Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
SZILVÁSY GYÖRGY PÉTER
HAZAI JOGALKOTÁSI KONCEPCIÓK ÉS ELMÉLETEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA1
Jelen tanulmány azt a célt tűzi ki, hogy néhány szempont tükrében összehasonlítást végezzen a hazánkban jelenleg használatos három, a jogalkotástan széles körű feldolgozására törekvő munka körében. Mindhárom mű sajátossága, hogy azokat a hazai felsőoktatásban tananyagként használják. A három munka adatai a következők: Drinóczi Tímea–Petrétei József: Jogalkotástan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2004. [Institutiones Juris. Dialóg Campus Tankönyvek.] Lektor: Ádám Antal–Kiss László. 480 oldal. [A továbbiakban: „A pécsi Jogalkotástan”.] Tamás András: Legistica. A jogalkotástan vázlata. 6., átdolgozott kiadás. Szent István Társulat, Budapest, 2009. 306 oldal. [A továbbiakban: „Legistica”.] Tóth Judit: Jogalkotástan. Egyetemi jegyzet. Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatástudományi Kar Jogtudományi Tanszék, Budapest, 2011. 195 oldal. [A továbbiakban: „Tóth Judit Jogalkotástana”.] A jogalkotástan és a kodifikáció hazai szakirodalmát az előzmények körében (ha átfogó munkákat keresünk konkrétan ilyen vagy hasonló címek alatt) túlzottan bőséges szám nem jellemzi. Többek között a következő fontosabb munkákat lehet indokolt megemlíteni: Szalay László: Codificatio. Pest, 1847., Mártonffy Károly: A szabatos törvény. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1932., Kampis György: Kodifikáció. Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, [Budapest, 1995.], Kiss László–Petrétei József: A törvényhozástan alapvonásai. Janus Pannonius Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 1996., Kampis György–Szép György–Vida István: A jogszabályok előkészítése. Kódexpress Kiadó, Budapest, 1998. Megítélésem szerint a pécsi Jogalkotástan úgy is tekinthető, mint Kiss és Petrétei munkájának továbbfejlesztett, bővített változata. A Legistica első kiadása 1999-es, Tóth Judit Jogalkotástanának egy előző kiadása pedig korábban már megjelent (2007-ben). Így mindhárom munka úgy vizsgálható, mint amelynek komoly előzményei vannak.
1
A tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a Hatékony központi és helyi jogalkotás műhelyben készült. . A műhely (kutatócsoport) vezetője: KAPONYI Erzsébet. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: TAKÁCS Péter egyetemi tanár (BCE KIK). A szerző főiskolai tanársegéd (Rendőrtiszti Főiskola – Alkotmányjogi és Közigazgatási Jogi Tanszék); elérhetősége:
[email protected]
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
A SZERZŐK MUNKÁSSÁGÁRÓL NÉHÁNY SZÓBAN a) Drinóczi Tímea habilitált egyetemi docens (PhD), a Pécsi Tudományegyetem Államés Jogtudományi Karán az Alkotmányjogi Tanszék vezetője. A jogalkotás témájával – széles körű alkotmányjogi kutatásai között – hosszú ideje, több mint 10 éve, mint tudományos kutató foglalkozik. Az International Association of Legislation tagja.1•b) Petrétei József habilitált egyetemi tanár (PhD), a Drinóczi Tímea által vezetett tanszék oktatója. A fenti honlapokon elérhető életrajz és publikációs jegyzékek alapján megállapítható, hogy a jogalkotás témájával – ugyancsak széles körű alkotmányjogi munkásság mellett – közel 25 éve, mint tudományos kutató foglalkozik. „Testközelből” vizsgálhatta, irányította a jogalkotási munkát mint igazságügyi (utóbb igazságügyi és rendészeti) miniszter 2004 és 2007 között.2 c) Tamás András habilitált egyetemi tanár (DSc), jelenleg a Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Karán a Jogtudományi Tanszék oktatója, professor emeritus. A jogalkotás és a jogalkalmazás kérdéseivel kezdetben hosszú ideig mint gyakorlati szakember, „testközelből” is foglalkozott: pályája kezdetén hét évig bíróságon dolgozott (fogalmazó, titkár, majd bíró volt, így szakvizsgát is tett), azt követően pedig több mint 15 évig a központi államigazgatásban dolgozott kodifikációval foglalkozó munkatársként, vezetőként. Tudományos munkássága rendkívül szerteágazó, annak – többek közt a jogelmélet, a közigazgatási jog, a környezetvédelmi jog mellett – a jogalkotástan csak egyik vonulata. Ennek oktatásával közel 40 éve foglalkozik, a tárgykörben számos tanulmánya is megjelent. Tamás András is az International Association of Legislation tagja.3 d) Tóth Judit 1
A témához kötődő publikációi közé tartozik egyebek közt: A nemzetközi jog beszűrődése a magyar jogforrási rendszerbe. Magyar Jog, 2005/10. sz., 599-608. o.; Merre tovább jogalkotás – Jat. is, marad is. De Jure, 2007/11. sz., 10-14. o. (Társszerző: CHRONOWSKi Nóra.); A jogalkotás és a jogforrási rendszer egyes jellemzői Olaszországban. Jogtudományi Közlöny 2007/12. sz., 575-585. o.; A Törvényhozástan tárgy oktatásának output-ja, avagy a Nagy Parkolón túli Köztársaság parlamenti ülése. In: Per Pedes Apostolorum. Tanulmányok PETRÉTEI József egyetemi docens 50. születésnapjára (szerk.: CHRONOWSKI Nóra). PAMA Könyvek, 2008. 103-131. o.; Minőségi jogalkotás és adminisztratív terhek csökkentése Európában. HVG-Orac, Budapest, 2010. DRINÓCZI Tímea életrajza és publikációs jegyzéke elérhető többek közt a pécsi jogi karhoz kapcsolódó honlapon: http://www.kozjogpecs.hu/alkotmanyjog-oktatok.html (elérés: 2011. október 15.); publikációs jegyzéke továbbá a Magyar Tudományos Művek Tárában is (www.mtmt.hu). 2 A témához kötődő publikációi közé tartozik egyebek közt: Társadalmi közreműködés a jogalkotásban. Állam és Igazgatás, 1989/5. sz., 416-425. o.; A törvény keletkezése, a belső törvényhozási eljárás. Magyar Közigazgatás, 1993/10. sz., 588-598. o.; A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciában. Osiris Kiadó, Budapest, 1998.; A jogszabályok érvényessége és hatályossága a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában. In: Emlékkönyv ÁDÁM Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára (szerk.: uő.). Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2000. 161-180. o.; Jogforrások és jogalkotás az Alaptörvényben. In: Alkotmány és jogalkotás az EU tagállamaként. Válogatott tanulmányok (szerk.: CHRONOWSKI Nóra). HVG-Orac, Budapest, 2011. 251-264. o. PETRÉTEi József életrajza és publikációs jegyzéke elérhető többek közt a pécsi jogi karhoz kapcsolódó honlapon: http://www.kozjogpecs.hu/alkotmanyjog-oktatok.html (elérés: 2011. október 15.); publikációs jegyzéke továbbá a Magyar Tudományos Művek Tárában is (www.mtmt.hu). 3 A témához kötődő munkái közé tartozik egyebek közt: A jogi norma egyes technikai elemeiről. Jogtudományi Közlöny, 1980/8. sz., 518-525. o.; Kormányzati jogalkotás. Fejezetek a jog technikai értelmezésének köréből. Doktori értekezés. [Gépirat.] Budapest, 1989.; Jogelvek. In: Emlékkönyv SZENTPÉTERI István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára (szerk.: TÓTH Károly). Szeged,
2
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
egyetemi docens (CSc), a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán az Alkotmányjogi Tanszék oktatója, tanszékvezető-helyettes. Ugyancsak rendkívül szerteágazó alkotmányjogi és közigazgatási tudományos munkássággal rendelkezik, valamint több mint 25 éve dolgozik a közigazgatásban is, és tett szakvizsgát is.4 AZ EGYES MŰVEK BEMUTATÁSA Figyelemmel a terjedelmi korlátokra, elsősorban néhány jellegzetesség kiragadásával igyekszem a három munkát jellemezni. 1. A pécsi Jogalkotástan A könyv tankönyvi jellegét aláhúzza az is, hogy a Dialóg Campus Tankönyvek sorozatában jelent meg. A könyv szakirodalmi bázisa igen széles körű: a hivatkozott irodalom jegyzéke 227 tételt ölel fel, melyből 99 idegen nyelvű (főként német, ill. néhány angol és egy olasz). A jegyzékben megtalálható a Legistica első, 1999-es kiadására történő hivatkozás. A szerzők valamennyi fejezetben számos jegyzetet alkalmaznak. A formát tekintve ezek az adott fejezet zárásaként, végjegyzetként jelennek meg. Így az irodalomjegyzék valamennyi tétele (akár többször is) konkrét hivatkozásként is megjelenik. A könyv oktatásban történő felhasználhatóságát nagyban segíti, hogy a törzsszövegtől elkülönülten – kisebb betűmérettel szedve – a bemutatott tézisekhez példák is társulnak. Az előszóban (13. o.) a szerzők rámutatnak, hogy mi a könyv felépítésének fő vezérfonala: a tíz fejezetből az első négy elméleti jellegű, a következő kettő „átmeneti” jellegű, az utolsó négy pedig kifejezetten praxisorientált. Az egyes fejezeteken belül (újrakezdődő számozással) a további belső egységeket nagybetűk, majd római, végül arab számok jelölik.
Officina ny., 1996. 599-605. o.; A jog érvényessége és az érvényes jog. In: Iustum, aequum, salutare. Emlékkönyv ZLINSZKY János tiszteletére (szerk.: BÁNRÉVY GÁBOR–JOBBÁGYI Gábor–VARGA Csaba). Budapest, Osiris Kft. ny., 1998. 277-288. o.; Közigazgatás és rendeletalkotás. In: Pro Publico Bono, 2011/1. sz., 17-28. o. Tamás András életrajzi adatait és publikációs jegyzékét részletesen bemutatja a tiszteletére készült ünnepi kötet függeléke: Ratio Legis – Ratio Iuris. Ünnepi tanulmányok TAMÁS András tiszteletére 70. születésnapja alkalmából – Liber amicorum. Studia A. TAMÁS septuagenario dedicata (szerk: GERENCSÉR Balázs–TAKÁCS Péter). [Pro Publico Bono – Xenia – Bibliotheca Iuridica. Libri Amicorum 39.] Szent István Társulat, Budapest, 2011. 583595. o. Publikációinak jelentős része az MTMT-ben is megtalálható. 4 A témához kötődő publikációi közé tartozik egyebek közt: Az európai integráció és az alkotmányozás kapcsolata. Európai Tükör, 1998/1. sz., 99-115. o.; Epizódok a lengyel alkotmányozás legújabb történetéből. Valóság, 1999/4. sz., 77-87. o.; Civilek részvétele a jogalkotásban. In: Nonprofit szervezetek joga (szerk.: uő.). Demokratikus Jogok Fejlesztéséért Alapítvány, Budapest, 2005. 282-311. o. (CD-Rom); Alkotmányosság az Európai Unióban és a tagállamokban. In: Összehasonlító alkotmányjog (szerk.: TÓTH Judit–LEGÉNY Krisztián). CompLex Kiadó, Budapest, 2006. 329-373. o.; Alkotmányozás és állampolgárság. In: Tanulmányok ÁDÁM Antal professor emeritus születésének 80. évfordulójára (szerk.: CHRONOWSKI Nóra–Petrétei József). PTE ÁJK, Pécs, 2010. 391-426. o. TÓTH Judit életrajza és publikációs jegyzéke elérhető többek közt a szegedi jogi kar honlapján: http://www.juris.u-szeged.hu/karunkrol/alkotmanyjogi-tanszek/munkatarsaink100302?objectParentFolderId=10447 (elérés: 2011. október 15.); publikációs jegyzéke továbbá a Magyar Tudományos Művek Tárában is (www.mtmt.hu).
3
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Az I. fejezet megalapozónak tekinthető: a jogalkotástan fogalmáról, tárgyáról és módszeréről szól. A szerzők jogalkotástannak a jogalkotás egészét, azaz a jogszabályok létrejöttének sajátosságait vizsgáló tudományt tekintik (szűkebb értelemben, törvényhozástanként csak a törvények alkotására vonatkoztatva – 19. o.). A jogalkotástan részterületei a következők (21. o.): a jogalkotás-elmélet (a jogalkotásra vonatkozó ismeretek tudományos feldolgozása); a jogalkotási analitika (különös tekintettel a normaelméletre); a jogalkotási taktika (ide tartozik a jogalkotási szervek és a konkrét jogalkotás eljárás vizsgálata); a jogalkotási metodika (ide tartozik pl. döntéselméleti és jogpolitikai megfontolások alapján az adott jogszabály célja, értékelése, hatályosulásának elemzése); valamint a jogalkotási technika (ez a jogi norma formába öntésére vonatkozik, ideértve pl. a szabályok megfogalmazásának, a normák tagolásának kérdéseit). Ez a felosztási metódus meghatározza a tankönyvi fejezetek felépítését is. A jogalkotástannak – tantárgyként – alapvető céljául a szerzők azt jelölik meg, hogy összefoglalja azokat a legfontosabb elméleti ismereteket, amelyek a jogalkotás során irányadóak, valamint, hogy gyakorlati segítséget nyújtson a jogszabályok kidolgozásához és hatályosulásának vizsgálatához (31. o.). Az elméleti bevezető fejezetek közül a II. a normatani alapokat tárgyalja. A jogalkotás tárgykörében óhatatlanul találkozunk a jogelmélet egyik fő vizsgálati szempontjával, a jogi norma jelenségének tárgyalásával. A szerzők voksukat egyébként a háromelemű normaszerkezet mellett teszik le, jóllehet utalnak az ettől eltérő szakirodalmi álláspontokra is (50. o.). Mindhárom normaelem részletes vizsgálata mellett bemutatják a normák felosztásának érvényességi erő alapján történő kategorizálását is (utalva pl. a kógencia–diszpozitivitás kérdésére, ld. 65-66. o.). A III. fejezet a jogalkotás fogalmi megközelítésének részletes elemzését nyújtja. A szerzők a jogalkotást elsősorban mint az alkotmány által konstituált hatalomgyakorlást, továbbá mint a jogalkotó hatáskörrel felruházott szervek sajátos tevékenységfajtáját fogják fel (73-77. o.). Külön részletesen vizsgálják a szerzők a törvény- és a rendeletalkotás eltérő jellegzetességeit, a felhatalmazás és a delegáció kérdéseit. A IV. fejezet a jogalkotás termékeivel, a jogszabályokkal (valamint az állami irányítás egyéb jogi eszközeivel) foglalkozik. A tankönyv írása idejének megfelelően az akkor hatályos Alkotmány és jogalkotási törvény (1987. évi XI. tv.) alapján sorra áttekinti a Magyar Köztársaságban alkotható jogszabályok és egyéb jogi eszközök jellemzőit. (Természetesen elsősorban ez a fejezet az, amelynek „előzményeit” a Petrétei-féle alkotmányjogi tankönyv is tartalmazza.4) Az V. fejezet – „átmeneti” céllal – a jogalkotási metodika, azaz az ún. belső jogalkotási eljárás tárgykörével foglalkozik. A fejezet elején a szerzők rámutatnak arra, hogy a jogalkotási eljárás belső és külső vetületei mit jelölnek (175. o.): a belső eljárás a jogszabályba foglalt döntés felkutatásának és meghozatalának módszerét, a külső eljárás a jogszabály formális keletkezését, a döntéshozatal egyes szakaszaira vonatkozó szabályokat foglalja magában. 4
PETRÉTEI József: Magyar alkotmányjog I. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2002. 115-209. o.
4
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Ebből következően a belső eljárás szabályai a jogszabályoknál lényegében megegyeznek, a külső eljárás szabályai viszont a törvény- és a rendeletalkotás tekintetében lényegesen eltérnek. A belső eljárást a szerzők nyolc szakaszra tagolják, melynek kezdeti lépései a jogalkotási probléma felismerése és definiálása, valamint a kiindulási helyzet elemzése; vége pedig a döntés meghozatala és ennek megalapozása, valamint az eredmény ellenőrzése (176. o.). A VI. – egyben második „átmeneti” – fejezet a jogalkotási taktika, azaz a külső jogalkotási eljárás kérdéskörét tárgyalja. E fejezet a formális ismérvek, lényegében a kapcsolódó jogi szabályozás ismertetésével mutatja be valamennyi jogszabály keletkezésének technikai folyamatát. A legrészletesebb bemutatás természetesen a törvényalkotás kérdéseihez kapcsolódik, nem mellőzve azon keletkezési szakaszok bemutatását sem, amelyek az országgyűlési döntéshozatalt megelőzik (a törvények kezdeményezése, a Kormánynak a törvényjavaslat előkészítésére vonatkozó eljárása), ill. követik (aláírás, kihirdetés). A praxisorientáltnak tekintett első fejezet, a VII., a jogalkotás technikájáról, annak külső szisztematikájáról, azaz a jogszabály szerkezetének, tagolásának, felépítésének kérdéseiről szól. E címszó alatt a szerzők részletesen bemutatják, hogy hogyan kell megjelölni a jogszabályokat (egyéb jogi eszközöket), ill. azt is, hogy milyen főbb szerkezeti elemek megkülönböztetésének lehet helye. A VIII. fejezet ugyancsak a jogalkotás technikájáról, ennek belső szisztematikájáról szól. E fejezet célja, hogy bemutassa, miképp lehet tartalmi szempontok szerint megfelelőképp érthető, logikus, ellentmondásoktól mentes szöveget megalkotni. A jogszabály megszövegezése ismereteinek megalapozása érdekében a fejezet a jogi szaknyelvvel kapcsolatos tárgykörök ismertetésével is foglalkozik. A fejezet második fele pedig a jogalkotás során előforduló jellegzetes hibákról ad részletes képet – számos példával –, ezzel is segítve a gyakorlati megközelítést. A IX. fejezet a jogalkotás technikájának egy harmadik részével, a jogszabályszerkesztés gyakorlatával foglalkozik. A szerzők a kodifikáció/kodifikátor kifejezések helyett a fejezet címében jelölt szót helyesebbnek látják. Kifejezésre jut a szerzők álláspontja a jogszabályszerkesztővel szemben támasztott követelmények, ill. a jogszabályszerkesztési folyamat szerkezeti elemeinek (megértés és elemzés; tervezés; összeállítás; tüzetes vizsgálat) kapcsán is. A könyv zárófejezete a jogszabályok hatályosulását és a dereguláció kérdéseit vizsgálja. Ennek keretében a túlszabályozás és a hatékony jogalkotás aspektusait is bemutatják a szerzők. A könyv tankönyvjellege okán a X. fejezet után több olyan szerkezeti elem is található, melyek segítik az oktatásban történő felhasználhatóságot. Mellékletek címszó alatt a szerzők hat, a tárgykört érintő listát, vizsgálati szempontrendszert helyeztek el (az egyiket ezek közül a Német Szövetségi Köztársaságban alkották meg). A felhasznált irodalom jegyzékét követően pedig a könyvben történő keresést tárgymutató is segíti.
5
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Összefoglalóan megállapítható, hogy a könyv klasszikusan tankönyv-jellegű: szoros didaktikai szerkezetben, világos és logikus rendben, áttekinthető felosztásban tárgyalja a sorba rendezett tárgyköröket. Valamennyi alapfogalom részletes magyarázatát tartalmazza, általában az adott szerkezeti egység elején, mellyel biztosítja a fogalmakra épülő logikai rend egységességét. Az elméleti kérdések tárgyalásakor általában többféle elméleti konstrukciót is bemutat, majd jelzi, melyikkel ért egyet, s másokkal miért nem. A tankönyv oktatásban történő felhasználhatóságát kiválóan szolgálja, hogy – mint fentebb erre már utaltam – szinte minden fontosabb megállapításhoz, elméleti tételhez tartozik egy vagy több példa, melyek nyilvánvalóan segítik a joghallgatókat abban, hogy amikor először találkoznak a jogi szövegek elemzésének feladatával, már idejekorán kiszűrhessék a jellegzetes hibákat. Nem haszontalan mindez a könyv más olvasójának sem: legfeljebb (szomorú) ismerősként köszöntenek rá az egyre inkább megszokottá váló problémák. Sajnos a könyv átdolgozása még nem került napirendre, így – bár a mű jelentős része a hatályos joghoz nem kötődő volta miatt kiválóan használható – egyes fejezetei szükségképp elavulttá váltak (különösen az egyes jogszabályok/állami irányítás egyéb jogi eszközei ismertetése). Remélhetőleg egy következő kiadásban olvashatjuk a legújabb kori magyar jogalkotás sajátosságainak értékelését is (ld. pl. az ún. „önmegsemmisítő jogszabályok” vagy a visszaható hatályú jogalkotás kérdéseit). 2. A Legistica E tankönyv irodalomjegyzéke is igen bőséges: 122 tételből áll, ezek közül azonban mindössze 20 darab a magyar nyelvű (köztük szerepel a pécsi Jogalkotástan is). A szerző széles körű nyelvismeretét mutatja, hogy a munkák között szereplő elsősorban angol és német nyelvű könyveket francia, olasz, spanyol, cseh, lengyel nyelvűek egészítik ki. A szerző tudományos munkásságát ismerve mindemellett természetesen nem hiányoznak jelentős skandináv munkák sem (svéd, dán vagy finn nyelven). A szerző külön utal rá: az irodalomjegyzék az általános tájékozódást szolgálja, a Legistica tehát nem tekinthető az abban szereplő művek (egyébként kizárólag könyvek) feldolgozásának. Ennek megfelelően a könyvben nincs hagyományosan vett „hivatkozott irodalom”, nincsenek lábjegyzetek. Nem vette fel továbbá a szerző – amint erre maga utal – a listára az Egyesült Államok igen jelentős szakirodalmát sem (9. o.). A könyv három nagy részre oszlik, melyek címe: Bevezetés, Jogszabálytan, A jogalkotás mint társadalmi technológia. Az egyes részeken belül római számokkal elkülönített további részek, illetve arab számmal jelölt kisebb egységek találhatók, melyeket folyó számozással láttak el (így összesen VI, illetve 58 kisebb egység van). A szerző fenntartja módszerét – melyet pl. másik jelentős, közigazgatási jogi tárgyú tankönyvében is alkalmaz5 –, és az egyes szakkifejezések (terminus technicusok) latin megfelelőjét zárójelben megadja.
5
TAMÁS András: A közigazgatási jog elmélete. 4., átdolgozott kiadás. Szent István Társulat, Budapest, 2010.
6
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
A Bevezetésben a szerző körülhatárolja a jogalkotástan (legistica) tárgyát, és saját tárgyalási módszerét is. Megállapítja, hogy a jogalkotástan viszonylag újkeletű, rendszerezett ismeret, amelynek tárgya a jogszabályok megalkotása; egy egységes fogalomkészlet kialakítása és egy egységes műveletrendszer bemutatása. Ugyanakkor a szerző azt is világossá teszi: megítélése szerint a jogalkotástan nem azonos a jogszabályszerkesztői vagy kodifikátori szakma mesterségbeli fogásainak gyűjteményével (7. o.). Határozottan állítja továbbá: Európában a jogalkotástan körében azok a szerzők mutattak fel eddig jelentős, alapvető munkákat, akik a tényleges jogalkotásban (annak gyakorlatában) is hosszabb ideig részt vettek (13. o.). (E vélemény megalapozottsága a szerző fentebb vázolt munkásságának tükrében is érthető.) A szerző a jogalkotástan fő tárgyköreit három csoportba osztja, melyek a következők (1112. o.): a jogszabálytan, mely a jogi jellegű szabályok általános (norma) tulajdonságait mutatja be; a jogalkotás technológiája, mely vizsgálata tárgyává a teljes jogalkotási folyamatot teszi; valamint a jogalkotás technikája, mely a jogalkotás egyes műveleteit ismerteti. A szerző úgy látja, a jogalkotástan mint tananyag a közigazgatási jog körében helyezhető el.6 Az ésszerű és megfelelően szakszerű jogalkotói döntések megalapozása ugyanis elsősorban a közigazgatási szervek tevékenységében jelenik meg. Vonatkozik ez pl. a jogszabálytervezetek kidolgozására, azok egyeztetésére, véleményeztetésére, kihirdetésére, egyáltalában kezelésére. Ezzel összefüggésben a szerző rámutat arra a manapság elterjedt gyakorlatra, mellyel a tervezetek kidolgozására „külső szakértőket” bíznak meg (talán indokolt lehet annyi kiegészítés: ez újabban nem pusztán a kormányzati döntés-előkészítésre vonatkozik). Tamás András nem osztja azok véleményét, akik ezt megfelelő és helyes tendenciának tartják: a jogszabálytervezetek elkészítése éppúgy önálló szakma, mint sok más tevékenység, és ezt nem hivatásszerűen végzőktől nehezen várható el, hogy a jogalkotás egyöntetűségét, az egyenletes szakmai színvonalat fenntartsák. Ez független attól, hogy valaki saját szakterületén adott esetben magas színvonalú munkát végző szakember (21-22. o.). A Jogszabálytan c. rész kiterjedt, elsősorban normatani vizsgálatot tár elénk. A jog mint normarendszer különféle felfogásait, annak értelmezését is bemutatja. Külön kiemelhető néhány fogalom sajátos értelmezése, ill. definiálása. Hatályos jog alatt pl. a szerző a következőt érti: az adott helyen és időben érvényes jogszabályok összessége (100. o.). Sajátos műszó az ún. CODEX: ez térben és időben érvényes jogi szabályosságok halmazát jelenti. Több, mint a jogszabályok összessége: nem egy létező könyv, de leírható, sőt a számítógépesítés korában többnyire már létezik is. Tartalmazza a hatályos jogszabályok szövegét, a bírói gyakorlatot, a jogtudományi irodalmat, az ügyvédi gyakorlatot is. Lényegében megfelel a mai számítógépes jogtárak megvalósulásának (111-112. o.).
6
Ennek megfelelően pl. a PPKE Jog- és Államtudományi Karán a jogalkotástan a közigazgatási jog c. főkollégium részét képezi. (Pécsett, Szegeden vagy az ELTE jogi karán viszont az Alkotmányjogi Tanszék gondozza a tárgyat, természetesen ez is indokolható.)
7
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
A szerző hosszan vizsgálja a jogi norma és a jogszabály szerkezetére vonatkozó ismereteket is. A normatív tartalom megjelenítése szempontjából pl. feltétlen (kategorikus), azaz hipotézis nélküli; feltételes (hipotetikus), egy hipotézissel rendelkező; és változatokat egybefűző (diszjunktív), azaz több hipotézist tartalmazó normákat mutat be (128. o.). A szerző a jogszabályszerkezet körében – nem mellőzve bizonyos normalogikai alapismeretek bemutatását sem – tárgyalja a klasszikus hármas normafelosztást is (a jogszabály dogmatikai szerkezete – 168. o.). A Jogalkotástan mint társadalmi technológia c. részben a szerző a jogalkotás társadalomra gyakorolt hatásait, az ezzel kapcsolatos összefüggéseket is vizsgálja. Ennek körében külön esik szó a legitimitás vagy éppen a képviselet kérdéseiről. A jogalkotás technológiája alatt a szerző mindazoknak a hivatalos műveleteknek és módszereknek az összességét érti, amelyek végeredménye egy hatályos jogszabály lesz (209. o.). Ennek keretében tárgyalja a jogalkotás kezdeményezésével, tervezésével, a jogszabályszerkesztéssel („jogszabálytervezet-készítés” – 224. o.), és a jogalkotás összehangolásával összefüggő kérdéseket. A jogalkotásformák címszó alatt a harmadik részben a szerző bemutat bizonyos, az általános jogelmélet, jogtörténet, alkotmányjog stb. körében megismert fogalmakat, gyakran sajátos – természetesen jogalkotástannal összefüggő – nézőpontból. Így külön szerkezeti egységek foglalkoznak a jogforrás, a kódex (eredeti, azaz törvénykönyvi értelmében), az alkotmány, a törvény és a rendelet, illetve a jogszabályrendezés kérdéseivel. Ez utóbbi körében a szerző külön vizsgálja, helyes-e a dereguláció fogalmát a revízióval azonosítani (természetesen nem), melyiknek mi a lényege; szól továbbá az ún. kompiláció jelentőségéről is. A könyv függeléke – az irodalomjegyzéket megelőzve – a Legistica kiadásakor hatályos normaszövegeket tartalmaz. A négy jogforrás közül az elektronikus információszabadságról szóló törvény kivételével a többi időközben hatályát vesztette (az 1987. évi jogalkotási törvény, az igazságügyi és rendészeti miniszter feladat- és hatásköréről szóló 2008-as kormányrendelet, valamint a Kormány 1994-es ügyrendje). Szerencsére mindez a könyv aktualitásából és használhatóságából mit sem von le – mondanivalója túlnyomó részben, figyelemmel a megfelelő absztrakciós szintre és az alapos elméleti megalapozásra, a jogszabályok egyre gyorsabb változásaitól függetlenül irányadó maradhat. Összefoglalóan megállapítható, hogy a Legistica újabb bizonyítéka a szerző sajátos, egyedi munkásságának: fogalomhasználatával, tárgyalási módszerével és – korántsem utolsó sorban – erőteljesen megalapozott gyakorlati eredetű tudásával ötvözi a jog- és államelmélet, a közigazgatás-tudomány és az alkotmánytan, vagy éppen a szociológia körében feltárt törvényszerűségeket, ismereteket, nemritkán saját véleményeit. Az aktuális folyamatokra több helyen reagál, sajátos humorával olykor kemény kritikával illeti a tárgykör más elméleti szerzőit, de éppúgy gyakorlati művelőit és „felhasználóit”, „megrendelőit” is (ideértve pl. a politika szféráját is). Azzal sem árulok el titkot, ha jelzem: világosan kiolvasható a szerző értékelése az aktuális jogalkotási „termékek”
8
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
színvonaláról, mely – hasonlóan persze más szerzőkéhez is – túlzottan szívderítőnek nem mondható. Kíváncsian várhatjuk ugyanakkor a majdani 7. kiadást, melyben vélhetőleg értékelést nyernek a legújabb jogalkotási–alkotmányozási „trendek” is. Indokolt még jelezni: a Legisticában általában nem olvashatunk nagy számban jó vagy rossz példákat, szerkezeti megoldások gyakorlati megvalósulásait, tipikus jogalkotási hibákat stb. Ennek magyarázata, hogy a fentieket a szerző előadásai során mutatja be, illetve a hallgatók számára kiadott jogszabályszerkesztési feladatok értékelése során mutat rá ezekre. 3. Tóth Judit Jogalkotástana Jelen munka – saját meghatározása szerint is – „Egyetemi jegyzet”. Ehhez igazodik terjedelme, és szakirodalmi jegyzéke is, mely utóbbi 35 tételt ölel fel (ezek közt két angol nyelvű szerepel, ugyanakkor fellelhető a pécsi Jogalkotástan és a Legistica 2003-as kiadása is). A szerző ugyanakkor utal a tárgykörrel kapcsolatos, az utóbbi évtizedekben legjelentősebbnek tekinthető külföldi és magyar szerzők munkásságára is (3-4. o.). A jegyzet hivatkozásokat, lábjegyzeteket nem tartalmaz, ugyanakkor az idézeteket idézőjellel jelzi. A munka 13, arab számmal jelzett fejezetre különül, az egyes fejezeteken belül pedig ugyancsak arab számmal jelölt bekezdésekre tagolódik. Az 1. fejezet a tárgymegjelölésről szól (Mi a jogalkotástan?), és a szerző ezt „több körben” járja körül (1-2. o.): legszűkebb értelemben: a törvények születésének tudományos vizsgálata és az ismeretek rendszerezése, ill. annak javítása; tágabb értelemben: a jogforrástani normák alkotásának menetéről, alapvető szakmai szabályairól szóló tanítás (itt a szerző utal Tamás András álláspontjára is); legtágabb értelemben: a jogi normaként működő szabályozási rendszerek elemeinek megalkotására, javítására vonatkozó rendszerezett tanítás. A 2. fejezet – hasonlóan az előző munkákhoz – elméleti (és történeti) alapozást teremt meg (A kodifikáció és a jogforrás). Ez a fejezet szól olyan kérdésekről is, melyeket a Legistica esetében mint jogalkotásformákat ismerhettünk meg. A jegyzet kiadásának időpontja lehetőséget teremtett arra is, hogy a szerző ismertesse a jogalkotás szabályozása hazai történetének legújabb fejleményeit is (pl. az Alaptörvény és az új jogalkotási törvény megalkotását). A jegyzetben használatos fogalmi háló (jogforrás, jogszabály, normatani kérdések stb.) megalapozása is itt olvasható. A 3. fejezet a szabályozási ciklusról, azaz a normaalkotás ideális menetéről szól. Ennek kezdete a szabályozási igény azonosítása, zárása pedig a jogtisztítás (helyesbítés), ill. a dereguláció (ld. hasonlóan a pécsi Jogalkotástan esetében az ún. belső jogalkotási eljárás kérdéseit). A 4. fejezet arra keresi a választ, hogy a „jó (minőségi) jogalkotás” érdekében miképp szükséges a szabályozási következmények hatásait megbecsülni, vizsgálni; mivel ez szükséges a jó norma alkotásához szükséges optimális tartalom kialakításához. A hatásbecslés körében a szerző megkülönböztet előzetes, kísérő és utólagos
9
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
változatokat (33-34. o.). A gyakorlati megvalósításra példaként egy konkrét jogszabálytervezethez készített hatásvizsgálati lapot is megtekinthetünk (39-42. o.). Az 5. fejezet a jogi, normatív nyelvezet kérdéseit tárgyalja. A jogi nyelv következő rétegeit sorolja fel a szerző (47. o.): a jogi norma nyelve; a jogtudomány, jogi szakirodalom nyelve; a jogalkalmazók nyelve; valamint a jogász és a laikus közti kommunikáció nyelve. Ezek közül a vizsgálati tárgy – figyelemmel a jegyzet céljára – a felsorolás első eleme. A 6. fejezet a szabályozási tartalom kérdéseit vizsgálja, különös tekintettel a harmonizációra. A fejezetben foglaltak arra kívánnak rámutatni, hogyan lehet a „politikai megrendelő” szándékát a jogi rendszerbe átültetni. Ennek integráns része az, hogyan illeszthető a készülő jogszabály a jogrendszerbe – külön vizsgálva ennek részeként a nemzetközi és az uniós joggal fennálló összhangot is. A 7. fejezet a formát vizsgálja: a jogszabályok szerkezeti elemeit tárgyalja (hasonlóan lásd: a pécsi Jogalkotástan esetében az ún. külső szisztematika), ideértve a jogszabályok (állami irányítás egyéb jogi eszközei/közjogi szervezetszabályozó eszközök) megjelölését és címét, vagy éppen a hatályra vonatkozó rendelkezéseket is (különös tekintettel a visszaható hatály kérdésére, figyelemmel a legújabb idők alkotmánymódosításaira is). A fejezetben helyet kap többek közt a preambulumok, az értelmező és felhatalmazó rendelkezések, a mellékletek elhelyezésének és jellegének kérdésköre is. A 8. fejezet a jogalkotási eljárás egyik fontos elemét: a tervezetek egyeztetésének kérdéseit tárgyalja. A szerző részletesen kitér az uniós egyeztetésekre is, melynek körében ismerteti az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságra vonatkozó rendelkezéseket. Ehhez a témához kapcsolható a 9. fejezet is, mely „nyitott jogalkotás” cím alatt a döntéshozatali folyamat demokratizmusát mutatja be. Ennek keretében esik szó többek közt az elektronikus információszabadságról, valamint a jogszabályelőkészítésben történő társadalmi részvételről szóló törvények előírásairól, a közadatkeresőről, illetve az 1990-ben „száműzött” társadalmi vita intézményéről. A 10. fejezet a jogalkotási eljárás (szabályozási ciklus) végső fázisairól szól (kihirdetés; ill. jogtisztítás: helyesbítés, dereguláció). A szerző részletesen utal a helyesbítési gyakorlatnak az utóbbi időkben történő számos kifogásolható elemére, s az ezzel összefüggő alkotmánybírósági gyakorlatra is. Ha úgy tetszik, a szerző a következő két fejezetet afféle „különös részként” különíthette el. A 11. fejezet önállóan szól az önkormányzati rendeletalkotás kérdéseiről. Ez teljes mértékben indokolt, hiszen a jogalkotás és a tudomány figyelme jórészt az országos hatályú jogszabályokra irányul. Ehhez képest az Alkotmánybíróság gyakorlatában az önkormányzati rendeletek igen nagy számban jelennek meg (2012. január 1-jétől az ezzel kapcsolatos hatáskör ugyanakkor a „rendes” bírósághoz kerül). A 12. fejezet pedig a nemzetközi szerződésekkel összefüggő jogalkotási kérdéseket vizsgálja, e körben bemutatva a korábbi (1982. évi 27. törvényerejű rendelet) és a hatályos jogi szabályozást is (2005. évi L. törvény).
10
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
A 13. fejezet – követve a pécsi Jogalkotástan esetén a belső szisztematika körében vázolt rendszert (ld. a pécsi Jogalkotástan 364-373. oldalait) – jellemző jogalkotási hibatípusokat sorol fel. Olvashatjuk továbbá a 2007-ben keletkezett, „A közigazgatás megújítása – Operatív program” c. dokumentum fontosabb, a témával szorosan összefüggő részleteit (167-170. o.). Érdekes – és meglehetősen terjedelmes (22 oldalnyi) – melléklet társul a tankönyv 13 fejezetéhez. Címe: Példák a jogalkotási hibákra. Ennek keretében hosszú leírásokat olvashatunk, melyek a hatástalan (történetesen az utcai prostitúcióval összefüggő) szabályozás, a hatásbecslés és a politikai megrendelői szándék tisztázásának hiánya, valamint a szövegezés, a jogszabályszerkesztés hiányosságaira, nehézségeire mutatnak rá. A melléklet kiválóan szolgálhatja a gyakorlati oktatás igényeit is. Összefoglalóan elmondható, hogy a jegyzet kiváló oktatási segédanyag. A fenti két mű elméleti megállapításait is számos helyen hasznosítja, az elméleti tételek mellett pedig számos példával segíti a tananyag elsajátítását. A melléklet külön részletes elemzést tesz lehetővé, hiszen jelentős terjedelme és a jegyzet egészére épülő jellege elmélyült tanulmányozást igényel. Kiadásának évszáma okán lehetővé válik, hogy – eltérően a másik két könyvtől – reagáljon a legújabb jogalkotási folyamatokra is (pl. az Alkotmányba elhelyezett visszaható hatályú, a közteherviseléssel összefüggő szabályra, vagy éppen az új Alaptörvény által alkalmazott megoldásokra). KITEKINTÉS AKTUÁLIS JOGALKOTÁSI KÉRDÉSEKRE Jelen alpontban néhány olyan kérdés – fenti szerzők általi – bemutatását végzem el, amelyek a jogalkotás (főleg hazai) „trendjében” elsősorban az utóbbi években jelentek meg. a) A dereguláció A dereguláció mint a jogalkotáshoz szükségszerűen kapcsolódó fogalom, az utóbbi időben – nem pusztán hazai, de pl. uniós szinten is – óriási jelentőségre tett szert. Hazánkban a rendszerváltást követően került előtérbe, s időről időre (ha úgy tetszik: kormányról kormányra) kerülnek elő deregulációs „programok”. A pécsi Jogalkotástan a dereguláció fogalmát kettéválasztja: gazdasági és jogi jellegű részekre. A jogi dereguláció célja adott kérdés állami szabályozásának megszüntetése, csökkentése, alapvetően a jogtisztítás és a hatékony(abb), minőségi jogalkotás kialakítása érdekében. Ez jelentheti azt, hogy az állam lemond bizonyos jogterületek teljes vagy részleges szabályozásáról, ill., hogy adott jogi előírások minőségi újraszövegezése mellett dönt. A dereguláció eredetét a könyv egyértelműen az USA-beli gazdasággal összefüggő szabályozás körébe helyezi,7 más államokban később ettől független folyamatként is 7
DRINÓCZI Tímea tudományos munkásságának jelentős része kiterjed a gazdaság és a jogi szabályozás, a második generációs alapjogok összefüggéseire. Ld. pl.: A piacgazdaság és a versenyszabadság – alkotmányjogi értelemben. Jogtudományi Közlöny, 2004/9. sz., 275-284. o.; A gazdasági alkotmányról I-II. Magyar
11
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
bemutatja. A szerzők rámutatnak arra is: a dereguláció mennyiségi értelemben pusztán a normák számának csökkentését jelenti, minőségi értelemben azonban ennél szélesebb: jogtisztítást, a normák értelmének megtisztítását is jelenti; s ehhez kapcsolódik a megfelelő joganyagrendezés is. A szerzők úgy látják: lényegében a rendszerváltás óta csak kampányszerűen, alkalmanként, és alapvetően technikai-formális jellegű deregulációs tevékenység folyt hazánkban a rendszerváltást követően, ebben kedvező változásokat 2002-től vélnek felfedezni (397-432. o.). Tóth Judit Jogalkotástanának megközelítése hasonló: deregulációnak tekinti a felesleges (hatástalan, elavult, a közösségi joggal ellentétes stb.) jogszabályok hatályon kívül helyezését, kiiktatását (30. o.). Ez része a minőségi jogalkotás (better regulation) elvárásrendszerének is, amennyiben az egyszerűsítés egyik elemét képezi (32. o.). Utal a szerző arra is, hogy a dereguláció törvényi előírásának tekinthető a hatályos, 2010. évi jogalkotási törvény (2010. évi CXXX. tv.) 22. §-a (a jogszabályok tartalmi felülvizsgálata – 35. o.). A deregulációt a jogtisztítás erőteljes eszközének tekinti, és táblázatokkal mutatja be a jogforrások számának növekedését. A dereguláció céljának azt tekinti, hogy annak következtében a jogállam követelményeinek megfelelően a jogrendszer áttekinthető és koherens legyen. A dereguláció nem pusztán a jogi szabályozás terjedelmének csökkentését, hanem adott esetben a szabályozandó életviszonyok körének szűkítését, a jogi kötöttségek lazítását is jelenti (összefüggésben pl. a pécsi Jogalkotástanban is olvasható gazdasági vetülettel). A szerző is áttekinti a hazai dereguláció történetét, említi pl. a „nagy deregulációs” 2007. évi LXXXII. törvényt is. Az eddigi tapasztalatok alapján azonban továbbra is úgy látja, a dereguláció komolyan vételét, folyamatos ellenőrzését továbbra is indokolt lenne megkövetelni; annak felfogása ugyanis továbbra is elsősorban a mennyiségi szempontokra koncentrál (135-145. o.). Tamás András a kérdést némiképp más szemszögből vizsgálja. A Legistica „Jogszabályrendezés” címszó alatti szerkezeti egységében (száma: 58.) rámutat, hogy a jogalkotás célja átfogó jogszabályrendezés is lehet, melynek célja a szabályok egységes időszerűsítése. Ennek általános technológiája a jogszabályok módosítása és hatályon kívül helyezése. Célszerű ugyanakkor ezt nem egy-egy jogszabály, hanem központi irányítással a teljes jogrendszer vonatkozásában elvégezni. A jogszabály-felülvizsgálat (revízió) tehát önálló jogalkotásforma, melynek eredménye új jogszabály lesz. Európában ez általában hatályon kívül helyező jogszabály formájában jelenik meg. A szerző azonban úgy látja: ez a fogalom nem azonos a deregulációval (jóllehet, újabban sokan azonosítják vele). A dereguláció kifejezés ugyanis arra utal, hogy a jogalkotó bizonyos kérdések jogi rendezését egészében megszünteti (formailag ez is hatályon kívül helyező jogszabály lesz). Ezért ez nem elsősorban jogtudományi, hanem kormányzati irányítási (adminisztratív-igazgatási, közpolitikai) kérdés, s bár valóban gazdasági eredetű, de a közigazgatás gazdasági (a magánszférából eredő) eszközökkel történő megvalósításának – elsősorban amerikai eredetű, és korántsem egyöntetűen helyeselt – módszereihez Közigazgatás, 2005/4. sz., 239-249. o. és 2005/5. sz., 301-311. o.; Gondolatkísérlet a gazdasági alapjogok közgazdaságtani és jogi megközelítésére. Magyar Jog, 2006/5. sz., 257-266. o.; Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2007.; A gazdasági alapjogok szabályozásának szükségessége az Alkotmányban – nemzetközi kitekintés. In: Gazdasági alapjogok és az új magyar Alkotmány (szerk.: MOLNÁR Borbála–GYOMBOLAI Zsolt–TÉGLÁSI András). Országgyűlés, Budapest, 2011. 11-62. o.
12
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
tartozik. Ebben az értelemben tehát a dereguláció a jogi szabályozás helyett a magánszabályozás (szerződéses viszonyok) körébe utal bizonyos kérdéseket.8 A deregulációt ismét a jogi szférában vizsgálva, a szerző tehát nem ért egyet pl. azzal, hogy az az ún. „túlszabályozás” megfelelő ellenszere, a jogalanyok ui. nem a jogszabályok mennyiségével, hanem annak követhetőségével (kredibilitásával) foglalkoznak elsősorban. A „jogtisztítás” mint másik fogalmi magyarázat sem teljesen helytálló a szerző szerint: hiszen a jogszabályok mennyisége helyett azok tartalma az, ami a jogalanyok szempontjából elsősorban számít (253-259. o.) b) „Önmegsemmisítő”, „öngyilkos” jogszabályok Az előző alponttal szoros összefüggésben áll az a néhány éve alkalmazott jogalkotási módszer, mely alapján a kizárólag módosító vagy hatályon kívül helyező jogszabályi rendelkezések (vagy kizárólag ilyeneket tartalmazó jogszabályok) saját – a hatálybalépésüket követő egy vagy néhány napon belül történő – hatályvesztésükről rendelkeznek. A pécsi Jogalkotástan erről még mint – az akkori időszakban ritka megoldásként – helyes és korszerű módszerről tett említést, figyelemmel arra, hogy ez a megoldás segít elkerülni a jogrendszer megterhelését (425. o.). A módszer elterjedése azonban számos aggályt is felvetett. Tóth Judit például úgy fogalmaz, hogy az „öngyilkosság” arra a feltételezésre épül, hogy a kizárólag módosító vagy hatályon kívül helyező norma új normatartalmat nem hordoz, hatálybalépésével azonnal teljesül. A konkrét helyzetben azonban ezt senki nem ellenőrzi, ráadásul az ilyen normák a hatályos jogszabályok köréből igen gyorsan kikerülnek, így egy – kizárólag a hatályos jogot tartalmazó – jogszabálygyűjteményben a visszakereshetőségük rövid idő eltelte után kizárt. A szerző úgy látja, ez akár még alkotmányossági kifogásokat is felvethet, hiszen véleménye szerint a szabály az alkotmányt módosító törvényekre is kiterjed, ezáltal alapjogi vagy alkotmányos intézmények módosításának rekonstruálása is lehetetlenné válik (86. o.). Tamás András még ennél is sokkal kritikusabb a kérdés megítélésében. A szerző véleménye szerint a problémát az okozza, hogy egy többféleképp is magyarázható alkotmánybírósági döntésből téves következtetést vontak le. A módosító szabály érvényességi ideje ugyanis meg kell, hogy egyezzen a módosított szabály érvényességi idejével. A megoldást tehát a szerző megalapozatlannak, értelmetlennek, ezáltal elfogadhatatlannak tekinti (256-257. o.). A kritikák ellenére rá kell mutatni: a hatályos jogalkotási törvény nemhogy eltörölte volna, inkább – mint erre Tóth Judit Jogalkotástana is rámutat (86. o.) – intézményesítette a megoldást.9 Ennek következtében viszont meg kell említeni: nehezen értelmezhető, Ld. még a szerzőtől: Állami funkciók változása. Társadalom és Gazdaság, 2007/1. sz., 37-59. o.; A jogállam közigazgatásának „fejlődése”: közigazgatásból magánüzlet. Iustum Aequum Salutare, 2009/3. sz., 57-74. o. 9 A hatályos törvényszöveg szerint: „12. § (1) A módosító rendelkezés és hatályon kívül helyező rendelkezés a hatálybalépéssel, vagy ha a módosító, illetve a hatályon kívül helyező rendelkezés a módosítást, illetve hatályon kívül helyezést meghatározott időponthoz vagy jövőbeli feltételhez köti, ennek az időpontnak vagy jövőbeli feltételnek a bekövetkezésével végrehajtottá válik. 8
13
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
hogy az „önmegsemmisítő” módosítások, hatályon kívül helyezések gyakorlata – a jogalkotási törvény kifejezett, fenti előírása ellenére – megmaradt a magyar jogalkotásban.10 c) Az 1987. évi XI. törvény ún. hatályos szövege 2007. augusztus 9-én a Magyar Közlönyben megjelent a jogalkotási törvény „egységes szerkezetbe foglalt hatályos szövege”. Ebből kiderült pl., hogy a köztársasági elnök jogosult törvényerejű rendelet alkotására. A közzétevők ugyanis átvezettek olyan szövegváltoztatásokat, melyekre az 1989. évi XXXI. törvény, azaz az első nagy alkotmánymódosítás adott lehetőséget: ahol jogszabály a Népköztársaság Elnöki Tanácsát említi, ezen köztársasági elnököt kell érteni. Ugyanakkor nem került sor sehol a tanácsok „átnevezésére”, arról ugyanis törvényi rendelkezés soha nem született (csak annyit tartalmazott az önkormányzati törvény eredeti szövege, hogy a tanács és szervei jogutóda a helyi önkormányzat). Természetesen ez a megoldás felzúdulást keltett (vélhetőleg a célja is ez volt: a kétharmados, régen elavult és alig-alig módosított jogalkotási törvény „lecserélése” hosszú ideje aktuális lett volna). Nem maradt reflektálatlan a kérdés még az Országgyűlésben sem (pl. kétszer intéztek ez ügyben kérdést a jogalkotásért felelős miniszterhez). A tudomány is reagált, így Tamás András a Legisticában pl. jelezte, hogy ha ez a szöveg az érintett miniszterek jóváhagyásával jelent meg, akkor az a magyar jogalkotás mélypontja lehet (257. o.). Amint erre korábban már utaltam, a könyv függelékében szerepel a törvény, mely esetében a szerző fenntartotta a jogszabálygyűjteményekben általában alkalmazott törvényszöveg-változatot (mint nem közhitelest, de ésszerűt), és részletes lábjegyzetekben mutatta be a megítélése szerint figyelembe veendő normaszöveget (261-272. o.). A „felzúdulást” továbbra sem követte az Országgyűlés jogalkotó tevékenysége: új törvényt sokáig nem fogadtak el. Arra csak az új összetételű Országgyűlés által került sor, miután egyébként az Alkotmánybíróság döntött az 1987. évi XI. törvény egészének – pro futuro hatállyal, 2010. december 31-ével történő – megsemmisítéséről [121/2009. (XII. 7.) AB határozat]. d) Az Alkotmány 70/I. § (2) bekezdésének változásai A 2011. év második felében az új összetételű Országgyűlés – konkrétan meghatározott politikai célokkal összefüggésben – el kívánt térni az Alkotmánybíróság következetes, az adóügyek tekintetében (is) alkalmazott gyakorlatától. Az Alkotmány közteherviseléssel összefüggő 70/I. § (2) bekezdésének két módosítását is végrehajtotta, amelyek – eltérő megfogalmazásban – lehetővé kívánták tenni bizonyos államtól kapott juttatások visszamenőleges „megadóztatását” (külön előírt mértékű kötelezettség megfizetését). (2) A jogszabály (1) bekezdés szerint végrehajtottá vált rendelkezése a végrehajtottá válást követő napon hatályát veszti.” 10 Emellett a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteménye – https://kereses.magyarorszag.hu/jogszabalykereso (elérés: 2011. október 15.) – számos olyan jogszabályt hatályosként tüntet fel, amelyek kizárólag módosító vagy hatályon kívül helyező rendelkezéseket tartalmaznak.
14
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
A dátumok ismeretében érthető, hogy csak Tóth Judit reagálhatott az új folyamatokra. A szerző itt utal a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban olvasható indokolásra, és egyéb AB határozatokra is, melyek a visszamenőleges jogalkotás tilalmát a jogállamiság fontos értékének tekintik (77-78. o.). Megemlíthető, hogy a módosított alkotmányi felhatalmazás alapján alkotott mindkét „98 %-os különadós” törvényt megsemmisítette az Alkotmánybíróság. Az Alkotmány hivatkozott szabálya azonban ezt követően is hatályban maradt (Magyarország Alaptörvényében ugyanakkor már nem szerepel azonos vagy hasonló megfogalmazás).
15
