Uitgebreide toelichting Op 28 november 2006 werd u geadviseerd het verzoek van mevrouw Louwsma Elgersma om planologische medewerking aan de realisatie van een kapsalon in het pand aan De Wellen 11 te Burdaard, aan te houden totdat duidelijk is op welke wijze u uw beleid voor de vestiging van bedrijven aan huis wenst voort te zetten (zie bijgaand advies). Naar aanleiding van het advies op 28 november 2006 besloot uw college op 5 december 2006 dat eerst een opiniërend voorstel in de commissie dient te worden ingebracht, alvorens uw college besluit over een eventuele beleidsaanpassing. U wordt daarom geadviseerd onderstaande notitie als opiniërend stuk aan de raadscommissie voor te leggen. U wordt overigens nadrukkelijk geadviseerd om de raadscommissie met name hetgeen beschreven onder 4.2. en 5.1. in haar besluitvorming te laten betrekken.
1. Geldende beleid ‘korte notitie bedrijven in woningen’
Doelstelling van uw beleid zoals geformuleerd in uw notitie ‘bedrijven aan huis’ is het voorkomen van te veel bedrijvigheid aan huis omdat kleine kernen dit zowel in sociaal economische –als in ruimtelijke zin niet kunnen dragen. Door beroepen aan huis zondermeer toe te staan zien bedrijven –gevestigd in een daarvoor bestemd bedrijfspand- zich beconcurreerd omdat zij in tegenstelling tot het beroep aan huis, huur dienen te betalen. Dit kan tot gevolg hebben dat ondernemers uit de kern na verloop van tijd wegtrekken waardoor het voorzieningenniveau van dorpen wordt aangetast. Om voorgaande te voorkomen heeft u het volgende beleid vastgesteld. - Voor beroepen aan huis die met een in een bedrijfspand gevestigd bedrijf kunnen concurreren wordt een tijdelijke vrijstelling voorgesteld waarbij zicht is op een nieuwe locatie. Bovendien dient uit overleg met de eigenaar van het reeds gevestigde bedrijf te blijken dat minnelijke overeenstemming kan worden bereikt. - Voor gevallen waarbij geen sprake is van concurrentie met een reeds gevestigd bedrijf en waarvan bovendien slechts sprake is van een bijverdienste, kan een permanente vrijstelling worden verleend.
1.1. Hiaten in ‘korte notitie bedrijven in woningen’ 1.1.1. Het beleid geeft aan dat indien sprake is van concurrentie een tijdelijke vrijstelling wordt voorgesteld mits zicht is op een nieuwe locatie. Ingevolge de bestaande jurisprudentie is een tijdelijke vrijstelling alleen mogelijk indien de tijdelijkheid van de voorgenomen activiteit aannemelijk kan worden gemaakt. Zicht op een nieuwe locatie kan in de meeste gevallen echter niet aannemelijk worden gemaakt waardoor nieuwe beroepen aan huis op basis van het beleid vrijwel nooit kunnen worden toegestaan indien een soortgelijk bedrijf zich in een daarvoor bestemd bedrijfspand heeft gevestigd (opmerkelijk is overigens wel dat de VROM-inspectie bij eerdere tijdelijke vrijstellingen geen opmerking heeft gemaakt over de niet aangetoonde tijdelijkheid. Feit blijft wel dat op basis van de gedane uitspraken van de Raad van State, een dergelijk besluit bij een rechter waarschijnlijk zal falen). 1.1.2. Een permanente vrijstelling is ook mogelijk indien de voorgenomen activiteit niet concurreert met een bestaand bedrijf (gevestigd in een bedrijfspand) vanwege een afwijkend assortiment, beperkte openingstijden, een beperkt aanbod in producten en blijvende kleinschaligheid onder andere tot uiting komend in de ondergeschikte
oppervlakte van het bedrijf. Hoewel op basis van een aan te leveren bedrijfsplan kan worden aangetoond dat geen sprake is van concurrentie met een bestaand bedrijf in dezelfde kern, valt hierop niet te handhaven. In de vrijstelling mogen op basis van de geldende jurisprudentie geen voorwaarden worden opgenomen die geen ruimtelijk karakter hebben. Ook al worden voorwaarden in de vrijstelling opgenomen: in een nieuw bestemmingsplan kunnen deze voorwaarden niet worden overgenomen waardoor de activiteit alsnog concurrerend kan zijn met het reeds in het bedrijfspand gevestigde bedrijf. 1.1.3. Met het tegengaan van concurrentievervalsing wordt beoogd bestaande bedrijven niet te hinderen en de leegloop van kernen te voorkomen. Hoewel door het tegengaan van concurrentievervalsing de kernen mogelijk iets minder snel zullen leeglopen, blijkt uit de praktijk dat door onderhavige beleidsregel noch leegloop -noch leegstand, in zijn geheel kunnen worden voorkomen. Leegloop Zoals reeds gesteld kan het tegengaan van concurrentievervalsing de leegloop van kernen maar deels beperken. Ook zonder het tegengaan van deze concurrentievervalsing is namelijk sprake van een leegloop van kernen. Leegstand Alleen een permanente vrijstelling voor een beroep aan huis verlenen indien zich in een daarvoor bestemd bedrijfspand in de kern nog geen soortgelijk bedrijf bevindt, kan tot gevolg hebben dat een bedrijf zich ook niet meer in bedoeld bedrijfspand zal vestigen. Hoewel van leegloop in dit geval geen sprake is, zullen door de permanent verleende vrijstellingen bedrijfspanden zich mogelijk minder snel vullen waardoor onbedoeld toch sprake kan zijn van leegstand. 1.1.4. Nadelen beleid samengevat Tijdelijke vrijstelling Alleen mogelijk indien tijdelijkheid aannemelijk kan worden gemaakt (bijv. door koopovereenkomst)
Permanente vrijstelling Opnemen van concurrentievoorwaarden in de vrijstelling t.a.v. assortiment en omvang aanbod niet mogelijk Toezicht en handhaving problematisch indien de permanente vrijstelling onder concurrentievoorwaarden wordt verleend.
Concurrentievoorwaarden vervallen bij het van kracht worden van nieuw bestemmingsplan Leegloop en leegstand kunnen niet in zijn geheel worden uitgesloten door concurrentievervalsing te voorkomen
2. Toekomstige beleid, bestemmingsplan Grote Dorpen.
Zoals ook uit de plantoelichting van het bestemmingsplan Grote Dorpen blijkt, staat de gemeente positief tegenover de vestiging van bedrijven aan huis omdat een toename van het voorzieningenaanbod de levendigheid in de dorpen en de kwaliteit van leven en wonen vergroot. Bovendien kan de economische situatie ter plaatse verbeteren, doordat bezoeken van en recreëren in de dorpen aantrekkelijker wordt. Met uw beleid wenst u
deze ontwikkelingen echter in goede banen te leiden omdat te veel bedrijvigheid in kleine kernen in sociaal economische zin ontwricht kunnen raken. Uitgangspunt van uw beleid echter, zo wordt in de plantoelichting van dit nieuwe in ontwikkeling zijnde bestemmingsplan vermeld, blijft dat flexibiliteit vanuit de gemeente ten aanzien van bedrijvigheid aan huis de leefbaarheid en ontwikkeling van de gemeenschap ten goede komt (zie bijlage). Dit uitgangspunt heeft u doorvertaald in de voorschriften van het toekomstige bestemmingsplan door bedrijven aan huis zoals een kapsalon of een voetverzorgingsalon toe te staan mits wordt voldaan aan een voorwaarden van ruimtelijke aard (zie bijlage).
3. Verzoek om vrijstelling getoetst aan geldende beleidsnotitie ‘bedrijven aan huis’ en aan toekomstige beleid, bestemmingsplan Grote Dorpen 3.1. Verzoek om vrijstelling bestemmingsplan Mevrouw Louwsma Elgersma (hierna: aanvrager), De Wellen 11 te Burdaard, heeft inmiddels tweemaal een aanvraag gedaan voor een kapsalon aan huis. Echter, omdat in de kern van Burdaard zowel een kapster in een daarvoor bestemd bedrijfspand als een kapster aan huis is gevestigd, werd medewerking aan de realisatie van het plan van aanvrager geweigerd. De heer Bouma heeft op 22 augustus 2006 namens aanvrager opnieuw (voor de derde keer) een verzoek om planologische medewerking ingediend. Dit maal wordt echter verzocht om een tijdelijke vrijstelling van het bestemmingsplan. Aanvrager is sinds 31 december 2005 werkeloos geraakt en heeft zich vervolgens laten inschrijven bij het CWI voor een uitkering. Omdat zij echter graag in haar eigen inkomen voorziet, is zij in het overleg met het CWI begonnen als rijdende kapster. Haar voorkeur gaat echter nog steeds uit naar een kapsalon aan huis. Vandaar haar nieuwe verzoek. In een bedrijfsplan heeft aanvrager gemeend te kunnen aantonen dat zij niet concurreert met de bestaande kapsters omdat zij onder andere dezelfde prijzen als de andere kapsters zal hanteren (dus nog steeds sprake van concurrentie). 3.2. Verzoek getoetst aan beleidsnotitie Op basis van het beleid kan in dit geval een tijdelijke vrijstelling worden verleend mits minnelijke overeenstemming is bereikt met de reeds gevestigde kapsalon te Burdaard (kapsalon ’t Sjirke) en zicht is op een nieuwe locatie. Gelet op de jurisprudentie is een tijdelijke vrijstelling niet mogelijk. Immers, niet aannemelijk kan worden gemaakt dat aanvrager zich na een termijn van vijf jaar (maximale termijn voor een tijdelijke vrijstelling), in een daarvoor bestemd bedrijfspand zal en kan vestigen. Minnelijke overeenstemming lijkt bovendien niet mogelijk omdat de eigenaresse van laatstgenoemde kapsalon op 6 december 2006 schriftelijk aangaf dat zij de aanwezigheid van kapsalons aan huis niet wenselijk acht omdat daardoor sprake is van oneerlijke concurrentie. In tegenstelling tot de kapsters aan huis betaalt zij huur. Een permanente vrijstelling is op basis van het beleid alleen mogelijk indien aanvrager niet zal concurreren met andere bedrijven. Zoals reeds gesteld mag deze voorwarde niet worden opgenomen in de vrijstelling. Al werd dit gedaan, dan nog valt te betwijfelen in hoeverre dit daadwerkelijke concurrentie uitsluit. Aanvrager kan na verloop van tijd besluiten haar prijzen te verlagen en haar assortiment te veranderen. Hierop valt moeilijk te handhaven en het is bovendien de vraag of dit wenselijk is. Daarnaast speelt nog dat een nieuw bestemmingsplan voor de Grote Dorpen, waaronder Burdaard, in ontwikkeling is. De eventueel nieuw te vestigen kapsalon aan de Wellen 11 zal hierin of in een eventueel daarop volgend bestemmingsplan positief worden bestemd. Omdat concurrentievoorwaarden niet van
ruimtelijke aard zijn, kunnen deze ook niet in het bestemmingsplan worden opgenomen. Met het inbestemmen van de kapsalon zullen de in de vrijstelling opgenomen concurrentievoorwaarden voor wat betreft assortiment en openingstijden daarom vervallen, waardoor met de komst van het nieuwe bestemmingsplan alsnog sprake kan zijn van concurrentie en het opnemen van de gestelde voorwaarden in de vrijstelling dus weinig zinvol waren. Bovendien: zoals gesteld mogen in de vrijstelling geen voorwaarden worden opgenomen omtrent assortiment en openingstijden. 3.3. Verzoek vrijstelling getoetst aan toekomstige beleid, bestemmingsplan Grote Dorpen. Op basis van het bestemmingsplan kan medewerking worden verleend aan onderhavig verzoek zolang mevrouw Louwsma Elgersma kan voldoen aan de voorwaarden zoals vermeld in de voorschriften van dit bestemmingsplan (zie bijlage). Hierin worden geen problemen verwacht waardoor mevrouw Louwsma Elgersma in tegenstelling tot uw huidige beleid op basis van uw toekomstige beleid wel een kapsalon aan huis kan vestigen.
4. huidige beleid getoetst aan toekomstige bestemmingsplan Grote Dorpen en toekomstige nieuwe Wetgeving 4.1. Beleidsnotitie Bedrijven aan Huis getoetst aan toekomstige bestemmingsplan Grote Dorpen Naast het gegeven dat de uitvoering van uw beleid op allerlei juridische problemen stuit en daardoor niet in de praktijk te brengen valt, is uw huidige beleid ook niet in overeenstemming met uw toekomstige beleid. De flexibiliteit waaraan u in bestemmingsplan Grote Dorpen refereert, blijkt niet uit uw beleidsnotitie ‘Bedrijven aan huis’. Een tijdelijke vrijstelling is, zoals reeds geteld, in de regel niet mogelijk en een permanente vrijstelling met concurrentie voorwaarden ook niet. Bovendien is het hanteren van de geldende beleidsnotitie ‘bedrijven aan huis’ niet meer mogelijk zodra het bestemmingsplan Grote Dorpen waarin voor de vestiging van bedrijven aan huis een binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid is opgenomen, onherroepelijk wordt. Een aanpassing van uw beleid is mijns inziens daarom noodzakelijk. Hiervoor zijn verschillende oplossingen denkbaar. U wordt voorgesteld om de opinie van de raadscommissie ten aanzien van deze mogelijkheden welke onder paragraaf 5 uiteen worden gezet, nader vast te stellen. 4.2. Huidige beleidsnotitie getoetst aan Nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening(!!) Ingevolge de nieuwe WRO die waarschijnlijk per 1 januari 2008 in werking treedt, vervallen hoogstwaarschijnlijk de vrijstellingsprocedures. In plaats van vrijstellingsprocedures zullen dan zelfs de kleinere plannen (maar wel plannen waarvan de oppervlakte groter is dan 25m2) middels een projectbesluit (en slechts heel soms m.b.v. een ontheffing) of een bestemmingsplan gerealiseerd moeten worden. Een projectbesluit kan worden beschouwd als een klein bestemmingsplan waarvoor alleen de eerste fase van de huidge bestemmingsplanprocedure behoeft te worden doorlopen maar desalniettemin maar liefst 20 weken in beslag neemt. Gelet op het voorgaande, evenals de hogere leges die dit met zich zal meebrengen, is het van groot belang dat bestemmingsplannen in de toekomst globaal worden opgesteld. Immers, indien een plan (bijvoorbeeld de vestiging van een bedrijf aan huis zoals een kapsalon) op basis van het huidige bestemmingsplan niet bij recht maar ook niet met een binnenplanse vrijstellingsprocedure mogelijk is, dan dient per 1 januari 2008 naar allee waarschijnlijkheid een behoorlijk lange procedure te worden gevolgd voor een relatief klein plan.
Bovendien dient een onherroepelijk projectbesluit: - binnen een jaar of - binnen drie jaar indien het plan wordt meegnomen in een algehele herziening of - binnen 5 jaar indien het project wordt ‘samengepakt’ met een ander project door de ter inzage legging van een ontwerp bestemmingsplan of een beheersverordening gevolgd te worden. Zowel voor de burger als voor de medewerkers bij de gemeenten is deze enorme hoeveelheid aan extra werk (en tijd) ongewenst. Een tijdelijke vrijstelling zal per 1 januari 2008 plaats maken voor een tijdelijke ontheffing. Op basis van dit gegeven kunt u er op basis van de nieuwe WRO dus nog steeds voor kiezen om tijdelijk (indien aangetoond) een bedrijf aan huis toe te staan omdat zich in de kern al een soortgelijk bedrijf in een daarvoor bestemd pand gevestigd heeft. Zoals reeds gesteld is deze aantoonbaarheid in de praktijk echter een probleem. Het verlenen van een permanente vrijstelling onder concurrentievoorwaarden kan dan echter niet meer. De permanente vrijstelling maakt plaats voor het projectbesluit, een bestemmingsplan in het klein. In een bestemmingsplan kunnen alleen voorwaarden van ruimtelijke aard worden opgenomen.
5. Oplossingen voor aanpassing beleid 5.1. Conform bestemmingsplan Grote Dorpen binnenplanse vrijstelling onder ruimtelijke voorwaarden verlenen Het uitsluiten van concurrentievervalsing kan zoals reeds gesteld niet door aan de vrijstelling voorwaarden omtrent assortiment, openingstijden en een beperkt aanbod te stellen. Wel kunnen aan de vrijstelling voorwaarden worden gekoppeld die een ruimtelijk karakter hebben. Vraag is nu of concurrentie kan worden voorkomen door een voorwaarde in de vrijstelling op te nemen die tevens een ruimtelijk karakter heeft. Zoals ook nu al in het bestemmingsplan Grote Dorpen wordt aangegeven dient een bedrijf aan huis kleinschalig te blijven. De bedrijfsvloeroppervlakte mag ingevolge de voorschriften van dit toekomstige bestemmingplan niet meer dan 30% van de totale gezamenlijke begane vloeroppervlakte van de aanwezige bebouwing op het bouwperceel bedragen, met dien verstande dat de bedrijfsvloeroppervlakte niet meer dan 50m2 mag bedragen. De ruimtelijke uitstraling van de woning kan onder andere door het stellen van deze voorwaarde (deels) gehandhaafd blijven en door de kleinschaligheid kan volwaardige concurrentie met een in een pand gevestigd bedrijf wellicht gedeeltelijk worden voorkomen. Uiteraard is het geheel voorkomen van concurrentie door het stellen van deze voorwaarde vrijwel nooit mogelijk. Voor het vaststellen van deze nieuwe beleidsregel behoeft niet een geheel nieuwe beleidsnotitie te worden opgesteld. In het voorontwerpbestemmingsplan Grote Dorpen waarin uw toekomstige beleid wordt geformuleerd, is bij de bestemmingen ‘wonen I’ en ‘wonen II’ namelijk een binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid opgenomen die een bedrijf aan huis onder bepaalde voorwaarden toestaat (zie bijgaand kopie). Voor de beoordeling van nieuwe verzoeken of nog liggende verzoeken zoals het verzoek van mevrouw Louwsma Elgersma, kan daarom worden aangesloten bij het beleid zoals geformuleerd in de vrijstellingsmogelijkheid in het bestemmingsplan Grote Dorpen.
Gelet op de nieuwe WRO waarbij projectbesluiten veel tijd in beslag zullen nemen, past deze binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid voor bedrijven aan huis heel goed in het verlengde van de nieuwe WRO. Immers, voor de realisatie van dergelijke kleine plannen kan in de toekomst onnodig veel proceduretijd (20 weken) en geld worden bespaard. Zoals reeds eerder aangegeven dient bij deze reeds opgenomen binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid wel rekening te worden gehouden met eventuele planschade 5.2. Opnemen binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid met quotering Indien u niet overal de vestiging van kleinschalige bedrijven aan huis wenst, dan kunt u er ook voor kiezen om in uw vrijstellingsmogelijkheid van bestemmingsplan Grote Dorpen een quotering op te nemen. Omdat deze quotering zijn grondslag in een ruimtelijke visie vindt, is het opnemen van deze quotering in de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid in tegenstelling tot het koppelen van concurrentievoorwaarden aan een vrijstelling, wél mogelijk. Wel dient de aan deze quotering ten grondslag liggende visie mijn inziens duidelijk in de plantoelichting te worden verwoord. Voor de gronden van een eventueel weigeringsbesluit omdat het maximaal mogelijke aantal vrijstellingen is vergeven, kan dan gemakshalve naar het in de plantoelichting geformuleerde beleid worden verwezen. Probleem is echter dat een quotering in het bestemmingsplan uiteindelijk tot een soortgelijke situatie zal leiden als het nu het geval is. De leegloop van kernen wordt nog steeds niet voorkomen indien zich ingevolge het bestemmingsplan bijvoorbeeld maximaal 4 kapsters mogen vestigen. Bovendien zullen de volgende vragen zich voordoen: wie mogen wel een bedrijf aan huis vestigen en wie niet? Hoeveel bedrijven hebben zich inmiddels al aan huis gevestigd? etc. Men kan zich tenslotte afvragen of de leegloop van kernen met een quoteringsregeling wordt beperkt en zich bij een maximum aantal vergeven vrijstellingen uiteindelijk niet weer hetzelfde probleem zal voordoen als nu het geval is. 5.3. geen vrijstelling verlenen voor de vestiging van een bedrijf aan huis indien in de kern in een daarvoor bestemd bedrijfspand een soortgelijk bedrijf is gevestigd. Concurrentie met een bedrijf welke zich in de kern en in een daarvoor bestemd bedrijfspand heeft gevestigd, kan uiteraard wel worden voorkomen door aan geen enkel verzoek om vrijstelling voor de vestiging van een soortgelijk bedrijf aan huis, medewerking te verlenen. Deze gedachte staat echter haaks op uw visie voor de ontwikkeling van de levendigheid van de dorpen door het voorzieningenaanbod te vetgroten. Een dergelijke beleidsaanpassing dient mijns inziens dan ook te worden voorkomen. Indien wel voor deze optie wordt gekozen dan dient het voorontwerp bestemmingsplan Grote Dorpen te worden aangepast.
6. Opinie raadscommissie -
Naar aanleiding van het gegeven dat de uitvoering van het geldende beleid: op juridische problemen stuit; niet overeenstemt met uw toekomstige beleid zoals geformuleerd in voorontwerp bestemmingsplan Grote Dorpen en; niet past binnen de Nieuwe WRO maar een eventuele aanpassing, gelet op tijdsbestek en financiën van een projectbesluit, sterk af te raden valt, de volgende vragen tijdens deze opiniërende discussie aan de orde dienen te Komen:
1) is in het vervolg een positieve benadering van bedrijven aan huis zoals vermeld in bijlage 4 van het bestemmingsplan Grote Dorpen (zie bijlage), bij nader inzien nog steeds wenselijk? 2) zo ja, wenst u dan nog steeds aan te sluiten bij uw toekomstige beleid zoals reeds neergelegd in het voorontwerpbestemmingsplan waarin de mogelijkheid wordt geboden om een bedrijf aan huis zoals vermeld in bijlage 4 van het bestemmingsplan (ook bijgevoegd), middels een binnenplanse vrijstelling (ex artikel 15 WRO) te verlenen?. 3) Zo ja, wenst u dit dan nog steeds onder de voorwaarden zoals vermeld in het huidige voorontwerp bestemmingsplan Grote Dorpen? 4) Zo ja, bent u dan bereid uw huidge beleidsnotitie in te trekken zodat ook aan de nu liggende verzoeken (Kapsalon aan de Wellen 11, Burdaard) medewerking kan worden verleend? 5) Zo ja, wenst u per dorp deze opgenomen vrijstellingsmogelijkheid van een quotering te voorzien (nadeel: bij een maximum aantal vergeven vrijstellingen kan hetzelfde probleem ontstaan als nu het geval is). 6) Zo ja, hoeveel van de bedrijven aan huis zoals vermeld in de bijlage wenst u dan per dorp toe te staan? 7) zo nee, wenst u dan de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid uit uw bestemmingsplan te halen en uw beleidsnotitie aan te passen door in het vervolg alleen nog een vrijstelling te verlenen (per 1 januari 2008 hoogstwaarschijnlijk een projectbesluit, proceduretijd 20 weken) voor de vestiging van een bedrijf aan huis, indien zich in dezelfde kern nog niet een soortgelijk bedrijf in een daarvoor bestemd bedrijfspand gevestigd heeft?
