Het Prudentieel toezicht op Nederlandse Zorgverzekeraars

Het Prudentieel toezicht op Nederlandse Zorgverzekeraars

Willemijn van der Wel Studentnummer: 10003693 Masterscriptie Privaatrecht: Commerciële Rechtspraktijk Universiteit van Amsterdam Begeleider: Prof. E.P.M. Joosen Tweede lezer: Prof. J.G.J. Rinkes Datum: 8 mei 2015


Inhoudsopgave Inhoudsopgave ...................................................................................................................... 2 Voorwoord............................................................................................................................ 5 Hoofdstuk 1

Inleiding......................................................................................................... 6

1.1

Het Nederlandse Zorgverzekeringsstelsel............................................................... 6

1.2

Toezichtskader....................................................................................................... 7

1.3

Veranderend toezicht: Solvabiliteit II..................................................................... 7

1.4

Toepassing op Nederlandse Zorgverzekeraars........................................................ 8

1.5

Discussie: (over)-solvabiliteit?............................................................................... 8

Hoofdstuk 2 2.1

Wettelijk kader van het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel ......................... 9

Het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel ............................................................... 9

2.1.1

Voor de herziening van 2006.............................................................................. 9

2.1.2

Na de herziening van 2006................................................................................. 9

2.2

De Zorgverzekeringswet ...................................................................................... 10

2.3

Basisverzekering.................................................................................................. 11

2.3.1

Bijzondere kenmerken ...................................................................................... 11

2.3.2

Risicoverevening.............................................................................................. 11

2.3.3

Afbouw ex post compensatie............................................................................. 12

2.3.4

Zorgplicht ........................................................................................................ 13

2.3.5

Vrije artsenkeuze ............................................................................................. 13

2.4

Aanvullende verzekering ..................................................................................... 14

2.5

Financiering......................................................................................................... 14

2.5.1

Nominale premie.............................................................................................. 15

2.5.2

Vereveningsbijdrage ........................................................................................ 15

2.5.3

50/50-verdeling................................................................................................ 15

2.5.4

Eigen risico...................................................................................................... 16

2.6

Conclusie............................................................................................................. 16

Willemijn van der Wel Masterscriptie Privaatrecht

Pagina 2 van 49 8 mei 2015


Hoofdstuk 3

Huidig prudentieel toezichtskader ................................................................ 17

3.1

Prudentieel toezicht ............................................................................................. 17

3.2

Financiële eisen schadeverzekeraar...................................................................... 17

3.2.1

Minimum eigen vermogen ................................................................................ 17

3.2.2

Technische voorzieningen ................................................................................ 18

3.2.3

Solvabiliteit...................................................................................................... 18

3.3

Basisverzekering.................................................................................................. 19

3.3.1

Afwijkende solvabiliteitseis .............................................................................. 19

3.3.2

Risicoverevening.............................................................................................. 20

3.4

Conclusie............................................................................................................. 21

Hoofdstuk 4

Veranderend toezicht: Solvabiliteit II Algemeen .......................................... 22

4.1

Overzicht ontwikkeling naar Solvabiliteit II......................................................... 22

4.2

Inhoud Solvabiliteit II.......................................................................................... 23

4.2.1

Lamfalussy structuur........................................................................................ 23

4.2.2

Toepasselijkheid .............................................................................................. 23

4.2.3

Pijlerstructuur ................................................................................................. 24

4.3

Conclusie............................................................................................................. 28

Hoofdstuk 5 5.1 5.1.1 5.2

Solvabiliteit II – De Nederlandse Zorgverzekeraars...................................... 29

Risico gewogen solvabiliteitspositie..................................................................... 29 Risicocategorieën Solvabiliteit II ..................................................................... 29 Verzekeringstechnisch risico voor de zorgverzekeraar ......................................... 30

5.2.1

Verhoogd risico ............................................................................................... 30

5.2.2

Premiedefinitie................................................................................................. 31

5.2.3

Solvabiliteitseis................................................................................................ 31

5.3

Health Risk Equalisation System (HRES) ............................................................ 32

5.3.1

Uniek systeem ................................................................................................. 32

5.3.2

Een Nederlandse uitzondering.......................................................................... 33




5.4

Gevolgen voor de Solvabiliteitseis ....................................................................... 33

5.5

Conclusie............................................................................................................. 34

Hoofdstuk 6 6.1

Discussie: (over)-solvabiliteit? ..................................................................... 35

Kritiek: (on)nodige financiële buffers zorgverzekeraars ....................................... 35

6.1.1

Onnodige oppotdrift’ ....................................................................................... 35

6.1.2

Vooruitziende blik ........................................................................................... 35

6.1.3

De overheid ..................................................................................................... 36

6.2

Kritiek: Solvabiliteit II (on)nodig hoog ................................................................ 37

6.2.1

Zorgverzekeraars Nederland ............................................................................ 37

6.2.2

Gevaar van risicoselectie.................................................................................. 38

6.3

Conclusie............................................................................................................. 39

Conclusie ............................................................................................................................ 40 Literatuurlijst ...................................................................................................................... 41 Bijlage 1:

Verslag interview dhr. Kommerij, Manager Interne Audit DFZ........................ 45




Voorwoord Dit is mijn Masterscriptie over het prudentieel toezicht op de Nederlandse zorgverzekeraars. Ik heb gekozen voor dit onderwerp vanwege mijn interesse voor zowel het Privaatrecht als het Gezondheidsrecht. Met dit stuk sluit ik mijn Master Privaatrecht Commerciële rechtspraktijk af. Deze scriptie bevat een analyse van de literatuur, huidige en komende regelgeving. Daarnaast ben ik als toets van de theorie aan de praktijk in gesprek gegaan met Robert Kommerij, Manager Interne Audit bij De Friesland Zorgverzekeraar.1 Hij heeft in de praktijk te maken met het prudentieel toezicht op zorgverzekeraars en de veranderingen door Solvabiliteit II. Uit recent onderzoek is gebleken dat Nederland het beste zorgstelsel heeft van Europa.2 Iedereen die in Nederland zorg nodig heeft kan in beginsel kwalitatief goede zorg ontvangen. Dit komt onder andere door de manier waarop het zorgverzekeringsstelsel is georganiseerd. De zorgverzekeraars hebben in dit stelsel een belangrijk aandeel. Het heeft mij altijd verbaasd dat ondanks het feit dat het Nederlandse zorgstelsel internationaal zo goed staat aangeschreven, de gemiddelde Nederlander veel kritiek heeft op de zorgverzekeraars. De zorgverzekeraars worden vaak afgeschilderd als geldwolven die hun eigen financiële belangen boven de belangen van hun verzekerden stellen. Ook heb ik vaak verontwaardiging gehoord over het feit dat de maandelijkse premie betaald moet worden, terwijl niet eens gebruik wordt gemaakt van zorg. Dit kwam vrijwel altijd uit de mond van gezonde jongeren. Veel Nederlanders lijken te vergeten dat het Nederlandse zorgstelsel een systeem is gebaseerd op solidariteit. Doordat iedereen het bedrag aan premie betaalt, kunnen mensen die zorg nodig hebben zorg krijgen. In de ontwikkeling van het Nederlandse zorgstelsel is een evenwicht gevonden tussen solidariteit, marktwerking en financiële stabiliteit. De uitwerking van dit evenwicht vereist de nodige complexe regelingen en begrippen. Op dit moment is met de Europese Richtlijn Solvabiliteit II een hervorming aanstaande van de regels van het financiële toezicht op verzekeraars. Deze hervorming zal ingrijpen in het complexe evenwicht tussen de regelingen binnen het zorgstelsel. Verzekerden hebben hier geen boodschap aan. Zij zien alleen met onvrede hun maandelijkse premieafschrijving en uiten hun kritiek over het vele geld dat zorgverzekeraars op de bank hebben staan. Benieuwd of deze kritiek eigenlijk wel terecht is ben ik gedoken in de materie over het prudentieel toezicht op de Nederlandse zorgverzekeraars en de aanstaande veranderingen door Solvabiliteit II.

1 2

De uitwerking van dit interview is opgenomen in bijlage 1 van deze scriptie. A. Björnberg, Euro Health Consumer Index 2014, Health Consumer Powerhouse 2015.




Hoofdstuk 1

Inleiding

In Nederland lijkt het vanzelfsprekend dat iedereen de medische zorg krijgt die hij of zij nodig heeft. Het is een van de kerntaken van de Nederlandse overheid ervoor te zorgen dat iedereen toegang heeft tot noodzakelijke en kwalitatief goede zorg. Het overheidsbeleid op het gebied van de gezondheidszorg richt zich in grote mate op de ziektekostenverzekeringen. Een verzekering tegen ziektekosten is een belangrijk instrument voor solidariteit, risicoverdeling en toegankelijkheid van de zorg, ook voor diegenen die hoge zorgkosten hebben. Iedereen woonachtig of werkend in Nederland is verplicht een ziektekostenverzekering af te sluiten.3 Al deze verzekeringsplichtigen betalen de maandelijkse premie van hun ziektekostenverzekering, maar maken in uiteenlopende mate gebruik van de gezondheidszorg. Wie weinig zorg gebruikt, betaalt mee aan de ziektekosten van mensen die veel zorg nodig hebben.4 Door de risico’s op het gebied van zorg te delen, kan de zorg veilig worden gesteld voor mensen die (onbetaalbaar) veel medische zorg nodig hebben. De Nederlandse zorgverzekeraars hebben jaarlijks te maken met enorme geldbedragen. In 2013 bedroegen de premie inkomsten van alle zorgverzekeraars samen ongeveer € 35 miljard.5 Op de financiële situatie van de zorgverzekeraars wordt toezicht gehouden, het zogeheten prudentieel toezicht. Deze scriptie gaat over dit prudentieel toezicht uitgevoerd door De Nederlandse Bank (hierna: DNB) op zorgverzekeraars uit hoofde van de Wet op het financieel toezicht (hierna: Wft) en de aanstaande hervorming van dat toezicht door het Europese Solvabiliteit II regime. Dit hoofdstuk vormt een introductie en overzicht van de onderwerpen die daarbij aan de orde komen. 1.1

Het Nederlandse Zorgverzekeringsstelsel

Op 1 januari 2006 is in Nederland de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw) van kracht geworden. Vanaf dat moment is er sprake van één wettelijk zorgverzekeringsregime, uitgevoerd door particuliere zorgverzekeraars. Sinds de inwerkingtreding van de Zvw bestaat er voor verzekeringen die zorgkosten vergoeden een onderscheid tussen de basisverzekering en de aanvullende verzekering. Alleen de basisverzekering is een zorgverzekering in de zin van de Zvw. In deze scriptie zullen de begrippen ‘basisverzekering’ en ‘zorgverzekering’ door elkaar worden gebruikt ter aanduiding van de verzekering die de Zvw uitvoert. De Zvw omschrijft welke prestaties de basisverzekering dient te verzekeren. 6 De aanvullende verzekering is een ‘gewone’ schadeverzekering welke niet is onderworpen aan de regels van de Zvw. Het Nederlandse verzekeringsregime en het onderscheid tussen de basis- en aanvullende verzekering komt aan bod in hoofdstuk 2.

3

Artikel 2 Zvw (verzekeringsplicht). G.J. Kommer, L.C.J. Slobbe en J.J. Polder, Risicosolidariteit en zorgkosten, Achtergrondstudie uitgebracht bij het RVZ-signalement Houdbare solidariteit in de gezondheidszorg, Den Haag: Quantes Rijswijk 2005, p. 5. 5 Hogere zorgkosten, afvlakking premies, basisverzekering, stijging vermogens zorgverzekeraars 2006-2013, Den Haag/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek, 2014, p. 6. 6 Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 77-78. 4




1.2

Toezichtskader

Op de verzekeraars wordt toezicht gehouden ten aanzien van zowel het gedrag van verzekeraars naar de verzekerde, als de financiële situatie. Instanties die dit toezicht uitvoeren zijn DNB, de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Nederlandse Zorgautoriteit (hierna: NZa). Op het gebied van toezicht moeten zorgverzekeraars voldoen aan zowel de verplichtingen op grond van de Wft als de verplichtingen op grond van zorgwetgeving.7 DNB houdt prudentieel toezicht op financiële ondernemingen, zoals banken en verzekeraars. Dit toezicht ziet toe op de financiële positie en de bedrijfsvoering van een financiële onderneming. Banken en verzekeraars moeten over voldoende vermogen beschikken om aan hun financiële verplichtingen jegens hun cliënten of verzekerden te kunnen voldoen. De financiële eisen die DNB stelt aan verzekeraars wijken af van de eisen die aan bijvoorbeeld banken worden gesteld. Een bank is namelijk in beginsel bekend met de verplichtingen die zij jegens haar cliënten heeft. Voor een schadeverzekeraar is het echter onzeker welk bedrag hij bij een uitkering in de toekomst verschuldigd zal zijn aan een uitkeringsgerechtigde. Een verzekeraar dient daarom een inschatting te maken van de omvang van de toekomstige uitkeringen en daarop de aan te houden reserves af te stemmen. Deze werkwijze van inschatten van toekomstige uitkeringen is terug te zien in de regels van het prudentieel toezicht op zorgverzekeraars.8 Het prudentieel toezicht ziet erop toe dat zorgverzekeraars voldoen aan bepaalde kapitaaleisen. Hoofdstuk 3 van deze scriptie gaat in op het huidige prudentieel toezichtkader dat van toepassing is op de zorgverzekering en aanvullende verzekering. 1.3

Veranderend toezicht: Solvabiliteit II

In Europa wordt al jaren gesproken over de hervorming van het prudentieel toezicht op verzekeraars, met name op het gebied van de solvabiliteit. De op dit moment geldende kapitaaleisen worden over het algemeen als verouderd beschouwd. Ze houden onvoldoende rekening met de specifieke risico’s voor individuele verzekeraars en er is sprake van onvoldoende harmonisatie op Europees niveau. Om die reden is de Europese Commissie het Solvabiliteit II project gestart.9 Al in 2009 is de Europese richtlijn Solvabiliteit II aangenomen.10 Deze richtlijn heeft een risico-georiënteerd prudentieel toezicht voor ogen, dat meer is toegesneden op de individuele economische positie van de verzekeraar in kwestie.11 De invoering van het Solvabiliteit II regime laat lang op zich wachten. Op dit moment staat in de planning dat de nieuwe regels in het kader van de solvabiliteit van verzekeraars op 1 januari 2016 in Nederland in werking zullen treden.12 Hoofdstuk 4 gaat nader in op de inhoud van Solvabiliteit II.

7

M.L. Louisse en F. van de Hoef, ‘Het financieel toezicht op zorgverzekeraars’, FR 10 oktober 2014, p. 414-419. L.J. Silvertand e.a., Hoofdlijnen Wft, (FR6) Deventer: Kluwer 2013, p. 121. 9 L.J. Silvertand e.a., Hoofdlijnen Wft, (FR6) Deventer: Kluwer 2013, p. 126. 10 Richtlijn 2009/138/EC. 11 D.M. Pos, ‘Solvency II – een overzicht’, FR nr. 5/6, mei/juni, p. 192-209. 12 De Implementatiewet Solvabiliteit II is reeds gepubliceerd (Stb. 2012, 679). 8




1.4

Toepassing op Nederlandse Zorgverzekeraars

Voor de Nederlandse zorgverzekeraars zal Solvabiliteit II grote gevolgen hebben, met name met betrekking tot de kapitaaleisen. Omdat Solvabiliteit II uitgaat van een meer op werkelijke risico’s gebaseerde kapitaaleis, wordt verwacht dat deze flink hoger zal uitvallen dan onder het huidige regime. Hoofdstuk 5 omschrijft wat de gevolgen van Solvabiliteit II zullen zijn voor de Nederlandse zorgverzekeraars. 1.5

Discussie: (over)-solvabiliteit?

Zorgverzekeraars hebben de afgelopen jaren grote kapitaalbuffers opgebouwd, onder andere om de gevolgen van het veranderende toezicht door het Solvabiliteit II regime op te kunnen vangen. Op dit moment zijn die reserves zo groot dat ze ruim boven de huidige wettelijk gestelde kapitaaleis komen. Het aanhouden van deze hoge buffers leidt tot veel kritiek uit de samenleving en ook in de politiek worden vraagtekens gezet bij de kapitaalbuffers. Gepleit wordt onder andere voor premieverlaging ten laste van deze reserves. DNB en de Nederlandse regering stellen juist dat de hoge kapitaalbuffers noodzakelijk zijn. Het laatste hoofdstuk van deze scriptie gaat in op deze discussie over de zogenoemde over-solvabiliteit van de Nederlandse zorgverzekeraars.




Hoofdstuk 2

Wettelijk kader van het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel

Bij de herziening van het zorgverzekeringsstelsel in 2006 stond centraal dat medische zorg toegankelijk en betaalbaar dient te zijn voor iedere ingezetene van Nederland. De herziening naar één wettelijk verzekeringregime werd nodig geacht gezien de stijging van de kosten voor de gezondheidszorg. Om de kostenstijging in de hand te houden moesten zorgverzekeraars en zorgverleners doelmatiger gaan werken. Deze doelmatigheid wilde men bereiken door meer eigen verantwoordelijkheid en marktwerking in te voeren. Zorgverzekeraars moesten met elkaar gaan concurreren om de gunst van de verzekerden. Tussen zorgverleners moest concurrentie ontstaan op het gebied van de inkoop van de zorg door de zorgverzekeraars.13 Door de marktwerking en concurrentie moesten in het nieuwe zorgstelsel de kosten van zorg worden verminderd. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de wettelijke regeling van het huidige zorgverzekeringsstelsel. Daarbij wordt ingegaan op de sinds 2006 geldende regels van de Zvw, het onderscheid tussen de basisverzekering en de aanvullende verzekering en de manier waarop de financiering van deze verzekeraars plaatsvindt. 2.1

Het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel

2.1.1 Voor de herziening van 2006 Lange tijd bestond in Nederland een verbrokkeld stelsel van ziektekostenverzekeringen. Een groot deel van de bevolking was verplicht verzekerd bij het ziekenfonds. Een ander deel had zich vrijwillig verzekerd bij een particuliere zorgverzekeraar. Voor deze particuliere zorgverzekering konden personen worden geweigerd, bijvoorbeeld vanwege een risico van hoge zorgkosten. Deze mensen konden zich echter wel verzekeren met de standaardpakketpolis. Hiervoor gold namelijk voor de verzekeraars een wettelijke verplichting deze verzekerden te accepteren. Voor bepaalde groepen ambtenaren bestond daarnaast een specifieke publiekrechtelijke ziektekostenvoorziening. 14 2.1.2 Na de herziening van 2006 Vanaf de herziening van 2006 bestond het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel uit twee onderdelen: de Zvw en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ).15 Alle Nederlandse ingezetenen waren van rechtswege AWBZ verzekerd. Het ging daarbij om kosten voor langdurige zorg voor chronisch zieken, ouderen en gehandicapten, gefinancierd door de overheid. Deze zorg, zoals langdurige thuiszorg of verblijf in een zorginstelling, dient namelijk toegankelijk te blijven voor mensen met een beperking of chronische aandoening.

13

E. van Schooneveld, ‘De Zorgverzekeringswet en de Wet op zorgtoeslag in vogelvlucht’ TvGR 2005, afl. 1, p. 3-16. Kamerstukken II 2003/04, 29763, 3 p. 2 en 13. Zie over de herziening van het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel in 2006 ook C.C. Beerepoot in: Module Zorg en ziektekosten, Algemeen commentaar Zorgverzekeringswet, aant. 1 (online, laatst bijgewerkt op 4 augustus 2008). 15 Ziektekostenverzekeringen.nl (zoek op: Zorgstelsel Nederland). 14




Per 1 januari 2015 is de AWBZ hervormd tot de Wet langdurige zorg (hierna: Wlz). 16 Een aantal zaken dat eerder in de AWBZ geregeld was, is vanaf die datum overgeheveld naar de Zvw.17 Op deze wijze streeft men ernaar dat mensen vaker via hun zorgverzekering medische zorg thuis kunnen krijgen in plaats van in een zorginstelling. Door mensen met een beperking zo lang mogelijk hun zelfstandigheid thuis te laten behouden en daarnaast een beroep te doen op hun naasten om een ondersteunende rol te spelen bij de zorg, wil de regering de kwaliteit van de zorg verbeteren en de zorg betaalbaar houden. 18 In deze scriptie wordt op de hervorming van de AWBZ verder niet ingegaan. Dit hoofdstuk richt zich op het tweede onderdeel van het zorgverzekeringsstelsel: de Zvw zoals die op dit moment geldt. 2.2

De Zorgverzekeringswet

De ziektekostenverzekering is op grond van de Zvw verplicht voor iedereen die van rechtswege in aanmerking komt voor de Wlz.19 Een uitzondering geldt voor personen met gemoedsbezwaren, bijvoorbeeld vanwege een geloofsovertuiging en militairen in actieve dienst.20 De zorgverzekeringswet geeft de volgende definitie van een zorgverzekering: “Een tussen een zorgverzekeraar en een verzekeringnemer ten behoeve van een verzekeringsplichtige gesloten schadeverzekering, die voldoet aan hetgeen daarover bij of krachtens deze wet is geregeld, en waarvan de verzekerde prestaties het bij of krachtens deze wet geregelde niet te boven gaan.”21 De zorgverzekering op grond van de Zvw wordt ook wel de basisverzekering genoemd. Verzekeringsplichtigen kunnen zelf kiezen bij welke zorgverzekeraar zij deze verzekering afsluiten. 22 Een zorgverzekeraar vergoedt de vermogensschade die een verzekerde zou kunnen lijden in de vorm van kosten voor basiszorg.23 Wat deze basiszorg precies inhoudt, is vastgelegd in de Zvw en het Besluit zorgverzekering (hierna: Bzv).24 Deze basisverzekering dient precies die prestaties te vergoeden die worden geregeld bij of krachtens de Zvw. Een ziektekostenverzekering die meer of minder omvat dan de Zvw voorschrijft, is geen basisverzekering in de zin van de Zvw. In de praktijk wordt naast de basisverzekering vaak een aanvullende verzekering voor zorg afgesloten. Het basispakket en het aanvullende pakket worden veelal gezien als één en dezelfde zorgverzekering. Wettelijk gezien is er juist sprake van een duidelijke scheiding tussen beide vormen van verzekering. De basisverzekering valt onder het regime van de Zvw. De aanvullende verzekering is geen zorgverzekering in de zin van de Zvw, maar een ‘gewone’ schadeverzekering. 25 16

Rijksoverheid.nl (zoek op: Wet langdurige zorg). J.A.E. van der Jagt-Jobsen, J.J. Rijken en M.A.M. Verduijn, ‘Van AWBZ naar Wlz: een trendbreuk met een verleden?’, TvGR 2014, afl. 7, p. 540-552. 18 Rijksoverheid.nl (Zoek op: Hervormingen langdurige zorg/Veranderingen in de langdurige zorg). 19 Artikel 2 Zvw (zorgverzekeringsplicht). 20 Artikel 2 lid 2 Zvw. Zie ook G.J. de Groot, ‘de zorgverzekering in kort bestek’, VA afl. 1, 2014, p. 36. 21 Artikel 1 sub d Zvw. 22 Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 77. 23 Artikel 2 lid 1 jo. 10 Zvw. 24 G.J. de Groot, ‘De zorgverzekering in kort bestek’, VA afl. 1, 2014, p. 36. 25 M.L. Louisse en F. van de Hoef, ‘Het financieel toezicht op zorgverzekeraars’, FR 10 oktober 2014, p. 414-419. 17




2.3

Basisverzekering

2.3.1 Bijzondere kenmerken Voor zorgverzekeraars die de Zvw uitvoeren, geldt een acceptatieplicht en een verbod op premiedifferentiatie.26 Zorgverzekeraars zijn verplicht iedere verzekerde te accepteren voor de door hen aangeboden basisverzekering, zonder onderscheid te maken naar persoonlijke omstandigheden en gezondheidsrisico’s.27 Deze verplichtingen van de zorgverzekering hangen samen met de verzekeringsplicht van de Nederlandse ingezetenen. Doordat de verzekerde prestaties van de basisverzekering bij of krachtens de Zvw zijn geregeld, is de inhoud ervan bij alle zorgverzekeraars in principe gelijk. Toch verschillen de premies voor de basispakketten die worden aangeboden door verschillende zorgverzekeraars. Dit komt doordat de zorgverzekeraars hun verzekerden keuzemogelijkheden kunnen voorleggen met betrekking tot bepaalde service-elementen, de wijze van vergoeding, de hoogte van het eigen risico en de daaraan verbonden premiekorting. Zo zal een zorgverzekering waarbij de declaraties volledig online worden afgehandeld een lagere premie hebben dan een zorgverzekering waarbij de verzekerde persoonlijk te woord wordt gestaan. Ook zal een vrijwillige verhoging van het eigen risico een korting op de premie tot gevolg hebben. De verzekerde prestaties van verschillende basispakketten blijven ondanks deze verschillen gelijk. Ter verduidelijking: het verbod op premiedifferentiatie heeft dus geen betrekking op de hierboven genoemde service elementen van een basisverzekering. Zorgverzekeraars mogen in principe zelf de hoogte van de premie voor een bepaald basispakket vaststellen. Het verbod op premiedifferentiatie heeft wel betrekking op persoonlijke omstandigheden van een toekomstige verzekerde. Een handicap, het geslacht, of welke persoonlijke omstandigheid dan ook van een verzekerde die voor een bepaald basispakket kiest, mag geen verhoging van de premie voor dat specifieke pakket tot gevolg hebben. De premie voor een bepaald basispakket dient dus aan iedere verzekerde onder dezelfde voorwaarden in rekening te worden gebracht.28 2.3.2 Risicoverevening Door de acceptatieplicht hebben zorgverzekeraars niet zelf in de hand welke personen zich bij hen verzekeren. Dit kan tot gevolg hebben dat een zorgverzekeraar een groot aantal mensen met een slecht verzekeringsrisico in zijn verzekeringsportefeuille krijgt. Om grote financiële nadelen als gevolg hiervan te compenseren bestaat het risicovereveningssysteem. Op grond van de Zvw is er sprake van een ex ante vereveningssysteem. Voorafgaand aan ieder jaar dat een zorgverzekeraar een zorgverzekering aanbiedt, wordt een vereveningsbijdrage toegekend op basis van een schatting van de risico’s van de individuele verzekerden. 29 Omdat de toekenning van de vereveningsbijdrage vooraf geschiedt, wordt bij de berekening ervan gebruik gemaakt van een risicomodel met vooraf kenbare en voor iedere 26

Artikel 3 (acceptatieplicht) en artikel 17 (verbod op premiedifferentiatie) Zvw. Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 35-36. 28 Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 4. 29 Artikel 32 Zvw. 27




verzekeraar gelijke criteria. Het gaat hierbij om criteria als leeftijd, geslacht, woonregio, geneesmiddelengebruik en type zorggebruik van een verzekerde. Deze kenmerken zullen al dan niet in bepaalde combinaties, een indicatie geven van de verwachte schadelast van de verzekerden voor de zorgverzekeraar in kwestie in het opvolgende jaar.30 Op deze te verwachten kosten wordt de opbrengst van de premie in mindering gebracht. Hierdoor hebben de zorgverzekeraars een min of meer gelijke uitgangspositie met betrekking tot de vereveningsbijdrage die zij ontvangen. De vereveningsbijdrage wordt betaald uit het Zorgverzekeringsfonds.31 Dit fonds wordt gevoed door een inkomensafhankelijke bijdrage van verzekeringsplichtigen en rijksbijdragen. De berekening van de ex ante vereveningsbijdrage geschiedt vooraf waardoor geen rekening kan worden gehouden met het werkelijke aantal verzekerden en kosten dat een zorgverzekeraar in het desbetreffende jaar heeft. Een verandering in het aantal klanten kan bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat in werkelijkheid een hogere of lagere bijdrage toegekend had moeten worden. Daarom vindt uiterlijk twee jaar na het betreffende verzekeringsjaar een ex post herberekening van de vereveningsbijdrage plaats.32 De ex post vereveningsbijdrage bestaat uit een aantal compensatiemechanismen. Bij een van die mechanismen wordt rekening gehouden met het werkelijke aantal verzekerden per verzekeraar en hun kenmerken. Een ander mechanisme is de zogeheten hoge kostenverevening. Dankzij de hoge kostenverevening kunnen zorgverzekeraars gecompenseerd worden voor verschillen in schades die ontstaan door een ongelijke verdeling van verzekerden met hoge ziektekosten.33 De ex post herberekening kan op deze manier een nabetaling aan, dan wel een terugvordering van de zorgverzekeraar tot gevolg hebben.34 2.3.3 Afbouw ex post compensatie In het Regeerakkoord 2012 heeft het kabinet aangekondigd de ex post compensatiemechanismen af te willen bouwen.35 De regering streeft zo naar een volledig risicodragende uitvoering van de Zvw door de zorgverzekeraars per 2017. 36 Deze beperking van de risicovereveningsbijdrage leidt tot een hoger verzekeringstechnisch risico voor de zorgverzekeraars.37 Ondanks dit risico wordt afbouw van de ex post compensatie toch als verantwoord gezien, doordat de berekening van de ex ante risicoverevening na jaren van ontwikkeling sterk is verbeterd.38 Als de ex ante vereveningsbijdrage op een adequate manier berekend wordt, hoeft een nacalculatie achteraf niet nodig te zijn.

30

Artikel 32 Zvw; Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 137-140. Artikel 39 Zvw. 32 Artikel 34 Zvw. 33 C.C. Beerepoot, Module zorg en ziektekosten, Commentaar bij: besluit zorgverzekering, art. 3.11, aant. 1.4, (online, laatst bijgewerkt op 5 september 2014). 34 Artikel 34 Zvw; Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 140-141. 35 Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD – PvdA, 29 oktober 2012, p. 55. 36 Kamerstukken II 2013/14, 29 689, nr. 536. 37 C.C. Beerepoot in: Module zorg en ziektekosten, Commentaar bij besluit zorgverzekering, art. 3.11, aant. 1.4, (online, bijgewerkt op 5 september 2014); zie ook Kamerstukken II 2013/14, 29 689, nr. 536. 38 Kamerstukken II 2014/15, 29 689, 589, p. 2. 31




Toch zorgt deze beperking van de vereveningsbijdrage dat zorgverzekeraars meer financieel risico gaan lopen. In het bijzonder voor kleine regionale zorgverzekeraars met een bepaald type verzekerdenpopulatie kan dit risico grote gevolgen hebben. Deze verzekeraars kunnen namelijk grotere uischieters in de kosten minder gemakkelijk opvangen dan een grote verzekeraar zoals CZ of Achmea. Ook een ontwikkeling als de overheveling van delen van de AWBZ naar de Zvw brengt onzekerheid met zich mee voor de zorgverzekeraars. Het berekeningsmodel voor de ex ante risicovereveningsbijdrage van deze onderdelen heeft nog geen ontwikkeling doorgemaakt. Een nacalculatie achteraf kan voor deze onderdelen dus nog van groot belang zijn.39 2.3.4 Zorgplicht De Zvw omschrijft een zorgplicht voor de zorgverzekeraar.40 Verzekeraars dienen te waarborgen dat burgers de zorg kunnen krijgen die zij nodig hebben. Een zorgverzekeraar kan op twee verschillende manieren uitdrukking geven aan deze zorgplicht, namelijk door middel van het naturamodel of het restitutiemodel. Beide modellen verschillen van elkaar in de wijze van vergoeden van de verzekerde prestaties. Met een naturapolis heeft een verzekerde recht op de zorg waaraan hij behoefte heeft en vindt een rechtstreekse afrekening van de kosten van die zorg tussen zorgaanbieder en zorgverzekeraar plaats. Met een restitutiepolis heeft een verzekerde recht op een vergoeding van de kosten van de zorg en activiteiten gericht op het verkrijgen hiervan.41 Om aan zijn zorgplicht te kunnen voldoen zal een zorgverzekeraar die een naturapolis aanbiedt, voldoende zorg moeten inkopen. Bij de restitutiepolis zal de verzekeraar de kosten van de door de verzekerde afgenomen zorg vergoeden. Het initiatief tot het vinden van de passende zorgaanbieder ligt daarbij in beginsel bij de verzekerde. Een zorgverzekering kan ook bestaan uit een combinatie van zowel het restitutie- als naturamodel. 2.3.5 Vrije artsenkeuze Op het gebied van de vergoeding van de verzekerde prestaties, speelt het begrip van de vrije artsenkeuze een belangrijke rol. Bij veel mensen heerst de veronderstelling dat een verzekerde met een restitutiepolis zonder meer zelf kan kiezen bij welke zorgaanbieder hij zorg afneemt en dat enkel bij de naturapolis de vrije artsenkeuze beperkt is tot gecontracteerde zorg. Deze veronderstelling is echter te kort door de bocht. Zowel bij de natura- als de restitutiepolis kunnen varianten bestaan waarbij sprake is van verschil in het aantal zorgaanbieders waar een verzekerde bij terecht kan.42 Als er sprake is van een restitutiepolis zonder overeenkomsten tussen zorgverzekeraar en zorgaanbieders, dan zal een verzekerde een vrije keuze tussen zorgaanbieders hebben. Dit is echter vaak niet het geval wanneer de zorgaanbieder voor de restitutiepolis contracten heeft gesloten met bepaalde zorgaanbieders. In dat geval kan de zorgverzekeraar eisen dat een verzekerde zich voor de nodige zorg tot een door de verzekeraar gecontracteerde 39

Zie Robert Kommerij in Bijlage 1 vraag 3 en 4. In dit verband noemde hij ook het bijna faillissement van het regionale ziekenfonds na de cafébrand in Volendam. 40 Artikel 11 Zvw. 41 Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 28. 42 Zie in dit kader: artikel 2 lid 2 Zvw.




zorgaanbieder richt.43 In de polisvoorwaarden van de zorgverzekering is hierover dan doorgaans een bepaling opgenomen. Het onderscheid ‘natura’ en ‘restitutie’ staat dus niet gelijk aan het onderscheid ‘beperkte keuzevrijheid’ en ‘volledige keuzevrijheid’. Zowel bij natura- als bij restitutiepolissen kan een verzekeraar de mate van keuzevrijheid van de verzekerde tussen zorgaanbieders inperken.44 De hoogte van de premie voor een verzekeringspakket zal veelal afhangen van de verhouding tussen natura en restitutie en de mate van keuzevrijheid van zorgaanbieders. Als een verzekerde met een beperkte keuzevrijheid voor gecontracteerde zorg toch kiest voor een niet-gecontracteerde zorgaanbieder, kan de zorgverzekeraar een korting op de vergoeding van die zorg toepassen. 45 2.4

Aanvullende verzekering

Naast de verplichte basisverzekering van de Zvw, kan men ervoor kiezen een aanvullende verzekering af te sluiten. Een aanvullende verzekering is een ‘gewone’ schadeverzekering die de zorgkosten dekt die niet worden gedekt door de basisverzekering.46 Het gaat hierbij om zorgkosten die volgens de regering voor rekening en verantwoordelijkheid van de verzekerde zelf kunnen komen; kosten die een verzekerde in beginsel ook zelf zou kunnen dragen. 47 Een aanvullende verzekering kan door een verzekerde afgesloten worden bij een andere of bij dezelfde verzekeraar als waar de verzekerde verzekerd is voor basiszorg. Dat een verzekerde een aanvullende verzekering bij een andere verzekeraar dan die van de basisverzekering afsluit komt in de praktijk zelden voor. Omdat de Zvw niet van toepassing is op de aanvullende verzekering, gaat de verzekeraar zelf over het acceptatiebeleid, de polisvoorwaarden, de pakketsamenstelling en de hoogte van de premie van een aanvullende verzekering. Er is dan ook geen sprake van een acceptatieplicht of een verbod op premiedifferentiatie. Verzekerden kunnen bij een aanvullende verzekering dus te maken krijgen met gehele of gedeeltelijke uitsluiting van de verzekering, of met hogere premies. 2.5

Financiering

De basis- en aanvullende verzekering worden op verschillende wijze gefinancierd. De aanvullende verzekering wordt gefinancierd door de premie die betaald wordt door de verzekerde. De zorgverzekeraar bepaalt zelf de hoogte van de premie en de inhoud van de aanvullende verzekering. De basisverzekering kent een meer complexe financieringsstructuur

43

Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 86. Zie J.J. Rijken, ‘Concurrentie tussen zorgaanbieders: de klant is koning, maar wie is de klant?’, in: Op weg naar 10 jaar nieuw zorgstelsel. Terug en vooruitblik (Preadvies 2015 Vereniging voor Gezondheidsrecht), Den Haag: Sdu Uitgevers 2015, p, 72. 45 G.J. de Groot, ‘De zorgverzekeraar in kort bestek’, VA afl. 1, 2014, p. 33. Op dit moment geldt het zogenoemde ‘hinderpaalcriterium’ op grond waarvan de vergoeding voor de kosten van niet-gecontracteerde zorgaanbieders niet zo laag mag zijn dat die daardoor voor de verzekerde een feitelijke hinderpaal zou vormen om zich tot een nietgecontracteerde zorgaanbieder van zijn keuze te wenden. Zie hierover HR 11 juli 2014, ECLI:NL:HR:2014:1646, GJ 2014/121 m.nt. J.J. Rijken (CZ/Momentum). Wetsvoorstel 33 362 beoogde dit hinderpaalcriterium af te schaffen. De Eerste Kamer heeft op 16 december 2014 echter onverwacht tegen dit voorstel gestemd. Ten tijde van het schrijven van deze scriptie is nog geen nieuw dan wel aangepast wetsvoorstel omtrent dit onderwerp ingediend. 46 M.L. Louisse en F. van de Hoef, ‘Het financieel toezicht op zorgverzekeraars’, FR 10 oktober 2014, p. 415. 47 Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 44. 44




met, in principe, twee bronnen van inkomsten: de heffing van de nominale premie en de vereveningsbijdrage.48 2.5.1 Nominale premie Iedere meerderjarige verzekerde dient nominale premie te betalen aan de verzekeraar. Bijna de helft – ongeveer 45% – van de financiering wordt op deze manier door de verzekerden zelf gedragen.49 De verzekeraars bepalen zelf, hoewel onder druk van de marktwerking, de hoogte van de premie per polissoort. Verzekerden met dezelfde polis voor basiszorg, betalen dezelfde nominale premie. De nominale premie wordt gezien als een prikkel voor concurrentie tussen zorgverzekeraars en het kostenbewustzijn van verzekerden.50 2.5.2 Vereveningsbijdrage De vereveningsbijdrage wordt betaald uit het Zorgverzekeringsfonds. Het Zorgverzekeringsfonds wordt gevoed door de inkomensafhankelijke bijdrage en rijksbijdragen. 2.5.2.1

Inkomensafhankelijke bijdrage

De inkomensafhankelijke bijdrage is verschuldigd over het loon en daarmee gelijkgestelde inkomensbestanddelen van de verzekerde. Sinds 1 januari 2013 betaalt de werkgever de inkomensafhankelijke bijdrage van de werknemer rechtstreeks aan het Zorgverzekeringsfonds.51 2.5.2.2

Rijksbijdrage

Tenslotte kent de Zvw de rijksbijdrage ter medefinanciering van de zorgverzekering via het Zorgverzekeringsfonds. Deze rijksbijdrage financiert bijvoorbeeld de premie van kinderen onder de achttien jaar en kan in uitzonderlijke gevallen worden aangesproken bij betalingsonmacht van een zorgverzekeraar.52 2.5.3 50/50-verdeling Op grond van de Zvw geldt met betrekking tot de inkomsten van zorgverzekeraars een zogeheten 50/50-verdeling. Bij en krachtens de Zvw is vastgesteld dat 50% van de totale inkomsten van de zorgverzekeraars wordt betaald uit de inkomensafhankelijke bijdrage.53 Via de inkomensafhankelijke bijdrage moeten evenveel inkomsten worden gegenereerd als via de nominale premie, eigen betalingen en de rijksbijdrage samen.54 Als deze 50/50 verdeling niet gehaald wordt in een bepaald verzekeringsjaar, vindt er het daarop volgende jaar een

48

Beschrijving van het risicovereveningssysteem van de Zorgverzekeringswet, Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, augustus 2007, p. 12. 49 M.F. van der Mersch in: Tekst & Commentaar Gezondheidsrecht, Commentaar op artikel 16 Zvw (online, laatst bijgewerkt op 1 september 2012); Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 4. 50 Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 46-47. 51 Artikel 42 Zvw. 52 Kamerstukken II 2003/04, 29 763, 3, p. 48. 53 Artikel 45 lid 4 Zvw. 54 Zie bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 33 670, 1.




correctie plaats.55 Met deze regeling wil men een evenwichtige verdeling van de lasten van ziektekosten tussen burgers en bedrijven bewerkstelligen.56 2.5.4 Eigen risico Ook belangrijk voor de financiering van de zorg is het eigen risico. Sommige zorgkosten worden eerst ten laste van het eigen risico gebracht en zullen daarna pas ten laste van de zorgverzekering komen.57 De afgelopen jaren groeit de overtuiging dat een verzekerde een zekere eigen verantwoordelijkheid heeft op het gebied van het verkrijgen van medische zorg. In sommige gevallen moet een verzekerde daarom een deel van de rekening zelf betalen. Dit komt tot uitdrukking in de eigen bijdrage voor geneesmiddelen en het eigen risico. Sinds januari 2008 geldt een verplicht eigen risico bij elke zorgverzekering voor iedereen boven de achttien jaar. Bovenop dit verplichte eigen risico kan men kiezen voor een vrijwillig hoger eigen risico, in ruil voor korting op de maandelijkse premie. Voor 2015 is het verplichte eigen risico vastgesteld op € 375.58 Dit houdt in dat een verzekerde in 2015 de eerste € 375 aan zorg uit het basispakket zelf moet betalen. 2.6

Conclusie

De basisverzekering en aanvullende verzekering zijn duidelijk van elkaar te onderscheiden verzekeringsvormen. Doordat verschillende regels van toepassing zijn op de basisverzekering en de aanvullende verzekering, kennen beide soorten verzekeringen een ander (financieel) risicoprofiel. Door de acceptatieplicht en het verbod op premiedifferentiatie kent de basisverzekering in beginsel een hoger verzekeringstechnisch risico dan andere schadeverzekeringen. Door de vereveningsbijdrage vindt een risicoreductie plaats.59 De manier waarop de basisverzekering en de aanvullende verzekering risico dragen en de manier van financiering is relevant voor het prudentieel toezicht. Het verschil in risicoprofiel komt terug in de prudentiële regels en financiële eisen die worden gesteld aan de basis- en aanvullende verzekering. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de huidige prudentiële regels.

55

Artikel 34 lid 5 Zvw. N. Cremers in: Tekst & Commentaar Gezondheidsrecht, Commentaar op artikel 45 Zvw (online, laatst bijgewerkt op 1 september 2012). 57 Marktscan Zorgverzekeringsmarkt 2014. Weergave van de markt 2010-2014, NZa augustus 2014, p. 58. 58 Stcrt. 2014, 28363. 59 G.R. Boshuizen, Verzekerd van Toezicht, (FR2) Deventer: Kluwer 2010, p. 301. 56




Hoofdstuk 3

Huidig prudentieel toezichtskader

Zorgverzekeraars hebben te maken met toezicht uit zowel de financiële sector als de zorgsector. Een zorgverzekeraar moet zich houden aan de regels van de Zvw. Daarnaast gelden op het gebied van toezicht ook verplichtingen uit hoofde van de Wft. Tussen de verplichtingen op grond van de Wft en de verplichtingen op grond van de Zvw bestaat een bepaalde mate van wisselwerking. 60 Dit hoofdstuk gaat in op deze wisselwerking in het kader van het prudentieel toezicht op de zorgverzekeraars en op de nu geldende financiële eisen voor de basis- en aanvullende verzekering. 3.1

Prudentieel toezicht

Het prudentieel toezicht wordt uitgeoefend door DNB. Op grond van artikel 1:24 Wft is het prudentieel toezicht gericht op de soliditeit van financiële ondernemingen en de stabiliteit van het financiële stelsel. Zorgverzekeraars worden op grond van de Wft gekwalificeerd als schadeverzekeraar. 61 Om het bedrijf van schadeverzekeraar uit te kunnen oefenen heeft de zorgverzekeraar op grond van art. 2:27 Wft een vergunning nodig van DNB. Door de regelingen van de Zvw wordt de basisverzekering aangemerkt als een ‘bijzondere’ schadeverzekering. Aan de basisverzekering stelt de wet lagere eisen met betrekking tot de solvabiliteit, dan aan de aanvullende verzekering. Alvorens in te gaan op deze afwijkende regels voor de basisverzekering, worden eerst de algemeen geldende financiële eisen voor schadeverzekeringen behandeld. 3.2

Financiële eisen schadeverzekeraar

De eisen in het kader van het prudentieel toezicht hebben betrekking op het minimum eigen vermogen, de technische voorzieningen en de solvabiliteit van een verzekeraar. 62 3.2.1 Minimum eigen vermogen Op grond van art. 3:53 lid 1 Wft dient een schadeverzekeraar te beschikken over een minimum bedrag aan eigen vermogen. Dit minimumbedrag wordt bij een verzekeraar uitgedrukt in het minimumbedrag van het garantiefonds van de verzekeraar.63 Deze term wordt gebruikt om aan te sluiten bij het garantiefonds dat van belang is voor de solvabiliteit (zie hierna in § 3.2.3).64 Op grond van het Besluit prudentiële regels Wft (hierna: Bpr) geldt voor schadeverzekeraars zoals de zorgverzekeraar een minimumbedrag van € 2,5 miljoen.65 Dit bedrag kan jaarlijks van rechtswege wijzigen overeenkomstig een kennisgeving van de

60

M.L. Louisse en F. van de Hoef, ‘Het financieel toezicht op zorgverzekeraars’, FR nr. 10 oktober 2014, p. 414. Artikel 1:1 Wft (schadeverzekeraar). 62 M.L. Louisse en F. van de Hoef, ‘Het financieel toezicht op zorgverzekeraars’, FR nr. 10 oktober 2014, p. 416. 63 Artikel 3: 53 lid 4 jo. 3:57 lid 4 Wft. 64 G.R. Boshuizen en B.H. Jager in: Tekst & Commentaar Verzekeringsrecht, Wet op het financieel toezicht, art. 3:53 (online, laatst bijgewerkt op 1 februari 2010). 65 Artikel 49 lid 1 sub f Bpr. 61




Europese Commissie.66 Op 1 februari 2012 vond de meest recente wijziging voor schadeverzekeraars zoals de zorgverzekeraar plaats.67 3.2.2 Technische voorzieningen Op grond van art. 3:67 Wft dient een schadeverzekeraar technische voorzieningen aan te houden. Dit is vanwege het unieke verzekeringstechnisch risico van verzekeraars. Voor een verzekeraar is het onzeker welk bedrag hij bij een uitkering in de toekomst verschuldigd zal zijn aan een uitkeringsgerechtigde. De verplichting technische voorzieningen aan te houden dient ter bescherming van de belangen van verzekerden. De technische voorzieningen moeten volledig door waarden worden gedekt. Verzekeraars moeten dus over voldoende vermogen beschikken om te allen tijde de door hen aangegane verplichtingen volledig te kunnen voldoen. 68 De omvang van de technische voorzieningen zal bepaald worden door middel van een schatting van de toekomstige uitkeringsverplichtingen van een verzekeraar. 69 3.2.3 Solvabiliteit Schadeverzekeraars moeten op grond van art. 3:57 lid 1 Wft over voldoende solvabiliteit beschikken. De aan te houden solvabiliteit van een verzekeraar wordt naar huidig recht uitgedrukt in een solvabiliteitsmarge.70 De solvabiliteitsmarge wordt bij schadeverzekeraars berekend aan de hand van de inkomsten gedurende het laatste boekjaar en de gemiddelde uitkeringen en getroffen voorzieningen in de afgelopen drie jaar.71 Minimaal een derde van de vereiste solvabiliteitsmarge dient te bestaan uit het garantiefonds (minimum bedrag eigen vermogen).72 Art. 67 Bpr schrijft een berekening voor op grond waarvan de vereiste solvabiliteitsmarge voor schadeverzekeraars neerkomt op ongeveer 24%.73 Dit houdt in dat 24% van de schade (de uitkeringen) moet worden aangehouden als solvabiliteitsmarge.74 Deze solvabiliteitseis voor schadeverzekeraars wordt voorgeschreven in Europese richtlijnen. 75

66

O.g.v. art. 49 lid 4 jo. lid 5 wijzigt dit bedrag van rechtswege overeenkomstig de jaarlijkse kennisgeving van de Commissie van de Europese Gemeenschappen aan het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie betreffende de aan de procentuele wijziging van het door Eurostat bekendgemaakte Europese indexcijfer van de consumptieprijzen aangepaste bedragen. 67 Stcrt. 2012, 1671. 68 Artikel 118 lid 2 Bpr; Stb. 2006, 519, p. 82, 164 en 166. 69 M.L. Louisse en F. van de Hoef, ‘Het financieel toezicht op zorgverzekeraars’, FR nr. 10 oktober 2014, p. 416. 70 Artikel 3:57 lid 3 Wft. 71 Artikel 67 lid 1 Bpr. Zie ook L.J. Silvertand e.a., ‘Hoofdlijnen Wft’, (FR6) Kluwer Deventer 2013, p. 124. 72 Artikel 3:57 lid 4 Wft. 73 G.R. Boshuizen, ‘Verzekerd van Toezicht’, (FR2) Deventer: Kluwer 2010, p. 306. 74 Dnb.nl (Open boek Toezicht: vereiste solvabiliteitsmarge zorgverzekeraars). 75 Zie voor de schadeverzekering Richtlĳn 2002/13/EG.




3.3

Basisverzekering

Voor de basisverzekering gelden met betrekking tot het minimumbedrag eigen vermogen en de technische voorzieningen dezelfde regels als voor de ‘normale’ schadeverzekering. Met betrekking tot de solvabiliteit gelden voor de basisverzekering echter afwijkende eisen. 3.3.1 Afwijkende solvabiliteitseis De Nederlandse regering was ten tijde van de inwerkingtreding van de Zvw van mening dat de vereiste solvabiliteitsmarge van zorgverzekeraars lager kon liggen dat de wettelijke 24% voor ‘normale’ schadeverzekeraars. 76 Een afwijkende solvabiliteitsmarge voor de zorgverzekering is mogelijk op grond van art. 68 lid 1 Bpr. Dit artikel vindt zijn grondslag in eerdere Europese richtlijnen.77 De solvabiliteitsmarge kan op grond van dit artikel verlaagd worden met tweederde als de zorgverzekering wordt beheerd als een levensverzekering en voldoet aan de volgende voorwaarden: a. de geheven premies moeten volgens verzekeringswiskundige methoden worden berekend; b. er moet een ouderdomsreserve gevormd worden; c. er moet een aanvullende premie worden geheven om een reële veiligheidsmarge te vormen; d. de verzekeraar kan het contract alleen vóór het einde van het derde verzekeringsjaar opzeggen; e. het is mogelijk om voor lopende contracten tussentijds de premies te verhogen of de verstrekkingen te verminderen. In de nota van toelichting van het Bzv is uiteengezet waarom de zorgverzekering op grond van de Zvw voldoet aan deze vijf voorwaarden.78 Ad a. De eerste eis dat premies volgens verzekeringswiskundige methoden moeten worden berekend hangt samen met het idee dat de zorgverzekering als levensverzekering moet worden beheerd. Kenmerkende schadeverzekeringstechnische risico’s dienen dan via de premieberekening al te zijn verevend. Hier wordt bij de zorgverzekering op grond van de Zvw aan voldaan dankzij de risicoverevening. Ondanks dat er sprake is van een doorsnee premie, zorgt het systeem van verevening ervoor dat de hoge risico’s worden gecompenseerd. Ad b. Een belangrijke eigenschap van een levensverzekering is dat deze niet opzegbaar is door de verzekeraar vanwege risico’s verbonden aan bijvoorbeeld ouderdom. Bij een levensverzekeraar neemt het risico dat de verzekeraar zal moeten uitkeren toe naarmate de verzekerde ouder wordt. Daarom wordt in dit kader gesproken van een ‘ouderdomsreserve’. Meer algemeen omschreven gaat het om een reserve die mogelijke kosten samenhangend met slechte risico’s kan opvangen. Om de zorgverzekering te kunnen beheren als levensverzekering zou in beginsel een dergelijke reserve moeten worden gevormd. Dankzij het risicovereveningssysteem is deze voorziening echter niet nodig. Risicoverevening 76

Kamerstukken II 2003/04, 29763, 3 p. 68. Artikel 16bis lid 6 Richtlijn 73/239/EEG (Eerste richtlijn schadeverzekering). Vlg. G.R. Boshuizen, ‘Verzekerd van Toezicht’, (FR2) Deventer: Kluwer 2010, p. 306; M.L. Louisse en F. van de Hoef, ‘Het financieel toezicht op zorgverzekeraars’, FR nr. 10 oktober 2014, p. 416. 78 Stb. 2005, 389, p. 29-30; zie ook Stb. 2006, 519, p. 140. 77




corrigeert namelijk de gevolgen van oververtegenwoordiging van slechte risico’s, gerelateerd aan bijvoorbeeld leeftijd of geslacht, zodat een ouderdomsreserve niet nodig is. 79 Ad c. Aan het vereiste van het heffen van een aanvullende premie om een reële veiligheidsmarge te vormen kan worden voldaan. Het staat de zorgverzekeraar namelijk vrij de hoogte van de premie voor het door hem aangeboden verzekeringspakket te bepalen. Ad d. Het uitgangspunt bij de levensverzekering is dat deze niet kan worden opgezegd door de verzekeraar. De vierde voorwaarde van art. 68 Bpr geeft hierop een mogelijke uitzondering waarbij opzegging door de verzekeraar slechts mogelijk is aan het einde van het derde verzekeringsjaar. Bij de zorgverzekering speelt deze uitzondering volgens de toelichting bij Bzv echter geen rol. De zorgverzekering kan niet worden opgezegd op grond van het toenemen van het risico. De Zvw kent een acceptatieplicht en de zorgverzekeraar mag slechts in beperkte gevallen, die niet gerelateerd zijn aan het verzekeringstechnisch risico, opzeggen. Ad e. Ook de laatste eis is bedoeld om het risicoprofiel van de verzekering te verminderen. De Zvw kent het verbod op premiedifferentiatie. Dezelfde premie dient in rekening te worden gebracht voor alle verzekerden van dezelfde polis. Ook het verminderen van verstrekkingen zal niet mogelijk zijn, aangezien de Zvw het verzekerde pakket van de basisverzekering voorschrijft. Er geldt echter geen verbod op tussentijdse premieverhoging en de zorgverzekeraar kan ook bij lopende overeenkomsten de keuzemogelijkheden tussen bijvoorbeeld zorgaanbieders beperken of de hoogte van het vrijwillig eigen risico aanpassen.80 Aan de laatste eis kan op die manier ook worden voldaan. 3.3.2 Risicoverevening Dankzij de risicovereveningsregeling voldoet de basisverzekering aan de voorwaarden om tot de afwijkende solvabiliteitsmarge te komen. Door de risicoverevening is het verzekeringstechnisch risico van de basisverzekering afgenomen, waardoor minder solvabiliteit nodig is dan voor de aanvullende verzekering. Een verlaging van tweederde levert een solvabiliteitsmarge op van 8%. Op grond van art. 68 lid 2 Bpr kan de Minister van Financiën de vereiste solvabiliteitsmarge verhogen als daar, gezien toenemende financiële risico’s, aanleiding toe is. Per 1 januari 2012 is deze solvabiliteitseis verhoogd naar 11%.81

79

Beschrijving van het risicovereveningssysteem van de Zorgverzekeringswet, Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, augustus 2007, p. 104-105; G.R. Boshuizen, ‘Verzekerd van Toezicht’, (FR2) Deventer: Kluwer 2010, p. 306 80 Een verzekeringnemer heeft bij premieverhoging of andere wijziging van de polisvoorwaarden op grond van artikel 7:940 lid 4 BW wel het recht om de verzekeringsovereenkomst op te zeggen. Zie hierover C.C. Beerepoot in: Module Zorg en ziektekosten, Algemeen commentaar Zorgverzekeringswet, artikel 7 Zvw, aant. 1.3 (online, laatst bijgewerkt op 24 november 2008). 81 Artikel 68 lid 2 Bpr, jo. artikel 10a Uitvoeringsregeling Wft.; Kamerstukken II 2011/12, 29 689, 360. Zie ook ‘Hogere solvabiliteitseis zorgverzekeraars’, DNB14 februari 2012 (dnb.nl).




3.4

Conclusie

Onder de huidige prudentiële regels bestaat er dus een uitzondering voor de zorgverzekeraars met betrekking tot de solvabiliteitseis voor de basisverzekering. Dankzij het risicovereveningssysteem geldt voor de basisverzekering een aangepaste, lagere solvabiliteitsmarge. DNB voorziet echter dat zorgverzekeraars meer financiële risico’s gaan lopen.82 Zoals in hoofdstuk 2, § 2.3.3 al naar voren kwam wil het kabinet de risicoverevening beperken tot enkel een ex ante bijdrage en zullen er delen van de AWBZ overgeheveld worden naar de Zvw. Daarnaast zal de aanstaande hervorming van het prudentieel toezicht leiden tot strengere regels op het gebied van solvabiliteit. Daar waar in het huidige regime de kapitaaleisen worden bepaald door enkel de schadelast, zal het Solvabiliteit II regime bij de berekening van de solvabiliteitseis een onderscheid gaan maken tussen vier soorten risico’s waarvan twee zijn gekoppeld aan de schadelast.83 Het volgende hoofdstuk gaat in op de veranderingen die deze hervorming met zich mee zal brengen.

82 83

‘Solvabiliteit zorgverzekeraars’, DNB 11 juni 2013, (dnb.nl) Kamerstukken II 2014/15, 34 100, 15, p. 12-13.




Hoofdstuk 4

Veranderend toezicht: Solvabiliteit II Algemeen

Per 1 januari 2016 zal een nieuw Europees, op risico gebaseerd toezichtraamwerk in werking treden: Solvabiliteit II. Dit raamwerk bestaat uit de Solvabiliteit II richtlijn84 en verschillende nadere invullingen daarvan zoals een uitvoeringsverordening85 en technische standaarden. Solvabiliteit II zal het huidige prudentieel toezichtregime voor verzekeraars grondig herzien. Het Solvabiliteit II toezichtkader zal, meer dan het huidige regime, rekening houden met de daadwerkelijke risico’s die een verzekeraar loopt. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de ontwikkeling en de belangrijkste regels van het Solvabiliteit II regime. 4.1

Overzicht ontwikkeling naar Solvabiliteit II

Al in 2009 is de Richtlijn Solvabiliteit II aangenomen. De invoering van het Solvabiliteit II regime laat echter geruime tijd op zich wachten. Institutionele en economische ontwikkelingen in de afgelopen jaren hebben geleid tot uitstel van de invoering van Solvabiliteit II. Op institutioneel gebied speelt een rol dat sinds 2009 de wijze waarop Europese regelgeving tot stand komt is veranderd. De Solvabiliteit II richtlijn werd net voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vastgesteld.86 Dit verdrag heeft grote veranderingen in de wijze waarop maatregelen binnen de EU tot stand komen met zich mee gebracht.87 Ook zijn er ‘European Supervisory Autorities’ zoals de European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA)88 opgericht, onder andere ten behoeve van het toezicht op de uniforme toepassing van Europese regels. Deze instellingen en hun bevoegdheden kenden geen basis in de oorspronkelijke Solvabiliteit II richtlijn uit 2009. Naast de institutionele veranderingen hebben ook de moeilijke economische omstandigheden in Europa van de afgelopen jaren tot gevolg gehad dat de inhoud van Solvabiliteit II moest worden heroverwogen en aangepast. De onderhandelingen hieromtrent binnen de Europese Unie hebben veel tijd in beslag genomen.89 In 2012 is ten behoeve van deze onderhandelingen door de EIOPA een studie verricht naar de uitvoerbaarheid van Solvabiliteit II en de invloed van de regels op de financiële positie van verzekeraars.90 Mede dankzij deze studie is midden november 2013 een akkoord bereikt tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Europese Raad over de aanpassing van Solvabiliteit II.91 Uit dit akkoord is de Omnibus II richtlijn voortgevloeid. Via Omnibus II wordt de Solvabiliteit II richtlijn aangepast.92 Naar verwachting zal de aldus aangepaste Solvabiliteit II richtlijn op 1 januari 2016 in werking treden.

84

Richtlijn 2009/138/EG. Uitvoeringsverordening 2015/35. 86 Verdrag van Lissabon is 1 december 2009 in werking getreden. 87 A.J.A.D. van den Hurk, ‘Solvency II, een tussenstand’, FR nr. 11 november 2011, p. 354. 88 Verordening (EG) 1094/2010. De EIOPA is vanaf 1 januari 2011 ingesteld als Europese toezichthouder voor de verzekeringssector. 89 J.K. Gorter, ‘Solvency II vertraagd, toezichtmodernisering gaat door’, VA 2013, afl. 1, p. 3. 90 EIOPA heeft op 14 juni 2013 een rapport gepubliceerd met bevindingen uit de Long Term Guarantees Assessment (LTGA). De bij de LTGA gehanteerde technische specificatie en het eindrapport van EIOPA zijn beschikbaar op de website van EIOPA (eiopa.europa.eu/consultation). 91 M.J. van den Heuvel, ‘Belangrijk akkoord over Solvency II: een terugblik op de Long-Term Guarantees Assessment van EIOPA’, VA 2013, afl. 4. 92 Richtlijn 2014/51/EU (Omnibus II Richtlijn). 85




4.2

Inhoud Solvabiliteit II

4.2.1 Lamfalussy structuur Alle Europese regelgeving met betrekking tot de financiële sector is geregeld volgens de zogenaamde Lamfalussy structuur.93 Naar deze structuur bestaat Europese regelgeving uit vier niveaus, zo ook het Solvabiliteit II raamwerk. De Solvabiliteit II richtlijn vormt het eerste niveau van het raamwerk en omvat aldus enkel de hoofdlijnen van het toezichtkader.94 De uitvoeringsmaatregelen van de Europese Commissie vormen het tweede niveau. In het Solvabiliteit II raamwerk hebben de uitvoeringsmaatregelen vorm gekregen in een uitvoeringsverordening, waarin de hoofdlijnen van de Solvabiliteit II richtlijn nader worden uitgewerkt.95 Het derde niveau van regelgeving omvat de (bindende)technische standaarden van de Europese toezichthouder, de EIOPA.96 Het vierde niveau omvat de controle op de naleving van de Solvabiliteit II regels, uitgevoerd door de Europese Commissie. 4.2.2 Toepasselijkheid Het Solvabiliteit II regime is van toepassing op levensverzekeraars en schadeverzekeraars die jaarlijks bruto-premie-inkomsten hebben van meer dan 5 miljoen euro, of in totaal meer dan 25 miljoen euro aan technische voorzieningen op de balans hebben staan.97 De verzekeraars die buiten de reikwijdte van de richtlijn vallen, zijn verzekeraars met beperkte risico-omvang. Voor deze groep verzekeraars mogen lidstaten zelf bepalen hoe zij het toezicht willen invullen. In Nederland is, voor het toezicht op verzekeraars met beperkte risico-omvang, gekozen voor aansluiting bij Solvabiliteit II. Voor deze verzekeraars zal een aangepaste, vereenvoudigde vorm van toezicht gaan gelden, aangeduid als Solvency II Basic. In 2014 waren er 26 zorgverzekeraars actief in Nederland, verdeeld over negen zorgverzekeringsconcerns.98 Deze zorgverzekeraars hebben jaarlijks te maken met enorme geldbedragen. Grote zorgverzekeraars zoals CZ en VGZ – met respectievelijk een marktaandeel van 20% en 25% in 2013 en 2014 – hadden bijvoorbeeld premie inkomsten van € 8.099 miljoen en € 10.827 miljoen.99 Maar ook de kleine zorgverzekeraars zoals De Friesland en Zorg en Zekerheid met respectievelijk een marktaandeel van 3% en 2,3% zijn nog altijd heel groot in vergelijking met andere schadeverzekeraars. De Friesland behaalde bijvoorbeeld in 2012 een bedrag van € 1.079 miljoen aan premie inkomsten en Zorg en Zekerheid ruim € 331 miljoen.100 Met deze premie inkomsten voldoen zelfs de kleinste zorgverzekeraars in Nederland aan de € 5 miljoen- norm van Solvabiliteit II en kan dus worden aangenomen dat het Solvabiliteit II regime van toepassing is op alle in Nederland actieve zorgverzekeraars. In deze scriptie richt 93

Dnb.nl, (Open Boek Toezicht, Lamfalussy structuur). Richtlijn 2009/138/EG (Solvabiliteit II). 95 Uitvoeringsverordening 2015/15/EU (Uitvoeringsverordening Solvabiliteit II). 96 Kamerstukken II 2011/12, 33 273, 3, p. 2. 97 Artikel 4 lid 1 sub a en b richtlijn Solvabiliteit II; Kamerstukken II 2011/12, 33 273, 3, p. 2. 98 Marktscan Zorgverzekeringsmarkt 2014, NZA augustus 2014, p 14. 99 Marktscan Zorgverzekeringsmarkt 2014, NZA augustus 2014, p 16; Alles voor betere zorg, Maatschappelijk Verslag CZ groep 2013, CZ 2013, p. 21; Jaarverslag 2013 Coöperatie VGZ UA, VGZ 2013, p. 22. 100 Maatschappelijk verslag 2012, De Friesland Zorgverzekeraar, juni 2013, p. 5; Jaarbericht 2013, Zorg en Zekerheid Groep 2013, p. 28. 94




ik mij daarom ook enkel op het Solvabiliteit II regime, Solvency II Basic zal buiten beschouwing blijven. Alvorens in hoofdstuk 5 aan bod komt wat de gevolgen van Solvabiliteit II zullen zijn voor Nederlandse zorgverzekeraars, zal dit hoofdstuk een meer algemeen overzicht geven van de inhoud van het Solvabiliteit II regime. 4.2.3 Pijlerstructuur Solvabiliteit II bestaat uit een bouwwerk van drie pijlers, die onderling samenhangen.101 • • •

Pijler I: kwantitatieve financiële eisen (art. 74-133 Solvabiliteit II); Pijler II: kwalitatieve eisen en toezichtproces (art. 27-38 en art. 41-49 Solvabiliteit II); Pijler III: toezichtrapportage en openbaarmaking van informatie (art. 35 en 50-55 Solvabiliteit II).

Pijler I Kwantitatieve financiële eisen De eerste pijler van het Solvabiliteit II regime geeft voorschriften voor (de waardering van) de kwantitatieve vereisten zoals de technische voorzieningen, de solvabiliteitvereisten en het eigen vermogen. a. Technische voorzieningen Een verzekeraar moet ook ingevolge het Solvabiliteit II regime voldoende technische voorzieningen aanhouden om zijn verplichtingen tegenover zijn verzekeringnemers te kunnen voldoen. De waarde van de technische voorzieningen moet overeenkomen met het bedrag dat de verzekeraar naar verwachting zou moeten betalen als hij zijn contractuele rechten en verplichtingen met onmiddellijke ingang zou overdragen aan een andere verzekeraar (de actuele exitwaarde).102 De waardering van de technische voorzieningen geschiedt op grond van een beste schatting en een risicomarge.103 De omvang van het bedrag aan technische voorzieningen dient een weerspiegeling te zijn van de kenmerken van de onderliggende verzekeringsportefeuille.104 De schatting van de technische voorzieningen behoeft daarom een analyse van de onderliggende verplichtingen.105 Voor schadeverzekeraars wordt de beste schatting van de technische voorzieningen afzonderlijk berekend voor de premievoorziening en voor de voorziening voor te betalen schaden. 106 De premievoorziening heeft betrekking op toekomstige schadegebeurtenissen die worden gedekt door de premiebetalingen van de verzekerden. De voorziening voor te betalen schaden heeft betrekking op schadegebeurtenissen die al hebben plaatsgevonden.107

101

Dnb.nl (Open Boek Toezicht, Solvency II: Algemeen). Preambule par. 55 Solvabiliteit II; artikel 76 lid 2 Solvabiliteit II; A.J.A.D. van den Hurk, ‘Solvency II, enkele aspecten van het nieuwe toezichtsregime voor verzekeraars, Bb 2010/46, afl. 23, p. 171-174. 103 Artikel 77 Solvabiliteit II. 104 Preambule par. 56 Solvabiliteit II. 105 CEIOPS, Advice for Level 2 Implementing measures on Solvency II. Technical provisions Article 86a Actuarial and statistical methodologies to calculate the best estimate, October 2009, p. 9 (CEIOPS-DOC-33/09). 106 Artikel 36 lid 1 Uitvoeringsverordening Solvabiliteit II. 107 Artikel 36 lid 2 en 3 Uitvoeringsverordening Solvabiliteit II. 102




b. Solvabiliteitsvereisten Naast toereikende technische voorzieningen dienen verzekeraars te beschikken over een buffer om onverwachte wisselvalligheden op te kunnen vangen.108 In dit kader dienen verzekeraars zich te houden aan bepaalde solvabiliteitsvereisten. Onder het huidige regime geldt één vastgestelde solvabiliteitsmarge per type verzekeraar. Onder het Solvabiliteit II regime zal de kapitaaleis per individuele verzekeraar berekend gaan worden. De solvabiliteitsvereisten zijn onder te verdelen in het solvabiliteitskapitaalvereiste (Solvency Capital Requirement, hierna: SCR) en het minimumkapitaalvereiste (Minimum Capital Requirement, hierna: MCR). De SCR dient van een zodanig niveau te zijn dat de verzekeraar in kwestie, gezien zijn risicoprofiel, over de periode van een jaar met hoge mate van zekerheid aan zijn verplichtingen kan voldoen. Een verzekeraar zal voldoende kapitaal moeten aanhouden om de kans op faillissement te beperken tot 0,5%.109 De SCR is een op risico gebaseerde eis. Dit betekent dat het niveau van de SCR afhankelijk is van vier vormen van risico’s die een verzekeraar loopt: het verzekeringstechnisch risico, het marktrisico, het kredietrisico en het operationeel risico.110 De berekening van de SCR dient jaarlijks plaats te vinden en kan op twee manieren worden berekend: -

met behulp van een standaardformule, met een intern model van de verzekeraar in kwestie.111

Bij de berekening van de SCR aan de hand van de standaardformule wordt voor elk van de categorieën risico’s een kapitaaleis berekend. Door het samenvoegen van deze individuele kapitaaleisen komt vervolgens de totale SCR tot stand. Een intern model voor berekening van de SCR dient te zijn goedgekeurd door de toezichthouder.112 De MCR vormt de absolute ondergrens aan kapitaal voor verzekeraars. Voor schadeverzekeraars geldt in beginsel een absolute ondergrens van € 2,2 miljoen.113 Daarnaast mag de MCR niet dalen onder 25% of uitstijgen boven 45% van de SCR van de verzekeraar. 114 Deze eis heeft tot doel te voorkomen dat het niveau van de MCR te dicht in de buurt van de SCR zou kunnen komen te liggen.115 Voor het verschil tussen de MCR en de SCR bestaat een zogeheten interventieladder. Als een verzekeraar onder het vereiste niveau van de SCR daalt, wordt het toezicht versterkt. Binnen twee maanden zal dan bij de toezichthouder een plan moeten worden ingediend waarin wordt 108

D.M. Pos, ‘Solvency II – een overzicht’, FR, mei/juni 2009, afl. 5/6, p. 195. Artikel 101 lid 3 Solvabiliteit II, waarin wordt gesproken van een Value at Risk van 99,5%; Zie hierover ook D.M. Pos, ‘Solvency II – een overzicht’ FR, mei/juni 2009, afl. 5/6, p. 196; COM(2008)119final p. 12. 110 Artikel 101 lid 4 Solvabiliteit II. 111 Kamerstukken II 2011/12, 33 273, 3 p. 6. 112 E.P.M. Joosen en J.P. Haasnoot, ‘Prudentieel Toezicht’, in: J.B. Huizink en D. Schoenmaker (eds.), Leerboek Wft, Apeldoorn Antwerpen: Maklu 2009, p. 146. 113 Artikel 129 lid 1 sub d Solvabiliteit II. 114 Artikel 129 lid 3 Solvabiliteit II. 115 A.J.A.D. van den Hurk, ‘Solvency II, enkele aspecten van het nieuwe toezichtsregime voor verzekeraars, Bb 2010, afl. 23, p. 171-174. 109




aangegeven hoe de SCR binnen 6 maanden weer op het vereiste niveau wordt gebracht.116 Op deze manier is het doel van de SCR een vroegtijdig waarschuwingssignaal te geven aan de toezichthouder en de betreffende verzekeraar. De MCR dient als laatste niveau voor interventie. Als een verzekeraar onder het vereiste niveau van de MCR daalt, dient hij binnen een maand een plan in te dienen bij de toezichthouder waarin wordt aangegeven hoe binnen 3 maanden de MCR op het vereiste niveau kan worden gebracht.117 Als een verzekeraar zich herhaaldelijk niet houdt aan deze verplichtingen, kan zijn vergunning worden ingetrokken.118 c. Eigen vermogen Ook aan de samenstelling van het ‘eigen vermogen’ van de verzekeraar worden eisen gesteld onder het Solvabiliteit II regime. Solvabiliteit II schrijft voor dat verzekeraars over voldoende eigen vermogen dienen te beschikken ter dekking van de SCR.119 Het eigen vermogen wordt onderverdeeld in het kernvermogen en het aanvullend vermogen.120 Het kernvermogen bestaat uit: 1.) het positieve verschil van de activa ten opzichte van de passiva (de verplichtingen) en 2.) de achtergestelde verplichtingen. Het aanvullend vermogen bestaat (in beginsel) uit bestanddelen die geen kernvermogen vormen en die kunnen worden opgevraagd om verliezen te compenseren. 121 Bestanddelen die hieronder kunnen vallen zijn: 1.) het niet gestorte of niet opgevraagde deel van het aandelenkapitaal, 2.) kredietbrieven en garanties en 3.) andere juridisch afdwingbare verbintenissen jegens de verzekeraar. Nieuw onder het Solvabiliteit II regime is dat vermogensbestanddelen moeten worden ingedeeld in tiers: een onderverdeling naar kwaliteit. Daarbij speelt het onderscheid tussen het kernvermogen en het aanvullend vermogen een rol. Daarnaast vindt aan de hand van twee kenmerken een onderscheid plaats: (i) permanente beschikbaarheid en (ii) achterstelling. (i) Permanente beschikbaarheid houdt in dat het bestanddeel ook na liquidatie beschikbaar blijft of op verzoek kan worden opgevraagd om verliezen te compenseren. (ii) Achterstelling betekent dat bij liquidatie het hele bedrag van het bestanddeel beschikbaar is om verliezen te compenseren en de terugbetaling van het bestanddeel aan de houder wordt geweigerd totdat alle andere verplichtingen zijn nagekomen.122 Kernvermogen dat voldoet aan zowel het vereiste van permanente beschikbaarheid als achterstelling, wordt aangemerkt als tier 1.123 Aanvullend vermogen dat aan beide vereisten voldoet valt onder tier 2. Ook kernvermogen dat achtergesteld is, maar niet permanent

116

Artikel 138 Solvabiliteit II; Kamerstukken II 2011/12. 33 273, 3, p. 6. Artikel 139 Solvabiliteit II, Kamerstukken II 2011/12, 33 273, 3, p. 6. 118 Artikel 144 Solvabiliteit II, Zie ook ‘Solvabiliteit II: beter financieel toezicht op verzekeraars’, persbericht Europees Parlement, 22 april 2009 (Te raadplegen via europarl.europa.eu). 119 Artikel 100 Solvabiliteit II. 120 Artikel 87-89 Solvabiliteit II. 121 Artikel 89 Solvabiliteit II. 122 Artikel 93 Solvabiliteit II. 123 Artikel 94 lid 1 Solvabiliteit II 117




beschikbaar wordt aangemerkt als tier 2 vermogen.124 Overige vermogensbestanddelen vallen onder tier 3.125 Het onderscheid van het eigen vermogen in kernvermogen en aanvullend vermogen en de onderverdeling in tiers is van belang met betrekking tot de solvabiliteitsvereisten.126 De SCR moet ten minste voor een derde uit tier 1 vermogenscomponenten bestaan en mag voor niet meer dan een derde uit tier 3 componenten bestaan.127 De MCR mag uitsluitend gedekt worden door kernvermogen.128 Het totale kernvermogen moet tenslotte voor het overgrote deel bestaan uit tier 1 componenten. 129 Pijler II

Kwalitatieve eisen en toezichtproces

De tweede pijler van het Solvabiliteit II raamwerk bevat voornamelijk regels over de interne besturing en het risicomanagement van verzekeraars.130 Een grote vernieuwing onder het Solvabiliteit II regime is dat rekening gehouden wordt met de werkelijke risico’s waaraan een verzekeraar wordt blootgesteld. Het interne proces van een verzekeraar moet zodanig zijn ingericht dat deze risico’s optimaal worden beheerst en periodiek worden getoetst.131 Een verzekeraar dient derhalve zelf een beoordeling te maken van haar eigen risico en solvabiliteit, de zogeheten Own Risk and Solvency Assessment (hierna: ORSA). De ORSA heeft niet tot doel de kapitaalvereisten van de verzekeraar te berekenen. De SCR mag derhalve niet op basis van de ORSA worden aangepast.132 De ORSA heeft wel een belangrijke interne (risico)beheersfunctie en speelt een rol in de informatieverschaffing aan de toezichthouders.133 Pijler III

Toezichtrapportage en openbaarmaking van informatie

De derde pijler bevat bepalingen met betrekking tot de openbaarmaking van informatie. Het Solvabiliteit II regime beoogt de transparantie van de financiële positie en de corporate governance van verzekeraars te vergroten, zowel richting de toezichthouders als richting het publiek. Verzekeraars dienen jaarlijks deze informatie te publiceren in de vorm van een rapport over de financiële positie van de onderneming en het governancesysteem.134 Voor de Nederlandse verzekeraars zullen de regels van de derde pijler geen ingrijpende veranderingen tot gevolg hebben. Nederland kent al van oudsher een publieke rapportage. Voor veel andere lidstaten zullen de verslaggevingregels echter wel nieuw zijn. 135

124

Artikel 94 lid 2 Solvabiliteit II. Artikel 94 lid 3 Solvabiliteit II. 126 Zie hierover: D.M. Pos, ‘Solvency II – een overzicht’, FR mei/juni 2009, afl. 5/6, p. 198. 127 Artikel 98 lid 1 Solvabiliteit II. 128 Artikel 98 lid 4 Solvabiliteit II. 129 Artikel 98 lid 2 Solvabiliteit II. 130 Artikel 41-49 Solvabiliteit II. 131 Kamerstukken II 2011/12, 33 273, 3, p. 7. 132 A.J.A.D. van den Hurk, ‘Solvency II, enkele aspecten van het nieuwe toezichtsregime voor verzekeraars, Bb 2010, afl. 23, p. 171-174. 133 Kamerstukken II 2011/12, 33 273, 3, p. 7. 134 A.J.A.D. van den Hurk, ‘Solvency II, enkele aspecten van het nieuwe toezichtsregime voor verzekeraars, Bb 2010, afl. 23, p. 171-174. 135 Kamerstukken II 2011/12, 33 273, 3, p. 7. 125




4.3

Conclusie

De hierboven besproken Europese regels van het Solvabiliteit II raamwerk zullen een plek moeten krijgen in de Nederlandse regels met betrekking tot het prudentieel toezicht op verzekeraars. In Nederland is al in 2012 de Implementatiewet richtlijn Solvabiliteit II gepubliceerd.136 De Uitvoeringsverordening Solvabiliteit II wordt op nationaal niveau geïmplementeerd via het Implementatiebesluit richtlijn en verordening Solvabiliteit II.137 De wijzigingen die de Omnibus II richtlijn met zich mee heeft gebracht voor de Solvabiliteit II regels zullen worden geïmplementeerd via de Implementatiewet Omnibus II.138 Met deze nationale implementatieregelgeving zal het Solvabiliteit II regime een plek krijgen in de Wft, het Burgerlijk wetboek en enkele besluiten zoals het Besluit prudentiële regels Wft. Voor de Nederlandse zorgverzekeraars zullen voornamelijk de veranderende regels uit de eerste pijler van Solvabiliteit II grote gevolgen hebben. Wat voor gevolgen het veranderende toezichtkader in Europa zal hebben voor de Nederlandse zorgverzekeraars komt aan bod in hoofdstuk 5.

136

Stb. 2012/679. Ontwerpbesluit Implementatiebesluit richtlijn en verordening solvabiliteit II (nog niet gepubliceerd). 138 Het wetsvoorstel (Kamerstukken II 2014/15, 34 100, 2) is op 10 maart 2015 aangenomen door de Tweede Kamer. Op het moment van schrijven van deze scriptie is de laatste stand van zaken dat het wetsvoorstel zich nu bij de Eerste Kamer bevindt. 137




Hoofdstuk 5

Solvabiliteit II – De Nederlandse Zorgverzekeraars

Met het Solvabiliteit II regime streeft men naar een meer risico-georiënteerd prudentieel toezicht dat is toegesneden op de individuele economische positie van verzekeraars en de werkelijke risico’s die zij lopen. Op het gebied van de regels over het toezicht op de interne organisatie en rapportage aan toezichthouders (tweede en derde pijler) zullen de veranderingen door Solvabiliteit II voor zorgverzekeraars waarschijnlijk minder ingrijpend zijn dan voor andere verzekeraars. Zorgverzekeraars zijn verzekeraars die een groot maatschappelijk belang dienen: het organiseren van kwalitatief goede zorg toegankelijk voor iedereen. Als gevolg hiervan bestonden al voor Solvabiliteit II op dit gebied van het toezicht strengere regels voor zorgverzekeraars.139 Met betrekking tot de financiële eisen (eerste pijler) heeft Solvabiliteit II wel een grote impact op de Nederlandse zorgverzekeraars. Dit hoofdstuk gaat in op de solvabiliteitseisen voor zorgverzekeraars op grond van het Solvabiliteit II regime. 5.1

Risico gewogen solvabiliteitspositie

5.1.1 Risicocategorieën Solvabiliteit II De hoogte van de kapitaaleisen onder Solvabiliteit II wordt gebaseerd op de omvang van de risico’s die een individuele verzekeraar loopt. 140 In Solvabiliteit II zijn vier categorieën risico’s opgenomen: a. b. c. d.

verzekeringstechnisch risico, operationeel risico, marktrisico, tegenpartijrisico.141

Ad a. Het verzekeringstechnisch risico houdt in dat voor een verzekeraar het onzeker is welk bedrag hij bij een uitkering in de toekomst verschuldigd zal zijn aan een uitkeringsgerechtigde. Ad b. Het operationeel risico hangt samen met falende interne processen, fouten in menselijk handelen, inadequate systemen of externe gebeurtenissen.142 Bij de vaststelling van de solvabiliteiteis voor het verzekeringstechnisch risico en het operationeel risico voor schadeverzekeraars is de hoogte van de schadelast van belang. Omdat de schadelast bij verzekeraars over het algemeen moeilijk te voorspellen is, wordt ter benadering van de schadelast, het premievolume gebruikt. Het premievolume is beter te voorspellen en van vergelijkbare omvang als de schadelast. 139 P. van Meel, ‘De implementatie van Solvency II bij zorgverzekeraars’, De actuaris, thema zorg en AWBZ, januari 2015, p. 18-19. 140 D.M. Pos, ‘Solvency II – een overzicht’, FR, mei/juni 2009, afl. 5/6, p. 193. 141 Kamerstukken II 2014/15, 32 013, 95, p. 2. Zie hierover ook: E.P.M. Joosen en J.P. Haasnoot, ‘Prudentieel Toezicht’, in: J.B. Huizink en D. Schoenmaker (eds.), Leerboek Wft, Apeldoorn Antwerpen: Maklu 2009, p. 146. 142 Dnb.nl (Open boek toezicht, De risico’s onder Solvency II).




Ad c. Het marktrisico is het risico van verlies als gevolg van koersschommelingen. Hierbij valt onder andere te denken aan het aandelenrisico, renterisico, vastgoedrisico en valutarisico.143 Nadelige bewegingen in marktvariabelen zoals aandelenkoersen, vastgoedprijzen rentetarieven en valutakoersen kunnen ervoor zorgen dat een verzekeraar minder vermogen in kas heeft. De berekening van de solvabiliteitseis voor het marktrisico geschiedt aan de hand van een percentage van de waarde van de hierboven genoemde instrumenten. 144 Ad d. Het tegenpartijrisico houdt het risico in dat een tegenpartij zijn verplichtingen op grond van een contract met de verzekeraar niet kan nakomen.145 In het geval van schadeverzekeraars kan het hierbij gaan om het risico dat de verzekeringnemer de premieverplichtingen niet kan nakomen, maar ook bij beleggingsinstrumenten bestaat voor de verzekeraar een tegenpartijrisico. De solvabiliteitseis voor het tegenpartijrisico wordt berekend aan de hand van een indeling van tegenpartijen in verschillende risicogroepen. Per groep personen waarop een verzekeraar een vordering heeft, zal die verzekeraar een inschatting moeten maken van het kapitaal dat nodig is om verliezen op die vorderingen te kunnen dragen.146 Aan de hand van de solvabiliteitseisen van deze vier risicocategorieën wordt de SCR per individuele verzekeraar berekend. Voor zorgverzekeraars is met name het verzekeringstechnisch risico afwijkend van dat voor andere verzekeraars.147 De overige categorieën risico’s zijn in beginsel voor schadeverzekeraars gelijk. 5.2

Verzekeringstechnisch risico voor de zorgverzekeraar

5.2.1 Verhoogd risico Zorgverzekeraars hebben in beginsel een verhoogd verzekeringstechnisch risico vanwege het verbod op premiedifferentiatie en de acceptatieplicht. Bij een verhoogd risico kan voor de basisverzekering geen extra premie in rekening worden gebracht bij de verzekeringnemer en ook is een weigering van personen met een verhoogd risico onmogelijk. Dankzij het vereveningssysteem worden tussen zorgverzekeraars bestaande verschillen in risicoprofielen onderling gecompenseerd (zie hoofdstuk 2, § 2.3.2). Daarmee vermindert ook het verzekeringstechnisch risico voor de zorgverzekering. In de huidige solvabiliteitsregels geldt daarom voor de basisverzekering een lagere solvabiliteitseis. Hoe dit in het nieuwe Solvabiliteit II regime tot uitdrukking komt, komt later in dit hoofdstuk aan de orde.

143

Dnb.nl (Open boek toezicht, de risico’s onder Solvency II). ‘Technische specificatie van het LTGA basisscenario – Relevante wijzigingen in de bepaling van de SCR ten opzichte van de Parallel Run’, Milliman Solvency II update, februari 2013. 145 Dnb.nl (Open boek toezicht, de risico’s onder Solvency II). 146 F. Kemper, ‘Volmachten en Solvency II’, Het Verzekeringsblad, 28 juli 2011, afl. 10, p. 31. 147 Dnb.nl (Open boek toezicht, Zorgverzekeringswet (Zvw)/Het zorgstelsel in het kort). 144




5.2.2 Premiedefinitie De berekening van de solvabiliteitseis voor het verzekeringstechnisch risico geschiedt onder het Solvabiliteit II regime aan de hand van het premievolume. Voor schadeverzekeringen in het algemeen is dit de door de verzekerde verschuldigde premie aan de verzekeraar op jaarbasis. Voor het begrip premievolume voor de basisverzekering bestaan twee mogelijke definities: (i) de ‘smalle premiedefinitie’ en (ii) de ‘brede premiedefinitie’. (i) Bij de berekening van het premievolume op grond van de smalle premiedefinitie tellen alleen de inkomsten uit de nominale premie mee. Hierdoor worden dus niet alle inkomsten van de zorgverzekeraar meegenomen in de berekening. (ii) Bij de ‘brede premiedefinitie’ worden naast de inkomsten uit de nominale premie ook de vereveningsbijdrage meegerekend bij de bepaling van het premievolume. DNB is van mening dat aan de hand van de brede premiedefinitie het beste kan worden voorspeld wat de schadelast van een basisverzekering zal zijn. Dit heeft echter grote financiële gevolgen voor zorgverzekeraars die veel chronisch zieken en gehandicapten als klant hebben. Zij ontvangen voor deze groep verzekerden met een hoger risico een hogere vereveningsbijdrage. Door het hanteren van de brede premiedefinitie zullen deze zorgverzekeraars daarom ook een hogere solvabiliteit moeten aanhouden. Zowel de solvabiliteitseis van het verzekeringstechnisch risico als die van het operationeel risico wordt berekend op grond van het premievolume. Beide categorieën risico’s zullen door het hanteren van de brede premiedefinitie hoger uitvallen dan wanneer de smalle premiedefinitie zou worden gebruikt.148 Over de wijze waarop het premievolume voor de zorgverzekering moet worden bepaald, bestaat veel discussie. Onder meer wordt in de Tweede Kamer de angst uitgesproken dat het hanteren van de brede premiedefinitie de onwenselijke prikkel tot risicoselectie vergroot. 149 Ook zou de solvabiliteitseis voor de Nederlandse zorgverzekeraars hierdoor te hoog zijn in verhouding tot de werkelijke risico’s. Hoofdstuk 6 gaat hier verder op in. 5.2.3 Solvabiliteitseis Door de harmonisering van het prudentieel toezicht op Europees niveau met de invoering van het Solvabiliteit II regime, wordt de solvabiliteitseis op een andere manier vastgesteld. Dit heeft grote invloed op de vereiste solvabiliteit van zorgverzekeringen.150 Op dit moment geldt voor de basisverzekering een door de Minister van Financiën handmatig verlaagde solvabiliteitseis van 11%, vanwege het bestaan van het risicovereveningssysteem.151 Onder Solvabiliteit II bestaat deze mogelijkheid tot aanpassing op nationaal niveau niet meer omdat de berekening van de solvabiliteitseis op Europees niveau is vastgelegd. De solvabiliteitseis wordt berekend aan de hand van de risico’s die een verzekeraar werkelijk loopt. De solvabiliteitseis voor de basisverzekering zou – uitgaande van de hierboven omschreven 148

Kamerstukken II 2014/15, 34 100, 15, p. 13. Kamerstukken II 2014/15, 34 100, 9. 150 Kamerstukken II 2014/15, 32 013, 95, p. 4. 151 Artikel 68 lid 2 Bpr jo. Art. 10a Uitvoeringsregeling Wft. Zie ook Kamerstukken II 2014/15, 32 013, 95, p. 3. 149




berekening op grond van de verschillende categorieën risico’s en met het hanteren van de brede premiedefinitie – vele malen hoger kunnen uitkomen dan die van andere schadeverzekeringen zoals de aanvullende verzekering. Een verzekeraar die een aanvullende verzekering voert heeft de risico’s met betrekking tot haar populatie verzekerden beter in de hand, waardoor het verzekeringstechnisch risico van een aanvullende verzekering in beginsel lager is. Voor een aanvullende verzekering bestaat namelijk de mogelijkheid personen met een verhoogd risico een hogere premie te laten betalen of zelfs te weigeren. Door een acceptatieprocedure toe te passen kan een verzekeraar die een aanvullende verzekering voert de risico’s beter in kaart brengen en zijn technische voorziening ter dekking van die risico’s beter reguleren. Hierdoor zou het Solvabiliteit II regime kunnen leiden tot een omgekeerde situatie ten opzichte van het huidige regime. Om deze ontwikkeling te vermijden, is gekozen om op Europees niveau een afwijkende regeling op te stellen voor de berekening van de SCR voor Nederlandse zorgverzekeraars, de zogeheten ‘Standard deviation in relation to health risk equalisation systems’ (hierna: HRES standaardafwijking).152 5.3

Health Risk Equalisation System (HRES)

5.3.1 Uniek systeem Met de tem HRES wordt het Nederlandse vereveningssysteem voor de basisverzekering aangeduid. Tijdens de onderhandelingen over het Solvabiliteit II regime heeft Nederland gepleit voor de HRES standaardafwijking, om recht te doen aan de manier waarop in Nederland het zorgverzekeringsstelsel is ingericht. De manier waarop de zorgverzekering in Nederland is geregeld verschilt flink van de systemen in andere Europese landen. In een Verslag van wetgevingsoverleg met betrekking tot de Implementatiewet van de richtlijn Solvabiliteit II heeft Minister Dijsselbloem van Financiën zelfs geuit dat er geen enkel ander land in Europa is (behalve Ierland) waar zorgverzekeraars onder het Solvabiliteit II regime gaan vallen. Nederland is hierin uniek.153 Het is daarom ook niet verbazingwekkend dat uit onderzoek van de EIOPA is gebleken dat Nederland het enige land in Europa is met een HRES die voldoet aan de vereisten van het Solvabiliteit II regime. In de ‘Draft Technical Standard’ over de HRES wordt het volgende criterium gegeven: “According to the Solvency II Directive, the calculation of the Solvency Capital requirement (hereinafter SCR) for health insurance should reflect national health risks equalisation systems (hereinafter HRES), which permit the sharing of claims payments in respect of health risk amongst insurance and reinsurance undertakings and meet certain specific criteria. Otherwise the underlying risks of those health insurance undertakings would not be properly reflected in their SCR.”154

152

Draft Technical Standard van de Europese Commissie, opgenomen in: EIOPA, Consultation Paper on the proposal for draft Implementing Technical Standards with regard to standard deviations in relation to health risk equalization systems, 27 november 2014 (EIOPA – CP- 14/060). 153 Kamerstukken II 2014/15, 34 100, 15, p. 14 154 EIOPA, Consultation Paper on the proposal for draft Implementing Technical Standards with regard to standard deviations in relation to health risk equalization systems, 27 November 2014, (EIOPA – CP- 14/060), p. 7.




Het risicovereveningssysteem compenseert het verzekeringstechnisch risico van de Nederlandse zorgverzekeraar. Voor de overige risico’s zoals het marktrisico, tegenpartijrisico en operationeel risico geldt dit niet. Om deze reden geldt de HRES standaardafwijking van het Solvabiliteit II regime voor Nederlandse zorgverzekeraars enkel voor de solvabiliteitseis voor het verzekeringstechnisch risico. 5.3.2 Een Nederlandse uitzondering Met de HRES standaardafwijking is geprobeerd op Europees niveau een uitzondering te maken voor de Nederlandse basisverzekering. Door het compenserende karakter van het vereveningssysteem is een verlaging van de solvabiliteitseis mogelijk gemaakt. Zonder de HRES standaardafwijking zou de solvabiliteitseis voor het verzekeringstechnisch risico waarschijnlijk 40% hoger liggen.155 Waarom binnen de EU is ingestemd met deze HRES uitzondering lijkt vooral te zijn ingegeven door financiële en praktische overwegingen. Met de uitzondering wil men voorkomen dat de Nederlandse zorgverzekeraars ieder voor zich een intern model moeten gaan ontwikkelen omdat de standaardformule niet goed aansluit op hun risicoprofiel. De ontwikkeling van een dergelijk intern model zal erg kostbaar zijn en zal de nationale toezichthouder veel werk gaan kosten aangezien goedkeuring van het model door de toezichthouder vereist is. De HRES standaardafwijking zou daarnaast ook in het voordeel zijn van de verzekeringnemers. Zij profiteren van een adequate vaststelling van de SCR van hun zorgverzekering. Als risico’s op een juiste wijze worden gedekt kan voorkomen worden dat de premies hoger uitvallen dan nodig is. Met de HRES standaardafwijking wil Europa de Nederlandse zorgverzekeraars een berekeningsmethode voor de solvabiliteitseis geven die ervoor zorgt dat zij niet meer geld in kas moeten houden dan nodig is in verhouding tot de werkelijke risico’s die zij lopen. 156 Of dit laatste doel met de HRES standaardafwijking ook werkelijk wordt behaald is de vraag. Hier gaat hoofdstuk 6 nader op in. 5.4

Gevolgen voor de Solvabiliteitseis

Met het Solvabiliteit II regime zal de solvabiliteitseis van zorgverzekeraars – ondanks de HRES standaardafwijking – stijgen. Daarnaast heeft de overheveling van taken uit de AWBZ vanaf 1 januari 2015 naar de Zvw invloed op de hoogte van de vereiste solvabiliteit. De grondslag waarop de solvabiliteit wordt berekend neemt namelijk door deze overheveling toe.157 Naar verwachting van DNB zal de solvabiliteitseis stijgen van het huidige 11% naar 15% tot 17% van de bruto schadelast in 2016 onder het Solvabiliteit II regime.158 Omdat de solvabiliteitseis vanaf dat moment per individuele verzekeraar berekend zal worden, zullen deze cijfers per zorgverzekeraar aanzienlijk kunnen verschillen. Naar verwachting zal het verschil tussen de solvabiliteitseis van de basisverzekering en die van de aanvullende verzekering door de invoering van Solvabiliteit II kleiner worden. Het ziet er niet naar uit dat de rollen ten opzichte van het huidige regime omgedraaid zullen worden en de 155

Kamerstukken II 2014/15, 32 013, 95, p. 3; Kamerstukken II 2014/15, 34 100, 15, p. 14. EIOPA, Consultation Paper on the proposal for draft Implementing Technical Standards with regard to standard deviations in relation to health risk equalization systems, 27 November 2014, (EIOPA – CP- 14/060), p. 9. 157 Kamerstukken II 2014/15, 32 013, 95, p. 4. 158 Kamerstukken II 2013/14, 29 689, 536; zie ook Kamerstukken II 2014/15, 32 013, 95, p. 4. 156




basisverzekering een hogere solvabiliteitseis dan de aanvullende verzekering zal krijgen. De HRES standaardafwijking biedt voldoende uitkomst om een dergelijke ontwikkeling te voorkomen.159 5.5

Conclusie

Het mag duidelijk zijn dat per 1 januari 2016 de solvabiliteitseisen voor de Nederlandse Zorgverzekeraars flink zullen stijgen. In dit hoofdstuk is aan de orde gekomen hoe de solvabiliteiteis onder het nieuwe Solvabiliteit II regime berekend zal worden. Hierop is veel kritiek geuit in de politiek en door de zorgverzekeraars. Onder andere door het gebruik van de ‘brede premiedefinitie’ zou het nieuwe regime onvoldoende recht doen aan het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel. Anticiperend op de aanstaande veranderingen, houden de zorgverzekeraars nu al grote kapitaalbuffers aan. Minister Schippers van VWS stelt dat – rekening houdend met de overhevelingen van de AWBZ en de invoering van het Solvabiliteit II regime – de Nederlandse zorgverzekeraars ongeveer 1,5 tot 2 miljard euro aan oversolvabiliteit zullen hebben.160 Met betrekking tot de wenselijkheid van de over-solvabiliteit van de Nederlandse zorgverzekeraars is al geruime tijd een discussie aan de gang. Het laatste hoofdstuk 6 gaat in op de discussies met betrekking tot de hoge solvabiliteitseisen van Solvabiliteit II en de kapitaalbuffers van de zorgverzekeraars.

159 160

Zie hierover Robert Kommerij in Bijlage 1, vraag 9. Kamerstukken II 2014/15, 32 013, 95, p. 4.




Hoofdstuk 6

Discussie: (over)-solvabiliteit?

Het Solvabiliteit II regime brengt grote financiële gevolgen met zich mee. Om in 2016 bij de inwerkingtreding van Solvabiliteit II aan de nieuwe solvabiliteitseisen te voldoen, hebben zorgverzekeraars de afgelopen jaren al flinke buffers opgebouwd. Het aanhouden van deze grote reserves heeft geleid tot veel kritiek vanuit de samenleving op de zorgverzekeraars. In de discussie hierover zijn twee met elkaar samenhangende onderwerpen te onderscheiden. Ten eerste het punt van kritiek vanuit de samenleving op de zorgverzekeraars met betrekking tot de te hoge buffers die zij aanhouden. Ten tweede de kritiek van de zorgverzekeraars zelf op de regelgevende instanties met betrekking tot de solvabiliteitseisen die hen worden opgelegd. Dit laatste hoofdstuk gaat in op de verschillende standpunten binnen de discussie rondom de (over)-solvabiliteit van de Nederlandse zorgverzekeraars. 6.1

Kritiek: (on)nodige financiële buffers zorgverzekeraars

6.1.1 Onnodige oppotdrift’ Eind 2014 verschenen in verschillende media berichten over de (te) hoge buffers van de Nederlandse zorgverzekeraars. Zorgverzekeraars zouden door hun oppotdrift steenrijk zijn. 161 Daarnaast zouden zij “meer uit zijn op winst dan op het bieden van de juiste, passende zorg.” Premies zouden drastisch verlaagd kunnen en moeten worden. “Consumenten ergeren zich aan de hoogte daarvan, terwijl zorgverzekeraars meer dan eens in het nieuws zijn geweest omdat ze zoveel geld in kas hebben”.162 De buffers die de zorgverzekeraars aanhouden zouden nu veel te hoog zijn. 163 Aanleiding voor deze berichtgeving was een onderzoek van de Consumentenbond in september 2014 naar de reserves van de Nederlandse Zorgverzakeraars.164 Uit dit onderzoek bleek dat de Nederlandse zorgverzekeraars veel meer geld in huis hebben dan op grond van de huidige regelgeving nodig is. Directeur van de Consumentenbond Bart Combée sprak van een onnodige oppotdrift. De winsten en grote reserves van de zorgverzekeraars boden volgens de Consumentenbond ruimte voor premieverlaging. Naar aanleiding van het onderzoek is de Consumentenbond een campagne gestart tegen de ‘oppotdrift’ van de Nederlandse zorgverzekeraars, genaamd ‘Premiejagen’.165 6.1.2 Vooruitziende blik Het is maar de vraag of deze kritiek op de Nederlandse zorgverzekeraars volkomen terecht is. Voor de zorgverzekeraars is het lange tijd onduidelijk geweest wat de precieze gevolgen van het Solvabiliteit II regime zouden zijn voor de vereiste kapitaalbuffers. Veel factoren die de solvabiliteitseis bepaalden waren lange tijd onduidelijk.166 Daarnaast bestaan er op het gebied 161

‘Omlaag die zorgpremie, verzekeraars zijn steenrijk!’, AD.nl, 28 augustus 2014. ‘Vertrouwen in zorgverzekeraars ver te zoeken’ DFZ, 14 november 2014. 163 ‘Premie zorgverzekering een stuk lager’, NOS.nl, 29 september 2014. 164 ‘Factsheet winsten en reserves zorgverzekeraars’, Consumentenbond.nl, 22 september 2014; ‘Rapportage Zorgverzekeraars in 2013 (campagne 2014)’, Consuumentenbond.nl, september 2014. 165 Zie consumentenbond.nl/campagnes/premiejagen2/ 166 P. van Meel, ‘De implementatie van Solvency II bij zorgverzekeraars’, De Actuaris, thema zorg en AWBZ, januari 2013, p. 18. 162




van politieke ontwikkelingen altijd onzekerheden voor de zorgverzekeraars. Zij moeten op de een of andere manier zien te anticiperen op politieke keuzes als de overheveling van de AWBZ naar de Zvw en de beperking van de vereveningsbijdrage. De zorgverzekeraars hebben met hun kapitaalbuffers geprobeerd rekening te houden met al deze onzekerheden.167 Uitgaande van de huidige regels kan dit gezien worden als onnodig oppotten van geld. Op de lange termijn zou het echter voor grote problemen zorgen als zorgverzekeraars nu hun reserves weggeven door de premies te verlagen. Zorgverzekeraars Nederland (hierna: ZN) stelt dat als de zorgverzekeraars – anders dan nu het geval is – niet al in de jaren in aanloop naar Solvabiliteit II hun reserves hadden aangevuld, zij in 2015 waarschijnlijk een flinke premiestijging hadden moeten doorvoeren van gemiddeld 75 euro. Een dergelijke acute premiestijging had verzekerden alleen maar meer reden gegeven om kritiek te uiten op de zorgverzekeraars. Door hun kapitaalbuffers de afgelopen jaren aan te vullen, hebben de zorgverzekeraars dus juist gehandeld in het belang van de verzekerden. Uit een analyse van de cijfers van verzekeraars, door vergelijkingssite Zorgkiezer.nl en het Financieel Dagblad is daarnaast gebleken dat zorgverzekeraars hun winsten van de afgelopen jaren juist grotendeels hebben teruggegeven aan de verzekerden. Dit gebeurde in de vorm van lagere of minder stijgende premies. Een aantal grote zorgverzekeraars – bijvoorbeeld CZ – blijkt zelfs zijn reserves te hebben aangesproken om de premie lager te houden.168 6.1.3 De overheid Toch blijven de hoge buffers een punt van discussie. Ook in de Tweede Kamer worden veelvuldig vragen gesteld over de reserves die zorgverzekeraars aanhouden. Steeds weer wordt ook hier de stelling naar voren gebracht dat het geld dat zorgverzekeraars op de plank hebben liggen, terug moet naar de premiebetaler.169 Vanuit de Nederlandse regering wordt aangegeven dat de financiële buffers van de zorgverzekeraars noodzakelijk zijn. Te allen tijde zal een zorgverzekeraar haar zorgplicht jegens haar verzekerden moeten kunnen nakomen, ook in financieel mindere periodes. Zorgverzekeraars zullen daarvoor rekening moeten houden met toekomstige ontwikkelingen en onzekerheden, zoals de verhoging van de minimale solvabiliteitseisen door de inwerkingtreding van het Solvabiliteit II regime op 1 januari 2016. 170 Een bepaalde mate van over-solvabiliteit is wenselijk omdat het ervoor zorgt dat als er sprake is van tegenvallers, de premie niet direct hoeft te worden verhoogd.171 Minister Schippers van VWS stelt dat de aangehouden buffers uiteindelijk ten goede zullen komen aan de verzekerden die hiervoor betaald hebben. Nederland kent namelijk geen zorgverzekeraars die winst uitkeren. Zij acht het verdedigbaar dat de zorgverzekeraars nu flinke reserves aanhouden om veranderingen, zoals de overheveling van onderdelen uit de 167

Zie hierover ook Robert Kommerij in Bijlage 1, vraag 4. S. Olsthoorn, ‘Zorgverzekeraars geven winsten vooral terug aan verzekerden’, FD 19 november 2014, p. 4. 169 Zie Handelingen II 2014/15, 48, item 13; Kamerstukken II 2014/15, Aanhangsel Handelingen II 2014/15, 358; Kamerstukken II 2014/15, 32 002, 14, p. 16. 170 Kamerstukken II 2014/15, 34 002, 14, p. 16-17. 171 Kamerstukken II 2014/15, 32 013, 95, p. 4. 168




AWBZ en de gevolgen van Solvabiliteit II, op te kunnen vangen. Als een zorgverzekeraar in kwestie die reserve na de inwerkingtreding van Solvabiliteit II toch niet nodig blijkt te hebben, verwacht de Minister dat het geld uiteindelijk weer terug zal gaan naar de premiebetaler.172 6.2

Kritiek: Solvabiliteit II (on)nodig hoog

6.2.1 Zorgverzekeraars Nederland ZN is van mening dat de kritiek op de Nederlandse zorgverzekeraars niet alleen onterecht, maar ook aan het verkeerde adres is: “Zorgverzekeraars kunnen niet anders dan de wettelijke eis die DNB voorschrijft als uitgangspunt nemen.”173 De zorgverzekeraars vinden zelf ook dat de vereiste reserves die zij moeten aanhouden te hoog zijn. De HRES standaardafwijking zou er voor moeten zorgen dat ook onder het Solvabiliteit II regime voldoende rekening wordt gehouden met het Nederlandse risicovereveningssysteem. Een echte uitzondering is hiermee volgens ZN echter voor de Nederlandse situatie niet gemaakt. De HRES leidt enkel tot een beperkte demping van de solvabiliteitseis bij de brede premiedefinitie.174 Ondanks deze uitzondering blijft met name de solvabiliteitseis voor het verzekeringstechnisch risico hoger dan nodig, zo stellen de zorgverzekeraars. 175 Het is volgens ZN de keuze van DNB voor een brede premiedefinitie die leidt tot een te hoge solvabiliteitseis. ZN heeft daarom gepleit voor een smalle premiedefinitie, waarmee de berekeningsgrondslag voor de solvabiliteitseis zal uitkomen op €20 miljard in plaats van €40 miljard. “Op deze manier komen de benodigde reserves weer enigszins in verhouding te staan tot de werkelijke risico’s.”176 Ook Robert Kommerij is van mening dat de solvabiliteitseis door de brede premiedefinitie te hoog is in relatie tot de werkelijke risico’s die een zorgverzekeraar loopt. Door verschillende risicobeperkende regelingen zoals het risicovereveningssysteem en het gebruik van omzetplafonds bij de contractering door zorgverzekeraars met zorgaanbieders, liggen de werkelijke risico’s veel lager dan nu wordt erkend in de berekening van de solvabiliteitseis onder Solvabiliteit II. Door gebruik te maken van omzetplafonds is het voor zorgverzekeraars van te voren al duidelijk wat voor bedrag hij kwijt is aan de zorg geleverd door dat ziekenhuis in dat verzekeringsjaar. Dit zou volgens Kommerij veel meer een drukkend effect moeten hebben op de solvabiliteitseis. Hij stelt dat DNB zich verschuilt achter Europa. De enige ruimte die DNB heeft binnen de Europese regels om de solvabiliteitseis voor de Nederlandse zorgverzekeraar passender te krijgen – door bijvoorbeeld gebruik te maken van de smalle premiedefinitie – wenden zij niet aan. “Door het optreden van DNB hebben zorgverzekeraars miljarden euro’s op de bank staan. Dit is in feite dood geld.”177

172

Handelingen II 2014/15, 48, item 13. Brief van ZN aan de Tweede Kamer in het kader van Solvency II, 10 november 2014, p. 3. 174 Brief van ZN aan de Tweede Kamer in het kader van Solvency II, 10 november 2014, p. 2. 175 P.van Meel, ‘De Implementatie van Solvency II bij zorgverzekeraars’, De Actuaris, thema zorg en AWBZ, januari 2013, p. 19. 176 Brief van ZN aan de Tweede Kamer in het kader van Solvency II, 10 november 2014, p. 1 en 3. 177 Zie Bijlage 1, vraag 6 en vraag 8.

173




Toezichthouder DNB blijft – ondanks de kritiek – van mening dat de brede premiedefinitie de beste voorspeller van de werkelijke schadelast van zorgverzekeraars is.178 Volgens ZN betekent dit dat zorgverzekeraars gezamenlijk minstens een half miljard euro extra aan solvabiliteit zullen moeten aanhouden onder het Solvabiliteit II regime.179 6.2.2 Gevaar van risicoselectie Ondanks dat risicoselectie voor de basisverzekering verboden is, gebeurt dit via omwegen toch steeds vaker. Zorgverzekeraars proberen risicovolle verzekerden uit te selecteren door bijvoorbeeld een marketingcampagne gericht op gezonde jongeren of het bedenken van praktische drempels die het overstappen voor ouderen of chronisch zieken bemoeilijken.180 Doordat DNB uitgaat van een brede premiegrondslag, zullen zorgverzekeraars met een meer risicovolle verzekerdenpopulatie meer solvabiliteit moeten gaan aanhouden. Minister Schippers van VWS en Minister Dijsselbloem van Financiën hebben aangegeven niet te verwachten dat door Solvabiliteit II de prikkel voor risicoselectie zal toenemen.181 Zorgverzekeraars zelf hebben echter in een notitie aan de Tweede Kamer hun zorgen hierover geuit. Zij vrezen dat met Solvabiliteit II de prikkel tot risicoselectie juist wel zal toenemen.182 Hoogleraar sociale ziektekostenverzekering aan de Erasmus Universiteit, Wynand van de Ven, deelt deze mening en ook vanuit de Tweede Kamer komen vergelijkbare geluiden.183 De regering was juist van plan de berekening van de vereveningsbijdrage aan te passen zodat zorgverzekeraars zich meer zouden gaan richten op het aantrekken van mensen met een hoger risico op zorgkosten.184 Minister Schippers hoopte dat dit zou leiden tot lagere zorgkosten. Solvabiliteit II lijkt nu dit plan van de minister te doorkruisen.185

178

Kamerstukken II 2014/15, 32013, 95, p. 3-4. Brief van ZN aan de Tweede Kamer in het kader van Zorgverzekeringswet/zorgstelsel, 27 februari 2015, p. 5. 180 S. Olsthoorn, ‘Zorgverzekeraars proberen chronisch zieke klanten te weren’, FD maart 2015. Als voorbeeld wordt gegeven in dit artikel het schriftelijk in plaats van via internet aanmelden voor een zorgverzekering. Ook de (NZa) constateerde dit al in 2014: ‘Informatie over contracten en polissen gericht op doelgroepen: wat mag wel en niet?’ NZa.nl, 2 december 2014. 181 Kamerstukken II, 2014/2015, 32 013, 95, p. 6. 182 Zo meldt het Financieel Dagblad: S. Olsthoorn, ‘Zorgverzekeraars proberen chronisch zieke klanten te weren’, FD maart 2015. Ook Robert Kommerij deelt deze mening, zie Bijlage 1, vraag 7. 183 Kamerstukken II, 2014/15, 34 100, 9; Kamerstukken II 2014/15, 34100, 15, p. 3; zie ook: ‘Verzekeraars: ‘Concurrentie onder druk’ Skipr.nl, 3 maart 2015. 184 Kamerstukken II 2014/15, 34 100, 9. 185 S. Olsthoorn, ‘Zorgverzekeraars proberen chronisch zieke klanten te weren’, FD maart 2015. 179




6.3

Conclusie

In dit laatste hoofdstuk komt duidelijk naar voren dat de Nederlandse zorgverzekeraars zich op een spanningsveld begeven van twee werelden. DNB en de Ministers van Financiën en VWS zijn tevreden met het financiële beleid van de zorgverzekeraars met het oog op de aankomende veranderingen met de inwerkingtreding van Solvabiliteit II. Vanuit de samenleving bestaat er echter de grote kritiek dat de zorgverzekeraars te veel buffers aanhouden. Hoewel de zorgverzekeraars het zelf eigenlijk eens zijn met dit laatste punt, krijgen zij de volle laag. Dit is niet terecht. Minister Dijsselbloem van Financiën stelt dat geaccepteerd moet worden dat vanaf 1 januari 2016 sprake zal zijn van Europese wetgeving op het gebied van prudentieel toezicht op zorgverzekeraars en dat DNB is aangewezen als toezichthouder en onafhankelijke vaststeller van begrippen als de premiedefinitie.186 Met de keuze van DNB geen gebruik te maken van de ruimte die binnen die regels bestaat voor de Nederlandse zorgverzekeraars, lijkt de Minister zich niet te willen bemoeien. Solvabiliteit II is een gegeven, opgelegd vanuit Europa en nader uitgewerkt door DNB, waar de Nederlandse zorgverzekeraars niet meer omheen kunnen.187

186

Kamerstukken II 2014/15, 43 100, 15, p. 12. P. van Meel ‘De Implementatie van Solvency II bij zorgverzekeraars’, De Actuaris, thema zorg en AWBZ, januari 2013, p. 19.

187




Conclusie In deze scriptie is een overzicht gegeven van het Nederlandse zorgverzekeringstelsel en de huidige en toekomstige regels op het gebied van prudentieel toezicht op de zorgverzekeraars. Daarbij is duidelijk geworden dat de basisverzekering en de aanvullende verzekering voor zorg van elkaar verschillende verzekeringsvormen zijn met ieder een ander financieel risicoprofiel. Dit verschil is terug te zien in de financiële eisen die worden gesteld aan de basis- en aanvullende verzekering. De huidige prudentiële regels kennen een uitzondering voor de zorgverzekeraar met betrekking tot de solvabiliteitseis. Dankzij het risicovereveningssysteem wordt het verzekeringstechnisch risico van de zorgverzekering gecompenseerd en geldt voor de basisverzekering een lagere solvabiliteitsmarge dan voor de aanvullende verzekering. Het prudentieel toezicht zal echter per 1 januari 2016 veranderen met de inwerkingtreding van het Solvabiliteit II regime. Deze aanstaande hervorming zal leiden tot strengere regels, vooral op het gebied van de solvabiliteit. Solvabiliteit II geeft een solvabiliteitseis gebaseerd op de werkelijke risico’s die een individuele verzekeraar loopt. Ik betwijfel echter of dit ook voor de Nederlandse zorgverzekeraars geldt. Doordat DNB bij de berekening van de solvabiliteitseis een ‘brede premiedefinitie’ als grondslag voorschrijft, zal de solvabiliteitseis een stuk hoger gaan uitvallen dan het geval is onder het huidige regime. De HRES standaardafwijking voor de Nederlandse zorgverzekeraars lijkt dit in zeer beperkte mate te kunnen opvangen. In de nieuwe regels is er te weinig aandacht voor de subtiele risicobeperkende maatregelen die het Nederlandse zorgstelsel juist zo betaalbaar en stabiel maken. Ik noemde op dit punt het risicovereveningssysteem en het gebruik van een omzetplafond bij de zorginkoop door zorgverzekeraars. Met Solvabiliteit II en de invulling die DNB daaraan geeft, gaat teveel aandacht naar de relatief eenvoudige maar kostbare solvabiliteitsverplichtingen. Binnen deze ontwikkeling bevinden de Nederlandse zorgverzekeraars zich in een spanningsveld van twee werelden. Enerzijds de regelgevende instanties, anderzijds de samenleving. DNB en de Ministers van Financiën en VWS zijn tevreden met het financiële beleid van de zorgverzekeraars. Met oog op de aankomende veranderingen met de inwerkingtreding van het Solvabiliteit II regime hebben de zorgverzekeraars al flinke reserves opgebouwd. Vanuit de samenleving bestaat echter veel kritiek op deze grote buffers van de zorgverzekeraars. Zorgverzekeraars lijken zich in ieder geval goed te hebben voorbereid op het aankomende Solvabiliteit II regime. Of iedereen blij zal zijn met de gevolgen van Solvabiliteit II is een ander verhaal. Dit is naar mijn mening een onoplosbare discussie waarin de Nederlandse zorgverzekeraars onterecht het verwijt krijgt van onnodig oppotgedrag ten koste van de ‘arme’ verzekerden. Hoe het ook zij, Solvabiliteit II komt er. Hoe de nieuwe regels in de praktijk gaan uitpakken zal duidelijk worden na 1 januari 2016.




Literatuurlijst Beerepoot, Module Zorg en Ziektekosten C.C. Beerepoot, ‘Algemeen commentaar Zorgverzekeringswet’, in: Module Zorg en Ziektekosten, Deventer: Kluwer (online).

Beerepoot, Module Zorg en Ziektekosten C.C. Beerepoot, ‘Commentaar bij besluit zorgverzekering’, in: Module Zorg en ziektekosten, Deventer:Kluwer (online).

Beschrijving risicovereveningssysteem 2007 Beschrijving van het risicovereveningssysteem van de Zorgverzekeringswet, Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, augustus 2007.

Björnberg 2015 A. Björnberg, Euro Health Consumer Index 2014, Health Consumer Powerhouse 2015.

Boshuizen 2010 G.R. Boshuizen, Verzekerd van Toezicht, (FR2) Deventer: Kluwer 2010.

Boshuizen & Jager, T&C Verzekeringsrecht G.R. Boshuizen en B.H. Jager, ‘Wet op het financieel toezicht’, in: Tekst & Commentaar Verzekeringsrecht, Deventer: Kluwer (online).

Bruggen slaan 2012 Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD – PvdA, 29 oktober 2012.

CEIOPS 2009 CEIOPS, Advice for Level 2 Implementing measures on Solvency II. Technical provisions Article 86a Actuarial and statistical methodologies to calculate the best estimate, October 2009, p. 9 (CEIOPS-DOC-33/09).




Centraal Bureau voor de Statistiek 2014 Hoge zorgkosten, afvlakking premies, basisverzekering, stijging vermogens zorgverzekeraars 2006-2013, Den Haag/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek, 2014.

Cremers, T&C Gezondheidsrecht N. Cremers, ‘Commentaar op artikel 45 Zvw’, in: Tekst & Commentaar Gezondheidsrecht, Deventer: Kluwer (online).

Gorter 2013 J.K. Gorter, ‘Solvency II vertraagd, toezichtmodernisering gaat door’, VA 2013, afl. 1. p. 3-4.

EIOPA 2013 EIOPA, Technical Findings on the Long-Term Guarantees Assessment, 14 June 2013, (EIOPA/13/296)

EIOPA 2014 EIOPA, Consultation Paper on the proposal for draft Implementing Technical Standards with regard to standard deviations in relation to health risk equalization systems, 27 November 2014 (EIOPA – CP- 14/060).

De Groot 2014 G.J. de Groot, ‘De zorgverzekering in kort bestek’, VA 2014, afl. 1, p. 31-39.

Van den Heuvel 2013 M.J. van den Heuvel, ‘Belangrijk akkoord over Solvency II: een terugblik op de Long-Term Guarantees Assessment van EIOPA’, VA 2013, afl. 4, p. 207-2013.

Joosen en Haasnoot 2009 E.P.M. Joosen en J.P. Haasnoot, ‘Prudentieel Toezicht’, in: J.B. Huizink en D. Schoenmaker (eds.), Leerboek Wft, Apeldoorn Antwerpen: Maklu 2009.

Van den Hurk 2011 A.J.A.D. van den Hurk, ‘Solvency II, een tussenstand’, FR 11 november 2011, p. 354-356




Van den Hurk 2010 A.J.A.D. van den Hurk, ‘Solvency II, enkele aspecten van het nieuwe toezichtsregime voor verzekeraars’, Bb 2010, afl. 23, p. 171-174.

Van der Jagt-Jobsen, Rijken en Verduijn 2014 J.A.E. van der Jagt-Jobsen, J.J. Rijken en M.A.M. Verduijn, ‘Van AWBZ naar Wlz: een trendbreuk met een verleden?’, TvGR 2014, afl. 7, p. 540-552.

Kemper 2011 F. Kemper, ‘Volmachten en Solvency II’, Het Verzekeringsblad 2011, afl. 10, p. 30-32.

Kommer, Slobbe en Polder 2005 G.J. Kommer, L.C.J. Slobbe en J.J. Polder, Risicosolidariteit en zorgkosten. Een achtergrondstudie uitgebracht bij het RVZ-signalement, Houdbare solidariteit in de gezondheidszorg, Den Haag: Quantes Rijswijk 2005.

Louisse en Van de Hoef 2014 M.L. Louisse en F. van de Hoef, ‘Het financieel toezicht op zorgverzekeraars’, FR 10 oktober 2014, p. 414-419.

Marktscan Zorgverzekeringsmarkt 2014 Marktscan Zorgverzekeringsmarkt 2014. Weergave van de markt 2010-2014, NZa augustus 2014.

Van Meel 2013 P. van Meel, ‘De implementatie van Solvency II bij zorgverzekeraars’, De Actuaris, thema zorg en AWBZ, januari 2013, p. 18-19.

Van der Mersch, T&C Gezondheidsrecht M.F. van der Mersch ,‘Commentaar op artikel 16 Zvw’ in: Tekst & Commentaar Gezondheidsrecht, Deventer: Kluwer (online).




Milliman Solvency II update 2013 ‘Technische specificatie van het LTGA basisscenario – Relevante wijzigingen in de bepaling van de SCR ten opzichte van de Parallel Run’, Milliman Solvency II update, februari 2013.

Olsthoorn 2015 S. Olsthoorn, ‘Zorgverzekeraars proberen chronisch zieke klanten te weren’, FD maart 2015.

Pos 2009 D.M. Pos, ‘Solvency II – een overzicht’, FR nr. 5/6, mei/juni 2009 p. 192-209.

Rijken 2015 J.J. Rijken, ‘Concurrentie tussen zorgaanbieders: de klant is koning, maar wie is de klant?’, in: Op weg naar 10 jaar nieuw zorgstelsel. Terug en vooruitblik (Preadvies 2015 Vereniging voor Gezondheidsrecht), Den Haag: Sdu Uitgevers 2015, p. 67-103.

Van Schooneveld 2005 E. van Schooneveld, ‘De Zorgverzekeringswet en de Wet op zorgtoeslag in vogelvlucht’, TvGR 2005, afl. 1, p. 3-16.

Silvertand e.a. 2013 L.J. Silvertand e.a., Hoofdlijnen Wft, (FR6) Deventer: Kluwer 2013.




Bijlage 1:

Verslag interview dhr. Kommerij, Manager Interne Audit DFZ

Onderwerp: de praktijk van het prudentieel toezicht en Solvabiliteit II Dhr. Robert Kommerij is Manager Interne Audit bij De Friesland Zorgverzekeraar (hierna: DFZ). Hij is verantwoordelijk voor de ‘insurence’ op alle aspecten van de bedrijfsvoering van de verzekeraar. Landelijk gezien zijn rond de 500.000 verzekerden verzekerd bij DFZ. In 2010 en 2011 had DFZ daarmee landelijk gezien een marktaandeel van rond de 3%. Toch is DFZ voornamelijk op regionaal niveau actief met ongeveer 400.000 van hun verzekerden binnen de provincie Friesland en een marktaandeel aldaar van 65%. In 2011 is DFZ gefuseerd met Achmea. Als reden van het interview heb ik het volgende toegelicht: De inhoud van mijn Masterscriptie is vooral tot stand gekomen door onderzoek in regelgeving, wetsgeschiedenis en literatuur met betrekking tot het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel en Solvabiliteit II. Als aanvulling op dit onderzoek wilde ik daarnaast graag met iemand in gesprek gaan die in de praktijk te maken heeft met prudentieel toezicht op een zorgverzekeraar en de veranderingen door de invoering van het Solvabiliteit II regime. Vraag 1: Kunt u kort uitleggen op welke manier u te maken heeft met Solvabiliteit II? In de aanloop naar Solvabiliteit II hebben we bij DFZ al veel te maken gehad met de voorbereiding op de nieuwe regels. Nu de invoering per 1 januari 2016 aanstaande is gaat het echt los. Vraag 2: In mijn scriptie maak ik een duidelijk onderscheid tussen de basisverzekering en de aanvullende verzekering. Op beide verzekeringen zijn verschillende regels van toepassing, bijvoorbeeld met betrekking tot de manier waarop zij gefinancierd worden en de op dit moment geldende solvabiliteitseisen. Komt dit onderscheid ook zo duidelijk naar voren in de praktijk? Ook in de praktijk wordt dit duidelijke onderscheid gemaakt. In het huidige Solvency I regime is sprake van een verschil in de solvabiliteitseis voor de basisverzekering en de aanvullende verzekering. Voor de aanvullende verzekering geldt een solvabiliteitsmarge van 24%, voor de basisverzekering geldt een aangepaste solvabiliteitsmarge van 11%. Beide verzekeringsvormen worden gezien als twee aparte entiteiten met een aparte jaarrekening en een aparte berekening van de solvabiliteitseis.




Vraag 3: Uniek aan het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel is de risicovereveningsregeling. Ik heb begrepen dat er op politiek niveau veel te doen is rondom de vereveningsbijdrage, de nacalculatie achteraf zou bijvoorbeeld beperkt worden. Het kabinet streeft op die manier naar een volledig risicodragende uitvoering van de Zvw door de zorgverzekeraars. Hoe ziet u deze politieke ontwikkelingen? De huidige regering streeft naar een afbouw van de risicoverevening. Veel mensen hebben hierbij het idee dat de gehele risicoverevening afgeschaft wordt; dit is echter niet het geval. De beperking van de risicovereveningsregeling geldt enkel voor de ex post nacalculatie. De ex ante risicoverevening blijft bestaan en wordt ook steeds beter. Naarmate de berekening van de ex ante risicoverevening nauwkeuriger is, hoeft de afbouw van de ex post verevening geen groot probleem te zijn. Van te voren wordt dan namelijk op een adequate manier berekend wat de te verwachten uitgaven van een bepaalde zorgverzekeraar zullen zijn voor het aankomende verzekeringsjaar. Bij een goede ex ante berekening zal de vereveningsbijdrage goed aansluiten op de werkelijkheid en zal een nacalculatie achteraf niet nodig zijn. Voor verzekeraars met een aspecifieke portefeuille vormt de afbouw van de ex post risicoverevening wel een risico. Op DFZ kan dit bijvoorbeeld een relatief grote impact hebben, aangezien deze zich voornamelijk richt op een regionale groep verzekerden in het Noorden van Nederland. Hier is sprake van een bepaald type verzekeringspopulatie (relatief veel werkloos, weinig mensen in loondienst). Een regionale zorgverzekeraar als DFZ is gevoeliger voor uischieters in de uitgaven dan een grote landelijke verzekeraar zoals Achmea of CZ. Deze grote verzekeraars kunnen de kosten namelijk beter opvangen en verspreiden over hun landelijke (en bestaande uit uiteenlopende typen) verzekerdenpopulatie. Daar komt bij dat dit jaar delen van de AWBZ overgeheveld zijn naar de Zorgverzekeringswet (hierna:Zvw). Voor deze onderdelen is opeens een goed berekeningsmodel nodig voor de ex ante vereveningsbijdrage. De ontwikkeling van een adequaat berekeningsmodel kan jaren gaan duren. Het huidige ex ante risicomodel voor de Zvw is nu zo goed door jaren van ontwikkeling. Voor de GGZ zorg is het ex ante risicomodel bijvoorbeeld nog helemaal niet goed ontwikkeld. Een nacalculatie achteraf is voor deze onderdelen dus nog van groot belang. Een voorbeeld voor het gevaar van het afschaffen van de ex post risicoverevening is de Volendam ramp. In de nieuwjaarsnacht van het jaar 2000 op 2001 brak in Café De Hemel brand uit waarbij ruim 200 brandwondenslachtoffers vielen. Doordat het grootste deel van de slachtoffers uitsluitend verzekerd waren bij het ziekenfonds in die regio, had deze door de ramp onevenredig hoge kosten. Dit is een voorbeeld van een gebeurtenis die niet is ingecalculeerd in de ex ante berekening van de risicoverevening. In dergelijk onvoorzienbaar geval is een ex post verevening dus nodig. Als er geen nacalculatie achteraf zou plaatsvinden, zou een zorgverzekeraar die dergelijke abnormale lasten moet dragen onmiddellijk failliet gaan.




Vraag 4: Is deze ‘politieke onrust’ rondom de vereveningsbijdrage ook (een van) de reden(en) waarom verzekeraars nu al grotere buffers aanhouden? Zorgverzekeraar houden inderdaad onder andere door de ontwikkelingen rondom de vereveningsbijdrage grotere buffers aan. Zorgverzekeraars proberen te anticiperen op de ontwikkelingen in de politiek, de overheveling van delen van de AWBZ en aanstaande regels van Solvabiliteit II. De AWBZ delen die in de Zvw terecht zijn gekomen waren eerst op publiek niveau geregeld. Voor deze onderdelen op publiek niveau golden geen solvabiliteitseisen. Nu deze onderdelen zijn overgeheveld naar de private Zvw moeten de zorgverzekeraars opeens invulling geven aan de solvabiliteitseisen voor deze onderwerpen. De grote veranderingen op bovengenoemde gebieden brengen met zich mee dat zorgverzekeraars nu al grotere buffers aanhouden. Vraag 5: In mijn onderzoek naar de financiering van de zorgverzekeraar las ik dat er sprake is van een 50/50 verdeling opgenomen in de wet. De basisverzekering wordt voor de helft gefinancierd door nominale premie en voor de helft uit de vereveningsbijdrage. In de samenleving lijkt het beeld te bestaan dat burgers steeds meer de kosten voor hun verzekering zijn gaan dragen via de nominale premie. Is in de praktijk ook werkelijk sprake van de 50/50 verdeling uit de Zvw? De 50/50 verdeling is bij wet vastgelegd sinds de invoering van het zorgverzekeringsstelsel in 2006. Ook in de praktijk is deze verdeling nog steeds het uitgangspunt. De uitgaven van een zorgverzekeraar in een bepaald verzekeringsjaar kunnen soms tegenvallen waardoor het opvolgende jaar meer premie gevraagd moet worden. Als daarbij de 50/50 verdeling niet gehaald wordt, voorziet de wet erin dat dit het opvolgende jaar gecorrigeerd wordt. Deze 50/50 verdeling van de financiering is dus niet alleen een streven neergelegd in de wet in 2006, maar wordt ook nog vandaag de dag in uitvoering gebracht. Vraag 6: De Nederlandse Bank (hierna: DNB) gaat bij de berekening van de solvabiliteitseis voor het verzekeringstechnisch risico uit van de ‘brede premiedefinitie’(inkomsten uit nominale premie en de vereveningsbijdrage). Deze definitie zou het beste voorspellen wat de schadelast van een basisverzekering zal zijn. Zorgverzekeraars Nederland (hierna: ZN) stelt juist dat de solvabiliteitseis door het hanteren van de brede premiedefinitie onnodig hoog wordt. Wat is uw kijk hierop? DNB houdt ‘prudentieel’ toezicht. De naam zegt het eigenlijk al: DNB gaat daarbij als toezichthouder voorzichtig te werk. Zij willen niet te veel risico nemen en gaan daarom uit van de brede premiedefinitie die leidt tot een hogere solvabiliteitseis. Naar mijn mening is de solvabiliteitseis door de brede premiedefinitie veel te hoog in relatie tot de werkelijke risico’s die een zorgverzekeraar loopt. Door het optreden van DNB hebben zorgverzekeraars miljarden euro’s op de bank staan, dit is in feite dood geld.




Het is nu eenmaal een gegeven dat de regels van Solvabiliteit II van bovenaf door Europa worden opgelegd. De nationale toezichthouders moeten zich houden aan de regels uit Europa. Ik ben echter van mening dat DNB zich verschuilt achter Europa. DNB heeft zelf gekozen voor een ‘brede-‘ in plaats van een ‘smalle premiedefinitie’, wat een hogere solvabiliteitseis tot gevolg heeft. De enige ruimte die ze hebben om de solvabiliteitseis voor de Nederlandse zorgverzekeraars passender te krijgen, (door middel van het gebruik van de smalle premiedefinitie) wenden zij niet aan, terwijl dit wel mogelijk is. De werkelijke risico’s die een zorgverzekeraar loopt liggen namelijk veel lager onder andere door de risicoverevening en het gebruik van omzetplafonds bij de contractering door zorgverzekeraars met zorgaanbieders. Zorgverzekeraars maken afspraken met ziekenhuizen met behulp van omzetplafonds. Hierdoor is van te voren al duidelijk wat voor bedrag de zorgverzekeraar kwijt is aan de zorg die door dat ziekenhuis geleverd wordt in dat verzekeringsjaar. De verzekeraar is niet meer geld kwijt dan van te voren is afgesproken. Dit zou eigenlijk een drukkend effect moeten hebben op de solvabiliteitseis. DNB zou de ruimte die binnen de Europese regels bestaat meer moeten gebruiken. Vraag 7: Verzekeraars waarschuwen dat door het hanteren van de brede premiedefinitie de prikkel tot risicoselectie zal toenemen. Verzekeraars die een hogere vereveningsbijdrage krijgen zullen hogere solvabiliteitseis krijgen. Is dit naar uw mening een reëel gevaar? Dit is zeker een reëel gevaar. Ik sluit me hierbij aan bij hoogleraar ziektekostenverzekering Wynand van de Ven die dit in de media aan de kaak stelde. Minister Schippers van VWS gaf als reactie hierop dat zij niet verwacht dat de prikkel tot risicoselectie door Solvabiliteit II zal toenemen. In aanloop naar Solvabiliteit II heeft de Minister veel vragen en kritiek over zich heen gehad in de Tweede Kamer. Het antwoord wat zij over dit onderwerp geeft kan gezien worden als een sussend antwoord op deze kritiek. De Minister moet nu eenmaal haar beleid verdedigen. Vraag 8: Om beter aan te sluiten op het risicoprofiel van de Nederlandse zorgverzekeraars is op Europees niveau gekozen voor een afwijkende regeling om de solvabiliteitseis te berekenen voor Nederlandse zorgverzekeraars: de HRES Standaardafwijking. Daardoor zou de solvabiliteitseis voor het verzekeringstechnisch risico 40% lager komen te liggen. Wordt naar uw mening met de HRES standaardafwijking werkelijk recht gedaan aan het Nederlandse zorgverzekeringssysteem? Het gebruiken van de HRES standaardafwijking is praktischer voor de Nederlandse zorgverzekeraars. Toch is de solvabiliteitseis ondanks gebruik van deze afwijking nog steeds te zwaar. Ten tijde van de ontwikkeling van de Solvabiliteit II regelgeving is er veel gelobbyd in Europa om de nieuwe regels omrent de solvabiliteit aan te laten sluiten bij de bijzondere financieringswijze van de Nederlandse zorgverzekeraars. Slechts deels zijn de wensen van




Nederland gehonoreerd. Dit heeft met de HRES standaardafwijking echter slechts geleid tot een kleine afslag van de solvabiliteitseis, er had meer kunnen gebeuren. Vraag 9: Onder het huidige regime bestaat een behoorlijk verschil in de solvabiliteitsmarge voor de basisverzekering (11%) en die voor de aanvullende verzekering (24%). Wat voor gevolg zal Solvabiliteit II hebben op deze verschillen? Bestaat bijvoorbeeld de kans dat door Solvabiliteit II de rollen straks omgedraaid zijn: een hogere solvabiliteitseis voor de basisverzekering dan voor de aanvullende? Door de invoering van de solvabiliteit II regels zullen de basis en aanvullende verzekering juist meer naar elkaar toe gaan. Op dit moment geldt een handmatige verlaging van de solvabiliteitsmarge voor de basisverzekering van 24% naar 11%. Onder solvabiliteit II zal hier geen sprake meer van zijn. De solvabiliteitseis zal berekend worden aan de hand van de werkelijke risico’s die een verzekeraar loopt. De verschillen met betrekking tot de solvabiliteitseis tussen de basisverzekering en de aanvullende verzekering zullen daardoor naar verwachting kleiner worden. Het ziet er niet naar uit dat de rollen omgedraaid zullen worden en de basisverzekering een hogere solvabiliteitseis dan de aanvullende verzekering zal krijgen. Onder andere de HRES standaardafwijking biedt voldoende uitkomst om een dergelijke ontwikkeling te voorkomen. Vraag 10: Bent u van mening dat het Solvabiliteit II regime een goede ontwikkeling is op het gebied van het prudentieel toezicht op zorgverzekeraars ten opzichte van de huidige regels? Ik zie de invoering van Solvabiliteit II als een positieve ontwikkeling omdat er een verschuiving zal plaatsvinden van een statische solvabiliteitseis naar een dynamisch begrip. Op dit moment geldt in Nederland de rudimentaire eis van 11% ongeacht het werkelijke risico dat een zorgverzekeraar loopt. De ene verzekeraar belegd bijvoorbeeld zijn vermogen in aandelen, de ander heeft het vast op de bank staan. Voor het eerste geval geldt dat het risico dat de reserves niet meer kunnen worden aangesproken, bijvoorbeeld als de markt instort, veel groter is dan voor het tweede geval. Toch geldt voor beide verzekeraars dezelfde solvabiliteitseis. Solvabiliteit II houdt meer rekening met de werkelijke risico’s die een zorgverzekeraar loopt en zal zo een betere weerspiegeling van de werkelijkheid geven.



Het Prudentieel toezicht op Nederlandse Zorgverzekeraars

Recommend Documents