MEGJEGYZÉSEK A HAZAI JOGRENDSZERRŐL1 Lamm Vanda
Vezetői összefoglaló A tanulmány a hazai jogrendet az 1990 utáni jogfejlődés alapján vizsgálja, s az egyes nagy jogterületekhez kapcsolódóan próbál javaslatokat megfogalmazni. A szerző szerint egy új alkotmány kidolgozása ma nem szerepel napirenden, s a jelenleg hatályos számtalan alkalommal módosított Alkotmány normaszövegén és az Alkotmánybíróság joggyakorlatán alapuló alkotmányos rend működőképes és megfelel a jogállami elvárásoknak. Egyébként is egy új alkotmány kidolgozása a jelenlegi viszonyok között csak megosztaná a politikai erőket, s inkább viszályt szítana, mint egyetértést. Az új alkotmány kidolgozása helyett sokkalta célszerűbb lenne egy alapos alkotmányrevízió elvégzése, amelynek során a legkirívóbb anomáliákat és inkonzisztenciákat kigyomlálnák, s néhány elengedhetetlenül szükséges módosítást elvégeznének. A rendszerváltozás nyomán az emberi jogok védelmére rendelt jogvédelmi intézmények köre bővült, hiszen felállításra került az Alkotmánybíróság és az országgyűlési biztosok intézménye. Ugyanakkor kimaradt egy olyan fórumnak a felállítása, amelynek létét a jogállamiság szempontjából szakmai körökben igen fontosnak tartják, ez pedig az önálló közigazgatási bíróság. A közigazgatási bíróság létrehozását mindenekelőtt az teszi szükségessé, hogy a közigazgatási határozatok rendes bíróságok előtti megtámadásának jelenlegi rendszere a közigazgatási döntések egy jelentős része jogszerűségének bírói ellenőrzését nem teszi lehetővé; ezen kívül alig van lehetőség a közigazgatás mérlegelése helyességének a vizsgálatára. A politikai–gazdasági rendszerváltozás mindenképpen szükségessé teszi a nagy jogági kódexek újrakodifikálását. Egyes új kódexek már létrejöttek (büntetőeljárási törvény, közigazgatási eljárási törvény), a nagy anyagi jogi kódexek, így az új Polgári Törvénykönyv és az új Büntető Törvénykönyv kidolgozása már évek óta folyamatban van. Kívánatos e munkálatok felgyorsítása, s hozzá kellene kezdeni más jogterületek átfogó újrakodifikálásához. A jogalkotásnál az eddigieknél nagyobb figyelmet kell fordítani az érdemi hatásvizsgálatra, s a hatásvizsgálatoknak az egész jogalkotási folyamatot végig kell kísérniük.
1
Jelen tanulmány Boóc Ádám, Halász Iván, Horváthy Balázs, Ligeti Katalin, Majtényi Balázs, Pap A. László, Rácz Zoltán, Sulyok Gábor, Szamel Katalin, Török Gábor és Vörös Imre által készített összefoglalókon alapul.
20
Az alkotmányozás kérdései – szükség van-e új alkotmányra? Magyarországon az 1989–90-es rendszerváltozás utáni jogrend alapjait a Köztársaság Alkotmányát kihirdető 1989. évi XXXI. törvény fektette le. Ez az alkotmány azonban nem más, mint a korábbi alkotmány, az 1949. évi XX. törvény szerkezetébe beépített új alaptörvény. Ez a régi–új Alkotmány tartalmazza azokat a legfontosabb normákat és elveket, amelyek a demokratikus jogállam követelményéből adódnak, így a parlamenti demokráciát, a többpártrendszert, az emberi jogok védelmét, stb. Az „alkotmányos” forradalom nyomán született alaptörvény tehát valójában alkotmánymódosítások sorozatával jött létre, s azt eleve átmenetinek szánták, amit jól bizonyít az az Alkotmány preambulumában található kitétel, hogy „... a jogállamba való politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés – hazánk új alkotmányának elfogadásáig – Magyarország alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg”. Egy új alkotmány kidolgozásával az első szabadon választott Országgyűlés nem foglalkozott, s az új alaptörvény létrehozása csak az 1994-es választások után került napirendre. 1994 és 1998 között a politikai pártok, az Országgyűlés, valamint elméleti és gyakorlati szakemberek sokasága dolgozott az új alkotmány előkészítésén. Ebben a ciklusban jelentős szakmai munkálatok történtek, sőt az Országgyűlés a házelnök vezetésével a parlamenti pártok képviselőiből Alkotmányelőkészítő Bizottságot hozott létre, s egy szövegtervezet is készült. A parlamenti pártok egyetértésének hiánya miatt azonban az alkotmány szövegében nem sikerült megegyezést létrehozni, s 1998 tavaszán a munkálatok abbamaradtak. Az 1998 és 2002 közötti parlamenti ciklusban az új alkotmány kidolgozása nem szerepelt napirenden, s egy új alaptörvény létrehozása csak a 2002-es választások után került ismét szóba. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ez nem a pártprogramok szintjén történt, hanem egyegy, a nagyobbik kormánypárthoz tartozó politikus vetette fel egy új alkotmány előkészítésének szükségességét. Ennek tudható be, hogy ebben a ciklusban is bizonyos szakmai munkálatok – elsősorban az Igazságügyi Minisztérium égisze alatt – történtek, azonban hivatalosan egyik parlamenti párt sem állt elő egy új alkotmány elfogadásának szükségességével.2 Napjainkban – kizárólag szakmai szempontok alapján – valójában nehéz állást foglalni abban a kérdésben, hogy szükség van-e új alkotmányra vagy sem. Egy új alkotmány mellett szólnak mindenképpen azok az érvek, miszerint a jelenleg hatályos alaptörvényt egyértelműen ideiglenesnek szánták, az okmány számos ellentmondást, inkonzisztenciát tartalmaz, túl könnyen módosítható,3 s a túl gyakori módosítások következtében nem egyszer újabb ellentmondások is keletkeztek. Az új alkotmány elfogadása ellen felhozható az, hogy mára kialakult és megszilárdult egy, a hatályos Alkotmány normaszövegén és az Alkotmánybíróság joggyakorlatán alapuló alkotmányos rend, amely működőképes és megfelel a jogállami elvárásoknak. Az új alkotmány kidolgozása a jelenlegi politikai viszonyok között – minden valószínűség szerint – megosztaná a politikai erőket, s inkább viszályt szítana, mint egyetértést. Mindezekre tekintettel az új alkotmány kidolgozása helyett sokkalta célszerűbb lenne egy alapos alkotmányrevízió elvégzése, amelynek során a legkirívóbb anomáliákat és inkonzisztenciákat kigyomlálnák.
2 3
Az Igazságügyi Minisztérium 2006 januárjára elkészítette az új alkotmány normaszövegét. Az Alkotmányt 1989. október 23-án történt ünnepélyes kihirdetése óta 28 alkalommal módosították.
21
Nem hallgatható el azonban, hogy a hatályos Alkotmány bizonyos rendelkezései mindenképpen újraszabályozást igényelnek. Ezek közül itt csak néhány problémára szeretnénk rámutatni. Az egyik az Alkotmány 7. cikkéhez kapcsolódik, s az a nemzetközi jog és a belső jog viszonyára vonatkozik. A magyar jogrendszer és a nemzetközi jog viszonyának szabályozásában ugyanis számos anomália tapasztalható. Annak ellenére, hogy e kérdéssel az Alkotmánybíróság több döntésében foglalkozott, az Alkotmány ezt rendező 7.§ (1) bekezdése többféleképpen értelmezhető, s további kérdéseket is felvet (például a nemzetközi szokásjog transzformálhatóságát). Nem szorul bővebb magyarázatra, hogy egy demokratikus jogállamban elengedhetetlen e tárgykör precíz és ellentmondásoktól mentes alkotmányos szabályozása, függetlenül attól, hogy az adott állam a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát illetően a dualista vagy a monista megoldást preferálja. Gondot okoz az Európai Unióbeli tagságunkra tekintettel született ún. csatlakozási klauzula. Az Országgyűlés a 2/A §-t azzal a szándékkal iktatta be az alaptörvénybe, hogy ún. csatlakozási klauzulaként mindazon problémákat kezelje, amelyek az európai jognak a magyar jogalkalmazók általi kötelező alkalmazásával és egyes állami hatáskörök gyakorlásának az Európai Unióra való átruházásából adódnak. A szakirodalom álláspontja szerint ez a meglehetősen pongyola megfogalmazású módosítás nem oldja meg a problémát. Különösen élesen vetődik fel a kérdés egyes hatásköröknek az Unió intézményeivel való közös gyakorlásával összefüggésben. Jelenlegi formájában ugyanis ezt a rendelkezést az Alkotmánybíróság nem tudja alkalmazni, azaz nem tudja megítélni egy hatáskörgyakorlás átruházásának alkotmányosságát. Éppen ezért ajánlatos lenne e rendelkezést megfelelően pontosítani. Szintén nem rendezett az európai jog és a magyar jog viszonya, illetve erről az Alkotmány nem mond semmit. A kérdés feltétlen rendezést igényel, mégpedig azért, mert az Alkotmánybíróság csak a Magyar Köztársaság Alkotmányát alkalmazhatja, és adott esetben kénytelen lenne megsemmisíteni valamely az európai joggal konform, ám a magyar Alkotmányba ütköző jogszabályt. Sokan a jelenleg hatályos Alkotmány egyik neuralgikus pontjaként tartják számon a kétharmados törvényeket, vagyis azokat a törvényeket, amelyeket az Országgyűlés csak a képviselők kétharmadának szavazatával fogadhat el. Nyilvánvaló, hogy a kétharmados törvények mindenképpen megnehezítik a törvényalkotást. Éppen ezért az elmúlt több mint másfél évtizedben – figyelemmel az ellenzék magatartására, bármelyik párt vagy pártok legyenek is ellenzékben – bizonyos jogszabályok megalkotásával, illetve módosításával a kormányzó többség elő sem állt. Miután a kétharmados törvények a mindenkori ellenzék számára egyfajta garanciával bírnak, éppen ezért az ésszerű megoldás az lenne, ha jelentősen csökkentenék a kétharmados szavazás alá tartozó törvények körét, s csak néhány valóban kiemelkedő jelentőségű jogszabály elfogadását kötnék kétharmados többséghez. Jogalkotási mulasztások – a jogalkotással összefüggő kérdések A jogalkotó fontos feladata a mulasztásos alkotmánysértések kiküszöbölése, orvoslása. 2006. márciusi adatok szerint (az önkormányzatok jogalkotásának elmulasztásával kapcsolatos határozatokat nem számítva) 12 olyan – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kimondó – alkotmánybírósági határozat létezik, amelyekből folyó jogalkotási kötelezettségének a felhívott jogalkotó, nevezetesen az Országgyűlés nem tett eleget. A 22
mulasztás pótlására megállapított határidő egyébként három esetben még nem telt le, illetve egy esetben a mulasztást csak részben pótolta határidőre a jogalkotó. Végső soron tehát nyolc olyan alkotmányos mulasztás áll fenn, amelyek esetében az Országgyűlés az Alkotmánybíróság által előírt határidőig nem teljesítette jogalkotói feladatát.4 Az egyik legrégebbi alkotmánysértő mulasztás a kisebbségek parlamenti képviseletével kapcsolatos, de mulasztás állapítható meg a parlamenti házszabállyal, valamint a vizsgáló bizottságokkal kapcsolatban is. A közvélemény előtt is jól ismert jogalkotói mulasztás a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési képviseletéhez kapcsolódik. Az Alkotmánybíróság a kisebbségek országgyűlési képviseletét illetően még 1992-ben – a kisebbségi törvény elfogadását megelőzően – megállapította, hogy az Országgyűlés nem tett eleget a kisebbségi képviselet megteremtésére irányuló jogalkotási kötelezettségének. A későbbiekben az Alkotmánybíróság több határozatában (1994-ben és 2005-ben) is érintette a kérdést, s jogszabály is született, ennek ellenére a kisebbségek országgyűlési képviselete mind a mai napig nem tekinthető rendezettnek. Egyébként bizonyos jogalkotói mulasztás még magával az Alkotmánybírósággal kapcsolatban is fennáll, amennyiben több mint 16 éve nem került elfogadásra az Alkotmánybíróság ügyrendjét tartalmazó törvény, holott az Alkotmánybíróság létrehozásáról szóló 1989. évi XXXI. tv. értelmében „Az Alkotmánybíróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat az Alkotmánybíróság ügyrendje állapítja meg, amelyet az Országgyűlés – az Alkotmánybíróság javaslatára – törvényben határoz meg.” Az Európai Unióhoz való csatlakozásunk új helyzetet teremtett a magyar jogalkotó szervek számára. A csatlakozást követően ugyanis a jogalkotási tevékenységet a korábbi jogharmonizációnál komolyabb feladat elé állítja az a tény, hogy – a közösségi jogból fakadó belső jogalkotási követelményként – rögzíti, a jogszabályok nem lehetnek ellentétesek, illetőleg összeegyeztethetőnek kell lenniük az Európai Közösségek és az Európai Unió jogi aktusaival. Az egész magyar jogrendszer stabilitására, a jogbiztonságra, s hazánk európai uniós tagságára tekintettel feltétlenül módosításra szorul a jogalkotási törvény. Egyébként 2003 óta az Országgyűlés előtt van a jogalkotásról szóló új törvényre vonatkozó javaslat, amely eddig nem került elfogadásra, bár számos érv szól amellett, hogy ez elengedhetetlenül szükséges lenne. Szintén a csatlakozás veti fel az Unió ún. másodlagos jogforrásainak a helyét a magyar jogforrási hierarchiába (rendelet, határozat). Ez is egy olyan kérdés, amelyet – fontosságára tekintettel – a jogalkotási törvénynek kell rendezni. Egyes vélemények szerint az említett probléma közvetve már most is többé-kevésbé megoldottnak tekinthető, egy ilyen horderejű kérdést azonban szükséges volna egyértelműen és tisztán szabályozni. A jogszabályok megalkotásánál rendkívül fontos az érdemi hatásvizsgálat. Kétségtelen, bizonyos jogszabályoknál törvényi előírás a hatásvizsgálatok elvégzése, ez azonban az esetek egy részében mechanikus és technikai jellegű, s csak a jogszabály előkészítésének folyamatára korlátozódik. Álláspontunk szerint a jogszabályok hatásvizsgálatának az egész 4
Meg kell jegyeznünk, hogy három esetben a kormány nem tett eleget az Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak.
23
jogalkotási folyamatot végig kell kísérnie, egészen az adott jogszabálynak az Országgyűlés általi elfogadásáig. Előfordulhat ugyanis, hogy az Országgyűléshez – esetleg a törvény elfogadását közvetlenül megelőzően – benyújtott módosító indítványok következtében a jogszabály igen jelentős változáson megy át. Nem kizárt az sem, hogy egy-egy – esetleg aprónak tűnő – módosítás következtében a kérdéses jogszabály annak előkészítése során nem számolt újabb jelentős költségvetési kiadásokat eredményez, vagy egyszerűen végrehajthatatlan lesz. A közigazgatás korszerűsítésének elmaradása Az 1989–90-es rendszerváltozás után – úgy tűnik – a közigazgatás két nagy alrendszere közül az önkormányzatokra nagyobb figyelmet fordítottak, mint az államigazgatásra. Ennek bizonyos mértékben ellentmondani látszik az a tény, hogy az 1989. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Alkotmány a közigazgatásnak csak az egyik részét, az államigazgatás alrendszereit érintette, az önkormányzati közigazgatás garanciái csak a következő évben az önkormányzati törvény (1990. évi LXV. tv.) elfogadásakor kerültek be az alaptörvénybe. Ezzel mindenesetre a helyi igazgatás megreformálása megtörtént, s a területi és helyi államigazgatásnak egy sajátos rendszere alakult ki, a korábbi tanácsrendszert felváltotta a helyi önkormányzati rendszer. Külön kérdés az, hogy ez a rendszer mennyire váltotta be a hozzáfűzött reményeket, s mára már ez is felülvizsgálatra szorul. A közigazgatás korszerűsítését, modernizálását és hatékonyabbá tételét azonban mind a mai napig nem sikerült megvalósítani, bár az 1990 utáni kormányok ezekkel a kérdésekkel lassan másfél évtizede foglalkoznak, s a Miniszterelnöki Hivatal égisze alatt több közigazgatási reformkoncepció készült, amelyeket kormányhatározatokba foglaltak, végrehajtásukra azonban nem került sor. Az egymást követő kormányok ugyanis ezeket a reformkoncepciókat magukra nézve nem tartották érvényesnek, holott a koncepciók alapvetően politikafüggetlenek voltak. Nem szorul bővebb magyarázatra, hogy a közigazgatás korszerűsítése tovább nem halogatható. A közigazgatás korszerűsítése egyik első lépéseként értékelhető, hogy az Országgyűlés a 2004. évi. CXL. törvénnyel megalkotta az új közigazgatási eljárási törvényt. Ez a jogszabály egy majd félévszázados és számos alkalommal módosított törvényt (1957. évi IV. tv.) váltott fel. A közigazgatás új szemlélete már a jogszabály címében is megmutatkozik, amennyiben az „A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás szabályai” címet viseli. Az emberi jogok védelmének további erősítése A rendszerváltozás nyomán az emberi jogok védelmére rendelt jogvédelmi intézmények köre bővült, hiszen felállításra került az Alkotmánybíróság és az országgyűlési biztosok intézménye. Ugyanakkor kimaradt egy olyan fórumnak a felállítása, amelynek létét a jogállamiság szempontjából szakmai körökben igen fontosnak tartják, ez pedig az önálló közigazgatási bíróság. Ez egyben a közigazgatás bírói ellenőrzésének jelentős kiterjesztését is magával hozná. Kétségtelen, hogy mind a közigazgatási eljárási törvény, mind pedig a Polgári Perrendtartás lehetővé teszi a közigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadását, azonban ez csak a jogszabályt sértő hatósági határozatok vonatkozásában lehetséges. A közigazgatási bíróság létrehozását tehát mindenekelőtt az teszi szükségessé, hogy a közigazgatási határozatok rendes bíróságok előtti megtámadásának jelenlegi rendszere a közigazgatási
24
döntések egy jelentős része jogszerűségének bírói ellenőrzését nem teszi lehetővé; ezen kívül alig van lehetőség a közigazgatás mérlegelése helyességének a vizsgálatára. Az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartásával összefüggő mutatók közvetlenül befolyásolják egy állam nemzetközi megítélését és jelzik a jogbiztonság fokát. E körülményre figyelemmel célszerű lenne, ha a mindenkori magyar kormányzat még a jelenleginél is nagyobb figyelmet fordítana az emberi jogok kérdésére. E téren különösen fontos lenne a különböző nemzetközi és uniós emberi jogi védelmi mechanizmusok előtt megindított eljárásokról a közvéleményt tájékoztatni, és az egyes jogvédelmi szervek hazánkat érintő döntéseiből, ajánlásaiból és jelentéseiből levonható tanulságok figyelembe vétele. Kívánatos lenne továbbá néhány még nem ratifikált jelentősebb emberi jogi egyezmény kötelező hatályának mielőbbi elismerése, hiszen a Magyar Köztársaságnak aligha vannak olyan érdekei, melyek eme aktus ellen szólnának. A nagy jogági alaptörvények újrakodifikálása Hazánkban az „alkotmányos” forradalom az 1989-es átfogó alkotmánymódosítások elfogadásával nem ért véget. Létre kellett hozni az alkotmánymódosítások végrehajtását és a politikai–gazdasági rendszerváltozást szolgáló jogszabályokat. Elmondható, hogy ezek zömét az első szabadon választott Országgyűlés megalkotta. Bizonyos jogszabályok esetében a törvényhozó a módosításokhoz folyamodott, s ez történt például a nagy jogági kódexek, így a Polgári Törvénykönyv és a Büntető Törvénykönyv esetében. Más esetekben új jogszabályokat hoztak. Mind a módosításoknál, mind pedig az új jogszabályok megalkotásánál megfigyelhető volt az, hogy a) a törvényhozóra erős politikai nyomás nehezedett; b) egyes jogszabályoknál gyakran rövid távú gazdasági célokat vettek csak figyelembe; c) a törvényalkotás egyfajta sietséggel történt. Mindezek következtében a jogszabályok nem egy esetben pontatlanok voltak, illetve olyan ellentmondásokat hordoztak magukban, amelyek csak gyakorlati alkalmazásuk során kerültek felszínre. A fentebb elmondottakra tekintettel, valamint Magyarországnak az Európai Unióhoz való csatlakozása miatt szükségessé vált a nagy jogági alaptörvények újrakodifikálása, ez vonatkozik a Polgári Törvénykönyvre, a Büntető Törvénykönyvre, a Munka Törvénykönyvére, a Büntetőeljárási Törvényre, a közigazgatási eljárási törvényre, stb. Ezek a kodifikációs munkálatok zömükben az 1990-es évek második felében elkezdődtek, bizonyos területeken azonban még hozzá sem kezdtek. Az új kódexek a jogharmonizációs követelményeken túlmenően lényegében az 1990 óta született törvények szintézisére, s a rendszerváltozás folyamatának kodifikációs lezárására törekszenek. a) Az új Btk. előkészítése Magyarországon a politikai változások egyik első jeleként már az első szabad választásokat megelőzően 1989 nyarán módosították a Büntető Törvénykönyvet (Btk.), s az államellenes bűncselekmények esetében kiiktatták a halálbüntetést (az 1989. évi XVI. tv.). Nem sokkal később az 1989. évi XXV. tv. pedig szinte teljes egészében megváltoztatta a Btk. e fejezetének korábbi rendelkezéseit. Hasonlóképpen változott a gazdasági bűncselekmények köre is, amennyiben egyes cselekmények kikerültek a büntetőjog által szankcionált cselekmények köréből (pl. üzérkedés, devizagazdálkodást sértő bűncselekmények). Ugyanakkor azonban – éppen a gazdaságban bekövetkezett változások hatására – újabb bűncselekmények is bekerültek a Törvénykönyvbe. Eltöröltek továbbá bizonyos büntetési 25
nemeket, így mindenekelőtt a halálbüntetést, amelynek alkotmányellenességét Magyarországon az Alkotmánybíróság mondta ki. Az Alkotmánybíróság döntésében hangsúlyozta: „Az emberi élethez és méltósághoz mint abszolút értékhez való jog korlátot jelent az állam büntetőhatalmával szemben” (23/1990 (XI. 31.) AB határozat). A hatályos Büntető Törvénykönyvet, az 1978. évi IV. törvényt a rendszerváltás óta a törvényhozás 68 alkalommal módosította, az Alkotmánybíróság különféle határozatai pedig 9 esetben érintették. Ezek a változások mintegy száz rendelkezést módosítottak, illetve helyeztek hatályon kívül. A változások nagy száma mindenekelőtt arra vezethető vissza, hogy a rendszerváltás társadalmi–történelmi körülményei között a Btk. számos vonatkozásban anakronisztikussá vált. A nagyszámú módosítás azonban óhatatlanul megbontotta a Törvénykönyv belső egyensúlyát, a szankciórendszer harmóniáját és a büntetési tételek egymáshoz való viszonyát. Emellett az egymást követő módosítások a büntetőjogi beavatkozást és annak határait esetenként eltérő büntetőpolitikai nézetek alapján tették meg. Az elmúlt évtizedben történt változtatások miatt egységes szemléleten alapuló felülvizsgálatra van szükség. Ennek a felülvizsgálatnak ki kell terjednie mind az általános rész, mind a különös rész szabályanyagára. A Btk. tagolása feltétlenül újraszabályozást igényel, mivel a társadalmi– gazdasági fejlődés számos, egymástól jól elkülöníthető érdekeket védő büntető törvényi rendelkezést kíván meg, s ezt a törvény rendszerében is kifejezésre kell juttatni. Ezért a Btk. egységének megtartása mellett a jövőben indokolt a szabályozás alanyára vagy tárgyára tekintettel speciális rendelkezéseket ún. külön Könyvekben elhelyezni. Ezek a következők lennének: 1. könyv: Általános rendelkezések; 2. könyv: Köztörvényi bűncselekmények; 3. könyv: Szakigazgatási jogszabályokat sértő bűncselekmények; 4. könyv: A katonákra vonatkozó rendelkezések és a katonai bűncselekmények; 5. könyv: A fiatalkorúakra vonatkozó rendelkezések. E tagolás egyrészt lehetővé teszi, hogy az egységes kódex megtartása mellett a jogtárgy védelemben vagy az elkövetők személyében megjelenő jelentős különbségeket a Büntető Törvénykönyv kellően kifejezésre juttassa. A különös részi rendelkezések megalkotásánál a belső szerkezeti tagolás kialakításának megteremtése azért is nagy jelentőséggel bír, mert a különböző bűncselekmények törvényi tényállásai a jogilag védett érdekek sokrétűségét fogják át, s az abban való eligazodást nemcsak a szakmában dolgozó jogászok, hanem az állampolgárok számára is biztosítani kell. Az új Btk. megalkotásával az Igazságügyi Minisztérium már évek óta foglalkozik. Célszerű lenne a munkálatok felgyorsítása, s – a bűnözés elleni eredményes fellépésre, a jogbiztonság elvének érvényesítésére, Magyarország európai uniós tagságából adódó kötelezettségeinkre tekintettel – az új Törvénykönyv mielőbbi elfogadása. b) A magánjogi jogalkotás A rendszerváltozás után a gazdasági és magánjogi jogszabályok sokasága jött létre. Szinte még felsorolni is nehéz lenne, hogy az 1990-ben elfogadott átfogó gazdasági program nyomán hány a piacgazdaságot érintő jogszabály elfogadására került sor. E körbe tartoznak azok a törvények, amelyek a társasági- és cégjogra, a bankjogra, az értékpapír- és tőzsdejogra, a csődjogra, a versenyjogra, a biztosítási jogra vonatkoztak. Ezek zömükben olyan kérdéseket érintettek, amelyeket szocialista viszonyok között nem szabályoztak. 26
A politikai rendszerváltozáshoz kapcsolódóan más jellegű gazdasági tárgyú törvények is születtek. Ezek egyik csoportja az előző rendszer idején elszenvedett sérelmeket próbálta orvosolni, ilyenként említhetők a tulajdoni kárpótlási törvények (1991. évi XXV. tv.) az egyházi ingatlanokról szóló törvény (1991. évi XXXII. tv.). A jogszabályok másik csoportja a gazdaságban meglévő állami tulajdon visszaszorítására és az állami vagyon magánkézbe adására törekedtek, ezek az ún. privatizációs törvények (1990. évi LXXIV. tv., 1995. évi XXXIX. tv., 1992. évi XXXVIII. tv., 1992. évi XLIV. tv.). A gazdaságot érintő jogalkotásban mindenképpen új szakasz kezdődött akkor, amikor nyilvánvalóvá vált, hogy Magyarország is előbb-utóbb az Európai Gazdasági Közösség tagja lesz, s az 1993 júniusában megtartott koppenhágai csúcs után már valójában csak az volt kérdéses, hogy a teljes jogú tagságra mikor fog sor kerülni. A csatlakozásra való felkészüléssel összefüggő jogharmonizációs feladatok, valamint az 1990 után elfogadott gazdasági és magán jogi tárgyú jogszabályok, valamint a gyakorlati tapasztalatok arra sarkallták a jogalkotót, hogy mielőbb hozzákezdjen egy új Polgári Törvénykönyv (Ptk.) megalkotásához. A magánjogi viszonyokat átfogóan rendező új Ptk. létrehozásával kapcsolatos munkálatok 1998-ban kezdődtek. Az erről szóló kormányhatározat értelmében „a felülvizsgálat közvetlen célja egy korszerű, a nemzetközi gyakorlatnak és elvárásoknak is megfelelő Ptk. megalkotása, amely a gazdaság alkotmányaként, a civilisztika alaptörvénye lesz... Az új Ptk. legyen az 1990-től készült törvények szintézisével a civilisztika terén a rendszerváltás folyamatának egyfajta kodifikációs lezárása, összegzése.” Az új Ptk. koncepciója 2002-re elkészült. A koncepcióból kitűnően módosulni fog a Törvénykönyv szerkezete: öt fő részből fog állni, s mindenképpen újdonság, hogy nem lesz ún. általános rész, viszont önálló részben fogja szabályozni a családjogot, amelyről Magyarországon 1952 óta külön törvény rendelkezett. A Törvénykönyv kidolgozásánál az ún. holland módszert választották, amelynek eredményeképpen az eredetileg 2005. december 31-re kitűzött határidő helyett a Törvénykönyv elkészülte reálisan csak 2010–2012 között várható. Mára azonban a jelenleg hatályos Ptk. a gyakorlatban egyre nehezebben tud funkcionálni. Ennek oka paradox módon nem magában a jogszabályban rejlik, hanem abban, hogy a számos uniós irányelv által involvált változások szakmai kritika nélkül kerültek be a Törvénykönyvbe, amelynek következtében a gyakorlati szakemberek véleménye szerint a Ptk. lassan kezelhetetlenné kezd válni. Mindezekre tekintettel feltétlenül indokoltnak tűnik a Ptk. kodifikációjának jelentős felgyorsítása. A Ptk.-n kívül a gazdasági jogalkotásnak vannak még olyan területei, amelyekre vonatkozó jelenleg hatályos jogszabályok gyakorlati alkalmazásuk során nem kis problémát okoznak (pl. a kis- és középvállalkozások számára), s éppen ezért kívánatos lenne mielőbbi felülvizsgálatuk. Ilyenként említhető néhány egészen új jogalkotási termék, pl. a 2006. július 1-jén hatályba lépő gazdasági társasági, illetve cégtörvény vagy a csődtörvény.5
5
A gazdasági társaságokról szóló törvényben szerepel az a kitétel, hogy a fizetésképtelenségi helyzet előrelátható bekövetkezte pillanatától a cég vezetőinek a hitelezők érdekeit szem előtt tartva kell eljárniuk, szemben a tulajdonosok érdekeivel. A cégtörvény a végelszámolás témakörében rendkívül időigényes, bürokratikus eljárást vezet be, amely károsan befolyásolja a gazdasági folyamatokat. Mindezekre tekintettel érdemes lenne az említett jogszabályokat még a hatálybalépésük előtt módosítani.
27
c) A munkajog újraszabályozása Az 1989–90-es rendszerváltozást követően a Magyar Országgyűlés 1992-ben fogadta el a „munkajogi reformcsomagot”, amelyben – a korábbi munkajogi szabályozással szakítva – a szűkebb értelemben vett munkajogot három átfogó törvény rendezett, mégpedig a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. tv. (Mt.), a Köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. tv. (Ktv.) és a Közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. tv. (Kjt.) A három törvény közül az Mt. és a Ktv. önálló jogszabály, míg a Kjt. a ius specialis és az ius generalis viszonyában áll az Mt.-vel. Ekként a korábbi egységes Munka Törvénykönyve helyett a törvények külön szabályozzák a gazdasági és külön a közszolgálati munkaviszonyokat. Az Országgyűlés az Mt.-t közel 50 alkalommal módosította, mely változtatások csak részben magyarázhatók Magyarország Európai Uniós csatlakozásával, a többi módosítás döntően aktuális jogpolitikai célokat szolgált. A szociális jog területén, ezen belül a foglalkoztatáspolitika kérdéskörében az 1991. évi IV. tv. tartalmazza az irányadó szabályozást, amely az elmúlt 15 évben szintén rengeteg módosításon esett keresztül. Ugyanez jellemző a társadalombiztosítási jogra, amelynek átfogó reformjára 1997-ben került sor, de ezen új törvényeket is évente többször kellett módosítani. A munkajogi rendelkezések feltétlenül újraszabályozásra szorulnak. A munkajog jelenlegi legnagyobb kihívása – s ez nemcsak Magyarországon, hanem egész Európában megfigyelhető –, a „munkajogból való menekülésként” jellemezhető. Nevezetesen, hogy a munkáltatók költségkímélés végett igyekeznek minél kisebb összegű közterheket fizetni az államnak a foglalkoztatás után, s a munkaszerződések helyett színlelt megbízási, vállalkozási szerződéseket kötnek. Ugyanakkor terjedőben vannak az újabb foglalkoztatási formák, mint amilyen a távmunka vagy a munkaerő-kölcsönzés keretében végzett munka (nem soroljuk idetartozónak a határozott idejű, illetve a részmunkaidőre kötött munkaszerződéseket). Emellett az ún. outsourcing szintén a foglalkoztatási költségek csökkentésének egyre elterjedtebb eszközévé vált. A fentiekből következően az új Mt. tartalmának meghatározásánál fontos előkérdés a munkajog határainak meghúzása. A jogalkotásnak tisztáznia kell, hogy az új, atipikus foglalkoztatási formákat a munkaviszonyon belül annak határait kitolva helyezi-e el, vagy lehetővé teszi ezen formák munkajogon kívüli érvényesülését. Nem szorul bővebb magyarázatra, hogy a fent említett kérdések megoldása mind a költségvetés, mind pedig a munkavállalók szempontjából sürgetően szükséges. Célszerűnek tűnik, hogy az új munkajogi szabályozás továbbra is kódexjelleggel történjék, miután így a törvény egy helyen tartalmazza a munkaviszonyra vonatkozó rendelkezéseket; ezen túlmenően a munkavállalói oldal védelmét is a munkajogi kódex keretében lehet leginkább biztosítani. A szociális jog szabályozását sokkal jobban össze kellene hangolni a munkajogi rendelkezésekkel. d) Az eljárásjogok helyzete Az anyagi jogszabályok hétköznapi megvalósulásának kulcsa az eljárásjog; s mind a büntető eljárásjog, mind a polgári eljárásjog terén az elmúlt másfél évtizedben jelentős változások történtek.
28
A jogállamiság követelménye és Magyarországnak 1990 novemberében az Európa Tanácsba való felvétele halaszthatatlanná tette a hatályos büntető eljárásjog felülvizsgálatát. A új kódex alapelveinek 1994-ben történt elfogadását követően a kodifikációs munka felgyorsult, s 1998ban az Országgyűlés elfogadta az új Büntető Eljárásjogi Törvényt (Be.) (1998. évi XIX. tv.), rögzítve, hogy az új jogszabály 2000. január 1-jétől lesz hatályos. Nyugodtan elmondható, hogy a rendszerváltozás utáni nagy kodifikációs munkálatok során létrejött jogszabályok közül talán nem volt még egy, amely akkora szakmai vitát váltott ki, mint az új büntető eljárásjogi törvény, s már hatálybalépése előtt módosították, illetve hatálybalépését elhalasztották, nem utolsó sorban azért is, mert a törvény kapcsolódott a bírósági szervezeti reformhoz. A szakmai vitákon túlmenően a törvénykönyv egyes rendelkezéseit az Alkotmánybíróság előtt is megtámadták, s a 2002. évi. I. törvénnyel azt jelentősen módosították. Mára úgy tűnik, lecsillapodtak a kedélyek, a törvény által előirányzott táblabíróságok felálltak, s az új fellebbezési rendszer is működik. A polgári eljárásjog területén is megtörtént az egyik legrégibb kódexünk, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) többszöri módosítása. Ezeket a változtatásokat részben a jogállamiság követelménye generálta, részben pedig az Alkotmánybíróság különböző határozatai. A legjelentősebb változásként említhető az, hogy 1991-ben Pp-nek az alapelveket tartalmazó I. fejezetét újraalkották. Értelemszerűen a polgári eljárásjog területét is érintették a bírósági szervezeti változások. Nem hallgatható el azonban az, hogy a – többször módosított – Pp. mára sok szempontból elavult. A törvény szerkezete a különféle módosítások következtében megbomlott, az egyéb hiányosságok mellett megemlíthető az, hogy a jogszabály kevéssé veszi figyelembe a elektronikus adatátvitel adta lehetőségeket. A törvény teljes újrakodifikálásával kellene biztosítani mindenekelőtt azt, hogy az ügyek döntő többsége ésszerű időn belül véget érjen, hiszen a többéves pereskedések a polgárokban a jogbizonytalanság érzetét keltik, nem beszélve az anyagi és erkölcsi károkról. Nem véletlen, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága Magyarországot éppen az eljárások elhúzódása miatt marasztalta el a legtöbbször. A polgári perrendtartásról szóló törvény bizonyos speciális eljárásokra vonatkozó rendelkezései más problémákat is felvetnek. Ebben a körben érdemes átgondolni a magyar jogi szabályozásban is egyre inkább terjedő alternatív vitarendezési módszerek (AVR) hatályosulását. A munkajogi viták kapcsán a közvetítés és a döntőbíráskodás intézményét a kollektív érdekviták körében a hatályos törvény is rendezi (bár a fogalmak meghatározása feltétlenül revízióra szorul), de megfontolásra érdemes a közvetítés intézményét a munkaügyi bíróságok előtti eljárásban a munkaügyi jogviták terén is lehetővé tenni. Az utóbbi években egyébként az egészségügyi, a polgári jogi jogviták és újabban a büntetőjog terén is szerepet kapnak a konfliktuskezeléseknek ezen új módjai.
Irodalom Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. KJK–MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1995. Fazekas Judit (szerk.): Csatlakozás–jogközelítés. Az acquis communautaire adaptálása a magyar jog- és intézményrendszerbe. KJK–Kerszöv, Budapest, 2003.
29
Halász Iván–Majtényi Balázs (szerk.): Regisztrálható-e az identitás? Az identitásválasztás szabadsága és a nemzeti hovatartozás nyilvántartása. Gondolat–MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2003. Harmathy, Attila: Codification in a Period of Transition. UC Davis Law Review 31 (1998) Kiss György: Munkajog. Osiris, Budapest, 2005. Nagy Ferenc: Tanulmányok a Btk. Általános részének kodifikációjához. HVG–ORAC, Budapest, 2005. Pap András László: Az etnicitás mint a politikai képviselet alapja. Megjegyzések a nemzeti és etnikai kisebbség parlamenti képviseletének kérdéséhez. Politikatudományi Szemle 8 (1999) No. 4. Prugberger Tamás: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog. KJK– Kerszöv, Budapest, 2004. Sárközy Tamás: A privatizáció joga Magyarországon (1989–1993). Akadémiai Kiadó, Budapest, 1993. Sárközy Tamás (szerk.): A rendszerváltozás gazdasági joga. MTA Társadalomkutató Központ, Budapest, 2005. Sulyok Gábor: A nemzetközi jog és a belső jog viszonya: a fontosabb elméletek és a hazai gyakorlat. Leviatán, Tomus III. 65–94. Tóth Mihály–Török Gábor: Csődjog. HVG–ORAC, Budapest, 2001. Török Gábor: A tulajdoni rendszer változásai a XX. sz. végére. MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2001. Vékás Lajos: Az új Polgári Törvénykönyv elméleti előkérdései. HVG–ORAC, Budapest, 2001. Weiss Emilia: Az új Ptk. és a családjogi viszonyok szabályozása. Polgári Jogi Kodifikáció, 2000. No. 2. Wiener A. Imre: A Btk. Általános része de lege ferenda. Közlemények No. 17. MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2003. Zlinszky János: A polgári jog és az alkotmány. In: Mádl Ferenc–Vékás Lajos (szerk.): Emlékkönyv Nizsalovszky Endre születésének 100. évfordulójára. ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 1994.
30
