Gazdagok a szegényekért interjú Rozsi É. Judittal
készítette: Kovács Róbert
Sok önkormányzati vezető meggyőződése, hogy az adóerő-képesség vizsgálaton alapuló költségvetési kiegyenlítő rendszer ellenérdekelté teszi a helyhatóságokat a sajátforrások képzésében. Rozsi É. Judit, a Pénzügyminisztérium Önkormányzati Költségvetési főosztályának vezetője szerint az alkalmazott módszer kifejezetten ösztönöz az iparűzési adó legalább átlagos szinten történő kivetésére, és egyúttal bemutatja a várható 2010-es változásokat is.
1. Kérem, mondja el olvasóink számára, hogy mi az adóerő-képesség vizsgálat, a jövedelem differenciálás mérséklését szolgáló rendszer, és hogyan működik! Az önkormányzatok mely köre tekinthető haszonélvezőjének, és melyik kárvallottjának? Hogyan alakult az elmúlt időszakban a költségvetésbe befizetők és az onnan ezen jogcímen forrásokat kapók aránya? A magyarországi bevétel-orientált önkormányzati forrásszabályozáson belül a jövedelemkülönbség mérséklés egy olyan mechanizmus, amely az önkormányzatok helyi bevételi lehetőségeiben meglévő eltéréseket hivatott csökkenteni. A helyi bevételeket 1998-ig a lakhelyen maradó személyi jövedelemadó határozta meg. A jövedelemkülönbség mérséklés ekkor az SZJA egy főre jutó összegében meglévő különbségeket simította ki. A korábbi években ugyanis a helyi adók csupán 2-3%-ot képviseltek az önkormányzatok tárgyévi bevételein belül. 1999-ben ez elérte a 13%-ot, amiből az iparűzési adó 11%pontot tett ki. 1999-től ezért került a számításba az iparűzési adó is, hiszen ez mára már a bevételek 14%-át jelenti, az egyes önkormányzatok szintjén nagy szóródással. A jövedelemkülönbség mérséklés alapjául azonban nem a tényleges iparűzési adó bevétel szolgál, hanem az ún. iparűzési adóerőképesség, ami nem más, mint egy átlagos erőfeszítés mellett beszedhető adóbevétel. Hogy miért? Mert az önkormányzatok adóbevétele nagyban saját döntéseiktől függnek (pl. bevezeti-e az iparűzési adót, milyen kulccsal és kedvezményekkel, stb.). Így a bevételi potenciál nem egyenlő a beszedett adóval. Az iparűzési adóerőképesség a települési önkormányzat adóelőlegét meghatározó iparűzési adóalap 1,4%-át jelenti (a maximális, 2%-os adómérték mellett). A helyben maradó személyi jövedelemadó és iparűzési adó egy főre jutó összege nagymértékben szóródik az egyes önkormányzattípusok, ezen belül a települések között. Az egy főre jutó helyben maradó személyi jövedelemadó a Fővárosnál háromszorosa a községeknél mérhetőnek. Az iparűzési adóerőképesség még ennél is szélsőségesebb eloszlást mutat. A községeknél kimutatottnál a Főváros csaknem nyolcsoros, a megyei jogú városok négyszeres egy főre jutó összeggel rendelkeznek. A hatályos iparűzési adó-rendelettel bíró települési önkormányzatok – a birtokukban lévő adatok és információk alapján – maguk becslik meg adóerőképességüket a mutatószámfelmérés során. Azon önkormányzatok adóerőképessége, amelyek nem vezették be az iparűzési adót, megegyezik az önkormányzattípus, azon belül a népességszám szerinti kategóriába tartozók adóerőképességének – a legalacsonyabb és legmagasabb
adóerőképességű önkormányzatok egy-egy tizedének adata figyelmen kívül hagyásával – számított átlagával. Az adóerőképesség megállapítása után, a jövedelemkülönbség mérséklés érdekében két irányban hat a szabályozás. Egyfelől azoknál az önkormányzatoknál, amelyeknél a képződés helyén maradó személyi jövedelemadó és iparűzési adóerőképesség együttes, egy lakosra jutó összege nem éri el a településtípus jellemző átlagos szintjét, a bevétel e szintig kiegészül. A kiegészítő támogatásban részesülő települési önkormányzatok köre igen széles. A 2010. évre az önkormányzatok 93%-a, 2961 település részesül ilyen címen támogatásban. Arányát tekintve a legtöbben Baranya, Hajdú-Bihar, Nógrád, Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében, a legkevesebben Komárom-Esztergom, Pest és Fejér megyében. Másfelől a kiugró személyi jövedelemadó és iparűzési adóerőképességgel rendelkező önkormányzatok az általánosnál kisebb mértékű állami hozzájárulásban részesülnek. Ha az egy lakosra jutó összeg az adott önkormányzatnál meghaladja a településkategória átlagát, akkor az önkormányzatot megillető központi költségvetési kapcsolatból származó források csökkentésre kerülnek. A beszámítással érintett települések száma 2010-ben 131, az összes önkormányzathoz képest 4%-ot képviselve. A Fővároson kívül – arányát tekintve – a legtöbb Pest, Komárom-Esztergom és Győr-Moson-Sopron megyében, míg a legkevesebb HajdúBihar, Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében van. A beszámítás összege maximalizálva van. Nem terjedhet túl a települési önkormányzatot a kötelezően ellátandó feladatai után megillető normatív hozzájárulások összegének 90%-án. Fontos megjegyezni, hogy a beszámítással érintett önkormányzatok nem a költségvetést gazdagítják, hiszen az elvont forrás a jövedelemkülönbség mérséklés rendszerébe kerül, kiegészíti azon központi forrásokat, amelyek a gyengébb jövedelmi helyzetű önkormányzatokat segítik. 2. Kérem, ismertesse a rendszer pozitív és negatív hatásait! A jövedelemkülönbség mérséklés legfőbb pozitívuma, hogy segíti azon önkormányzatok gazdálkodását, amelyek önhibájukon kívül nem képesek megfelelő összegű helyi bevételt előteremteni a gazdasági vagy környezeti adottságaik miatt. Számokkal kifejezve: az elmúlt években jövedelemkülönbség mérséklésre 100-110 milliárd forint jutott a központi költségvetésből, amit 30-35 milliárd forint beszámítás egészített ki. 2010-ben a jövedelemkülönbség mérséklés során 96,5 milliárd forint állami támogatás mellé 38,6 milliárd forint elvonás társul. Így mindösszesen 135,1 milliárd forint kerül a „gyengébb” jövedelmi hátterű önkormányzatokhoz, lehetővé téve számukra feladataik elfogadható színvonalon történő ellátását. A korábban említetteknek megfelelően látható, hogy az önkormányzatok túlnyomó többségének gazdálkodására pozitív hatást gyakorol a rendszer. Kétségtelen, hogy azon önkormányzatok, amelyek a nagy összegű helyben maradó személyi jövedelemadóra, vagy iparűzési adóra alapozva gyorsabb gazdasági fejlődési pályát tudnának befutni, sérelmezik az elvonás gyakorlatát. Ha azonban ez a szolidaritás nem érvényesülne, az önkormányzatok között - így közvetve a területükön közszolgáltatást igénybe vevők között áthidalhatatlan szakadék tátongna. Ez sértené az állampolgárok alkotmányos jogait is, hiszen mindenki számára lehetőséget kell teremteni a hasonló színvonalú közszolgáltatások igénybevételére.
3. Egyes vélemények szerint ez a rendszer ellenérdekelté teszi az önkormányzatokat saját források mozgósításában. Ön egyet ért ezzel? Amennyiben nem, milyen ellenérveket tudna felsorolni? A települési önkormányzatok jövedelemkülönbség mérséklésének semmiképpen nem célja az önkormányzatok bevételi érdekeltségének megszüntetése, az iparűzési adó kivetésének és beszedésének visszafogása. Pontosan emiatt a jövedelemkülönbség mérséklés során nem a beszedett iparűzési adó kerül figyelembevételre, hanem csupán az átlagos erőfeszítés mellett realizálható bevétel. Az előzőekben már említettem, hogy a maximális 2%-os adókulcs helyett az iparűzési adóerőképesség csupán 1,4 %-kal számítódik az iparűzési adóalapokból. Ez ösztönzi az önkormányzatokat arra, hogy a beszedhető iparűzési adót tényegesen realizálják. A fennmaradó 0,6% pont teljességgel érintetlen marad a mérséklési számítás által. Ezen résznek a beszedéséről, vagy alacsony adókulcs alkalmazásával, kedvezményként a helyi vállalkozásoknál hagyásáról az önkormányzat saját maga dönthet. A beszámításra ráadásul csak viszonylag tág „mentes” sáv után kerül sor a településkategória 120%-a felett. Az elvonás sávosan, progresszíven emelkedő kulcsokkal történik. 120% után az összeg egynegyede, aztán fokozatosan növekedve 200% felett már 90%-a kerül elvonásra. Ebből is látható, hogy csak a kifejezetten „kirívó” jövedelműeknél történik jelentős összegű beszámítás, de esetükben is legfeljebb - a korábban már említett - a kötelező feladatellátás utáni normatívák 90%-át jelentő maximumig. Megállapítható, hogy a beszámítás után is több olyan önkormányzat van, amelynél az átlaghoz képest még mindig többszörös egy főre jutó helyben maradó személyi jövedelemadó és iparűzési adóerőképesség. A jövedelemkülönbség mérséklés tehát nem veszi el a kiemelkedő források teljes egészét, nem „kiegyenlít”, hanem csupán azok egy részét csoportosítja át a helyi bevételekkel kevésbé jól ellátott önkormányzatokhoz. A beszámítással érintett települések ráadásul 2009-ig az elvont összeg 25%-át visszakapták, amennyiben legalább ennyit saját forrásból beruházásra fordítottak. A 2009. évi – módosított – költségvetési törvényben foglalt szabály szerint már az elvonás 35%-a jár vissza, de 2010 helyett csupán 2011-ben. 2010-től a visszatérítésre vonatkozó szabályozás – az önkormányzatokat érintő takarékossági intézkedések keretében – kikerül a költségvetési törvényből. 4. Hogyan reagálna azokra az érvekre miszerint e rendszer összekeveri az önkormányzatoknak az átvállalt állami feladatok elvégzése után járó kompenzációt és korlátozott saját forrásteremtési képesség folytán, rászorultsági alapon járó támogatást? A válasz a helyi önkormányzatokról szóló törvényben rejlik. Az Ötv. közel azonos feladat- és hatáskört telepít minden települési önkormányzathoz. Az ezek ellátásához szükséges forrásokat az önkormányzatok saját bevételei, az átengedett központi adók, a költségvetési normatív hozzájárulások és támogatások együttesen kell biztosítsák. A feladattelepítés viszont nem veszi figyelembe az önkormányzatok eltérő bevételi potenciálját. Az elmúlt években többször felmerült az önkormányzati feladat- és hatáskör átrendezésének szükségessége a kapcsolódó finanszírozással együtt, erre azonban sajnos mindeddig nem került sor. Látni kell, hogy míg a feladatokhoz kapcsolódó normatív hozzájárulások és támogatások egyformán járnak minden településnek, addig a helyi bevételek, amelyekből ki kellene egészíteni a központi költségvetésből kapott forrásokat, nem mindenkinél teremtődnek meg a
megfelelő mértékben. Ezért is van szükség a jövedelemkülönbség mérsékléshez hasonló kiegészítő mechanizmusokra. Kétségtelen, hogy az önkormányzatok sokszor hangoztatják azon elvárásukat, hogy az állami normatívák teljes egészében fedjék le a kötelező feladatok kiadását, és emellett a helyi bevételek biztosítsanak mozgásteret saját szakmapolitikai, fejlesztési, stb. céljaikra. Ez több szempontból teljesíthetetlen elvárás. Gondoljunk csak arra, hogy az önkormányzatok maguk határozzák meg a feladataik terjedelmét és ellátásuk módját, így az ezekhez kapcsolódó kiadások korlátlanokká és önkormányzatonként eltérővé válhatnának, így kinekkinek „saját normatívát” kellene biztosítani. Ez a magyar GDP és – jelenleg sem alacsony – jövedelemcentralizáció mellett nem járható. 5. Mit gondol miért szükséges a költségvetésen belül több kiegyenlítő, rászorultságot támogató rendszert működtetni? Nem volna hatásosabb, ha ezeket egyetlen rendszerként üzemeltetnék? A jövedelemkülönbség mérséklő rendszer céljában, logikájában és eszközében is eltér a különböző kiegészítő támogatásoktól. E rendszerek nem párhuzamosan hatnak, hanem egymásra épülnek. Mint láttuk, a jövedelemkülönbség mérséklés célja a legnagyobb súlyú helyi bevételekben rejlő szóródás tompítása. Ez azonban nem mindig elégséges a zavartalan feladatellátáshoz, ugyanis ezt követően is vannak még olyan önkormányzatok, amelyek működése forráshiányos marad. Az ő számukra nyújt segítséget az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatok támogatása. Az „ÖNHIKI-t” azon önkormányzatok igényelhetik, amelyeknél az elvárható bevételek és az elismerhető kiadások működési forráshiányt mutatnak, és a saját források maximális feltárása és a kiadások lehetséges csökkentése mellett sem képesek a kötelező feladatok ellátására. 6. Az adóerő-képesség vizsgálat szigorúan bünteti, ha egy önkormányzat jelentősen alulbecsüli iparűzési adóbevételeit, hogy így utólagosan számoljon el a központi költségvetéssel. Az idei, az elmúlt, de talán még a jövő év is inkább arról szól, hogy az iparűzési adóbevétel elmaradhat a bevételi várakozásoktól. Végeztek becsléseket arra vonatkozóan, hogy az önkormányzatok 7-10%-os vagy ennél is nagyobb iparűzési adóbevétel kiesésének milyen pénzügyi hatása lehet? Az iparűzési adóerő-képességet az önkormányzatok a rendelkezésre álló információik alapján a tárgyévet megelőzően, a mutatószám-felmérés során becslik meg. Mivel az iparűzési adóbevallások jellemzően a tárgyév május 31-éig érkeznek be, ezért az önkormányzatok – egészen a 2009. évig – a júliusi normatíva lemondás/pótigénylés során kamatmentesen korrigálhatták iparűzési adóerő-képességüket, ezzel együtt jövedelemkülönbség mérséklési támogatásukat. Sőt, az év végi elszámolás során sem kellett kamatot fizetniük azon támogatási összeg után, amelyről „önhibájukon kívül” nem tudtak lemondani. Ezt okozhatta például egy július 15-e után benyújtott, naptári évtől eltérő adóévet választó adózó bevallása, vagy záró bevallás, esetleg új adózó bejelentkezése. De az önkormányzati adófelderítés okozta adóerőképesség növekedés miatti támogatás visszafizetése sem kamatozik. Csupán azon önkormányzatoknak kell fizetniük kamatot, amelyek hibásan számolták ki adóerő-képességüket, és az év közbeni folyamatok alapján sem módosították azt időben.
Ami az adóbevétel kiesést illeti, az októberi lemondás során az önkormányzatok nem jeleztek drasztikus csökkenést az iparűzési adóerőképességben. Sőt, a 2010. évre való becslés során 3%-os növekedést prognosztizáltak. Ez nem az iparűzési adó visszaesése felé mutat. Azonban ha ez mégis bekövetkezik, az adóerőképesség csökkenés automatikusan magasabb jövedelemkülönbség mérséklési támogatást fog az érintett településeknél generálni. 7. Véleménye szerint milyen változtatásokat kellene rendben eszközölni? Várható-e változás? Ha igen, milyen változások várhatóak? 2010. január 1-jétől a helyi iparűzési adóval összefüggő adóigazgatási hatásköröket – a 2010es adóévtől kezdődően – az önkormányzati adóhatóságtól az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz telepíti. Az adóból származó bevétel, illetve az adónem bevezetésének, működtetésének, megszüntetésének joga azonban továbbra is a helyi önkormányzatokat illeti meg. Az adóbevallások APEH-hez való beadása adminisztrációs könnyítést jelent mind az önkormányzatok, mind az érintett adózói körnek. A helyhatóságok mentesülnek a 2010-es évre – és azt követő évekre – vonatkozó bevallások feldolgozásának, az adózók ellenőrzésének nehézségeitől, a több telephellyel rendelkezők adózóknak pedig elég az eddigi több iparűzési adóbevallás helyett csupán egyet – települések szerinti bontásban – készíteniük. A törvénymódosítás hatására az utolsó, önkormányzatokhoz érkező iparűzési adóbevallások a 2009. évről szólóak. A 2010. adóévhez kapcsolódó bevallásokat már az APEH-hez kell beadni. Ennek megfelelően az önkormányzatok a 2009. évi adóévről fognak teljes körű saját információval rendelkezni. A 2010. évi adóelőleget megalapozó további információt már csak az APEH-től szerezhetnek. Így bizonytalanabbá válna az adóerőképesség becslése. Ezért a becsült adatokról az adóerőképesség számítást fokozatosan át kell állítani tényadatokra, ami sokkal kiszámíthatóbb önkormányzati költségvetési tervezést tesz lehetővé. Ezt az önkormányzatok egy része évek óta szorgalmazza, hiszen az iparűzési adóalap évközi változásának érvényesítése az év végi elszámolásban olykor nagy összegű visszafizetést eredményezett, bizonytalanná téve az önkormányzati gazdálkodást. 2010-ben tehát az iparűzési adóerőképesség számításának alapja a 2009. évről szóló bevallásokban szereplő adóalap. Ennek feldolgozását követően, 2010. jú1ius 31-én kell elszámolni – a normatíva lemondással/pótigényléssel egyidejűleg – a 2010. évi mutatószámfelmérésekor becsült iparűzési adóerőképességgel. Mivel ezen időpont után nem érvényesül változás az adóerőképességben, év végén csupán a normatív hozzájárulások alakulásának jövedelemkülönbség mérséklésre gyakorolt hatásával kell az önkormányzatnak elszámolnia, a már megszokott gyakorlatnak megfelelően. 2011-től az iparűzési adóerőképesség mindig a két évvel korábbi bevallásokban szereplő adóalapból fog előállni. Ugyanúgy, ahogyan a számítás másik tényezője, a helyben maradó személyi jövedelemadó is mindig a két évvel korábban bevallott, és településre kimutatott összeggel szerepel a számításban. Így a jövedelemkülönbség mérséklési támogatás, vagy elvonás előre meghatározott, fix összeg marad, amivel az önkormányzat az egész év során számolni tud. Ennél nagyobb eltérést egy jövőbeli Ötv. módosítás okozhat, ami az önkormányzati feladatés hatáskörök, valamint az ezekhez rendelt források átrendezésével, a bevételek új típusú koncentrálódásával járna.
