Uitvoeringstoets Ondernemingsdossier
[Geef tekst op]
Inhoud Management samenvatting ................................................................................ 2
1
2
Inleiding ..................................................................................................... 9 1.1
Inleiding ............................................................................................ 9
1.2
Ondernemingsdossier .......................................................................... 9
1.3
Uitvoeringstoets .................................................................................10
Bevindingen Uitvoeringstoets Ondernemingsdossier ................................ 13 2.1
Inleiding ...........................................................................................13
2.2
Draagvlak en toegevoegde waarde .......................................................13
2.3
Samenhang met beleid en voorzieningen ..............................................15
2.4
Financiering en beheer ........................................................................16
2.5
Organisatie, dienstverlening, toezicht en processen ................................19
2.6
ICT en informatievoorziening ...............................................................21
2.7
Relatie Ondernemingsdossier en RUD‟s en RIEC‟s ...................................23
Bijlage 1 Overzicht geïnterviewden en deelnemers klankbordgroep ................ 25 Bijlage 2 Overzicht stand van zaken per gemeente (zoals aangegeven in de gesprekken) ..................................................................................................... 27
1
Management samenvatting Conclusies KING heeft in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) eind 2012 een uitvoeringstoets op het Ondernemingsdossier verricht. Daartoe zijn zowel bij het Ondernemingsdossier aangesloten als niet aangesloten gemeenten geïnterviewd. De centrale vraag luidde: “op het moment dat een gemeente kiest om aan te sluiten op het Ondernemingsdossier, wat is dan de betekenis hiervan voor het gemeentelijke beleid en de uitvoeringspraktijk?”. Voordat de bevindingen uit de uitvoeringstoets worden samengevat is het belangrijk om te beginnen met de context waarin de uitvoeringstoets is uitgevoerd: eind 2011 zijn de eerste branches en overheden gestart met het Ondernemingsdossier. Er is sprake van een groeimodel, zoals ook wordt beschreven in de Implementatiestrategie Ondernemingsdossier.1 Gezien de recente startdatum hebben aangesloten gemeenten in beperkte mate de gelegenheid gehad om praktijkervaringen met het Ondernemingsdossier op te doen. Aansluiting op het Ondernemingsdossier verloopt via internet. Gemeenten die momenteel hun vergunningverlening en werkprocessen niet gedigitaliseerd hebben, hoeven dit ook niet te gaan doen om met het Ondernemingsdossier aan de slag te kunnen. Het antwoord op de centrale onderzoeksvraag is dat het draagvlak voor de invoering onder de geïnterviewde gemeenten groot is en de betekenis van aansluiting op het Ondernemingsdossier voor het gemeentelijke beleid en de uitvoeringspraktijk op korte termijn beperkt is. Over de betekenis van het aansluitingsproces op de lange termijn kunnen gemeenten in deze fase geen beargumenteerde uitspraken doen. In de onderstaande alinea‟s worden de antwoorden op de onderzoeksvraag verder uitgewerkt. De consequenties voor gemeentelijk beleid en uitvoeringspraktijk zijn op de korte termijn om verschillende redenen beperkt. Om te beginnen past het Ondernemingsdossier binnen het gemeentelijk beleid rond dienstverlening en regeldrukvermindering. Het wordt inhoudelijk niet ervaren als iets dat bovenop de bestaande inspanningen komt. Daarnaast zijn gemeenten pas kort geleden begonnen met het Ondernemingsdossier: per aangesloten gemeenten zijn er enkele tot enkele tientallen aangesloten ondernemers. Het aantal gevulde dossiers is daarmee per gemeente nog beperkt, waardoor er op de korte termijn voor gemeenten geen noodzaak is om systemen of werkprocessen in de uitvoeringspraktijk aan te passen. Het Ondernemingsdossier loopt nu naast de bestaande processen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Aansluiting op het Ondernemingsdossier kost gemeenten 12 tot 24 dagen inzet aan training en kennisoverdracht.2 Daarnaast zijn er circa 5 dagen per gemeente nodig voor bijvoorbeeld het koppelen van aanvraagformulieren en integratie met de gemeentelijke website.3 De baten liggen in de verbetering van de relatie met 1
Implementatiestrategie Ondernemingsdossier, Beraad Ondernemingsdossier – 30 augustus 2012.
2
Implementatiestrategie Ondernemingsdossier.
3
Aantal gebaseerd op interviews en drie door gemeenten ingevulde businesscases.
2
ondernemers. Los van bovengenoemde projectgebonden inzet verwachten gemeenten dat aansluiting op het Ondernemingsdossier geen autonome invoeringsconsequenties met zich meebrengt, die direct toerekenbaar zijn aan de aansluiting. Gemeenten verwachten dat het Ondernemingsdossier op langere termijn wel consequenties voor hen heeft, met name voor de uitvoeringspraktijk. Voorwaarde is dan wel dat de kritische massa van aangesloten ondernemers en gevulde dossiers per gemeente flink toeneemt. Gemeenten verwachten dat zij in die situatie een automatiseringsslag moeten maken om de informatie uit het Ondernemingsdossier goed te kunnen verwerken. De werkprocessen zullen hier naar verwachting op moeten worden aangepast. Wat er op de langere termijn precies moet gebeuren kunnen gemeenten in dit stadium niet goed overzien. In termen van baten verwachten zij een toename van de kwaliteit van dienstverlening, minder overleg met overnemers, betere en completere vergunningaanvragen en efficiëntere toezicht en handhaving. Volgens gemeenten kan het Ondernemingsdossier werken als katalysator voor edienstverlening. Als er voldoende aanvragen binnenkomen via het Ondernemingsdossier en de werkprocessen hierop worden aangepast dan zal er naar verwachting, en bij sommige gemeenten nu al feitelijk, in de dagelijkse praktijk meer gebruik van landelijke voorzieningen voor elektronische dienstverlening worden gemaakt. Gemeenten benadrukken daarom het belang van het verkrijgen van kritische massa op gemeenteniveau. Niet alle gemeenten zijn echter van mening dat deze opschaling heel snel plaats moet vinden. Zij willen eerst graag vlieguren maken met het Ondernemingsdossier. Hieronder worden de belangrijkste bevindingen per thema samengevat. Draagvlak en Toegevoegde Waarde Draagvlak Het draagvlak voor het Ondernemingsdossier bij de geïnterviewde gemeenten is groot. Dat geldt zowel voor aangesloten gemeenten als voor gemeenten die niet zijn aangesloten en zowel ambtelijk als bestuurlijk. Het Ondernemingsdossier wordt gezien als een prachtig initiatief vanuit de branches, dat past in het gemeentelijke beleid om dienstverlening te verbeteren en regeldruk te verminderen en dat uitgaat van wederzijds vertrouwen. Dat laatste maakt dat gemeenten overwegen om het om ondernemers die met het Ondernemingsdossier werken makkelijker te maken, bijvoorbeeld door controlefrequenties te verlagen Toegevoegde waarde Gemeenten zien toegevoegde waarde in het constructievere contact met ondernemers en de betere en meer actuele informatie waar hun toezichthouders met het Ondernemingsdossier over kunnen beschikken. Aandachtspunten voor draagvlak en toegevoegde waarde Gemeenten noemen ook aandachtspunten met betrekking tot het Ondernemingsdossier. Een belangrijke randvoorwaarde voor hen is om goed inzicht te hebben in de samenhang met relevante voorzieningen, zoals i-NUP bouwstenen, StUF (Standaard Uitwisseling Formaat) en GEMMA (Gemeentelijke Model Architectuur). Ook de noodzaak om te voldoen aan „eenmalige uitvraag, meervoudig gebruik‟ is meerdere keren genoemd. Een derde aandachtspunt dat gemeenten noemen is de foutgevoeligheid van
3
informatie die door ondernemers wordt aangeleverd. Dit aandachtspunt komt vaak voort uit de veronderstelling van de betreffende gemeenten dat het Ondernemingsdossier voor hen de exclusieve informatiebron over ondernemers wordt, hetgeen niet strookt met de werkelijkheid. Tenslotte geven gemeenten aan de uitwisseling van informatie over hun praktijkervaringen belangrijk te vinden. Samenhang met beleid en voorzieningen Katalysator Gemeenten zien het Ondernemingsdossier als katalysator die kan zorgen voor een versnelde invoer van vertrouwensbenadering, werken met digitale informatievoorzieningen, basisregistraties en e-dienstverleningscomponenten uit de iNUP. In aangesloten gemeenten blijkt dat het Ondernemingsdossier ervoor zorgt dat men versneld aan de slag gaat met het invoeren en in gebruik nemen van de relevante voorzieningen, zoals eHerkenning en de Berichtenbox. Voorzieningen Gemeenten zien de voor het Ondernemingsdossier relevante iNUP bouwstenen, zoals Antwoord voor Bedrijven en eHerkenning als randvoorwaardelijk. Het is voor hen op dit moment echter lastig om de precieze samenhang te overzien, omdat implementatie van de bouwstenen nog plaatsvindt en in 2014 wordt afgerond. Lokaal beleid Gemeenten hechten veel belang aan vrije beleidsruimte en aan samenhang van het Ondernemingsdossier met lokaal beleid. Standaardisatie vinden zij prima, zo lang dit het lokale maatwerk niet aantast. Autonome invoeringsconsequenties In deze fase, waarin zij volop bezig zijn met de iNUP, is het voor gemeenten lastig om de autonome invoeringsconsequenties, die direct toerekenbaar zijn aan aansluiting van de gemeente op het Ondernemingsdossier te benoemen. Daarnaast past het Ondernemingsdossier goed bij hun dienstverlenings- en regeldrukverminderingsbeleid. Het Ondernemingsdossier levert dan ook geen nieuwe beleidsvragen op. Financiering en beheer Kosten Gemeenten hebben op dit moment nog geen compleet kwantitatief beeld van de kosten die aansluiting op en gebruik van het Ondernemingsdossier voor hen met zich meebrengt. Korte termijn Aangesloten gemeenten stellen dat zij alleen activiteiten voor de korte termijn kunnen overzien, met een aansluiting voor één werkproces en één branche, enkele tot enkele tientallen aangesloten ondernemers en weinig tot geen aanpassingen aan de werkwijze. Het gaat in deze fase om activiteiten als het faciliteren en bijwonen van overleggen met branches en bedrijven, het opstellen van beleidsnotities, het ombouwen van aanvraagformulieren en het aanpassen van de website. Er zijn kentallen van enkele aangesloten gemeenten bekend. Aansluiting op het Ondernemingsdossier kost
4
gemeenten 12 tot 24 dagen inzet aan training en kennisoverdracht. 4 Daarnaast zijn er circa 5 dagen per gemeente nodig voor bijvoorbeeld het koppelen van aanvraagformulieren en integratie met de gemeentelijke website.5 Gemeenten geven aan in de aansluitingsfase ondersteuning vanuit het Programmabureau Ondernemingsdossier en de samenwerking met de branches randvoorwaardelijk te vinden. Zij blijven ook in de toekomst op deze ondersteuning rekenen en verwachten zelf geen structurele kosten voor de ondersteuning van ondernemers te hoeven maken. Lange termijn Alle gemeenten geven aan te verwachten dat het bij grotere volumes van aangesloten bedrijven en toegenomen gebruik noodzakelijk is om interne werkprocessen te digitaliseren. Voor vergunningverlening geldt dat ambtenaren het werk niet langer aankunnen om informatiestromen die digitaal binnenkomen handmatig door te geleiden. Gemeenten kunnen niet voorzien hoeveel het digitaliseren kost. Baten Ook de baten zijn lastig te kwantificeren.6 Kwalitatief is er wel een beeld. Aangesloten gemeenten merken nu al dat de relatie met de ondernemers zich in positieve zin ontwikkelt. Op de langere termijn verwachten alle gemeenten verbetering van de kwaliteit van dienstverlening, minder overleg met ondernemers en betere en completere vergunningaanvragen en efficiëntere toezicht en handhaving. Kosten en baten als referentie, niet als bezuinigingsmiddel Voor aangesloten gemeenten is hun gebrek aan inzicht in kosten en baten van het Ondernemingsdossier geen probleem. Zij kozen voor aansluiting omdat het instrument past bij dienstverlenings- en regeldrukbeleid, uitgaat van wederzijds vertrouwen en voortkomt uit het bedrijfsleven. Een deel van de niet aangesloten gemeenten wil wel graag inzicht in kosten en baten, met name om het bestuur te overtuigen. Gemeenten achten het onwenselijk om te bezuinigen als gevolg van de invoering van het Ondernemingsdossier. Wel kunnen werkzaamheden verschuiven, zodat er bijvoorbeeld meer aandacht is voor slim toezicht. Belegging applicatie en standaarden Gemeenten verwachten dat het Ondernemingsdossier voldoet aan landelijke en gemeentelijke standaarden en willen hier graag over (mee)beslissen, zodat zij beleid en werkwijze hiermee kunnen afstemmen.
4
Implementatiestrategie Ondernemingsdossier.
5
Aantal gebaseerd op interviews en drie door gemeenten ingevulde businesscases.
6
In de Implementatiestrategie Ondernemingsdossier is op basis van de businesscases van acht gemeenten als eerste indicatie berekend dat de structurele baten tussen de € 15.000 en € 60.000 per jaar liggen.
5
Organisatie, dienstverlening, toezicht en processen Samenwerken en informatiedelen Hoewel de ervaringen nog beperkt zijn, zijn er positieve signalen over de samenwerking tussen gemeenten en ondernemers. Gemeenten worden bij de aansluiting ondersteund door het programmabureau Ondernemingsdossier. Dit wordt gewaardeerd. Gemeenten ondersteunen op hun beurt soms ook ondernemers. Gemeenten laten weten minder tijd kwijt te zijn dan voorheen. Aangesloten gemeenten geven aan meer complete aanvragen binnen te krijgen van ondernemers. Impact op werkprocessen Op dit moment kan het Ondernemingsdossier worden ingebed in de reguliere werkwijze. Vooral grotere gemeenten waren al bezig met procesoptimalisatie, waardoor werkprocessen al worden aangepast. Aanpassingen voor het Ondernemingsdossier worden daarin meegenomen. Los daarvan geven gemeenten aan dat er in deze fase onvoldoende kritische massa is, waardoor de noodzaak tot aanpassing van de werkprocessen, bijvoorbeeld door digitalisering, op dit moment ontbreekt. Vergunningverlening Gemeenten zien met het Ondernemingsdossier vooral mogelijkheden tot verbetering van de dienstverlening in de intakefase, omdat het Ondernemingsdossier de toeleiding naar de gemeentelijke intakemogelijkheden voor ondernemers makkelijker maakt en er aanvraagmodules kunnen worden ingezet. Toezicht en handhaving Gemeenten verwachten dat toezicht en handhaving met het Ondernemingsdossier efficiënter verlopen en dat het naleefgedrag van ondernemers toeneemt. Een aantal gemeenten heeft behoefte aan analysemogelijkheden op geaggregeerd niveau, bijvoorbeeld op postcode of op brancheniveau. Daarmee kunnen gemeenten optimaal gebruik maken van de betere informatiepositie die zij met het Ondernemingsdossier verwachten te krijgen, bijvoorbeeld door risicoanalyses en prioriteringen te maken. Hun verwachting is dat dit de kans op incidenten als gevolg van gebrekkig toezicht verkleint Aandachtspunten voor routinematig gebruik De Implementatiestrategie Ondernemingsdossier, die opgesteld is door betrokken bedrijfsleven en overheden, acht een stap-voor-stap benadering noodzakelijk. Geïnterviewde gemeente kunnen zich vinden in een stap-voor-stap benadering. Voor hen is kritische massa nodig om werkprocessen aan te passen en zo tot routinematig gebruik te komen. Zij vinden het echter niet allemaal noodzakelijk dat deze opschaling van het gebruik van het Ondernemingsdossier op korte termijn plaatsvindt. Een aantal gemeenten wil eerst graag vlieguren maken met het Ondernemingsdossier. Gemeenten voelen zich voor aansluiting en de opschaling afhankelijk van de branches. De weg daar naartoe weten zij niet altijd te vinden. Welke branches dit betreft verschilt sterk tussen gemeenten en hangt in belangrijke mate samen met de aard van het bedrijfsleven in die gemeente. Gemeenten kunnen zelf veel doen om het gebruik van het Ondernemingsdossier door aangesloten ondernemers te stimuleren, bijvoorbeeld door een bijeenkomst voor ondernemers te organiseren op het moment dat een vergunning moet worden geactualiseerd. Ook kunnen aangesloten branches een ambassadeursrol voor het Ondernemingsdossier vervullen.
6
ICT en Informatievoorziening Impact op ICT systemen Gemeenten hebben nog geen duidelijk beeld van de gevolgen van het Ondernemingsdossier voor de gemeentelijke ICT en informatievoorziening. Voor de langere termijn verwachten gemeenten wel impact op de ICT, omdat er bij toegenomen gebruik een automatiseringsslag moeten worden gemaakt om de informatie uit het Ondernemingsdossier efficiënt te kunnen verwerken. Op dit moment hebben gemeenten geen zicht op de precieze aanpassingen die nodig zijn. Aandachtspunten voor de uitvoeringspraktijk Gemeenten geven drie aandachtspunten voor hun uitvoeringspraktijk, die gerelateerd zijn aan het Ondernemingsdossier: het regulier uitlezen en ontsluiten van de Berichtenbox naar werkprocessen voor vergunningverlening, het aanschaffen van een eHerkenningsmiddel om inloggen voor toezichthouders mogelijk te maken en het gebruik van de relevante basisregistraties in hun eigen processen. Verkenning relatie RUD’s en RIEC’s Toegevoegde waarde Ondernemingsdossier RUD‟s noemen de uniformering van dossiers als pluspunt van het Ondernemingsdossier. Dekking van hun hele werkgebied is voor RUD‟s een voorwaarde om echt van het Ondernemingsdossier te kunnen profiteren. Het geïnterviewde RIEC ziet aanknopingspunten voor het verzamelen en analyseren van informatie. Het RIEC zal zich voor deze activiteiten echter altijd op verschillende bronnen baseren. Men ziet meerwaarde van het Ondernemingsdossier bij het aanbrengen van structuur in BIBOB trajecten. Gemeenten vragen zich af of aansluiting van RIEC op het Ondernemingsdossier zinvol is gezien de opsporingsdoeleinden van een RIEC. Aansluiting van uitgangspunten RUD‟s kunnen er zelf voor kiezen om het Ondernemingsdossier te gaan werken, als dat past binnen de afspraken met hun opdrachtgevers, de gemeenten of de provincie. Andersom kunnen deze de RUD verplichten om het instrument te benutten. Aanbevelingen Focus bij de stap-voor-stap aanpak op het behalen van kritische massa per aangesloten gemeente Geef de samenhang tussen het Ondernemingsdossier en relevante voorzieningen beter aan. Gemeenten hebben nu geen goed zicht op de samenhang met voorzieningen als eHerkenning en het NHR, de Berichtenbox en standaarden als GEMMA en StUF. Zij vinden deze samenhang wel essentieel. Duidelijk zicht daarop zou kunnen helpen om aansluiting en gebruik van het Ondernemingsdossier bij gemeenten te versnellen. Geef gemeenten heldere informatie over de vrijwilligheid van aansluiting op het Ondernemingsdossier. Dat neemt de angst weg dat het instrument gebruikt wordt om lokaal maatwerk te beperken of als bezuinigingsinstrument wordt ingezet.
7
Maak duidelijk op welke ondersteuning gemeenten mogen rekenen, nu en op langere termijn. Het is voor gemeenten van belang dat voor hen duidelijk is of, op welke soort, omvang en duur van ondersteuning zij mogen rekenen, zodat zij dit mee kunnen nemen in het bepalen van hun ambities voor het Ondernemingsdossier. Deel informatie over kosten en baten. Gemeenten die niet zijn aangesloten hebben behoefte aan referentiecijfers, bijvoorbeeld om hun bestuur te overtuigen. Gebruik aangesloten gemeenten als ambassadeurs om andere gemeenten te enthousiasmeren voor aansluiting op het Ondernemingsdossier. Ambassadeurs kunnen overtuigen door best practices te delen, aan te geven waar zij in de aansluiting tegenaan liepen en inzicht te geven in de benodigde inspanningen. Maak duidelijk dat het aan de gemeenten is om in samenspraak met hun ondernemers te bepalen in welk tempo zij het Ondernemingsdossier uitrollen. Faciliteer gemeenten die enthousiast zijn en hun voorzieningen op orde hebben om vaart te maken. Hun praktijkervaringen kunnen vervolgens andere gemeenten op weg helpen. Zoek naar logische momenten om grote stappen te maken met de uitrol van het Ondernemingsdossier. De start van de RUD‟s, begin 2013, is zo‟n moment. De deadline voor implementatie van de iNUP bouwstenen, eind 2014, is een ander logisch moment om het Ondernemingsdossier extra onder de aandacht te brengen.
8
1 Inleiding 1.1
Inleiding
Dit is het eindrapport van de door Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) verrichte uitvoeringstoets op het Ondernemingsdossier. Het rapport gaat in op de aanleiding voor de uitvoeringstoets, de centrale onderzoeksvraag, de gevolgde aanpak, de resultaten en de conclusies en aanbevelingen. Dit inleidende hoofdstuk behandelt het Ondernemingsdossier, de aanleiding voor de uitvoeringstoets, de thema‟s en de aanpak. In hoofdstuk 2 worden de bevindingen van de uitvoeringstoets beschreven. Hoofdstuk 3 bevat de conclusies en aanbevelingen.
1.2
Ondernemingsdossier
Het Ondernemingsdossier is een nieuwe manier van samenwerken, informatie delen en beheren tussen ondernemingen en overheden. Het Ondernemingsdossier gaat uit van het principe „vertrouwen tenzij‟ en heeft als doel de regeldruk voor ondernemers te verminderen. Het Ondernemingsdossier stelt ondernemers in staat om bepaalde informatie uit de eigen bedrijfsvoering eenmalig vast te leggen en meervoudig beschikbaar te stellen aan overheden, zoals vergunningverleners en toezichthouders. De ondernemer bepaalt welke overheden welke informatie mogen inzien en kan op basis van het Ondernemingsdossier aanvragen en wijzigingen doorgeven aan verschillende overheden. Overheden kunnen, indien de ondernemer dat heeft toegestaan, het Ondernemingsdossier raadplegen voor het afhandelen van onder andere vergunningsaanvragen en toezichtactiviteiten. Aansluiting op het Ondernemingsdossier De inzet van het Ondernemingsdossier bij gemeenten is vormgegeven als een nieuw arrangement: de initiërende brancheorganisatie benadert ondernemers en gemeenten om hen voor deelname te interesseren. Afspraken tussen ondernemingen en overheidsorganisaties over invoering van het Ondernemingsdossier worden vastgelegd in samenwerkingsafspraken.7 Gemeenten waar dit is gebeurd worden in deze rapportage aangeduid als „aangesloten gemeente‟. Na aansluiting kan de gemeente ervoor kiezen om haar dienstverlening en eigen werkprocessen verder te optimaliseren. Zo nodig ontwikkelt de gemeente lokale regelhulpen en formulieren die ondernemers kunnen benutten om hun wettelijke verplichtingen in beeld te krijgen en aanvragen in te dienen. De ondernemers vullen hun dossier en de gemeente gebruikt dit dossier als bron voor vergunningverlening, toezicht en handhaving voor die onderdelen waar de ondernemer toestemming voor heeft gegeven. Ondernemer en gemeente kunnen via het Ondernemingsdossier ook met elkaar communiceren, bijvoorbeeld doordat een gemeente bij een vergunningsaanvraag de ondernemer attendeert op het ontbreken van specifieke informatie of bijlagen. Implementatiestrategie en ambitie Het Ondernemingsdossier komt voort uit de wens van het bedrijfsleven en overheden. 7
Implementatiestrategie Ondernemingsdossier
9
In november 2011 zijn drie branches, de horeca, de recreatie- en de rubber- en kunststofindustrie, met het Ondernemingsdossier gestart. Ook nemen de eerste gemeenten, provincies en (rijks-) inspecties op vrijwillige basis deel. De betrokken partijen (bedrijfsleven en overheidsorganisaties) werken samen aan de invoering van het Ondernemingsdossier en zijn verenigd in het Beraad Ondernemingsdossier. Het Beraad Ondernemingsdossier heeft als taak om op bestuurlijk niveau de invoering van het Ondernemingsdossier te stimuleren en te begeleiden. Voor verdere uitrol is de Implementatiestrategie Ondernemingsdossier ontwikkeld. Deze strategie behelst de periode 2012 – 20168. Als ambitie is hierin geformuleerd dat 80.000 bedrijven in 2016 zijn aangesloten, waarbij verwacht wordt dat alle overheden zijn aangesloten die informatie met deze bedrijven uitwisselen.
1.3
Uitvoeringstoets
De uitvoeringstoets maakt onderdeel uit van de Implementatiestrategie Ondernemingsdossier als nadere toetsing van de gevolgen van invoering van het Ondernemingsdossier voor gemeenten. De uitkomsten zullen verwerkt worden in de aanpak voor aansluiting van gemeenten op het Ondernemingsdossier 9. In opdracht van het ministerie van Economische Zaken (EZ) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft KING de uitvoeringstoets op het Ondernemingsdossier verricht. Vraagstelling De centrale vraagstelling voor de uitvoeringstoets Ondernemingsdossier luidt als volgt: Op het moment dat een gemeente kiest om aan te sluiten op het Ondernemingsdossier, wat is dan de betekenis hiervan voor het gemeentelijke beleid en de uitvoeringspraktijk?
Deze vraagstelling is uitgewerkt in de volgende thema‟s en deelvragen: a) Draagvlak en toegevoegde waarde Wat zijn de aandachtspunten voor het versterken en onderhouden van het draagvlak op bestuurlijk en ambtelijk niveau binnen gemeenten die aansluiten op het Ondernemingsdossier. Is versterking van draagvlak mogelijk doordat gemeente dan wel een samenwerkingsverband van gemeenten een trekkersrol op zich neemt voor invoering van het Ondernemingsdossier in een specifieke branche/sector/regio. b) Samenhang met beleid en voorzieningen Wat zijn voor gemeenten aandachtspunten zijn bij de invoering van het Ondernemingsdossier in relatie tot deze andere ontwikkelingen? In hoeverre is er sprake van autonome invoeringsconsequenties van het Ondernemingsdossier en welke zijn deze? In hoeverre kan het Ondernemingsdossier een katalysator zijn voor invoering van samenhangend beleid en bijbehorende voorzieningen? 8
Beraad Ondernemingsdossier, 30 augustus 2012
9
Implementatiestrategie Ondernemingsdossier, Beraad Ondernemingsdossier – 30 augustus 2012
10
c) Financiering en beheer Wat moet er qua personele en financiële middelen lokaal worden vrijgemaakt voor aansluiting en implementatie door een gemeente? Zijn de applicatie voor het Ondernemingsdossier en de standaarden voor het Ondernemingsdossier op kortere en langere termijn voldoende robuust belegd? d) Organisatie, dienstverlening, toezicht en processen Op het moment dat een gemeente ervoor kiest om aan te sluiten op het Ondernemingsdossier, wat betekent dan deze nieuwe wijze van samenwerken en informatiedelen met ondernemers voor de organisatie? Wat is de impact op de (werk)processen van vergunningverlening, toezicht en handhaving bij gemeenten op kortere en langere termijn? Wat zijn voor gemeenten aandachtspunten om op termijn te kunnen komen tot routinematig gebruik van het Ondernemingsdossier? e) ICT en informatievoorziening Zijn er voor gemeenten voor dit onderwerp aandachtspunten in de uitvoeringspraktijk Wat is de impact op eigen ICT-systemen van gemeenten en behoeven deze aanpassing? f) Een eerste verkenning van de samenhang tussen het Ondernemingsdossier en de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD‟s) en Regionale Informatie en Expertisecentra (RIEC‟s). Wat is de toegevoegde waarde van het Ondernemingsdossier bij de ontwikkeling en uitvoering van de RUD‟s en de RIEC‟s (onder andere qua informatievoorziening)? Sluiten de uitgangspunten van het Ondernemingsdossier voldoende aan bij de uitgangspunten van de RUD‟s en de RIEC‟ De onderwerpen regelhulpen en het rekenmodel10 vallen buiten de scope van de uitvoeringstoets. Aanpak Voor de uitvoeringstoets is een begeleidingscommissie ingesteld met vertegenwoordigers van het Ministerie van Economische Zaken, de VNG, het Programmabureau Ondernemingsdossier en KING. De toets startte begin oktober 2012 en bestond uit een gespreksronde met 18 gemeenten, twee RUD‟s en een RIEC. In de eerste helft van december vonden de laatste gesprekken plaats. In samenspraak met de begeleidingscommissie zijn de gesprekspartners geïnventariseerd en is een vragenlijst opgesteld. De selectie van gemeenten is gemaakt op basis van spreiding van gemeenten naar omvang, wel of geen aansluiting bij het Ondernemingsdossier en, in het geval van aangesloten gemeenten, spreiding over de drie betrokken branches (zie bijlage 2). Er is gesproken met bestuurders (burgemeesters en wethouders) en met ambtenaren (gemeentesecretarissen en afdelingshoofden van inhoudelijke vakgebieden, zoals dienstverlening, vergunningen, toezicht en handhaving of economie). Enkele benaderde personen gaven aan geen medewerking aan de uitvoeringstoets te willen verlenen. De reden die zij daarvoor gaven was dat het Ondernemingsdossier op dat moment in hun gemeente geen prioriteit had.
10
Model kosten Batenanalyse – SIRA in opdracht van Programmabureau Ondernemingsdossier, 2012
11
De tussentijdse resultaten die tot dit eindrapport hebben geleid zijn behandeld in het Beraad Ondernemingsdossier op 22 november 2012 en de VNG subcommissie GDI (Gemeentelijke Dienstverlening en Informatievoorziening) op 8 februari 2013. Daarnaast is er op 6 december 2012 een klankbordgroep georganiseerd, waarin vertegenwoordigers van gemeenten en de betrokken branches aanwezig waren. In bijlage 1 bij dit rapport is de lijst opgenomen met geïnterviewde personen en instanties, de personen die aanwezig waren bij de klankbordgroep. Bijlage 2 geeft de stand van zaken met betrekking tot het Ondernemingsdossier per gemeente weer. De begeleidingscommissie heeft gedurende het hele proces gereflecteerd op de onderzoeksopzet, de onderzoeksinstrumenten en de conceptpresentaties en rapportages. De onderzoekers zijn hen zeer erkentelijk voor hun constructieve bijdrage. Context uitvoeringstoets KING en de VNG zetten het instrument uitvoeringstoets in voordat een te onderzoeken wijziging of ontwikkeling heeft plaatsgevonden of grootschalig is geïmplementeerd. In het geval van het Ondernemingsdossier geldt dat eind 2011 is gestart met de eerste branches en overheden. Er is sprake van een groeimodel. Gezien de korte tijdspanne tussen de start met het Ondernemingsdossier en deze uitvoeringstoets hebben de aangesloten gemeenten in beperkte mate de gelegenheid gehad om praktijkervaringen met het Ondernemingsdossier op te doen. Er is nog geen sprake van routinematig gebruik. Geïnterviewde aangesloten gemeenten gebruiken het Ondernemingsdossier voor vergunningverlening óf toezicht en handhaving en voor één van de drie betrokken branches en altijd naast de huidige systemen. Het aantal aangesloten bedrijven per geïnterviewde aangesloten gemeente was op het moment van interviewen gering, variërend van 1 tot 45 (stand van zaken zoals aangegeven tijdens de gesprekken, zie bijlage 2), de hoeveelheid gevulde dossiers was daarmee beperkt. Gemeenten die niet zijn aangesloten hebben vanzelfsprekend nog geen praktijkervaring met het Ondernemingsdossier.
12
2 Bevindingen Uitvoeringstoets Ondernemingsdossier 2.1
Inleiding
Dit hoofdstuk gaat in op de uitkomsten van de uitvoeringstoets. Waar gesproken wordt over „gemeenten‟ wordt gedoeld op de voor de uitvoeringstoets geïnterviewde gemeenten. Zie bijlage 1. Het hoofdstuk is inhoudelijk opgebouwd langs de vijf hoofdthema‟s. De laatste paragraaf gaat over de bevindingen met betrekking tot de RUD‟s en een RIEC.
2.2
Draagvlak en toegevoegde waarde
Inleiding Deze paragraaf gaat in op het bestaande draagvlak en de toegevoegde waarde die de geïnterviewde gemeenten zien voor het Ondernemingsdossier. Daarnaast worden aandachtspunten voor het onderhouden en versterken van het draagvlak benoemd. Tenslotte wordt kort aandacht besteed aan de vraag of versterking van het draagvlak voor het Ondernemingsdossier mogelijk is doordat een gemeente of samenwerkende gemeenten een trekkersrol op zich nemen. Draagvlak en toegevoegde waarde Het draagvlak voor het Ondernemingsdossier is over vrijwel de gehele linie van geïnterviewde gemeenten groot. Dat geldt zowel voor aangesloten gemeenten als voor gemeenten die niet zijn aangesloten, en zowel ambtelijk als bestuurlijk. De geïnterviewde gemeenten zijn eensgezind als zij aangeven waar het draagvlak vandaan komt. Zij zien het Ondernemingsdossier als een waardevol instrument, dat niet alleen past in het beleid om gemeentelijke dienstverlening te optimaliseren en regeldruk te verminderen maar dat ook naadloos aansluit op het principe van wederzijds vertrouwen. Ook het feit dat het Ondernemingsdossier voortkomt uit de praktijk van het bedrijfsleven wordt door gemeenten over de hele breedte genoemd en zeer gewaardeerd: “een prachtig initiatief vanuit de branches”. Aangesloten gemeenten geven aan dat met het Ondernemingsdossier de verantwoordelijkheden voor het naleven van de regelgeving en het voeren van een deugdelijke administratie worden belegd waar ze thuishoren, namelijk bij het bedrijfsleven zelf. Gemeenten zien de toegevoegde waarde van het Ondernemingsdossier vooral in het veranderende contact dat zij met ondernemers hebben. De verwachting van niet aangesloten gemeenten is dat dit contact met aansluiting op het Ondernemingsdossier constructiever wordt. Aangesloten gemeenten geven aan dat aan deze verwachting wordt voldaan. In de korte tijd waarin zij met het Ondernemingsdossier aan de slag zijn ervaren zij dat de relatie met ondernemers zich in positieve zin ontwikkelt. Ondernemers geven bij hen aan de communicatie gemakkelijker te vinden en minder tijd kwijt te zijn met het aanleveren van informatie. Bijkomend voordeel is dat de positievere relatie met ondernemers ook het interne draagvlak voor gebruik van het Ondernemingsdossier bij de gemeentelijke organisatie versterkt.
13
Aangesloten gemeenten wijzen op de meerwaarde voor de toezichthouders. Het administratief toezicht wint aan efficiëntie waardoor de fysieke controles gerichter en sneller kunnen worden uitgevoerd. Toezichthouders verwachten dat de spontane naleving zal toenemen doordat ondernemers meer zicht krijgen op hun verplichtingen. Verschillende gemeenten, zowel aangesloten als niet aangesloten, merken op dat niet van het Ondernemingsdossier verwacht kan worden dat het een wondermiddel is waarmee een gedroomd volledig en juist overzicht van alle bedrijfsactiviteiten ontstaat: “Ondernemers die nu al bewust frauderen zullen dit ook met het Ondernemingsdossier blijven doen of er helemaal niet aan mee werken”. Gemeenten zien het Ondernemingsdossier dan ook vooral als een manier om regeldruk voor bonafide ondernemers te verminderen. Zoals één gemeente het zei: “Het Ondernemingsdossier mag niet worden gebruikt om alles dicht te regelen op die 20% van de gevallen waarin er niet wordt nageleefd.” Aangesloten gemeenten werken aan manieren om de regeldruk voor ondernemers die gebruik maken van het Ondernemingsdossier verder te verlagen, bijvoorbeeld door gerichter inspecties te houden. Aandachtspunten voor het onderhouden en versterken van draagvlak Zoals gezegd is het draagvlak voor het Ondernemingsdossier bij vrijwel alle geïnterviewde gemeenten groot. Dat neemt niet weg dat er enkele kritische zorg- en daarmee aandachtspunten worden genoemd, die voor sommige gemeenten aanleiding zijn om in ieder geval voorlopig niet aan te sluiten op het Ondernemingsdossier. Een belangrijke randvoorwaarde voor gemeenten is de samenhang van het Ondernemingsdossier met relevante voorzieningen, zoals i-NUP bouwstenen, StUF (Standaard Uitwisseling Formaat) en GEMMA (Gemeentelijke Model Architectuur). Hier wordt in de paragraaf Samenhang met Beleid en Voorzieningen verder op ingegaan. Daarnaast is de noodzaak om te voldoen aan „eenmalige uitvraag, meervoudig gebruik‟, waarbij ondernemers hun informatie één keer aanleveren, meerdere keren genoemd. Ook geven enkele gemeenten aan dat zij juist in het feit dat de ondernemer het Ondernemingsdossier vult een risico zien. Dat risico is er volgens hen omdat het aanleveren van informatie aan de overheid door ondernemers niet wordt ervaren als kerntaak en daardoor foutgevoelig is. Dit aandachtspunt komt vaak voort uit de veronderstelling van de betreffende gemeenten dat het Ondernemingsdossier voor hen de exclusieve informatiebron over ondernemers wordt, hetgeen niet strookt met de werkelijkheid. Tenslotte geven gemeenten aan de uitwisseling van informatie over hun praktijkervaringen belangrijk te vinden. Versterking draagvlak door voortrekkersrol gemeente(n) Gemeenten zien zichzelf niet in de rol van voortrekker voor het Ondernemingsdossier. Zij kijken dan toch eerder naar de branches, die zij nodig hebben om ondernemers te enthousiasmeren. Ook samenwerking met andere gemeenten biedt geen extra motivatie voor aansluiting op het Ondernemingsdossier, los van de samenwerking die zij toch al aangaan in de RUD‟s. Wel zijn gemeenten geïnteresseerd in best practices van andere gemeenten, om daarvan te leren en, voor niet aangesloten gemeenten, om als argumentatie voor aansluiting te gebruiken.
14
2.3
Samenhang met beleid en voorzieningen
Inleiding Deze paragraaf geeft aandachtspunten voor de relatie tussen het Ondernemingsdossier en andere relevante ontwikkelingen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen beleid (bijvoorbeeld de Vertrouwensbenadering, Digitale Agenda, de wet op het elektronisch zakendoen, het G32 convenant Smart Cities en het programma Beter en Concreter) en voorzieningen (de relevante iNUP bouwstenen Antwoord voor Bedrijven, eHerkenning, het Handelsregister (NHR), de overige basisregistraties, en naast de iNUP een generieke voorziening als de Berichtenbox). Naast deze aandachtpunten komt ook de vraag aan de orde of en zo ja welke autonome invoeringsconsequenties het Ondernemingsdossier met zich meebrengt voor gemeenten. Tenslotte wordt ingegaan op de vraag in hoeverre het Ondernemingsdossier een katalysator kan zijn voor de invoering van samenhangend beleid en de bijbehorende voorzieningen. Katalysator Aansluiten op het Ondernemingsdossier kan een aantal ontwikkelingen versnellen, zo geeft de Implementatiestrategie aan. Gemeenten zien het Ondernemingsdossier vooral als katalysator die kan zorgen voor een versnelde invoer van bijvoorbeeld de vertrouwensbenadering, werken met digitale informatievoorzieningen, basisregistraties en e-dienstverleningscomponenten uit de iNUP. In aangesloten gemeenten constateert men dat werken met het Ondernemingsdossier de gemeentelijke organisatie vraagt om aan de slag te gaan met iNUP bouwstenen die nog moeten worden ingevoerd, zoals eHerkenning.11 Daarnaast vraagt het Ondernemingsdossier gemeenten om gebruik te maken van voorzieningen die wel zijn ingevoerd, maar die voorheen niet structureel gebruikt werden door de doelgroep, zoals de Berichtenbox. Aangesloten gemeenten geven aan dat gebruik ervoor zorgt dat ambtenaren in de praktijk de voordelen ervaren van de bovengenoemde voorzieningen, waardoor het draagvlak voor zowel deze voorzieningen als voor het Ondernemingsdossier toeneemt. Om het katalyserende effect van het Ondernemingsdossier optimaal te benutten is het van belang dat precieze samenhang met de verschillende voorzieningen voor gemeenten inzichtelijk wordt. Aandachtspunten voor voorzieningen Alle gemeenten geven aan de samenhang met de iNUP als randvoorwaardelijk te zien. Het is op dit moment voor hen echter moeilijk om te overzien wat de precieze samenhang is tussen het Ondernemingsdossier en de relevante iNUP bouwstenen. Dit heeft niet zozeer iets te maken met het Ondernemingsdossier, maar komt vooral doordat ook de iNUP voor gemeenten nog werk in uitvoering is: zij hebben tot eind 2014 de tijd om de iNUP bouwstenen te implementeren.
11
In december 2012 maakte 18 gemeenten gebruik van eHerkenning, zo blijkt uit gegevens van het Programmabureau eHerkenning.
15
Aandachtspunten voor beleid De beleidsdoelstellingen van het Ondernemingsdossier passen binnen de lokale beleidsdoelstellingen voor verbetering van dienstverlening en regeldrukvermindering die gemeenten zich hebben gesteld. Zowel aangesloten als niet aangesloten gemeenten geven dit aan. Ook het principe van wederzijds vertrouwen sluit aan bij hun filosofie, zo geven veel gemeenten aan. Tevens wordt het Ondernemingsdossier gezien als een hulpmiddel bij het stellen van prioriteiten in het fysieke toezicht. Daarmee sluit het ook aan op landelijke ontwikkelingen op het gebied van toezicht en handhaving spelen. Gemeenten, zowel aangesloten als niet aangesloten, hechten veel belang aan samenhang van het Ondernemingsdossier met lokaal beleid. Zij hechten aan lokaal maatwerk en het behoud van de vrije beleidsruimte voor gemeenten. Veel gemeenten gaven aan er huiverig voor te zijn dat het Ondernemingsdossier wordt gebruikt om lokale wetten en regels te harmoniseren, zodat lokaal maatwerk niet langer tot de mogelijkheden behoort. Zoals één gemeente aangaf: ”Standaardisatie en harmonisatie zijn prima, zo lang dit voor lokale wet- en regelgeving maar neutraal uitpakt”. Autonome invoeringsconsequenties Het is voor gemeenten lastig om de autonome invoeringsconsequenties van het Ondernemingsdossier op voorhand te overzien en op dit moment te benoemen. Dat geldt zowel voor consequenties voor beleid als voor voorzieningen. Zoals eerder genoemd geven veel gemeenten aan dat het Ondernemingsdossier precies past bij hun beleidsambities op het gebied van dienstverlening en regeldrukvermindering. Dat betekent dat deze gemeenten de activiteiten die aansluiting op het Ondernemingsdossier met zich meebrengt, bijvoorbeeld het bouwen van een digitaal aanvraagformulier, ook zonder het Ondernemingsdossier zouden uitvoeren. Het Ondernemingsdossier behelst voor hen dus geen nieuwe beleidsvragen, wat zij zien als een voordeel. Voor e-dienstverleningsvoorzieningen geldt dat het voor gemeenten nog te vroeg is om autonome invoeringsconsequenties te benoemen, omdat zij nog volop bezig zijn met het implementeren van de iNUP bouwstenen.
2.4
Financiering en beheer
Inleiding Deze paragraaf gaat over de middelen die gemeenten moeten vrijmaken voor het Ondernemingsdossier. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen aansluiting en implementatie. Deze middelen worden in het vervolg aangeduid als kosten. Naast de te maken kosten wordt ook stilgestaan bij de baten van het Ondernemingsdossier. Tenslotte wordt ingegaan op de vraag of applicatie en standaarden voor het Ondernemingsdossier op korte en lange termijn voldoende robuust zijn belegd. Kosten Gemeenten geven aan op dit moment nog geen compleet kwantitatief beeld te hebben van de kosten die aansluiting op en implementatie van het Ondernemingsdossier met zich meebrengen. Bij niet aangesloten gemeenten komt dit door hun relatieve
16
onbekendheid met het Ondernemingsdossier, bij aangesloten gemeenten omdat hun ervaringen met het Ondernemingsdossier gezien de recente start nog pril zijn. Korte termijn Aangesloten gemeenten geven aan alleen de korte termijn te kunnen overzien, op basis van de situatie waar men zich nu in bevindt: zij zijn voor één werkproces aangesloten op het Ondernemingsdossier, er zijn enkele tot enkele tientallen bedrijven uit één branche aangesloten. Het huidige werkvolume dat voortkomt uit het Ondernemingsdossier geeft nog geen noodzaak tot aanpassingen aan werkprocessen. Deze gemeenten kunnen op het niveau van activiteiten goed benoemen wat aansluiting op het Ondernemingsdossier in eerste instantie met zich meebrengt voor de gemeente. Daarbij worden zaken genoemd als het faciliteren en bijwonen van overleggen met branches en bedrijven en het opstellen van beleidsnotitie of het ombouwen van aanvraagformulieren. Het is voor aangesloten gemeenten lastiger om de daadwerkelijk gemaakte kosten voor deze fase aan te geven. Gemeenten die zijn aangesloten bij het Ondernemingsdossier geven aan dat het proces van initiële aansluiting 3 tot 6 maanden in beslag neemt. Deze periode is nodig om bijvoorbeeld de gemeentelijke website aan te passen, een regelhulp te ontwikkelen, medewerkers te instrueren en met ondernemers om tafel te gaan. Belangrijke opmerking hierbij is dat bovengenoemde zaken geen fulltime inzet voor 3 tot 6 maanden vergen, maar dat die doorlooptijd wel realistisch is gezien het feit dat activiteiten elkaar opvolgen en ieder hun eigen tijdsbeslag kennen. De feitelijke inzet per gemeente wordt door verschillende gemeenten geschat op tussen de 12 en 24 dagen.12 Daarnaast zijn er circa 5 dagen per gemeente nodig voor bijvoorbeeld het koppelen van aanvraagformulieren en integratie met de gemeentelijke website.13 Een aantal geïnterviewde gemeenten heeft in de aansluitingsfase ondersteuning gekregen van het Programmabureau Ondernemingsdossier of één van de betrokken branches, bijvoorbeeld bij het begeleiden van ondernemers bij aansluiting. De betreffende gemeenten hebben grote waardering voor de ondersteuning die ze nu krijgen. Bovendien achten ze deze ondersteuning randvoorwaardelijk in de aansluitingsfase, bijvoorbeeld omdat hun ervaring is dat ondernemers in eerste instantie moeite hebben om zelfstandig hun dossier te vullen en actueel te houden. Het beeld van de mate waarin en de termijn waarop gemeenten op ondersteuning mogen rekenen verschilt tussen gemeenten. Een aantal gemeenten gaf bijvoorbeeld aan erop te rekenen dat er landelijk „een hele batterij aan handjes‟ klaar staat voor ondersteuning bij aansluiting en bij uitbreiding naar andere branches. Gemeenten verwachten zelf dan ook in structurele zin geen kosten voor de ondersteuning van ondernemers te hoeven maken. Lange termijn Zowel aangesloten als niet aangesloten gemeenten verwachten bij grotere volumes van aangesloten bedrijven wel kosten te moeten maken. Zij vinden het lastig om de omvang van die kosten te schatten. De kosten die opschaling naar verwachting met zich 12
Implementatiestrategie Ondernemingsdossier.
13
Aantal gebaseerd op interviews en drie door gemeenten ingevulde businesscases.
17
meebrengt, zijn onder meer de ontwikkeling van koppelingen met vergunning- en zaaksystemen en de ontwikkeling en/of het gebruik van regelhulpen en aanvraagvoorzieningen. Deze kosten zijn indirect toe te rekenen aan de implementatie van het Ondernemingsdossier, omdat ze moeten worden gemaakt om ook bij grootschalig gebruik het Ondernemingsdossier optimaal te kunnen benutten. Enkele gemeenten hebben aangegeven dat zij in de toekomst graag rekenen op functionaliteiten van het Ondernemingsdossier. Dat brengt aanpassingen voor het lokale beleid op het gebied van dienstverlening met zich mee. Een voorbeeld dat gemeenten hier noemen is het opheffen van onderdelen uit het gemeentelijke digitale loket. Baten De baten van het Ondernemingsdossier zijn lastig te kwantificeren. Aangesloten gemeenten merken dat de interactie met ondernemers zich in positieve zin ontwikkelt. Op de langere termijn verwachten zowel aangesloten als niet aangesloten gemeenten baten zoals een verbetering van de kwaliteit van dienstverlening, minder overleg met ondernemers en betere en completere vergunningaanvragen, waardoor deze sneller kunnen worden afgehandeld. Daarnaast wordt verwacht dat de informatiepositie van gemeenten over ondernemers met het Ondernemingsdossier verbetert, waardoor controles gerichter kunnen worden uitgevoerd en er beter kan worden geprioriteerd. Kosten en baten als referentie, niet als bezuinigingsmiddel Reeds aangesloten gemeenten beschouwen het ontbreken van informatie over hun kosten en baten niet als een probleem, omdat dit inzicht voor hen niet de doorslag gaf bij de beslissing om aan te sluiten op het Ondernemingsdossier. Ook enkele aangesloten gemeenten die de beschikbare businesscase-tool14 voor het Ondernemingsdossier hebben benut, geven aan dat de uitkomst hiervan uiteindelijk niet de doorslag gaf om aan te sluiten. Gemeenten geven aan te kiezen voor aansluiting op het Ondernemingsdossier omdat het instrument past bij hun beleid op het gebied van dienstverlening en regeldrukvermindering, omdat het uitgaat van wederzijds vertrouwen en omdat het voortkomt uit de praktijk van het bedrijfsleven. Een deel van de niet aangesloten gemeenten geeft aan behoefte te hebben aan inzicht in kwantitatieve kosten en baten, met name om het bestuur te overtuigen om aan te sluiten op het Ondernemingsdossier. Deze gemeenten zouden al erg geholpen zijn met referentiecijfers van gemeenten die hen voorgingen in de aansluiting, zo geven zij aan. Zowel aangesloten als niet aangesloten gemeenten spreken de angst uit dat het Ondernemingsdossier wordt aangegrepen om aan te tonen dat zij met minder capaciteit op het gebied van vergunningverlening en toezicht toe kunnen, zodat daarop bezuinigd kan gaan worden. Dit is voor gemeenten niet wenselijk. Door één gemeente werd aangegeven: “Als de businesscase voor het Ondernemingsdossier op zou leveren dat er minder capaciteit nodig is voor vergunningverlening of handhaving, dan zal dit niet leiden tot bezuinigingen, maar eerder tot het anders inzetten van mensen, bijvoorbeeld op het gebied van risicoselectie.”
14
Sira heeft een standaard-model ontwikkeld voor het Ondernemingsdossier, waarmee gemeenten op vrijwillige basis een kosten-batenanalyse kunnen opstellen.
18
Borging applicatie en standaarden In de referentiearchitectuur Ondernemingsdossier15 wordt beschreven hoe het Ondernemingsdossier zich verhoudt tot overheidsbrede en gemeentelijke standaarden, zoals GEMMA en StUF. Gemeenten geven aan te verwachten dat het Ondernemingsdossier voldoet aan landelijke en gemeentelijke standaarden. Zij zijn van mening dat gemeenten zeggenschap moeten hebben over de standaarden die zijn bepaald voor de werking van het Ondernemingsdossier. Dat is voor hen van belang omdat de informatie en functionaliteiten van het Ondernemingsdossier gevolgen kunnen hebben op gemeentelijk beleid en werkwijze, zoals eerder in deze paragraaf is aangegeven. Dit onderwerp gaat voor gemeenten echter pas op de langere termijn pas spelen, wanneer er voldoende kritische massa wordt bereikt.
2.5
Organisatie, dienstverlening, toezicht en processen
Inleiding Deze paragraaf geeft weer wat de nieuwe wijze van samenwerken en informatiedelen met ondernemers betekent voor een gemeente op het moment dat deze aansluit bij het Ondernemingsdossier. Vervolgens wordt ingegaan op de impact voor de gemeentelijke werkprocessen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving, op korte en op lange termijn. Tenslotte worden aandachtspunten voor gemeenten genoemd om te komen tot routinematig gebruik. Samenwerken en informatiedelen Zoals eerder aangegeven ervaren aangesloten gemeenten dat de relatie met ondernemers zich in positieve zin ontwikkelt als zij zijn aangesloten. Hoewel ondernemers het lastig vinden om vanaf het begin hun dossier zelfstandig te vullen en bij te houden, en daarbij in veel gemeenten in het begin bij ondersteund worden, zijn er ook al signalen van ondernemers die minder tijd kwijt zijn met het aanleveren van informatie dan in de oude situatie het geval was. Ook de individuele ondersteuning zorgt voor veel waardering bij ondernemers. Vanuit de gemeentekant zijn er ook positieve geluiden te horen, bijvoorbeeld doordat er meer complete aanvragen worden aangeleverd. Aangesloten gemeenten geven wel aan dat het aantal ervaringen met samenwerken en informatie delen gezien de recente aansluiting nog te beperkt is om hier generieke uitspraken over te kunnen doen. Impact op werkprocessen Aansluiten op het Ondernemingsdossier betekent niet dat gemeentelijke werkprocessen moeten worden aangepast. Op dit moment heeft geen gemeente haar werkproces louter vanwege de komst van het Ondernemingsdossier opnieuw ingericht, maar wordt het gebruikt naast de reguliere werkwijze. Voor deze hybride werkwijze geven gemeenten twee oorzaken aan. Met name de grotere gemeenten waren al bezig met procesoptimalisatie, waardoor werkprocessen al worden aangepast. Als de invoering van het Ondernemingsdossier daarbij aansluit, worden de benodigde aanpassingen impliciet meegenomen. Daarnaast geven gemeenten aan dat er in deze beginfase onvoldoende kritische massa aan aangesloten ondernemers is om de huidige werkwijzen structureel
15
Referentiearchitectuur Ondernemingsdossier – SGGV, juli 2011
19
aan te passen. De verwachting is dat dit op de langere termijn, als het aantal aangesloten ondernemers is verveelvoudigd, wel moet gebeuren. Vergunningverlening Het vergunningenproces binnen gemeenten is onder te verdelen in vijf fases: intake (ontvangen van de aanvraag), ontvankelijkheid (toetsen aan indieningsvereisten), adviseren (informatievragen intern en extern uitzetten), inhoudelijke beoordeling (op basis van alle beschikbare informatie) en besluit. Gemeenten verwachten met het Ondernemingsdossier vooral mogelijkheden tot verbetering van de dienstverlening in de intakefase, omdat het de toeleiding naar de gemeentelijke intakemogelijkheden voor ondernemers makkelijker maakt. Ook gemeenten die reeds beschikken over aanvraagmodules kunnen deze inzetten in het Ondernemingsdossier. Verschillende aangesloten gemeenten doen dit ook in de praktijk, bijvoorbeeld op het gebied van horeca. De feitelijke ervaringen met aanvragen via het Ondernemingsdossier zijn in deze fase nog beperkt. Toezicht en handhaving De verwachting van de gemeenten is dat toezicht en handhaving met behulp van het Ondernemingsdossier efficiënter kan worden ingericht. De toezichthouders zelf zien ook op verschillende punten de meerwaarde van een goed gevuld Ondernemingsdossier: “Met het ondernemingsdossier staat alle informatie straks netjes geordend in de computer. Dat maakt de controles efficiënter. Bovendien zal het naleefgedrag omhoog gaan doordat bedrijven via het dossier geïnformeerd worden over hun verplichtingen”. Op de langere termijn, wanneer nagenoeg alle ondernemingen via het Ondernemingsdossier gevonden kunnen worden, kan de informatie uit het dossier bijvoorbeeld worden ingezet om te helpen prioriteren bij het inplannen van fysieke inspecties. Doordat de informatie via het Ondernemingsdossier geordend wordt aangeboden, actueel en volledig is en door de toezichthouders vooraf kan worden geraadpleegd, wordt planning en uitvoering van controles eenvoudiger en efficiënter. Verschillende gemeenten geven aan op het gebied van toezicht en handhaving aanvullende wensen te hebben ten aanzien van de functionaliteit van het Ondernemingsdossier, zoals een analysemogelijkheid over meerdere dossiers heen. In de huidige opzet zijn geen dwarsdoorsnedes door de dossiers te maken, informatie kan per onderneming worden geraadpleegd. Wanneer er over een bepaalde groep bedrijven (bijvoorbeeld type of locatie) geaggregeerde informatie kan worden ingezien, kan deze informatie worden ingezet voor prioritering bij toezicht en handhaving. Dit soort analyses maakt het bijvoorbeeld mogelijk om snel en eenvoudig ondernemingen te inventariseren die al langere tijd geen mutaties hebben gepleegd of die een bepaald certificaat missen. Daarnaast biedt geaggregeerde informatie de mogelijkheid om benchmarks te kunnen uitvoeren en best practices te inventariseren door bijvoorbeeld het energieverbruik van bedrijven uit dezelfde branche op een rij te zetten. Tenslotte merken verschillende gemeenten op dat zij, als zij na toestemming van de ondernemer via het Ondernemingsdossier over meer, betere en actuelere informatie beschikken, zij daar ook gerichter naar moeten en kunnen handelen. Veel gemeenten geven aan dat de huidige formatie voor toezicht en handhaving lang niet altijd toereikend is om alle ondernemingen periodiek te controleren en signalen op te volgen. Als zij met het Ondernemingsdossier betere risico-analyses kunnen maken en op basis
20
daarvan te werk kunnen gaan dan wordt de kans op incidenten naar verwachting kleiner. Dit wordt door verschillende gemeenten overigens ook als argument genoemd om het Ondernemingsdossier vooral niet te gebruiken als bezuinigingsinstrument, maar om de kwaliteit van toezicht en handhaving te verhogen. Aandachtspunten voor routinematig gebruik De Implementatiestrategie Ondernemingsdossier acht een stap-voor-stap benadering noodzakelijk. Het aantal aangesloten ondernemingen groeit stapsgewijs per jaar, waardoor in 2016 een kritische massa van 80.000 ondernemers is bereikt. Geïnterviewde gemeente kunnen zich vinden in een stap-voor-stap benadering. Voor hen is kritische massa nodig om werkprocessen aan te passen en zo tot routinematig gebruik te komen. Zij vinden het echter niet allemaal noodzakelijk dat deze opschaling van het gebruik van het Ondernemingsdossier op korte termijn plaatsvindt. Een aantal gemeenten wil eerst graag vlieguren maken met het Ondernemingsdossier. Gemeenten voelen zich voor aansluiting en de opschaling afhankelijk van de branches. De weg daar naartoe weten zij niet altijd te vinden. Welke branches dit betreft verschilt sterk tussen gemeenten en hangt in belangrijke mate samen met de aard van het bedrijfsleven in die gemeente. Gemeenten kunnen zelf veel doen om het gebruik van het Ondernemingsdossier door aangesloten ondernemers te stimuleren, bijvoorbeeld door een bijeenkomst voor ondernemers te organiseren op het moment dat een vergunning moet worden geactualiseerd. Ook kunnen aangesloten branches een ambassadeursrol voor het Ondernemingsdossier vervullen.
2.6
ICT en informatievoorziening
Inleiding In de Implementatiestrategie wordt beschreven hoe het Ondernemingsdossier zich verhoudt tot overheidsbrede en gemeentelijke standaarden, zoals GEMMA en StUF. Deze paragraaf gaat in op de impact van het Ondernemingsdossier op de eigen ICT systemen en de vraag of deze aanpassing behoeven. Daarnaast wordt ingegaan op aandachtspunten voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Impact op ICT systemen Gemeenten hebben nog geen duidelijk beeld van de gevolgen van het Ondernemingsdossier voor de gemeentelijke ICT en informatievoorziening. Dat komt enerzijds door de korte tijd en het beperkte aantal deelnemende ondernemers per gemeente, waardoor de informatie-uitwisseling nog met de hand en met bijbehorende aandacht kan worden uitgevoerd. Anderzijds is aansluiting op het Ondernemingsdossier geen ICT traject voor gemeenten: het gaat om verbetering van dienstverlening en efficiënter toezicht door gebruik te maken van een externe tool. Er is in deze fase geen verbinding met gemeentelijke informatievoorziening. De vakinhoudelijke afdelingen nemen dan ook het voortouw, niet de collega‟s van ICT en informatievoorziening. Wel verwachten aangesloten gemeenten dat er, als er meer ondernemers gebruik zullen maken van het Ondernemingsdossier, er behoefte zal ontstaan aan een automatiseringsslag. Deze slag is naar verwachting nodig om de informatie uit het Ondernemingsdossier efficiënt te kunnen verwerken. Gemeenten zijn voor het aanpassen van systemen afhankelijk van marktpartijen, waardoor ze ook rekening zullen moeten houden met planningen en releasekalenders van leveranciers. Op dit
21
moment geven gemeenten aan nog geen zicht te hebben op de benodigde aanpassingen en gevolgen op de langere termijn. Niet aangesloten gemeenten hebben geen duidelijk beeld van wat er op het gebied van ICT verandert met aansluiting op en gebruik van het Ondernemingsdossier. Aandachtspunten voor de uitvoeringspraktijk Het Ondernemingsdossier is relevant voor de domeinen vergunningverlening en toezicht en handhaving in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Voor vergunningverlening geldt dat aansluiten op het Ondernemingsdossier betekent dat een aantal medewerkers instructies krijgt in het ophalen van aanvragen vanuit het Ondernemingsdossier. Deze aanvragen komen binnen in de Berichtenbox en worden daar handmatig uitgehaald en omgezet (uitgeprint of ingevoerd in het behandelsysteem) zodat ze op de reguliere manier verwerkt kunnen worden. Toezichthouders moeten in kunnen loggen op het dossier van een ondernemer, zodat zij de informatie uit dat dossier kunnen gebruiken om hun werk te doen. Om het inloggen mogelijk te maken moeten zij beschikken over een eHerkenningsmiddel. Gemeenten geven aan dat zowel het gebruik van de Berichtenbox als het gebruik van eHerkenning op dit moment beperkt is. In de meeste gemeenten wordt de Berichtenbox bijvoorbeeld niet regulier uitgelezen. Dit leidt er toe dat informatie uit de Berichtenbox niet vanzelfsprekend wordt overgezet naar werkprocessen. Voor eHerkenning geldt dat de noodzaak om hierop in te loggen nieuw is voor toezichthouders. Sommige gemeenten gaven bijvoorbeeld aan vooraf niet te hebben geweten dat het systeem van eHerkenning met zich meebrengt dat ze per toezichthouder een eHerkenningsmiddel moeten aanschaffen om toegang mogelijk te maken. Het Ondernemingsdossier maakt al gebruik van gegevens uit het NHR. Gemeenten geven aan dat ook gegevens uit in ieder geval de GBA en de BAG van belang zijn voor de behandeling van aanvragen.16 De inzet van basisregistraties is volgens hen essentieel om te kunnen voldoen aan eenmalige uitvraag, meervoudig gebruik, waarbij ondernemers hun informatie maar één keer hoeven aan te leveren aan de overheid. Zoals één van de geïnterviewden het beschreef: “Het Ondernemingsdossier moet geen hindermacht worden, door gegevens opnieuw of misschien onjuist uit te vragen en op te slaan”.
16
GBA is de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens, de BAG de Basisregistraties Adressen en Gebouwen.
22
2.7
Relatie Ondernemingsdossier en RUD’s en RIEC’s
Inleiding Deze paragraaf verkent de relatie tussen het Ondernemingsdossier en Regionale Uitvoerings Diensten (RUD's) en Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC's). 17 Daarbij wordt ingegaan op de vraag wat de toegevoegde waarde van het Ondernemingsdossier is bij de ontwikkeling en de uitvoering van RUD‟s en RIEC‟s en op de vraag of de uitgangspunten van het Ondernemingsdossier voldoende aansluiten bij die van de RUD‟s en RIEC‟s. Toegevoegde waarde Ondernemingsdossier Bij één van de geïnterviewde RUD‟s is men enthousiast over de potenties van het Ondernemingsdossier en dat het instrument past in de reguliere opzet van projecten. Vaak vraagt men bij aanvang van een project dossiers bij bedrijven op. Die worden dan in allerlei verschijningsvormen toegestuurd. Als het Ondernemingsdossier daar meer samenhang in zou kunnen brengen dan zou dit van grote meerwaarde zijn. De andere RUD is iets gematigder maar ziet ook de meerwaarde van het instrument in. Als voorwaarde geldt dan wel dat branches in het gehele dekkingsgebied van de RUD participeren. Het geïnterviewde RIEC ziet vanuit het reguliere takenpakket (informatie vergaren over een specifieke casus en vanuit diverse invalshoeken analyseren en zoeken naar aanknopingspunten om de ongewenste situatie te beëindigen) wel aanknopingspunten maar geen grote meerwaarde voor het Ondernemingsdossier. Wanneer een onderneming onderwerp van onderzoek wordt, zal het RIEC het Ondernemingsdossier waarschijnlijk wel raadplegen (indien daar door de onderneming toegang tot is gegeven) maar het zeker niet als enige bron gebruiken. Wel ziet het RIEC een grote meerwaarde rond de Wet Bibob. Zowel ondernemers als vooral kleinere gemeenten hebben veel moeite om de informatie die nodig is voor de Bibob-toets goed aan te leveren en te analyseren. Het Ondernemingsdossier zou hier structuur in aan kunnen brengen. Aansluiting van uitgangspunten Beide RUD‟s stellen dat zij zelf – mits passend binnen het budgettaire kader en inhoudelijke afspraken – de keuze kunnen maken om het Ondernemingsdossier te gaan werken. De andere lijn is dat de opdrachtgevers (de gemeenten of de provincie) de RUD verplichten om het instrument te benutten. De aansluiting van de RUD‟s kan dus plaats vinden langs dezelfde lijnen als die van de gemeenten. De gemeenten onderschrijven deze werkwijze desgevraagd. Daarbij merken zij wel op dat in deze fase niet duidelijk is 17
Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD‟s) zijn uitvoeringsorganisaties die in opdracht van gemeenten en provincies toezicht- en handhavingstaken uitvoeren op het terrein van de fysieke leefomgeving (met name milieu)en een bijdrage leveren aan de vergunningverlening. De RUD-vorming is in volle gang. Medio 2013 zijn naar verwachting dertig RUD‟s actief in Nederland. In Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC‟s) werken gemeenten, provincies, politie, OM, Belastingdienst, Koninklijke Marechaussee, Douane en de opsporingsdiensten FIOD en SIOD samen aan een bestuurlijke aanpak van de georganiseerde criminaliteit. Het RIEC ondersteunt de partners onder meer door signalen te onderzoeken en als expertisecentrum op te treden. Bijzondere taak van het RIEC is het ondersteunen van gemeenten bij de uitvoering van Bibob-toetsen door ze onder meer te begeleiden bij het indienen van een Bibob aanvraag bij het Landelijk Bureau Bibob.
23
hoe de overgang van het Ondernemingsdossier van de gemeente naar de RUD zal verlopen. Er werd aangegeven dat de RUD‟s op dit moment andere prioriteiten hebben in aanloop naar hun start. Lang niet alle gemeenten zien een logisch verband tussen het Ondernemingsdossier en de RIEC‟s, ook omdat wordt getwijfeld of de ondernemers waar een RIEC onderzoek naar doet überhaupt het soort ondernemer is dat meewerkt of de juiste informatie aan het Ondernemingsdossier toevoegt. Bovendien worden vanuit gemeentelijke kant vraagtekens gezet bij de bruikbaarheid van de informatie uit het Ondernemingsdossier voor de opsporingsdoeleinden van de RIEC.
24
Bijlage 1 Overzicht geïnterviewden en deelnemers klankbordgroep Begeleidingscommissie Organisatie
Naam
Ministerie van EZ
Mevrouw Sanders
Programmabureau Ondernemingsdossier
De heer Brugman
VNG
De heer Picauly
KING
De heer Geerdink
KING
Mevrouw Hermans
KING
De heer Van Erven
Klankbordgroep Organisatie
Naam
Gemeente Apeldoorn
De heer Van de Zedde
Gemeente Den Haag
De heer Alonso
Gemeente Eindhoven/VDP
Mevrouw Hendriks
Gemeente Helmond
De heer Oosterveld
Gemeente Lelystad
De heer Pilon
Horeca Nederland
De heer Van den Dool
NRK
De heer Voetman
Ministerie van EZ
Mevrouw Sanders
VNG
De heer Picauly
KING
De heer Geerdink
KING
Mevrouw Hermans
KING
De heer Van Erven
Geïnterviewden Organisatie
Naam
Bestuurlijk Gemeente Enschede
Mevrouw van Hees
Gemeente Ommen
Mevrouw Lagas
Gemeente Schouwen-Duiveland
De heer Rabelink
Gemeente Westland
Mevrouw Menheer, namens de heer Wevering
Gemeente Zoetermeer
De heer Van Domburg
25
Organisatie
Naam
Ambtelijk Gemeente Amsterdam
Mevrouw Blokhuis, de heer van Gils, de heer van Wijk
Gemeente Bladel
De heer Van der Ven
Gemeente Boxtel
De heer Fraanje
Gemeente Den Bosch
Mevrouw Woestenberg
Gemeente Den Haag
De heer Kroon, de heer Alonso
Gemeente Dordrecht
De heer Naaktgeboren
Gemeente Enschede
Mevrouw Kooman
Gemeente Helmond
De heer Oosterveld
Gemeente Lelystad
De heer Pilon
Gemeente Rotterdam
Mevrouw Leete
Gemeente Meppel
De heer Veldman, de heer Van der Schans
Gemeente Oss
De heer Weerts
Gemeente Veere
De heer Kling
Platform Milieuhandhaving Grote
De heer Schaafsma
Gemeenten (RUD) RIEC Haaglanden - Hollands Midden
De heer Rouwenhorst
RUD Midden Holland
De heer Mutter, de heer Douw
26
Bijlage 2 Overzicht stand van zaken per gemeente (zoals aangegeven in de gesprekken) Gemeente
Aangesloten bedrijven
Stand
Amsterdam
8 (horeca)
Aangesloten
Bladel
3 (recreatiesector)
Aangesloten
Boxtel
Nvt
Niet aangesloten
Den Bosch
Nvt
Niet aangesloten
Den Haag
Nvt
Niet aangesloten
Dordrecht
45 (Horeca)
Aangesloten
Enschede
0 (horeca)
Aangesloten
Helmond
1 (rubber en kunststof)
Aansluiting in voorbereiding
Lelystad
3 (rubber en kunststof)
Aangesloten
Meppel
Nvt
Aangesloten
Ommen
8 (recreatiesector)
Aangesloten
Oss
15 (horeca)
Aangesloten
Rotterdam
15 (horeca)
Aangesloten
Schouwen Duiveland
3 (recreatiesector)
Aangesloten
Veere
10 aanvragen (Horeca)
Aansluiting in voorbereiding
Westland
1 (recreatiesector)
Aansluiting in voorbereiding
Zoetermeer
Nvt
Niet aangesloten
27
Bezoekadres: Postadres: M:
[email protected] Nassaulaan 12 Postbus 30435 T: 070 373 8017 2514 JS Den Haag 2500 GK Den Haag F: 070 363 5682
