HABILITÁCIÓS TÉZISFÜZET A városi térségek felértékelődése az államszervezés szempontjából. A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

SZÉCHENYI ISTVÁN EGYETEM Regionális és Gazdaságtudományi Doktori Iskola

– HABILITÁCIÓS TÉZISFÜZET – A városi térségek felértékelődése az államszervezés szempontjából A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

Somlyódyné dr. Pfeil Edit egyetemi docens

GYŐR, 2014

Készült 2014 augusztusában, 30 példányban Szerkesztette és kiadta: a szerző

TARTALOMJEGYZÉK I. RÉSZ A DOKTORI FOKOZAT MEGSZERZÉSE ÓTA VÉGZETT TUDOMÁNYOS TEVÉKENYSÉG RÖVID BEMUTATÁSA ..................5 I. TÉZIS ................................................................................................ 6 A közigazgatás válaszai az önkormányzati alapszint funkcióképességének hiányára.......................................................... 9 A többcélú kistérségi társulás, mint az integrált közszolgáltatásszervezés modellje? ......................................................................... 11 Javaslat a kistérségi modell tágabb kontextusba helyezésére és továbbfejlesztésére ......................................................................... 15 A reform megítélése a kooperáció oldaláról – esettanulmány ....... 15 II. TÉZIS ............................................................................................. 22 A városi térségek változó intézményesítési szükségletéről és annak okairól .............................................................................................. 22 Modellalkotási kísérletek a városrégiók megragadására ................ 27 A várostérségi kooperáció állapota Magyarországon, 2010–2012 . 31 Következtetések .............................................................................. 35 III. TÉZIS ............................................................................................ 37 A városi kormányzás és az államnak városaihoz fűződő megváltozott viszonya ..................................................................... 37 A várospolitika és a tervezési agenda.............................................. 38 A policentrizmus elve és a területi kohézió egyes összefüggései..... 39 A területi tervezés modernizációja, mint kormányzási eszköz ........ 40 A kooperatív állam szerepkörével kapcsolatos következtetések ..... 41 Záró gondolatok a nemzeti várospolitika jegyében ........................ 43 II. RÉSZ KUTATÁSI TERVEK .............................................................. 46 IRODALOM..................................................................................... 47

Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

3

I. RÉSZ A DOKTORI FOKOZAT MEGSZERZÉSE ÓTA VÉGZETT TUDOMÁNYOS TEVÉKENYSÉG RÖVID BEMUTATÁSA Bevezetés Többször elhangzott már, hogy a kooperáció korát éljük. A társadalomirányítás hagyományos formái, a piac és az állam mellé felzárkózott jelentőségével az együttműködés, amely kutatói tevékenységem kulcsfogalmává vált. A téma megtalálásának kiindulópontját a fragmentált önkormányzati rendszer keretei között a közigazgatás-szervezésben a hatékony és gazdaságos feladatellátás eszközének, a társulásnak a kutatása jelentette. Ezt a pontot első támogatott OTKA-kutatásom fémjelezte 1992 és 1994 között, amely azután PhD értekezéssé nőtte ki magát, amelyet 2001-ben védtem meg „Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás” címmel. A munka átdolgozás és kibővítés után monográfiaként jelent meg. A kutatási irány ezután is a kooperáció maradt. Továbbra is foglalkoztattak a közszolgáltatás-szervezés átfogó kérdései, azonban témám egyfelől jelentősen kitágult, másfelől finomodott is, ugyanis a városok felértékelődésének köszönhetően az urbánus térségek felé fordultam. A városrégiók vagy agglomerációk intézményesítésének problematikája egyúttal azt jelentette, hogy a kezdeti közigazgatási érdeklődési terület kiegészült a gazdaság versenyképességi szempontjával és kormányzás témájával, majd s nemzetállam és persze az Európai Unió átalakuló közpolitikai eszközrendszerének vizsgálatával. Nyilvánvalóvá vált, hogy a városi térségek csak a maguk komplexitásában ragadhatók meg, mivel a közigazgatási szempontból széttagolt tér egységét szükséges megteremteni, amit a nemzetgazdaság fejlődésének kritériuma diktál. Ennek eszközei  a területi hatalmi decentralizáció  a területi és településtervezés, továbbá annak finanszírozása  a közjogi intézményesítés  a governance modell, valamint a városrégió bevonása a többszintű kormányzás struktúrájába. Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

5

Lényegében ugyanannak a jelenségnek több arcáról van szó, mely az EU és a fejlett országok esetében határozott explicit vagy implicit várospolitika folytatásában jut kifejezésre, aminek végső célja a nagyvárosok pozicionálása a telephelyek versenyében. A jelen tézisfüzet tehát a tudományos pályám azon állomásait foglalja össze, amelyeknek során a szupralokális tér optimalizálásával foglalkoztam közszolgáltatás-szervezési, tervezési, intézményesítési vagy éppen közpolitikai szempontból. Ezt a kutatási irányt segítették kikristályosodni azok a kutatási programok, megbízások, amelyekben 2002 óta módom volt részt venni főhatóságok, önkormányzatok és kutatási alapok (beleértve az uniót) jóvoltából. Összesen 41 kutatási téma művelésében működtem közre, melyek közül hetet magam vezettem. Így munkásságom alatt többször ért az a szerencse, hogy egyes közpolitikai koncepciókhoz, valamely jogszabály-előkészítő munkához, fejlesztési dokumentumokhoz kapcsolódóan javaslatok formájában hasznosíthattam kutatási eredményeimet. A városi kultúra, az urbánus értékek iránti személyes elkötelezettségem akkor is felszínen tartotta a városkérdést, amikor annak éppen nem volt aktualitása. Tagadhatatlan, hogy ma már a felsőoktatás keretei között a részben elméleti, részben empirikus kutatási eredmények kiválóan be tudnak épülni az oktatási anyagokba és naprakész ismeretek átadását teszik lehetővé a hallgatók számára főként a Közszolgálati alapszakon, valamint az Európai és Nemzetközi Igazgatás mesterszakon oktatott tantárgyak esetében.

I. TÉZIS A decentralizált településhálózat teljesítőképes központok segítségével tartható fenn, következésképp a települési tevékenységet koncentrálni szükséges a közfeladatok hatékony és szakszerű ellátásához szükséges (gazdaságos) területnagyság kialakítása, illetve ellátotti létszám generálása végett. A decentralizált koncentráció és a policentrikus szemléletmód jelentősége a közszolgáltatás-szervezésben Az önkormányzati méretnagyság témaköréről a szakemberek általában azt szokták állítani, hogy az olyan kérdés, melyről a mindenkori állami politika dönt, vagyis nincsenek erre vonatkoztatható megkérdőjelezhetetlen igazságok vagy abszolút kritériumok. A modern államfejlődés, amit a II. világháború lezárulásától számítunk, azonban tendenciájában azt mutatja, hogy mind több nemzetállamban

6


elválik egymástól a települési közösség, valamint a politikai község, vagyis az önkormányzati jogokkal bíró helyi hatóság. Egyszerűbben fogalmazva számos ország növeli alapszintű önkormányzatainak méretét, vagy közvetlenül községösszevonásokat ösztönözve vagy közvetett módon integrált szolgáltatásszervezési megoldásokkal. Az önkormányzati méretnagyság pedig olyan problematika, mely sokoldalú megközelítést igényel, van ugyanis közigazgatás-szervezési, finanszírozási, valamint területpolitikai, területi tervezési metszete, a politológiai és szociológiai vonatkozásait nem is említve. A modern jogállami alkotmányok rendszerint garantálják állampolgáraik számára az életkörülmények egységességének elvét, továbbá részletezik az állampolgárok gazdasági, szociális és kulturális jogainak mibenlétét, ami napjainkban már-már az állam szolgáltatási kötelmét vonja maga után. Ebben az összefüggésben a területpolitikai és területi tervezési elem említése azért helyénvaló, mert több régi uniós tagállamban a közszolgáltatások kiegyenlített rendszerének biztosítása az ún. központi helyek koncepciója alapján történik. A felső-, közép- és alapfokú centrumok kijelölésének az az értelme, hogy a lakosság gazdaságos és hatékony ellátása a közszolgáltatást nyújtó intézmények bizonyos koncentrációja és területileg arányos telepítése mellett tud végbemenni, amihez tagadhatatlanul a közszolgáltatások igénybevevőinek optimális száma kell, hogy kapcsolódjon (ARL, 2000). Az ellátó-szolgáltató intézmények területet lefedő hálózatának megtervezése és annak alapján szisztematikus fejlesztése az 1960-as és 1970-es években indult, s mára annak továbbfejlesztett metódusát követik – többek között – Németországban, Franciaországban, Ausztriában. Ennek egyik tartópillére a közlekedési elérhetőség garantálása a közszolgáltatások szintjeihez igazodóan, a másik a közszolgáltatást nyújtó intézmények fenntarthatósága, amivel összefüggésben valamely központ városnak a vonzáskörzetébe tartozó minimálisan meghatározott lakost kell ellátnia. Amennyiben az ellátotti létszám ez alá csökken, illetve jelentősen (15–35%-kal) eltér ettől, akkor a város teherbíró-képessége veszélybe kerül, következésképpen az államnak az ellátási körzet lehatárolásának változtatási lehetőségét vizsgálnia kell. Az ellátási körzetek számára a területi tervezés eszközével operacionalizált küszöbértékek vannak érvényben (Pütz, Th.– Spangenberg, M. 2006.). Az ellátási szempontból kiemelt települések természetesen megjelennek az állam önkormányzatokat célzó pénzügyi kiegyenlítési rendszerében is, amelyekhez a központosultságot honoráló tétel tartozik. A központi helyek tehát speciális értelemben olyan önkormányzatokat jelentenek, melyek ellátják vonzáskörzetük egészét javakkal és szolgáltatásokkal. Így azok a településfejlesztés irányítása és az


7

ellátási szerepkörök biztosítása szempontjából minden mikro- és mezotérség számára döntő jelentőséggel bírnak. A koncepció gyakorlati megvalósulása a területi és ágazati tervezésen keresztül történik, minthogy a központi helyek lényegi szerepet töltenek be az infrastrukturális beruházások területi elosztásában, sőt a közlekedéstervezés, a gazdaságfejlesztés és városépítés ágazati prioritásainak meghatározásában is (Blotevogel, H. H. 2003). A „decentralizált koncentráció” jövőképe szerint a települések térbeli fejlődésének irányítására alkalmas eszközről van szó, amely az erőforrások igazságos, hatékony és ökológiai szemléletben korlátozott felhasználását garantálja. Tehát a konfliktushelyzetek megoldására adott egy olyan kötelező eljárási rend, amely biztosítja a közösségi érdek érvényre juttatását és alkalmas a területi kohézió követelményének kielégítésére. Ehhez hozzátehetjük (Faragó L. 2006), hogy a kiegyensúlyozottabb térszerkezet kialakítását célzó politika sem tudja megkerülni a hierarchikus struktúrákban való építkezést, a policentrikus városfejlesztés koncepciója is magában foglalja a központosítás szükségességét, de egyúttal a térségi integráció erősítéséről is szól a város-vidék kapcsolat vonatkozásában. Magyarországon a rendszerváltás óta eltelt mintegy negyed század közigazgatási reformok és reformtörekvések szakadatlan sora volt, amelyen belül a kistérségi közigazgatási rendszer kialakítása egy egyedülálló kísérletnek tekinthető 2002 és 2010 között (Somlyódyné Pfeil E. 2003). Ha az utóbbit megpróbáljuk elhelyezni egy tágabb környezetben, – kiderül – nem egyedülállóan magyar jelenségről van szó a helyi közszolgáltatás-szervezés reformja tekintetében. Ugyanis az elmúlt évtizedben az Európai Unió több tagországában napirendre vették a fennálló ellátás-szervezési formáknak és a közszolgáltatások területi struktúrájának felülvizsgálatát. A régi tagországok esetében ennek magyarázatát a népesség elöregedésében, a születésszám csökkenését mutató demográfiai folyamatokban kereshetjük, ami a földrész gazdagabb felén is a jóléti állam koncepciójának áthangolását indukálta. Ezt a pénzügyi világválság csak fokozta. Talán állítható, hogy a magyar önkormányzati rendszer hatékonyabbá és költségtakarékosabbá tételének szándéka egyrészt belső szükséglet volt, másrészt szélesebb nemzetközi trendbe illeszkedett (Somlyódyné Pfeil E. 2010). Az önkormányzati méretnagyság és a közszolgáltatások méretgazdaságossági kérdései c. kutatás arra vállalkozott (Kovács K.–Somlyódyné Pfeil E. 2008, Somlyódyné Pfeil E. 2009), hogy nemzetközi tapasztalatok tükrében a kistérségi közszolgáltatási reform értékelésével választ adjon arra a kérdésre, vajon a széles felelősségű és fragmentált magyar önkormányzati rendszer tekintetében az önkormányzati méretnagyság és mérethatékonyság kritériumai milyen feltételekkel biztosíthatók, továbbá, hogy a többcélú kistérségi társulási rendszer milyen

8


mértékben volt alkalmas a közszolgáltatások elérhetőségének megteremtése érdekében egy szisztematizált rendszer fölállítására és a megcélzott hatékonyságjavulás elérésére. A közigazgatás válaszai az önkormányzati alapszint funkcióképességének hiányára A rendszerváltás óta az EU új tagállamainak többsége esetében beszélhetünk legalább területi reformkísérletekről. Ennek magyarázata, hogy az államszocialista rendszertől örökölt centralizált államberendezkedés nem felelt meg az állam, a gazdaság és a társadalom modernizációs kihívásainak, a versenyképesség adekvát feltételei megteremtésének. A kelet-közép-európai térségben elindultak a reformok, mégis számos helyen elakadtak, lelassultak. Ezen államok egyik csoportjában a helyi szint elaprózott volta és széttöredezettsége akadályát képezi az önkormányzati rendszer hatékony működésének. Így Magyarország mellett Csehország és Szlovákia folyamatosan küzd kisméretű önkormányzati struktúrájával, ahol az ezer főnél kisebb lélekszámú önkormányzatok aránya 60, sőt 70% fölött van. Az államok másik köre viszont előbb vagy később létrehozta az integrált alapszintet, ami a nagyméretű önkormányzati rendszerek közé sorolja őket (Bulgária, Lengyelország, Litvánia, Románia, Horvátország stb.) (Verebélyi I. 2009, Swianiewicz, P. 2010). Egyes új tagországokban – köztük hazánkban – a helyi autonómiának politikai jelentőséget tulajdonítanak, amit a kisméretű önkormányzati rendszer különös közösségi értékének tartanak, holott kistelepülések esetében annak legfeljebb szimbolikus értelme lehet. Hiszen helyi autonómiáról akkor beszélhetünk tartalmi szempontból, ha helyi szinten van miről dönteni, a helyi képviselő-testület, s rajta keresztül a helyi közösség valós kompetenciák birtokában van, s lehetősége van helyi politika kialakítására. S mint tudjuk az ötszáz főnél kisebb településeken gyakorlatilag már nincsenek intézmények, a közszolgáltatások nyújtása más szervezetek közbenjöttével történik. Az önkormányzatok funkcionális teljesítőképességének hiányát az országok különböző módszerekkel kezelték és kezelik, aminek célja tagadhatatlanul a közfeladatok hatékony és szakszerű ellátásához szükséges (gazdaságos) területnagyság kialakítása, illetve megfelelő ellátotti létszám generálása. Az önkormányzatok funkcionális teljesítőképességének ellensúlyozására született válaszok nem kimerítő jelleggel az alábbiak (Somlyódyné Pfeil E. 2008):  

Önkormányzatok fúziója Önkormányzatok társulása – önkéntes és kötelező társulás


9

    

Térségi szemlélet: város és vonzáskörzete egységben kezelése a centrum települések funkcionális rangsora alapján Differenciált hatáskör-telepítés az önkormányzati népességnagyság-kategóriák szerint Közvetett közigazgatás – közszolgáltatások privatizációja Az önkormányzati szintek közötti feladatmegosztás Dekoncentrált szervek, illetve az állam javára történő feladatmegosztás.

A második világháborút követő évtizedekben számos nyugat-európai országban végigvitt ún. területi reformok befejeződése óta az önkormányzatok egyesülésének jogi lehetősége több államban jelenleg is fennáll, sőt támogatásokkal ösztönzött aktus (Dánia, Finnország, Norvégia, Olaszország, Svájc). Tendenciaként ma már megállapítható, hogy önkormányzatok egyesülése általában a gyengén decentralizált (pl. Hollandia, Finnország) és a föderalizált országokban fordul elő, míg az önkormányzatok horizontális együttműködése a decentralizált államok jellemzője. Ennek belső logikája, hogy mind a központi, mind a föderális kormányzat erős befolyást tud gyakorolni a helyhatóságokra (Cepiku, D. 2006). Terjedelmi korlátok miatt mellőznünk kell a felsorolt további módszerek részletes ismertetését, a helyett a kistérségi közigazgatás tesztelésére irányítjuk figyelmünket. A nemzetközi tapasztalatokkal összevetésben látható, hogy az önkormányzatok kapacitáshiánya kezeléséhez a magyar közigazgatási berendezkedés gyenge eszköztárat nyújt, illetve nyújtott 2012-ig. A nagyméretű önkormányzatok kialakításának koncepciója Magyarországon egyelőre összeegyeztethetetlen a közgondolkodással. Az önkormányzatok közötti együttműködés alapelvét 2011-ig az az Alkotmány rögzítette, amely szerint az önkormányzatok alapjogainak egyike az önkéntes társulás joga, vagyis a kötelező társulás állam általi elrendelésének alkotmányos gátja volt. Egy további probléma, hogy a rendszerváltás utáni első két évtized alatt az önkormányzati törvény – egy kivétellel, a Budapest környéki agglomerációs társulás, ami soha nem jött létre – nem intézményesített egyetlen olyan kooperációs formát sem, mely speciálisan város és vonzáskörzete együttműködésére vonatkozott volna, továbbá ismeretlen volt a városok körzeti 1 ellátási funkciója. Rendkívül fontos, hogy a differenciált hatáskör-telepítés elve megjelent az önkormányzati törvényben, viszont az kevésbé kedvező, hogy a

1

Ez utóbbi egyes egészségügyi szolgáltatási területeken megjelent, de ma már a helyhatóságoktól elszakítva.

10


közszolgáltatási feladatok telepítése során a jogalkotó alig alkalmazta az elvet, legfeljebb néhány, a szociális ágazatba tartozó feladat ellátását kötötte népességszám-küszöbértékekhez. A közszolgáltatások privatizációja viszont elterjedt a magyar önkormányzatok körében, a feladatoknak a kiszervezése/kiszerződése mind nonprofit szervezetekhez, mind gazdasági társaságokhoz jellemző volt. Azonban e metódus nálunk elsősorban nem a mérethatékonysági elem érvényesülését szolgálta, eltérően például a francia közigazgatástól. Mindez akként összegezhető, hogy a magyar helyi önkormányzati rendszer kisméretű, funkcióhiányos volt, változó színvonalon és pazarlóan működött mintegy másfél évtizeden keresztül.

A többcélú kistérségi társulás, mint az integrált közszolgáltatásszervezés modellje? A reform teljes koncepciója még felölelte a regionális önkormányzatok bevezetését és az önkormányzatok finanszírozási reformjának végig vitelét, azaz az alap- és a középszint összefüggésében célozta a közigazgatás strukturális átalakítását. Végül a közigazgatási reform egy területen ért célba, az ún. helyi közszolgáltatási reform valósult meg belőle a többcélú kistérségi társulási rendszer 2004-ben történt bevezetésével, aminek koncepcionális háttereként a következő elvek határozhatók meg: 

Az életkörülmények egységességének elve



A szubszidiaritás elve, mint a helyi közigazgatás hatékonysági garanciája



Az Európai Unió elvárása – teljesítőképes és átlátható tagállami közigazgatás megteremtése.

A 2002-ben napirendre vett reformmal fontos célkitűzések megvalósítása definiálódott a magyar közigazgatás lokális szintjét érintően:   

a helyi közszolgáltatások integrált megszervezése és a helyi közigazgatás költségtakarékos működésének biztosítása az állampolgárok esélyegyenlőségének megteremtése a helyi közszolgáltatásokhoz való hozzáférésben a közszolgáltatások magasabb és azonos színvonalú biztosítása az ország valamennyi településén.


11

E célkitűzések magyarázata, hogy a magyar kormányzat első ízben ismerte el, hogy a helyi közszolgáltatások biztosítása messze nem teljes körű és nagyfokú települési és területi különbségek jöttek létre az ellátási színvonalban. Noha a települési önkormányzatok kötelező feladatairól volt szó, azok nem teljesítése a rendszerváltás óta nem járt jogkövetkezménnyel. Sajnos, a nagymértékű ellátási hiányok nem csak az önkormányzatok adminisztratív kapacitásának hiányosságaival, hanem ellátási hajlandóságával is magyarázhatók voltak. Az új évezredben világossá vált, hogy a közszolgáltatás-szervezés településenként széttagolt struktúráját az ország nem tudja tovább fenntartani, finanszírozni. Adódott a megoldás, hogy átfogó önkormányzati kooperációk létrehozásával hatékonyabbá és költségtakarékosabbá lehet tenni a helyi szint működését. Érdemes rámutatni arra, hogy a kistérségi közigazgatással összefüggésben közvetlenül megjelent a társadalmi kohézió, közvetetten a terület kohézió megteremtésének célkitűzése is. A területi kohézió fogalma napjainkban még sok vitát vált ki. Mérvadó definíciója szerint (Camagni, R. 2007) a területi kohézió koncepciójának hozzá kell adódnia a gazdasági és társadalmi kohézió tartalmához és kapcsolódnia kell a fenntarthatósághoz. A területi kohézió mintegy a fenntarthatóság területi dimenziójaként jelenik meg, s ily módon hordoz pozitív és normatív tartalmat. Vagyis közvetlenül reflektál három komponensre, mint a 1) területi minőségre 2) területi hatékonyságra 3) területi identitásra. Mit is takarnak e tényezők? Témánk szempontjából mind a területi minőség, mind pedig a területi identitás jelentőséggel bír, ugyanis Camagni a területi minőség fogalmához sorolja az életminőséget és a munkakörülményeket, a területek közötti összehasonlítható életkörülményeket biztosító standardokat, valamint az általános érdekű közszolgáltatásokhoz és a tudáshoz való hozzáférést. Továbbá a területi identitás meghatározó elemének tekinti – többek között – a társadalmi tőke jelenlétét, azaz a közös jövő víziójának kifejlesztésére vonatkozó képességet. Így megjelenik az együttműködésre való képesség és a bizalom megléte, mint feltétel. Az elmélet szerint a területi kohézió csak integrált megközelítésen keresztül érhető el, ami azt is magában foglalja, hogy ellensúlyozni szükséges a fragmentált döntéshozási mechanizmusokat mind a köz- mind a magánszférában. Vagyis a területi kohézió megvalósítása vertikális és horizontális együttműködést igényel a kormányzás különböző szintjei, valamint azonos területi kertekben a különféle ágazatok képviselői között (Camagni, R. 2007, 135.).

12


Tehát a magyar kistérségi reform lényege szerint célzott állami támogatások segítségével az alapszintű közszolgáltatások együttműködésen alapuló ellátását ösztönözték az egészségügyi, a közoktatási, a szociális és gyermekjóléti, valamint a közművelődési és közgyűjteményi ágazatban. Kevés helyen vállalták a társulások területi karakterű feladatok biztosítását, noha a törvényhozó ezekre is felhatalmazást adott, mint például környezet- és természetvédelmi feladatoknak, az ivóvízellátásnak, a szennyvíztisztításnak, a hulladékkezelésnek, a területrendezésnek társulásban való megvalósítására stb. A kistérségi társulások valójában keretet szolgáltattak a közös feladatellátás számára, új közigazgatási szintet nem létesítettek. E szervek, mint a feladatszervezés szintje jelentek meg, melyek a térségi és egyúttal az integrált szemléletmódot voltak hivatva közvetíteni a lokális közigazgatás számára. A kistérségi modellben a feladatellátás inkább mikrotérségi, s kevésbe teljes kistérségi léptékben valósult meg a helyi sajátosságoknak megfelelően. Vagyis a szolgáltatást közel tudta vinni a településekhez és az állampolgárokhoz, mert például utazó szakembereket alkalmazott és nem kívánta az ellátottak tömeges utaztatását a kistérségi központba. Némi túlzással és optimális esetben, a többcélú társulás a kistérség „logisztikai bázisaként” üzemelt.

Megfogalmazható dilemmák a kistérségi közigazgatási rendszer vonatkozásában Az országot lefedő társulások alkotta új szervezetrendszerrel kapcsolatosan a mérleg mindkét serpenyőjébe kerültek érvek és tények (Somlyódyné Pfeil E. 2009):  





A kistérségi közszolgáltatási rendszer alapja az önkéntes társulás volt, azonban kötőerejét a finanszírozási kényszerhelyzet (forrásátcsoportosítás) adta; A többcélú társulások differenciálatlan bevezetése az ország teljes területén a rurális és urbánus térségek szervezeti uniformizálásához vezetett, ami feloldhatatlan konfliktusokat gerjesztett különösképp a többpólusú kistérségekben, amelyek területén két vagy több város volt; Az egyközpontú (monocentrikus) kistérségek kezelésének megfelelt az intézményi konstrukció, mely logikájában és működésében a rurális térségek problémáihoz volt igazítva (a demográfiailag hanyatló térség modellje?) ; A feladatszervezés optimális léptéke csak részben volt az ahhoz mérten „nagy” kistérség – a mikrotérségek a hiányzó „optimális” alapszintű önkormányzati nagyságrendet modellezték;


13









Tisztázatlan volt a megyei önkormányzathoz való viszonya, de a szubszidiaritás elve alapján, mint önkormányzati társulás tömegesen elvont megyei önkormányzati kötelező feladatokat, ami zűrzavaros helyzetet idézett elő; A kistérségnek volt székhelye, de ehhez sem státusz, sem integráló erő nem társult – a városok térségi szerepköreinek kiürülésével fenyegetett, mert például a kormányzat által priorizált többcélú társulás általi intézményfenntartás negatív hatásaként városi intézmények sokasága került átadásra; A többcélú társulás formájában pótintézmény létesült – az önkormányzatok vele kooperáltak, ezért a tagönkormányzatok közötti bizalom és együttműködési kultúra változatlanul alacsony szintű maradt; Belső ellentmondásaként nevesíthető a reform végrehajtási felelősségének áthárítása a helyi önkormányzatokra és a bottom-up építkezés. A közszolgáltatás-szervezési módszer értékelése





 

 



Mint reformnak az értékelése: A szükséges átalakulás kezdeti lépései történtek meg a közigazgatás strukturális kérdéseinek megkerülésével, a funkcionális reform mértékét sem érte el. A kohézió erősödése: A közszolgáltatásokhoz való állampolgári hozzáférés részben javult, de messze nem vált teljes körűvé – a lefedettség humán közszolgáltatási területenként differenciált maradt. Szakmai színvonal: A pótfinanszírozás és a közszolgáltatások minőségjavulása között nem volt közvetlen kapcsolat a támogatáslehívás automatizmusa okán. Költséghatékonyság: Az évente változó állami támogatási preferenciák determinálták az ellátás szervezeti formáinak megválasztását – a hatékony feladatszervezés gátjaként hatott. Továbbá a folyamatos alkalmazkodási kényszer lehetetlenné tette a stratégiai típusú gondolkodást. Fizikai elérhetőség: A közszolgáltatások bizonyos mértékű koncentrációja megvalósult, viszont ez nem párosult tervszerű közlekedésfejlesztéssel. Participáció: Kifejezetten rossz volt a kistérségi közigazgatás kommunikációja a lakosság felé, a közigazgatási szereplők politikai és szakmai belügyként kezelték, következésképp alkalmatlan volt a kistérségi identitás építésére. A tervezés mint kormányzási eszköz: pozitívuma volt, hogy egyes humán közszolgáltatási területeken kistérségi szakpolitikai koncepciók készítésére kötelezte az önkormányzatokat, ami a térségi gondolkodás megerősítéséhez, a konfliktuskezeléshez és a hatékonyságnöveléshez hozzá tudott járulni.

Összesenjében a kistérségi közigazgatás instabilitást és a transzparencia hiányát mutatta, funkcionális és identitásbeli gyengeséggel volt jellemezhető.

14


Javaslat a kistérségi modell tágabb kontextusba helyezésére és továbbfejlesztésére A lokális közigazgatás teljesítőképességének fokozásához funkcionális közigazgatási reform végig vitelére lett volna szükség, ami feltételezte volna – – –

az unitárius állam keretei között az erős középszint működtetését a feladattelepítésben a helyi, a területi és a központi szint viszonyának újragondolását a decentralizáció céljával önkormányzati finanszírozási reform végig vitelét.

Álláspontom szerint hosszú távon nem volt kizárható, hogy a létrejött mikortérségi körzetrendszer alapul szolgáljon egy nagyobb méretű önkormányzati alapszint vagy egy „kétszintű” helyi önkormányzati szervezet kialakításához, feltéve, hogy a reform tovább halad (Somlyódyné Pfeil E. 2009). A közszolgáltatás-szervezési konstrukció tökéletesítése az közigazgatási eszközök kiszélesítését tette volna szükségessé, mint 





 

  

alkalmazott

a kistérségi, a megyei és a regionális tervezés strukturális összekapcsolásának megvalósítását → a területi szintű vonatkoztatási keret és a kistérségek közötti kiegyenlítés létrehozása céljával; az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés felügyeletté szélesítését → a többcélú társulások ellenőrzési rendszerének kiépítésével a feladatellátás teljes körűsége érdekében; a kistérségi szintű feladatszervezés tárgyát képező feladatok ágazati szakmai és finanszírozási feltételeinek összegzését → tárcák szakmapolitikája koordinációjának megteremtésével, ami teljességgel hiányzott; az előzőhöz kapcsoltan a mérethatékonyság elvébe integrált szakmai minőség garantálását; többpólusú kistérségek esetében hálózatos együttműködésre és a belső kohézió erősítésére lett volna szükség → a központ jelleg differenciált fejlesztése segítségével; a rurális és urbánus (kis)térségek kooperációjának differenciált intézményesítését a városok térszervező pozíciójának elismerésével; a közszolgáltatások elérhetőségének biztosítását – a kistérségek belső közlekedésfejlesztésével; a kistérségi munkaszervezetekhez képzettségi, illetve minőségi alkalmazási feltételek rendelését.

A reform megítélése a kooperáció oldaláról – esettanulmány Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

15

A többcélú társulási rendszer esélyt adott arra, hogy az önkormányzatok egy nagyobb földrajzi térben integráltan szervezzék meg feladataikat. E tekintetben és országos összehasonlításban a Pécs központú többcélú társulás tevékenysége modell-értékűnek bizonyult. Empirikus adatok összegyűjtésével a Pécsi kistérségben azokat az önkormányzatközi kapcsolatokat elemeztem, melyek intézményesítettek voltak (társulás, illetve szerződés állt mögöttük) és amelyeknek célja a helyi közszolgáltatások biztosítása volt (Somlyódyné Pfeil E. 2009a). A kistérségi társulás megalakulása előtti helyzethez képest a kistérségen belüli önkormányzatközi kapcsolatok láthatóan megsokszorozódtak és hálózati jelleget öltöttek. Az 1. ábra tanúsága szerint a kooperáció szempontjából lényeges korábbi két időpontban (1997-ben és 2000-ben) ugyanezen szereplők között töredékes, leginkább a közös önkormányzati hivatalokat működtető körjegyzőségek mentén szerveződött együttműködések léteztek. A Pécsi kistérségben a 2008-ra kialakult területet lefedő közszolgáltatási háló az együttműködéseknek egy a korábbiakhoz képest magasabb minőségét és a mennyiségi szempontból történt felfejlődését hozta létre az érintett szereplők között. Ennek jellemzői a következők voltak (2. ábra): 

Tizenkét szempont, azaz tizenkét önkormányzati feladatcsoport szerint 2 elemeztem a Pécsi kistérséget. Sajátosnak bizonyult a rendszer, mivel megjelent benne a szereplők által alapított többcélú kistérségi társulás 40. elemként, mely a kooperáció szervezőeleme, koordinátora volt, azonban közvetlenül maga is teljesített két feladatot a tagönkormányzatok számára. A megszerveződött társulásban mind a 38+1 önkormányzat kapcsolódott legalább egy másik hálózati szereplőhöz, ezért teljes hálózatnak volt tekinthető. (Csizmadia Z. 2009. 148.). Viszont a nagyváros, Pécs nem lett domináns tényezője a kistérségnek, hanem egyenrangú szereplője. Nagyságrendjénél fogva a legtöbb közigazgatási feladatot maga oldotta meg saját lakossága számára, néhány esetben pedig szolgáltatott a kistérségi önkormányzatok számára.

2

Az elemzés során figyelembe vett szempontok, azaz a közös feladatellátás területei: körjegyzőség, általános iskolai oktatás, óvodai nevelés, közművelődés és könyvtár, családsegítő szolgálat, gyermekjóléti szolgálat, kiemelt építéshatósági feladatok, szociális alapellátás, orvosi ügyelet, állati hulladéklerakó üzemeltetése, belső ellenőrzés, területfejlesztés.

16






A hálózatban egyértelműen kirajzolódtak azok a mikrokörzetek és mikrokörzet-központok, amelyek segítségével optimalizálódott a közszolgáltatás-szervezés. Más megközelítésben a hálózatban kiemelkedtek önkormányzati „decentrumok”, amelyek többféle közszolgáltatást nyújtottak a környező helyhatóságoknak. Ezek az alcentrumok rendszerint maguk köré gyűjtötték a legelesettebb, periférikus helyzetű önkormányzatokat, amelyek viszont egymással nem tudnak kooperálni. E periférikus községek kis méretüknél fogva nem rendelkeznek intézményekkel, kapcsolataik irányát leginkább a földrajzi közelség motiválja. Az intenzív kapcsolati hálóval rendelkező önkormányzatok a kistérségben kb. hét közszolgáltatási klasztert rajzoltak ki. Természetesen ezek a hipotetikus klaszterek közszolgáltatási területenként változtak a résztvevő önkormányzatok szerint. Ha a klaszterekbe szerveződő önkormányzatok népességszámát összeadjuk, akkor (Pécset figyelmen kívül hagyva) 3894 fő átlagos népességszámot kapunk. Tekintettel arra, hogy közgazdasági szempontból az önkormányzati együttműködésnek az a lényege, hogy az optimális feladatellátáshoz szükséges lakosságszámot generálja, a regisztrálható átlagos érték meglehetősen jól ellensúlyozta a fragmentált lokális önkormányzati 3 struktúrát. A viszonyítás alapja, hogy a Pécsi kistérségben a Pécsen kívüli 38 önkormányzat átlagos lakónépessége 2008-ban 772 fő volt.

3

Az Orfű központú klaszter népességszáma 1745 fő, a Görcsöny központúé 3690 fő, a szalántai esetében 1555 fő, a kővágószőlősi esetében 2641 fő, a kozármislenyi esetében 9522 fő, míg a pellérdi és nagykozári közszolgáltatási klaszter esetében 4519, illetve 3588 fő az igénybe vevő népességszám. Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

17

1. ábra A helyi önkormányzati intézményesített vonzáskörzetének azonos területén 1997-ben és 2000-ben

együttműködések

Pécs

1997

2000

Forrás: a szerző saját kutatása

18




Kísérletképpen elhagytam a hálózatból azokat a kötéseket, amelyek a többcélú társulástól és Pécs várostól közvetlenül, sugarasan indultak az összes kistérségi önkormányzathoz. Ez meglepő eredményre vezetett. A hálózat három részhálózatra esett szét, melyek között nem volt detektálható közvetlen szolgáltatási kapcsolat (3. ábra). A részhálózatok tagjai viszont szervesen és többszörös kötésekkel kapcsolódtak egymáshoz. Gyorsan hozzá kell tenni, hogy a többcélú kistérségi társulás aktív szervezőmunkájának az eredménye a három részhálózat intenzív együttműködése is.

2. ábra Az önkormányzatok hálózatos együttműködése a Pécsi kistérségben, 2009

Forrás: A szerző saját kutatása. Output of Ucinet 6. (Borgatti, S.P., Everett, M.G. and Freeman, L.C. 2002. Ucinet for Windows: Analytic Technologies).



Tehát nem azt állítom ezzel, hogy a kistérség nélkül is működött volna egy alacsonyabb szinten integrált rendszer. Sőt, megállapítható, hogy a Pécsi kistérséget összetartó központi szereplő vagy a többcélú kistérségi


19

társulással, vagy Pécs várossal azonos volt. A részhálózatok bizonyítják a kistérségen belüli kooperáció kiterjedtségét, miszerint a hálózati decentrumokhoz tartozó települések egymással is kooperáltak. Továbbá visszaigazolják azt az evidenciát, hogy a földrajzi elhelyezkedés és a közlekedési elérhetőség determinálja a társulási kapcsolatokat, ugyanis a földrajzi távolság és a Mecsek-hegység vonulata egyértelmű magyarázatot ad a részhálózatok létrejöttének szükségszerűségére.

3. ábra A három részhálózat a két központi csomópont kiiktatása után a Pécsi kistérségben

Forrás: a szerző saját kutatása. Output of Ucinet 6. (Borgatti, S.P., Everett, M.G. and Freeman, L.C. 2002. Ucinet for Windows: Analytic Technologies).

Összegzésképpen a Pécsi kistérség egyértelműen bizonyította, hogy a többcélú kistérségi társulási rendszer egy centralizáltan intézményesített, tehát külső tényező által generált együttműködésként létezett. Azonban a központi szabályozás keretei között az együttes cselekvés decentralizált modellje érvényesülni tudott, amely az alulról építkezés következtében innovációt hozott létre a helyi közigazgatás működésében (vö. Elster, J. 1997). Ennek haszna elsősorban az állampolgároknál realizálódott, akik a helyi közszolgáltatások szinte teljes

20


palettájához hozzá tudtak férni, ráadásul általában lakóhelyükön vagy a legközelebbi mikrokörzet központban, azaz decentrumban. Az önkormányzatoknál realizálódó „hasznot” már árnyalni kell, mivel a hálózatban a szomszédos helyhatóságoknak szolgáltató önkormányzatok hozzájutottak a feladatellátás után járó állami támogatásokhoz, viszont a feladat nagyságrendje megnövekedett a társulással. Míg azok a kis önkormányzatok, melyek korábban nem biztosítottak bizonyos közszolgáltatásokat a lakosság számára, azoknál az új feladatok megjelenésével plusz költségvetési kiadások merültek fel. Ily módon a társulás a „potyautas szindróma” kiküszöbölése irányába is hatott. Azzal együtt, hogy az országos helyzetkép messze kedvezőtlenebb volt, mint a a bemutatott mintatérségben tapasztaltak, mégis úgy vélem, adott térségben a társadalmi tőke kedvező állapota esetén, a kistérségi közigazgatás igazolta az 1. tézis állítását. A kistérségi közigazgatási rendszer, noha koncepcionálisan nem épített a városokra, mégis visszatükrözte azt az EU-tól származó felfogást, miszerint a városvidék kapcsolatok fejlesztése hozzájárul a területi kohézióhoz, hiszen a területi kohézió a társadalmi kohézió speciális megnyilvánulásának tekinthető. Ily módon a város-vidék kapcsolatok kölcsönös viszonyban állnak a kohézió mindkét típusával (Smith, I.–Courtney, P. 2009). Ezzel együtt a kormányzat által felállított keretszabályok nem garantálták egy standardizált lokális közigazgatási struktúra létrejöttét és működését. A többcélú kistérségi társulások kedvező helyi adottságok mellett alkalmasak voltak arra, hogy a konkrét kistérségen belüli önkormányzati ellátási színvonalbeli különbségeket kiegyenlítsék, viszont kormányzati koordináció és szándék híján nem működött a kistérségek közötti kiegyenlítés. Vagyis a kialakult kistérségeknek egyfelől gyengék voltak a vertikális kapcsolataik. Másfelől miután a reformkoncepció nem helyezett el súlypontokat és nem jelölt ki központokat, azaz megkerülte a hierarchia kérdését, a többpólusú, vagyis több várost átfogó kistérségekben megoldhatatlan konfliktushelyzeteket eredményezett, ami számos esetben meggátolta a közszolgáltatás-szervezésben az átfogó együttműködést. Így a bevezetett modell nem érte el a célját. A kistérségi közigazgatás eredményei nem voltak meggyőzőek, csak részlegesek, azonban mint kísérleti modell fontos tapasztalatokkal szolgált, melyek megérdemelték volna a továbbfejlesztést. A 2011-ben elfogadott új önkormányzati törvény leszámolt ezzel a lehetőséggel és a közszolgáltatás-szervezés más módszereire helyezte a fókuszt. Ennek hátterében egy a megyére alapított területi koncepció és az állami feladatellátás kiterjesztésének jövőképe áll.


21

II. TÉZIS Az alapprobléma a városrégiók és városi térségek fragmentáltsága. Áthidalására, feloldására a legalkalmasabb eszköz az együttműködés, ami közösen definiált célok szolgálatában hosszabb vagy rövidebb távon létrehozza a városrégió egységét. Ezáltal a lokális szereplők regionális, illetve nemzetközi léptékű cselekvési térbe tudnak kilépni. A városi térségek változó intézményesítési szükségletéről és annak okairól A városok és városi térségek jelentősége növekedésének lehetünk szemtanúi a globális gazdasági folyamatok és a nemzetállami politikák keretei között éppúgy, mint az Európai Unió kohéziós politikájában. A modern városkutatásban és tervezésben város és vonzáskörzete többé már nem a központ és periféria viszonyát kell, hogy jelentse, hanem egységes teret, amely a korábbi koncentrikus körökbe tagolt tér helyett – mely a központból kiindulva fejlődési lejtőként értelmezte a településgyűrűket a vonzáskörzet határa irányában – hálózatos és mozaikszerű struktúrákból áll, amelyekben helyük van a mikrotérségi települési és társadalmi szerkezeteknek és különbségeknek. A Lipcse Chartaként ismertté vált politikai dokumentum egyenesen úgy fogalmaz, hogy az európai területi fejlődés zálogát a városok jelentik. A dokumentum víziója értelmében a városoknak át kell venniük a területi kohézióért viselt felelősséget is, amely okból kívánatos a városok európai szintű hálózatosodása (Territorial Agenda of the EU, 2007). A nagyvárosi terek intézményesítésére irányuló állami törekvéseket a 19. századtól napjainkig követhetjük nyomon. Ennek során láthatóvá válik, mind e téregységek funkciójában, mind pedig a hozzájuk kapcsolódó állami szerepfelfogásban, nem utolsó sorban az intézményesítés szervezeti formáiban tetten érhető folyamatos változás. Sőt, e folyamat mintegy beleilleszkedik abba a tendenciába, mely a többszintű kormányzás keretei között az államok térstruktúrájának átalakítására, területiségük újragondolására irányult leginkább a II. világháború befejezése óta. A városrégiók intézményesítésének történetét a periódusok karakterisztikája alapján négy szakaszra tagolhatjuk (Somlyódyné Pfeil E. 2011): 1) A 19. század végétől a II. világháború lezárulásáig terjedő időszak 2) Az 1950–1970-es évek, az újjáépítés és a gazdasági fellendülés időszaka 3) Az 1970-es évek végétől az 1980-as évek végéig tartó szakasz

22


4) Az 1990-es évek elejétől napjainkig terjedő időszak. Nem szorul magyarázatra egy olyan hipotézis, miszerint a modern urbanizációnak a nagyvárosokra gyakorolt hatása modellértékű szervezeti-intézményi struktúrákat rendszerint Nyugat-Európa országaiban generált A nagyvárosi igazgatás kezdetei Nyugat-Európában Az első időszak a 19. század végétől a II. világháború lezárulásáig tartott, amelyben a legjelentősebb városok jutottak szerephez akár Nyugat-Európát, akár ÉszakAmerikát tekintjük. A nagyvárosi terek egységes kezelése kifejezetten igazgatásszervezési aspektusból történt, amelyet a magváros és az agglomerációs települések közös területhasználati igénye, továbbá az abból fakadó egységes község- és várostervezés létrehozásának szándéka mozgatott. Ebben a kezdeti időszakban gyakorta a nagyváros és térsége fragmentáltságából eredő valamennyi probléma az egy igazgatási egységbe szervezéssel megoldást nyert, hiszen az egymással szimbiózisban élő települések a kitágított közigazgatási határon belülre kerültek. Az agglomeráció-igazgatás a jóléti állam-modell keretei között Az 1950–1970-es években a nagyvárosi politikai intézmények széles körű bevezetése valósult meg Nyugat-Európában. E szervezeteknek megállapíthatóak voltak közös jellemzőik:  Céljuk: az állam modernizációja;  Irányultságuk: az igazgatási hatékonyság megteremtése, helyi közszolgáltatások nyújtásának mérethatékonysági szempontú optimalizálása, az agglomeráció léptékében értelmezett egységes területi tervezésnek és az agglomeráció egészén belüli pénzügyi, illetve adókiegyenlítésnek a megvalósítása;  Szervezeti karakterük: bürokratikus. Egyrészt az együttműködést intézményesítő szervezetek célja az volt, hogy áthidalják azt az ellentmondást, amely az agglomerációk, mint funkcionális területi egységek és az azok területén fekvő közigazgatási egységek határainak eltéréséből fakadt. A megoldás többnyire igazgatási karakterű szervezetek alapítása volt. Másrészt a létesített közigazgatási egységek a fordista tömegtermelés analógiájára alapozódtak, gyakran specializált külön szakapparátust működtettek;  Közös elméleti hátterüket a Keynesi jóléti nemzetállam modellje adta. Abban elsőbbsége volt a nemzeti léptéknek, az állam szabályozó hatalma révén támogatta a nemzeti gazdaság fejlődését mindenekelőtt infrastrukturális beruházásokkal, és segítette a városi agglomerációk fizikai expanzióját is.


23

Az agglomeráció-igazgatás hanyatlása a fordista-keynesi típusú állam válságának periódusában A kései 1970-es években és 1980-as évek elején gyökeres fordulat következett be, mivel az előző évtizedben kiépült nagy technokrata szervezetek hitelüket vesztették, számos helyen feloszlatták őket. Okai között ott találjuk, hogy a fordista-keynesianus fejlesztési modell válságba került, következésképp az újraelosztó regionális politikai modellt felváltotta az endogén forrásokra építkező gazdaságfejlesztési modell. Belső problémák is kezdték nehezíteni a nagyvárosi igazgatást, lévén általában „fentről” kezdeményezett szervezetek voltak, pusztán funkcionális céloknak alárendeltek, s többségüknél a lokális legitimáció hiánya merült fel. Tekintettel arra, hogy tervezési jogosítványaik révén erőteljesen beavatkoztak a területileg érintett önkormányzatok autonómiájába, tervezési agendájukat más területi szervezetek támadták. Ebben az időszakban a változások másik meghatározó ösztönzője a közigazgatás nyitottságának növekedésében ragadható meg, mivel a hagyományosan hierarchikusan, zártan szerveződő szektor mindinkább interaktív kapcsolatokat alakított ki saját rendszerkeretein belül éppúgy, mint a gazdasági és civil szektor irányában (Horváth M. T. 2002). Ez a szimptóma pedig nem választható el a New Public Management névvel illetett reformoktól. A nagyvárosi kormányzás reneszánsza? – Avagy a városrégiók a posztfordizmus keretei között Az 1990-es évek elejétől napjainkig terjedő új időszaknak vagyunk tanúi, amely ismételten fölértékelte a nagyvárosi agglomerációkat. E terek a regionális és nemzeti gazdaságfejlesztés szolgálatába kerültek, s mint funkcionális városi térségek értelmeződnek a lokalitás előnyeire építő globális környezetben. Következésképp a városi térségeknek az adminisztratív határokhoz igazítása fokozatosan veszít jelentőségéből. A városrégiók adják az egyik térbeli struktúrát, amelyben a társadalom nemzeti, regionális és lokális szereplői globális perspektívával kooperálni tudnak. A nagyvárosi kormányzás újabb hullámának fókuszában a gazdasági prioritások, mint a területi versenyképesség és a külső tőkevonzási képesség áll a gazdaságföldrajzi és uniós integráció kontextusában. Az átalakulások nagyságrendjét mi sem bizonyítja jobban, minthogy a városrégiók intézményi reformjának jelenkori formái abba a folyamatba illeszkednek, amiben az államok térstruktúrájukat átalakították (rescaling). A lokális és a mezo szint felértékelődése (Pálné Kovács I. 2006, Józsa Z. 2006) az 1990-es évektől kezdődően – nem kevéssé a „régiók Európája” felfogás hatására – számos európai államban strukturális adminisztratív reformokat

24


indukált, aminek köszönhetően decentralizációs tendenciák érvényesültek a különféle területi szintek javára (Horváth Gy. ?). Ez legfőképp az újnak tekinthető regionalizált és a decentralizált unitárius államtípus megszületésében, továbbá a föderális államok körének bővülésében öltött testet. Következésképp a területi hatalomgyakorlás szerkezete átrendeződött. Tehát a nagyvárosi régiók intézményesítése mint a kapitalista urbanizáció kezelési stratégiája jelent meg a vizsgált időszakban, aminek során az állam szabályozó hatalma regionális konfigurációkat létesített (Brenner, N. 2003). Azt is hozzátehetjük, hogy az agglomerációkra alapított szervezeti megoldások általában kivételes intézményesítési formában öltöttek és öltenek testet, melyek a megoldandó feladatok különbözőségének és a sokszínű adottságoknak köszönhetően az adott állam általános közigazgatási tagolódásától és szervezeti struktúrájától elkülönültek. Megfordítva a gondolatsort pedig megállapítható, nem jött létre egy stabil, időtől független közigazgatási minta, úgy is mondhatnánk, hogy kifejezetten és kizárólag a nagyvárosi térségekre alkalmazható szervezeti modell, amely végérvényes megoldást hozott volna az intézményesítés 4 kérdéskörére. Ez a szervezeti változékonyság és változatosság legfőképpen azzal magyarázható, hogy a nagyvárosi térségek együttműködési és koordinációs igényét a gazdaság fejlődésének dinamikája határozza meg, amire adandó válaszok mind kevésbé köthetők merev közigazgatási határokhoz, sokkal inkább a közigazgatás teljesítménye és a tervezés eszköze hatékonyságának növelése adja a lényegét. Ezért is kapcsolódik össze a városi kormányzás problematikája a regionális fejlesztéspolitikával. Amennyiben az agglomerációkban létrejött kooperációkat a szereplők oldaláról nézzük, azt látjuk, hogy a központi város és vonzáskörzete önkormányzatai egy sűrű kapcsolatokkal átszőtt térben működnek, amely horizontálisan és vertikálisan is értelmeződik. Hiszen az együttműködést két irányból érik befolyásoló hatások. Először is az ún. kollektív javak előállítása, vagyis a közszolgáltatások (termékek) közös előállításából és fogyasztásából származó területi és funkcionális munkamegosztás, valamint a lehetőségek megtöbbszöröződéséhez és a költségcsökkentéshez fűződő érdek (az infrastruktúra használatának optimalizálásából származó előnyök) ösztönzi a feleket kooperációra. Másodszor beszélhetünk rendszerhatásokról, ami abból adódik, hogy az önkormányzatok egy

4

Nyilvánvalóan ez alól időszakosan voltak és vannak kivételek, amikor egy-egy ország több agglomerációjára egységes szabályozási keretet hozott létre (pl. a francia városközösségek, az olasz citta metropolitana, az angol Metropolitan County Councils). Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

25

mind komplexebb és újabb vertikális függelmi viszonyokat létesítő kormányzási rendszerbe ágyazódnak bele, ami ugyancsak az együttműködés felé tolja őket (Somlyódyné Pfeil E. 2011). Noha a regionalizációval összefüggésben szeretünk decentralizációról beszélni, a valóságban a centralizációs és decentralizációs folyamatok abban összekapcsolódnak. A regionális és helyi szereplők ugyanis a vertikális intézményi felépítménybe egyre erőteljesebben beépülnek, ami több okból fakad. Egyrészt a területi szereplők igyekeznek alulról befolyásolni a központi döntéseket, másrészt mind gyakrabban beleütköznek az állami szakpolitikákba, melyek priorizálják az erőforrások és fejlesztések térbeli elosztását. Harmadszor, a gazdasági szereplők felettébb érdekeltek abban, hogy az állami és uniós forrásokért vívott küzdelemben az adott régió eredményes legyen. Ezek a tényezők egyaránt a vertikális kapcsolatokat erősítik és a centralizáció irányába viszik a struktúrát. Miközben a másik oldalon valóban kitapintható a decentralizációra való hajlandóság, az endogén erőforrások mobilizálása, a civil szervezetek és a társadalmi erőforrások bevonása a fejlesztéspolitikába. A kérdés tehát az, hogy a centralizációs és decentralizációs tendencia eredőjeként bekövetkezhet-e a feladatok és kompetenciák újraelosztása a különféle szintek között, vagy pusztán arról van szó, hogy a szubnacionális szintek egyre jobban „bevonódnak, beleszövődnek” a verikálisan fölöttük megszülető döntésekbe, s ily módon közvetett felelősségük keletkezik azokért (Kuindersma, W.–Boonstra, F. G. 2010). Az új kormányzás, a „governance” módszerének hatására a városrégiók intézményesítésének kérdése, csakúgy mint a régióké differenciálódott. Ma már nincs arról szó, hogy a városrégiónak közigazgatási egységgé kellene válnia, illetve, hogy bele kellene tagolódnia a közigazgatási szervezetrendszerbe. Elegendő, ha önigazgatás alapján működő intézményesített cselekvési szintté válik. Hiszen a governance nem érinti a fennálló kormányzási struktúrát, hanem elsődlegesen annak folyamatával és funkciójával áll kapcsolatban, ezért eredményorientáltan közelíti meg a regionális természetű kérdéseket. Így a városrégiók új típusú intézményesülésének, illetve kormányzásának megnevezhetők általános jellemvonásai, trendjei is (Brenner, N. 2003; Herrschel, T –Newman, P. 2002;): 

Célja: hozzájárulás az adott állam, és tágabban az Európai Unió gazdasági versenyképességéhez (versenyképességi regionalizmus). A régiókon belüli verseny csillapítása és a városrégiónak globális, szupranacionális és nemzeti szinten való pozicionálása. Minthogy a nagyvárosi reformok a telephelyi politika formájaként öltöttek testet.

26


 





Irányultsága: prioritásai középpontjában gazdasági célok, a külső tőkevonzó képesség erősítése szerepel, erős a vállalkozói orientációja. Szervezeti karaktere: elsősorban a városrégió léptékében megvalósított politikai-gazdasági koordináció. A korábbi hierarchikus adminisztratív struktúrák helyett a decentralizációval, regionalizációval jellemezhető új állami struktúrák fontos intézményes eszközöket kínálnak fel az együttműködés erősítésére, amely jellemzően informális partnerségként működik és az „urban governance” módszerét követi. Elméleti háttere: egyrészt az „új regionalizmus”, másrészt a posztfordizmus adja elméleti alapját. Szemben az 1980-as években elterjedt „új lokalizmus” eszméjével, mely egy zéró végösszegű politikát jelentett a területi versenyképességben, addig az új típusú kormányzás intézményes ugródeszkaként fogja át a városrégiókon belüli kooperáció résztvevőit. A helyi gazdaságfejlesztés helyébe a regionális gazdaságfejlesztés lép. Hatalmi vonalak átrendeződése: Az ismételten virágzó nagyvárosi kormányzás olyan politikai-intézményes mechanizmusként is interpretálható, amelyen keresztül az állam területiségének szélesebb mértékű átalakulása megtörtént. Az államok területi szerkezetüket újraformálták (state restructuring) mind funkcionálisan, mind földrajzi értelemben. Ezt nevezik első lépésnek, majd a második lépést az új kormányzási reform (metropolitan governance) mint politikai stratégia adja.

Modellalkotási kísérletek a városrégiók megragadására Természetesen számos kísérlet történt arra vonatkozóan, hogy a klasszikus, illetve hierarchikusnak tekintett közigazgatási intézményesítési formák szinte átláthatatlan számában és típusában rendet tegyenek a szakemberek, azoknak valamilyen rendszerezését létrehozzák. Miközben a közigazgatás természetének megfelelő formális intézmények mellett a flexibilis, lokálisan alakított funkcionális együttműködések terjednek, melyek a kooperáció intézményes, politikai és anyagi lehetőségeit ki is tágították (Somlyódyné Pfeil E. 2012a). Az átfogó típusalkotás helyett az együttműködéseknek négy komplementer rendszerező kategóriája segítségével jól megragadhatók a közjogi keretben működő kooperációk (Hesse J. J. 2005): 1) jogi-szervezeti forma (kemény/formális versus puha/informális, közjogi versus magánjogi formák) 2) területi-intézményes szerkezet (a résztvevők száma és identitása, területi kiterjedés, vertikális és horizontális struktúra, hatalmi és érdekviszonyok) Somlyódyné Pfeil Edit: A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

27

3) stratégiai kialakítása és megvalósulása (inkrementális/feladatspecifikus versus holisztikus/szektorokon átívelő, célorientált/zárt versus folyamat jellegű/nyitott) 4) materiális politikai orientációja és eredményei (fejlesztésvagy közigazgatáspolitikai). Összefoglalásképpen a nagyvárosi térségek intézményesítésének problematikája az együttműködési potenciál létrejötte felől úgy közelíthető meg, mint egy olyan termék, amely intézményes lehetőségekből, ösztönző mechanizmusokból, egybevágó érdekekből és mindezekből származtatható együttműködési készségből áll össze. Vagyis a kooperáció során adott feladatok közösségi megoldására kerül sor, amit partnerekkel viszünk végbe (Hesse J. J. 2005). Tehát az együttműködés nem a nagyvárosi térség szereplőinek magánügye, hanem feltételezi az állami szervek magatartását is; szervezeti, kommunikatív és anyagi értelemben vett támogatását egyaránt. Az alapkérdés az, hogy az együttműködő szereplők egyáltalán létre tudnak-e hozni egy közös érdekkonstellációt, amiből a fejlődési potenciál táplálkozni fog (4. ábra). 4. ábra Az együttműködés mint termék

Szabályozási környezet (közigazgatási és tervezési jog)

Az állam fejlesztési stratégiája és várospolitikája

Agglomerációs együttműködés

Pénzügyi eszközök (kiegyenlítési mechanizmus, támogatás)

Önkormányzatok, továbbá más partnerek stratégiája

Forrás: Hesse 2005 alapján saját szerkesztés.

28


A vizsgálódás vezérfonalának a továbbiakban egy kitágított szemléletmódot tekintünk, amely a nagyvárosi térségek kormányozhatóságának biztosítása felől közelíti a kooperációk formalizálását. Tényszerűen egy közigazgatási szempontból széttöredezett térben kell tető alá hozni olyan kormányzási intézkedéseket, döntéseket, amelyek biztosítják az adminisztratív határokon túlmutató politikai és gazdasági integrációt. A klasszikus képviseleti demokrácia keretei között a metropolisz kormányzásnak két alapmodelljét különböztette meg Lefèvre (1998), az önkormányzatok fölötti „szupra”-modellt, valamint az önkormányzatközi modellt. Az utóbbi nyilván nem komplex formája az együttműködésnek. A legtisztábbnak nevezi az önkormányzatok fölötti szervezeti típust, amelynek négy fő ismérve van: 

erős politikai legitimáció a képviselők közvetlen választása következtében;



jelentős autonómia, mind az önkormányzati alapszinthez, mind a mezoszinthez képest, a megfelelő financiális és humán erőforrások birtoklásának eredményeként;



széles körű felhatalmazás (hatáskör);



a megfelelő területi lefedettség, ami a funkcionális városi térségre vonatkozik.

Ez utóbb típust lehet kétszintű modellnek is nevezni, hiszen az önkormányzatok lokális szintje megőrzi autonómiáját, miközben csupán az ésszerűség és a méretgazdaságosság indokolta feladatok vándorolnak a városrégiót képviselő szervhez. A második szint magával a városrégióval azonos. Ennek a szervezeti formának a megjelenése nem új keletű, lévén már a nagyvárosi térségek intézménytörténetének második időszakában, az 1960-as és 1970-es években jelen 5 volt. Az Európai nagyvárosi régiók és térségeik hálózata, a METREX program maga is figyelmet érdemlő kérdésként kezelte a nagyvárosi térségek intézményesítését, különösképp e térségek kormányzásának megteremtése oldaláról. S a kutatásában arra a következtetetésre jutottak, hogy a városmagtól minél távolabb vonjuk meg a funkcionális régió vonzásterületét, az együttműködésnek annál lazább

5

Mint már utaltam rá, az egyik legkomplexebb önkormányzatok fölötti modell (pure metropolitan model) volt az angol metropolisz county (megye) 1972 és 1986 között.


29

formalizálására nyílik mód. Az elvégzett vizsgálatok alapján a hálózat három Európában működő nagyvárosi modellt határozott meg, valamennyit a stratégiai tervezési kompetencia birtoklásának intenzitása alapján: a teljes stratégiai tervezési és végrehajtási felhatalmazást birtokló, közvetlen legitimációval rendelkező nagyvárosi kormányzat esetében „átfogó modellről” beszél. Az ún. „szűkített modell” esetében lehet szó közvetlenül választott vagy delegált hatóságról, amelynek a stratégiai tervezés területén szűkített kompetenciája van, végül az „ügynökségi vagy önkéntes modellben” a delegáció elvén felépülő szerv stratégiai tervezési feladatkört birtokol, viszont a tervek megvalósítására csak tanácsadói funkcióval rendelkezik (Tosics I. 2008, 7.). Sybert (Sybert, R. 1999) a nagyvárosi térségek modelljeinek megragadására frappáns tipológiát alkotott. Álláspontja szerint a nagyvárosi tér regionális kormányzására alkalmas intézmények négy szervezeti típusba sűríthetők (idézte Asadie, I. 2006): 1) 2) 3) 4)

Egyszintű modell Kétszintű modell Kooperációs modell Metropolisz tanács.

Az egyszintű modell többféle technika alkalmazásával hozható létre, úgy mint a környező települési önkormányzatoknak a város általi bekebelezésével, két vagy több önkormányzat egyesítésével, város és megye konszolidációjával, amikor egy vagy néhány település a megyei kormányzattal egyesül. A kétszintű modell a föderalizmus teóriájára alapozódik. Ebben létrejön a metropolisz térség önkormányzata, mely a teljes városrégió területét érintő feladatokat látja el, egyidejűleg az önkormányzás alapszintjén a nagyvárosi térség lokális önkormányzatai megőrzik autonómiájukat, mely egyszerű funkciókra terjed ki. A metropolisz kormányzás legerősebb válfaja akkor valósul meg, ha föderatív viszony köti össze a két szintet, amely így a többszintű kormányzással jellemezhető. Lehetséges alternatívát kínál fel az ún. kooperációs modell is. Úgy is nevezhető, mint klasszikus társulási modell, autonóm helyhatóságok önkormányzatközi megállapodáson alapuló önkéntes együttműködése, amely nem eredményezi új kormányzási egység létrejöttét. Egy a delegáció elvén felépülő szervről van szó, amelynek hatásköre feladat-átruházás útján a kooperáló önkormányzatoktól származik. Végül az ún. metropolisz tanács képezi a negyedik modellt, amely azonban leginkább informális együttműködésnek tekinthető, következésképp nélkülözi hagyományos adminisztratív szervezet létrejöttét. Az utolsó típus reflektál a hálózati együttműködés igényére, amikor a közszféra merev határai felbomlanak és a kooperációk a gazdasági és civil szektor képviselőit is átfogják. E

30


megoldás pregnáns kifejezője azoknak az új tendenciáknak (vö. Szamel K. –Balázs I.–Gajduschek Gy.–Koi Gy. 2011), amelyek a nemzetközi közigazgatási teret jellemzik. Az új kormányzási metodika természetesen nem vált egyeduralkodóvá az Unió régi tagállamaiban sem. A városi térségek integrációját megvalósító bürokratikus közigazgatási szervezeti megoldások párhuzamosan tovább élnek. Az EU területi keretei között a városrégiók intézményesítési formáinak sokszínűsége érvényesül, akár komplementer módon is. Sőt, mind gyakrabban a politikai legitimációval rendelkező városrégiók maguk alkalmazzák az új kormányzás eszközeit annak érdekében, hogy valamennyi szektor erőforrását egyesítsék a régió versenyképességi pozíciójának erősítésére. Konklúziók A nagyvárosi kormányzás tekintetében azonban az új uniós tagországok körében egy téveszmével bizonyosan érdemes leszámolni, mégpedig azzal, hogy az együttműködések az érintettek részéről önnön érdekeik felismeréseképpen spontán megszületnek. Az 1990-es évek derekán kezdődött szervezeti burjánzásról érdemes megjegyezni, amelynek során regionális tervezési kompetenciákat és adminisztratív hatalmat koncentráló új metropolisz szervezetek keletkeztek, egy rendkívül egyszerű recept működött. A helyi szereplők termékeként feltüntetett intézmények valójában fölülről kezdeményezett folyamatok eredményei voltak, más esetben az alulról és a központi szintről induló kezdeményezések szerencsésen összekapcsolódtak (Lefèvre, Ch. 1998). Tény, hogy az együttműködések létrejöttéhez nem elegendő, hogy a kormányok egyszerűen ajánlják a kooperációt városaiknak, ahhoz intenzív ráhatásra van szükség.

A várostérségi kooperáció állapota Magyarországon, 2010–2012 A rendszerváltás óta a magyar közigazgatás egyik hiányossága, hogy – a Budapesti agglomerációtól eltekintve – semmilyen formában nem szabályozta a várostérségi kapcsolatokat. Holott e térségek a közszolgáltatások nyújtásának fontos terei, egyúttal a fejlesztési tevékenység célpontjai.

Az empirikus kutatás célja és módszerei Egy két éve zárult kutatás néhány eredményével szeretném illusztrálni (Somlyódyné Pfeil E. 2012) a kooperáció hazai állapotát három nagyvárosi térségünkben szerzett tapasztalatok segítségével. A kutatás 2010 júniusától 2012.


31

májusig terjedő két éves időszakot ölelt fel, amit az Országos Tudományos Kutatási 6 Alap támogatott. A győri, a miskolci és a pécsi nagyvárosi térség az, melyeket a magyar statisztikai módszertan – a fővárosi agglomeráció mellett – agglomerációnak tekintett 2003-ban (Kőszegfalvi Gy. 2006). Ezek a térségek az ország három különböző régiójában találhatók és a magyar városhierarchia harmadik szintjén helyezkednek el, mivel a magyar városhálózatból hiányzik az a metropoliszok után következő kategória, amelyet az európai standard nagyvárosnak tekint. E városok nemzetközi léptékben középvárosoknak minősülnek vonzáskörzetükkel együtt, amiket a szuburbanizáció jellemez. A kutatás – többek között – arra kereste a választ, hogy a kiválasztott nagyvárosi térségekben megvalósul-e és milyen szinten az együttműködés. Hipotézisünk szerint a várostérségek versenyképessége szempontjából meghatározó feltétel a városi kormányzás minősége, tekintettel arra, hogy az elemzett városok nemzetközi láthatósága egyelőre hiányzik. Célunk volt, hogy képet kapjunk az agglomerációnak tekinthető három nagyvárosi térségben működő kooperációk állapotáról, résztvevőiről, együttműködési területeiről, szervezeti kereteiről, illetve ezek hiánya esetén a helyi-területi szereplők együttműködésre vonatkozó igényeiről. Az elemzett térségeket nemcsak közigazgatási és közszolgáltatási térként, hanem tervezési-fejlesztési és gazdaságfejlesztési térként is értelmeztük. Fontos módszertani alapja volt a kutatásnak az a kérdőíves felmérés, amelyet a három térségben a legjelentősebb helyi politikai, gazdasági és civil aktorokkal felvett interjúk fémjeleztek. A helyi politikusok 56%-át, a gazdasági szereplők 38%át, míg a civil aktorok mindössze 6%-át tették ki az összes kérdőíves interjúalanynak. Hozzá kell tenni, hogy a civil szervezetek, amelyek a terület- és gazdaságfejlesztés vonatkozásában érintettek voltak, vagy eleve nehezen voltak felkutathatók vagy érdektelenséget tanúsítottak a téma iránt.

Három várostérség kormányzási képessége a regionalizáció időszaka alatt A magyar regionalizáció utolsó periódusában voltunk, ami azzal feltétlenül jellemezhető, hogy egy rendkívül sűrű intézményi háló elméletileg lehetőséget

6

Azonosítószám: K81789, Cím: Az agglomerációk intézményesítésének sajátos kérdései a közigazgatási struktúrán innen és túl. Kutatásvezető: Somlyódyné Pfeil E.

32


teremtett arra, hogy mindenki együttműködjön mindenkivel és megtalálja a módját annak, hogy érdekeit a regionális fejlesztéspolitika keretei között képviselje. Azt, hogy ebből a lehetőségből mennyi vált valósággá, az alábbi elemzés igyekszik bizonyítani (Somlyódyné Pfeil E. 2012b). A kutatási időszakban működő többcélú kistérségi társulásokat szükségképpen nem tekintettük a funkcionális városi térségek kooperációját formalizáló adekvát szervezeteknek. A strukturált interjú egyik kérdése arról érdeklődött, hogy milyennek értékelik a helyi politikusok a nagyvárossal, illetve annak önkormányzatával való kapcsolatukat. A válaszadók tehát a kapcsolat létéről vagy nem létéről nyilatkoztak, aminek eredményeként azt a kevéssé várt választ adták, hogy a környező önkormányzatok 25%-ának nincs kapcsolata a központi várossal, 13%-uk vélekedett úgy, hogy valamilyen mértékben rossznak minősíti a viszonyt, míg 62%-uk adott pozitív értékelést (5. ábra). Ennek alapján arra a konklúzióra lehetett jutni, hogy a többcélú társulás az önkormányzatok több mint egyharmada számára nem jelentett kooperációs keretet, inkább az állami elvárásoknak való megfelelést testesítette meg és egyszerűen eszközszerepet töltött be az extra költségvetési támogatásokhoz való hozzáférésben. 5. ábra. A helyi politikusok saját megítélése az önkormányzatnak a nagyvároshoz fűződő kapcsolatáról (%)

Inkább jó 52%

Nagyon jó 10% Nincs kapcsolat 25%

Inkább rossz 11%

Nagyon rossz 2%

Forrás: Az OTKA adatbázis alapján a szerző szerkesztése

A következő ellenőrző kérdés így szólt: „Véleménye szerint a többcélú kistérségi társulás milyen mértékben képes biztosítani a nagyvárosi térség együttműködésének keretét?”. A válaszok között túlsúlyba kerültek azok, amelyek nagymértékben vagy elfogadható mértékben ítélték alkalmas keretnek az intézményt, arányuk 72%-os volt az összes válaszon belül. A negatív tartományba eső értékelést (egyáltalán nem, nem nagyon, nem tudja) a válaszadók több mint


33

egynegyede adott (28%). A válaszok nem mutattak szignifikáns összefüggést a konkrét térségekkel. Miután az előző kérdésre és ez utóbbira adott válaszok nem mutattak összhangot, feltételezhetően a helyi vezetők az elvárt magatartást tanúsították az állam és a kérdező irányában. Egy újabb kérdés arról érdeklődött, hogy a nagyváros önkormányzata képviselie vonzáskörzete önkormányzatainak érdekeit? A válaszadáshoz a kérdőív megadta az érdekérvényesítés szintjeit, úgy mint kistérségi, megyei, regionális és országos szint. A válaszok értelmében a várostérségi polgármesterek igencsak negatív képet festettek az érdekérvényesítés szintjeinek működéséről, hiszen ha a „nem” és „nem tudja” válaszokat együtt kezeljük, akkor regionális szinten a lokális, illetve várostérségi érdekek a válaszadók közel 70%-a szerint nem tudtak artikulálódni. Országos szinten még ennél is rosszabb volt a helyzet, amivel szemben egyedül a kistérségi szinten belül működő érdekképviselet kapott egyértelműen pozitív értékelést. Azaz a regionális politikai intézményrendszer vertikális ágán tapasztalható együttműködést meglehetősen eredménytelennek, gyenge hatásfokúnak tartották a helyi politikusok. Az önkormányzatok között létező kapcsolatokra törekedett fényt deríteni az a kérdés, amely a létező közös fejlesztési pályázatokat tudakolta a várostérségekben. Az eredmény alapján a tényleges, beruházásokban megnyilvánuló kooperáció kevéssé volt jellemző az önkormányzatokra. Ugyanis, ha a három várostérség összesenjét tekintjük, akkor a településvezetők több mint fele arról számolt be, hogy nincsen folyamatban lévő, más önkormányzattal közös fejlesztési pályázata, azaz konkrét közös fejlesztési célt nem tudott nevesíteni. Az interjú végén azt a feladatot kapták az interjúalanyok, hogy egy térkép segítségével – ,mely kizárólag a községek és városok közigazgatási határait tartalmazta – , szubjektív felfogásuk alapján rajzolják meg annak az ideálisnak tekintett nagyvárosi vonzáskörzetnek a határait, amelyet tervezési-fejlesztésiközigazgatási szempontból ők összetartozónak vélnek. A 65 válaszadó segítségével a térségi gondolkodás jelenlétét és egy lehetséges funkcionális városrégió körvonalait kíséreltük meg kitapintani. A nyitott kérdésre kapott válaszok kódolás után nyolc kezelhető területi egységhez voltak rendelhetők. Az eredmény a nagyvárosi térségekről való gondolkodás meglehetős differenciáltságát szemléltette (6. ábra). Várakozásommal szemben a válaszadók 46%-a a LAU1-es téregységnél kisebb területi léptékben tartotta kívánatosnak egy fejlesztéspolitikai egység létrejöttét saját városi térségében. A jelenlegi LAU1 (azaz kistérség) térkategória mindössze a helyi politikusok 10%-a számára adott optimális kooperációs léptéket, míg ugyanezt a megyével 2%-uk azonosította. Végül a régiót, illetve a regionális

34


léptéket ugyancsak minimális mértékben (6%) választották az interjúalanyok az optimális fejlesztési-tervezési egység számára. 6. ábra Az ideálisnak vélt közigazgatási, illetve fejlesztéspolitikai egység léptéke Nincs értelme, nincs rá szükség

A kistérséggel azonos A szomszéd kistérség területére átnyúló

A régióval azonos A megyével azonos

Szomszédsági együttműködés (13-nál több település)

Szomszédsági együttműködés (4-12 település)

A leendő járással azonos

Forrás: Az OTKA adatbázis alapján a szerző szerkesztése

Ebből az eredményből arra következtethetünk, hogy az önkormányzati éra első két évtizede nem kedvezett a területi szintű együttműködés készsége kialakulásának, s minden állami intézményépítés dacára a regionális gondolkodás sem gyökeresedett meg. Következésképp a településvezetők a problémáknak átfogó jellegű, a kistérség nagyságrendjét meghaladó térben történő kezelésében nem tudtak gyakorlatot szerezni. Minden bizonnyal a fejlesztéspolitika számos kudarcára reflektáltak azok, akik értelmetlennek tartották (17%) egy nagyvárosi térségi közigazgatási, illetve fejlesztéspolitikai egység létrejöttét.

Következtetések A kutatás arra irányította rá a figyelmet, hogy gyenge együttműködés, hiányzó kormányzási struktúrák jellemzik városi térségeinket. Ha ezt az europaizáció szemszögéből szemléljük, amelyet mind vertikális, mind horizontális szempontból értelmezni lehet, az európai közpolitikai modell adaptációjának akadályai mutatkoznak meg. Köztudomású, hogy annak során kiemelt szerepet kap az egymással kapcsolatba lépő intézmények kommunikációjában megjelenő tudástranszfer. Figyelmeztető jel, hogy három nagyvárosi térségünket elsődlegesen a kormányzati szintek közötti kommunikáció nehézségei sújtják. Mindezek alapján


35

arra a következtetésre jutottam, hogy hazai viszonylatban a kutatás nem tudta visszaigazolni a 2. tézisben állítottakat. Megállapítható, hogy hazánkban a fejlődés akadályát képezi a területi egységek széttöredezettsége, a kooperáció gyengesége, s megkockáztatható, hogy az államszerkezet centralizáltsága, amely nem támogatja a téregységek autonóm politikáját és kormányzási képességének erősítését. Hozzá fűzhető persze, hogy szinte általános szimptómája az új tagállamoknak, hogy az új kormányzási struktúrák terén hátránnyal indultak Európa fejlettebb feléhez képest. Nemcsak azért, mert az együttműködéshez hiányzik a kultúra és tradíció, hanem mert hátráltatja azt a gazdasági és civil szektor gyengesége is. Bár e téren pozitív elmozdulások tapasztalhatók Lengyelország és Románia esetében. A Budapest utáni kvázi nagyvárosaink (európai léptékben középvárosok) számára stratégiai jelentőségű a nemzetközi láthatóság elérése és bekapcsolódásuk az európai városhálózatba. Ennek feltétele, hogy integrálják városi vonzáskörzetüket, amihez minél több és intenzívebb kooperáció kialakítására van szükség mind más önkormányzatokkal, mind pedig a gazdasági, a tudástranszfer és a civil szektorral országon belül és transznacionális jelleggel. Az intézményesülésnek két modellje javasolható (Somlyódyné Pfeil E. 2006, 2012b): 1.. A közép- és kisvárosok számára az egyik recept, miszerint tematikus együttműködési hálózatokba tömörülésükkel vehetik fel a versenyt a nagyvárosi régiókkal, miáltal létre tudják hozni azt a népességi és gazdasági koncentrációt, ami az agglomerációs előnyök realizálásához szükséges. 2.. Nagyságrendjüknél fogva valamely metropolisz régió alközponti szerepére tudnak pályázni, amely kifejezett fejlődési perspektívát jelent, ha az együttműködés országhatárt átívelő módon alakuló városrégióba történő bekapcsolódással megy végbe.

36


III. TÉZIS A városok versenyképességének eléréséhez szükséges szervezeti keretek, hálózatok kialakításának ösztönzése, a megfelelő állami politika/politikák révén mindenkor az adott nemzetállam felelősségi körébe tartozó feladat. A városi kormányzás és az államnak városaihoz fűződő megváltozott viszonya Az Európai Unió kinyilatkoztatta, miszerint a gazdasági fejlődés kulcsszereplői a városok, melyek esetében a versenyképesség elérésének egyik meghatározó metodikája a kooperáció és az általa megtestesített új típusú kormányzás (governance). Azaz az együttműködés egyfelől a város és térsége, régiója között értelmeződik, mindinkább a gazdaság térfolyamatai által kialakított szerves térben, másfelől az együttműködés átfogja a gazdasági fejlődésben érintett szereplők legteljesebb körét. A városok térségi és hálózati kötelékeit olyan kényszer alakítja, mint a globális gazdaság működése, aminek hatására egyrészt a városhálózat elemei horizontális kapcsolataikat erősítik, – kiválasztva a megfelelő partnereket – szövetségeket, hálózatokat alakítanak egymással. Másrészt az állami szerepet betöltő szupranacionális aktor, az Európai Unió egy föntről kezdeményezett kooperációs dinamikát ösztönöz a területi irányítás különféle szintjei között annak érdekében, hogy a gazdasági-társadalmi és környezeti kihívásokhoz történő alkalmazkodás minél hatékonyabb és eredményesebb legyen. Azaz a térsturktúrák modernizációját és rugalmasságának növelését támogatja az európai integráció és kohézió megvalósítása keretében. Nem feltétlenül szükséges ragaszkodni a közigazgatási határokhoz, sőt az állami határokhoz sem, a társadalom és a gazdaság működése számára optimális terek más módszerek segítéségével és az adminisztratív struktúrákhoz képest ún. köztes területi szintek létrehozásával is garantálhatók (Somlyódyné Pfeil E. 2014). Az elmúlt másfél évtizedben a politikatudományban uralkodóvá vált a nézet, hogy a társadalomirányítás hagyományos formái, a piac és a hierarchia mellett, új formaként megjelent az együttműködés (Powel, W. P. 1996). A kooperáció evolúcióját éljük (Fürst, D. 1994).


37

A várospolitika és a tervezési agenda Harmadik hipotézisem értelmében a városokkal és a városi térségek fejlesztésével nemcsak az EU-nak, de a nemzetállamnak is dolga van. Az új állami szerepfelfogás ellenére az államra szükség van, hiszen az állam adja meg területi egységei számára a szuverenitása bázisán azokat a felhatalmazásokat, amelyek ahhoz szükségesek, hogy azok eredményesen működjenek és nemzetközi keretek között alkalmasak legyenek a közös feladatok megoldására. A nemzetállam területi egységeinek mozgástere a nemzeti jog által behatárolt, az adott város vagy városrégió cselekvési amplitúdója nem terjeszkedhet túl a szabályozó norma megállapította közjogi minőségen és kompetencián, amin a nemzetközi együttműködés nyújtotta keretek és új intézmények sem módosítanak (Somlyódyné Pfeil E. 2014). Egyértelműen a nemzeti (város)politika adja azt a keretet, amelyben a városok felelősséget tudnak vállalni gazdasági fejlődésükért. Ennek a politikának sokféle megjelenése van az európai országokban, különféle intézményeket, pénzügyi forrásokat, tervezési és szabályozási eszközöket fog át. A várospolitikára és a városok versenyképességére egyaránt hatással volt az az elsősorban NyugatEurópán végigfutó hatalmi decentralizáció. Mint tudjuk, Spanyolország, Belgium, Franciaország, Olaszország és újabban Nagy-Britannia növekvő autoritáshoz juttatták nemcsak régióikat, hanem városi intézményeiket is. A politikai autonómia és mozgástér birtokában számos nagyvárosi térség önálló gazdaságfejlesztési stratégiát dolgozott ki és hajtott végre. Ebből az is kiderül a várospolitikák irányultságában is változás következett be. A nemzetállami hozzáállásban három tendenciát lehet felfedezni, először a már említett hatalmi decentralizáció tendenciáját az alsóbb szintek irányában, másodszor az explicit nemzeti városstratégiák kidolgozását, harmadszor pedig a városok gazdasági lehetőségeinek garantálását, azaz pozicionálásukat a nemzetközi városversenyben, amelyeknek időbeli íve az 1960-es évektől indult és tart napjainkig. A várospolitika léte összefügg az országok urbanizáltságának fokával, ezért nem véletlen, hogy a legvárosiasodottabb államok az 1960-as évek második felében fogalmazták meg elsőként ebbéli céljaikat. Innen datálható a nemzeti explicit városfejlesztési politikák kezdete, amelyek kidolgozására való igény az 1980-as évek során felerősödött. A problémák fokozódásával az 1990-es évtizedben nagy figyelmet fordítottak a városokra, aminek módszere ezúttal a versenyképesség és a társadalmi kohézió erősítése integrált, area-based és partnerségen alapuló nemzeti stratégiák segítségével. A harmadik tendencia a városok gazdasági lehetőségeinek növelésére tett intézkedéseket fogja át, minthogy a 1990-es évektől kezdve a

38


központi kormányok már kinyilatkoztatják a városok hozzájárulásának jelentőségét a nemzetgazdaságok versenyképességéhez. Az európai városhierarchia meglehetősen stabil, de számos város példája mutatja, hogy gazdaságuk és versenyképességi pozíciójuk fejleszthető. Olyan összefüggések is megállapíthatók, hogy Európa legsikeresebb városai a legdecentralizáltabb államok nagyvárosai közül kerülnek ki. A policentrizmus elve és a területi kohézió egyes összefüggései A városok jelentőségüket nem elsősorban egyedileg érik el, hanem Európa és a Föld városhálózatának részeként. Rendszerelemkénti illeszkedésük nem csupán a globális gazdaságon keresztül valósul meg, hanem magának az EU-nak a politikaiintézményi szerkezete és az annak működését meghatározó szervezési alapelvei segítségével, mint a szubszidiaritás, a többszintű kormányzás és a partnerség alapelve. Buck és szerzőtársai (Buck et al. 2002) a városfejlesztési politika mágikus háromszögét a Versenyképesség, kohézió és a governance megjelölésével adta meg (idézte Frank, S. 2008). A „The Urban Triangle”-nek nevezett hármas igyekszik feloldani azt a nyilvánvaló ellentmondást, ami a társadalmi kohézió megteremtése és a gazdasági versenyképességre való ösztönzés között feszül, noha ez csak látszólagos. Ez többek között azzal is magyarázható, hogy a kohéziós politikán belül súlypont áthelyeződésnek lehettünk tanúi. Mára a kohéziós politika magának a versenyképességi politikának az integráns elemévé vált. A policentrizmus az ESPON-kutatásoknak köszönhetően nagy figyelmet kap az unió regionális politikájában. A koncepciót az 1990-es évektől kezdődően mint analitikai eszközt használják a települések regionális mintázatai változásának leírására. Alkalmas arra, hogy a városoknak a gazdasági aktivitás következtében átalakuló kölcsönkapcsolatait lekövesse, amelyek a metropolisz térségek klasszikus monocentrikus modelljét megváltoztatta. A városrégiókban ugyanis a gazdasági aktivitások klaszteresedésének következtében új alközpontok alakultak ki, azaz a policentrizmus a többközpontú városrégiókra reflektál (intraurbán geography). A policentrizmust alkalmazzák emellett a városok közötti (inter-urbán) együttműködésre is, amikor az egyébként történelmileg és politikailag önálló városok funkcionális kapcsolatokat hoznak létre egymással (Van Criekingen, M.– Corunut, P.– Luyten, S. 2007). Ezeknek a városhálózatoknak elnevezett alakzatoknak nem titkolt céljuk, hogy az együttműködő aktorok együttesen érjék el a regionális léptékű cselekvéshez szükséges kritikus tömeget, illetve erőforrásaik egyesítésével, kiegészítésével válhassanak versenytársaivá a nagy


39

metropolisztérségeknek. A policentrikus városhálózat ugyanis természetes módon létrejön, azonban létre is hozható, amely utóbbira számos példa található, amikor tervezők megkísérelnek policentrikus imázst adni valamely régiónak vagy nagyvárosi térségnek. A területi tervezés modernizációja, mint kormányzási eszköz Egyre több uniós tagállam abból a célból, hogy hozzásegítse nagyvárosi térségeit a nemzetközi versenyképességhez, a városi térségei (agglomerációi, városrégiói stb.), azaz az állami térfelosztás szempontjából „köztes szintek” számára adott speciális tervezési jogosultságot, ami egybevág az EU törekvésével, hogy a városok versenyképessége erősítése végett azokat a stratégiai szemlélet felé tereli. A tervezés eszközének modernizálása – ami az elmúlt 10–15 évben lezajlott – döntő jelentőségű ebben a folyamatban, mivel a hagyományos területhasználati tervezést felváltotta a fejlesztési típusú stratégiai szemléletű tervezés. A tervezés megújítása, a kooperatív tervezés térhódítása szervesen kapcsolódik össze az új típusú kormányzással, amely a hálózatokat formáló helyi szereplők önmeghatározásán és önigazgatásán alapul. Egyúttal arról is szó van, hogy az államnak valamelyest vissza kell húzódnia a területi tervezésből és bizonyos kompetenciákat át kell engednie az együttműködő szereplői köröknek. A governance – mint a szektorok és szereplők közötti párbeszéd – alkalmas a konfliktuskezelésre, a konszenzuskeresésre és az erőforrások egyesítésére. Végső soron új innovatív struktúrákat és fejlesztési prioritásokat hoz létre, ami lényeges hatékonyságnövekedést eredményez a korábbi hierarchikus-bürokratikus tervezéshez képest. A szupralokális és városrégió szintű tervezés során az állami intézmények helyébe az érintett és bevont szereplők hálózatai lépnek, amelyben a közszféra mellett a gazdasági és egyetemi szféra, valamint a civil szektor is megjelenik. Az új kormányzás modellje az az eszköz, amely alkalmas egyúttal a társadalmi részvétel szélesítésére. Ily módon a kohéziós politikán belül az alulról kezdeményezett stratégiai szemléletű és helyi erőforrásokra építő gazdaságfejlesztés igénye összekapcsolódott a többszintű kormányzás elvének érvényesítésével, a tervezés rendszerének megújításával, valamint a társadalmi részvétel erősítése elvárásával. Egyébként a hálózatos kormányzás átütő erejű és sikeres modelljei azokban a nagyvárosi régiókban tudtak létrejönni, amelyek a kooperáció céljául a telephelyek versenyében való helytállást fogalmazták meg. A területi tervezés építményének reformja ezzel nem fejeződik be, ugyanis – mint arra már utalás történt – mind több állam megújította nemzeti tervezési rendszerét, s ún. tervezési policy-t alkalmaz, amelynek célja lehet a nemzeti

40


városhálózaton belüli egyensúly létrehozása, helyreállítása, más esetekben városainak jobb pozicionálása a globális gazdaságban. A governance-t a kooperáció és koordináció kettősével szokták jellemezni, amelyek nem csak a helyi-területi szereplők viszonyát írják le, hanem az állam megváltozott működését is. Az állami szervek maguk is mind gyakrabban alkalmazzák belső kormányzási viszonyaikban a koordinációs mechanizmusokat, persze az államot tipikusan jellemző hierarchikus és parancsuralmi eszközök mellett és nem azok helyett (Einig, K. 2003). A régi uniós tagországok tekintetében a koordináció szerves fejlődés eredményeként a hatékony állam, az ágazatok és a területi szintek egymás közötti kommunikációjának biztosítására, a tranzakciós költségek csökkentésére bevetett eszköz. Az új tagországok körében elsősorban a Strukturális alapok ésszerűbb felhasználása során az eljárási szabályok formájában megteremtett eszközről van szó, aminek kielégítő működését nehezíti az együttműködési kultúra alacsony foka. Látható, hogy az európai integráció következtében a kompetenciák széttöredezése tapasztalható a különféle területi szintek és téregységek között, melyek mind szorosabban függnek egymástól. Ugyanakkor az EU egyszerre ösztönzi a döntési hatáskörök decentralizációját és a többszintű kormányzás eszközének segítségével a szintek ismételt integrációját. A kooperatív állam szerepkörével kapcsolatos következtetések A governance struktúráknak mindenekelőtt az EU régi tagállamaiban van esélyük hatékonyan működni, ott ahol maga a gazdasági szektor is erős és hajlandó kooperálni az önkormányzatokkal. Hiszen a városrégió célja a gazdaság fejlődésének közvetítése egy funkcionális gazdasági tér számára, ami a városmagot és annak térségét, agglomerációját öleli fel. Még az is hozzáfűzhető, hogy a városrégiók új típusú kormányzása megbolygatja a politikusok és városlakók lokális identitását, sőt gyakran egy új regionális identitás létrehozását is célozzák. A stratégiai tervezés ehhez nagymértékben hozzájárul. Európa (nagy)városi térségeiben a kormányzás növekvő mértékben a gazdaságfejlesztési politika (policy) mechanizmusaként aktiválódott. Ez a folyamat arra szituációra utal, amikor az állam elveszíti általános monopolhelyzetét a közösségi, illetve közpolitikai döntések meghozatalában. Míg a hagyományos demokrácia felfogás elválasztja a magán- és közszférát, addig a governance gondolata éppen összekapcsolja és előtérbe tolja az állam-gazdaság, valamint az állam-állampolgár kapcsolatokat.


41

Mindenesetre a városi kormányzás nem a globalizáció elleni védelmi szövetség, hanem épp ellenkezőleg, szereplői számára lehetővé teszi a globális folyamatokban való részvételt (Priddat, B. 2006, 255.). Problémakezelő eszközről van szó, mely azokra a kérdésekre válaszol, melyek a hagyományos lokális keretek között, lokális kapacitásokkal és közigazgatási struktúrákkal már nem oldhatók meg. Alkalmazása azonban nemcsak előnyökkel jár, de általa különféle veszélyek is fellépnek, mivel létét a politikailag legitimált intézményeken kívül találja meg. Lokális szinten ugyanis a privatizáció egy válfaját is megtestesíti, amikor a politikai térbe privát szereplők vonulnak be a fennálló struktúrák hatékonyságnövekedésének reményében, miközben ezzel párhuzamosan a demokratikus kontroll alól kivonódnak a közérdekű döntések. Ez a modern, intelligens és pragmatikus eszköz – politikai legitimáció hiányában – tagadhatatlanul az államnak és a demokratizmusnak a visszaszorulását eredményezheti (Somlyódyné Pfeil E. 2012c). Ezzel szemben az EU Fehér könyve az Európai kormányzásról, épp ellenkezőleg, a „governance”-on keresztül az európai politizálás nyitottságának és átláthatóságának növekedését várja (Komission der Europäischen Gemeinschaften, 2001). A governance nyilvánvalóan nem szorította ki a hagyományos államot, annak működésében egyidejűleg vannak jelen a hierarchikus, a kompetitív és a kooperatív viszonyok. A városi kormányzás terei, a városrégiók négy elem kombinációjával jellemezhetők (Frey, R. L. 2003): – Piac: partnerségi tárgyalás és megegyezés – Hierarchia: az állam szabályozó hatalmi eszközei – Hálózatok: együttműködés – Kiegyenlítés: hatékonysági és innovációs nyereséget eredményező állami újraelosztás. 7

Egy közeljövőben záruló kutatás tanulságai látszólag ambivalensek – noha a fejlődési út a hierarchikus államtól eljutott a partneri és kooperatív államig, mégis arra a következtetésre kell jutnunk, hogy az állam nélkül nem megy, a nemzetállamra szükség van. Ez az állam rendelkezik azokkal a jogosultságokkal, melyeken keresztül

7

A Győri Járműipari Körzet, mint a térségi fejlesztés új iránya és eszköze TÁMOP-4.2.2.A11/1/KONV-2012-0010 c. projekt A2 sz. résztémája „Az állami szerepek átalakulása és azok hatása a területi szerkezetre”. Résztéma-vezető: Somlyódyné Pfeil Edit. Kutatásvezető: Prof. Rechnitzer János.

42


–

–

–

–

az adott államon belüli hatalmi struktúrákat át tudja alakítani, s mint tudjuk, a térszerkezet reformjának, a döntési kompetenciák szétterítésének vagy centralizációjának van összefüggése a gazdasági versenyképességgel. A városrégiók, városi térségek kapcsolatainak komplexitása horizontális és vertikális kooperációban kell, hogy kifejezésre jusson, aminek politikai keretét ugyancsak az állam teremti meg. Az állam kezében van a struktúrapolitika formálásának eszköze, ami a kiegyenlítés mechanizmusait működteti (támogatási irányvonalak meghatározása, modellkísérletek támogatása, tervezési felhatalmazás megadása stb.) A központi kormányok agglomerációs vagy várospolitikájuk révén közvetve vagy közvetlenül részt vesznek a stratégiai jelentőségű intézmények működtetésében, városaik nemzetközi pozicionálásában is.

Záró gondolatok a nemzeti várospolitika jegyében Hosszabb ideje jelen van egy olyasfajta tipizálása az országoknak, mely megkülönböztet explicit és implicit várospolitikával rendelkezőket. Explicit várospolitikáról beszélünk akkor, amikor az állami politika területi fókusza városi jelleggel párosul mind a politika kialakítása, mind végrehajtása során. Ehhez képest implicit várospolitikáról akkor van szó, ha az adott országban különféle közpolitikák intézkedéseinek, beavatkozásainak hatására jönnek létre változások a városok gazdaságában és társadalmában, vagyis e változások másodlagos következmények. (d’Albergo 2010, 3.). Ha d’Albergo (2010, 4.) analitikai rendszerét vesszük alapul, akkor a direkt várospolitika azt jelenti, hogy az állami várospolitika úgy fejti ki hatását, hogy nem von be más szereplőket annak végrehajtásába, megelégszik a központi és helyi kormányzatok kooperációjával. Míg indirekt az a várospolitika, amikor a központi döntéshozóknak az a céljuk, hogy olyan környezetet és intézményi, legitimációs, finanszírozási, kognitív feltételeket teremtsenek, amelyek a helyi szereplőket abba a helyzetbe hozzák, hogy azok saját politikájukon keresztül változásokat tudnak elérni urbánus kérdésekben (Somlyódyné Pfeil E. 2014a). Hazánkban reményre adott okot, hogy a város és térségének egybeszervezése, középvárosaink hálózatos együttműködése, a policentrikus városhálózat létrehozása és megannyi korszerű, a városhálózat meghatározó elemeit érintő fejlesztéspolitikai irány megfogalmazódott a 2005-ben elfogadott Országos Területfejlesztési Koncepcióban, egyrészt hosszú, másrészt középtávú


43

8

célkitűzésként. Az ország jövőképét 2030-ig akként vizionálta, hogy abba fölvette a sokközpontú és kooperáló városhálózat, továbbá a regionális pólusok megteremtésének prioritását. Az OTK részletekbe menő elemzését mellőzve meg kell jegyezni, hogy a célok megvalósításának eszközei, vagy inkább eszköztelensége a kezdetektől fogva aggályokat ébresztett. Sajnálatos módon a tervben előjelzett középtáv 2013-ban véget ért, miközben a rendkívül fontos várospolitikai irányvonalak papíron maradtak. Időközben megkezdődött a 2014–2020 közötti uniós tervezési időszak, amelyre való felkészülése jegyében a magyar Parlament elfogadta az OTK-t felváltó jövőképét az Országos Fejlesztési és Területfejlesztési Koncepció formájában. Érdekessége a stratégiának, hogy az ország fejlesztésének ágazati/szakpolitikai és 9 területi célkitűzéseit egyetlen tervbe foglalta. A tematikus célokat szakpolitikai és területi célokra bontja, ahol is a középtávú szakpolitikai célok között megjelenik a „Versenyképes, innovatív gazdaság”, míg a területiek között „A többközpontú térszerkezetet biztosító városhálózat” megteremtése. Az OFTK több tekintetben megismétli az előző OTK célkitűzéseit és súlypontozza a városhálózat több szempontú fejlesztését. Az eddigi negatív tapasztalatok tükrében állást foglal abban, hogy integrált városfejlesztési koncepciók és stratégiák készítését és a várostérségek együtt-tervezését ösztönözni szükséges. Ez pedig – a stratégia értelmében – a városhálózat elemeinek együttműködését, együttes fejlesztését kell, hogy generálja majd. Egyfelől figyelemre méltó, hogy az országos fejlesztési stratégia a várospolitikát mint célkitűzést kifejezetten definiálja. Másfelől azonban a központi állam szervezeti felépítésében nyoma sincs olyan miniszteriális vagy alacsonyabb szintű szervnek, amelyhez a várospolitika tartozhatna. A városok fejlesztése ugyanakkor az EU elvárásainak megfelelően megjelenik a Strukturális alapok felhasználásához kapcsolódóan, miszerint valamennyi megyei jogú városunk dedikált forrásokhoz fog jutni a tervezési időszakban. Ezen közben a városok agglomerációjába tartozó önkormányzatok fejlesztési forrásai a megyei önkormányzatnál vannak, mely szervnek a kompetenciájába tartozik a területfejlesztés feladata. A két finanszírozási csatorna azonban nem látszik találkozni.

8

97/2005. OGY határozat az Országos Területfejlesztési Koncepcióról. 1/2014. (I. 3.) OGY határozat a Nemzeti Fejlesztés 2030 – Országos Fejlesztési és Területfejlesztési Koncepcióról. 9

44


Ha Magyarországot hasonlítjuk a többi uniós tagállamhoz, akkor egyértelmű, hogy a rendszerváltás óta kifejezetten várospolitikát nem hirdetett. Azonban el kell ismerni, hogy az előző kormányzati ciklus idején hatályban volt OTK feladata volt az elmúlt hét évben az uniós támogatások felhasználásához területi szemléletű hosszú és középtávú célrendszert társítani. Úgy is fogalmazhatunk, hogy egy implicit várospolitika jelent meg a tervdokumentum formájában, amely a regionális politikán belül helyezte el a városhálózatra vonatkozó jövőképet. Viszont a várospolitika további karakterisztikus jegyei hiányoztak, mivel a kommunikáció szintjére éppúgy nem jutott el az OTK, mint a benne foglaltak megvalósításáig. A városhálózat fejlesztésére vonatkozó vízió nem realizálódott, a területi különbségek nőttek az országban, sem Budapest, sem a vidéki nagyvárosok tekintetében nem jöttek létre sem közjogi, sem hálózati kormányzási struktúrák. Az állam mindeddig nem is törekedett arra, hogy jelentős városait pozícionálja az európai városversenyben. Megállapítható, hogy hazánk várospolitikát leginkább a diskurzus szintjén birtokol, ugyanis hiányzik az az állami „asszisztencia”, amely hathatósan támogatni tudná a Budapesti agglomeráció és a legjelentősebb városi térségeink integrációját. E történések leginkább egy direkt várospolitikával mutatnak egybeesést, mivel a kormányzat nem ösztönöz a különféle szintek és szektorok közötti városfejlesztési együttműködésre. Magyarország a csatlakozás óta eltelt tíz évben intézményi kapacitásainak fejlesztése révén folyamatosan törekedett az EU-hoz történő felzárkózásra. Az erősen centralizált tagállam azonban érdemi lépéseket nem tudott megtenni a decentralizáció irányába. Ennek következtében az autonóm területi szintek és a társadalmi szektor együttes gyengesége akadályozza a többszintű kormányzás mechanizmusainak kialakulását. A központi kormány 2010 óta, de a 2014-es parlamenti választások óta kiemelten hangsúlyozza az állami szerepvállalás erősítésének szándékát, ami a helyi és területi önkormányzatok feladatai egy részének államosításával párosult. Visszatérve harmadik tézisünkre, az mondható ki, hogy a várospolitika formálásában nagy tradíciókkal bíró régi uniós országokhoz képest nálunk a várospolitika és eszközei egyelőre szilánkosan jelennek meg. A legerősebb a várospolitika normatív definiálása, ami azonban nincs összekapcsolva a szükséges eszközrendszer többi elemével. Álláspontom szerint a városfejlesztés két egymást kiegészítő elvének alkalmazása mentén lenne célszerű a városhálózatról gondolkodni (Somlyódyné Pfeil E. 2005): 1) egyfelől a közigazgatási tér működőképességének biztosítása a feladat a vidéki térségek vonatkozásában


45

2) másfelől a versenyképes városhálózat létrehozása a nagyvárosok nemzetközi láthatósága megteremtésének céljával. A magyar nagyvárosok gyenge gazdasági szervezőerővel bírnak, amely helyzeten változtatni a városokat környezetükkel integráló organikus fejlesztés segítségével lehetséges. Ez igényli a kooperálni hajlandó városfejlesztői magatartást éppúgy, mint a különféle városi funkciókat megerősítő központi politika erőfeszítéseit.

II. RÉSZ KUTATÁSI TERVEK PhD-fokozatomat 2001-ben szereztem meg a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán. Tudományos előmenetelem során hatással volt rám az a körülmény, hogy az MTA Regionális Kutatások Központja kutatói közösségének és multidiszciplináris műhelyének tagjaként, kutatóként dolgoztam több mint két évtizeden keresztül. Pályámon 1999-től kezdődően a kutatási tevékenység összefonódott az egyetemi oktatással, mely utóbbi kiváló terepnek bizonyult az eredmények átadására. 2011-ben a Széchenyi István Egyetemtől kapott lehetőségnek köszönhetően az egyetemi oktatást választottam fő hivatásomul, ami azonban kutatói elhivatottságomon természetesen nem változtat. A következő időszakra vonatkozóan a kutatási terveim között első helyen áll a városi térségek kooperációjának és a többszintű kormányzás problematikájának további vizsgálata, amit az állam megváltozott szerepének elemzésével, valamint a várospolitika kutatásával szeretnék összekapcsolni. A téma igényli a városrégiók határon átnyúló alakzatainak a elemzését is, s az ebbe az irányba történő nyitást tükrözik a Pozsonyi, a Genfi és a Bázeli agglomerációk tárgyában már elkészült tanulmányaim (Somlyódyné Pfeil E. 2010a, 2012d, 2014b). Reményeim szerint az eredményeket egy újabb könyv formájában sikerül majd összegeznem.

46


IRODALOM Komission der Europäischen Gemeinschaften (2001) Europäisches Regieren. Ein Weissbuch. KOM (2001) 428. Brussel. ARL (Akademie für Raumforschung und Landesplanung) (2000) Grundriss der Landes- und Regionalplanung. Verlag der ARL, Hannover. Asadie, I. (2006) Models of Metropolitan Regionalism: A Comprehensive View. A paper for Presentation at the Cities in City-Region Conference, 11–14 May 2006, Warsaw, Poland. Blotevogel, H. H. (2003) Raumordnung und Regionalpolitik. Konzepte der Raumordnung und Regionalpolitik. www.uni-duisburg.de/FB6/geographie/Studium/Lehrveranstaltungen/ SS2003/ Blotevogel/Raumordnung-Regionalpolitik/3aKonzepte.pdf 2007. 07. 05. Letöltés ideje: 2008. január 6. Brenner, N. (2003) Metropolitan Institutional Reform and the Rescaling of State Space in Contemporary Western Europe. European Urban and Regional Studies 10 (4) 297–324. Buck, N.–Gordon, I.–Hall, P.–Harloe, M.–Kleinman M. (2002) Working Capital: Life and Labour in Contemporary London. Routledge, Oxford. Camagni, R. (2007) Territorial Development Policies in the European Model of Society. In: Faludy, A. (ed.) Territorial Cohesion and the European Model of Society. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge–Massachusetts. 129–144. Cattan, N. (2007) (Ed.) Cities and networks in Europe. A critical approach of polycentrism. John Libbey Eurotext, Montrouge. Cepiku, D. (2006) Kommunale Kooperationen und kommunale Fusionen. Ein internationaler Vergleich von Reformen territorialer Governance-Strukturen. In: Kleinfeld, Hans–Plamper, H.–Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance Band I. V&R Unipress, Göttingen. Van Criekingen, M.–Corunut, P.– Luyten, S. (2007) Brussels: Polycenricity as „images on the map”, not in the reality. In: Cattan, Nadin (Ed.) Cities and networks in Europe. A critical approach of polycentrism. John Libbey Eurotext, Montrouge. 105–111. Csizmadia Z. (2009) Együttműködés és újítóképesség. Kapcsolati hálózatok és innovációs rendszerek regionális sajátosságai. Napvilág Kiadó, Budapest. d’Albergo, E. (2010) Urban issues in nation-state agendas. A comparison in Western Europe. Urban Research and Practice, Vol. 3. No. 2. http://www.eukn.org/E_library/Urban_Policy/Urban_issues_in_nation_state_agendas_a_c omparison_in_Western_Europe Letöltés: 2013. jan. 07. Einig, K. (2003) Positive Koordination in der Regionalplanung: Transaktionskosten des Planentwurfs in Verhandlungssystemen. Informationen zur Raumentwicklung 9–10. 479– 503. Elster, J. (1997) A társadalom fogaskerekei. Magyarázó mechanizmusok a társadalomtudományokban. Osiris Kiadó, Budapest. Faragó L. (2006) A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása. Tér és Társadalom 2. 83–102. Frank, S. (2008) Stadtentwicklung durch die EU. Europäische Stadt politik und URBANAnsatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta. Raumforschung und Raumordnung 2. 107–117. Frey, R. L. (2003) Regional Governance zur Selbststeuerung territorialer Subsysteme. Informationen zur Raumentwicklung. 8–9. 451–462. Fürst, D. (1994) Regionalkonferenzen zwischen offenen Netzwerken und fester Institutionalisierung. Raumforschung und Raumordnung 3. 184–192.


47

Herrschel, T.–Newman, P. ( 2003) Die governance europäischer Stadtregionen. Informationen zur Raumentwicklung 9–10. 543–555. Hesse, J. J. (2005) Förderung der interkommunalen Zusammenarbeit in Niedersachsen. Zwischenbericht. Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften, Berlin. www.internationales-institut.de. Letöltés: 2012. január 2. Horváth M. T. (2003) Közszolgáltatások szervezése. Dialóg Campus, Budapest–Pécs. Józsa Z. (2006) Önkormányzati szervezet, funkció, modernizáció. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs. Kovács K.–Somlyódyné Pfeil E. (2008) (Szerk.) Függőben. Közszolgáltatás-szervezés a kistelepülések világában. KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, Budapest. Kőszegfalvi Gy. (2006) Agglomerálódási folyamatok Magyarországon. In: Csapó T.–Kocsis Zs. (szerk.) Agglomerációk és szuburbanizálódás Magyarországon. Savaria University Press, Szombathely. 15–19. Kuindersma, W.–Boonstra, F. G. (2010) The changing role of the state in Dutch regional partnerships. Government and Policy Vol. 28. 6. 1045–1062. Lefèvre, Ch. (1998): Metropolitian Government and Governance in Western Countries: A Critical Review. International Journal of Urban and Regional Research, 1. 9–25. Pálné Kovács I. (2006) Helyi-területi önkormányzati rendszerek. In: (Szerk.) Tóth J.–Legény K. (2006) Összehasonlító alkotmányjog. Complex, Budapest. 281–327. Parkinson, M. (2005) Local Strategies in a Global Economy. Lessons from Competitve cities. In: Local Governcance and Drivers of Growth. OECD (ISBN 92-6401329-6) 133–172. Priddat, B. (2006) Netzwerk, Cluster und Fusionen als drei Modelle von Regional Governance. In: Kleinfeld, R.–Plamper, H.–Huber, A. (Hg.) Regional Governance Band 2. V&R unipress, Osnabrück. 249–260. p. Pütz, Th. –Spangenberg, M. (2006) Zukünftige Sicherung der Daseinvorsorge. Wie viele Zentrale Orte sind erforderlich? Informationen zur Raumentwicklung 6/7. 337–344. Smith, I.–Courtney, P. (2009) Preparatory study for a seminar on rural-urban linkages fostering social cohesion. Final position paper. (University of the West of England– Countryside and Community Research Institut) DG Regio, Brussels. Somlyódyné Pfeil E. (2003) A városok helye és szerepe a kistérségi közigazgatási rendszer kialakulásában. Ágh A.–Németh J. (szerk.) Kistérségi közigazgatás. Szakértői tanulmányok. Készült a Belügyminisztérium IDEA programja keretében. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest. 167–188. Somlyódyné Pfeil E. (2005) A városok az átalakuló közigazgatási rendszerekben és a területi politikában. Magyar Közigazgatás 4. 193–203. Somlyódyné Pfeil E. (2006) A nemzetállami várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója. Tér és Társadalom 4. 31–47. Somlyódyné Pfeil E. (2008) A Comparison of Ways to Increase Capacity in Local Public Administration – the reform of the Hungarian Public Service Sector in an International Context. Hrvatska Javna Uprava. 4. 989–1012. Somlyódyné Pfeil E. (2009) A befejezetlen reform – a kistérségi közigazgatás értékei és dilemmái. Verebélyi I.–Imre M. (Szerk.) Jobb közigazgatás helyben járás és visszafejlődés helyett. Budapest, Századvég Kiadó. 122–143. Somlyódyné Pfeil E. (2009a) Emerging Local Authority Networks within the Framework of Local Administration Reform in Hungary. Geographia Polonica 82. (2) 5–20. Somlyódyné Pfeil E. (2010) Hungarian Public Service Reform: Multipurpose Microregional Associations. In: Swianiewicz, P. (Ed.) Territorial Consolidation Reforms in Europe. Local Government and Public Service Reform Initiative Open Society Institute. Budapest, 255– 264.

48


Somlyódyné Pfeil E. (2010a) Közigazgatási eszközök a szuburbanizáció hatásainak kezelésére a pozsonyi agglomeráció területén = Možnosti inštitucionalizovanej spolupráce suburbánnych samospráv. In: Hardi T, Lados M, Tóth K (szerk.) Magyar-szlovák agglomeráció Pozsony környékén = Slovensko-maďarská aglomerácia v okolí Bratislavy. MTA RKK – Fórum inštitut pre výskum menšín, Győr–Šamorin. 132-143. Somlyódyné Pfeil E. (2011) Az agglomerációk jelentőségének változása az államszervezés és a városi kormányzás szempontjából. Tér és Társadalom 25:3. 27–59. Somlyódyné Pfeil E. (2012) (szerk.) Az agglomerációk intézményesítésének sajátos kérdései: Három magyar nagyvárosi térség az átalakuló térben. IDResearch Kft.–Publikon, Pécs. Somlyódyné Pfeil E. (2012a) A nagyvárosi térségek intézményesítési feltételeiről az európai városverseny által befolyásolt térben. In: Somlyódyné Pfeil E (szerk.) Az agglomerációk intézményesítésének sajátos kérdései: Három magyar nagyvárosi térség az átalakuló térben. IDResearch Kft.–Publikon, Pécs. 43–65. Somlyódyné Pfeil E (2012b) Az együttműködésnek mint erőforrásnak a jelenléte három nagyvárosi térségünkben. In: Somlyódyné Pfeil E (szerk.) Az agglomerációk intézményesítésének sajátos kérdései: Három magyar nagyvárosi térség az átalakuló térben. IDResearch Kft.–Publikon, Pécs. 201–222. Somlyódyné Pfeil E (2012c) Az új kormányzás terei a városrégiók. In: Róbert P. (szerk.) Magyarország társadalmi-gazdasági helyzete a 21. század első évtizedeiben. A 2011. június 15i Kautz Gyula Emlékkonferencia válogatott tanulmányai. Széchenyi István Egyetem Kautz Gyula Gazdaságtudományi Kar, Győr. 281–289. Somlyódyné Pfeil E.–Saint-Quen, F. (2012d) A településközi együttműködéstől a nagyvárosi kormányzásig. In: Hajdu Z., Kovács Zs. (szerk.) Föderalizmus és decentralizáció. Kézikönyv a svájci struktúrákról és a magyar hasznosíthatóságról. MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete – Genfi Egyetem Európai Intézete, Pécs. 105–137. Somlyódyné Pfeil E. (2014) Az állam megváltozott szerepe és a városfejlesztés viszonya. Tér és Társadalom 2. 31–44. Somlyódyné Pfeil E. (2014a) A városkérdés a módosult állami szerepfelfogás keretei között In: Hardi T.–Somlyódyné Pfeil E. (szerk.) Városfejlődési trendek és állami szerepek. UniversitasGyőr Nonprofit Kft., Győr (megjelenés alatt). Somlyódyné Pfeil E. (2014b) A városrégiók pozícionálásának eszközei Svájcban In: Hardi T.– Somlyódyné Pfeil E. (szerk.) Városfejlődési trendek és állami szerepek. Universitas-Győr Nonprofit Kft., Győr (megjelenés alatt). Sybert. R. (1999) Models of Regional Governance. Kemp, L. R. (ed.) Forms of Local Governance: Handbook on City, County & Regional Option. McFarland Company Inc., Publisher. Jefferson, North Carolina. 172–185. Swianiewicz, P. (2010) Territorial fragmentation as a problem, consolidation as a solution? In: Territorial Consolidation Reforms in Europe. Local Government and Public Service Reform Initiative. Edited by Swianiewicz, Pawel. Budapest: Open Society Institute. 1–24. Szamel K.–Balázs I.–Gajduschek Gy.–Koi Gy. (szerk.) (2011) Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. Complex Kiadó, Budapest. Tosics I. (2008) Nagyvárosi kormányzás: város és környéke együttműködése. Külföldi példák és hazai relevancia. Tér és Társadalom 1. 3–26. Verebélyi I. (2009) Válságban a magyar középszintű közigazgatás, hogyan tovább? In: Verebélyi I.–Imre M. (Szerk.) Jobb közigazgatás helyben járás és visszafejlődés helyett. Budapest, Századvég Kiadó, 96–122.


49

HABILITÁCIÓS TÉZISFÜZET A városi térségek felértékelődése az államszervezés szempontjából. A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása

Recommend Documents