Het Europees Parlement als ‘medezeggenschapsparlement’ Michiel Duchateau* Inleiding In vijftig jaar tijd is de positie die het Europees Parlement (EP) heeft in het institutionele bestel van de Europese Gemeenschap (EG) aanzienlijk versterkt. Waar de Vergadering van de EEG net als die van de EGKS nog “too weak to mention” was, vertoont het huidige Parlement steeds meer trekken van een parlement zoals de lidstaten die ook hebben.1 In 1958 had het slechts af en toe adviesrecht en kon het bij gekwalificeerde meerderheid de Hoge Autoriteit heenzenden. Tegenwoordig kan het op een steeds groter wordend aantal beleidsterreinen daadwerkelijk meebeslissen en heeft het instemrecht met de benoeming van zowel de voorzitter van de Commissie, als met de benoeming van de Commissie als geheel. De vraag is daarmee steeds relevanter hoe de ‘staatsrechtelijke positie’ van het Parlement conceptueel geduid moet worden.2 De trend van de afgelopen 50 jaar is duidelijk dat het Europees Parlement steeds meer bevoegdheden krijgt die de meeste parlementen van de lidstaten ook hebben. De verleiding is dan ook groot het Parlement te zien als een embryonale versie van zo’n ‘modern westers’ parlement.3 De vraag is echter hoe terecht dat is. Het enkele feit dat twee organen vergelijkbare namen hebben en min of meer vergelijkbare bevoegdheden betekent immers niet dat ze hetzelfde ‘type’ entiteit zijn. Dit artikel stelt dan ook de vraag centraal hoe de staatrechtelijke positie van het Europees Parlement vanuit een conceptueel oogpunt moet worden geduid. Het zal slechts een begin van een antwoord erop formuleren aangezien een volledig antwoord alleen al vanwege de omvang van het artikel onmogelijk is. Het vergelijkt daarom de staatsrechtelijke positie van het EP met die van één parlement, de Duitse Bondsdag, en haalt uit die vergelijking aanknopingspunten die ons beter in staat moeten stellen de staatsrechtelijk positie van het EP te begrijpen. Uiteraard kan de Bondsdag niet gezien worden als model voor alle nationale parlementen en kunnen uit deze vergelijking geen algemene conclusies worden getrokken. Omdat de meeste lidstaten van de EG echter, net als Duitsland maar anders dan de EG, hetzelfde concept hanteren ten aanzien van de legitimatie van het overheidsgezag, en dat concept nogal bepalend is voor de positie van een parlement, gaat er van de vergelijking toch enige ‘voorspellende waarde’ uit.4 De vergelijking dient dus inzicht te geven in de vraag in hoeverre het EP beschouwd kan worden als een embryonale versie van de Bondsdag. Daarnaast worden er uit de vergelijking ook *
Michiel Duchateau is promovendus aan de Rijksuniversiteit Groningen. Vergelijk Möhlmann, die concludeert dat de Europese Unie een steeds ‘normaler’, d.w.z. steeds meer op zijn lidstaten lijkend, regeringsstelsel heeft gekregen. W.R. Möhlmann, De politieke instellingen van de Europese Gemeenschap (diss. Nijmegen), Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2006, p. 335 e.v. Het citaat is van Dinan. Hij heeft het over de Vergadering van de EGKS. D. Dinan, Europe Recast: A history of European Union, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2004, p. 321. 2 Met staatsrechtelijke positie wordt in dit artikel bedoeld de positie die het parlement inneemt in het institutionele bestel, zoals die kan worden geschetst aan de hand van staatsrechtelijke leerstukken. 3 Vergelijk R. Corbett, F. Jacobs and M. Shackleton, The European Parliament, London: John Harper Publishing, 2007, p. 7 – 11. 4 Dat concept is volkssoevereiniteit. Vergelijk H.G. Hoogers en I.A. van den Driessche, ‘Een democratisch souvereiniteitsbegrip: pouvoir constituant als constitutioneel leerstuk en de grondwet in Nederland en België’, in: De Nederlandse democratie in de eenentwintigste eeuw, deze zomer te verschijnen (de weergegeven titel is de werktitel). 1
1
aanknopingspunten gedistilleerd met welke staatsrechtelijke positie van het EP geduid kan worden. De keuze voor een vergelijking met de Bondsdag is, naast mijn beperkte talenkennis, ingegeven door de grote mate van institutionele vergelijkbaarheid tussen de Bondsrepubliek Duitsland (BRD) en de EG, en de grote mate van conceptuele helderheid die in het Duitse staatsrecht bestaat over de positie van dat parlement. De consequente wijze waarop de positie van de Bondsdag is vormgegeven maakt conceptuele relatie tussen volkssoevereiniteit en parlement namelijk goed zichtbaar. Dit maakt het mogelijk vanuit een conceptueel oogpunt te bezien of de positie van het EP ten principale dezelfde als die van de Bondsdag of niet. Onderstreept moet worden dat het doel van de vergelijking dus niet het vellen van een oordeel over het eventuele overschot of tekort aan bevoegdheden van het EP is. Hij moet slechts een eerste stap zetten richting het conceptueel duiden van de staatsrechtelijke positie van dat parlement. De staatsrechtelijke positie van de Bondsdag Voor het begrijpen van de staatsrechtelijke positie van de Bondsdag is een basaal begrip van het concept volkssoevereiniteit cruciaal. Hoewel het niet letterlijk wordt genoemd in het Grundgesetz (GG), is dat concept namelijk het democratieconcept dat het Duitse staatsrecht hanteert. Het verklaart de theoretische herkomst en de legitimatie van het (Duitse) overheidsgezag en stelt in het licht daarvan eisen aan de inrichting van de staat. Kort gezegd en voor zover hier relevant, houdt het in dat de rechtsorde (lees: de grondwet en al het recht, dat daarop gebaseerd is) bestaat omdat het volk daartoe in volledige vrijheid besloten heeft. Een democratische staat is volgens de Duitse doctrine dus een staat waarin het soevereine volk door tussenkomst van de door hem in het leven geroepen grondwet, en de daardoor geconstitueerde organen, zichzelf regeert.5 Opgemerkt moet hierbij wel worden dat Duitsland voor een federatie in een luxe positie verkeert, aangezien er al een Duits volk bestond voordat de BRD werd geconstitueerd.6 Dit maakt het Grundgesetz namelijk ontegenzeggelijk tot grondwet zoals men die bijvoorbeeld ook in Frankrijk aantreft (in tegenstelling tot een document van verdragsrechtelijke aard), en vergemakkelijkt de keuze voor een kiesstelsel waarin iedere stem hetzelfde gewicht heeft. De federale indeling van Duitsland berust, zo bezien, dus op een keuze van het ‘ene’ of ‘gehele’ Duitse volk en het idee daarachter is niet zozeer de bescherming van de rechten van de Landen, maar vooral het creëren van een verticale scheiding van machten.7 Anders dan in 5
Degenhart verwoordt deze gedachte als volgt: “Staatsgewalt als die ursprüngliche und prinzipiell unbeschränkte Herrschaftsmacht des Staates (…) bedeutet Herrschaft über Menschen (…). Im demokratischen Staat ist dies jedoch keine Herrschaft (der Regierenden) aus eigenem Recht, sondern eine Herrschaft, die auf das Volk zurückgeführt werden muss. Dies besagt das Prinzip der Volkssouveränität.” C. Degenhart, Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht, Heidelberg: Müller, 2005, p. 9. Zie ook de preambule en art. 20 lid 2 GG. Een korte uiteenzetting over het concept volkssoevereiniteit is de te vinden in M. Duchateau en J.W. van Rossem, ‘Soevereiniteit: Nog steeds een nuttig concept?’, Groniek 178 (2008). 6 S. Haffner, Het Duitse onvermogen (vert. R. van Hengel), Amsterdam: De Balie, 1988, o.a. p. 44 – 45. 7 “The basic assumption of the latter (het idee dat een ‘fragmented government’ voor meer vrijheid voor de burgers zorgt, MD) was and still is that the centralized accumulation of power in any man or single group of men means tyranny whereas the division and separation of power – both vertically, along the axis of federal, state and local authority, and horizontally, along the axis of legislative,
2
bijvoorbeeld de VS is in de BRD dan ook nooit de vraag gerezen wie er nu eigenlijk het soevereine volk is en ‘verstoort’ de federale opbouw van de BRD de verhouding tussen volk en parlement niet.8 Omdat het volk de theoretische bron van het overheidsgezag is en geacht wordt indirect zichzelf te regeren moet alle uitoefening van overheidsgezag op de een of andere manier op hem terug te voeren zijn. Het concept dat uitwerking geeft aan deze gedachte, de Legitimationskette, geeft de Bondsdag dan ook, als primair door het volk gelegitimeerde orgaan, een centrale positie. Hij moet, als schakel tussen volk en staat, alle uitoefening van overheidsgezag door de Bond van democratische legitimatie voorzien. Dit doet hij door middel van zijn benoemings- en controlerechten ten aanzien van de regering, zijn wetgevingsbevoegdheid en zijn budgetrecht.9 Doordat de Bondsdag de Bondskanselier benoemt en de Bondskanselier de ministers, vertaalt de verkiezingsuitslag van Bondsdagverkiezingen zich door in de samenstelling van de regering en – belangrijker – de politieke agenda van de BRD voor de komende periode.10 De tussen de Bondsdag en de Bondskanselier geldende vertrouwensregel zorgt er bovendien voor dat van die agenda niet al te veel kan worden afgeweken zonder de instemming daarmee van het parlement. Het is in de Duitse optiek echter niet zo dat alles dat uiteindelijk steunt op instemming van het parlement reeds om die reden als gelegitimeerd kan worden beschouwd. Het met de volkssoevereiniteit samenhangende Demokratieprinzip vereist dat de beslissingen die wezenlijk zijn voor de samenleving, die voor burgers het meest ingrijpend zijn, door het meest gelegitimeerde orgaan worden genomen.11 De Bondsdag wordt, met andere woorden, vanwege zijn directe verkiezing beschouwd als het primaire forum voor politieke wilsvorming en moet daarom de belangrijkste beslissingen zelf nemen. In dat licht is het begrijpelijk dat het Grundgesetz, blijkens art. 77 lid 1, de Bondsdag ziet als de wetgever, ondanks dat het parlement andere organen nodig heeft om wetgeving te kunnen vaststellen. De wet is in de Duitse optiek de “centrale handelingsvorm van de staat”, die de grondslag biedt voor, en grenzen stelt aan het overheidsoptreden.12 Aangezien democratie in die optiek meer is dan een “leeg toerekeningsbegrip”, moet het direct door het volk gekozen orgaan de grondslag voor, en de grenzen aan, het overheidsoptreden zelf vaststellen.13 executive and judicial authorities – means liberty.” G. Folke Schuppert, ‘The Constituent Power’ in: C. Starck (red.), Main Principles of the Basic Law: The Contributions of the Federal Republic of Germany to the First World Congress of the International Association of Constitutional Law, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1983, p. 47. Zie echter ook P. Badura, Staatsrecht: Systematische Erläuterungen des Grundgesetzes, München: Verlag C.H. Beck, 2003, p. 335. 8 In de VS is in het verleden wel het gezag van het eigen soevereine (deel)staatsvolk ingeroepen om onder (de verbindende kracht van) federale wetgeving uit te komen. Zie voor een korte uiteenzetting van deze ‘verstorende werking’: Duchateau en Van Rossem a.w. (n. 5). 9 Badura a.w. (n. 7), p. 276. Een zelfstandige materiële wetgevingsbevoegdheid van de regering, zoals die in Nederland in ieder geval theoretisch gezien nog bestaat (art. 89 Gw), zou daarom in Duitsland ondenkbaar zijn. Het budgetrecht oefent de Bondsdag overigens uit door middel van zijn wetgevingsbevoegdheid aangezien de begroting bij wet wordt vastgesteld. Inhoudelijke bespreking van dit recht zal daarom achterwege blijven. 10 Zie voor de positie van de Bondskanselier en de kabinetsformatie: M.C. Burkens/ J.A. Van Schagen, ‘De Bondsrepubliek Duitsland’ in: L. Prakke en C.A.J.M. Kortmann, Het staatsrecht van de landen van de Europese Unie, Deventer: Kluwer, 2004, p. 144 – 145. 11 Degenhart a.w. (n. 5), p. 12. Het Demokratieprinzip wordt verder (vertaald) het democratiebeginsel genoemd. 12 Degenhart a.w. (n. 5), p. 47 – 48 (vertaling door auteur). 13 Vergelijk BVerfGE 89, 155, 185 (Maastricht).
3
Delegatie van (wetgevings)bevoegdheid is als zodanig wel toelaatbaar (en komt ook zeer veelvuldig voor), maar is om twee redenen principieel beperkt tot wat men ondergeschikte punten zou kunnen noemen. Genoemd was al het democratiebeginsel volgens welke de Bondsdag de belangrijkste beslissingen zelf moet nemen. Daarnaast bepaalt echter het met de idee van de rechtsstaat samenhangende Gesetzesvorbehalt dat ingrepen in de vrijheid of de eigendom van burgers alleen toegestaan zijn voor zover daarvoor een wettelijke basis bestaat.14 Art. 80 GG bepaalt dan ook dat delegatie slechts is toegestaan voor zover inhoud, doel en omvang van de gedelegeerde bevoegdheid bij de wet worden bepaald. De ratio hierachter is dat eisen van rechtsstatelijkheid meebrengen dat de Bondsdag zich niet mag ontdoen van de aan hem opgedragen wetgevende macht door die te delegeren.15 Zo bezien kan er weliswaar veel gedelegeerd worden, maar is het toch nog steeds de Bondsdag die bepaalt, en moet bepalen, wat de wetten zijn. Al met al kan dus geconstateerd worden dat het concept volkssoevereiniteit meebrengt dat de direct gekozen Bondsdag een zeer centrale positie heeft in het Duitse staatsrechtelijke model. Hij is door die verkiezing het meeste gelegitimeerde orgaan en heeft daarom tot taak de beslissingen die burgers het meeste raken zelf te nemen. Daarnaast moet hij de andere Bondsorganen van legitimatie te voorzien. Dit betekent weliswaar niet dat de Bondsdag wordt gezien als het hiërarchisch hoogste orgaan, maar wel dat hij wordt beschouwd als de wetgever die, namens het soevereine volk, (met behulp van andere organen) de grondslag biedt voor, en grenzen stelt aan, uitoefening van het overheidsgezag. De staatsrechtelijke positie van het Europees Parlement Het contrast tussen de BRD en de EG had qua duidelijkheid over zowel de verticale verhoudingen als de staatsrechtelijk positie van het parlement niet groter kunnen zijn. De verticale verhoudingen vormen in de EG namelijk “al decennia een geliefd onderwerp van meningsverschil”.16 Evenzo is een aantal aspecten van de staatsrechtelijk positie van het EP zeer onduidelijk of op zijn best omstreden. Hieronder wordt daarom die positie geschetst aan de hand van de voor de positie van het Bondsdag relevant gebleken aspecten, te weten het gehanteerde legitimatieconcept, verkiezingen, de controle van de executieve en wetgeving. Met name wordt ingegaan op de vraag namens wie en op welke wijze het EP moet worden geacht de uitoefening van Gemeenschapsoverheidsgezag democratisch (mede) te legitimeren. Na het voorgaande is het eerste wat ten aanzien van de staatsrechtelijke positie van het EP moet worden opgemerkt dat er, als uitvloeisel van het meningsverschil over de verticale verhoudingen, onenigheid bestaat over wat de grondslag van het Gemeenschapsoverheidsgezag is. De meningsverschil is zelfs zo fundamenteel dat (juist) niet duidelijk is welk legitimatieconcept moet worden gehanteerd ten aanzien 14
Badura a.w. (n. 7), p. 323. Degenhart meent zelfs dat het Gesetzesvorbehalt rechtstreeks verband houdt met het op de volkssoevereiniteit gebaseerde democratiebeginsel. Degenhart a.w. (n. 5), p. 12 – 13. 15 Badura a.w. (n. 7), p. 547. 16 W.T. Eijsbouts, J.H. Jans en F.O.W. Vogelaar, Europees Recht; Algemeen Deel, Groningen: Europa Law Publishing 2006, p. 369. Zie voor een goede uiteenzetting en samenvatting van dit meningsverschil ook: P. Craig en G. de Búrca, EU Law: text, cases and materials, Oxford: Oxford University Press, 2008, p. 354 e.v, of (beknopt): S. Kadelbach, ‘Union Citizenship’, in: A. von Bogdandy en J. Bast (red.), Principles of European Constitutional Law, Oxford: Hart Publishing, 2006, p. 488 – 492. Met verticale verhoudingen wordt overigens gedoeld op de ‘federale’ verhoudingen.
4
van het Gemeenschapsrecht. Enerzijds wordt vaak betoogd wordt dat het concept volkssoevereiniteit tot uitgangspunt moet worden genomen en dat dit meebrengt dat het Gemeenschapsrecht geldt op basis van, en beperkt is door, de nationale grondwetten. Niet de volkeren rechtstreeks, maar de lidstaten zouden dan de Herren der Verträge ten aanzien van de Gemeenschap zijn. Anderzijds wordt vaak met het Europese Hof van Justitie gesteld het Gemeenschapsrecht uit eigen hoofde geldt en dat volkssoevereiniteit irrelevant is ten aanzien van dat recht. Hoewel dus onduidelijk is wat de grondslag van het Gemeenschapsoverheidsgezag is, staat wel vast dat de Unieburgers of de volkeren van de lidstaten in ieder geval niet de constituanten van de Unie zijn.17 De bestaansgrond van het EP is kennelijk niet dat het de constituante vertegenwoordigt in het institutionele bestel. Wel kan worden aangenomen dat het de uitoefening van het Gemeenschapsoverheidsgezag (mede) van democratische legitimatie voorziet, aangezien onomstreden is dat het de verbinding tussen electoraat en gezag in stand houdt en democratie blijkens art. 6 EU een beginsel is waarop de Unie (en dus ook de Gemeenschap) is gegrondvest.18 Er vanuit gaande dat de EG haar eigen grondbeginselen niet schendt is het daarmee de vraag welk democratieconcept zij hanteert.19 Namens wie handelt het EP eigenlijk en hoe draagt het bij aan de democratische legitimatie van het Gemeenschapsrecht? De vraag wie het electoraat van het Parlement vormen wordt door het EGverdrag niet eenduidig beantwoord. Kadelbach stelt dat het de Unieburgers zijn omdat dat de logische consequentie zou zijn van het instellen van rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement.20 Zou hij echter gelijk hebben, dan zou de representatiebeschrijving van het EP onbegrijpelijk en onnodig ingewikkeld zijn.21 Bovendien lijkt ook het in art. 190 lid 2 EG neergelegde aantal europarlementariërs per lidstaat Kadelbach’s conclusie te weerspreken omdat het niet voor de hand ligt gelijke Unieburgers ongelijk stemgewicht te geven. Juist hun hoedanigheid als lid van verschillende volkeren maakt het begrijpelijk dat aan de verschillende burgers relatief ongelijk stemgewicht wordt gegeven. Daarom moet de conclusie worden getrokken dat naar positief Gemeenschapsrecht de achterban van het Europees Parlement wordt gevormd door de volkeren van de lidstaten. Aan het Europese democratiebeginsel wordt dus invulling gegeven doordat het EP handelt namens de volkeren van de lidstaten. Anders dan de Bondsdag kan het Europees Parlement echter maar nauwelijks worden beschouwd als het gezag zelf. Het heeft wel inspraak in wetgeving en uitvoering maar kan zeker niet worden beschouwd als de wetgever.22 Het Parlement 17
Vergelijk Barents, die stelt dat het Verdrag van Lissabon ten aanzien van democratie erg vaag is omdat men anders wel eens het idee zou kunnen hebben dat de Unie gebaseerd zou zijn op (embryonale) volkssoevereiniteit. R. Barents, Het Verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer: Kluwer, 2008, p. 226. 18 Eijsbouts, Jans en Vogelaar a.w. (n. 16), p. 396. 19 Uiteraard staat niet vast dat de EG haar eigen grondbeginselen niet schendt door ondemocratisch te zijn, of dat art. 6 EU niet wordt ingeperkt door een andere verdragsbepaling. Dit paper sluit echter aan bij de positiefrechtelijke positie van het Parlement en probeert aan de hand daarvan de contouren te schetsen van het door het Gemeenschapsrecht gehanteerde democratieconcept. 20 Hij vindt dan ook dat art. 19 lid 2 EG, anders dan de tekst doet vermoeden, aan alle Unieburgers het kiesrecht voor het EP verleent. S. Kadelbach a.w. (n. 16), p. 470. 21 Art. 189 EG dat stelt dat het EP bestaat uit “vertegenwoordigers van de volkeren van de staten die in de Gemeenschap zijn verenigd”. Als Kadelbach gelijk zou hebben, zou ‘vertegenwoordigers van de Unieburgers veel meer voor de hand hebben gelegen. 22 Volgens Eijsbouts, Jans en Vogelaar is de taak van het EP “tegenover het gezag uitdrukking te geven aan de gevoelens die in zijn electoraat leven en omgekeerd bij dat electoraat steun te vinden voor het
5
controleert blijkens art. 214 EG de Commissie en heeft op grond van art. 201 EG instemrecht met de benoeming van voorzitter van de Commissie en met de benoeming van de Commissie als geheel. Omdat de Raad een voorstel aan het Parlement doet, kan de laatste echter vooral beïnvloeden wie er niet in de Commissie komen en kan het niet zelf functionarissen selecteren. Omdat de Commissie bovendien niet of nauwelijks partijpolitiek wordt samengesteld kan niet gezegd worden dat de Europese verkiezingen bepalend zijn voor de politieke agenda van de Gemeenschap.23 Dit geldt temeer omdat het Parlement volgens art. 201 EG slechts met tweederde meerderheid kan heenzenden en het daardoor de Commissie maar nauwelijks over de band van de vertrouwensregel kan ‘sturen’. Hetzelfde beeld rijst als de wetgevingsbevoegdheden van het Parlement worden bekeken. Hoewel het EP namelijk in de loop der tijd steeds meer zeggenschap heeft gekregen over Gemeenschapswetgeving, berust de wetgevende macht nog steeds in eerste instantie bij de Raad.24 Het aantal terreinen waarop het Parlement volledige medebeslissingsbevoegdheid naast de Raad heeft is wel steeds verder uitgebreid, maar omvat een aantal belangrijke terreinen toch vooral ook nog steeds niet.25 In vrijwel alle gevallen heeft de Commissie bovendien het exclusieve recht van wetgevingsinitiatief.26 Het Parlement is op grond van art. 192 EG weliswaar bevoegd de Commissie te verzoeken passende voorstellen te doen die volgens hem voorwerp moeten zijn van Gemeenschapswetgeving, maar omdat de Commissie geen gevolg hoeft te geven aan deze verzoeken kan die bevoegdheid niet worden gelijkgesteld met het recht van wetgevingsinitiatief. Ook de wetgevingsagenda wordt daarmee niet door het EP bepaald. Het Parlement heeft al met al dus slechts ‘reactieve’ bevoegdheden. Het kan weliswaar zijn mening vastleggen in resoluties, maar kan verder niet zelf de uitvoering initiëren van zijn politieke wensen. Dit betekent uiteraard niet dat het geen invloed heeft of dat het het beleid niet zou kunnen sturen. Wel is het echter zo dat het slechts in tweede instantie gaat over de vraag of, hoe, wanneer, op basis van welke rechtsbasis en in welke juridische vorm de Gemeenschapswetgever zou moeten handelen.27 De conclusie lijkt daarmee op zijn plaats dat, hoewel onduidelijk is welke positiefrechtelijke relatie er precies bestaat tussen de positie van het Europees Parlement en art. 6 EU, op Gemeenschapsniveau aan het democratiebeginsel invulling wordt gegeven doordat het Parlement namens de volkeren van de lidstaten inspraak heeft in wetgeving en uitvoering. Democratie lijkt in het kader van de EU daarmee gezag”. Eijsbouts, Jans en Vogelaar a.w. (n. 16), p.396. Zijn positie lijkt daarmee wel enigszins op die van het Nederlandse parlement voor de vestiging van het parlementaire stelsel. De Staten-Generaal waren toen namelijk eerder een orgaan dat de wensen van het volk bij de “door de persoon van de vorst belichaamde overheid” kenbaar maakte dan onderdeel van het gezag zelf. C.W. van der Pot/D.J. Elzinga en R. de Lange m.m.v. H.G. Hoogers, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer: Kluwer, 2006, p. 538. 23 Vergelijk F. Amtenbrink en H.B.B. Vedder, Recht van de Europese Unie, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2008, p. 81. 24 Amtenbrink en Vedder a.w. (n. 24), p. 43. 25 Zie voor een lijst artikelen waarin de raadplegingsprocedure is opgenomen Lenaerts, Van Nuffel en Bray a.w. (n. 24), p. 587; Amtenbrink en Vedder a.w. (n. 23), p. 127. Het gaat om sommige gewichtige onderwerpen zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de harmonisatie voor het tot stand brengen van de gemeenschappelijke markt. 26 Het Parlement heeft slechts op grond van art. 190 lid 4 en 5 EG het initiatiefrecht heeft ten aanzien van de communautaire regeling van zijn eigen verkiezingswijze. Verder is het bevoegd de eigen aangelegenheden te regelen. Lenaerts, Van Nuffel en Bray a.w. (n. 24), p. 578 en Amtenbrink en Vedder a.w. (n. 23), p. 85 – 86. 27 Lenaerts, Van Nuffel en Bray a.w. (n. 24), p. 578.
6
niet zozeer te betekenen dat het overheidsgezag voortkomt uit het volk (zoals Lenaerts, Van Nuffel en Bray met het EP stellen), maar eerder dat “de volkeren door tussenkomst van een representatieve vergadering aan de machtsuitoefening deelnemen”.28 Het Parlement kan daarom beter getypeerd worden als ‘medezeggenschapsparlement’ dan als ‘de wetgever’.29 Conclusie Zoals is gebleken heeft het Europees Parlement een staatsrechtelijke positie die fundamenteel afwijkt van die van de Duitse Bondsdag. Hij kan daarom niet worden begrepen door hem te typeren als embryonale vorm van die van de Bondsdag. Het EP bestaat namelijk weliswaar, naar men mag aannemen, net als de Bondsdag op democratische grondslag, maar omdat die democratische grondslag ten aanzien van de EG niet tevens de grondslag van het overheidsgezag überhaupt is, heeft het EP een heel andere positie of functie dan de Bondsdag. Waar de Bondsdag gezien moet worden als het door het soevereine volk gekozen orgaan dat namens hem de wetten maakt, kan het Europees Parlement het best worden getypeerd als ‘medezeggenschapsparlement’ dat niet namens de constituante(n) van de Gemeenschap (wie dat ook moge zijn), maar namens de volkeren van de lidstaten inspraak heeft in Gemeenschapswetgeving en –uitvoering. Dat het een veel minder centrale positie ten aanzien van wetgeving en uitvoering heeft dan de Bondsdag is zo bezien begrijpelijk en uit het enkele feit dat EP minder bevoegdheden heeft dan de Bondsdag kunnen (vanuit een staatsrechtelijk oogpunt) dus geen conclusies worden getrokken. Een vraag die echter blijft openstaan is welk democratieconcept de Gemeenschap dan wel hanteert. Gebleken is dat concept volkssoevereiniteit in ieder geval niet op dezelfde manier toepasselijk is op het Europees Parlement als op de Bondsdag. Daarmee is niet gezegd dat dat concept zich überhaupt niet verdraagt met het bestaan van het EP, maar wel dat het Parlement er hooguit over de band van de lidstaten op gebaseerd kan zijn. Omdat het Gemeenschapsrecht zelf geen uitspraak doet over het gehanteerde concept is in dit artikel vanuit de positiefrechtelijke positie van het EP geschetst hoe zijn democratische rol er ongeveer uitziet. Duidelijk is daarmee wel geworden dat het EP namens de volkeren inspraak heeft in wetgeving en uitvoering. Onduidelijk blijft echter vooralsnog hoe dat precies als democratisch moet worden getypeerd en met welk democratieconcept art. 6 EU samenhangt.
28
Zaken C-138/79 (Roquette) en C-139/79 (Maïzena) (curs. van mij, MD), ook wel bekend als de Isoglucosezaken. Zie ook de zaak C-300/89 (Commissie v. Raad). Deze zaken zijn overigens gewezen voordat art. 6 EU bestond. Zie voor de mening van Lenaerts en Van Nuffel: K. Lenaerts, P van Nuffel en R. Bray a.w. (n. 24), p. 650; zie verder de ‘Verklaring over fundamentele rechten en vrijheden’ van het EP (Pb. 1989, C 120/51 (16.5.1989). 29 Vergelijk Amtenbrink en Vedder, die het EP beschouwen als “quasi-wetgever”. Amtenbrink en Vedder a.w. (n. 23), p. 85.
7
