rendszer folyamatos (tovább)fejlesztése és a felhalmozódó tapasztalatok folyamatos visszacsatolása a rendszer továbbfejlesztésére vonatkozó döntésekbe. A teljesítmény-monitoring értékelésével kapcsolatban annyit jegyzünk meg, hogy a technika erõssége ugyanaz, mint a gyengesége. Ez pedig a célok kevéssé ambiciózus megválasztása, azaz a valódi, végsõ társadalmi hatások, a tényleges társadalmi optimum kérdésének a figyelmen kívül hagyása. Különösen áll ez a megállapítás az átfogó racionális modellekkel és technikákkal való összehasonlításban. A teljesítménymonitoring fókusza, legalábbis a gyakorlatban, alapvetõen a mûködési hatékonyságon van; figyelme jóval ritkábban terjed ki az alternatívák, célok, vagy akár a célelérés vizsgálatára, értékelésére. Ez viszont a másik oldalon elõnyt is jelent. A teljesítmény-monitoring ugyanis azáltal, hogy figyelmen kívül hagyja a közmenedzsment és a közpolitikai folyamat egyik leglényegesebb problémakörét, egyúttal kihúzza a nagyobb ambíciójú, a több racionalitást célul kitûzõ reformok egyik legveszélyesebb, idõnként végzetes méregfogát is. 9.3 Benchmarking (összemérés) A benchmarkingot a kilencvenes évek közepére a fejlett (OECD-) országok jelentõs része már valamilyen körben alkalmazta. Pályafutását a gazdasági, azon belül elsõsorban a komplex szolgáltatásokat nyújtó szektor teljesítmény- és szervezet-fejlesztési technikájaként kezdte, felfogatjuk úgy is, mint egyfajta teljesítmény-monitoring rendszert, amely azonban a teljesítmény egyszerû nyomon követésén, ellenõrzésén túl további, aktív lépéseket is tesz annak megnövelése érdekében. A benchmarking legeredetibb gondolatának 101


végül is az a mód tekinthetõ, ahogyan a teljesítmény-információkat és a benchmarking folyamatában összegyûjtött egyéb információkat a szervezeti teljesítmény növelésére felhasználja. Sok esetben ugyanis valóban tisztázatlan, hogy a szervezeti teljesítmény mérése, nyomon követése önmagában hogyan és miért is vezetne el e teljesítmény javulásához. Egy rendszeres evalváción vagy folyamatos teljesítmény-monitoringon alapuló, teljesítményorientált menedzsment rendszer önmagában nem oldja meg a kérdést, hogy mire használják a mért teljesítmény-információkat. Visszatérve egy korábbi példához, tegyük fel, hogy a kapitányság az ismeretlen tetteses bûnügyek 54%-át egy éven belül vádemelési javaslattal átadta az ügyészségnek, vagy hogy az építési engedélyek kiadásának átlagos átfutási ideje az elmúlt évben 37 nap volt. Sok-e ez, vagy kevés? És mi történjen akkor, ha sok, és mi akkor, ha kevés (pl. a rosszul teljesítõ szervezet költségvetését büntetésképpen csökkentsük, vagy pedig a szükséges fejlesztések megvalósítási érdekében növeljük stb.)? Látjuk tehát, hogy az a szám, hogy 54, vagy 37, a legtöbb esetben nem sokat mond. Egyes esetekben ugyan össze lehet vetni ezeket az értékeket valamilyen külsõ referencia-értékkel (pl. az államigazgatási eljárásról szóló törvény elõírásaival), általában azonban nem áll rendelkezésre ilyen vonatkoztatási pont. További kérdés, hogy mit csináljunk akkor, ha az adott szervezet teljesítménye pl. jóval alacsonyabb a szokásosnál, illetve az elvárhatónál; milyen okokra vezethetõ vissza ez a jelenség, és mit lehet ellene tenni, milyen döntés vagy vezetõi akció következik e tény ismeretébõl. A benchmarking a teljesítmény-mérés rendszerének több (optimális esetben pedig sok), hasonló szervezetre való kiterjesztése révén kísérli meg e probléma megoldását. E folyamat elvi lépései a következõk: a szervezeti teljesítmény objektív mérése több (sok) hasonló vagy azonos tevékenységet végzõ szervezetnél; a hasonló tevékenységet folytató szervezetek teljesítmény-mutatóinak összevetése révén a legjobb vagy minta- szervezet(ek) kiválasztása; a sikeresebb tevékenység okainak és a siker feltételeinek meghatározása; a gyenge pontok meghatározása és a sikeresebb tevékenység átvételére vonatkozó tervek kidolgozása a gyengébb szervezeteknél; a teljesítmény-növelési terv végrehajtása és az eredmények értékelése. Ezeken az általános kereteken belül a benchmarkingnak számos, kisebb-nagyobb mértékben különbözõ variánsa fejlõdött ki. A különbségek két legfontosabb dimenziója közül az egyik azzal kapcsolatos, hogy mit mérünk, a másik pedig azzal, hogy mivel hasonlítunk össze a benchmarking folyamatában. Ami az elõbbit illeti, a teljesítmény mérése irányulhat a szervezeti folyamatokra (ez az ún. folyamat benchmarking), vagy a szervezet tevékenységeinek eredményeire (eredmény benchmarking). A gyakorlatban általában keveredik a kétféle megközelítés, mind a folyamatok, mind pedig az eredmények (outcome-ok) dimenziójában mérik és összehasonlítják a teljesítményeket. Az összehasonlítás alapja szintén kétféle lehet: az egyik lehetõség az, amikor a mért teljesítményértékeket valamilyen normatívához, elõírt értékhez hasonlítják ez a helyzet pl. az Angliában megvalósított Állampolgári Karta (Citizens Charter) esetében, ahol közigazgatási és egyéb közszervezetek nagy részére így a központi kormányzati szervek többségére, az állami egészségügyi szervezetre, a közmûvállalatokra, egészségügyi és oktatási intézményekre, részben a minisztériumokra stb. vonatkozóan teljesítmény-normákat fogalmaztak meg, és ezekben a dimenziókban rendszeresen mérik, illetve nyilvánosságra hozzák a teljesítményeket. A másik lehetõség, hogy az egyes szervezetek teljesítményeit normatíva elõírása nélkül egyszerûen összevetik egymással, mintegy hagyva, hogy a számok magukért beszéljenek. Ez a helyzet pl. a brit és a svéd önkormányzati szektor szolgáltatásainak és tevékenységeinek széles körében. A benchmarking által ígért fõ hasznokon a szervezeti teljesítmény növelése, hozzáigazítása az adott tevékenységi körben ill. szervezettípusnál tapasztalható legjobb szervezet teljesítményéhez kívül járulékos elõnyök is várhatók. Ezek közül az egyik, hogy a szervezeti hatékonyság tényleges növeléséhez a hatékonyság-növelés lehetõségeinek föltárása érdekében azonosítja az adott szolgáltatási területen meglévõ legjobb gyakorlatokat (best practices), és ilyen módon szisztematikusan hasznosítja az adott területen addig csak szétszórtan meglévõ értékes tapasztalatokat és know-howt. A benchmarking másik potenciális járulékos elõnye a verseny-alapú, piaci jellegû mechanizmusoknak az Új Közmenedzsmentre általában is jellemzõ elõtérbe helyezésére, hangsúlyozására utal vissza. A benchmarking ugyanis nagyban hozzájárulhat az azonos típusú, azonos területen tevékenykedõ közszervezetek közötti versenyhelyzet kialakításához vagy legalábbis szimulálásához, hiszen lehetõvé teszi az egyes szervezeteknek, azok mûködésének közvetlen összehasonlítását. Ezáltal alkalmas arra, hogy megteremtse a nagyobb teljesítményre irányuló szervezeti és egyéni motivációt. 102


A benchmarking potenciális hátrányai, veszélyei között mindazt meg kell említeni, amit a teljesítménymonitoringgal kapcsolatban hasonló összefüggésben már elmondtunk; azaz a nem kellõ körültekintéssel megválasztott teljesítmény-mutatók által a szervezet tevékenységére kifejtett romboló, deformáló hatást, illetve az alkalmazott teljesítmény-mérési rendszer óhatatlanul operatív szemlélete miatt a tényleges, esetleg csak közvetve és hosszabb távon jelentkezõ társadalmi hatásoknak a figyelmen kívül hagyását. Ezekhez járul még egy harmadik, specifikusan a benchmarkinggal kapcsolatos probléma: az összehasonlított szervezetek lényeges de esetleg csak kevéssé nyilvánvaló különbségeibõl, össze nem hasonlíthatóságából adódó torzítások. 9.4 Szerzõdéses menedzsment formák A szervezeti méretek növekedésével és a tevékenységek bonyolultabbá válásával a pejoratív értelemben vett bürokratizmust, a nehézkes, rugalmatlan és koordinálatlan mûködést, illetve a szervezeti tagok és alrendszerek eltorzult vagy elégtelen motivációját a gazdasági és egyéb szervezetek egyre szélesebb körében érzékelték, illetve érzékelik a hatékony mûködés egyik legfõbb kerékkötõjeként. Az e problémakör megoldását célzó különféle szerzõdéses menedzsment koncepciók két pilléren nyugszanak: a nagy szervezetek kvázi-autonóm szervezeti egységekre történõ felbontásán, és az így létrejött, kisebb méretû és kevésbé bürokratikus szervezeti egységek közötti koordinációnak (a független gazdasági szereplõk között szokásoshoz hasonló) megállapodások révén történõ megvalósításán. Ezek a megállapodások amelyek jellemzõen a korábban egymással alá- és fölérendeltségi viszonyban állott szervezeti egységek között jönnek létre a vállalkozási szerzõdésekhez hasonló módon, pontosan, általában számszerûen, minden tervezési idõszakra elõre meghatározzák a (korábban) alárendelt szervezeti egység által megvalósítandó, kölcsönösen reálisnak és elfogadhatónak ítélt teljesítményt. A teljesítménymegállapodások általában egy erõteljes motivációs elemet is magukban foglalnak: részletesen szabályozzák a kitûzött teljesítmény-szint el nem érése, elérése és maghaladása esetén várható szankciókat, illetve jutalmakat. E szankciók és jutalmak részben a szervezeti egység vezetõjét (vezetõit), részben pedig annak személyi állományát érintik. A tervezési idõszakok végén a szerzõdõ felek közösen tekintik át a megállapodás teljesülésének vagy nem teljesülésének kérdéseit, a mögöttes, meghatározó okokat stb. Az itt bemutatott elvekre épülõ tervezési és vezetési rendszereket a magánvállalatok körében mintegy ötven éve alkalmazzák. A rendszer talán elsõ elméleti igényû bemutatása az ismert amerikai menedzsment szakember, Peter Drucker nevéhez fûzõdik, aki az ötvenes években a Ford vállalat menedzsment-rendszerének tanulmányozása során figyelt fel erre a technikára; a legnagyobb karriert befutott változat, az MBO (Management by Objectives / Megegyezéses Eredménycélok általi Vezetés) névadója is ugyanõ. A szerzõdéses menedzsment elvnek azonban a közszervezetek körében is van múltja; a korai alkalmazások és fejlesztések jelentõs részben a közszektor menedzsmentjével álltak kapcsolatban. A szerzõdéses menedzsment mint gyûjtõfogalom körébe az MBO-n kívül több más, illetve más elnevezésû technika is tartozik. Amíg pl. a hetvenes években az Egyesült Államok szövetségi kormányzati szerveinél folytatott, meglehetõsen nagyszabású reform-kísérletek még az MBO elnevezés alatt jelentek meg, addig a kilencvenes években, illetve az európai kontinensen az MBR (Management by Results / Eredmények Általi Vezetés), illetve a Szerzõdéses menedzsment elnevezések is megjelennek. A különbségek ezek között azonban nem annyira érdemi, filozófiai jellegûek, mint inkább az alkalmazás konkrét tér- és idõbeli koordinátáinak és szervezeti kontextusának tulajdoníthatók. Jelen nézõpontunkból a különféle szerzõdéses menedzsment koncepciók jelentõsége nem annyira önmagukból, hanem elsõsorban abból fakad, hogy e koncepciókat az Új Közmenedzsment egyik legkarakterisztikusabb eleme a közpolitika-menedzsment és a végrehajtó funkciók szervezeti szétválasztása és a végrehajtás kvázi-szerzõdéses alapokra történõ helyezése (azaz az ún. agencialization) elvi és gyakorlati elõfutárának és részben megalapozójának tekinthetjük. Az MBO, illetve az ahhoz kapcsolható egyéb szerzõdéses menedzsment formák közigazgatási alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatok meglehetõsen vegyesek. A hetvenes évek management-by divathullámai közül az akkor a legígéretesebbnek tartott MBO-nak az USA szövetségi kormányzati szerveinél történt bevezetése nagyjában-egészében kudarccal végzõdött. A különbözõ (részben önkormányzati, részben központi kormányzati) területeken ezt követõen történt alkalmazásával kapcsolatban viszont már árnyaltabb a kép, számos pozitív tapasztalat is van.

103


Az alkalmazási tapasztalatokat áttekintve úgy tûnik azonban, hogy az MBO és az egyéb szerzõdéses menedzsment technikák alkalmazásának a kulcsproblémája jelentõs mértékben azonos az operatív szemléletû teljesítmény-mérési és -menedzsment technikák (pl. a teljesítmény-monitoring, benchmarking, vagy a teljesítmény-költségvetés stb.) általános problémájával. Ez a középponti problémakör pedig (a) a szervezeti teljesítmény (költségek, outputok, outcome-ok/eredmények, minõség) gyakorlati, mérhetõ meghatározásának, valamint (b) a rendszer még elviselhetõ mértékû költségek, negatív mellékhatások, technikai komplexitás és papírmunka mellett történõ mûködtetésének problémáit jelenti. A közszektor szervezetei vonatkozásában azonban ezekre a kérdésekre a legtöbb esetben az itt említett technikák sem nyújtanak megnyugtató megoldást. 9.5 Vezetõi ellenõrzés (Management Control Amint az az Olvasónak talán már feltûnt, az ebben a fejezetben bemutatott menedzsment technikák központi eleme a közszervezet teljesítményének operatív szemléletû (azaz inkább folyamat- és output-, semmint outcome-orientált) meghatározása, mérése és értékelése. Ez alól a szabályszerûség alól az ebben az alfejezetben bemutatandó két technika: a vezetõi ellenõrzés avagy management control, illetve a menedzsment (teljesítmény-) auditálás sem jelent kivételt. Ebben a fejezetben a vezetõi kontroll funkcióját és annak megvalósítási lehetõségeit specifikusan a teljesítményorientált közmenedzsment szemszögébõl ismertetjük. (A management control szó szerinti fordításában a vezetõi ellenõrzés Magyarországon is jól ismert fogalmát jelöli, a két fogalom tartamilag mégsem teljesen azonos; az ebbõl adódó félreértések elkerülése végett a továbbiakban inkább az angol megnevezést használjuk.) Egy tipikusnak tekinthetõ meghatározás szerint a kormányzati, illetve tágabb értelemben a közszervezetekben megvalósuló management control funkció azon szervezetek, tevékenységek és eljárások összességét jelenti, amelyek segítenek annak biztosításában, hogy a kormányzat tevékenységei elérjék kitûzött céljaikat; hogy az ezen tevékenységek végzéséhez felhasznált erõforrások konzisztensek legyenek az érintett szervezet deklarált céljaival; hogy e tevékenységeket ne fenyegesse a csalárdság, a pazarlás és a rossz vezetés; valamint hogy a döntéshozatal céljára használt információk elõállítása, tárolása és jelentése megbízható módon és a megfelelõ idõben történjen41. Ahogy a fenti meghatározásból is látható, a management control fogalma magában foglalja a hagyományos (költségvetési-jogi orientációjú) belsõ ellenõrzést is, ezen túl azonban kiterjed a szervezet tevékenységeinek, céljainak, sõt akár szervezetének és vezetési struktúrájának tartalmi, célszerûségi szempontokból történõ vizsgálatára is. A menedzsment- ill. teljesítmény-auditálás tartalmi szempontból igen szoros kapcsolatban van a management controllal. A legfõbb különbség abban áll, hogy míg a management control a szervezet saját, belsõ vezetési funkciójaként valósul meg, addig a teljesítmény-auditálást egy jelentõs jogosítványokkal rendelkezõ, autonóm, külsõ kormányzati vagy parlamentáris szervezet valósítja meg. E szervezeteket a szakirodalomban Supreme Auditing Institutions-nek (SAI) nevezik, és megfelelõik gyakorlatilag valamennyi fejlett ország kormányzati rendszerében megtalálhatók; Magyarországon elvileg a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal (KEHI) és az Állami Számvevõszék lát el ilyen feladatokat. Noha pl. az EU-ban mind a tagországok, mind pedig az Unió szintjén létrejöttek és kiterjedten mûködnek a teljesítmény-auditálással foglalkozó központi szervezetek, e tevékenységek lényegüket tekintve meglehetõsen sokfélék és némiképp kiforratlanok. A meglehetõsen színes nemzetközi gyakorlat alapján annyi talán megállapítható, hogy a teljesítmény-auditálás mint funkció általában három, többé-kevésbé állandó elembõl építkezik: (a) A szervezeti tevékenységek és folyamatok hagyományos, költségvetési-jogi szempontú ellenõrzése annak biztosítása céljából, hogy a mûködés megfeleljen a vonatkozó jogszabályi elõírásoknak (költségvetési felhasználások ellenõrzése, az esetleges korrupció, sikkasztás és hanyagság vizsgálata stb.). (b) A szervezeti tevékenységeknek a 3E által körülírt teljesítmény-dimenziókban történõ értékelése (hogyan értékelhetõ a szervezet által nyújtott teljesítmény annak különbözõ dimenzióiban; ezt gyakran nevezik value-for-money vizsgálatnak is). (c) A szervezeti struktúra és a szervezeti folyamatok, valamint a szervezet menedzsmentjének átfogó értékelése és átvilágítása, különösen: 41

OECD-SIGMA (1997) p.140

104


a tevékenységek, programok teljesítményének értékelése valamely standardhoz viszonyítva (eléri-e a teljesítmény a minimálisan megkívánt szintet?); a szervezet belsõ felépítésének és folyamatainak áttekintése és értékelése (itt az összehasonlítási alap a szokásos vagy az ismert legjobb eljárás); az adott szervezet saját belsõ teljesítmény-mérési rendszerének vizsgálata, ellenõrzése; végül az adott szervezet által elõállított, és a felettes szervek, illetve a nyilvánosság számára továbbított teljesítmény-információk pontosságának és relevanciájának értékelése. 9.6 Stratégiai menedzsment A stratégiai menedzsment meghatározásához célszerû abból kiindulni, hogy mi különbözteti meg azt az egyszerû, jelzõ nélküli menedzsmenttõl. A stratégia kifejezést a menedzsment a hadmûvészet és a katonai gyakorlat szótárából kölcsönözte; alkalmazása fõként azt a célt szolgálta, hogy hangsúlyozzák a nagy vállalatok közötti piaci a vevõkért, beszállítókért, technológiákért, nyersanyag-forrásokért és egyéb versenyelõnyökért folytatott küzdelem mind keményebb, ugyanakkor egyre dinamikusabb és komplexebb voltát, és azt, hogy a szervezeti túléléshez és sikerhez egyre inkább elengedhetetlen a potenciális és tényleges ellenfelek cselekvési lehetõségeinek, válasz- és viszontválasz-alternatíváinak hosszabb távú, átfogó mérlegelése. A stratégiai menedzsment tehát elsõ lépésként mint a szervezeten belüli tervezési funkció új, hatékonyabbnak tartott formája: mint stratégiai tervezés jelent meg. A stratégiai tervezés egyik jellemzõ meghatározása szerint valamely szervezet (vagy más entitás) mivoltát, mûködését és mûködésének célját formáló és irányító, fundamentális döntések és akciók elõállítására irányuló, céltudatos és jól körülhatárolt erõfeszítés42. Egy másik meghatározás szerint egy stratégiai tervnek tartalmaznia kell egy átfogó mission statement-et [a szervezet alapvetõ rendeltetésének, küldetésének egy-két mondatban történõ összefoglalását], a program(ok) átfogó céljainak rendszerét, és az adott szervezeten kívül álló azon tényezõk listáját, amelyek befolyásolhatják az általános célok elérését43. Ezek a közkeletûnek tekinthetõ meghatározások azonban nem igazán visznek bennünket közelebb annak megértéséhez, hogy egy szervezetben mitõl lesz a tervezési funkció stratégiai. Egy gyakran idézett vélemény szerint a stratégiai tervezés szándékai, illetve deklarációi szerint az alábbi fõ pontokon különbözik a hagyományos tervezéstõl: a stratégiai tervezés nagyobb hangsúlyt helyez a saját és az ellenfél szervezetek közötti tudatos és intelligens, azaz az ellenfél és a saját szervezet közötti lépéseket és ellenlépéseket elõre beszámító, fokozottan versengõ magatartásra; a cselekvésre, az eredményekre és a megvalósításra; a különbözõ szervezeti szinteknek és területeknek a tervezési folyamatban történõ szélesebb körû részvételére; a adott szervezet számára a környezet által hordozott lehetõségek és veszélyek azonosítására és megértésére; az adott szervezet saját erõsségeinek és gyengeségeinek a környezet szabta lehetõségek és fenyegetések kontextusában történõ értékelésére. A tapasztalatok szerint azonban a stratégiai tervezés ilyen módon körülírt célkitûzéseit a szervezeti gyakorlatban lehetetlen volt pusztán a tervezési funkción, a tervezésért felelõs szervezeti egységen belül megvalósítani. Ahhoz, hogy a szervezet valóban stratégiai módon viselkedhessen, szükség van egyfelõl magának a (stratégiai) tervezési folyamatnak az átfogó, tudatos és szisztematikus felépítésére és mûködtetésére (azaz a stratégiai tervezés menedzselésére), másfelõl pedig a szervezet egészének bizonyos fokú megváltoztatására, az új követelményekhez való alkalmazkodására. A stratégiai tervezés, illetve a stratégiai tervek sikeres megvalósítása ugyanis feltételezi a stratégiai követelmények érvényesülését a szervezeti mûködés egyéb területein is, így pl. a hatékony és kiterjedt információgyûjtést, a döntéshozók és egyéb érdekeltek közötti széleskörû kommunikációt, az eltérõ érdekek és értékek kezelését, a nagymértékben szisztematikus és analitikus döntéshozatalt, valamint a megvalósítás (implementáció) kérdéseinek hangsúlyos, már a tervezési folyamatban történõ figyelembevételét. Ilyen módon tehát a stratégiai tervezés valójában stratégiai menedzsmentet kellett, hogy jelentsen, hiszen mind a tervezési folyamat sikere, mind pedig annak megvalósítása: a stratégiai mûködés a menedzsment teljes rendszerét érintõ, átfogó követelmények teljesülését

42 43

Bryson-Einsweiler (1988) p. 1 Congress of the United States (1993) p. 58

105


tette szükségessé. Ezt a felismerést tükrözi a szóhasználat eltolódása a stratégiai tervezés felõl a stratégiai menedzsment irányába. A stratégiai tervezés egyik legegyszerûbb, de talán éppen ezért legközismertebb technikája az ún. SWOT-elemzés (a betûszó az erõsségek, gyengeségek, lehetõségek és veszélyek angol megfelelõinek kezdõbetûire utal). A SWOT-mátrix voltaképpen egy 2x2-es táblázat, amelynek négy cellája a szervezet külsõ lehetõségeinek és belsõ adottságainak strukturált feltérképezésére és összevetésére ad lehetõséget. Ez a mozzanat, vagyis a szervezet belsõ erõs és gyenge oldalainak a környezet lehetõségei és céljai tükrében történõ értékelése ugyanis a megalapozott célképzés és stratégiaalkotás legfontosabb eleme. A SWOT-mátrix sémáját az alábbi ábra mutatja be. Belsõ adottságok Erõsségek

Gyengeségek

Külsõ Küls adottságok

Lehetõségek

Veszélyek

18. ábra: A SWOT-mátrix sematikus ábrája A közszervezetek vezetésében a stratégiai menedzsment a nyolcvanas évtizedben került elõtérbe. Az éllovas mint a vállalati menedzsment technikáinak kormányzati alkalmazásában általában most is az angolszász országok csoportja, ezen belül talán leginkább az Egyesült Államok volt. Jól illusztrálja ezt a folyamatot, hogy pl. az 1993-ban elfogadott amerikai Government Performance and Results Act (GPRA; a kormányzat teljesítményérõl és eredményeirõl szóló törvény) valamennyi központi kormányzati szervezet (agency) számára kötelezõvé teszi középtávú ötéves stratégiai tervek készítését. Hogyan értékelhetõ a rendelkezésre álló korlátozott tapasztalatok és spekulatívabb megfontolások alapján a stratégiai menedzsment által a közszektorban befutott karrier? A pozitívumok között kell megemlíteni a stratégiai tervezés leggyakrabban használt eszközeinek (így az ún. Boston Group mátrixnak, az SWOT elemzésnek, vagy, mint szélsõségnek, a már említett mission statementnek) az elméleti egyszerûségét és kézenfekvõ voltát. Ez ugyanis lehetõvé teszi a szervezet tagjainak igen széles körû bevonását a tervezés és a megvalósítás folyamatába, valamint a hatékonyabb kommunikáció révén nagyobb bizalmat és elkötelezettséget ébreszt a szervezeti tagokban. Azonban a vállalati gyakorlatra jellemzõ felfogás, módszerek és terminológia torzításai, valamint a túlzottan is direkt módon a piaci kontextusból átemelt, a közszektor jellegzetességeit figyelmen kívül hagyó fogalmakra (mint pl. piac, piaci részesedés, növekedés, versenytársak stb.) épülõ gondolkodásmód komoly nehézséget jelenthetnek a stratégiai menedzsment sikeres alkalmazásában. A stratégiai szemlélet persze e hátulütõk ellenére is vonzó eredményeket ígér; egy hosszabb távú, szisztematikus, a külsõ és belsõ környezet komplexitását, lehetõségeit és veszélyeit figyelembe vevõ vezetõi attitûd meghonosítása a legtöbb esetben jelentõsen javíthatja szinte bármely szervezet mûködését. Ez az észrevétel azonban már egy újabb, potenciális kritika irányába mutat tovább. Minél inkább eltávolodunk ugyanis a stratégiai tervezés ill. menedzsment elõbb említett túlzottan is piac-specifikus vonásaitól, annál közelebb jutunk a hagyományos, azaz jelzõ nélküli, de ideális módon megvalósított tervezés, illetve menedzsment világához. Kissé ironikusan fogalmazva: a közszektorban megvalósított stratégiai menedzsment nem más, mint a jelzõ nélküli menedzsmentnek egy igényes, a nagykönyvben megírthoz hasonló, azaz ideális megvalósítása.

106


9.7 Minõségorientált menedzsment a közigazgatásban: minõségbiztosítási és minõség-menedzsment rendszerek A minõség-menedzsment és általában a minõségügy körébe tartozó megközelítések, technikák igencsak heterogén halmazt alkotnak. Ezen heterogén elemeket leginkább az a jellemzõjük köti össze, hogy eredetileg a nagy volumenû ipari termelési folyamatban szinte törvényszerûen megjelenõ, de a hagyományosabb, utólagos szemléletû minõség-ellenõrzési rendszerek számára kezelhetetlennek bizonyuló minõségi problémák kezelésére, új típusú megoldására irányultak. A minõség-menedzsmentet mint önálló, megkülönböztethetõ vezetési rendszert a japán ipari termelõvállalatok a hatvanas évektõl kezdték el a gyakorlatban is tömegesen alkalmazni. A hetvenes években és a nyolcvanas évek elsõ felében azután nagyrészt a kimagasló japán versenyképesség elérésében a minõség-menedzsment-megközelítéseknek tulajdonított jelentõs szerep miatt Nyugaton is látványos méreteket öltött a különféle, a vállalati menedzsment területén azóta is közismertségnek örvendõ minõség[RTF bookmark start: a][RTF bookmark end: a]orientált menedzsment-technikák alkalmazása, így pl. a TQM (Total Quality Management / Teljes Minõségirányítási Rendszer), az ipari minõségbiztosítás (quality assurance/QA), olyan átfogó logisztikai rendszerek, mint a justin-time management (JIT), a minõségi körökre (quality circles) alapozó menedzsment felfogás stb. A minõség-menedzsment (szempontunkból) figyelemre méltó fejlõdése akkortól számítható, amikor mind a minõség fogalma, mind pedig a sikeresnek ítélt alkalmazások nyomán a minõségügyi rendszerek alkalmazásának köre bõvülni kezdett. A minõség fogalma (talán inkább jelszava?) azután a nyolcvanas, és különösen a kilencvenes évtizedben a szolgáltatási szektorban, majd a kormányzati szervezetek körében is látványos karriert futott be nem egy fejlett országban, ezen belül is különösen az angolszász országokban. A minõség ugyanakkor az állami szerepvállalással és annak az Új Közmenedzsment jegyében zajló reformjával kapcsolatos politikai és szakmai közbeszéd egyik meghatározó tárgyává lépett elõ. A minõség fogalmának, valamint annak tárgyalása, hogy az miként, mely értelmekben és milyen funkciókkal jelent (jelenik, jelenhet) meg a közszektor reformjaiban, túlmutatna e gondolatmenet céljain és keretein. Ehelyett a továbbiakban elsõsorban a minõség-menedzsment mikro-szintû, vezetõi nézõpontból történõ bemutatására helyezzük a hangsúlyt. A közszervezetek minõségorientált fejlesztésében a számos minõségorientált vállalati menedzsment technika közül kettõ tett szert nagyobb ismertségre és gyakorlati jelentõségre. Az egyik a TQM, illetve az ezzel rokonítható technikák halmaza, a másik pedig a minõség-biztosítási rendszerek, amelyeknek leginkább az ISO 9000 (9001, 9002 stb.) elnevezés alatt futó megoldásai váltak közismertté. Melyek a TQM legfontosabb sajátosságai? E kérdés megválaszolásához elsõ lépésként szükséges némileg pontosítani azt, hogy mit is takar a TQM által használt minõség-fogalom. A minõség fogalma anélkül, hogy annak részletes értelmezésére és jelentésmódosulásaira kitérnénk röviden úgy határozható meg, hogy: valamely termék vagy szolgáltatás azon tulajdonságainak és az igénybevétel olyan körülményeinek összessége, amelyek a szóban forgó termék vagy szolgáltatás adott célnak való megfelelõségét befolyásolják. A TQM amely, mint említettük, eredetileg elsõsorban a piaci versenyelõnyök fokozásának eszközeként jelent meg a vállalati menedzsment eszköztárában fõ célját a fogyasztók (közszolgáltatások esetében: ügyfelek, utasok, betegek, tanulók stb.) megelégedettségének fokozása révén kívánja elérni. E szempont válik a szervezeti mûködés, a mindennapi termelési és irányítási tevékenységek végsõ és alapvetõ kritériumává, megelõzve az olyan szempontokat, mint pl. technológiai racionalitás, közvetlen, rövid távú profitabilitás vagy éppen a politikai szempontok. A fogyasztói megelégedettség fokozásának elsõdleges eszköze pedig a minõség emelése. (Ez eredetileg abból a felismerésbõl fakadt, hogy a vállalat hosszú távú sikerességének szükséges és elégséges feltétele a fogyasztók igényeinek a maximális kielégítése; ehhez képest az egyéb, technológiai vagy pénzügyi mutatók csak torzított, vagy túlságosan rövid távú szempontokat jelenítenek meg.) Kérdés ezek után, hogy az így átfogó módon meghatározott minõséget hogyan lehet fejleszteni? A megfelelõ minõség biztosításának hagyományosabb módszerei elsõsorban a termék-elõállítással foglalkozó (tehát nem a szolgáltató) szervezeteken belül fejlõdtek ki. A megfelelõ minõség itt az adott termék elõre megállapított mûszaki paramétereknek való hozzávetõleges (tûréshatáron belüli) megfelelését jelentette. A minõség biztosításának elsõdleges eszköze így értelemszerûen a termelési folyamatból kikerülõ produktumok hibáinak, a normáktól való eltéréseinek megkeresése lett. Ezt a feladatot a termelõ szervezeten belül külön e célra létrehozott szervezeti egységek oldották meg. Ez az utólagos ellenõrzés, a kizárólag a mûszakitechnológiai paraméterekre és az azoktól való eltérésekre, hibákra koncentráló filozófia azonban, mint 107


említettük, eredményeit tekintve erõsen behatároltnak bizonyult. A TQM az elsõsorban nem technológiai paraméterek halmazaként értelmezett minõség problémájának átfogóbb (totális) megoldását tûzi ki célul. E megoldás a következõ elemeket foglalja magában: A minõség fogalmának kiterjesztése, és a minõség szempontjának a termelés egész folyamatába történõ szerves integrálása. Az egész szervezetet átható minõség-tudat kialakításának fontos feltétele a szervezet dolgozói és vezetõi részérõl fennálló elkötelezettség a minõség iránt. Ez természetesen feltételezi többek között (a) a képzésre és a motiváció, a jó munkahelyi közérzet megteremtésére irányuló erõfeszítések magas szintjét, valamint (b) a minõség kérdésének a szervezeti és irányítási viszonyokon átívelõ, globális kezelését és (c) a munkavállalók maximális részvételét (participáció), a hierarchikus és autoriter vezetési struktúrák és stílus háttérbe szorítását, valamint egy ezt megalapozó, szilárd szervezeti kultúra kialakítását. Hosszú távon való gondolkodás és tervezés. A folyamatos fejlõdés koncepciójának következetes érvényesítése; azaz a problémákat nem megoldani kell, hanem még felmerülésük elõtt folyamatosan feltárni és megelõzni. A problémák feltárását és megoldását nem vezetõi intuícióra, hanem rendszeres és módszeres (a fogyasztói véleményekre és a reál szervezeti folyamatokra egyaránt kiterjedõ) adatgyûjtésre kell alapozni. Mit lehet mondani e módszer állami-közigazgatási alkalmazásának eredményeirõl, lehetõségeirõl? A TQM-mel kapcsolatos gyakorlati tapasztalatokat áttekintõ irodalomban noha a módszer eredményeket is felmutatott határozottan a szkeptikus hangok tûnnek erõsebbnek. E kritikák fõ támadási pontjai közül az alábbiakat emeljük ki: A minõség fentebb adott meghatározása feltételezi a fogyasztó, és a szolgáltatás /termék rendeltetése, meghatározását. Ez azonban a gyakorlati esetek jelentõs részében komoly nehézségekbe ütközhet: - a szolgáltatás haszonélvezõjének, finanszírozójának és közvetlen érintettjének a személye elválhat (gondoljunk csak pl. a büntetés-végrehajtásra, ahol a szolgáltatást az adófizetõk, az állampolgárok finanszírozzák, és azt az elítélteknek nyújtják, akiket azonban a legkevésbé sem nevezhetünk fogyasztóknak, és a haszonélvezõk a társadalom egésze pedig egy harmadik halmazt alkotnak); - nem egyszer ettõl függetlenül is jelentõs ellentmondások vannak az egyes érintettek (társadalmi, politikai és szakmai csoportok) között a szolgáltatás céljának és megfelelõségének megítélésében stb. A közszervezetek sajátos és mélyen gyökerezõ szervezeti kultúrája több tekintetben komoly ellentétben áll a TQM által elõirányzott szervezeti kultúrával (gondoljunk csak pl. a köztisztviselõi éthoszra vagy arra, hogy egy tanárnak vagy orvosnak milyen nagy mértékben kialakult és rögzült elképzelése van arról, hogy milyen is a megfelelõ oktatás, illetve orvosi ellátás akkor is, ha ezzel a fogyasztó esetleg nem is ért egyet) A közszervezeteknél és különösen a közigazgatásban a részletes jogi szabályozottság, a kevésbé monolitikus irányítási struktúra, a diffúzabb politikai viszonyok stb. erõsen korlátozhatják egy olyan totális rendszer szervezeti egységeken, szervezeteken átívelõ, konzisztens megvalósítását, mint amilyen a TQM. A minõségorientált menedzsment és szervezetfejlesztés egy kevésbé radikális fejlesztési iránya a minõségbiztosítási rendszerek, illetve az ezek bevezetését igazoló minõségi tanúsítványok rendszere. A Nemzetközi Szabványügyi Szervezet, az ISO által megállapított (ISO 9000, 9001 stb.), illetve az ezeknek megfelelõ nemzeti szabványok (Magyarországon pl. az MSZ EN ISO 9000-es szabványsorozat) változatait több országban, így Magyarországon is alkalmazzák a közigazgatási, illetõleg a közszolgáltatást nyújtó szervezetek egy részében (a szabvány új, módosított változata, az ISO 9000:2000 2000-ben jelent meg). A maximális fogyasztói megelégedettség biztosítása érdekében e minõségügyi rendszerek a termékelõállítás folyamatát aprólékosan, a terméktervezéstõl a beszállítók ellenõrzésén, a megkötött szerzõdések felülvizsgálatán és a termelési és logisztikai folyamatokon keresztül egészen a vevõszolgálati és egyéb, értékesítés utáni szolgáltatásokig terjedõen, és a fogyasztó megelégedettséget szem elõtt tartó módon szabályozzák. Fontos eleme e szabályozási rendszereknek, hogy az elõírt normáknak való folyamatos megfelelést rendszeres külsõ kontroll az ún. auditáló szervezet , illetve magának a minõségügyi rendszernek a belsõ felépítése és mûködése kényszeríti ki. A minõségügyi rendszer a mûködési folyamatok részletes szabályozása révén gyakorlatilag garantálja az elõállított szervezeti outputok technikai paramétereinek standard, ingadozásoktól mentes voltát. Már az eddigiekbõl is látható, hogy e szabványok különösen korábbi változataikban mind felépítésükben és gondolkodásmódjukban, mind pedig szóhasználatukban az ipari, termék-elõállítást végzõ 108


szervezetek igényeire lettek szabva (a szabványok terméktervezésrõl, beszállítókról, termékekrõl, mûszaki tervezésrõl, vevõkrõl stb. szólnak). A nyelvhasználat és a belsõ hangsúlyok elvileg könnyebben áthidalható problémáinál fontosabb azonban, hogy milyen is és hogyan jön létre a közszervezet azon állapota, amelyet a minõségbiztosítási rendszer azután állandósít? Ez utóbbi megfontolásnak megfelelõen azokban az országokban, ahol alkalmazzák az ISO rendszereket a közigazgatásban vagy a közszolgáltatásokban, bevezetésükre általában a kialakulni látszó magyar gyakorlattal ellentétben pusztán kiegészítésképpen, valamilyen nagyobb szabású szervezetfejlesztési program lezárásaként, az elért eredmények megõrzése érdekében kerül sor. 9.8 A magyar gyakorlat A közigazgatás a társadalmi viszonyok változásaiból eredõ kihívásoknak csak akkor képes eleget tenni, ha folyamatosan fejleszti saját szervezeti rendjét és mûködésének színvonalát. A közigazgatás korszerûsítése rendkívül változatos módszerekkel, eljárásokkal, többféle szinten történhet, eltérõ mértékû változásokkal járhat és sokféle célra irányulhat. S valóban, Magyarországon a 90-es évek eleje óta számos korszerûsítési irány és módszer fogalmazódott meg. Ezek egy része makroszintû modernizálásra irányult, vagyis átfogta a közigazgatás valamely szintjét, területét, s közös célok érdekében, egységes fejlesztési irányokat követett. Ilyen volt például korábban egyes államigazgatási ágazatok informatikai rendszereinek korszerûsítése, egységesítése, vagy a közigazgatási hivatalok tervezett átalakítása. Másik részük azonban valamely meghatározott közigazgatási szerv mûködésének javítását célozta, azaz mondjuk egy települési önkormányzat intézményrendszerének racionalizálása volt a célja. A korszerûsítés célja továbbá vagy valamely konkrét, meghatározható igénynek, azaz egy új kihívásnak való megfelelés, vagy a szervezeti teljesítmény általános növelése, színvonalának emelése. Az elsõre az okmányirodák felállítására való felkészülés, a másodikra az ügyfélszolgálati rendszer korszerûsítése szolgáltat példát. Összegezve: elkülöníthetjük a felülrõl és az alulról kezdeményezett korszerûsítési törekvéseket. Elõbbi tipikusan kormányhatározatokban jelenik meg, és egy árfogóbb szervezeti kört érint, illetve szélesebb problémakör megoldását célozza meg. Ezzel szemben az alulról, egy szervezettõl, ritkábban a szervezetek egy csoportjától jövõ kezdeményezések legalábbis kezdeti hatóköre szûkebb. Késõbb a pozitív példát követve, vagy gyakrabban a divatirányzatoknak, vagy a nekik már van, nekünk is kell szemléletnek engedve ezek a megoldások is széles körben elterjedhetnek. Ez utóbbiak közül az alábbiakban a kötet írásakor legelterjedtebbeket tekintjük át. 9.8.1

A felülrõl jövõ reformtörekvések A felülrõl szervezõdõ reformtörekvések a kilencvenes évek közepétõl kormányhatározatokban jelennek meg. Gyakorlattá vált, hogy a kormány kétévente fogalmazza meg, illetve fogalmazza újra reformtörekvéseit, és jeleníti azokat meg kormányhatározat formájában. Általánosnak mondható tapasztalat, hogy ezek a törekvések finoman fogalmazva nem minden elemükben valósulnak meg. A két évvel késõbb megjelenõ új határozat kevéssé reflektál az elõzõben meghatározott célokra, illetve az elért eredményekre. A határozatok ritkán tartalmaznak igazán konkrét a közigazgatás tényleges megváltoztatására irányuló célokat. Tipikus fordulatnak is nevezhetnénk az el kell érni, törekedni kell kitételeket. A reformtörekvések egyik alapvetõ problémája, hogy nem számol a közegellenállással, azaz a közigazgatási szervek és dolgozóik természetesnek tekinthetõ ellenállásával. Nincs olyan kormányzati stratégia, amely ezen ellenérdekeltség kezelését biztosítani tudná. Nyilvánvaló, hogy egy minisztérium vagy más közigazgatási szerv sem örül annak, ha hatásköreit elvonják, erõforrásait csökkentik stb. Senki sem örül az esetleges létszámleépítéseknek, átszervezéseknek még ha azok ésszerûek is. Ez a fajta közegellenállás korántsem csak a magyar közigazgatásra jellemzõ. Megtalálható a világon bármely közigazgatási és magánszervezetben is. A probléma leküzdése több módon is lehetséges. Az egyik megoldás, ha a vezetés szilárdan kiáll a változtatási törekvések mellett, és mintegy kikényszeríti beosztottaiból a végrehajtást. Ez a megoldás is széles körben ismert a nemzetközi közigazgatási gyakorlatban. Margaret Thatcher, például, jórészt az egyébként igen szervezett és nagy múltú köztisztviselõi kar ellenében hajtott végre számos reformot. Ugyanakkor a legtöbb területen nem lehet eredményt elérni az adott területen szakmai jártassággal rendelkezõ köztisztviselõk együttmûködése nélkül, hiszen õk, és csakis õk azok, akik az adott igazgatási terület minden csínjával-bínjával tisztában vannak. Már csak ezért is célszerûbb lehet azon megoldások keresése, amelyek bevonják az érintetteket a reformlépésekbe, esetleg érdekeltté teszi õket, illetve pl. a szervezeti kultúra alakításával a köztisztviselõ meggyõzõdésévé teszik a reformok szolgálatát.

109


Összegezve: a központi közigazgatási reformtörekvések egy része esetében hiányzik a célok pontos, operatív meghatározása és a végrehajtás folyamatának részletes, programszerû kidolgozottsága. Az esetek nagy részében hiányoznak az érintettek együttmûködését biztosító mechanizmusok is. Ugyanakkor örvendetes, hogy a kormány idõrõl idõre áttekinti a folyamatokat, amiként az is, hogy valamennyi magyar kormány legalább az elvek szintjén súlyt helyezett a közigazgatás-fejlesztés kérdésére. Az utóbbi években több jelentõs projekt beindításának is tanúi lehettünk, amelyek a közigazgatásban a modern technológiák alkalmazását szorgalmazzák (pl. okmányirodák kialakítása, e-government). Ezek értékelése még korai lenne, és nem is feladata e kötetnek. 9.8.2

Az alulról jövõ kezdeményezések Legalább ennyire lényegesek azonban azok a kezdeményezések, amelyeket alulról szervezõdõ, autonóm korszerûsítési törekvéseknek neveztünk. Az önkormányzati szektorban például a legkülönfélébb megoldásokkal találkozunk a teljesítménymenedzsment egyes résztechnikáinak bevezetésétõl kezdve a hagyományostól eltérõ költségvetési technikák alkalmazásán keresztül a szervezetátvilágításig. E tekintetben talán két, látszólag egymásnak ellentmondó kritikai szempont is megfogalmazható. Eszerint: Az egyes szervezeteknél kidolgozott megoldások nem hatnak egymásra, illetve Túlságosan is hatnak egymásra. Elõbbi állítás arra utal, hogy az egyes kísérleti alkalmazások visszhangtalanok maradnak. Ezek az alkalmazások olykor sikeresek, máskor nem. Érthetõ, ha a kudarccal senki sem dicsekszik, bár érdemes lenne ezeket a tapasztalatokat is megosztani másokkal. Ugyanakkor gyakran a sikeres megoldások sem találnak utat a szélesebb közigazgatási szakmai nyilvánossághoz. Milyen jó lenne, ha a sikeres kezdeményezéseket amelyeket a nemzetközi szakirodalom mint kiváló gyakorlatot (best practice) említ, és általában orientálódási pontként ajánl sikerülne valamiképpen összegyûjteni, elemezni, és aztán ajánlani más érdeklõdõ közigazgatási szervek számára is! Más oldalról viszont azt tapasztaljuk, hogy olyan divatirányzatok is megfigyelhetõek, amelyek hatására a közigazgatási szervek tömegével rendelnek meg egyes korszerûsítési módszereket. Mint már többször jeleztük, ez sem magyar specialitás, hanem jellemzi a nemzetközi, különösen az angolszász országok közigazgatási gyakorlatát. Megfigyelhetõ persze több eltérés is a nemzetközi trendektõl, amire az alfejezet végén még visszatérünk. Itt csak arra utalunk, hogy talán mert a piac kisebb egy-egy termék, illetve az azt áruló tanácsadó cég domináns részesedést tud szerezni a magyar közigazgatási piacon, amire azért máshol a nemzetközi tapasztalatok szerint kevéssé van példa. Az alábbiakban a kötet megírását megelõzõ idõben különösen népszerû ISO szabvánnyal, valamint a hosszabb ismertségnek és népszerûségnek örvendõ szervezetátvilágítással foglalkozunk, majd röviden összegezzük a magyar gyakorlat jellemzõit. E ponton a kötetben szokásosnál nagyobb szerepet kap a szubjektivitás és az egyébként szokásosnál talán kissé kritikusabban fogalmazunk. 9.8.3

Az ISO minõségbiztosítási rendszer és a CAF A kötet megírását megelõzõ idõszakban, különösen az önkormányzatok körében, igen kiterjedt volt az ISO minõségügyi szabvány és tanúsítás megrendelése. Az ISO szabványt olyan termelõ, illetve szolgáltató tevékenységet végzõ gazdasági szervezetekre fejlesztették ki, amelyek termékeivel szemben támasztott követelmények alkalmassági mutatókkal kifejezhetõk. A szabvány olyan fogalmakat használ, mint például termék, szerzõdés, szállító, mûszaki tervezés, vevõszolgálat, amelyek jórészt idegenek a közigazgatás rendszerétõl, ezért azokat, illetve az általuk megjelenített minõségügyi követelményeket értelmezni kell a közigazgatás sajátos viszonyaira. Fontos tudni, hogy a tanúsítást nemzetközileg regisztrált ún. tanúsító cégek végzik, és az három évre szól, ami után azt meg kell újítani. Az ISO minõségügyi rendszereket rendszeresen (elvileg ötévente) fejlesztik. A 9001-es nemzetközi szabvány módosított változata 2000-ben jelent meg Az új szabvány átmeneti idõszakot enged a régi szabványról való áttérésre. Az ISO-val kapcsolatos hazai tapasztalatokat foglalja össze sajátos nézõpontból Verebélyi (2001). Az utóbbi idõszakban jelent meg a Közös (Közigazgatási) Értékelési Keretrendszer, az angol kifejezés (Common Assessment Framework) rövidítésébõl általában csak CAF-ként emlegetett technika. Ennek nagy elõnye, hogy kifejezetten közigazgatási alkalmazásra fejlesztették ki. Tapasztalatok azonban még nem állnak rendelkezésre hazai alkalmazásáról, illetve annak hatásáról.

110


9.8.4

Szervezetátvilágítás Míg az ISO szabvány az utóbbi idõben hódított teret magának a közigazgatásban igaz, akkor kétségtelenül nagyot a szervezetátvilágítás, az átszervezés, folyamatszervezés hosszabb ideje van jelen a hazai közigazgatási gyakorlatban. Talán nem tévedünk nagyot, ha azt mondjuk, hogy ez a fajta megközelítés az informatika alkalmazásával együtt a nyolcvanas években domináns volt az alulról jövõ korszerûsítési törekvések terén. A fogalmak széles körben ismertek; mind a mai napig viszonylag széles körben alkalmazott módszerekrõl van szó. Ugyanakkor mind az átszervezés, mind a szervezetátvilágítás fogalmak tartalma meglehetõsen ködös. A kettõ viszonyát nyelvileg tekintve, az elõbbi inkább egy aktív cselekvésre, a szervezet megváltoztatására utal, míg az utóbbi egy adatgyûjtésen alapuló elemzésre, a szervezet megértésére. Ha a tapasztalaton alapuló konnotációkra is kitérünk, akkor az átszervezés házon belüli tevékenység, szakmailagtudományosan nem feltétlenül megalapozott, és jobbára csak a szervezeti struktúra átalakítását jelenti. A továbbiakban csak a szervezetátvilágítással foglalkozunk. Az átszervezés kapcsán mindössze azt jelezzük, hogy célszerû, ha azt egy alapos elemzõ munka elõzi meg, pl. szervezetátvilágítás formájában. Szervezetátvilágításnak nevezhetõ lényegében a bármilyen módszerrel végzett, bármely területre kiterjedõ adatgyûjtõ, elemzõ tevékenység, amely a szervezetre irányul. Ennek a gyakorlatban nagy elõnye legalábbis kezdetben , hogy nem igényli a megrendelõtõl, nevezetesen a közigazgatási szervtõl, annak illetékes vezetõjétõl, hogy pontosan meghatározza: milyen területek vizsgálatát kéri, illetve milyen információkat vár el a szervezetátvilágítás eredményeként. Ez azért lehet elõny, mert a közigazgatási vezetõk gyakran nem tudják pontosan meghatározni, hogy milyen információkra lenne szükségük, milyen kérdések megválaszolását, illetve mely területek megvizsgálását várják. Ezt a kérdést azonban nem lehet megkerülni, legalábbis ha elfogadható színvonalú produktumra számítunk. Éppen ezért célszerû ezeket a kérdéseket a munka megkezdése elõtt tisztázni. Ehhez igénybe lehet venni a munka elvégzésére vállalkozni kívánó cégeket, vagy külön megbízást lehet adni a szervezetátvilágítási munka specifikálására. Az alábbiakban a lehetséges típusok, megközelítésmódok bemutatásával ehhez a konkretizáló munkához is segítséget kívánunk nyújtani. 9.8.4.1 A szervezeti folyamat a folyamatszervezés A szervezet felfogható rendszerként. Mindazok számára, akik a nagy összefüggéseket kívánják átlátni, célszerû az inputok és outputok elemzésébõl (hatékonyság) vagy az outputok érvényesülésébõl, társadalmi hatásából (eredményesség) kiindulni. A szervezetátvilágítás ha ezekbõl indul is ki elsõsorban akkor is a szervezet mint rendszer belsõ sajátságaira koncentrál. Ez nem véletlen, hiszen a mindennapi mûködés során a szervezeteken belül lehet olyan változásokat eszközölni, amelyek a hatékonyság és eredményesség növeléséhez vezethetnek. Ám a színvonalas elemzõ-szervezõ munka az átvilágítás esetében is a funkcióból indul ki, amely a közigazgatási szervek esetében nem más, mint az elvárt társadalmi hatások meghatározása. A funkciókhoz rendelhetõek hozzá aztán azok a munkafolyamatok, amelyek során az outputok létrejönnek, és amelyek végsõ soron a funkciók kielégítéséhez vezetnek. Mivel a munkát nem egyetlen ember végzi, szükséges, hogy a folyamatok elvégzésének szervezeten belüli helyét meghatározzuk (pl. jogi fõosztály). Ebbõl azonban az is következik, hogy a szervezeti felépítésnek a szervezeten belüli folyamatokhoz kell alkalmazkodnia, oly módon, hogy a folyamatok ellátásának optimális keretet biztosítson. Végül a munkafolyamat ellátásához szükséges szaktudással, képességekkel és készségekkel rendelkezõ személyi állományt kell alkalmazni. A fentiekbõl kirajzolódnak az ideális esetben vizsgálandó fõbb területek képe és ezek vizsgálatának idõbeli és logikai sorrendje. Eszerint:

111


Funkciók meghatározása

Folyamatok meghatározása: elemekre bontása, majd újbóli összerakása

A szervezeti struktúra meghatározása: szervezeti egységek és az azok közötti kommunikációs (utasításadási jelentési) csatornák meghatározása

Személyzeti szükséglet meghatározása: munkakörök, az azokhoz szükséges szakismeret és képességek meghatározása

19. ábra Az ideális szervezetátvilágítás menete A valóság természetesen jóval bonyolultabb annál, semhogy ezt a merev és nagyon leegyszerûsített modellt követni lehessen. Ritkán lehet olyan messzirõl indulni, mint a szervezeti funkciók (célok) és azok hierarchiája. A szervezeti folyamatokat elemekre bontó megközelítés idõ- és költségigénye is óriási, s az igazgatás területén gyakran problematikus is. Végül a szervezetátvilágítás a legritkábban jut el odáig, hogy pontos munkaköri leírást és erre alapozva elvárásrendszert tudjon minden egyes dolgozó számára megfogalmazni. Ugyanakkor némi kétkedéssel kell fogadnunk az olyan javaslatokat is, amelyek a funkciók és folyamatok alaposabb áttekintése nélkül a szervezeti struktúra módosítására tesznek javaslatot. Megjegyezzük, hogy a fenti modell lényegében az ún. formális-racionális szervezéstani irányzat gyakorlati alkalmazását jelenti. A szervezéstan azonban jelentõs mértékben meghaladta ezt a megközelítést. A fejlettebbnek mondható módszerek rendszerelméleti kiindulásúak. Filozófiájukat az jellemzi, hogy strukturált, sokszor komplex számítógépes eljárásokkal támogatott formában keresik azt a megoldást, amellyel az inputokat optimális összetételben és módon lehet a szervezeti kereteken belül hozzárendelni az outputokhoz. Ebben az összefüggésben input mindenekelõtt a közigazgatás esetében a költségvetésben megjelenõ pénz, az emberi erõforrás, a tárgyi eszközök és gépek, a nyersanyagok stb. E megközelítés azonban kevéssé van jelen a közigazgatás fejlesztés területén, és a legritkább esetben a szervezetátvilágítás címszó alatt. Megjegyezzük még, hogy a nemzetközi szakirodalomban a korábbi folyamatszervezés mellett/helyett egyre nagyobb teret kap az azzal számos ponton egyezést mutató üzleti folyamatok újraszervezése (business process reengineering).

112


9.8.4.2 Vizsgálandó/vizsgálható területek Megközelíthetjük a szervezetátvilágítás kérdését praktikusan oly módon is, hogy azt vizsgáljuk, hogy az konkrétan mely területekkel, mely kérdésekkel foglalkozik. Ez egyben megalapozhatja a szervezeti munka pontos meghatározását és lehatárolását is. A munkafolyamatok elemzése mellett, vagy akár azt megelõzve is tárgyát képezheti a szervezetátvilágításnak a (a) jogi keretek, (b) a kapcsolódó szervezetek, vagy (c) a gazdálkodás vizsgálata is. Mindenképpen célszerû a szervezetátvilágítás keretében tisztázni a jogi kereteket. A közigazgatás tevékenységét jelentõs részben jogszabályok határozzák meg. A hatáskörök meghatározzák a feladatokat, és gyakran a feladatok elvégzésének módját (munkafolyamat) is. Ez utóbbit jelentõsen behatárolják az általános és különös eljárásjogi szabályok is. Nem ritka az sem, hogy a jogszabály a szervezeti struktúrára nézve is részletes szabályokat tartalmaz. A jogszabály által meghatározott területek feltérképezésének jelentõsége abban áll, hogy azok szervezési szempontból általában érinthetetlenek, tehát további vizsgálatuk feleslegesnek nevezhetõ. Kivétel nélkül valamennyi közigazgatási szervezet kapcsolatban áll más szervekkel. Ezek közül szervezési szempontból különösen fontos a valamiképpen alárendelt szervezetek szerepe. Ezek a leggyakrabban olyan intézmények, amelyeket a közigazgatási szerv alapított, finanszíroz, felügyel, stb. Lényeges annak tisztázása, hogy ezen intézmények, illetve az intézmények és a közigazgatási szerv kapcsolata részét képezi-e az átvilágításnak. Nem ritka, hogy az átvilágítást a közigazgatási szerv csak az intézményekre nézve rendeli meg. Érthetõ ez, hiszen költségvetési szempontból általában az intézmények költik el a források túlnyomó részét. Külön terület a gazdálkodás elemzése. Ez a gazdálkodás jog- és szakszerûségének vizsgálata mellett általánosságban arra keresi a választ, hogy miként lehetne többletforrásokhoz jutni, illetve a kiadásokat csökkenteni (a költségvetés input és output oldala). A vizsgálódás kiterjedhet a közbeszerzésekre és azok rendjére, a kintlévõségek behajtásának módjára, a vagyongazdálkodás módjára és hatékonyságára, stb. A költségadatok elemzése emellett információt biztosíthat a szervezetátvilágítás más aspektusaihoz is. Felvetõdhet pl., hogy miért kerül a hivatalhoz, vagy annak valamely intézményéhez tartozó A épület takarítása négyzetméterre vetítve háromszor annyiba, mint B épületé. 9.8.4.3 Alkalmazott módszerek A szervezetátvilágítás számos módszert, adatfelvételi technikát alkalmaz a szükséges információk rendezett összegyûjtéséhez. Ezek közül a legfontosabbakat és leggyakoribbakat mutatjuk be az alábbiakban: Interjúkészítés. A módszer alkalmazásával a vizsgálatot végzõ az elõre meghatározott személyekkel beszélgetés keretében tesz szert a vizsgálat célja által körülhatárolt ismeretekre. Ismert az ún. nyílt, illetve strukturált interjú módszer. Elõbbi közelebb áll egy kötetlen beszélgetéshez, amelynek fõbb témái azonban adottak. Utóbbi a kérdõíves módszerhez közelít, kérdései elõre meghatározottak. Dokumentumelemzés. A dokumentumelemzés az empirikus adatgyûjtés alapvetõ módszere, amelynél a vizsgált szervezet mûködését a szervezeti dokumentumok értékelése alapján végezzük el. A szervezeti problémák többsége visszatükrözõdik az alapvetõ szervezeti dokumentumokban. Ezen adatok összegyûjtése, tanulmányozása lehetõvé teszi, hogy az ügyosztályokról elemi információkat szerezzünk anélkül, hogy a mûködést megzavarnánk. Mindezek következtében a szervezetátvilágításnak, a megrendelõvel valamint a kulcsszemélyekkel folytatott interjúk után következõ lépése az alapvetõ dokumentumok (pl. a Szervezeti és Mûködési Szabályzat, Ügyrend) áttekintése. Kérdõíves adatfelvétel. A kérdõíves adatfelvétel elsõsorban abban különbözik az interjútól, hogy a kérdések elõre megfogalmazottak, sõt gyakorta a válaszalternatívák is. A kérdõíves lekérdezés alkalmazása általában akkor indokolt, ha nagyszámú személytõl kívánunk információt beszerezni, és a kapott válaszokat statisztikai módszerrel elemezzük A szervezetátvilágítás további, sajátos adatfelvételi technikái a munkanap-fényképezés, és az ügymenetvizsgálat és -modellezés. Munkanap-fényképezés. A munkanap-fényképezéssel arra keresik választ, hogy az egyes dolgozók, illetve erre építve az egyes ügyosztályok a rendelkezésre álló hasznos munkaidõ-alapjukat hogyan osztják meg az egyes munkatevékenységek között. A megfigyelés tárgyai tehát a köztisztviselõ által végzett konkrét munkatevékenységek, illetve azok idõtartama. Ezzel megállapítható az egyes tevékenységfajtákra fordított idõ aránya az összes munkaidõ-alaphoz képest, amibõl következtetések vonhatók le a munkaidõfelhasználás optimalizálásához. A munkanap-fényképezés kimutatja a munkavégzés folyamatosságát, 113


illetve megszakítottságát, amely a szervezettség tükreként fogható fel. A módszer alkalmas lehet továbbá az ügyosztályokon belüli munkamegosztás aránytalanságainak a kimutatására, a munkateher egyenletesebb elosztásának a megtervezésére. Jelentõs eltérés van az ún. önkitöltéses és a külsõ megfigyelõ által végzett munkanap-fényképezés között. Mindkettõnek sajátos módszertani elõnyei és hátrányai vannak. Ügymenetvizsgálat. A munkafolyamatok racionalizálásának módszereként gyakran alkalmazzák az ügymenetvizsgálatot. Az ügymenetvizsgálat során az egyes ügycsoportokban a különbözõ ügyintézõk egyéni munkamódszerei szerint végzett ügymenetek teljes ügyintézési folyamatának grafikus ábrázolása, majd elemzése eredményeként az adott ügyben optimális ügyintézési technológia kialakítása történik meg (ügyintézési standard meghatározása). A vizsgálat a folyamat három elemére koncentrál: - a munkafolyamat egyes mozzanatait kik (mely szervezeti egységek) végzik, - a mozzanatok milyen sorrendben követik egymást és mennyi idõt vesznek igénybe, - milyen szabályozás alapján folyik a munkavégzés. A munkafolyamat grafikus ábrája tartalmazza az ügyintézést megelõzõ mozzanatokat, a tényleges eljárás összes elemét idõsorrendben, valamint a döntés végrehajtásához szükséges munkamozzanatokat. Az ábrázolás során feltárják az érdemi és az ügyviteli, technikai cselekményeket, ezek egymáshoz való viszonyát. Ezt követõen végzik el az ügymenet kritikai elemzését és az optimalizált eljárás kialakítását. A szervezetátvilágítás során számos más módszert is alkalmazhatnak. Gyakori pl. munkakör-elemzés, vagy a kreatív, illetve csoportos döntéshozatali technikák, a csoportos interjúk, stb. alkalmazása. 9.8.4.4 Az átvilágítási folyamat és a hivatali szervezet Mind a szervezetátvilágítást végzõnek, mind az átvilágítandó szerv vezetõjének tisztában kell lennie azzal, hogy a szervezetátvilágítás terhet jelent a szervezet dolgozóinak. Ez lehet munkateher is (különféle statisztikák, összegzések összeállítása, adatlapok kitöltése stb.), de gyakran érzelmi terhelést is okoz az, hogy figyelik az ember, hogy attól kell tartania, hogy az átvilágítás hatására rosszabb helyzetbe kerül. A szervezetátvilágítást gyakran kísérik a szervezeten belüli pozícióharcok. Nagyon fontos tehát, hogy az átvilágítást végzõk jó kommunikációs képességekkel rendelkezzenek, képesek legyenek oldani a feszültségeket, bizalmat ébreszteni maguk és a szervezetátvilágítás egésze iránt. Ez egyfelõl személyes ám fejleszthetõ képességeket igényel. Emellett azonban a bizalom egyik alapja a megbízhatóság. Összegezve azt mondhatjuk, hogy az eredményes szervezetátvilágításhoz három tényezõ együttes megléte szükséges: az adott terület, illetve szervezet alapos ismerete, a szervezetátvilágítás technológiájának ismerete, és megfelelõ kommunikációs készség. Az elsõ általában az adott szervezetnél, annak dolgozóinál rendelkezésre áll, a második elem kisebbnagyobb mértékben az átvilágítást végzõ szervezetnél áll rendelkezésre. Ahhoz, hogy e kettõ találkozzék, megfelelõ kommunikációra van szükség. A kommunikáció itt tehát nem egyszerûen információátadást jelent, hanem a személyes kapcsolatok olyan kialakítását is magába foglalja, amely biztosítja a nyílt, õszinte, minden irányú információáramlást és az együttmûködést a felek között. 9.8.5 Az alulról szervezõdõ korszerûsítési törekvések értékelése Ha a magyar gyakorlatban alkalmazott korszerûsítési törekvéseket a nemzetközi gyakorlattal vetjük össze, akkor számos megállapítást tehetünk. Így az alkalmazott módszerek tekintetében a következõket tapasztaljuk: Míg a nemzetközi gyakorlatban alkalmazott technikák jelentõs része az outputok, az eredményesség, a társadalmi hatások oldaláról közelít, ezek a technikák a hazai gyakorlatban alig ismertek, alkalmazásukra elvétve van példa. A magyar gyakorlat elsõsorban a szervezeti struktúra módosításában, jobb esetben a folyamatok átrendezésében látja a teljesítmény növelésének útját. A magyar gyakorlatot a magánszektor technikáinak adaptálatlan átvétele jellemzi. Különösen szembeötlõ, hogy a magánszektor módszerei közül is elsõsorban a termelõ és nem a szolgáltató szférára kidolgozott módszereket alkalmazzák. Ezzel szemben a kifejezetten a közigazgatás számára kifejlesztett technikák alig kerülnek alkalmazásra.

114


A korszerûsítés módszerének kiválasztásában feltûnõ, hogy míg a korszerûsítési divatok Magyarországon is jelen vannak, s abban meghatározó szerepe van a korszerûsítési termékeket áruló tanácsadó cégeknek, addig néhány módszer és néhány cég meghatározó szerepet játszik, valamint az egyes megoldások elemzése nem történik meg, hiányzik a szakmai elemzés és a szakmai nyilvánosságban kevéssé kap szerepet ezek ismertetése és megtárgyalása. Az a benyomásunk, hogy az egyes korszerûsítési módszerek közüli választáshoz a döntéshozók nem rendelkeznek a megfelelõ információkkal. Ezért a döntésben olyan esetleges elemek kapnak szerepet, mint hogy a döntéshozó valamiképpen már ismerje a módszert, akár iskolai tanulmányaiból, akár korábbi szakmai tapasztalataiból, akár pedig onnan, hogy a szomszéd is ezt csinálja. Ez viszont általában kizárja a modern közigazgatási technikák alkalmazásának még a megfontolását is. Igény híján aztán a tanácsadói piacon nem jelennek meg olyan szervezetek, amelyek kifejezetten korszerû közigazgatási módszereket ajánlanának. Ehelyett a szûkös hazai piacon a tanácsadó cégek a termelõi szféra módszereivel bombázzák a közigazgatási vezetõket, illetve töltik ki az említett információs ûrt.

115

10 EGYÉNI TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELÉS

10 Egyéni teljesítményértékelés 10.1

Összefoglalás

A köztisztviselõk egyéni teljesítményértékelését (ETÉ) Magyarországon a KTV 2001. évi módosítása vezette be és tette kötelezõvé. Ennek nyomán a szélesebb szakmai közvélemény részérõl is fokozott és jogos, tartósnak ígérkezõ figyelem irányul az ETÉ alkalmazásával kapcsolatos kérdésekre, tapasztalatokra. E fejezet ezen érdeklõdés kielégítéséhez kíván hozzájárulni, mégpedig a következõkkel: (a) Az ETÉ közigazgatási alkalmazása nemzetközi gyakorlatának, az alkalmazás lehetõségeinek és céljainak vázlatos áttekintése a fejlett országok gyakorlatának tükrében; (b) Az egyéni teljesítmények mérésének és értékelésének mint a különféle szervezetekben alkalmazott vezetési technikák egyikének jelentését és funkcióit feltárni és értelmezni részben a (vállalati) gyakorlat tapasztalatai, részben pedig a kapcsolódó tudományterületek (szervezés- és vezetés-tudomány, pszichológia stb.) eredményei tükrében; (c) A teljesítményértékelésre vonatkozó magyar köztisztviselõi szabályozás áttekintése, menedzsment- és technikai szempontú értelmezése; végül (d) A fõbb következtetések levonása, a magyar ETÉ-rendszerrel kapcsolatos, hosszú távú alternatívák felvázolása, illetve a tisztázandó fõbb kérdések és dilemmák azonosítása. Az e kérdésekben született fõbb megállapítások, illetve eredmények az alábbiak: Ad (a): Az egyéni teljesítményértékelésinek (ETÉ, performance appraisal) nevezett rendszerek alkalmazása a közigazgatásban mintegy egy-másfél évtizedes múltra tekint vissza44. Az ETÉ ott, ahol alkalmazzák a közigazgatás átfogó, teljesítményorientált reformjainak általában csak esetleges és nem középponti jelentõségû elemét képezi, amely mind sorrendiségben, mind pedig funkcionális szempontból a közpolitikai és a szervezeti szintû teljesítmény mérését és fejlesztését célzó menedzsment-újítások után, azoknak alárendelve jelenik meg. A magyar szabályozásban elõirányzott, azaz valamennyi köztisztviselõre irányuló és teljesítményfüggõ bérezéssel összekötött értékelési rendszerekkel kapcsolatban csak igen kevés gyakorlati, közigazgatási tapasztalat áll rendelkezésre, és azok is jobbára az angolszász típusú (azaz a közigazgatási jogi tradíción kívül esõ) közigazgatási rendszerekbõl származnak. Ad (b): Az alkalmazási tapasztalatok tükrében az ETÉ célszerûségének megítélése nem egyértelmû, sõt, ellentmondásos. Ennek ellenére használata, legalábbis valamilyen formában, a nagyvállalati igazgatásban meglehetõsen standardnak tekinthetõ. Ennek köszönhetõen igen kiterjedt és részletes, a szakirodalomban jól hozzáférhetõ gyakorlati tapasztalatok és tudományos eredmények állnak rendelkezésre e kérdéskörben. Ezek alapján a következõk állapíthatók meg: Az ETÉ nem képez egy egységes, konzisztens rendszert vagy koncepciót, hanem inkább filozófiailag és módszertanilag igen sokszínû, sokféle célra és sokféleképpen felhasznált eljárások halmazaként definiálható. E rendszerek közös eleme, hogy a beosztottakra irányuló, lényegileg szubjektív tipikusan, de nem feltétlenül: vezetõi értékeléseken nyugszanak. Ezen értékeléseket foglalják meghatározott folyamatba és rendszerbe, illetve ezekhez fûznek meghatározott, egyéb következményeket (pl. fizetésemelés, elõléptetés stb.). A különbözõ ETÉ rendszerek némi leegyszerûsítéssel két fõ irányzatra bonthatók: az egyik a mérõértékelõ, a másik pedig a fejlesztõ-támogató iskola. A mérõ-értékelõ iskola az egyéni teljesítmények minél objektívebb (persze azért inherensen szubjektív, hiszen a vezetõ által történõ) értékelését tûzi ki célul annak érdekében, hogy a bérezéssel és az elõmenetellel összefüggõ döntéseket (teljesítményfüggõ bérezési rendszerek), illetve a megfelelõ dolgozói teljesítményre ösztönzõ, közvetlen jutalom- és szankciórendszert (mézesmadzag és korbács) megalapozza.

Azonban technikailag kezdetlegesebb és fõként más filozófián alapuló, más célokat szolgáló alkalmazása, minõsítés elnevezéssel, a legtöbb közszolgálati rendszerben már hosszabb ideje standard gyakorlatnak tekinthetõ 44

116


A fejlesztõ-értékelõ iskola célja ezzel szemben inkább a beosztott és a vezetõ közötti, megfelelõen strukturált és megfelelõ mederben tartott dialógus létrehozása és fenntartása abból a célból, hogy a megfelelõ, kölcsönös visszacsatolások révén elõsegítse a dolgozó egyéni készségeinek és képességeinek optimális fejlesztését, fokozza a vezetõ és a szervezeti célok iránti lojalitást, illetve általánosságban is egy konstruktív, a dolgozói megelégedettséget a minõség- és teljesítményorientált szervezeti mûködéssel ötvözõ szervezeti kultúrát valósítson meg. A gyakorlat, illetve a tudományos vizsgálatok és kísérletek mindkét iskola esetében lényeges problémákat tártak fel. Pusztán kiragadott példaként a mérõ-értékelõ iskola esetében az ún. jószívûségi hatás (az értékelési eredmények erõs, következetes és irreális felfelé torzulása) és a dolgozó-vezetõ kapcsolatban megjelenõ informális alkuk torzító szerepe (én kedvezõen értékellek, te cserében lojális leszel hozzám), míg a fejlesztõ-támogató iskola esetében a vezetõi motiváció és az ETÉ rendszer céljai közötti inkongruencia (miért is cselekedne a vezetõ az ETÉ céljaival összhangban?) említhetõ meg.

Ad (c): A KTV-ben megjelenõ, az ETÉ-re vonatkozó szabályozásnak két fõ sajátosságát emeljük ki: Az egyik ilyen sajátosság az, hogy nem határozza meg egyértelmûen az egyéni teljesítményértékelésnek, illetve a minõsítésnek nevezett jogintézmények közötti lényegi, menedzsment szempontú különbséget, azaz nem ad támpontot arra vonatkozóan, hogy mi is legyen a különbség az ETÉ és a minõsítés között (ilyen támpontot a két fogalom lényegi, funkcionális hasonlósága/azonssága miatt nehéz is lenne adni). Mivel e probléma inkább jogtechnikai-jogalkalmazási jellegû, ezért megoldása is alapvetõen ilyen irányba keresendõ; ebbõl kifolyólag a jelen tanulmány nem foglalkozik vele részletesebben. A szabályozás másik sajátossága pedig az, hogy igen tág, és részben (ön)ellentmondásokkal terhelt kereteket szab az ETÉ-nek. Ezen ellentmondások közül az egyik leglényegesebb az, hogy az egyéni teljesítményeket az egyéni teljesítmény-célok tükrében kívánja értékelni, ezen egyéni teljesítmény-célok vonatkozásában azonban semmilyen más fogódzót nem ad az értékelõk kezébe, mint az ágazati miniszter/képviselõtestület stb. által általánosságban megfogalmazott kiemelt (ágazati) célokat. Ez pedig lehetetlen, hiszen az egyéni célokat és teljesítményeket elvileg is csak a közpolitikai célok és teljesítmények à szervezeti/program célok és teljesítmények à szervezeti egység céljai és teljesítménye à egyéni célok és teljesítmények struktúrában lehetne megragadni. A célokról és a célelérés fokáról azonban ilyen részletezettségû és struktúrájú információk sehonnan sem állnak rendelkezésre; a stratégiai-közpolitikai tervezésnek az a szintje és részletezettsége, amely ehhez szükséges lenne, teljesen hiányzik a magyar közigazgatási gyakorlatból, és a nemzetközi gyakorlatban is csak nagyon kevés, jobbára részleges példa található erre. A célok kitûzésének-megfogalmazásának és a célelérés folyamatos nyomon követésének kialakítása a nálunk sokkal fejlettebb menedzsment kultúrával rendelkezõ közigazgatási rendszerek esetében is évekig tartó, nehéz és korántsem befejezett folyamat volt). A teljesítmény-menedzsment e kultúrájának, gyakorlatának, valamint az azt megalapozó szakértõi tudásnak és készségeknek a kialakítása-felhalmozása mint az egyéni teljesítménycélok meghatározásának logikai és praktikus elõfeltétele tehát minden bizonnyal nálunk is csak egy hosszabb fejlõdési folyamat eredményeként fog elõállni. Ad (d): A magyar ETÉ rendszer hosszabb távon várható alakulását mérlegelve azt mondhatjuk, hogy míg a szabályozás egyes elemei különösen a teljesítményfüggõ bérezéssel kapcsolatos szabályozási elemek inkább a mérõ-értékelõ megközelítés irányába tolják el a Magyarországon kialakítandó optimális rendszer körvonalait, addig más megfontolások inkább a fejlesztõ-támogató megközelítés mellett szólnak. A rendszer alapvonalaival, alapfilozófiájával kapcsolatos végsõ döntéseket természetesen a közigazgatási teljesítménymenedzsment komplex rendszerének, ezen belül az emberierõforrás-menedzsment rendszerének a fejlesztésére vonatkozó elképzelések, tervek ismeretében és függvényében mindenkor a közpolitika-alkotás megfelelõen magas szintjén kell meghozni. A különbözõ szempontok elõzetes mérlegelése alapján úgy tûnik, hogy egy leegyszerûsített, mérõ-értékelõ jellegû megközelítés esélyei a legjobbak. Bármilyenek legyenek is a rendszer alapvonalaival kapcsolatos jövõbeni döntések, számos, a rendszer mûködõképességét alapvetõen meghatározó kérdést is folyamatosan felül kell vizsgálni, illetve meg kell azokat válaszolni. E kérdések közül többek között az értékelés folyamatával és technikai felépítésével, az értékelés szempontjaival és az értékelés során használni kívánt értékelési instrumentumokkal, 117


az értékelõk személyével, az értékelési eredmények nyilvánosságával, az ETÉ és a minõsítés mint jogintézmények viszonyával, valamint a bevezetést és a mûködést kísérõ, a rendszer elfogadottságát és mûködõképességét alapvetõen befolyásoló kontextuális tényezõkkel, mint pl. a kellõen széles és érdemi elõzetes konzultáció, a vezetõi támogatás és a bevezetéssel kapcsolatos kommunikációs kívánalmak, valamint a rendszer képzési szükségletek kapcsolatos dilemmákat tekintjük röviden át. 10.2

Teljesítményértékelési rendszerekkel kapcsolatos tapasztalatok

10.2.1 Teljesítményértékelés és teljesítményfüggõ bérezési rendszer a közigazgatásban Az egyik lehetséges osztályozási szempont szerint a közszektor teljesítménye három nagy szinten ragadható meg: Az egyes közpolitikák szintjén; ez a szint valamely átfogóbb társadalmi, környezeti stb. probléma megoldását szolgáló kormányzati tevékenységek adott rendszerére vonatkozik (pl. a Balaton vízminõségének védelmét, a tartós munkanélküliség kezelését stb. szolgáló közpolitikák). Az egyes szervezet szintjén; itt a kérdés az, hogy valamely adott szervezet (pl. minisztérium, OHSZ, egyes önkormányzat stb.), illetve annak egy elkülönült, önálló cél- és tevékenységi struktúrával leírható rendszere milyen mértékben tesz eleget a vele szemben támasztott teljesítményelvárásoknak? Az egyéni teljesítmény fogalma végezetül a közigazgatási szervezetek és szervezeti egységek egyes dolgozójának a tevékenységére utal. Mi a kapcsolat a teljesítmény-problematika e sarokpontjai között? A teljesítményorientált közigazgatási reformok nemzetközi gyakorlatában a teljesítmény kérdése mint látni fogjuk, nem véletlenül nagyjából a fenti sorrendben problematizálódott; azaz a fejlesztési- és reform-elképzelések középpontjában a kezdeti szakasz(ok)ban a magasabb szintû (közpolitika-, program-, illetve szervezeti) teljesítmény állt. Azt, hogy deskriptív értelemben micsoda is voltaképpen az ETÉ, leginkább talán úgy érthetjük meg, ha megvizsgáljuk: mikor, milyen célból, milyen motivációk hatására vezették azt be mint a különféle szervezetek menedzsmentjének egyik eszközét. Az egyéni teljesítmény mérésének, értékelésének problémája mind történetileg, mind logikailag abból az alapvetõ felismerésbõl táplálkozik, hogy miközben azt a gyakorlat számos ponton szükségessé tenné a modern szervezetben gyakorlatilag (egyes kivételes esetektõl eltekintve) nincsen lehetõség az egyes munkavállaló tényleges hozzájárulásának, teljesítményének az objektív számszerûsítésére. Hangsúlyozzuk, hogy ez az állítás nem tértõl és idõtõl függetlenül, hanem csak a modern termelési és igazgatási szervezetek esetében igaz. Így pl. egy ipari forradalom korabeli termelõüzem darabbéres munkásai esetében nagyrészt nem állná meg a helyét. A modern szervezetek mûködésére jellemzõ nagyfokú belsõ komplexitás és interdependencia, a munkafolyamatok egymásba kapcsolódása, az egyes ember munkája jellegének a technológiai változások miatti alapvetõ megváltozása, a csoportmunka kiterjedt volta és egyéb tényezõk azonban annak a felismerésére késztették a vállalati vezetés problémáival foglalkozó gyakorlati és elméleti szakembereket, hogy az elõbbi lehetetlenbõl lehetségest csináljanak, azaz megvizsgálják annak lehetõségét, hogy az adott szervezeti körülmények között hogyan lehet az egyes munkavállalónak a szervezeti célokhoz történõ egyéni hozzájárulását a lehetõ (!) legobjektívebb, a különféle torzító hatásoktól a lehetõ leginkább mentes módon meghatározni. A megoldás az ETÉ rendszerek elsõ generációjának kifejlesztése volt. E rendszerek tipikusan a munkahelyi vezetõ(k)nek a beosztott munkájáról, magatartásáról kialakult képét mérték fel és rögzítették, mégpedig olyan módon, hogy a rendszerben minél kisebb legyen a lehetõség és a hajlam az értékelési eredmények akár tudatos, akár öntudatlan torzítására, manipulálására. Az ETÉ rendszerek gyakorlati alkalmazása az azóta eltelt idõkben számos problémát és kérdést hozott a felszínre. Ezek nyomán az ETÉ-nek mind a gyakorlata, mind pedig az elméleti-módszertani alapjai lényeges változásokon mentek át, ugyanakkor sokszínûvé is váltak. Nem csak az értékelés technikai megvalósításának mikéntje, hanem az ETÉ rendszerekkel elérni kívánt eredmény, a tõlük elvárt funkció, sõt, a rendszerek bevezetésének és alkalmazásának egész szervezeti-stratégiai kontextusa is gyakran gyökeresen változásokon ment át.

118


Az egyéni teljesítmények értékelése és a szervezeti teljesítménymérés tehát, látszólagos hasonlóságuk ellenére, fundamentálisan eltérõ koncepciókat és gyakorlatokat jelentenek. Míg a szervezeti (illetve a magasabb szintû: program- és közpolitikai) teljesítményt a modern teljesítmény-menedzsment rendszerekben alapvetõen objektív-kvantitatív mutatók alapján mérik, addig az egyéni teljesítmény a szükségszerûen szubjektív emberi vélemények, értékelések tükrében ragadható csak meg. Ezen alapvetõ különbség ellenére a magyar közigazgatási gyakorlatban szerzett tapasztalataink szerint idõnként tapasztalható olyan törekvés, amely az egyéni teljesítmény objektív mérhetõségének illúzióját látszik kergetni. Amint az elõbbiekben már utaltunk rá, az ETÉ bevezetését/alkalmazását számos különbözõ, egymással akár ellentétes szempont és szándék is motiválhatja. Miért van, miért lehet szükség egy ETÉ rendszer alkalmazására? (a) A legalapvetõbb személyzeti döntések mint pl. fizetésemelés, elõléptetés megalapozása, dokumentálása, illetve utólagos igazolhatóságának biztosítása (ebben az esetben az ETÉ egy ún. teljesítményfüggõ bérezési rendszer részeként, alapjaként funkcionál). (b) A magasabb (szervezeti) szintû teljesítmény-ösztönzõk hatásának lebontása, eljuttatatása az egyes munkavállalókhoz. (c) A vezetõi autonómia kiszélesítése és a kreatív vezetõi mûködést gátló bürokratikus korlátok lebontása iránti igény. (d) Az egyéni fejlõdést, a munkavállaló fejlesztését, a minõség-alapú szervezeti kultúra megszilárdítását célzó értékelõ-visszacsatoló-tanácsadó szerep intézményesítésére való törekvés, amely összekapcsolódik a kvalifikált, értékes munkaerõnek a piaci szektorral folytatott versenyben való megszerzésének és megtartásának, valamint a munkavállalók egyedibb, az egyéni teljesítményt és kiválóságot értékelõ kezelésének szándékával. Ad (a): A történetileg és logikailag is talán legelsõ igény, amely az ETÉ alkalmazását szükségessé teheti, a munkavállalót érintõ adminisztratív döntések megalapozásának igénye. Ez kiterjedhet a munkaviszony szinte minden aspektusára (felvétel, elbocsátás, átszervezés/új munkakörbe helyezés, képzés), de az esetek nagy részében a fizetéssel és az elõléptetéssel kapcsolatos döntésekre koncentrálódik. E koncepció lényegét kissé sarkítva a darabbéres munka intézményének a megváltozott szervezeti feltételek között történõ továbbéltetéseként határozhatjuk meg. Az ETÉ ilyen jellegû felhasználására a késõbbiekben a mérõ-értékelõ típusú teljesítményértékelés összefüggésében térünk vissza. Ad (b): Mint fentebb említettük, a hatékony, eredményes kormányzati-közigazgatási mûködés iránti igény viszonylag hosszú ideig elsõsorban a nagyobb szervezeti-tevékenységi rendszerek (közpolitikák, szervezetrendszerek, szervezetek) szintjén jelent meg. Másként fogalmazva, a reformerek a közigazgatást mint egészet, mind rendszert akarták jobbá, hatékonyabbá tenni, a társadalom számára hajtott hasznokat összességükben fokozni. Ez a törekvés természetesen nem új. Ami az Új Közmenedzsment kontextusában új, az a megvalósítást szolgáló mechanizmusok. E mechanizmusok közül az egyik leghangsúlyosabb az önérdekét követõ egyént tételezõ direkt a kora-huszadik századi taylorizmust idézõ ösztönzési-büntetési rendszerek alkalmazása, melyek a piaci alaphelyzetet szimulálva olyan helyzetet teremtenek, amelyben a szervezetek, szervezeti egységek és egyének közvetlenül érdekeltek lesznek a szervezeti célok és az ezeket konkretizáló teljesítményelvárások teljesítésében. E ponton viszont alapvetõ problémaként jelentkezett az, hogy a szervezetek (szervezetrendszerek) teljesítményének fokozása irányába ható, elsõdlegesen szervezeti szintû ösztönzõk mint pl. a költségvetési támogatás megvonása/fenntartása/bõvítése milyen mechanizmus révén jussanak el az egyes munkavállalóhoz. Az elvárható magatartás tanúsítása ugyanis az egyes köztisztviselõk részérõl mindaddig jóval kisebb elvi problémát jelentett, amíg a közszolgálat egész rendszere döntõen a szakmai (bürokratikus) éthoszon, illetve az azokon nyugvó cselekvési/procedurális szabályok kikényszerítésén nyugodott. Amint azonban az Új Közmenedzsment térhódításával párhuzamosan az érdekeltség, a (gazdasági, piaci típusú) ösztönzõk, az eredményesség iránti elvárások a merevnek, bürokratikusnak tartott procedurális szabályok rovására fokozottabb szerephez jutnak, éles formában merül fel a kérdés, hogy a szakmai-bürokratikus normák helyébe milyen motivációs tényezõk lépjenek; miért, milyen megfontolásból legyen az egyes köztisztviselõ hatékony? 119


Mindez korántsem csupán elvi problémaként jelentkezett. A felelõsség-kerülésen, a körbemutogatáson, a csupán önmaga lefedezését célzó, rugalmatlan, nehézkes összefoglalóan: (a szó rossz értelmében vett) bürokratikus magatartásformákból kiindulva praktikusan is nehéz vagy éppen lehetetlen volt az egyéni felelõsségvállaláson, kezdeményezésen és kreativitáson nyugvó szervezeti kultúrát és gyakorlatot meghonosítani. A közigazgatási szervezetek szervezeti-szabályozási környezete, valamint belsõ mûködése és kultúrája közötti feszültség tehát konkrét és égetõ vezetési problémák formájában is jelentkezett. A következtetés kézenfekvõ volt: tegyük az egyes embert is érdekeltté az eredményes mûködésben! Pontosabban: azokat az egyéni magatartásokat jutalmazzuk, amelyek hozzájárulnak a szervezet céleléréséhez, a szervezeti szintû teljesítményhez (illetve azokat büntessük, amelyek ennek ellenkezõjét teszik). Az egyéni teljesítmény problémája ezen a ponton lép be a képbe: azon nem valamilyen elvont értékrendnek (pl. pontosság, lelkiismeretesség stb.) vagy procedurális szabályrendszernek (pl. az SZMSZ-ben és az ügyrendben foglalt eljárási szabályok) való megfelelést kell érteni, hanem pusztán a szervezeti célokhoz való egyéni hozzájárulás mértékét. Ebben a felfogásban tehát az ETÉ ismét némi sarkítással a szervezeti és az egyéni érdek közötti transzmisszós szíj szerepét tölti be. Ad (c): Némileg összefügg az eddigi pontokkal (különösen az (a) ponttal), de azokkal mégsem azonos a vezetõi autonómia és cselekvõképesség megteremtésének követelménye. A teljesítményorientált reformok egyik, viszonylag újabb és egyik legnagyobb befolyású irányzata Peters-Waterman (1986), illetve a specifikusan a közigazgatás vonatkozásában Osborne-Gaebler (1992) nagyhatású munkái nyomán a kreatív vezetõben rejlõ potenciál szabadon engedésében, a kellõ kompetenciával bíró és cselekvõképes vezetõ kezét megkötõ értelmetlen és bürokratikus szabályok és struktúrák fellazításában látta a megoldást. A reformok itt voltaképpen azt a célt szolgálták, hogy egyrészt kerüljenek menedzser típusú vezetõk a közigazgatási szervezetek vezetõi pozícióiba, másrészt pedig legyenek biztosítva annak a feltételei, hogy e vezetõk valóban menedzserként viselkedhessenek. A számos megkötöttség közül, amelyek egy hagyományos közigazgatási keretrendszerben e vezetõi önállóság útjában állnak, talán a munkaerõ-gazdálkodásra vonatkozó (azaz a közszolgálati) szabályok a legsúlyosabbak. Így hát érthetõ módon merült föl az az igény, hogy ne csak az ún. menedzserszerzõdésekkel foglalkoztatott vezetõket vonják ki a szigorú közszolgálati szabályok hatálya alól, hanem, legalábbis bizonyos mértékben és körben, az alsóbb beosztású munkavállalókat is. E tekintetben az egyik legérzékenyebb pontnak a beosztottak anyagi motiválásának, azaz a bérrendszernek a kérdése mutatkozott. Nem mellékes viszont, hogy ezen elvek megvalósítása a közigazgatásban gyakorlatilag a klasszikus, érdemrendszerû közszolgálat felszámolását jelenti. E megközelítésben tehát az egyéni teljesítmények értékelése alapvetõen arra a folyamatra utal, amikor a vezetõ, a magánvállalatokra jellemzõhöz hasonló módon (legyen az objektív vagy szubjektív), megítéli a beosztott teljesítményét, és ezen értékelésének megfelelõen változtatja a beosztott javadalmazását. Az ETÉ szerepe ebben az esetben tehát inkább közvetett: t.i. az, hogy kellõ szabadságot adjon a vezetõ kezébe vezetõi hatalom a mézesmadzag és korbács alkalmazásához. Ad (d): Az általános gazdasági és társadalmi fejlõdési irányok (így a fejlett társadalmak demográfiai szerkezetének átalakulása, az emberi tõke mint versenytényezõ szerepének felértékelõdése stb.) egyfelõl, illetve a közigazgatással és a közigazgatás személyi állományával szemben támasztott követelmények megnövekedése másfelõl, kiélezték a kvalifikált munkaerõért folytatott küzdelem jelentõségét. Ebben a küzdelemben a közigazgatásnak számos országban a magán/vállalati szektorral szemben munkaadóként is bizonyítania kellett versenyképességét. A minõségi munkaerõnek egyik sajátossága pedig az, hogy nemcsak eltûri, hanem igényli is az önállóságot, az esetleg kiugró egyéni teljesítmény egyéni értékelését és elismerését, és nehezen viseli a hagyományosan differenciálatlan, kollektív felelõtlenség akolszellemét és rendszerét. A teljesítményértékelés ezzel összefüggésben egy jóval puhább értelemben is teret nyert a közigazgatás gyakorlatban. E közelítésben a teljesítményértékelés alapvetõen nem egy formális, a vezetõi hatalmon/tekintélyen, illetve valamilyen racionális-technokratikus teljesítmény-követõ és értékelõ rendszeren nyugvó értékítéletet közvetít. Sokkal inkább a dolgozó részére nyújtott, az eredményes munkavégzést, a

120


készségek és a kreativitás kibontakoztatását, a dolgozó és a vezetõ (szervezet) közötti kétirányú kommunikáció megkönnyítését szolgáló tanácsadásról (counselling, Mitarbeitergspräche) beszélhetünk45. Az elõbbi pontokban megfogalmazott célok legtöbbjét az ETÉ rendszerek gyakorlatilag akár hagyományos bérezési rendszer alkalmazása esetén is megvalósíthatják. Az ETÉ rendszerek egy része de, mint korábban mondtuk, korántsem mindegyike bizonyos mértékben az elõállított teljesítményinformációktól teszi függõvé az értékeltek fizetését, jövedelmét. Azaz az ETÉ rendszerébe ezekben az esetekben a teljesítményfüggõ bérezési komponens épül be. A további gondolatmenet során az ETÉ ilyen jellegû alkalmazásait különös figyelemmel követjük nyomon. 10.2.2 ETÉ rendszerek technikai jellemzõi Az ETÉ rendszerek alkalmazása a vállalati szektorban több évtizedes múltra tekint vissza; ugyanakkor a közigazgatási alkalmazással kapcsolatban már nagyságrenddel kevesebb a tényleges tapasztalat, a meglévõ tapasztalatok szaktudományos igényû összegyûjtése, feldolgozása és értékelése pedig még alig-alig kezdõdött meg. Ennek megfelelõen az ETÉ rendszerekkel kapcsolatos ismeretek nagy része a vállalati kontextusból származó empírián, illetve az elsõdlegesen a vállalati alkalmazás szempontjait szem elõtt tartó tudományos vizsgálatokon, köztük laboratóriumi kísérleteken alapul. Ugyanakkor e tudáselemek jelentõs része kisebb módosításokkal alkalmazhatónak tûnik a közigazgatásra is miközben az ETÉ közigazgatási alkalmazása természetesen számos olyan lehetõséget és veszélyt is magában rejt, amellyel a magánvállalati alkalmazás során nem kell számolni. Az alábbiakban azokat az ismereteket foglaljuk össze röviden, amelyek az ETÉ rendszerekkel kapcsolatban az általános menedzsment, az emberierõforrás-menedzsment, illetve a kognitív, személyiség- és általános pszichológia területérõl származnak. A problématerületre vonatkozó ismeretek átfogó összegzését azonban e helyen sem a terjedelmi korlátok nem teszik lehetõvé, sem pedig a tanulmány célja nem teszi szükségessé. Ezért a fejezet itt következõ részének mondanivalóját elsõsorban az ETÉ magyar alkalmazásának szempontjai szerint szelektáltuk, illetve strukturáltuk. Az ETÉ hasznosságának megítélése noha alkalmazása meglehetõsen elterjedt a fejlett országok (vállalati) menedzsment gyakorlatában meglehetõsen ellentmondásos képet mutat mind a gyakorlati szakemberek, gyakorló menedzserek, mind pedig a menedzsmenttudomány mûvelõinek körében. Az ETÉ-rõl kialakult megítélés ellentmondásossága némileg érthetõbbé válik a fejezet további részeiben kifejtésre kerülõ megfontolások fényében. Az ETÉ igencsak szerteágazó és sokszínû gyakorlata némi leegyszerûsítéssel két fõ irányzat avagy iskola köré csoportosítható: (1) Az ún. mérõ-értékelõ iskola probléma-meghatározásában a központi helyen az egyéni teljesítmények minél megbízhatóbb, érvényesebb (vagyis a validitás követelményének eleget tévõ) és pontosabb, torzításmentesebb: objektívabb mérése áll. Itt az egyéni teljesítmények értékelésének céljai közül kiemelkedik a jól és a rosszul teljesítõk megkülönböztetése pl. a fizetésemelési és elõléptetési döntések megalapozása érdekében, a teljesítményért való egyéni elszámoltathatóság megalapozása és növelése, illetve a személyzeti döntések formális védhetõségének biztosítása. (2) Az ún. fejlesztõ-támogató iskola központi kérdése a munkafeladatokról, a munkateljesítményrõl és az azt segítõ, illetve akadályozó tényezõkrõl folytatandó fõnök-beosztott dialógus kialakítása, rendszeressé tétele és támogatása abból a célból, hogy az így létrejövõ kommunikációs- és kölcsönös visszacsatolási folyamatok eredményeként a dolgozói motiváció, valamint a vezetõ iránti lojalitás megnövekedjen, lehetõvé váljon a dolgozó egyéni teljesítmény-potenciáljának lehetõ legnagyobb mértékû fejlesztése és kiaknázása, illetve általánosságban erõsödjön a szervezeti kultúra szupportív, a minõség és a szervezeti célok iránt elkötelezett jellege. Természetesen itt is, mint minden tipológiánál, inkább ideáltípusokról van szó, amelyek kijelölik azokat a kereteket, amelyek között a gyakorlatban létezõ, kevésbé fekete-fehér rendszerek jobbára elhelyezkednek. Ez a csoportosítási szempont azonban nem csak általánosságban könnyíti meg az ETÉ-rõl való gondolkodást, hanem egyéb erényei is vannak: így pl. konkrét ETÉ rendszer megtervezésekor és kialakításakor 45

PSPMPC/ComCare (2000), Wolf-Draf (1999)

121


rengeteg fontos (és kevésbé fontos) döntést kell meghozni a használni kívánt értékelési instrumentumokkal, valamint magának az értékelési folyamatnak a technikai jellemzõivel kapcsolatban, mely kérdések, problémák egy része inkább csak az egyik, ill. csak a másik iskolával kapcsolatban merül fel. Ugyanakkor a helyzetet tovább bonyolítja, hogy ugyanannak a döntésnek mások és mások lehetnek a következményei attól függõen, hogy milyen céllal és milyen szervezeti kontextusban valósul meg az adott ETÉ, valamint hogy a többi kérdésre milyen válasz született (vagy fog születni). Végül természetesen a kérdések és válaszok sora elõbb-utóbb itt is elvezet a rendelkezésre álló tudás határaihoz; lényeges pontokon ugyanis további, jelenleg rendelkezésre még nem álló tapasztalatokra és kutatásokra lenne szükség. Mindezek miatt a továbbiakban az alábbi tényezõkre korlátozzuk a gondolatmenetet: Az itt következõ két pontban röviden bemutatjuk a két nagy iskolát, azok alapvetõ filozófiáját, ambícióit és lehetõségeit. Röviden utalunk azokra a technikai mozzanatokra is, amelyek problémaként vagy eldöntendõ alternatívaként az adott iskolához kapcsolhatók. A harmadik pontban pedig az ETÉ rendszerek bevezetésével és alkalmazásával kapcsolatos néhány általánosabb kérdésre és problémára térünk ki. 10.2.3 A mérõ-értékelõ iskola Ahogy fentebb megjegyeztük, az ETÉ szükségességét az a felismerés alapozza meg, hogy az egyének munkateljesítményének objektív számszerûsítése a modern szervezetre jellemzõ körülmények között lehetetlen; ugyanakkor viszont a vezetés különbözõ okokból hajlamos igényt tartani az egyes munkavállalók teljesítményével kapcsolatos információkra. A mérõ-értékelõ típusú ETÉ rendszerek a mért teljesítményszinteket fõként a dolgozók minõsítésére, rangsorolására használják; ennek fõ célja az, hogy a mért teljesítményszint alapján növeljék a dolgozónak a saját munkavégzésével kapcsolatos, egyéni elszámoltathatóságát, illetve az egyéni teljesítménytõl függõ jutalmak és szankciók rendszerével fokozzák az egyéni motivációt és ezáltal a szervezeti érdekek szolgálatát, végsõ soron a szervezeti teljesítményt. Az egyéni teljesítménytõl függõ jutalmak és szankciók rendszerének gyakran központi eleme a teljesítményfüggõ bérrendszer. Emellett azonban olyan további szankcionáló-jutalmazó eszközök is szóba jöhetnek, mint az elõléptetéssel, áthelyezéssel, továbbképzéssel kapcsolatos döntések teljesítményfüggõvé tétele, valamint az informális vagy a szervezeti kultúrán keresztül megjelenõ jutalmak és büntetések. A mérõ-értékelõ ETÉ rendszer alapkérdése technikai szempontból az, hogy hogyan lehetséges egy, alapvetõen a szubjektív emberi érzékelésen és értékelésen alapuló mérõ-értékelõ rendszert úgy megtervezni, hogy az képes legyen minden tökéletlensége ellenére az egyéni teljesítmények lehetõ legobjektívebb és legpontosabb tükrözésére. Az ETÉ alapkérdésének ilyetén megfogalmazása határozottan az értékélési folyamatban használt konkrét értékelõ instrumentumok technikai jellemzõire helyezi a hangsúlyt. Nos, a mérõ-értékelõ iskola az ötvenes évtized óta eltelt idõszakban jelentõs részben a különbözõ kognitív és egyéb alkalmazott pszichológiai kutatások, kiterjedt laboratóriumi kísérletek stb. eredményeként az értékelõ instrumentumok széles körét hozta létre és tesztelte. Ezen instrumentumok közös alapcélja, hogy a lehetõ legnagyobb mértékben eleget tegyen az alábbi két követelménynek: csökkentse a lehetséges minimumra az emberi észleléssel és értékeléssel óhatatlanul együtt járó, számos, jól ismert és jól dokumentált torzító hatást (mint amilyen pl. az ún. halo-hatás, vagy a különbözõ attribúciós torzítások, stb46.), ugyanakkor legyen praktikus, azaz létrehozása, fenntartása és gyakorlati alkalmazása ne támasszon nehezen teljesíthetõ vagy teljesíthetetlen (idõ-, pénz-, információ- stb.) követelményeket. Az idõk folyamán az egyes értékelõ instrumentumokkal kapcsolatos gyakorlati és elméleti ismeretek bõvülésével különbözõ, korábban nem ismert hátrányos tulajdonságok és mellékhatások is jelentkeztek. Az értékelõ instrumentumok fejlesztésének egy harmadik célja ezen negatív (mellék-) hatásoknak a minimalizálása. Az ETÉ rendszerekben használható értékelõ instrumentumok két fõ csoportra bonthatók. Ezek a következõk:

Köznapi értelemben e körbe sorolhatók a különféle elõítéletekbõl, ítéletalkotási sztereotípiákból, a figyelem és az emlékezet szelektivitásából adódó torzítások stb., illetve az ezek egymásra hatásából adódó torzító hatások 46

122


(1) (2)

A kritérium alapú értékelési instrumentumok, ill. Az összehasonlítás alapú értékelési instrumentumok.

A kritérium alapú értékelõ eszközök esetében az értékelt személyt bizonyos, a teljesítménye szempontjából központi jelentõségû dimenziókban valamilyen elõre ismert és adott sztenderdhez hasonlítják, és ezen összehasonlítás eredménye szerint értékelik. A kritérium alapú értékelõ instrumentumok néhány fõbb típusa: (a) Az egyszerû osztályozó skálák ez a jól ismert osztályozza egytõl ötig terjedõ skálán típusú kérdés; (b) Magatartási mozzanatokkal definiált értékelõ skálák itt az egyes értékelési fokozatokhoz puszta számok helyett az adott skálaszintre utaló magatartási minták vannak megjelölve (pl. az Osztályozza a munkahelyen való megjelenés pontosságát kérdésnél az 1-5 skála helyett olyan példák vannak felsorolva, mint még sohasem késett, minden héten legalább egyszer elkésik stb. (c) Kevert skálák ez az elõbbi módosításával jön létre úgy, hogy mind az egyes kérdésekhez tartozó válaszokat, mind pedig az egyes válaszalternatívák egymás közötti sorrendjét az értékelõ ûrlapon szándékosan összekeverik, ezáltal megnehezítve az értékelõ részérõl az értékelési eredmények tudatos manipulálását. Ezeken kívül még különféle egyéb értékelõ instrumentumok is léteznek, mint pl. a narratív esszé vagy a kritikus események módszer, ezekre azonban kevéssé elterjedt voltuk miatt nem térünk ki. A második csoport, az összehasonlításon, rangsoroláson alapuló értékelõ instrumentumok halmaza különösen, ha az egyes személyek értékelését több értékelõ végzi számos, lényeges elõnnyel bír a kritérium alapú értékelõ instrumentumokkal szemben. Ezek leglényegesebbike, hogy kikényszeríti egy olyan eloszlás kialakulását, amelyben elõre meghatározott arányban vannak az átlagosnál rosszabb, átlagos, illetve az átlagosnál jobb teljesítmények. Ennek ellenére az összehasonlítás-alapú értékelõ instrumentumok elsõsorban az értékelési folyamat erõsen konfliktusos jellege, illetve az ezzel járó egyéb mellékhatások (vezetõi stressz, dolgozói lojalitás megrendülése, munkahelyi konfliktusok stb.) igen népszerûtlenek és alkalmazásuk igencsak ritkának tekinthetõ. Mind a kísérletek, mind pedig a gyakorlati alkalmazás során azonban hamar kiderült, hogy a különbözõ fajta instrumentumok különbözõ mértékû és jellegû problémákat vetnek fel. Ezek talán legfontosabbika az ún. jószívûségi hatás. Ez abban nyilvánul meg, hogy pl. egy ötfokozatú skálán tipikusan az értékeltek (akár jóval) több mint 80%-a a felsõ két kategóriában helyezkedik el. Ez pedig egyrészt nyilvánvalóan az értékelés objektivitását cáfolja, másrészt pedig azzal jár, hogy az adott értékelõ instrumentum nem rendelkezik a szükséges adminisztratív döntések (pl. fizetés, elõléptetés stb.) meghozatalához szükséges megkülönböztetõ képességgel (azaz statisztikai értelemben vett diszkriminatív erõvel), emiatt nem képes ellátni a funkcióját47. E jelenségnek több oka van; így pl. az értékelõ és az értékelt közötti informális alkukban a vezetõ a kedvezõ értékeléssel mintegy megvásárolja a beosztott lojalitását; ugyanakkor hiányzik az a motívum, amely alapján a vezetõ felvállalja az elõnytelen értékeléssel járó konfliktusokat és népszerûtlenséget. A mérõ-értékelõ típusú ETÉ-nél jelentkezõ problémák egy másik osztálya abból fakad, hogy az értékelési folyamat résztvevõi tudják: az értékelési eredményektõl fontos további kérdések és döntések függenek. Ebbõl fakadóan azután könnyen elõállhat az a helyzet, amelyben mondjuk nem a fizetésre/elõléptetésre vonatkozó döntés függ a teljesítményértékelés végeredményétõl, hanem a teljesítményértékelés végeredménye lesz hozzáigazítva vezetõ által kívánt, az õ érdekeinek-szándékainak megfelelõ fizetésemelési vagy elõléptetési döntéshez. Míg az elõbbi két problémakör elsõsorban a szervezeten belüli informális és hatalmi-politikai kapcsolatok zavaró hatásából fakadnak, léteznek egyszerûbb és nyilvánvalóbb szempontok is. Így pl. ezen instrumentumok egy része elsõsorban a magatartási mozzanatokkal definiált és a kevert értékelõ skálák egy további problémája, hogy gyakran meglehetõsen körülményes és költséges a létrehozásuk, illetve a karbantartásuk. A mérõ-értékelõ iskola fejlõdésének egy jóval késõbbi állomása az, amikor az értékelési eredményeket nem önmagukban vagy egy viszonylag elszigetelt emberierõforrás-menedzsment rendszer egyik elemeként kívánják alkalmazni, hanem a szervezet egészére kiterjedõ, átfogó és integrált teljesítmény-menedzsment E hatás csökkentésére különbözõ megoldásokat javasoltak, illetve alkalmaznak. Ilyen pl. az értékeléssel kapcsolatos vezetõbeosztott konfliktus csökkentése, elkenése érdekében a több személybõl álló értékelõ bizottságok alkalmazása, az dolgozói elfogadottság növelése érdekében az ön-értékelés, illetve a munkatársak (nem vezetõk) általi értékelés (ún. peer appraisal) mozzanatának beemelése az értékelési folyamatba stb.

47

123


rendszernek pusztán egyik elemeként. Ezen teljesítmény-menedzsment rendszerek ideáltípusa a Megegyzéses Eredménycélokkal történõ Vezetés (MEV, angol rövidítése MBO; v.ö. az elõzõ fejezet), melyet azonban nagyfokú komplexitása miatt teljes mértékben csak viszonylag kevés szervezetben (melyek között elenyészõ a közigazgatási szervezetek száma) valósítottak meg. E rendszerek közös alaptulajdonsága, hogy a szervezet egészétõl kezdve a vonalbeli és a különbözõ funkcionális egységeken, részterületeken keresztül egészen a munkacsoportokig, majd tovább az egyes egyénekig bezárólag a célok pontos definiálásának, a célelérés fokának folyamatos mérésének-számszerûsítésének, valamint a terv-tény adatok eltérése esetén a korrektív célú beavatkozásoknak az összefüggõ és egységes rendszerét valósítják meg. E rendszerekben válik lehetségessé az, hogy a teljesítmény terv- és tényadatokat a tervezési fázisban a szervezeti szinttõl egészen a csoport- és az egyéni szintig lebontsák, illetve a végrehajtási szakaszban ugyanezen a pályán felösszesítsék. A magyar KTV szabályozás egyes elemei elsõsorban az egyéni teljesítmény-célok elõzetes, az ágazati kiemelt célok alapján történõ megfogalmazása és számon kérése e logika irányába látszanak mutatni, miközben azonban teljesen figyelmen kívül hagyják a közpolitikai és a szervezet/program szintû célok és eredményesség meghatározásának és nyomon követésének kérdését. A mérõ-értékelõ típusú ETÉ ezen változatai azonban a pillanatnyi jogi szabályozástól függetlenül a magyar közigazgatás szempontjából egyenlõre mindenképpen irrelevánsak, hiszen egy (szervezeti szintû) teljesítmény-menedzsment gyakorlat kibontakozásának jelenleg az elõfeltételei is teljesen hiányoznak. 10.2.4 A fejlesztõ-támogató iskola Ennek az irányzatnak a gyökere a magával az értékelési folyamattal, illetve az annak általában középponti elemét megjelenítõ ún. értékelõ interjúval (appraisal interview) kapcsolatos problémákban és kutatásokban van. Az ideális értékelési folyamat pontos felépítésére vonatkozó vizsgálatok ugyanis számos, a mérõ-értékelõ iskola keretein kívülre lógó tényezõre vetettek fényt. Így pl. kiderült, hogy a vezetõ részérõl megnyilvánuló problémamegoldó attitûd, megértõ-segítõ (de nem feltétlenül elnézõ) stílus gyakran magasabb dolgozói teljesítményt és ugyanakkor magasabb megelégedettséget is eredményez, mint pl. az értékelési folyamat objektív, korrekt jellege és kommunikációs stílusa. Az értékelési folyamatnak a beosztott és a vezetõ közötti érdemi és kölcsönös visszacsatolást, ugyanakkor konstruktivitást eredményezõ kialakítása ugyanakkor további eredményekkel is kecsegtet. Ilyen pl. az informális és kommunikációs kapcsolatok, illetve általában az egész szervezeti kultúra egyéb, elõnyösnek tartott megváltozása, a vezetõi munka eredményességének és a vezetõ kompetencia-érzetének a növekedése stb. Mindezek a törekvések jó néhány praktikus, az értékeléssel és az azt övezõ kommunikációs folyamattal kapcsolatos ajánlás formájában öltöttek testet. Ezek közül néhány fontosabb48: A dolgozó földbe tiprása helyett a dolgozó problémáinak megoldására irányuljon; Általános észrevételek helyett legyen inkább specifikus, konkrét; Értékelõ mozzanatok helyett tartalmazzon inkább leíró, semleges elemeket; Legyen érthetõ, egyértelmû és pontos stb. Látható tehát, hogy itt a mérõ-értékelõ iskolával összehasonlítva az ETÉ-nek nem csak a tulajdonképpeni tartalma, hanem az egész célja is lényegesen megváltozott. Mindebbõl azonban nem csak hasznok, hanem problémák is származnak. Így pl. a tényleges, tulajdonképpeni értékelés mozzanata nagyrészt kiiktatódik a rendszerbõl, amely ilyenformán elvileg sem képes szállítani mondjuk a személyzeti-adminisztratív döntésekhez szükséges, az ezekhez megkívánt mértékû különbségtételt biztosító információkat. A fejlesztõ-támogató megközelítés egy másik hiányossága, hogy eltekint az értékelési folyamat résztvevõinek érdekeitõl, illetve a szervezeten belüli hatalmi-politikai tényezõktõl (e vonásban egyébként bizonyos mértékig osztozik a mérõ-értékelõ iskolával). Így pl. ok nélkül feltételezi, hogy a vezetõknek automatikusan az a céljuk, hogy elõsegítsék a dolgozó egyéni fejlõdését, biztosítsák a problémamegoldó jellegû, hatékony visszacsatolást eredményezõ kommunikációs folyamatok létrejöttét és továbbélését stb. Számos esetben ugyanis akár a kényelemszeretet, akár a dolgozó lojalitásának megvásárlása, akár mondjuk a fennálló szervezeti-hatalmi viszonyok megszilárdítása végett a vezetõnek érdeke lehet a negatív, bíráló értékelések visszatartása, vagy éppen azok túlhangsúlyozása.

48

Wood-Marshal (1993) p. 14

124


10.2.5 A teljesítmény fizetés kapcsolat a teljesítményfüggõ bérezési rendszerekben Mint az eddigiekbõl is kiderült, az egyéni teljesítményértékelés és a teljesítményfüggõ bérezés egymástól elvileg független rendszerek, amelyek azonban viszonylag bonyolult módokon kapcsolódhatnak össze: (1) ETÉ létezhet önmagában, azaz teljesítményfüggõ bérezés nélkül (tipikusan ilyenek pl. a fejlesztõtámogató típusú ETÉ-k); (2) Teljesítményfüggõ bérkomponens is létezhet egyéni teljesítményértékelés nélkül, azaz döntõen vagy pusztán a vezetõ szubjektív belátására és értékelésére épülõ javadalmazási döntések alapján; (3) Végezetül az ETÉ létezhet valamilyen teljesítményfüggõ bérrendszerrel együttesen is. Ennek azonban ismét két alapesete van: (a) Az ETÉ által elõállított teljesítmény-információk és a fizetések teljesítményfüggõ komponense között nincsen semmilyen néven nevezendõ kapcsolat (vagyis az ETÉ és a teljesítményfüggõ bérezési rendszer elmegy egymás mellett; a fizetésemelési és bónusz-döntéseket az ETÉ rendszer által mért teljesítményszintektõl függetlenül, szubjektív vezetõi mérlegelés alapján határozzák meg); (b) A fizetések teljesítményfüggõ komponense az ETÉ által szállított információk alapján kerül, kisebbnagyobb vezetõi diszkrecionális jogkör fenntartásával, meghatározásra. (Ez az eset az ETÉ mérõ-értékelõ típusának felel meg.) Feltételezve, hogy egy adott szervezetben a közigazgatásban mind valamilyen fajta ETÉ, mind pedig valamilyen fajta teljesítményfüggõ bérezés létezik, az elõbbiekben megjelenõ dilemma-halmazt az alábbi két kérdésre egyszerûsíthetjük: Legyen-e kapcsolat a formális ETÉ eredmények és a teljesítményfüggõ fizetés között? Ha van kapcsolat, akkor milyen természetû, mennyire meghatározott-beszabályozott legyen? Ami az elõbbi kérdést illeti, a pro és kontra érvek egyik nagy csoportja lényegében azonos a mérõértékelõ, illetve a fejlesztõ-támogató típusú ETÉ rendszerek összevetése kapcsán az elõbbiekben megfogalmazott érvekkel. Ezek legfontosabbika, hogy a szigorú anyagi következmények megjelenése megfosztja az ETÉt attól a lehetõségtõl, hogy a munkavállalók és a vezetés közötti torzítatlan kommunikációnak, a fejlesztési igények és lehetõségek tényleges feltárásának és a bizalom alapú szervezeti kultúra kialakításának eszközéül szolgáljon. Az érvek egy másik csoportja közvetlenebbül gyakorlati vonatkozású: egyszerûen a ténylegesen létezõ ETÉ rendszerek praktikus alkalmazhatóságát, megbízhatóságát vitatja. Nyilvánvaló, hogy amennyiben a bérezési döntések alapjául megalapozatlan, torz teljesítmény-információk szolgálnak, akkor ez nemcsak a teljesítményfüggõ bérezési rendszer motivációs hatását csökkentheti (akár nullára is), hanem ezen túlmenõen önmagában is romboló hatású lehet. Ha az elsõ kérdésre pozitív válasz születik azaz a mért teljesítmény és a fizetés között tényleges kapcsolat keletkezik , akkor a következõ kérdés az, hogy milyen legyen e kapcsolat jellege. Ez a kérdés voltaképpen a teljesítmény-fizetés kapcsolat (központi, normatív) beszabályozottsága, illetve diszkrecionális vezetõi hatáskörben hagyása közötti dilemmaként jelenik meg. A teljesítmény-fizetés nagyobb mértékû standardizáltsága szélsõ esetben az jelenti, hogy a teljesítményfüggõ fizetés-komponens a formálisan mért teljesítmény valamilyen függvényeként jelenik meg; pl. 5-ös teljesítmény +30%, 4-es teljesítmény +20% fizetés stb. A kisebb mértékû formalizáltság ezzel szemben azt jelenti, hogy a vezetõ bizonyos, többé vagy kevésbé tág keretek között saját értékítéletét is érvényesíteni tudja a teljesítményfüggõ bérkomponens(ek) nagyságának megállapítása során; pl. 5-ös teljesítmény +25-35%, 4-es teljesítmény +15-25% stb. A teljesítmény-bér kapcsolat kisebb fokú standardizáltsága mellett a vezetõi szabadság, a változó és egyedi szempontok vezetõi figyelembe vételének szempontja és követelménye szól. Az erõsen formalizált, standard ETÉ rendszerek ugyanis esetleg nem képesek figyelembe venni mindazokat az egyedi szempontokat és célokat, amelyek alapján a vezetõk a fizetéseket meg kívánják határozni. A teljesítményfüggõ bérek kifizetését technikailag a leggyakrabban az alábbi két formában, illetve ezek keverékével oldják meg:

A teljesítményfüggõ bérek kifizetésének egyik fõ módja a jól ismert bónusz-rendszer. Ekkor a magasra értékelt teljesítményeket az értékelési idõszak egészére vonatkozó, egyszeri pénzösszeggel bónusszal jutalmazzák. Az adott idõszakban kapott bónusz független az elõzõ idõszak(ok)ban kapott bónusz(ok)tól. Az érdemalapú béremeléses rendszerben ezzel szemben az éves béremelkedés mértéke függ az értékelési idõszakban felmutatott teljesítménytõl; jobb teljesítményre nagyobb, rosszabbra pedig kisebb vagy nulla béremelés jár. A béremelés összege ettõl kezdve a fix alapbér részévé válik.

125


10.3

A köztisztviselõi teljesítményértékelés nemzetközi gyakorlata

A fejlett igazgatási és emberierõforrás-menedzsment technikákkal kapcsolatban gyakran hivatkoznak a nemzetközi gyakorlatra. Ugyanakkor valójában nagyon kevés és fõleg nagyon kevés rendszerezett és alapos (a komparatív jelleget ne is említsük) információ és elemzés áll rendelkezésre az ETÉ egyes országokban ténylegesen követett gyakorlatával kapcsolatban. Sõt, némileg továbbmenve azt is megállapíthatjuk, hogy az elõbbi állítás a teljesítményorientált közigazgatási reformok szinte bármely területével kapcsolatban is érvényes. (Néhány figyelemre méltó kivételt azért meg kell említeni; így pl. Pollitt-Bouckaert 1995 és 2000, FlynnStrehl 1996, Lane 1997. E munkák azonban általában kivéve Wood-Maguire 1993-at az emberierõforrásmenedzsment kérdését egyáltalán nem, vagy csak viszonylag kis hangsúllyal érintik.) Ebben a fejezetben röviden összegezzük azokat az információkat, amely a teljesítményorientált emberierõforrás-menedzsmentre, illetve specifikusan az ETÉ-re vonatkozóan az egyes országok tekintetében rendelkezésre áll. Eközben figyelembe kell venni, hogy nem csak a nemzetközi, de sok esetben még az egyes országok nemzeti gyakorlata is rendkívül sokszínû. A legtöbb országban ugyanis az emberierõforrás-menedzsmenttel kapcsolatos döntések jelentõs része, így az ETÉ alkalmazásával kapcsolatos döntések is az egyes ágazatok vagy szervezetek szintjére vannak delegálva. Ezért aztán inkább az tekinthetõ tipikusnak, hogy a különbözõ, többé-kevésbé házilagos jellegû, testre szabott rendszerek együtt, egymás mellett funkcionálnak. Ezért figyelmünket döntõen azokra a technikákra, reformokra koncentráljuk, amelyek az adott közigazgatási rendszer egészében vagy legalábbis nagy részében bevezetésre kerültek; vagyis esetleges megemlítésüktõl eltekintve figyelmen kívül hagyjuk az egyes sajátos közigazgatási szervezeteknél alkalmazott, egyedinek tekinthetõ, testre szabott menedzsment technikákat. Ezt a döntést fõként az a szempont indokolja, hogy a nemzetközi gyakorlat vizsgálatakor a magyar KTV-ben elõirányzotthoz hasonló, azzal összevethetõ, vagyis a közigazgatás egészére (vagy legalábbis döntõ többségére) kiterjedõ ETÉ rendszerek tekinthetõk relevánsnak; a különféle speciális igazgatási ágak vonatkozásában szerzett tapasztalatok ugyanis az ugrásszerûen megnövekedõ sokszínûség mellett még az közigazgatás egészére történõ általánosíthatóság problémáját is felvetnék. Az Amerikai Egyesült Államokban a Reagan elnökségével 1980-ban új szakaszba lépõ változtatások fõ csapásiránya sokáig az állam visszaszorítása, valamint a vállalati gyakorlatnak és vezetési-szervezési filozófiának a közigazgatásba történõ behozása volt. Az emberierõforrás-menedzsment azaz a közszolgálat területén körülbelül a nyolcvanas évek közepétõl elsõsorban a dereguláció (ennek jelentõs lépése a mintegy 10 ezer oldalas Szövetségi Munkaügyi Kézikönyv eliminálása volt), valamint a kvalifikált vezetõi munkaerõ megszerzését és megtartását lehetõvé tévõ, rugalmasabb, menedzser típusú munkaügyi szabályozás emelhetõ ki. A teljesítményorientált emberierõforrás-menedzsment legfontosabb eleme az 1984-ben PMRS (Performance Management and Recognition System, Teljesítménymenedzsment és Jutalmazási Rendszer). Ez a szövetségi közigazgatás mintegy 140 ezer középszintû vezetõjére terjed ki. A PMRS alapját képezõ értékelési rendszert jogszabályok határozzák meg. Az értékelés évente egyszer történik. A bérek teljesítményfüggõ hányada kb. 30-50%, mely kevert (bónuszt és alapbérnövekményt is tartalmazó) rendszerben kerül kifizetésre. Noha a PMRS mûködését szisztematikusan (felül)vizsgálják, annak az egyes szervezeti egységek teljesítményére gyakorolt hatásáról nincsen adat. A vezetõkre kiterjedõ közvélemény-kutatások azonban számos, az ETÉ és a teljesítményfüggõ bérezési rendszer általános problémájaként azonosított véleményt hoztak felszínre. Az angol közszolgálat teljesítményorientált reformjai körében egyrészt a vezetõi autonómia (költségvetési, emberierõforrás-gazdálkodási, szervezeti, operatív, szabályozási stb. értelemben) határozott kiszélesítése, másrészt pedig a közszolgálat hagyományosan erõs szakmai éthoszának a fogyasztó/ügyfélorientáció és a 3E jelszava köré szervezõdõ értékekkel történõ jelentõs mértékû helyettesítése ill. felváltása érdemel figyelmet. Noha az angol reform-agendát az elmúlt mintegy 20 évben szinte folyamatosan a teljesítmény, eredményesség, minõség kifejezések uralták, az emberierõforrás-menedzsment területén elsõsorban a delegáció azaz az emberierõforrás-gazdálkodási kérdésekkel (fizetés, elõmenetel, besorolás stb.) kapcsolatos jogköröknek az alsóbb szintek (agency, department) irányába történõ elmozdítása , valamint a dereguláció vagyis az említett szabályok egyszerûsítése, megszüntetése jelszavai domináltak. Csak illusztrációként említjük meg, hogy pl. az egyik, az OECD által végzett felmérés (OECD 1999) a kilencvenes évek reformjai között melyben a közszolgálat reformjai is értelemszerûen helyet kapnak a köztisztviselõk teljesítményalapú bérezésének kérdését mindössze egyetlen helyen, mint az emberierõforrás-gazdálkodási kompetenciák delegálása révén megteremtett (elvi) lehetõséget említi meg. Ehelyett, sok más országhoz hasonlóan, elsõsorban (a már említett delegáció-dereguláció fogalom-páros mellett) a közszolgálat etikai alapjainak erõsítése, a 126


képzés, általában az emberierõforrás-fejlesztés, valamint az alkalmazásban és a munkahelyen megnyilvánuló diszkrimináció csökkentése emelendõ ki49. A teljesítmény-alapú bérezés elsõ változatait a közszolgálat különbözõ szintjein a nyolcvanas évek második felében vezették be; ezek a felsõ-, majd a felsõ középvezetõi osztályokra irányultak. A fizetés teljesítményfüggõ része általában a teljes fizetés kb. 20%-át teheti ki, mely leggyakrabban kevert (bónuszt és teljesítményfüggõ alapfizetés-emelést is tartalmazó) rendszerben kerül kifizetésre. Ausztrália kezdettõl fogva az Új Közmenedzsment reformok egyik éllovasának számít; az elsõ átfogó lépéseket 1984-ben, a liberális-nemzeti pártot hosszabb idõ után felváltó munkáspárt 1983-as hatalomra kerülését követõen tették meg. Ezt követõen több egymást követõ kormányzati periódust átívelõ idõszakban is Ausztráliát gyakran mint a nagy léptékû, technikailag fejlett megoldásokat bevezetõ és (viszonylag) sikeres reformok mintaországát említették. A közszolgálat, azaz az emberierõforrás-menedzsment területén a nagyobb léptékû intézkedések döntõ többsége két fõ csoportba sorolható: (a) Egyrészt a munkahelyi környezet és a munkavállalók általános fejlesztését célzó lépések. Ide tartoznak pl. a hátrányos megkülönböztetés felszámolására, csökkentésére (equal employment opportunity), vagy az etikai kódex bevezetésére tett intézkedések. (b) Másrészt pedig itt is a szigorú, merev közszolgálati kötöttségek lazítását, feloldását célzó lépések csoportjáról beszélhetünk. Ez utóbbi csoportba olyan lépések sorolhatók, mint pl. a fix idejû alkalmazás lehetõségének bevezetése, a miniszter, továbbá a szervezeti egység (agency) vezetõje által is befolyásolható fizetések, a munkavállalók közszolgálaton belüli mobilitását elõsegítõ változtatások stb. Az ETÉ körébe tartozó egyik fontos lépés a magas rangú vezetõk teljesítményének értékelését bevezetõ 1989-es kezdeményezés volt. A nem-vezetõ munkavállalók teljesítményének szisztematikus értékelése az ausztrál közszolgálat emberierõforrás-menedzsment gyakorlatának szintén szerves része. Ennek elsõdleges célja azonban nem annyira az adminisztratív/személyzeti döntések (pl. fizetés, elõléptetés stb.) mérõ-értékelõ típusú megalapozása, hanem inkább a munkavállalók vezetõi visszacsatolás révén történõ fejlesztése; azaz a fejlesztõ-támogató stílusú ETÉ tekinthetõ dominánsnak. Az Új Közmenedzsment reformok franciaországi folyamatának két legfõbb jellegzetessége talán az, hogy egyfelõl a francia reform-agenda és reform-frazeológia viszonylag autonómabb, az angolszász befolyást kevésbé tükrözi, másfelõl pedig a reformok, szemben a nemzetközi gyakorlat többnyire radikális, gyors és mélyreható jellegével, sokkal inkább kis lépésekben és a reform folyamatosságának elvét követve valósultak meg. A nyolcvanas évek elejétõl-közepétõl számítható reformok három idõnként némileg újra-csomagolt formában, de vissza-visszatérõ alapkérdése a decentralizáció, a modernizáció és a privatizáció volt. Vagyis a máshol szinte egyeduralkodó teljesítmény-problematika közvetlen formában alig jelent meg a francia reform-agendában. Azonban a decentralizáció, a menedzseri autonómia kiszélesítése, a rugalmatlan költségvetési, közszolgálati stb. szabályok egy részének lebontása, a kiszerzõdés és a kötelezõ versenyeztetés mechanizmusainak fokozottabb alkalmazása mind olyan mozzanatok, amelyek összecsengenek az ideáltipikusnak tekinthetõ Új Közmenedzsment reformok lényeges elemeivel. Az emberierõforrás-menedzsment területére ráközelítve azt látjuk, hogy e területen fõként a decentralizáció, a szigorú jogi szabályozási keretek lazítása, részleges lebontása, valamint az emberierõforrás-fejlesztés olyan, szintén minden fejlett országban nagy hangsúlyt kapó aspektusai dominálnak, mint a képzés-továbbképzés. Egyes szervezetekben/szervezetrendszerekben elvben lehetséges ugyan egyéni teljesítménybérezési rendszerek kialakítása, azonban erre nemigen kerül sor a gyakorlatban. Mindazonáltal a francia köztisztviselõi bérrendszerben bizonyos teljesítmény-függés már jó ideje jelen van. Ilyenek pl. a fõként a fõtisztviselõk szûk köre által élvezett teljesítménybónuszok. Ezek azonban nem szisztematikus egyéni teljesítményértékelésen nyugszanak; odaítélésük alapja döntõen informális és szubjektív vezetõi megítélés. ETÉ rendszerre épülõ, valódi teljesítményalapú bérezés bevezetését nemigen tervezik, illetve e megoldásokkal szemben komoly fenntartások élnek az érintett döntéshozók és az érdekeltek szélesebb körében egyaránt.

49 A források egy része idõnként - pl. Miklós (1992) - az ETÉ kiterjedtebb alkalmazására utal. Az egymásnak némileg ellentmondó információk alapján azonban az a megítélés látszik a legmegalapozottabbnak, hogy az (általános) ETÉ bevezetése ha (bizonyos értelemben/szervezeteknél stb.) meg is kezdõdött, de semmiképpen sem tekinthetõ befejezett ténynek

127


A Német Szövetségi Köztársaságnak az Új Közmenedzsment mozgalomhoz való viszonya és az arra adott reakciója több okból is különös figyelmet érdemel. Egyfelõl a német közigazgatás határozott és tradicionális bürokratikus arculata-kultúrája és ennek az Új Közmenedzsment merõben másféle elveihez való viszonya, másfelõl pedig a német közigazgatás földrajzi és kulturális közelsége az, ami miatt a német reformok különösen tanulságosak lehetnek Magyarország számára. Kissé túlzó módon és paradoxonban fogalmazva azt is mondhatnánk, hogy a német Új Közmenedzsment reformok legfõbb jellegzetessége legalábbis szövetségi szinten az, hogy nincsenek. A Új Közmenedzsment nemzetközi értelmezésébe és trendjeibe illeszkedõ-illeszthetõ reformok szinte kizárólag az önkormányzati szinteken jelentkeznek. Tartományi szinten alig, a szövetségi kormányzatban és apparátusban pedig gyakorlatilag egyáltalán nem figyelhetõ meg a hagyományos és erõteljes weberi bürokratikus tradíció kereteibõl lényegesen kilógó változtatás. A reformok szinte kizárólagos terepét alkotó önkormányzati igazgatást az Új Irányítási Modell (Neues Steuerungsmodell) megvalósítására irányuló lépések dominálják. E modell fõbb elemei több tekintetben rímelnek az Új Közmenedzsment megszokott szlogenjeire: az adminisztratív eljárások ésszerûsítése és a hozzájuk kapcsolt eredmény-orientált költségvetési rendszerek révén azok költségérzékeny és költségorientált szervezése és vezetése; fogyasztó-orientáció, fogyasztói-állampolgári participáció; decentralizáció és a vezetõi autonómia kiszélesítése, szolgáltatások privatizációja, kiszerzõdése stb. Az emberierõforrás-gazdálkodás területén az önkormányzati igazgatásban elsõsorban a szolgáltatás-, fogyasztó- és minõségorientált szervezeti kultúra megteremtésére irányuló emberierõforrás-fejlesztési lépések (fõként képzési tevékenységek) dominálnak; az ETÉ általános alkalmazásának kérdése alig, vagy egyáltalán nem tematizálódott. Felsõbb, tartományi és különösen szövetségi szinten pedig az ETÉ kérdései még problémaként sem igen jelennek meg. Jól jellemzi a német szövetségi kormányzat reform (helyesebb inkább a fejlesztési kifejezés használata) programjának összetételét az OECD számára 1999-ben készített német országjelentés szerkezete, amely a következõ alcímeket tartalmazza (OECD 1999c): A jogi normák mennyiségének csökkentése A jogi normák hatásvizsgálatának bevezetése A tervezési és jóváhagyási eljárások egyszerûsítése és gyorsítása A kormányzati tevékenységek körének lehatárolása A szövetségi hatóságok csökkentése és ésszerûsítése Az új irányítási és vezetési eszközök alkalmazása (ebben a részben elsõsorban a pénzügyi kontrolling és a decentralizált költségvetési hatáskörök kialakítása kap helyet) Az állami statisztikai adatszolgáltatási követelmények csökkentése. Összegezve: a szövetségi (központi) kormányzati reformok között az emberierõforrás-menedzsment általában is kis hangsúllyal, az ETÉ pedig legalábbis mint átfogó, a tisztviselõk teljesítményének mérésére és/vagy a teljesítményalapú fizetési rendszer megalapozására szolgáló rendszer még kevésbé jelenik meg. A beosztott dolgozók teljesítményértékelése tehát elsõdlegesen inkább mint az emberierõforrás-fejlesztés, és nem mint a szervezeti kontroll vagy az egyéni motiváció biztosításának eszköze jelenik meg. Ezzel szemben az ETÉ fejlesztõ-támogató stílusú alkalmazása jóval jellemzõbb: a munkatársakkal folytatott, strukturált vezetõi elbeszélgetésre épülõ teljesítményértékelési mozzanatok tehát elsõsorban a vezetés és a beosztott között jobb megértést és kommunikációt, a beosztott képzési és fejlõdési-fejlesztési igényeinek pontosabb felmérését, és mindezeken keresztül azaz közvetve a dolgozói motiváció és elkötelezettség megerõsítését szolgálják. A fejlett országoknak az ETÉ rendszerekkel kapcsolatos közigazgatási gyakorlatáról a következõ összegzõ megállapításokat tehetjük: Az ETÉ rendszerek közigazgatási alkalmazásának kérdését és törekvését a közigazgatás teljesítményorientált reformjainak újabb kori, kb. a nyolcvanas évek eleje óta tartó hulláma vetette fel. A közigazgatási rendszerek teljesítményorientált reformjaira irányuló ezen az Új Közmenedzsment zászlaja alatt megjelenõ törekvések ugyanakkor korántsem az ETÉ rendszerek kérdésköre körül összpontosultak-összpontosulnak. Inkább ellenkezõleg: az ETÉ rendszerek alkalmazása a komplex (rendszerszintû), a közpolitikai és a szervezeti teljesítmény növelését célzó menedzsment-reformoknak és -technikáknak egy viszonylag kisebb jelentõségû területét képezi; az ETÉ rendszerek bevezetését 128


10.4

gyakorlatilag mindenhol megelõzte a teljesítmény- és közpolitika-menedzsment eszközeinek hangsúlyos fejlesztése és kiterjedt alkalmazása. Az ETÉ alkalmazása valamilyen formában ugyanakkor több fejlett ország közigazgatásában is jelen van. Az ETÉ-nek a szervezetek vezetõire irányuló a vezetett szervezet objektív teljesítmény-paraméterei alapján történõ alkalmazása azonban jóval kiterjedtebb, mint annak a magyar szabályozásban megjelenõ, általános azaz minden köztisztviselõre kiterjedõ formája, és ezen a téren jóval több tapasztalat is áll rendelkezésre. Az ETÉ-t, és különösen annak teljesítményfüggõ bérezési rendszerrel kombinált változatát bátorító országokban általában nem létezik az ETÉ-nek valamilyen egységes, kidolgozott rendszere. Az ETÉ tartalmi-technikai jellemzõivel kapcsolatos döntések kisebb-nagyobb mértékben az egyes közigazgatási szervezetek/ágazatok saját hatáskörébe vannak utalva, ezért a ténylegesen létezõ rendszerek ennek megfelelõen az egyes országokon belül is sokszínûek. Ezen belül az ETÉ-t viszonylag régebben alkalmazó országokban (pl. Kanada, USA, Anglia) viszonylag egységesebb és standardizáltabb, míg az e rendszereket csak újabban bevezetõ államokban decentralizáltabb és kevésbé standardizált ETÉ-k találhatók. Végezetül azt mondhatjuk, hogy a magyar szabályozásban megjelenõ, azaz mérõ-értékelõ típusú ETÉ-vel kapcsolatos külföldi tapasztalatok egyrészt nem elégségesek az e rendszerek hasznosságával kapcsolatos végsõ következtetések levonására, másrészt pedig gyakorlatilag a mégis rendelkezésére álló tapasztalatok mindegyike a Magyarországra is jellemzõ kontinentális európai közigazgatási tradíciótól s különösen a közép-európai hatósági-jogalkalmazó típusú tradíciótól idegen, alapvetõen angolszász irányultsági közigazgatási rendszerekbõl-kultúrákból származik. A mérõ-értékelõ típusú ETÉ-nek a kontinentális tradíciójú közigazgatási rendszerekben történõ alkalmazásával, illetve ennek lehetõségével kapcsolatos vizsgálatok így nemigen kezdõdhettek még el, illetve eddig nagyon kevés eredményt hoztak. Alternatívák és dilemmák a magyar ETÉ továbbfejlesztésében

Figyelembe véve e kötet célját és feltételezett olvasóközönségének igényeit, ebben a pontban a magyar köztisztviselõi ETÉ és teljesítményfüggõ bérezési rendszer továbbfejlesztésének, tökéletesítésének kérdései között tallózunk. A továbbfejlõdés-fejlesztés kérdésének felvetése már csak azért is indokolt, mert mint a nemzetközi tapasztalatok rövid áttekintésébõl is láthattuk szinte valamennyi, a fejlett közigazgatási rendszerekben létezõ ETÉ rendszer számos lépcsõben, mintegy próbálgatásos módszerrel alakult ki és fejlõdött. Várható tehát, hogy a magyar ETÉ kialakítása során sem sikerül egybõl a legtökéletesebb megoldást megtalálni, hanem az alkalmazás során jelentkezõ különbözõ problémák és feszültségek itt is, legalábbis az elsõ idõszakban, idõrõl idõre szükségessé teszik a rendszer mûködésének értékelését és módosítását. Az alábbiakban néhány olyan kérdéskört veszünk szemügyre, amely a magyar ETÉ rendszerének továbbfejlõdése során vélhetõen vagy remélhetõleg az érdeklõdés homlokterébe kerül. (1) Teljesítményértékelés és minõsítés A KTV 34.-36. §-ai, illetve a hozzájuk fûzött miniszteri indoklás szerint a teljesítményértékelés egy elkülönült, önálló funkcióként (illetve intézményként) csatlakozik a köztisztviselõi minõsítés már meglévõ rendszeréhez. Mivel fogalmilag igen hasonló dolgokról van szó lévén a középponti mozzanat mind a teljesítményértékelés, mind pedig a minõsítés esetében ugyanaz: a köztisztviselõ vezetõ általi értékelése módszertanilag kézenfekvõnek tûnik a kérdéskör felgombolyítását e kettõsségbõl kiindulva megkezdeni. Vagyis: ha a minõsítésrõl már többé-kevésbé tudjuk, hogy az mi, akkor micsoda (és mi legyen) ehhez képest a teljesítményértékelés? A következõ táblázat az ETÉ-vel, illetve a minõsítéssel kapcsolatos, a KTV-ben foglalt szabályozási elemeket hasonlítja össze (helyenként némi leegyszerûsítéssel) a legfontosabb dimenziókban:

129


Jellemzõ

Egyéni teljesítményértékelés

Minõsítés

Gyakoriság

évente

négyévente, esetenként gyakrabban (pl. elõléptetés elõtt)

A formális meghatározás szerint mi magának az értékelésnek a célja?

a felelõsségteljes, szakszerû ügyintézés ösztönzése, a felkészültség folyamatos szinten tartása és javítása

a köztisztviselõ szakmai teljesítményének a megítélése, a teljesítményt befolyásoló ismeretek, képességek, személyiségjegyek értékelése, a szakmai fejlõdés elõsegítése

Kire irányul?

minden köztisztviselõ

minden köztisztviselõ

Ki végzi?

az érintett fölött munkáltatói jogokat gyakorló személy

az érintett fölött munkáltatói jogokat gyakorló személy

Milyen kritériumok alapján történik?

a munkáltatói jogkört gyakorló személy által az ágazati kiemelt célok alapján meghatározott célok elérésének mértéke, illetve a kiadandó belügyminiszteri ajánlás által meghatározott egyéb szempontok szerint

a KTV mellékletében meghatározott (valamint opcionálisan további) szempontok szerint (szakmai ismeret és jártasság, elemzõkészség, pontosság, felelõsségérzet, kapcsolatteremtõ készség, szorgalom stb.)

Mi a praktikus jelentõsége, A vezetõ az eredmény alapján +/mi függ az eredményétõl? 20%-os sávban módosíthatja a bért; az értékelés eredményét a minõsítés során is figyelembe kell venni

az elõmenetel üteme (szélsõséges esetben a pályán maradás); végsõ soron a fizetés és a presztízs

Úgy tûnik tehát, az ETÉ és a minõsítés közötti, a jogszabályban megragadható hasonlóság-különbség, illetve kapcsolat meglehetõsen homályos. Voltaképpen azt mondhatjuk, hogy praktikus, menedzsment szempontból a jogi szabályozás alapján e két külön jogintézmény között semmilyen lényegi különbség nem fedezhetõ fel azon kívül, hogy az egyiket évente, a másikat meg általában ritkábban, tipikusan négyévente végzik. Ez a hasonlóság persze korántsem véletlen. Elvileg is nehéznek avagy inkább lehetetlennek tûnik ugyanis a karrierrendszerû közszolgálati rendszerekben hagyományos minõsítési eljárásnak olyan értelmet, megalapozó filozófiát adni, amely érdemben különbözne az ETÉ rendszerek ilyen vagy olyan irányultságú változatainak valamelyikétõl. Az általunk némileg közelebbrõl is ismert külföldi teljesítményértékelõ rendszerek legalábbis ezek közül az alapvetõen mérõ-értékelõ jellegûek nyugodtan tekinthetõk egy-egy szofisztikáltabb minõsítési rendszernek (ilyeneket mutat be magyar nyelven pl. Király 1999 a svéd, az angol, illetve az amerikai adóigazgatás körébõl). A probléma megoldása valószínûleg azzal a kérdéssel függ össze, hogy milyen módon, pontosan milyen szabályok szerint valósuljon meg az egyéni teljesítményértékelési eredményeknek a minõsítésbe történõ beépítése (pl. az utolsó két vagy három értékelés átlageredményétõl csak egy meghatározott mértékben térhet el a minõsítés végeredménye; esetleg ehhez hasonló, de részletesebb, az egyes értékelési-minõsítési dimenziókra vonatkozó konzisztencia-szabályokat is lehet alkalmazni; stb.).

130


(2) A teljesítménycélok problémája A szabályozás szerint a munkáltatói jogok gyakorlójának pl. egy miniszteriális alárendeltségû szerv esetében az ágazati miniszter által meghatározott kiemelt célok tükrében kellene az értékelés alapjául szolgáló egyéni teljesítmény-célokat meghatároznia50. Ez problematikus, mivel az ágazati célok általánosságuk folytán nyilvánvalóan nem alkalmasak arra, hogy azokból az ágazat valamennyi tisztviselõjének egyéni teljesítménycéljait levezessék. Azokban a komplex, egyébként a közigazgatás nemzetközi gyakorlatában jelenleg csak elhanyagolható mértékben jelen lévõ menedzsment rendszerekben, ahol a teljesítménycélok ilyen átfogó rendszerének meghatározására egyáltalában vállalkoznak így mindenekelõtt az ún. MBO rendszerekben51 a tervezés-célmeghatározás-monitoring bonyolult munkafolyamat-rendszerére van ahhoz szükség, hogy az ágazati közpolitikai szervezeti szervezeti egység/csoport egyéni célok lebontás ténylegesen mûködhessen. Ebbõl fakadóan az egyéni teljesítménycélok meghatározásában a példában említett miniszteri iránymutatás lényegében szükségszerûen használhatatlanná, a célmeghatározás pedig gyakorlatilag kizárólag a munkáltató jogkör gyakorlójának feladatává válik aki azonban e feladatának teljesítése során azért még támaszkodhat a kiadandó módszertani ajánlásra is. Ez pedig alapvetõen kérdésessé teszi a teljesítménycél és így a KTV által elõirányzott ETÉ alapját képezõ kritériumrendszer fogalmát, mibenlétét. Szintén nem mellékes, hogy a nemzetközi tapasztalatok egyöntetûen azt mutatják: a szervezeti teljesítménycélok kijelölésének, valamint a szervezeti célelérés nyomon követésének a képessége a közigazgatási szervezetekben csak viszonylag hosszabb idõ alatt, számottevõ képzési és szervezési ráfordítások, illetve vezetõi (politikai) elkötelezettség eredményeként alakul ki. (3) Az ETÉ stratégiai kontextusa Az elõbbi felvetést továbbgondolva eljutunk az ETÉ stratégiai kontextusának összefüggéseiben történõ átgondolásával és megteremtésével kapcsolatos, a magyar ETÉ fejlesztése terén talán legégetõbb kérdéskörhöz. Mirõl van szó? Az ETÉ rendszerekkel foglalkozó szerzõk mindegyike a hivatkozott OECD anyagok mellett pl. a magyar nyelven elérhetõ Karoliny (2001), illetve a kevés magyarországi gyakorlati tapasztalat egyikét megjelenítõ Finta (2001) is fokozottan hangsúlyozza annak jelentõségét, hogy az ETÉ a szervezet globális teljesítmény-menedzsment rendszerébe integrált, azzal szorosan kommunikáló rendszerként mûködjön. Az egyéni teljesítménycéloknak ugyanis nem csak a konzisztens módon történõ konkretizálása, hanem egyáltalában az értelmezése is csak akkor lehetséges, ha nem a szervezet hatékony vezetésének elszigetelt és önmagában megjelenõ elemeként, hanem az ilyen vezetést szolgáló vezetési és szervezési megoldások komplex és átfogó rendszerének egy elemeként fogják fel és alkalmazzák; ha a közigazgatási szervezet eredményes és célirányos vezetését megvalósító vezetési rendszer melyet az elõbb hivatkozott magyar szerzõk nyomán nevezhetünk akár stratégiainak is képes a szervezeti célok/szervezeti célelérés átfogó értelmezésére és konkrét megragadására is, valamint arra, hogy az ETÉt értelmes és funkcionális alrendszerként integrálja magába. Külön kiemelnénk a teljesítmény-menedzsment, sõt általában a menedzsment résztechnikák és alrendszerek közötti konzisztencia jelentõségét. Gyakori problémaforrás ugyanis, hogy az ETÉ vagy annak egyes elemei konfliktusban állnak a szervezeti kontextus már meglévõ egyéb elemeivel. Így pl. nyilvánvaló, hogy egy alapvetõen az egyéni elszámoltathatóságot és a hierarchikus alá-fölérendeltséget hangsúlyozó és értékelõ strukturális-kulturális környezetben nehéz és diszfunkciókkal terhes (ha nem egyenesen lehetetlen) lesz egy fejlesztõ-támogató stílusú, az egyéni innovációt és fejlõdést értékelõ ETÉ megvalósítása (de ugyanez áll fordítva is).

Mivel nem tartozik a tanulmány által megcélzott szûkebb problématerülethez, csak lábjegyzetben utalunk arra a minõsítésre vonatkozó szabályozásban meglévõ egyik lényegi ellentmondásra, hogy míg a minõsítés egyik fõ funkciója éppen a köztisztviselõi karriernek (elõmenetel, fizetés stb.) az egyéni kvalitások és teljesítmény általi befolyásolása lenne, addig általános esetben minõsítésre ehhez képes csak nagyon ritkán - négyévente -, illetve (a már eldöntött!) elõléptetés elõtt kerül sor 51 Management by Objectives/Megegyezéses Eredménycélokkal történõ Vezetés/MEV: ld. az elõzõ fejezetben 50

131


A magyar jogszabályi környezetnek, illetve a kialakulóban lévõ magyar köztisztviselõi ETÉ-nek a stratégiai kontextus és konzisztencia terén meglévõ súlyos hiányosságait a fentiekben az ágazati → szervezeti → egyéni célok láncolatában/hierarchiájában meglévõ diszkontinuitás kapcsán már említettük. A továbblépés iránya ezen a téren mindenképpen a közigazgatási teljesítménymenedzsment komplex(ebb) rendszerének a kidolgozozása-átvétele és megvalósítása, illetve az ETÉ ezen rendszerbe történõ integráns beillesztése lenne. (4) Az értékelés folyamata: rendszeresség, technikai felépítés Az értékelések optimális gyakoriságának megállapításakor természetesen sok tényezõt kell figyelembe venni; így pl. a használt értékelési formátumok bonyolultságát/idõigényességét és az érintettek terhelhetõségét. Noha a normaszöveg a teljesítményértékeléssel kapcsolatban évenkénti végrehajtást irányoz elõ, ez önmagában még nem zárná ki azt, hogy a közbensõ idõszakban is sor kerüljön az értékeléshez kapcsolódó tevékenységekre (áttekintések, személyes megbeszélések stb.). Általánosságban azt mondhatjuk, hogy a folyamatos visszacsatolás, motiváció, illetve a teljesítményért való egyéni elszámoltathatóság céljainak biztosításához az évenkénti egyszeri teljesítményértékelés igen ritkának tûnik (bár ez a nemzetközi gyakorlatban sem egyedülálló, jellemzõbb a gyakoribb értékelések alkalmazása). Talán még nagyobb jelentõségû az értékelési folyamat konkrét lefolyásának, technikai jellemzõinek kérdése. Így pl. Milyen információforrásokon alapul az értékelés? Helyet kap-e benne pl. a dolgozói ön-értékelés? A tapasztalatok szerint a rendszer elfogadottságát, legitimitását növeli, ha az érintettnek is módja van saját véleményének az értékelési folyamatba történõ becsatornázására; ugyanakkor ez a megoldás bizonyos mértékben növeli a rendszer komplexitását, munkaigényét, és csökkentheti a fmûködése során megnyilvánuló fõnöki autoritást. Az értékelés egyoldalú információközlés-e, amelyben az értékelõ az értékelt tudomására hozza véleményét (pl. egy kétperces, a KTV elõírásának formálisan megfelelõ szóbeli megbeszélés során), vagy egy dialógusra épülõ, tipikusan egy személyes dialógus-szituációban megvalósuló folyamat, ahol a feleknek módjuk van egymás véleményének alaposabb megértésére és megvitatására? A tapasztalatok arra utalnak, hogy ez utóbbi megoldás mindenképpen sokkal eredményesebb az egyéni motiváció és a szakmai fejlõdés szempontjából, ugyanakkor fokozott a magyar viszonyok között csak nagyon jelentõs vezetõi képzéssel-készségfejlesztéssel megcélozható követelményeket támaszt elsõsorban az értékelõkkel, de az értékeltekkel szemben is. (5) Az értékelõ(k) személye Noha a KTV az értékelõ személyét egyértelmûen meghatározza, azt nem zárja ki, hogy az értékelõ saját döntése alapján további személyeket is bevonjon az értékelésbe. Így elvileg szóba jöhet valamilyen értékelõ bizottság kialakítása is, amelyben a KTV-ben meghatározott értékelõn kívül pl. egyéb vezetõk, nem vezetõ munkatársak (esetleg éppen maga az értékelt is) stb. helyet kapnak. A bizottsági értékelés elõnye, hogy a részletek megfelelõ kialakítása esetén elmossa az értékelés végeredményével kapcsolatos egyéni felelõsséget, és így lényegesen csökkentheti a már többször említett jobbak-rosszabbak diszkriminációt alapjaiban fenyegetõ jószívûségi hatást. Növelheti a rendszer és az értékelési eredmények legitimitását, elfogadottságát, valamint az értékelési folyamat átláthatóságát és torzításmentességét is. Ugyanakkor hátránya, hogy növeli a komplexitást és a munkaigényt. (6) Az értékelési eredmények nyilvánossága Noha az értékelési eredmények nyilvánosságának több szempontból is nagy jelentõsége van, az ETÉ eredményének nyilvánosságáról (a jegyzõ és a fõjegyzõ kivételével) a KTV nem rendelkezik. A felmerülõ megfontolások közé tartozik, hogy pl. a nyilvános értékelési eredmények esetén az értékelõre nagyobb nyomás fog nehezedni az irányban, hogy a (nyilvánosság elõtt is) megvédhetõ értékeléseket adjon. A védhetõség/megindokolhatóság és a torzítatlanság azonban két erõsen különbözõ fogalom; ennek eredményeként a védhetõ értékelési eredmények kialakításának igyekezetében a vezetõre nyomás fog nehezedni, hogy a szélsõséges azaz egyértelmû értékelésektõl óvakodjon, és lehetõleg minél több beosztottat minél kisebb szórással középre pontozzon. Egy további hatása a nyilvánosságnak az, hogy megnõ az értékelést övezõ konfliktusszint; ugyanakkor az értékelõ számára az új helyzet nem teremt komoly motívumokat az irányban, 132


hogy ezeket a konfliktusokat felvállalja (miért is tenné?). Ez pedig ismét csak a jószívûség, vagyis az értékelések következetes felfelé kerekítése irányába mozdítja el a rendszert. Másfelõl viszont az értékelési eredmények nyilvánossága növeli az átláthatóságot, csökkenti a suskus látszatát, és növeli az értékelés motivációs hatását, az értékelési eredményeknek szubjektíven átélt súlyát, fontosságát még abban az esetben is, ha az értékelési eredményekhez (mint az talán várható) nem fog lényeges fizetésbeli vagy egyéb materiális elõny vagy hátrány kapcsolódni. (7) A módosítások kivitelezése (változásmenedzsment) Magának a változások kialakításának és bevezetésének a módja is alapvetõen meghatározhatja a rendszer sikerességét, illetve esetleges diszfunkcióit. Ennek két fõ oka van: egyrészt az, hogy az optimális döntések, illetve kompromisszumok kialakításához szükség van az érintettek egy megfelelõen széles körének bevonására, a majdani felhasználó szempontjainak jobb megértésére, ellenkezõ esetben a kialakított rendszer a lehetségesnél alacsonyabb színvonalú lesz; másrészt pedig az, hogy az ETÉ rendszer sikeres alkalmazásának lényeges elõfeltétele, hogy az érintettek azt ne csak minél kisebb ráfordítással kipipálandó, de egyébként tökéletesen értelmetlen idõpocsékolásnak érzékeljék, hanem legalább bizonyos mértékben elfogadják annak hasznosságát, szükségességét, más szóval: a rendszer rendelkezzen bizonyos legitimációval. (Ez egyébként minden más menedzsment technikára és sok egyéb jellegû szervezeti változásra is áll.) Mindkét itt említett cél megvalósítása feltételezi az alábbi elõfeltételek meglétét: Az érdekeltekkel a rendszer különbözõ jellemzõivel kapcsolatos, minél szélesebb körû elõzetes konzultáció a vélemények és szempontok feltárása és becsatornázása céljából (ennek különbözõ formái lehetnek, az egyéni megbeszélésektõl a csoportos brainstorming üléseken át a kérdõíves vagy egyéb hasonló módon pl. telefonos megkérdezés történõ vélemény-kutatásig). A rendszer bevezetését, majd alkalmazását folyamatos, hatásosan kommunikált és meggyõzõ (!) támogatás kísérje az érintett szervezetek felsõ vezetése részérõl. A bevezetendõ rendszer feleljen meg a (kulturális és stratégiai) konzisztencia követelményeinek; azaz minél kisebb legyen az egyik oldalon az ETÉ rendszer által, a másik oldalon pedig az egyéb szervezeti folyamatok és intézmények, illetve kulturális- és szokásjellegû tényezõk által támasztott követelmények, motivációk közötti ellentét.

133

11 IRODALOM

11 Irodalom Ágh, Attila (1994): Közpolitika: A politika és a politikatudomány fejlõdési szakaszai, In: Gyurgyák, János (1994): Mi a politika? Bevezetés a politika világába Bakacsi, Gyula (1998): Szervezeti magatartás és vezetés, Budapest: KJK 1: Barde, Jean-Philippe; 2: Pearce, D.W. (1991): Valuing the environment: Six case studies, London: Earthscan Publications 1: Bernardin, H.J.; 2: Beatty, R.W. (1984): Performance appraisal: Assessing human behavior at work, Boston, MA: Kent 1: Bokranz, Rainer; 2: Kasten, Lars (1999): Organisationsmanagement in Dienstleistungen und Verwaltung, Wiesbaden: Gabler 1: Bryson, John; 2: Einsweiler, Robert C. (1988): Strategic planning. Threats and opportunities for planners, Chichago, IL/Washington, D.C.: Planners Press, American Planning Association 1: Carey, Raymond G.; 2: Posavac, Emil J. (1992): Program evaluation: methods and case studies, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall Dobák, Miklós et al. (1999): Szervezeti formák és vezetés, Budapest: KJK 1: Elbert, F. Norbert; 2: Karoliny, Mártonné; 3: Poór, József; 4: Farkas, Ferenc (2001): Személyzeti/emberi erõforrás menedzsment kézikönyv, Budapest: KJK Finta, Béla (2001): Teljesítményösztönzõ rendszer a polgármesteri hivatal köztisztviselõi részére, Csobánka: kézirat 1: Flynn, Norman; 2: Strehl, Franz (1996): Public Sector Management in Europe, : Prentice-Hall 1: Gaebler, Ted; 2: Osborne, David (1992): Reinventing government: How the enterpreneurial spirit is transforming the public sector, Reading, MA: Addison-Wesley 1: Gajduschek, György; 2: Hajnal, György (2001): A közigazgatási alapvizsga- és szakvizsgaprogramok eredményhatékonyságától, Magyar Közigazgatás 2001 június, pp. 343-352 Gajduschek, György (1994): Kritikai megjegyzések Pokol Béla közigazgatás-felfogásához, Szociológia 1994/1 1: Gulyás, Gyula; 2: Jenei, György (1999): Bevezetés a közpolitikába, Budapest: BKE Közszolgálati Tanulmányi Központ Gyurgyák, János (1994): Mi a politika? Bevezetés a politika világába, Budapest: Századvég Hajnal, György (1998): Számok és döntések. Hatékonyságmérés a közigazgatásban, In: Horváth M., Tamás (1998): Közigazgatás szorítóban, Budapest: Unió, pp 255-306 Hajnal, György (1999): Teljesítmény-orientáció a közigazgatási reformokban. Nemzetközi tapasztalatok a második világháború utáni idõszakban, Magyar Közigazgatás 1999 jún.-aug. 1: Hinrichs, Harley H.; 2: Taylor, Graeme M. (1968): Program Budgeting and Benefit-Cost Analysis, California: Goodyear Publishing Co. Hogart, Robin M. (1987): Judgement and Choice, New York, N.J.: John Wiley and Sons Horváth M., Tamás (1998): A magánszektor és a decentralizáció szerepe a közszolgáltatások szervezésében, Jogtudományi Közlöny 1999/1 pp. 18-35 Horváth M., Tamás (2002): Helyi közszolgáltatások szervezése, Budapest-Pécs: Dialóg Campus 1: Howlett, Michael Patrick; 2: Ramesh, M. (1995): Studying public policy. Policy cycles and policy subsystems, Oxford: Oxford University Press Johansson, Per-Olov (1996): Cost-benefit analysis of environmental change, Cambridge: Cambridge University Press

I. A KORMÁNYZATI SZEKTORON BELÜLI KOOPERÁCIÓ ALTERNATÍV INTÉZMÉNYEI

Johnson, David B. (1999): A közösségi döntések elmélete, Budapest: Osiris Karoliny, Mártonné (2001): Teljesítményértékelés, In: 1: Elbert, F. Norbert; 2: Karoliny, Mártonné; 3: Poór, József; 4: Farkas, Ferenc (2001): Személyzeti/emberi erõforrás menedzsment kézikönyv, Budapest: KJK Király, László György (1999): Teljesítménymérés a közigazgatásban, Vezetéstudomány 1999/7-8, pp. 2-18 Ladó, László (1981): Teljesítmények és ráfordítások: Tervezés, mérés, értékelés, Budapest: KJK Lane, Jan-Erik (1997): Public sector reform: Rationale, trends and problems, Beverly Hills: Sage Lindblom, Charles E. (1959): The Science of Muddling Through, Public Administration Review 19, pp 79-88 (Magyarul: Lindblom, Charles E. (1994): Az átevickélés tudománya, In: Stillmann, Richard J. II. (1994): Közigazgatás, Budapest: Osiris-Századvég), pp. 109-118 1: March, James G.; 2: Cohen, Michael D.; 3: Olsen, Johan P. (1972): A garbage can model of organizational choice, Administrative Science Quarterly Vol 17. pp. 1-25 Miklos, George (1992): A szolgálati munka mérése és minõsítése az Angol Civil Service-ben, Magyar Közigazgatás 1992 június pp.359-366 Mishan, E.J. (1982): Költség-haszon elemzés, Budapest: KJK 1: Nemec, Juraj; 2: Wright, Glen (2000): Közösségi pénzügyek: Elmélet és gyakorlat a közép-európai átmenetben, Budapest: Aula Newland, Chester (1992): Mivel mérjük a jogállami közigazgatás hatékonyságát? Magyar Közigazgatás XLII/6, 1992 jún. pp. 359-366 OECD (1999): Strategic review and reform - the UK perspective, Government of the future: Getting from here to there, Paris, France14-15 Sept. 1999 OECD (1996): Performance auditing and the modernization of government, Paris: OECD OECD (2000): Recent developments and future challenges in human resource management in oecd member countries, Paris: OECD OECD/PUMA (1999): The state of the higher civil service after reform: Britain, Canada and the United States, Paris: OECD/PUMA OECD (1999): Strategic review and reform - Germany, Government of the future: Getting from here to there, Paris, France14-15 Sept. 1999 OECD (1999): Project on strategic review and reform: Canada country paper, Government of the future: Getting from here to there, Paris, France14-15 Sept. 1999 OECD (1999): Project Strategic Review and Reform. Country paper: The Netherlands, Government of the future: Getting from here to there, Paris, France14-15 Sept. 1999 OECD (1999): A szabályozás hatásvizsgálata: Az OECD országok legjobb módszerei, Budapest: Miniszterlenöki Hivatal OECD (é.n.): Overview of key performance management issues, Paris: OECD OECD (1999): Az értékelési eljárások (evalváció) alkalmazásának fejlesztése. Az evalváció legeredményesebb alkalmazásának programja és háttéranyag, Budapest: Miniszterelnöki Hivatal 1: Osborne, David; 2: Gaebler, Ted (1994): Új utak a közigazgatásban, Budapest: Kossuth 1: Waterman, R.H.; 2: Peters, T.J. (1986): A siker nyomában, Budapest: Kossuth / KJK Phyrr, Peter A. (1977): The Zero-Base Approach to Government Budgeting, Public Administration Review Jan-Feb 1977

135

A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK PÉNZÜGYI RENDSZERE

1: Pollitt, Christopher; 2: Bouckaert, Geert (1995): Quality improvement in European Public Services: Concepts, cases and commentary, London: Sage PSMPC/ComCare (2000): Counselling for better work performance, Canberra: PSMPC/ComCare 1: Quade, Edward S.; 2: Meiser, Hugh J. (1986): A rendszerelemzés kézikönyve. A felhasználás, az eljárás, az alkalmazások és a gyakorlat áttekintése, Budapest: OMFB Quade, Edward S. (1989): Analysis for Public Decisions, New York, N.J.: Sage Savas, Emanuel S. (1993): Privatizáció, Budapest: Akadémiai Kiadó Stiglitz, Joseph E. (2000): A kormányzati szektor gazdaságtana, Budapest: KJK Stillmann, Richard J. II. (1994): Közigazgatás, Budapest: Osiris-Századvég 1: Synnerström, Staffan; 2: Traumüller, Heinrich; 3: Vallemont, Serge (1998): Establishing a performance appraisal system in the public service, Public Management Forum Vol. 4. No. 6. (Nov/Dec 1998) pp. 1-7 Takács, Albert (1992): A közigazgatás funkciói, feladatai és tevékenységfajtái, Budapest: Államigazgatási Fõiskola The Congress of the United States (1993): Using performance measures in the federal budget process, Washington, D.C.: The Congress of the United States. URL: #gopher://pula.financenet.gov:70/00/docs/post/perform/cborpt01.txt.gop# Varian, Hal R. (2001): Mikroökonómia középfokon, Budapest: KJK Verebélyi, Imre (2001) (szerk): Minõségbiztosítási rendszerek a közigazgatásban, Budapest: MKIMiniszterelnöki Hivatal 1: Weimer, Leo; 2: Vining, Aidan R. (1989): Public Policy Analysis, Upper Saddle River, N.J.: Prentice-Hall 1: Wildawsky, Aaron; 2: Pressman, Jeffrey L. (1984): Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland, Berkeley, CA: University of California Press Wildawsky, Aaron (1979): Speaking truth to power: The art and craft of policy analysis, Boston, MA: Little and Brown Wildawsky, Aaron (1969): Rescuing Policy Analysis from PPBS, Public Administration Review 1: Wolf, Georg; 2: Draf, Dieter (1999): Leiten und Führen in der öffentlichen Verwaltung. Ein Handbuch für die Praxis, München: Jehle Rehm 1: Wood, Robert; 2: Maguire, Maria (1993): Private pay for public work. Performance-related pay for public sector managers, Paris: OECD/PUMA 1: Wood, Robert; 2: Marshall, Verena (1993): Performance appraisal: practice, problems and issues, Paris, France: OECD/PUMA 1: Zeckhauser, Richard; 2: Stokey, Edith (1978): A Primer for policy analysis, New York, N.J.: Norton 1: Zerbe, Richard; 2: Dively, Dwight (1994): Benefit-cost analysis in theory and practice, New York, N.J.: HarperCollins

136

Hivatali határok társadalmi hatások

Recommend Documents