Faculteit Sociale Wetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam
Paper Beleid en Samenleving
“Het veiligheidsgevoel op straat” tussen hoop en vrees
Bron: Spits nieuws.nl
Geschreven door: Doede de Waij Datum: 20 oktober 2010.
Inhoudsopgave 1
INLEIDING .......................................................................................................................................................... 3 1.1
2
OPENBARE VEILIGHEID ALS HARDNEKKIG BELEIDSPROBLEEM ................................................. 4 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
3
WAT ZIJN DE MAATSCHAPPELIJKE PERCEPTIES RONDOM HET ONVEILIGHEIDSGEVOEL?................................ 8 HOE WORDT ER INVULLING GEGEVEN AAN HET BESTUREN VAN VEILIGHEID? ............................................. 10 WELKE ROL KAN METAGOVERNANCE SPELEN BIJ HET BESTUREN VAN EEN VEILIGHEIDSNETWERK?........... 11 HOE KUNNEN PUBLIEKE BELANGEN RONDOM ONVEILIGHEIDSGEVOELENS WORDEN GEBORGD IN EEN LOKALE NETWERKBENADERING?................................................................................................................. 13
BELEIDSADVIES.............................................................................................................................................. 15 4.1
5
ONVEILIGHEID ALS PROBLEEMGEBIED........................................................................................................... 4 VAN GOVERNMENT NAAR GOVERNANCE ...................................................................................................... 5 HARDNEKKIGHEID VAN HET VRAAGSTUK ...................................................................................................... 6 CENTRALE VRAAGSTELLING .......................................................................................................................... 8 DOELSTELLING .............................................................................................................................................. 8
GOVERNANCE EN BORGING ........................................................................................................................ 8 3.1 3.2 3.3 3.4
4
LEESWIJZER ................................................................................................................................................... 3
BEANTWOORDING CENTRALE VRAAG .......................................................................................................... 15
BIJLAGE............................................................................................................................................................. 17 5.1 5.2
REFLECTIE OP HET ONDERZOEK ................................................................................................................... 17 LITERATUURLIJST ........................................................................................................................................ 18
2
1
Inleiding
Het thema (on)veiligheid stond ook tijdens de laatste landelijke verkiezingen in 2010 weer hoog op de politieke agenda. Wanneer de stelling rondom veiligheid vervolgens nader wordt bekeken, valt op dat de grote politieke patijen vrijwel unaniem inzetten op meer blauw op straat, om op deze wijze de veiligheid te vergroten. Politieke partij
Stelling rondom veiligheid en samenleving
CDA
Investeren in extra agenten en zwaardere straffen
Christen Unie
5.000 extra coaches en agenten en Nederlands verplicht
D66
Extra wijkagenten en pakkans vergroten
Groen Links
Vergroot de pakkans, ga schooluitval tegen, bied jongeren perspectief
PvdA
Iedereen moet zich thuis voelen in een veilig Nederland
PVV
10.000 extra agenten en sobere gevangenissen
SP
1.500 extra agenten op straat en voorkom draaideur criminelen
VVD
3.500 extra agenten en kies de kant van het slachtoffer
Groen Links en de PvdA zijn hier wat minder stellig in en benaderen het thema meer vanuit de educatie van jongeren en het creëren van een thuisgevoel (Stemwijzer 2010). De realiteit is ook dat de overheidsbegroting ten gevolge van de nasleep van de krediet- en economische crisis onder druk staat en dat de bezuinigingen centraal staan in de komende kabinetsperiode. In reactie hierop is het dan ook niet vreemd dat diverse belanghebbenden rondom het aspect van veiligheid juist nu de publiciteit zoeken, om op deze wijze de politieke agenda te beïnvloeden. Op 16 september jl. kopte het dagblad Parool: “Politie kan het werk niet meer aan” (Parool, 2010) en één dag later het Leidsch Dagblad: “Korpschef wil af van flitsen” (Leidch Dagblad 2010). In beide artikelen geeft de politie aan dat de handhavingstaken van de politie in gedrang komen door een te hoge administratieve druk en slecht op elkaar afgestemde informatiesystemen. Tevens worden de agenten op straat blootgesteld aan een toenemende agressie en wordt het gezag van de politie ondermijnd. Veel agenten voelen zich in de steek gelaten door de politiek. De problematiek rondom veiligheid is niet nieuw. Ook Pim Fortuyn stelde dit thema al aan de orde in zijn boek “De puinhopen van acht jaar Paars”(2002). Hierin stelt hij dat de politieorganisatie haar taken niet aankan, te veel intern gericht is en meer moet handelen vanuit de gedachten van de crimineel, om op deze wijze de veiligheid op straat te kunnen garanderen (Fortuyn 2002, p 98 – 99). Reflectie: Kijkend naar het feit dat veiligheid een wederkerend onderwerp is op de politieke agenda en het een vrijwel vast onderdeel vormt van de dagelijkse nieuwsgaring kan de indruk ontstaan dat het thema onveiligheid als maatschappelijk probleem gezien kan worden.
1.1
Leeswijzer
Om nu vast te stellen of we hier daadwerkelijk te maken hebben met een hardnekkig beleidsprobleem zal in paragraaf 2 worden ingegaan op de maatschappelijke achtergronden rondom het onveiligheidsvraagstuk. In paragraaf 3 zal vervolgens nader worden in gegaan op de vraag hoe de gevonden oorzaken bestuurd worden tegen het licht van de hedendaagse theoretische inzichten op het gebied van governance en de borging van publieke- en maatschappelijke belangen. Hierbij zal iedere deelvraag worden ingeleid met de gevonden theorie om deze vervolgens te spiegelen aan beschikbare empirie. Tot slot zal in paragraaf 4 een beleidsadvies worden geformuleerd op basis van de gevonden bevindingen.
3
2 Openbare veiligheid als hardnekkig beleidsprobleem In deze paragraaf wordt de basis gelegd voor ingesloten paper. Hierbij wordt eerst de thematiek rondom de onveiligheidsbeleving op straat en het kader rondom het besturen van veiligheid in kaart gebracht, om vervolgens middels het model van Arentsen & Trommel de hardnekkigheid van het onveiligheidsgevoel op straat als maatschappelijk probleem te onderbouwen. De bevindingen zullen vervolgens leiden tot de centrale vraagstelling van dit paper. 2.1
Onveiligheid als probleemgebied
In het algemeen kan gesteld worden dat de politie onvoldoende middelen heeft om het brede spectrum van openbare veiligheid te bedienen, wat vervolgens de legitimiteit van de overheid ter discussie stelt. Met de opkomst van particuliere beveiligingsbureaus, stadswachten en buurtvaders is er een einde gekomen aan het alleenrecht van de politie (Boutellier, 2005). Hierdoor is de afstand tussen de politie en de burger over de jaren heen groter is geworden. De politieorganisatie is bedrijfsmatiger gaan werken om de efficiëntie en prestaties te verhogen. Hierbij verschoof de aandacht van lokale veiligheidszorg naar landelijke veiligheidszorg. Met als gevolg dat de herkenbaarheid van de politie als onderdeel van de lokale samenleving afnam en het gevoel van de burger: “als je ze nodig hebt zijn ze er niet”, verstevigde (Terpstra & Van der Vijver in: Arentsen & Trommel 2005, p.142). Mede hierdoor is ook de gezagsverhouding tussen politie en burger afgenomen. Kijkend naar deze nieuwe ontwikkelingen en inzichten wordt er ook wel gesproken over het nieuwe veiligheidsparadigma (Boutellier, 2005). Maar wat betekent deze ontwikkeling dan voor de feitelijke criminaliteitsdreiging? Op basis van politieregistraties en slachtofferstudies kan gesteld worden dat de totale criminaliteit over de afgelopen decennia rond het zelfde niveau is gebleven. Sinds 2002 is er zelfs sprake van een lichte daling. Deze daling is vooral toe te schrijven aan het aantal afgenomen vermogensmisdrijven (inbraken, diefstal, oplichting, etc). Binnen de bandbreedte is er echter een stijging van het aantal fysieke geweldsmisdrijven, vandalisme en misdrijven tegen de openbare orde. Uit slachtofferstudies blijkt ook dat de onveiligheidsbeleving afneemt. In 1995 was 86 % van de bevolking van mening dat de criminaliteit toe nam, in 2006 deelde nog maar 64% deze mening. Kijkend naar de periode 2006 – 2008 blijkt dat circa 4 % van de bevolking zich vaak onveilig voelt en 23 % zich wel eens onveilig voelt. Ondanks deze positieve ontwikkelingen geeft ruim 70 % van de bevolking aan dat criminaliteit “een echt probleem aan het worden is” (van Noije & Wittebrood 2008, p 23 - 27). Blijkbaar zit er een groot verschil tussen de objectieve en subjectieve beleving als het gaat om veiligheid. Onveiligheidsgevoelens kunnen worden uitgesplitst in twee oorzaken. Ten eerste is er de angst voor een dreiging in de directe woonomgeving en ten tweede is er de algemene onrust over criminaliteit als maatschappelijk probleem, dit mede gevoed door de negatieve media aandacht en “bevestigende” verhalen uit de directe leefomgeving. Onveiligheidsgevoelens zijn sterk verbonden met de woonomgeving. Naarmate de woonomgeving verloedert – denk hierbij aan leegstand, vervuiling, graffiti, hangplekken, vandalisme en verbaal geweld – zal de angst op het worden van een slachtoffer en dus het onveiligheidsgevoel toenemen. Dit zegt nog niets over de al dan niet aanwezige feitelijke onveiligheid. Het onveiligheidsgevoel wordt vooral gedreven door machteloosheid en het gevoel de controle te verliezen over de invulling van het dagelijkse leven. Dit dient vervolgens weer in het perspectief geplaatst te worden van een toenemende individualisering van de samenleving waarbij traditionele sociale verbanden en zekerheden verschuiven (Terpstra & Van der Vijver in: Arentsen & Trommel 2005, p.133- 138).
4
De burger verwacht daarin tegen dat de overheid garanties biedt als het gaat om veiligheid op straat. Hierbij hoort een daadkrachtig optreden in die gevallen waar het uit de hand loopt, maar ook een sociale functie in de zin van de herkenbaarheid van de politie op straat, een luisterend oor en anticiperend op mogelijke problemen in de directe leefomgeving (Terpstra & Van der Vijver in: Arentsen & Trommel 2005, p.140). Hierin zit enige tegenstrijdigheid aangezien de gezagsverhouding tussen de burger en de politie is afgenomen. Dit komt primair door een verbeterd individueel opleidingsniveau, de emancipatie en de individualisering, welke ervoor hebben gezorgd dat burgers mondiger zijn geworden en eerst overtuigd moeten worden alvorens het gezag volgen (Trommel 2009, p12). Regels worden niet meer als vanzelfsprekend uitgevoerd en worden vaak als onderwerp van onderhandeling gezien, dit omdat burgers gewend zijn eigen afwegingen en keuzes te maken. Dit vraagt uiteindelijk ook een andere invulling van de politietaken en zal de politie haar gezag moeten “verdienen” op basis van prestatie en expertise (Terpstra & Van der Vijver in: Arentsen & Trommel 2005, p. 141). Dit brengt de vraag naar boven hoe hier bestuurlijk invulling aan te geven, rekening houdend met deze nieuwe ontwikkelingen?
2.2
Van Government naar Governance
In het algemeen kan gesteld worden dat goed bestuur tot uiting komt in een integrale benadering van prestaties, principes en procedures (Van Montfort 2008, p. 2). Onder de noemer van New Public Management (NPM) is de huidige focus op het bedrijfsmatig aansturen van processen, met als doel de efficiëntie en effectiviteit ervan te vergroten (Rhodes 2001, p. 652). Een belangrijke succesfactor binnen NPM is het afrekenen op resultaatprincipe om op deze wijze de legitimiteit van de overheid te verstevigen. Om dit te bewerkstelligen kan de overheid ervoor kiezen om het organiseren, beheren en sturen van maatschappelijke problemen in eigenbeheer uit te voeren of te kiezen voor de samenwerking met marktpartijen. In dit laatste geval stuurt de overheid op afstand. In de regel werken zelfstandige marktpartijen – waaronder dus ook commerciële bedrijven – efficiënter en doelmatiger dan bureaucratische overheidsinstellingen. Hiermee worden de marktpartijen dus ook mede-eigenaar van het besturingsmodel en is er sprake van een wederzijdse afhankelijkheid voor het realiseren van doelen. In deze zin ook wel gesproken over van government naar governance (Trommel 2009, p.17 & Van Caem 2009, p 1). Uiteraard is het behalen van gestelde doelen belangrijk, echter om de continuïteit te borgen dient dit te gebeuren met de inachtneming van algemeen geaccepteerde normen en waarden, zoals: transparantie, integriteit en betrouwbaarheid. Dit plaats de uitvoering van goedbestuur tevens in de driehoek van strategie, structuur en cultuur. Hiermee wordt bedoeld dat bestuurders en professionals dienen te handelen vanuit de cultuurwaarden en professionele standaarden die hiermee samengaan. Hierbij gaat transparantie hand in hand met toezicht en het afleggen van verantwoording richting belanghebbenden. De invulling van goedbestuur is uiteraard afhankelijk van tijd, plaats en omstandigheid (Van Montfort 2008, p. 2 - 3). Kijkend naar de sociaal economische ontwikkelingen waarbij het principe van de verzorgingsstaat onder druk staat, overheidsgezag dalende is door de individualisering van de samenleving en het sociaal kapitaal vervaagt, wat tot uiting komt in vluchtige omgangsvormen gericht op flexibiliteit, handelingssnelheid en eigenbelang, stelt de bovengenoemde uitgangspunten van goedbestuur (nastreven van waarde & integriteit) en New Public Management (prestatiegericht sturen) in conflict tot elkaar ( Trommel 2009, p 11 -14). Trommel spreekt in deze zin van “gulzig bestuur”. Gulzig bestuur is bestuur dat de toewijding van burgers en organisaties aan de publieke zaak beoogt te versterken en daarbij de grenzen van rechtstaat
5
en democratie uit het oog verliest (Trommel 2009, p 33). Dit komt vervolgens tot uiting in New Welfare (beleidgericht op voorzorg in plaats van nazorg), New Public Management (gericht op het verwerven van legitimiteit) en New Social Governance (gericht op het creëren van één gemeenschappelijke / nationale identiteit) (Trommel 2009, p 15 – 19). Trommel stelt dat het tijd is voor een heroriëntatie waarbij de passendheid van bestuur in relatie tot de veranderende samenleving en de van government naar governance strategie hoog op de onderzoeksagenda dient te staan (Trommel 2009, p 33). Terugkijkend naar het overheidsbeleid van de afgelopen twintig jaar kunnen de volgende trends worden waargenomen in relatie tot het besturen van het veiligheidsprobleem: Responsibiliseringsstrategie
Structuur
Systemen
Performance cultuur
Van government naar governance – waarbij maatschappelijke taken worden overgenomen (uitbesteden) aan semi-publieke of private partijen. De privatisering van politie diensten (Van Caem 2009, p3) Het stimuleren van burgerparticipatie in het nemen van een eigenverantwoordelijkheid bij de aanpak en het voorkomen van criminaliteit. Bevorderen van zelfredzaamheid (preventiebeleid). Organisatie wijzigingen ter verhoging van de effectiviteit en efficiëntie bij politie en justitie. Sturen op afstand. Toepassen van alternatieve straffen (bureau Halt, leer- en werkstraffen, etc) voor minderjarige wetovertreders om op deze wijze de druk op justitie te verminderen. Meer aandacht voor de slachtofferrol (slachtofferhulp). Toepassen van technologische beveiligingssystemen zoals: video bewaking, scanners (Big Brother is watching). Stimuleren van het bedrijfsmatig denken. Prestatie afspraken tussen regionale korpsen en het ministerie van Binnenlandse Zaken en/ of netwerkpartners middels convenanten.
(Terpstra & Van der Vijver in: Arentsen & Trommel 2005, p.145- 151)
2.3
Hardnekkigheid van het vraagstuk
Veiligheid is een actueel en wederkerend gespreksonderwerp dat hoog op de politieke en maatschappelijke agenda staat (Van Steden e.a. 2010, p 31). Om de achtergrond van hardnekkige beleidsproblemen te doorgronden kunnen de variabelen hierachter in vier perspectieven worden geplaatst. Hierbij gaat het om: Maatschappelijke problemen versus het proces van beleidsontwikkeling en de samenhang tussen feiten en percepties. (Arentsen & Trommel 2005, p.14 - 17).
Wanneer dit theoretische model wordt toegepast op de hierboven beschreven veiligheidsproblematiek kunnen de genoemde onderdelen als volgt worden samengevat:
6
2.3.1
Maatschappelijk probleem
Deelsamenvatting: Ondanks alle inspanning op het gebied van criminaliteitsbestrijding, samenwerkingsverbanden tussen overheid, marktpartijen en direct betrokkenen in de wijk, blijft het onveiligheidsgevoel op straat en in openbare ruimten bestaan. De individualiseringstrend van de samenleving draagt niet bij aan het creëren van geborgenheid en onderlinge cohesie. Dit mede door de verschuiving van traditionele waarde en zekerheid. Wat zich regelmatig uit in asociaal gedrag en wantrouwen tegen de medemens. Hierbij is het uitgangspunt dat vrijwel alles onderhandelbaar is en dat gezag verdiend moet worden.
2.3.2
Proces van beleidsontwikkeling
Deelsamenvatting: De realiteit is dat de afstand tussen politie en burger is vergroot door invulling te geven aan de gekozen responsibiliseringsstrategie. Dit gedreven door het vergroten van de efficiëntie van de politieorganisatie met een focus op handhaving en opsporing. Dit betekent dat de politie de overige taken zoals de beveiliging van evenementen, wijkzorg, etc in samenwerking met andere partijen coördineert (sturen op afstand). Hierbij worden stakeholders aangesproken op het nemen van eigenverantwoordelijkheid en wordt het nemen van preventiemaatregelen in het kader van zelfredzaamheid gestimuleerd.
2.3.3
Feiten
Deelsamenvatting: Op basis van de statistische gegevens kan worden vastgesteld dat de criminaliteit over de afgelopen decennia rond hetzelfde niveau is gebleven. Aanvullend onderzoek toont ook aan dat er sinds de begin jaren tachtig nauwelijks sprake is van een toename van de onveiligheidsgevoelens. Toch voelt circa 25 % van de bevolking zich regelmatig onveilig en is ruim 70 % van mening dat criminaliteit een echt probleem aan het worden is.
2.3.4
Perceptie
Deelsamenvatting: De thematiek rondom onveiligheid richt zich primair op de maatschappelijke ongerustheid en het gevoel van onmacht. De ongerustheid wordt vooral gedreven door de verloedering van de woonomgeving, bevestigende verhalen uit de directe leefomgeving en de negatieve media aandacht rondom veiligheidsaspecten. De burger verwacht dat de overheid haar verantwoordelijkheid neemt voor het creëren van een veilige openbare ruimten. Veiligheid wordt als basisvoorwaarden gezien voor het vrij kunnen handelen. Er is een duidelijk verschil tussen de objectieve - en subjectieve veiligheidsbeleving.
Deelconclusie: Op basis van de bevindingen kan de conclusie worden getrokken dat de primaire drijfveer achter de veiligheidsproblematiek voornamelijk toe te schrijven is aan de maatschappelijke verwachtingen. Een eerste gedachte zou kunnen zijn dat het huidige veiligheidsbeleid faalt, aangezien de perceptie rondom criminaliteit als probleem blijft bestaan. Dit ondanks het feit dat de cijfers aangeven dat hier geen aanleiding toe is. Het huidige van government naar governance beleid is gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en een ontwikkeling waarbij politietaken zich concentreren op handhaving en opsporing. Hierdoor dienen preventieve en sociale veiligheidstaken door marktpartijen te worden overgenomen in de vorm van een veiligheidsnetwerk benadering. Met als gevolg dat de afstand tussen de politie en de burger wordt vergroot. In reactie hierop stellen de politieke partijen voor om duizenden extra politiemensen te plaatsen. De vraag is echter of dit het juiste antwoord is op het beheersbaar houden van de onveiligheidsbeleving op straat als maatschappelijk probleem?
7
2.4
Centrale vraagstelling
Dit leidt vervolgens tot de volgende centrale vraagstelling: In hoeverre geeft de van government naar governance ontwikkeling een passend antwoord op het beheersbaar houden van het toenemende onveiligheidsgevoel op straat als maatschappelijk probleem. Om de centralevraag te beantwoorden zal gebruik worden gemaakt van de hedendaagse theoretische inzichten op het gebied van governance. Hiertoe zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. 2. 3. 4.
2.5
Wat zijn de maatschappelijke percepties rondom het onveiligheidsgevoel? Hoe wordt er invulling gegeven aan het besturen van veiligheid? Welke rol kan metagovernance spelen bij het besturen van een veiligheidsnetwerk? Hoe kunnen publieke belangen rondom onveiligheidsgevoelens worden geborgd in een lokale netwerkbenadering?
Doelstelling
Het doel van ingesloten literatuurreview is om inzicht te krijgen in de succesfactoren achter de van government naar governance benadering. En hoe dit bijdraagt aan het beheersbaar houden van het onveiligheidsgevoel op straat. De oplevering bestaat uit:
Een literatuurreview van 25 wetenschappelijke artikelen / beleidsdocumenten met een focus op: Governance (Rhodes) en (Van Montfort), Het borgen van publiek belang (WRR), Interactieve beleidsvorming en netwerkmanagement (Bueren e.a), Metagovernance (Meuleman) en Gulzigbestuur (Trommel). Een reflectie op overeenkomsten en verschillen met betrekking tot de te beantwoorden hoofd- en deelvragen; Aanbeveling voor verder onderzoek.
3 Governance en borging In deze paragraaf zal nader worden ingegaan op de beantwoording van de geformuleerde deelvragen. 3.1
Wat zijn de maatschappelijke percepties rondom het onveiligheidsgevoel?
In de huidige open economie waar landsgrenzen vervagen en succes bepaald wordt door ondernemerschap, flexibiliteit, handelingssnelheid en het uitbesteden van diensten, wordt het steeds moeilijker om burgers op nationaal niveau bestaanszekerheid te bieden (Trommel 2009, p12). In deze liberale aanpak is de behoefte naar het veiligheidgevoel dan ook groter dan ooit. Hiermee ontstaat automatisch de tegenstelling tussen het streven naar maximale vrijheid van handelen en het algemene verlangen naar optimale bescherming en handhaving. Boutellier gebruikt hiervoor de term veiligheidsutopie wat hij vervolgens vertaalt als “het impliciete verlangen dat schuil gaat achter veel van onze handelingen en beweringen”. Dit wordt vervolgens geïllustreerd met de volgende voorbeelden:
8
Overmatige voedselconsumptie versus de eisen rondom voedselveiligheid. Ongeremde jongerencultuur versus veiligheidscontrole in uitgaansgebieden en de kwaliteitscontrole van drugs. Zie hier het spanningsveld tussen objectieve risicowaarnemingen en de subjectieve beleving rondom preventie en de verontwaardiging als het toch mis gaat (Boutellier, 2002).
Een andere paradox is het toegepaste voorzorgbeginsel, waarbij de maatschappij vrijwillig vrijheidsbeperkende maatregelen accepteert uit vrees voor bijvoorbeeld terroristische aanslagen. Of jongeren uit het ouderlijke huis plaatst uit vrees voor ontsporing, omdat ze opgroeien in een zogenoemd risicogezin (Trommel 2009, p22). Mill voegt daar aan toe dat vrijheid en veiligheid onlosmakelijk aan elkaar verbonden zijn. Het creëren van een veilige (beveiligde) omgeving is randvoorwaardelijk voor het vrij kunnen handelen. In zijn benadering is de persoonlijke bescherming en de beveiliging van eigendommen zelfs één van de basisbehoeften van mensen (Zedner 2009, p. 29). Kijkend naar de morele achtergrond rondom de veiligheidsperceptie stelt Sztompka dat deze primair gedreven wordt door: geweld, wantrouwen en de verloedering van normen en waarden. Interessant genoeg biedt dit ook mogelijkheden voor verbetering in de zin van zelfreflectie en de mogelijkheid om te leren van andere culturen (Sztompka 2002, p 63). Het morele besef is soms ver te zoeken als we kijken naar bijvoorbeeld de ‘gewone misdaad’, waarbij een dader er bewust op uit is om een ander schade aan te brengen, maar op hetzelfde moment zelf geen slachtoffer wil worden! Dit staat vervolgens weer in schril contrast in relatie tot terroristische aanslagen of discriminatie op basis van ideologische motieven. Tot slot is er nog de vorm van zinloos geweld gedreven zonder specifieke reden, maar puur op basis van gewetenloos handelen. Sztompka en Trommel stellen dat de achterliggende drijfveer achter deze vormen van moraal handelen gezocht moet worden in een cultuur van wantrouwen tegen de medemens, systemen en gezag. Dit vertaalt zich vervolgens in een vorm van individualisme en cynisme waarbij mensen zich onttrekken aan sociale processen en een hoge waarde hechten aan eigenbescherming (Sztompka 2002, p 66 – 68 en Trommel 2009, p 13). Gedreven door individualisme leven veel Nederlanders langs elkaar heen waarbij vrijwel alles wordt getolereerd of gedoogd, mits het individu er maar geen last van heeft. Zeggen wat je denkt is de morele norm aan het worden en dit bijvoorkeur op sociale media netwerken als Twitter en GeenStijl.nl. Het lijkt wel of mensen zich niet meer verantwoordelijk voelen voor hun handelen (Van Stokkom 2010, p 1 - 2). Kijkend naar de achterliggende oorzaken worden de vervagende normen & waarden, het doorschieten van het individualisme en het verlies van sociale binding genoemd. Deze zorgpunten leiden tot een moreel verval wat zich uit in: asociaal gedrag, zinloos geweld , agressieve reclame uitingen, agressie op en rond het voetbalveld, ongewenst gedrag in het openbaar vervoer, agressie in de politiek, overlast door jongeren, vandalisme en bedreigingen richting hulpdiensten (politie, brandweer en ambulance personeel). Aan de ene kant is er vraag naar meer regels maar, vinden we vervolgens dat deze niet op ons als individu van toepassing zijn (Van Stokkom 2010, p 4 - 7).
9
Deelsamenvatting Cijfers geven aan dat de feitelijke criminaliteit over de afgelopen jaren is gestabiliseerd, echter het onveiligheidsgevoel is hiermee niet afgenomen, zoals door bijna een kwart van de bevolking wordt aangegeven. Ruim 70 % van de bevolking is zelfs van mening dat criminaliteit “een echt probleem aan het worden is”. Op basis van de genoemde voorbeelden kan gesteld worden dat niet de criminaliteit, maar de toenemende agressie (geweldsmisdrijven en verbaal geweld) en de verloedering van de omgeving (vandalisme) het werkelijke probleem is achter het onveiligheidsgevoel. Het onveiligheidsgevoel wordt gedreven door: het doorschieten van het individualisme, wantrouwen in de medemens, het verlies van sociale binding, onzekerheid over het bestaansrecht en de paradox tussen de wens van maximale vrijheid en maximale bescherming. Dit leidt vervolgens tot een vervaging van het morele besef, waarbij het wel lijkt of mensen de betekenis van het spreekwoord: “wat gij niet wilt dat u geschiedt, doe dat ook een ander niet” zijn vergeten.
3.2
Hoe wordt er invulling gegeven aan het besturen van veiligheid?
Het besturen van veiligheid richt op de gehele keten: van burgers (met hun sociale verbanden), het maatschappelijke middensegment, welke veiligheid als afgeleide kan beïnvloeden (onderwijs, welzijnswerk, gemeentelijke diensten, etc), preventie (stewards, particuliere beveiliging, jeugdzorg, politie, etc) en tot slot justitie (Boutellier 2005). Kijkend naar de diversiteit aan deelnemende partijen en verschillende percepties over (on)veiligheid geeft de conclusie dat zowel de zekerheid over de wetenschappelijke kennis als de eenduidigheid tussen belanghebbenden over hoe hier mee om te gaan klein zijn. Koppenjan en Klijn definiëren deze complexheid als wicked problems (Koppenjan & Klijn 2004, p 29). De uiteindelijke oplossing voor dit type van complexe en/ of ongestructureerde problemen dient te worden gezocht in een gezamenlijke aanpak tussen betrokken partijen in de vorm van netwerk governance (Meuleman 2010, p2). Het zal duidelijk zijn dat de beleidsmakers binnen dit veiligheidsnetwerk, bestaande uit vele belanghebbenden en afhankelijkheden, regelmatig voor grote uitdagingen staan als het gaat over de aansturing van complexe problemen. Bij het managen van complexe problemen gaat het om de integrale afstemming tussen de volgende vier variabelen: 1. Institutionele variabelen (hebben de partijen dezelfde beeldvorming, is er sprake van een gedeelde visie / gedeelde waarden en normen,wat is de strategische onzekerheid tussen de samenwerkende partijen, etc). 2. Sociale variabelen (is er voldoende communicatie over en weer tussen de stakeholders, hoe om te gaan met conflicterende strategieën of wisselende deelnemers). 3. Cognitieve variabelen (hoe om te gaan met conflicterende percepties, inhoudelijke onzekerheid, hoe elkaar te leren vertrouwen) en tot slot 4. Het netwerkmanagement zelf (mate van aanwezigheid / zichtbaarheid en managementkwaliteiten). (Van Bueren e.a. 2003, p 193 – 197). De voordelen van een netwerksamenwerking richten zich voornamelijk op het vergroten van het maatschappelijke draagvlak. Verder geeft het de overheid meer flexibiliteit voor het efficiënt inzetten van financiële middelen, mensen, kennis en ervaring. En dit specifiek afgestemd op het risicoprofiel, de dreiging en de culturele omstandigheden. Aangezien er veel onderlinge afhankelijkheden zijn tussen de samenwerkende partners binnen het netwerk is de keerzijde dat er relatief veel energie gestoken moet worden in de coördinatie, aansturing en het beleggen van taken en verantwoordelijkheden op alle niveaus. Indien het hier fout gaat, staat uiteindelijk de autoriteit van de overheid ter discussie (Zedner 2009, p 61 –
10
62). In de praktijk heeft iedere organisatie binnen het netwerk zijn eigen governance voorkeurstijl. De theorie geeft drie basis governance sturingsmechanisme, t.w: 1. Hiërarchische sturing op basis van autoriteit, structuur en regels). 2. Netwerksturing gericht op onderlinge samenwerking op basis van wederzijds vertrouwen en afhankelijkheid). 3. Marktsturing met een focus op prijzenstrategie, efficiëntie en decentralisatie. (Meuleman 2010, p 3 & Rhodes 2007, p 53).
Deelsamenvatting Het besturen van veiligheid richt zich op de gehele keten (Burgers – Het maatschappelijke middenveld – Justitie). Hierbij gaat het om de juiste afstemming van institutionele-, sociale- en cognitieve variabelen. Dit ondersteund met zichtbaar netwerkmanagement. Om de veelheid aan stakeholders - ieder met hun eigen belangen - rondom het thema veiligheid te bedienen, maakt het besturen van veiligheid tot een complex probleem. Om het maatschappelijke draagvlak te vergroten biedt de netwerksamenwerking de oplossing voor het besturen van complexe problemen. Hierbij dient veel tijd en energie gestoken te worden in de coördinatie en de afstemming van taken en bevoegdheden aangezien de individuele organisaties binnen de netwerksamenwerking hun eigen governance voorkeursstijl hebben. Afhankelijk van de aard en omvang van de activiteiten typeert een organisatie zich door: Hiërarchische sturing (structuur en regels), Netwerksturing (op basis van wederzijdse afhankelijkheid en vertrouwen of Marktsturing (prijzenstrategie efficiëntie en decentralisatie).
3.3
Welke rol kan metagovernance spelen bij het besturen van een veiligheidsnetwerk?
Het spanningsveld bij de samenwerking tussen meerdere partijen – ieder met zijn eigen governance sturingsmechanisme - kan gevoed worden door bijvoorbeeld: dualistische druk tussen marktpartijen, top down aansturing versus een matrix structuur, culturele verschillen (waarde, houding, geloof), legitieme gerichte output versus een consensus gerichte output versus winstmaximalisatie (Meuleman 2010, p 5 -9). Om hier toch pragmatisch mee om te gaan introduceert Meuleman de term Metagovernance. Metagovernance is een besturingsinstrument wat als een paraplu boven de bestaande governance structuren van de samenwerkende partijen hangt. Hierbij kan ervoor gekozen worden om één governance structuur leidend te laten zijn en hier elementen van de twee andere governance structuren aan toe te voegen (Meuleman 2010, p 9). Voor het bepalen van de leidende governance structuur dienen er één of meerder analyses te worden uitgevoerd. Hierbij benoemd Meuleman de volgende analyse tools: Factor analyse (komen tot een gemeenschappelijke probleemdefinitie), Actor analyse (wie zijn de belangrijkste spelers?), Krachtenveld analyse (welke standpunten hebben de spelers en wat is hun invloed?), Netwerk & relatie analyse (welke relaties bestaan er tussen de spelers?), Argumentatie analyse (wie voert welke discussie op welk niveau?) en tot slot de Risico analyse (het kwalificeren van de beïnvloedbaarheid van het probleem in relatie tot de ernst) (Meuleman 2008, p 284 – 286). Zoals aangegeven is de keuze afhankelijk van de aard en omvang van de probleemdefinitie, maar ook van de cultuur. Meuleman stelt dat de te kiezen leidende governance structuur bij voorkeur dicht tegen de nationale cultuur dient te liggen (Meuleman 2010, p 53). De Nederlandse cultuur typeert zich als een actie en doelgerichte manier van handelen, waarbij veel waarde wordt gehecht aan individuele vrijheid en “gelijkwaardige” relaties. Autoriteit (macht) dient te worden verdiend. Nederland behoort ook tot één van de meest feminiene landen kijkend naar het empirische onderzoek van Hofstede. Dit betekent dat er veel gehandeld wordt op basis van intuïtie en dat conflicten worden opgelost op basis van compromissen (Hofstede 2008, p 276 – 308). Op basis van deze
11
redenering stelt Meuleman dat de netwerksturing leidend dient te zijn in zijn Metagovernance aanpak. Kijkend naar de huidige focus op New Public Management kan gesteld worden dat dit ook een vorm van metagovernance is waar marktsturing en hiërarchische sturing worden gecombineerd. De netwerksturing, gericht op onderlinge samenwerking en vertrouwen, wordt hier niet in meegenomen (Meuleman 2010, p 50). Kijkend naar de praktijk komen Van Noije en Wittebrood tot een soortgelijke conclusie waarbij ze stellen dat er binnen de huidige aanpak een versnippering van activiteiten (instanties, middelen en mensen) plaatsvindt, welke de effectiviteit van repressieve en preventieve maatregelen verzwakt. Verder worden door capaciteitsproblemen en verschillende interpretaties met betrekking tot de uitvoering de inspanningen van netwerkpartners teniet gedaan. En tot slot wordt norm- en regelovertredend gedrag gestimuleerd door een tekort aan toezicht in de publieke ruimte. Om deze tekortkomingen weg te werken is het beleid gericht op: 1. Het intensiveren van bestaande middelen met als doel de pakkans van verdachten te vergroten, meer straffen tot uitvoer te brengen en het gezag op straat te herwinnen. 2. Het efficiënter inrichten van het huidige rechtshandhaving en sanctioneringbedrijf 3. Het inzetten van onorthodoxe maatregelen zoals: versobering van het detentieregime, legitimatieplicht, etc. (Van Noije & Wittebrood 2008, p 40) Om de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren kiest de overheid binnen het “grote stedenbeleid” voor een preventieve sociaal culturele insteek. Hierbij werden tot 2005 overheidsfinancieringen ter beschikking gesteld voor lokale initiatieven (“Onze buurt aan zet”) welke de leefbaarheid, veiligheid en / of intergratie in de woonwijk verbeterden. Vanaf 2004 worden burgers meer individueel aangesproken middels de publiekscampagne “Nederland veilig”. Vanaf 1992 worden bedrijven gestimuleerd om deel te nemen aan het “Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing” om ook via deze weg invloed uit te oefenen op het regionale politiebeleid. Naast het aanspreken voor het nemen van eigen verantwoordelijkheid, zijn ook de risicojongeren een speerpunt binnen het beleid. Zo geeft het project “communities that care” invulling aan de behoefte van opvoedingsondersteuning in bepaalde wijken. Verder wordt er veel energie gestoken in het vergroten van de toekomstperspectieven van jongeren. Een ander voorbeeld is het project “Stop geweld op school” waarbij jongeren de mogelijkheid wordt geboden om zonder vervolging wapens in te leveren. Tal van maatregelen op jeugdbeleid hebben echter betrekking op het onderwijs-, welzijn – en sociaal economisch beleid. Deze aandachtsgebieden vallen buiten de verantwoordelijkheid van Binnenlandse Zaken en Justitie. Mede hierdoor beperkt het preventiebeleid zich tot fysieke preventie en worden de actieplannen gericht op het besturen van de zachte kant minder concreet geformuleerd in het Veiligheidsprogramma (Van Noije & Wittebrood 2008, p 44 - 45).
Deelsamenvatting New Public Management heeft zijn intrede gedaan waarbij de nadruk ligt op de combinatie van hiërarchische aansturing en marktsturing (focus op prijzenstrategie, efficiëntie en decentralisatie). Kijkend naar de dagelijkse praktijk kan gesteld worden dat:
Het Nederlandse veiligheidsbeleid zich kenmerkt door een versnippering van taken, verantwoordelijkheden en activiteiten op alle niveaus. De belanghebbenden binnen een netwerk een grote onderlinge afhankelijkheid hebben, aangestuurd vanuit hun eigen organisaties met een eigen governance structuur.
12
De uitvoering zich hoofdzakelijk richt op de harde kant (terugwinnen van gezag) en de zachte kant (creëren van sociale cohesie) onderbelicht is. De Nederlandse cultuur zich kenmerkt door een actie en doelmatige manier van handelen op basis van gelijkwaardigheid en consensus.
De suggestie van Meuleman om binnen deze dynamische problematiek te kiezen voor een metagovernance aanpak waarbij de netwerksturing als leidende governance structuur gehanteerd wordt boven alle deelnemende partijen, lijkt voor de hand te liggen. Dit ondersteund met hiërarchische sturing en marktsturing. Netwerk sturing kenmerkt zich door onderlinge samenwerking op basis van wederzijdsvertouwen, gelijkwaardigheid en consensus.
3.4
Hoe kunnen publieke belangen rondom onveiligheidsgevoelens worden geborgd in een lokale netwerkbenadering?
De veiligheid op straat wordt als één van de kerntaken van de overheid beschouwd en is hiermee zowel een maatschappelijk- als een publiekelijk belang. Bij de discussie rondom maatschappelijke- of publieke belangen staat de kerntakendiscussie van de overheid centraal. Uiteindelijk bepaalt de politiek wat als publiekbelang wordt beschouwd, dit betekent dan ook dat de overheid hiervoor de eindverantwoordelijkheid draagt. Hierbij gaat het vaak om een continuïteitsgarantie van dienstverlening en de toegankelijkheid van deze diensten voor een ieder. Denk hierbij aan ordehandhaving, opsporing en rechtsbescherming, etc. Publieke taken kunnen dan ook nooit aan private partijen worden overgelaten. Voor maatschappelijke belangen kan er wel voor gekozen worden om deze activiteiten door derde marktpartijen te laten uitvoeren. Deze partijen kunnen diensten vaak effectiever en efficiënter uitvoeren en opereren vaak in concurrentie met ander marktpartijen. Denk hierbij aan ambulance diensten, particuliere beveiligingsdiensten, reinigingsdiensten, etc. Gezien het brede spectrum van veiligheid kan de overheid deze taken niet alleen uitvoeren. Hierbij zal ze dus ook gebruik moeten maken van derde partijen in die gevallen waar mogelijk en politiek aanvaard. Hierbij kan de operationele uitvoering zowel binnen als buiten de overheid worden belegd, maar behoud de overheid wel de eindverantwoordelijkheid, dit al dan niet onder eigen regie (WRR 2000, p 17 – 19 en 24 – 25). Om de governance structuur rondom de operationele uitvoering te borgen hanteert de overheid de vijf beginselen van goedbestuur. Hierbij gaat het vooral om: 1) Democratische legimitatie. 2) Rechtsgelijkheid (gelijkheidsbeginsel). 3) Rechtzekerheid. 4) Effectiviteit. 5) Efficiëntie (WRR 2000, p 27 – 28). Naast het beleggen van de taken en verantwoordelijkheden binnen een governance structuur dient de kwaliteit van uitvoering gebaseerd te zijn op meerdere borgingsprincipes. De WRR benoemt hierbij een mogelijke combinatie bestaande uit: 1) Borging middels concurrentie (aanbieders stimuleren elkaar tot het verhogen van efficiëntie). 2) Borging middels wet en regelgeving (het beïnvloeden van gedrag). 3) Institutionele borging (sturen op waarden, normen en professionaliteit). 4) Hiërarchie (alleen van toepassing binnen de overheid zelf). De selectie van de juiste borging principes is afhankelijk van de aard van het publieke belang en de cultuur van de organisatie (WRR 2000, p 59 – 66). Om de toepassing van borging principes in de praktijk te toetsen is er specifiek gekeken naar de veiligheidsaanpak van de Gemeente Amstelveen. De gemeente Amstelveen stelt in haar beleidsnota: Integrale veiligheid 2006 - 2011 dat: “Veiligheid is de verantwoordelijkheid van ons allemaal: inwoners, gemeente, politie, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en onderwijs”.Om hier invulling aan te geven heeft de gemeente in deze beleidsnota 29 concrete meetbare doelstellingen geformuleerd welke betrekking hebben op de volgende beleidsvelden: Woon- werk en leefomgeving, Jeugd,
13
Veiligheidsgevoelens en Fysieke veiligheid (Gemeente Amstelveen (2006). Dit kan als volgt schematisch worden weergegeven:
Bovenstaand schema geeft de complexiteit van het vraagstuk rondom veiligheidsgevoelens en de onderlinge afhankelijkheden met flankerend beleid goed weer. Om dit integrale veiligheidsbeleid tot uitvoering te brengen kiest de gemeente Amstelveen voor de volgende borging principes: 1. Hiërarchische governance structuur. De taken en verantwoordelijkheden van respectievelijk de Burgemeester, Coördinator integrale veiligheid en het Hoofd afdeling veiligheid, kabinet en handhaving staan beschreven. 2. Borging middels wet en regelgeving waarbij aansluiting wordt gezocht bij de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, Wet Inburgering Nieuwkomers, De Woningwet en Milieuwetgeving om op deze wijze het gedrag van inwoners te beïnvloeden. 3. Institutionele borging. Voor het creëren van een gedeelde beeldvorming uitgedrukt in waarden, normen en acties wordt er actief afstemming gezocht met wijkplatforms, ondernemers en schoolbesturen. Verder wordt er per aandachtsgebied een convenant opgesteld waarbij zowel inals externe partijen hun handtekening zetten onder: de knelpuntbeschrijving, de oplossingsrichting, werkafspraken en evaluatie momenten. (Gemeente Amstelveen (2006)
Deelsamenvatting Veiligheid wordt als één van de kerntaken van de overheid gezien en is hiermee zowel een publiek belang (politie en justitie gericht op handhaving, opsporing en rechtsbescherming) als een maatschappelijk belang (beveiligingsdiensten, ambulance diensten, reinigingsdiensten, etc). De taken gekoppeld aan het publieke belang voert de overheid uit in eigenbeheer, echter voor de taken welke te koppelen zijn aan een maatschappelijk belang kan ervoor gekozen worden om deze in samenwerking met gespecialiseerde marktpartijen uit te voeren. In dit laatste geval stuurt de overheid op afstand, maar vertegenwoordigd wel een belangrijke partij binnen dit netwerk. Veel van deze netwerken spelen zich af op lokaal niveau. Om de voortgang bij het op afstand besturen te borgen, hanteert de overheid een combinatie van verschillende borging principes. Hierbij gaat het vaak om een hiërarchische governance structuur, in combinatie met een borging op basis van wet & regelgeving en convenanten (werkafspraken) met betrokken partijen.
14
4 Beleidsadvies In deze paragraaf worden de deelreflecties samengevoegd en de centrale onderzoeksvraag beantwoord. 4.1
Beantwoording centrale vraag
In hoeverre geeft de van government naar governance netwerkbenadering een passend antwoord op het beheersbaar houden van het toenemende onveiligheidsgevoel op straat als maatschappelijk probleem? Op basis van empirische bevindingen blijkt dat er een groot verschil is tussen de objectieve- en subjectieve veiligheidsbeleving. In tegenstelling tot de feitelijke cijfers wordt criminaliteit als echt probleem beschouwd. Hierbij gaat het primair om de toenemende agressie op straat in de vorm van geweldsmisdrijven en verbaal geweld. Maar ook de verloedering van de woonomgeving draagt bij aan het toenemende onveiligheidsgevoel op straat. Dit dient vervolgens in het perspectief te worden geplaatst van een Nederlandse samenleving welke zich kenmerkt door individualisme, doelmatig en consensus gericht handelen. Dit bij voorkeur op basis van gelijkwaardigheid waarbij macht en status verdiend moet worden. Paradoxaal genoeg verwachten deze zelfde burgers dat de overheid haar verantwoordelijkheid neemt in het creëren van een veilige samenleving. Veiligheid wordt als kerntaak van de overheid beschouwd. De overheid volgt daarin tegen een veiligheidsbeleid dat zich richt op het uitvoeren van publieke taken waarbij de politie zich richt op handhaving en opsporing. De maatschappelijke taken zoals buurtbemiddeling, beveiliging van evenementen en het tegengaan van de verloedering in de buurt, worden steeds vaker ‘onder regie’ uitgevoerd door marktpartijen. Dit al dan niet op commerciële basis. Hiermee stimuleert de overheid het nemen van burger initiatieven, het nemen van eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid. In deze van government naar governance strategie verschuift de rol van de overheid van uitvoerend naar sturend, maar blijft in beide gevallen wel (eind)verantwoordelijk. Hiermee wordt de overheid dus onderdeel van een netwerk van belanghebbenden, bestaande uit: burgers, gemeente, politie, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en onderwijs. Het is met name de integrale afstemming van de institutionele-, sociale- en cognitieve belangen tussen de deelnemende partijen, wat het besturen van veiligheid tot een complex probleem maakt. Op basis van de theorie kan gesteld worden dat een netwerksturing, op basis van een wederzijdse afhankelijkheid en vertrouwen, de voorkeur geniet als leidende governance stijl. Dit uiteraard afhankelijk van de aard en omvang van de probleemstelling. Interessant genoeg sluiten de genoemde zachte kernwaarde van deze governance stijl ook goed aan op de Nederlandse cultuur van doelmatig handelen op basis van gelijkwaardigheid. In de praktijk doet echter New Public Management zijn intreden waarbij de nadruk ligt op de combinatie van de hiërarchische aansturing van het netwerk en marktsturing waarbij de kwaliteit van dienstverlening bepaald wordt door prijzenstrategie, efficiëntie, decentralisatie en prestatie indicatoren. Tevens richt het centrale overheidsbeleid zich vooral op de “harde kant” om het onveiligheidsgevoel op straat beheersbaar te houden. Wat tot uiting komt in meer blauw op straat, camera toezicht en een efficiënte rechtshandhaving. Het Nederlandse veiligheidsbeleid kenmerkt zich door een versnippering van taken, verantwoordelijkheden en activiteiten op alle niveaus. Het besturen van de “zachte kant” gericht op het vergroten van de sociale cohesie op basis van onderlinge afhankelijkheid, vertrouwen en respect wordt onderbelicht. Op basis van de beleidsnota “Integrale veiligheid 2006 -2011”, van de Gemeente Amstelveen blijkt dat er op lokaal niveau wel pogingen worden ondernomen om zowel de harde- als zachte factoren te verbinden. In dit specifieke voorbeeld worden de veiligheidsbeleidsvelden: Jeugdbeleid, Woon- werk & leefomgeving, Veiligheidsgevoelens en Fysieke veiligheid gekoppeld aan flankerend beleid binnen de gemeente. Om de voortgang binnen dit brede aandachtsgebied te borgen past de gemeente hier een
15
combinatie van borgingsinsturmenten toe, t.w.: Een hiërarchische governance structuur in combinatie met een borging op basis van wet & regelgeving en convenanten met betroken partijen.
4.1.1
Advies
Op basis van de theoretische en empirische bevindingen kan gesteld worden dat de volgende succesfactoren van invloed zijn op de van government naar governance ontwikkeling, als passend antwoord op het beheersbaar houden van het toenemende onveiligheidsgevoel op straat: 1. De governance structuur voor de aansturing van het netwerk dient aansluiting te vinden op: a. Een grondige omgeving- , stakeholder- en cultuur analyse. b. Een integrale afstemming van de institutionele-, sociale- en cognitieve belangen tussen de deelnemende partijen. 2. Er dient vooraf te worden nagedacht over hoe te anticiperen op de mogelijke spanningsvelden binnen het netwerk, t.w.: a. Dualistische druk tussen marktpartijen. b. Verschillende visies en cultuurwaarden tussen deelnemende partijen. c. Verschillende aansturingsmodellen tussen de deelnemende partijen (hiërarchische aansturing versus een matrix structuur). d. Verschillende percepties en belangen kijkend naar de output (legitieme gerichte output versus consensus gerichte output versus winstmaximalisatie). 3. Er dient nadrukkelijk te worden gecommuniceerd waar welke verantwoordelijkheid en eindverantwoordelijkheid ligt (centrale overheid versus lokale overheid versus netwerkpartners). 4. Acties, taken en verantwoordelijkheden dienen mede gericht te zijn op het verhogen van de sociale cohesie, wederzijds vertouwen en respect. 5. Borging van beleid dient plaats te vinden middels één of meerdere borgingspricipes (Borging middels concurrentie en/ of wet- & regelgeving en/of institutionele borging). Op basis van deze bevindingen kan gesteld worden dat de netwerkbenadering een prima instrument is voor het besturen van het onveiligheidsgevoel op straat als maatschappelijk probleem. Echter de nadruk dient te liggen op het besturen van de zachte factoren gericht op het verhogen van de sociale cohesie, wederzijds respect en het wijzen op de eigenverantwoordelijkheid van de burger in het creëren van een veilige woonomgeving. Gezien de diversiteit aan belanghebbenden binnen deze lokale veiligheidsnetwerken verdient het de aanbeveling om het principe van metagovernance als overkoepelend besturingsinstrument toe te passen. Kijkend naar de Nederlandse cultuur en de aanbeveling om meer op de zachte factoren te sturen pleit ervoor om binnen deze overkoepelende aanpak de netwerksturing als leidende voorkeursstijl te hanteren. Dit ondersteund met hiërarchische sturing en marktsturing.
4.1.2
Voorstel voor verder onderzoek
De bovengenoemde bevindingen zijn gebaseerd op een literatuurstudie van zowel de theorie als op basis van een beperkt aantal empirische bevindingen komende uit beleidsdocumenten. Om de aanbeveling voor de metagovernance aanpak voor het optimaliseren van de huidige netwerkaanpak, als antwoord op het besturen van het onveiligheidsgevoel op straat te onderbouwen, dient er aanvullend veldonderzoek plaats te vinden. Hierbij dienen meerdere lokale veiligheidsnetwerken te worden geëvalueerd waarbij ook de nodige aandacht is voor specifieke doelgroepen in relatie tot het onveiligheidsgevoel zoals: ouderen (toenemende vergrijzing), gehandicapten (mobiliteitsbeperking) en de intergratie van immigranten in de Nederlandse samenleving met hun eigen specifieke cultuurwaarden. In de huidige literatuur worden deze specifieke groepen buiten beschouwing gelaten.
16
5
5.1
Bijlage
Reflectie op het onderzoek
Na de bestudering van het boek “Moderniteit en Overheidsbeleid” heb ik besloten om de thematiek rond het besturen van het onveiligheidsgevoel nader uit te werken op basis van het aangedragen theoretische kader, welke ik vervolgens verder heb uitgewerkt in het model: “probleem versus beleid & feiten versus perceptie” (Arentsen en Trommel 2005, p 26). De uitkomsten van deze analyse leidde vervolgens tot de volgende centrale vraagstelling: “In hoeverre geeft de van government naar governance ontwikkeling een passend antwoord op het beheersbaar houden van het toenemende onveiligheidsgevoel op straat als maatschappelijk probleem”. Door het samenvoegen van zowel de theoretische als empirische bevindingen komende uit de verplichte en aanvullende wetenschappelijke literatuur kan de conclusie getrokken worden dat er een groot verschil is tussen de objectieve en subjectieve beleving als het gaat om veiligheid. Verder blijkt dat er middels New Public management primair gestuurd wordt op de harde kant van veiligheid en dat succes gemeten wordt op basis van prestatie indicatoren. Dit terwijl de vraag naar het sturen op: de menselijke maat, vertrouwen en het creëren van cohesie tussen partijen groter lijkt dan ooit. Het is opvallend te constateren dat alle geraadpleegde literatuur aangeeft dat het besturen van een netwerk of een organisatie mensenwerk is. Vreemd genoeg komt dit onvoldoende tot uiting in de praktijk waar in de regel gestuurd wordt op korte termijn successen en meetbare resultaten. In deze onderschijf ik dan ook de stelling van Van Montfoort dat hierbij de geaccepteerde normen en waarden van goed bestuur, zoals: transparantie, betrouwbaarheid en integriteit niet uit het oog mogen worden verloren. De praktijk blijkt echter weerbarstiger en de conclusie van Trommel dat de tijd rijp is voor een heroriëntatie waarbij de passendheid van bestuur in relatie tot de veranderende samenleving nader onderzocht moet worden lijkt voor zich te spreken. Zeker indien we dit afzetten tegen de versnippering van activiteiten en improductiviteit van het huidige veiligheidsbeleid. De suggestie van Meuleman meer tijd te investeren in een netwerk / stakeholder / cultuur analyse, alvorens te kiezen voor een governance voorkeurstijl spreekt me erg aan. Ter beantwoording op de centrale vraag kom ik tot de conclusie dat de van government naar governance ontwikkeling zeker kan bijdragen aan het beheersbaar houden van het toenemende onveiligheidsgevoel op straat, mits de genoemde succesfactoren maar worden meegenomen in het ontwerp. Een one size fits all benadering in de vorm van New Public Management is in mijn optiek een te eenzijdige benadering. Om deze laatste bewering te onderbouwen is er dan ook aanvullend onderzoek nodig kijkend naar de toepasbaarheid van metagovernance in een veiligheidsnetwerk.
17
5.2
Literatuurlijst
Arentsen en Trommel (2005), Moderniteit en overheidsbeleid. Bussum, Uitgeverij Couthino. Bueren, E.M van, Klijn, E-H. & Koppenjan, J.F.M. Dealing with Wicked Problems in Networks, Analyzing an Environmental Debate from a Network Perspective, In: Journal of Public Administration, Research and Theory, 13 (2), 2003, blz. 193-194 Boutellier, J.C.J. (2005). Meer dan veilig: over bestuur, bescherming en burgerschap. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers (spreektekst oratie). Boutellier, J.C.J. & Steden, R. van (red.) (2008). Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. Caem, B, van, Steden, R. van & Boutellier, J.C.J. (2009). ‘The ‘hidden strenght’ of active citizenship: the involvement of local residents in public safety projects’: pp 1–16 working paper. (paper op blackboard) Fortuyn, W.S.P (2002). De puinhopen van acht jaar Paar. Rotterdam: Uithoorn & Speakers Academey Uitgeverij B.V. Hofstede G & Hofstede J-H (2008). Allemaal anders denkenden – omgaan met cultuurverschillen. Amsterdam: Uitgeverij Contact. Koppenjan, J.F.M & Klijn, E-H. (2004). Managing uncertainties in networks: A network approach to problem solving and decicion making, London: Routledge. Meuleman, L. (2010). Metagoverning governance styles: broadening the public manager’s action perspective, (conceptversie van VU Blackboard). Meuleman, L. (2010). The Cultural Dimension of Metagovernance: Why Governance Doctrines May Fail. Public Organization Review, Volume 10, Number 1, March, 2010, pp 49-70. Noije, L. & Wittebrood, K. (2008). Sociale veiligheid ontsleuteld: veronderstelde en werkelijke effecten van veiligheidsbeleid, Den Haag: SCP Rhodes, The New Governance: Governing without Government, In: Political Studies, 1996, p. 652-667 Steden, R. van, Vliet, M. van, Salman, T. & Boutellier, J.C.J. (2010). ‘Gemeenschap als bron van positieve veiligheid: een conceptuele verkenning en aanzet tot empirisch onderzoek’. Tijdschrift voor Veiligheid, 9 (2), 31-47 Stokkom, B. van (2010). Wat een hufter! Ergernis, lichtgeraaktheid en maatschap-pelijke verruwing. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers
18
Sztompka, P. (2002). ‘On the decaying moral space: is there a way out?’. European Review, 10 (1): 63-72. Trommel, W. (2009), Gulzig Bestuur, Oratie. Den Haag, Lemma Zedner, L. (2009). Security. Londen: Routledge.
5.2.1
Internet verwijzingen
Gemeente Amstelveen , Nota integrale veiligheid 2007 – 2011. URL: http://www.hetccv.nl/binaries/content/assets/ccv/dossiers/gemeentelijkveiligheidsbeleid/veiligheidsplan/amstelveen.pdf, geraadpleegd op 6 oktober, 22:15. Leidschdagblad, Korpschef wil af van flitsen, 17 september 2010. URL: http://www.leidschdagblad.nl/nieuws/regionaal/leidenenregio/article6396475.ece/Korpschef-wil-niet-meerflitsen, geraadpleegd op 19 september 2010, 14:17. Meuleman, L., Public Management and the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets, 2008, p. 284-286), URL: http://books.google.nl/books?hl=nl&lr=&id=z9J8BUtSXXgC&oi=fnd&pg=PR5&dq=Meuleman,+L.,+The+Pe gasus+Principle,+Reinventing+a+Credible+Public+Sector,&ots=LJWirtm0ys&sig=fvcDot_vSo5tqz9klhPK6 RAL_wg#v=onepage&q&f=false, geraadpleed op 20 oktober 2010. Parool, Politie kan werk niet meer aan, 16 september 2010. URL : http://www.parool.nl/parool/nl/224/BINNENLAND/article/detail/1015051/2010/09/16/Politie-kan-werk-nietmeer-aan.dhtml , geraadpleegd op 19 september 2010, 13:28. Stemwijzer, Veiligheid & Samenleving, URL: http://www.stemkijker.nl/Home/Veiligheid--Samenleven.html, geraadpleegd op 19 september 2010, 14:44. Van Montfort. C., Besturen van het onbekende. Goed bestuur bij publiek-private arrangementen (oratie), 2008 URL: http://www.rekenkamer.nl/Actueel/Toespraken/Besturen_van_het_onbekende_Goed_bestuur_bij_publiek_ private_arrangementen WRR (2000), Het borgen van publiek belang, URL: http://www.wrr.nl/dsc?c=getobject&s=obj&!sessionid=1iQW2AD1FEodvhsUlyp3M0aKBFhXOuKEX@lWdp DcXH5!f8xG1jmb5WBNDacGa19b&objectid=2545&!dsname=default&isapidir=/gvisapi/ WRR (2003), Waarden, normen en last van gedrag, URL: http://www.wrr.nl/dsc?c=getobject&s=obj&objectid=2783&!dsname=default&isapidir=/gvisapi/, geraadpleegd op:26 september 2010 11:17.
19
