Gazdaság és morál: tiszta társadalom, tiszta gazdaság konferencia. Idıpont: 2012. június 12 kedd,10.00 óra. Széchenyi István Egyetem, Gyır. Domokos László az Állami Számvevıszék elnöke
Az Állami Számvevıszék szerepe a hazai korrupcióellenes küzdelemben Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Konferencia! Nagy örömmel fogadtam el a meghívást a Széchenyi István Egyetem „Gazdaság és morál: tiszta társadalom, tiszta gazdaság” címő konferenciájára, hogy az Állami Számvevıszék korrupcióellenes munkájáról beszéljek. Különös aktualitást ad a mai konferenciának, hogy a Nemzetközi Korrupcióellenes Szövetség a múlt héten, Washingtonban tartotta soros találkozóját, ahol Magyarországot az ÁSZ képviselte. Engedjék meg ebbıl adódóan, hogy a jelen tanácskozás keretein belül beszámoljak a korrupciós kérdéskörrel kapcsolatos nemzetközi tapasztalatainkról is. Az ÁSZ a közpénzügyek legfıbb ıreként megalapítása óta kiemelten fontos feladatként tekint a korrupcióellenes küzdelemre. Nagy örömmel tapasztaljuk, hogy az utóbbi években a korrupció leküzdése az ország egészében az érdeklıdés homlokterébe került. Örömünket az sem csökkenti, hogy a korrupcióellenes divatot kihasználva sajnos olyan elemzések és jelentések is megjelennek, amelyek politikai vagy egyéb személyes célok érdekében megalapozatlan és méltánytalan állításokat tesznek Magyarország korrupcióellenes intézményrendszerérıl, és ezzel aláássák a közbizalmat és veszélyeztetik a magyar demokratikus jogállam alapjait. A mai konferencia ebbıl a szempontból is különösen fontos, meggyızıdésem ugyanis, hogy ebben a szakmai körben tényszerően, az indulatokat és politikai érdekeket számőzve tudunk beszélni errıl a fontos kérdésrıl.
Tisztelt Megjelentek!
A korrupciónak többféle definíciója létezik, amelyek mind a korrupció egy-egy aspektusára mutatnak rá. Ha meg akarjuk érteni ezt a komplex fogalmat, egyszerre és egymást kiegészítve érdemes ezeket a meghatározásokat figyelembe venni. Jogi értelemben a korrupció a közélet tisztasága elleni bőncselekmény. A korrupció a magyar Büntetı Törvénykönyv alapján büntetendı, a jogszabályok külön nevesítik a hivatali visszaélést, a vesztegetést és a befolyással való üzérkedést. A tágabb szociológiai megközelítés szerint a korrupció egy nemkívánatos társadalmi és gazdasági jelenség. Egyfajta „közrossz”, amely aláássa a polgárok demokráciába vetett bizalmát, gyengíti a jogállamiságot, akadályozza és gátolja a gazdasági, társadalmi fejlıdést, a stabilitást és a fejlıdést. A közgazdaságtani megközelítés is a közösségi szinten jelentkezı hatásokból indul ki, ami szerint a korrupció azért veszélyes, mert torzítja a versenyt, és így csökkenti a jólétet. Megint más megközelítést alkalmaz a Számvevıszék EU által is támogatott antikorrupciós projektjét átható integritási, azaz „feddhetetlenségi” szemlélet. E szerint a korrupció hivatali kötelességszegés, amit minden esetben egy állami szerv nevében és megbízásából eljáró személy követ el. A korrupció feltételezi, hogy a kötelességszegı illegitim elınyt szerezzen, és egy külsıs szervezet vagy személy számára kedvezményt, elınyt biztosítson. A definíciók áttekintése után érdemes tisztázni egy módszertaninak tőnı, de mégis fontos kérdést. Ez a korrupció mérésének problematikája, ami alapjaiban befolyásolja a korrupcióval kapcsolatos közbeszédet. Az alapkérdés a következı: pontosan ki mit mér, amikor a korrupciót méri? A legtöbb félreértés abból adódóik, hogy összemosódik a korrupció észlelése és a korrupció mértéke. Mérhetı ugyanis az is, hogy az utca embere szerint mekkora egy adott országban a korrupció, illetve az is, hogy ténylegesen mennyire elterjedt ez a fajta jogszabály- és normaszegés. Ez természetesen két különbözı felmérés, két különbözı eredmény és két különbözı következtetési lehetıség, amiket nem szabad összekeverni. Az észlelt korrupciót például jelentısen növeli, ha a napilapokban és a híradókban sok a korrupciós eset, miközben ez nem jelenti azt, hogy az adott idıszakban korruptabbá vált volna az ország. Jelentheti azt is, hogy hatékonyabb lett a bőnüldözés, vagy hogy a megelızı idıszakban valamiért nıtt a korrupciós esetek 2
száma. Sıt, a botrányos ügyek kirobbanása, a korrupción kapottak lebukása a nemzetközi tapasztalatok szerint csökkenti a korrupció megjelenésének valószínőségét. Mindezzel csak arra szeretném felhívni a figyelmet, hogy a korrupció érzékeny téma, így kiemelten fontos ezzel kapcsolatban a korrekt tájékoztatás, amely nem keveri össze a korrupció érzékelésének romlását a korrupció mértékének romlásával. Ez bár evidenciának tőnik, de sajnálatos módon neves, nagy reputációval rendelkezı nemzetközi szervezetek sem mindig tartják magukat ehhez az alapvetéshez. Tisztelt Hallgatóság! Nemzetközi felmérések alapján Magyarország a korrupció jelenléte szempontjából az európai országok középmezınyében foglal helyet. Ez nagyjából megfelel az ország gazdasági fejlettségének, azaz nem lógunk ki a hasonló fejlettségő országok közül. Az is illeszkedik a nemzetközi trendbe, hogy a versenyképességi gondok, a költségvetési kihívások és a társadalmi érzékenység növekedése miatt a korábbiaknál lényegesen nagyobb hangsúlyt kapott a korrupció elleni küzdelem. Ma Magyarországon a fejlett államok többségével ellentétben nincs kizárólag a korrupció jelenségével foglalkozó, arra szakosodott állami csúcsszerv. Mintegy tucatnyi, különbözı profilú szerv hatáskörébe tartoznak az ezzel kapcsolatos feladatok. Ezek egyike, és büszkén állíthatom, hogy jelenleg a magyar antikorrupciós gondolkodás
elsıszámú mőhelye
az Állami Számvevıszék.
Külön
ki kell
hangsúlyozni, hogy a korrupció elleni fellépés nem tartozik a klasszikus számvevıszéki feladatok körébe, a legfıbb ellenırzı intézmények többsége nem foglalkozik dedikáltan ezzel a kérdéssel. Magyarország és az ÁSZ ebbıl a szempontból tehát kivételes helyzetben van, hisz széles körben és politikai meggyızıdésrıl függetlenül a Számvevıszéket tekintik az antikorrupciós munka központjának. Kiemelkedı jelentısége van a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak, a Legfelsıbb Bíróságnak, valamint a Legfıbb Ügyésznek is. Ez a négy szervezet írt
3
alá 2011. november 18-án közös nyilatkozatot a korrupció elleni küzdelemben való együttmőködésérıl.
Az ÁSZ-törvény kimondja, hogy a Számvevıszéknek hozzá kell járulnia a közpénzekkel
és
a
közvagyonnal
való
gazdálkodás
jó
minıségéhez,
fenntarthatóságához, és a jó kormányzáshoz. Emellett az ÁSZ az Országgyőlés legfıbb pénzügyi és gazdasági ellenırzı szerve, és így a közpénzügyekre legszélesebb rátekintéssel rendelkezı magyar közjogi szervezet. Mindebbıl adódik, hogy az ÁSZ-nak ki kell vennie a részét a korrupcióellenes küzdelembıl, és képes is ezt megtenni. Stratégiánk szerint az ÁSZ „segíti az integritás alapú, átlátható és elszámoltatható közpénzfelhasználás megteremtését”, továbbá „szerepet vállal a korrupció és csalás elleni küzdelemben”. Célként rögzítettük, hogy közremőködünk a „korrupciós kockázatok és a korrupció elleni fellépés hatékony és eredményes eszközeinek beazonosításában, alkalmazásában, továbbá használatuk elterjesztésében, az integritás alapú közigazgatási kultúra kialakításában.” Mit is jelent pontosan az ÁSZ Stratégiájában is szereplı integritás-szemlélet? Az integritás szó latin eredető, jelentése: érintetlen. A kifejezés olyasvalakit jelöl, aki romlatlan,
sértetlen,
feddhetetlen,
megvesztegethetetlen,
erkölcsileg
tiszta.
Köztisztviselık esetében az integritás nem csupán a fenti elvárásokat foglalja magába, hanem olyan értékeket is, mint a szakmaiság, a becsületesség, az ıszinteség, a közvetlenség, a semlegesség, a megfontoltság, a megbízhatóság. Az integritás-szemlélet szerint nem csak személyesen, hanem szervezetileg is a fenti állapotra kell törekedni, ennek elérése a cél. Az ÁSZ egy 2007-ben indított holland-magyar projekttel csatlakozott azon számvevıszékekhez, amelyek a korrupció elleni küzdelmet a megelızéssel, az integritás-politika kialakításával és fejlesztésével is elı kívánják mozdítani. Ehhez kapcsolódóan 2009-ben elindult a „Korrupciós kockázatok feltérképezése – integritás alapú közigazgatási kultúra terjesztése” elnevezéső, európai uniós finanszírozású kiemelt projekt. Deklarált célunk az integritás-megközelítés elterjesztése, valamint a tiszta, korrupciómentes közigazgatás megteremtése. Azt szeretnénk elérni, hogy növekedjen a korrupciós kockázatok felmérésére és kezelésére irányuló tudatosság 4
a költségvetési szervek körében. Az ÁSZ a korrupció csökkentéséhez így nem csak a hibák, hiányosságok feltárásával tud majd hozzájárulni. Amikor rendszerszerően is beépül a korrupciós kockázatok mérése az ellenırzöttek belsı kontrolljainak ellenırzési
folyamatába,
akkor
lehetıség
lesz
együttmőködve,
a
hibák
megelızésének elısegítésével is segíteni ezt a folyamatot. Ezt támasztja alá az is, hogy a korrupcióval érintett pénzek visszaszerzése mellett a nemzetközi figyelem is egyre inkább a korrupciós kockázatokra és az ezzel kapcsolatos tapasztalatok hasznosítására irányul. Az integritási megközelítés magyarországi bevezetéséhez az ÁSZ nemzetközi partner szervezetet keresett. Választásunk a holland Számvevıszékre esett, amely kiváló eredményeket ért el az integritást elıtérbe helyezı új módszerek bevezetésével. A holland megközelítés a korrupciót a közigazgatási szervek mőködésében folyamatosan jelenlévı kockázatnak tartja. Ebbıl az következik, hogy folyamatosan és módszeresen védekezni kell e veszély ellen, fel kell mérni és minimalizálni szükséges ezt a kockázatot. E megközelítésben a korrupció elleni küzdelem a korrupció kockázatának megismerésével kezdıdik, és a kockázat kezelésével, valamint csökkentésével folytatódik. Ez a hozzáállás azért ígérkezik hatékonynak, mert a korrupt egyének és a hatóságok „rablópandúrozása” helyett a közigazgatási szervek vezetıit felhatalmazza és felelıssé teszi a szükséges intézkedések megtételére. Az ÁSZ EU-s programja által megvalósított Integritás Projekt egy 7 éves elkötelezıdés, 2011-ben az elsı felmérésre került sor. Reményeink szerint évrılévre egyre jobban láthatóvá válnak a közszféra korrupciós kockázatai, a korrupció megelızéséhez szükséges tennivalók. Ezekre támaszkodva pedig idıvel kibontakozhatnak az integritáson és megelızésen alapuló korrupció elleni küzdelem alapjai is. 2011-ben a projekt elektronikus kérdıív segítségével mérte fel a közszféra intézményeinek korrupciós kockázatait. A Számvevıszék a több mint 14 ezer költségvetési szerv közül arányos mintavétellel alakította ki a vizsgált célcsoportot. İk kapták meg az Integritás-kérdıívet, amelynek kitöltése önkéntes volt. A kiválasztott 4111 költségvetési szerv közül végül 1095 küldte vissza a megszabott határidıig a kérdıívet. Ez 26%-os adatszolgáltatási arányt jelent, de nagyobb 5
lefedettségnek felel meg, az adatszolgáltatók között ugyanis felülreprezentáltak voltak a nagyobb költségvetéssel és személyi állománnyal rendelkezı szervek. Most pedig engedjék meg, hogy röviden ismertessem, mit is mutat a felmérés, hol milyen korrupciós kockázatokat azonosított be a kérdıívek feldolgozása. Korrupciós szempontból a legfontosabb és legalapvetıbb kockázati tényezı az adott szervezet jogállása és feladatköre. Ezt tekintve a leginkább veszélyeztetett kört ma Magyarországon a helyi önkormányzatok alkotják. Ez abból adódik, hogy az önkormányzatok alaptevékenységét képezik azok a funkciók, feladatok, amelyek jelentıs korrupciós veszélyforrásokat jelentenek. Az önkormányzatok ugyanis jogszabályokat alkotnak, adót vetnek ki, bírságolnak, szerzıdéseket kötnek, gazdálkodnak a helyi vagyonnal, illetve az engedélyek kiadása is hozzájuk tartozik. A legkevésbé veszélyeztetettek az általános iskolák, a kutatóintézetek, a bölcsıdék és az óvodák voltak. Ez szintén nem meglepı, hisz ezeknél a szervezeteknél a mőködés viszonylag kis mértékben ad teret a korrupciónak. Tapasztalataink szerint a korrupciós kockázatokat vizsgálva külön figyelmet érdemel az egyedi mérlegelésen alapuló döntési jogkör. Ha ugyanis az egyedi mérlegelés szempontjai nincsenek egyértelmően meghatározva, nem nyilvánvalók, nem hozzáférhetık, úgy az eredendı korrupciós rizikó nı. E vonatkozásban lényeges, hogy a magyar hatósági jogkörő intézmények 15%-ának vannak mérlegelésen alapuló jogkörei, melynek fı formája a méltányosság gyakorlása. Komoly integritási problémát jelent, hogy az ügyfelek az esetek háromötödében nem ismerhetik elıre a mérlegelés szempontjait, azaz nem tudhatják, ki milyen alapon számíthat méltányosságra, és ki miért nem. A projekt felmérése a korrupciós veszélyeztetettség tekintetében kitért a jogi, intézményi környezet jellemzıire, illetve a kiegészítı tevékenységek hatásaira is. Hatással lehetnek a korrupciós kockázatra például a külsı szerzıdések kitételei, a munkaerı-toborzási és munkaerı-kiválasztási rendszerek, a szervezeti struktúra változásának gyakorisága, valamint a szervezeti kultúra és a vezetési stílus is. Ebbıl a szempontból a leginkább veszélyeztetett körnek a felsıoktatási intézmények bizonyultak, ahol a nagy, jellemzıen EU-támogatással megvalósuló beruházások és az intézményi összevonások önmagukban rizikófaktort jelentettek. Nagy volt a rizikó 6
a kormányzati szervek esetében is, mégpedig mindenekelıtt az intézmények nagysága, strukturáltsága, a rendszeres beszerzések, valamint a fejlesztési célú támogatások felhasználása miatt. Ezt a rangsort is a bölcsıdék, az óvodák és az általános iskolák, illetve a szabadidıs intézmények zárták. A korrupció okait kutató nemzetközi és hazai szakirodalom is jelentıs kockázati tényezıként említi a szabályozási környezet gyakori változását, a túlszabályozást és a rossz jogszabályokat.
Felmérésünk arról tanúskodik, hogy ez a terület
Magyarországon is komoly rizikófaktor. Az intézmények 53%-a számolt be arról, hogy az utóbbi három évben jelentısen változott a szervezetükre vonatkozó szabályozási környezet. A válaszadók 41%-a szerint a szervezetükre vonatkozó szabályozási környezet bonyolult,40% szerint ellentmondásos, 45%-uk szerint pedig hiányos. A válaszok rámutattak arra, hogy Magyarországon korrupciós szempontból az egyik legkockázatosabb területnek az európai uniós támogatások, illetve az ehhez szorosan kötıdı közbeszerzési eljárások tekinthetıek. A kérdéseinkre válaszoló intézmények 53%-a részesült valamilyen támogatásban az elmúlt három évben, 16%-uk pedig arról számolt be, hogy a Közbeszerzési Döntıbizottságnál megtámadták eljárásukat. A költségvetési szervek kiegyensúlyozott mőködésének kulcsa a megfelelı képzettséggel rendelkezı munkatársi gárda, ahol a távozók és érkezık aránya megfelelı alacsony szinten marad. A vizsgált idıszak ebbıl a szempontból speciális volt, a választásokat követı átszervezések és a nık nyugdíjba vonulási szabályainak változása miatt ugyanis a fluktuáció mind a központi kormányzati, mind a területi államigazgatási szerveknél magas volt. Felmérésünk ezen felül azonban arra is rámutatott, hogy Magyarországon gyakori a külsı szakértık alkalmazása, tízbıl négy szervezet alapfeladata ellátására is igénybe vesz szakértıket. Ez semmiképp sem támogatandó, hisz a tapasztalatok szerint a munkák kiszervezése is a korrupciós kockázatot növelı tényezınek tekinthetı. Európában elterjedt kontroll-intézkedés a külsı személyekkel való kapcsolattartás szabályozása. A felmérésben résztvevı intézmények közül 71% válaszolt úgy, hogy szervezetüknél a gazdasági szereplık, a politikusok és egyéb állami/önkormányzati 7
vezetık esetében nem szabályozott a kapcsolattartás. A szervezetek jelentıs körében nem szabályozottak az ajándékok, meghívások, utaztatások elfogadásának feltételei sem. Mindez tehát növeli a korrupciós kockázatot. Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Meggyızıdésünk szerint a 2011-es felmérés csak az elsı lépcsı volt, az Integritás Projekt eredményeinek hasznosítása csak most következik. A felmérés meggyızıen bizonyította, hogy a kialakított módszertan alkalmas a magyar közszféra korrupciós kockázati helyzetének bemutatására. Emellett a felmérésben önként résztvevı közintézmények azt is megítélhetik, hogy saját intézményük
mennyire
veszélyeztetett,
és
elegendı
intézkedést
tett-e
a
veszélyeztetettség mérséklése érdekében. Önmagában ez is elég lehet ahhoz, hogy a közintézmények vezetıi, munkatársai felismerjék a korrupciós kockázatok elemzésének célszerőségét. Lehetıséget kapnak, hogy élve a projekt által felajánlott képzési lehetıséggel, megerısítsék ezt a tevékenységüket és javítsák a korrupciós kontrollok mőködését. Az így meginduló folyamat is elvezethet az integritás kultúrájának meghonosodásához. A folyamat azonban gyorsítható is. Ehhez mindenekelıtt az szükséges, hogy a kormányzat, illetve a többi illetékes és érintett szervezet és intézmény felkarolja a korrupció elleni küzdelem integritás alapú megközelítését. Hollandiában jogszabály írja elı az integritás-irányítás bevezetését a közintézményekben, és bár Magyarországon ilyen kötelezettség még nincs, de az ÁSZ felajánlja segítséget minden együttmőködésre jelentkezı számára. A magyar kormány idén áprilisban fogadott el határozatot a korrupció elleni kormányzati intézkedésekrıl. Ez a program olyan konkrét intézkedéseket tartalmaz, amelyek segítségével a közigazgatási szervezetek napi mőködésében megjelenik a korrupciós kockázatok elemzése, a gyanús esetek feltérképezése, kivizsgálása, illetve megelızése. A kormány döntése szerint az idén nyáron kísérleti projekt indul az integritás-irányítási rendszer állami szerveknél történı bevezetésére, mégpedig az ÁSZ tapasztalataira támaszkodva. A közigazgatási és igazságügyi miniszternek jövı nyáron kell javaslatot tennie a rendszernek a teljes államigazgatási 8
szervezetben történı bevezetésérıl, ami megvalósulása esetén komoly elırelépést jelentene a korrupció elleni fellépéssel kapcsolatban. Az ÁSZ az ellenırzendı szervezetek kiválasztásánál széles körben alkalmazza a kockázatelemzést. Ez eddig elsısorban a pénzügyi-gazdálkodási kockázatok feltárását
és
mérlegelését
jelentette.
A
korrupciós
kockázat
fogalmának
bevezetésével és mérhetıvé tételével megnyílik a lehetıség arra a jövıben, hogy az ellenırzendı szervezetek kiválasztásánál az ÁSZ ezt is figyelembe vegye. Természetes, hogy ebben az esetben az ellenırzés kiterjed majd a korrupciós kockázatok mérséklésére alkalmas kontrollok vizsgálatára is. Úgy véljük, hogy az ÁSZ által támogatott Integritás Projekt egy konstruktív és szakmailag megalapozott hozzájárulás a kormányzati szervek korrupcióellenes tevékenységéhez. A tapasztalatok alapján már tettünk javaslatot a jogszabályok módosítására, és a jövıben is így fogunk tenni. A Számvevıszék szakmai rendezvények szervezésével is segítette, illetve segíti az integritásalapú korrupció-ellenes munkát. A projekt keretében megkezdıdött egy elektronikus tananyag kifejlesztése és közel 250 közigazgatási szakember részére tréningeket tartottunk a korrupció és annak megelızése témakörében. Az ÁSZ nemzetközi
konferenciát
és
továbbképzést
is
szervezett
közép-európai
és
posztszovjet tagállamok számvevıszéki szakemberi részére. Az ÁSZ szakmai hatékonyságának
javítása
érdekében
megkezdıdött
egy
új,
antikorrupciós
ellenırzési módszertan kimunkálása is. Külön fel szeretném hívni a figyelmet, hogy 2011 óta a széles nyilvánosság számára is elérhetı az Állami Számvevıszék honlapján az Integritás Portál. Ezen a nyilvános felületen az érdeklıdık nyomon követhetik az Integritás Projekt megvalósulását. Lehetıséget biztosítunk a költségvetési szervek korrupciós kockázatainak felmérése eredményeinek megtekintésére is. Tisztelt Résztvevık! Az Állami Számvevıszék ellenırzéseinek megállapításai, illetve javaslatai azt a célt szolgálják, hogy a közpénzekkel való gazdálkodás szabályos, átlátható és hatékony 9
legyen. Ehhez kapcsolódóan stratégiai céljaink közé emeltük az átlátható és elszámoltatható közpénzfelhasználás megteremtését, a korrupció és a csalás elleni küzdelem támogatását. Az Állami Számvevıszék a magyar jogállamiság egyik legfontosabb garanciális intézményeként minden erejével azon lesz, hogy elısegítse a tisztességes, feddhetetlen és erkölcsileg tiszta közigazgatás megerısödését. Ez ugyanis elengedhetetlen feltétele a Magyarországot gúzsba kötı gazdasági és társadalmi nehézségek legyızésének, egy fenntartható magyar fejlıdés elindításának. Köszönöm megtisztelı figyelmüket!
10
