Het overheidsbeheer, het bestuur en de openbare tewerkstellingsdienst: elementen ter reflectie
In België regelt de openbare tewerkstellingsdienst (OTD) tot de jaren zeventig de arbeidsmarkt zowel op collectief als individueel vlak. De staat oriënteert, controleert, bemiddelt en treedt op als opdrachtgever op die arbeidsmarkt. Hij heeft dus een dubbele rol: reglementeren en sanctioneren enerzijds en bemiddelen anderzijds. In het begin van de jaren tachtig worden de tekenen van de sociaaleconomische achteruitgang almaar duidelijker en neemt het deel van de bevolking dat met sociale en professionele uitsluiting te kampen heeft toe. De sterkere concentratie en de herziening van de tewerkstellingsprogramma’s, de oprichting van het Tewerkstellingsfonds, de hervorming van de wetgeving rond werkloosheid en de ontwikkeling van de socioprofessionele inschakeling zijn enkele voorbeelden van maatregelen, gericht op het afremmen van de massale toename van het aantal inactieven. Maar ze geven tevens de trage maar zekere omvorming aan van de OTD’s en, meer algemeen, van een veranderende maatschappij. Naast de evolutie van de sociaaleconomische situatie zijn de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie, de overgang naar een intensievere activering in het sociaal beleid (responsabilisering), de conventie van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) rond private tewerkstellingsactoren, de invoering van de Europese Werkgelegenheidsstrategie (uitgaande van preventie en activering van werklozen en een versterking van de dienstverlening) immers even doorslaggevend in de modernisering van de OTD’s. Deze modernisering past in een ruimer kader waarin de welvaartstaat in vraag wordt gesteld en het begrip actieve welvaartstaat zich aandient, zich daarbij beroepend op “nieuw” bestuur en “nieuw” overheidsbeheer. Beide begrippen zijn nauw met elkaar verbonden, misschien zelfs eerder synoniemen.
Werkdocument, maart 2009
1
Van bij de oprichting in 1988 staan de gewestelijke openbare tewerkstellingsdiensten onder druk, zowel door hun opdracht, als door hun statuut als overheidsdienst. Niet alleen politieke beleidsmakers, maar ook sociale gesprekspartners en gebruikers vragen de OTD’s met aandrang om doeltreffender en dus sneller, preventiever en/of flexibeler op de behoeften van de arbeidsmarkt in te spelen. Deze druk is ook resultaat van eerder algemene tendensen zoals de toenadering tussen de diensten, het maatschappelijk nut, de samenwerking tussen openbare en private sector, de regulering van de markt. Voor de gewestelijke openbare tewerkstellingsdiensten komt het er in feite op neer hun weg te zoeken in dit dens netwerk aan zogeheten marktlogica’s. Als borg voor gelijke arbeidsrechten en een ‘rechtvaardige’ organisatie van de arbeidsmarkt1 hebben deze gewestelijke openbare tewerkstellingsdiensten zich omgevormd tot meer gepersonaliseerde dienstverleners die diensten aanbieden die nauw aansluiten op de behoeften van de werkzoekenden en, in tweede instantie, van de ondernemingen. Vandaar dat ACTIRIS in het begin van de jaren negentig plaatselijke agentschappen opricht, de plaatsingsdienst omvormt tot een begeleidingsdienst, een gecoördineerd netwerk uitbouwt van ateliers ‘Actief Zoeken naar Werk’ en zelfs kinderopvang organiseert voor werkzoekenden die aan een inschakelingsactie deelnemen. Vanaf 1991 wordt met de steun van het Europees Sociaal Fonds de belangrijkste pijler van het gewestelijk tewerkstellingsbeleid uitgebouwd: de socioprofessionele inschakeling voor de (meest) kwetsbare werkzoekenden die in langdurige werkloosheid dreigen te vervallen. Op basis van overeenkomsten met ACTIRIS, voorziet deze pijler in maatregelen die thema’s als tewerkstelling, opleiding, begeleiding en permanente vorming met elkaar trachten te verbinden. Werkingsmiddelen van lokale operatoren worden uitgebreid en gecoördineerd, op subgewestelijk niveau wordt overleg georganiseerd tussen actoren, actief op de arbeidsmarkt,… Het uitgangspunt hierbij is het (in de praktijk weinig gecontroleerde) principe dat de steun aan deze actoren bijdraagt tot de ontwikkeling van socioprofessionele inschakelingsacties die beter inspelen op de vragen van de werkgevers en de plaatselijke ontwikkeling ondersteunen. Tot in 1989 waren, historisch gezien, de werkzoekenden misschien de enige klanten van de OTD. Van dan af start ACTIRIS echter ook met een aanbod aan specifieke diensten, gericht naar de bedrijfswereld. Naast haar expliciet maatschappelijke rol, neemt de OTD ook almaar meer een actieve rol op in de lokale en regionale economische ontwikkeling. Deze evolutie van de OTD, evenveel benoemd als ‘modernisering’2, streeft zeker naar meer doeltreffendheid, maar viseert tevens een sterkere efficiëntie en 1
2
Uit deze twee beginselen vloeit een reeks verantwoordelijkheden voort, met onder andere het beheer van de tewerkstellingsprogramma’s, de openbare financiering van de uitvoering van het tewerkstellingsbeleid alsook de medewerking aan het beheer van de werkloosheidsverzekering en de informatieverstrekking over de arbeidsmarkt. Met name door de zeven directieven (jaarlijkse doelstellingen) van de Europese werkgelegenheidsstrategie.
Werkdocument, maart 2009
2
flexibiliteit, zich baserend op de stelling dat een open markt (in de brede zin) altijd beter is dan een marktmonopolie. Deze overgang inzake bemiddeling op de arbeidsmarkt, van monopolie naar een (min of meer openlijke) concurrentie staat niet alleen. Het gaat gepaard zowel met een bevestiging van de rol van verschillende actoren als met een evolutie in de interventievormen, ook in de schoot van de OTD. Al blijft ACTIRIS erkend als de bewaker van een correct werkende arbeidsmarkt, wordt, via het gemengd beheer van de arbeidsmarkt, zijn bijdrage aan het gewestelijk tewerkstellingsbeleid grondig herzien. Dit geldt echter ook voor de andere tewerkstellingsactoren, uit de al dan niet commerciële sector. ACTIRIS heeft hierdoor vandaag een dubbele rol op de arbeidsmarkt: deze van actor naast andere actoren, met een eigen aanbod aan diensten en deze als coördinator van de belangrijkste steunmaatregelen inzake tewerkstelling. De opdrachten die voortvloeien uit deze klantgerichtheid en uit deze optimale regulering3 van de arbeidsmarkt, werden onderhandeld en opgenomen in een eerste Beheerscontract dat in 2006 werd afgesloten tussen de Brusselse Hoofdstedelijke Regering en ACTIRIS, vertegenwoordigd door het paritair Beheercomité en de Algemene Directie. Dit Contract, afgesloten voor een periode van vijf jaar, geeft richting aan opdrachten4, diensten en acties. Een jaarlijkse stand van zaken in realisaties en resultaten5, gebaseerd op een reeks opvolgings- en prestatieindicatoren, dient om strategie en bedrijfsprojecten bij te sturen in functie van de vooropgestelde, en soms becijferde, doelen. Het Gewest wou tevens een modern boekhoudkundig beheerinstrument invoeren, met een garantie op strikte scheiding van functies, dat zich in 2006 heeft vertaald in een organieke ordonnantie op begroting, boekhouding en controle. Deze hervorming greep niet enkel in op de budgettaire procedures, maar tekende tegelijk een globaal kader uit dat meer nauwkeurigheid en transparantie viseerde. Vanaf 2008 hervormt ACTIRIS bijgevolg ook alle beheerinstrumenten in functie van de doelstellingen van deze gewestelijke wetgeving. Een andere uiting van de expliciete wens van het Gewest om de OTD te moderniseren is de bijsturing van het openbaar instrumentarium, zoals beslist door de gewestregering en de sociale partners tijdens de uitwerking van de drie strategische pijlers van het Contract voor de Economie en de Tewerkstelling 20052010. Naast deze herstructurering van het beheer van de financiële middelen, maken hoofdzakelijk de uitbreiding van het dienstenaanbod en de reorganisatie van de beschikbare middelen deel uit van de verdere modernisering van de OTD. De best zichtbare effecten van deze (r)evolutie zijn het sterker resultaatgerichte beheer van 3
4 5
Hierbij gaat het om het geheel aan methodes en werkinstrumenten van de OTD die het mogelijk maken om een doeltreffend gewestelijk tewerkstellingsbeleid en een correcte werking van de arbeidsmarkt te verzekeren. Drie opdrachtgehelen: de organieke, de gedelegeerde en de betaalde opdrachten. Een zekere verwarring blijft bestaan tussen evaluatie en jaarlijkse opvolging van prestaties, maar dit is niet eigen aan ACTIRIS.
Werkdocument, maart 2009
3
de instelling, de decentralisatie van de diensten, dichter bij de werkzoekenden en de contracualisering van bepaalde prestaties, die in 2008 juridisch werden vastgelegd in een besluit van de gewestregering rond de types partnerships die ACTIRIS kan aangaan om de opdrachten van de openbare dienst te kunnen realiseren. De contractuele verbintenis, zowel met de arbeidsbemiddelaars, met de onderneming als met de werkzoekende, wordt het consistente deel in de werking van ACTIRIS. Een zelfde logica zet zich door in het beheer van de eigen middelen van de instelling, onder meer in de evolutie van verschillende administratieve en financiële reglementeringen naar het personeel (zoals de invoering van premiestelsels voor bepaalde prestaties, resultaatgerichte evaluaties, interne mobiliteit,…). Het behoud van een gezond evenwicht tussen het respect voor de basisprocedures en waarden van een openbare dienst en de realisatie van (becijferde) doelstellingen en prestatie-eisen blijft een permanente uitdaging. Het gaat er met andere woorden om aan een cultureel model te werken waarbij eerder moeilijk verenigbare logica’s toch met elkaar verzoend worden: toegankelijke (basis)dienstverlening garanderen en toch een sterke relatie uitbouwen tussen kosten en baten. Juist deze dualiteit vormt één van de sleutels in het debat rond “goed bestuur”. Dit debat kan niet worden teruggebracht tot eenvoudige waardeoordelen of het dwepen met modegevoelige begrippen als werkzoekende, flexicuriteit, coach,…. Daarbij zijn zowel ACTIRIS als zijn partners, meegegaan in de erkenning en de valorisering van de ‘overheidscultuur’6 die sinds de oprichting van het gewest werd opgebouwd, onder andere door zich de nieuwe oriëntaties toe te eigenen en de methodes en werkinstrumenten ook effectief toe te passen. Alleen een politieke wil om ‘het publiek instrumentarium op te waarderen’ is bijgevolg niet voldoende, net zomin als een louter humanressourcebeleid dat enkel zou uitgaan van competenties en prestaties. Een goed openbaar bestuur heeft meer te maken met een doordachte dosering van vele factoren. De hervorming van de werking van de gewestelijke openbare tewerkstellingsdienst heeft een rechtstreekse invloed op de stuurmechanismen7 van het gewestelijk tewerkstellingsbeleid, uitgedrukt in interventiestrategieën en, al dan niet overlegde of onderhandelde, instrumenten. De hervorming heeft ook rechtstreeks te maken met de belangrijke verschuivingen eind jaren negentig, door de invoering van de Europese doelstellingen en het gemeenschappelijk onderliggend kader van de
6
7
Dit heeft zowel te maken met procedures, wetten en regels die eigen zijn aan het openbaar ambt als met elementen die eerder informeel zijn vastgelegd zoals in elke andere onderneming (het saamhorigheidsgevoel van de werknemers, het uitgestraalde imago, het nut,…). Volgens de "Toupictionnaire" (van de site La Toupie.org) is een bestuur het geheel aan maatregelen, regels, beslissings-, informatie- en toezichtsorganen die de goede werking en de controle van een staat, instelling of organisatie garanderen, ongeacht of het openbaar, privé, gewestelijk, nationaal of internationaal is uitgebouwd.
Werkdocument, maart 2009
4
Europese Werkgelegenheidsstrategie8. Tot slot, zal een dergelijke hervorming ook zich een weg moeten banen in het kluwen aan Europees beleid inzake diensten van openbaar (economisch) nut9… Met het ontwikkelen en versterken van partnerships, vanuit de permanente zorg voor een betere afstemming tussen actoren, heeft de OTD een interessant sturingsinstrument in handen. Het komt er op aan om de dubbele meerwaarde in het werken met partnerships aan te tonen: het versterken van de legitimiteit van het geleverde werk (sterker dan bij afzonderlijke initiatieven) en het aanzienlijk verhogen van de slaagkans bij gezamenlijk aangepakte actie, ook omdat de beleidsimpact zelf een stuk groter kan zijn. Zowel ACTIRIS als andere organisaties en actoren zien zich immers verplicht hun eigen ontwikkelingsprojecten sterker af te stemmen op een gemeenschappelijk gedragen project dat een strategisch groeien welzijnsversterkend potentieel in zich draagt. De doorslaggevende factor in de opzet en slaagkans van een gezamenlijk project zijn de mate aan coördinatie, organisatie, menselijke en technische middelen, evenals de mate dat de mogelijke partners zich hierin erkennen en het mee dragen. De basisvoorwaarden voor een ‘goed bestuur’, die naam waardig, kunnen de volgende zijn: het ter beschikking stellen van betrouwbare, kwaliteitsvolle en bruikbare informatie, de transparantie en vereenvoudiging van de gehanteerde procedures (onder meer inzake controle van de acties) alsook een expliciet democratische besluitvorming, die de representatieve organen respecteert, maar ook de ‘burgers’ met vernieuwde methoden weet te betrekken. Reëel partnership vraagt om een model waarbij elkeen kan meewerken, vanuit een correcte invulling van de eigen rol, maar ook die van de anderen. Deze uitdaging kan ook anders worden vertaald: spreken we binnen tien jaar nog met ‘partnership’ of wordt het eerder ordinair ‘marktaandeel’? Hoever kan de instrumentalisering van de openbare en private actoren worden doorgetrokken? De dreigende concurrerende positie van de openbare sector met de, al dan niet commerciële, private sector heeft alles te maken met politieke keuzes. Het heeft in elk geval impact op de relatie met de ‘klanten’, deze met de ‘tewerkstellingspartners’, maar ook, en misschien wel vooral, op de keuze van de werkmethoden (netwerk? territoriale logica?...) of met de wijze van financiering (per forfait? toelagen op basis van resultaten?...).
8
9
De Europese werkgelegenheidsstrategie, sinds 2005 opgenomen in de Lissabon-strategie (om van de EU tegen 2010 de meest competitieve zone in de wereld te maken) streeft zowel naar een grotere sociale cohesie (gelijke kansen) als naar een responsabilisering van eenieder in de uitoefening van zijn rechten en plichten. De richtlijn ‘diensten’ moet voor 28 december 2009 in het Belgisch recht worden omgezet.
Werkdocument, maart 2009
5
Bibliografie Isabelle BORRAS, Philippe CUNTIGH: La gouvernance locale de l'emploi à l'épreuve de l'activation: une réforme de l'Etat en France, verschenen in "11emes Journées Internationales de Sociologie du Travail, "Restructurations productives, précarisation, valeurs", London School of Economics, London Metropolitan University, London 20-22 juni 2007, London: United Kingdom, juli 2007. Collectif SSIG: Les services sociaux d’intérêt général dans le marché intérieur du XXIe siècle, la nouvelle donne du traité réformateur, december 2007. Mededeling van de Commissie aan het Europeen Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s : ‘Kansen, toegang en solidariteit : naar een nieuwe sociale visie voor het Europa van de 21 ste eeuw’. COM(2007) 726 final, november 2007. Mededeling van de Commissie aan het Europeen Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s : ‘Voorstel voor een communautair Lissabonprogramma voor de periode 2008-2010’, COM(2007) 804 final, december 2007. Mededeling van de Commissie aan het Europeen Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s : ‘Vernieuwde sociale agenda : kansen, toegang en solidariteit in het Europa van de 21ste eeuw’, COM(2008) 412 final, juli 2008. Commission européenne, Groupe interservices Développement urbain : Guide relatif à la dimension urbaine des politiques communautaires pour la période 2007-2013 (1 et 2), juni 2007 Europese Ecoinomische en Sociale Comité : "Advies over adequate governance van de herziene Lissabonstrategie", ECO/OSL/233, december 2008 Eurocities : Evaluation comparative de la gouvernance de l'intégration dans les villes d'Europe, leçons tirées du projet inti-cities, 2008. Brussels Observatoirium voor de arbeidsmarkt en de kwalificaties : Note de travail relative à la flexibilité et à la sécurité de l'emploi en Belgique, februari 2008. OCDE: Examens de l’OCDE sur la gestion des ressources humaines dans l’administration publique, Belgique, Administration fédérale, Administration flamande, Communauté française, Région de Bruxelles-Capitale, Région wallonne, oktober 2007. OECD: Modernising Government: the Way Forward, september 2005. François-Xavier Merrien: La Nouvelle Gestion publique: un concept mythique, Lien social et Politiques, nr 41, 1999. Nationaal hervormingsprogramma 2008-2010, België, collectief document onder coördinatie van de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, oktober 2008 Strategisch rapport inzake sociale bescherming en insluiting 2008-2010, België, collectief rapport onder coördinatie van de FOD sociale integratie, september 2008.
Werkdocument, maart 2009
6
