finecscience.html), 14 febuari 2013

Pagina 23

Finecscience (www.finec.eu/finecscience.html), 14 febuari 2013

Rapport bespreking Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

Follow the money! Onderzoek naar financieel opsporen door de politie in het licht van het landelijk programnma FinEc Politie. Den Haag, Ministerie van Justitie, 2012, (Publicatienr. j-13490), 116 pp.

Besproken door Tiny la Roi

De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) heeft het Programma Financieel Economische Criminaliteit Politie (2007-2011) geëvalueerd. Het IOOV-onderzoek is tweeledig. Er is onderzocht of de politie in staat is af te nemen op alle niveaus binnen de opsporing en de handhaving, om vervolgens die resultaten te relateren aan de inspanningen vanuit het Programma FinEC Politie. In het voorwoord van het rapport, neemt het hoofd van de inspectiedienst een voorschot op de eindconclusies. “Het totaal door de politie ontnomen crimineel vermogen en gerealiseerd conservatoir beslag is sinds 2007 zichtbaar toegenomen. De politieorganisaties die hebben deelgenomen aan het Programma FinEC Politie doen dat in het algemeen beter dan de politieorganisaties die dit niet hebben gedaan” (IOOV, p. 5).1

Opbouw van “Follow the money!”

H

et feitelijke rapport bestaat uit drie hoofdstukken die worden voorafgegaan door Voorwoord en Samenvatting. In het rapport zijn diverse praktijkvoorbeelden en enkele tabellen opgenomen. Het wordt afgesloten met een zevental bijlagen en omvat in totaal iets meer dan honderd pagina’s. Gezien de vierjarige looptijd van het programma en de omvang van de onderzoekspopulatie is dat in kwantitatieve zin verrassend dun. Dat betekent uiteraard niet dat de kwaliteit daaronder hoeft te lijden. De integrale en letterlijke herhaling van de conclusies en aanbevelingen uit het derde en laatste hoofdstuk aan het einde van de samenvatting, geeft evenwel te denken. Het is overigens niet de enige herhaling in het rapport. Zo wordt in elk hoofdstuk

minstens één keer, en soms herhaaldelijk, gewezen op de onbetrouwbaarheid van registraties en het ontbreken van eenduidigheid in de registraties van de onderzochte eenheden (IOOV, pp. 11, 13, 26, 37, 66, 73). De meerduidigheid of ambiguïteit van de vastgelegde gegevens maakt onderlinge vergelijking van de eenheden lastig, aldus de Inspectie. “Hierdoor worden de resultaatscijfers onvoldoende betrouwbaar om uitspraken te kunnen doen over de mate waarin organisaties feitelijk hebben voldaan aan hun resultaatsafspraken, dan wel resultaten hebben opgeleverd” (IOOV, p. 13). Deze onderzoeksbeperking heeft de Inspectie er niet van weerhouden om stellige conclusies te

La Roi: Rapportbespreking ‘Follow the money!’

formuleren over een positieve ontwikkeling van de ontnemingresultaten en het gerealiseerde conservatoir beslag gedurende de looptijd - en dankzij de inspanningen - van het Programma FinEC Politie.

Aanleiding en doel van het onderzoek Het eerste hoofdstuk van het IOOV-rapport is inleidend van aard. Het schetst beknopt de inbedding van het Programma FinEC Politie in het versterkingsprogramma ‘Veiligheid begint bij Voorkomen’ (VbbV). Vervolgens worden in kort bestek de aanleiding en het doel van het programma beschreven. De eerste bijlage gaat iets dieper in op historische achtergronden en recente programma’s en projecten in het verlengde van het project VbbV. Daarbij valt op dat de Inspectie zich beperkt tot een opsomming van diverse programma’s en activiteiten. Er wordt niet geanalyseerd hoe deze programma’s zich tot elkaar verhouden, noch wordt op de bevindingen gereflecteerd. Opmerkelijk in de bespreking van het Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM) is dat de Inspectie haar focus uitsluitend richt op financieel opsporen, terwijl een belangrijk deel van het PVAGM is gericht op de aanpak van het delict fraude en diverse verschijningsvormen ervan.2 In de inleiding van het PVAGM wordt terecht aangegeven dat financieel-economische criminaliteit een containerbegrip is, dat vraagt om een duidelijke definiëring vooraf. In het document worden achtereenvolgens ‘fraude’, ‘witwassen en afnemen’ en ‘corruptie’ onderscheiden. Als onderdeel van het PVAGM valt het Programma FinEC Politie onder de noemer “Versterking aanpak Financieel Economische Criminaliteit.” De hoofdletters in de gebruikte afkorting van het Programma FinEC Politie verwijzen daar ook naar. Het oorspronkelijke initiatiedocument van het Programma uit 2007 daarentegen heeft als titel meegekregen: “Financieel Economisch Opsporen Politie”, net als de daarop volgende “Strategie en concretisering met beperkt budget“. De focus van het programma op financieel opsporen ligt in het verlengde daarvan, maar omvat niet de volledige beleidsdoelstellingen van PVAGM. In haar uitingen naar buiten heeft het Programma zelf zich gepresenteerd als “Programma Financieel Economische Criminaliteit.” Een vlag die de lading dus niet heeft gedekt. Het is overigens saillant dat het Programma FinEC Politie zich in de uitwerking vooral heeft gericht op de methode van financieel opsporen, terwijl in de naamgeving – financieel-economische criminaliteit – de aanpak van fraude opgesloten zit. Met het voormalige Project Financieel Rechercheren (FR) was het omgekeerde het geval. De naamgeving FR duidde vooral op de methodische aanpak – gebruik maken van financieel rechercheren, naderhand omgedoopt tot financieel opsporen. In de uitwerking bleek het resultaat van het project FR juist vooral te bestaan uit

Pagina 24

de inrichting van de Interregionale Fraudeteams, die zich bezighielden met de daadwerkelijke aanpak van fraudezaken. De Inspectie gaat niet in op de complexiteit van het begrip financieel-economische criminaliteit, maar hanteert voornamelijk de term ‘financieel opsporen’, zonder duidelijk aan te geven wat zij daar onder verstaat. In de inleiding wordt de hoofddoelstelling van het inspectieonderzoek geformuleerd. Het evaluatieonderzoek richt zich op het geven van inzicht “(…) in de mate waarin de hoofddoelstelling van het programma FinEC Politie door de politie is gerealiseerd, namelijk dat de politie meer en beter financieel is gaan opsporen”(IOOV, p. 22). Het was duidelijker geweest wanneer het ”....dat de politie meer en beter financieel is gaan opsporen” was omschreven als ‘....of de politie meer en beter is gaan opsporen’.

“

De onderzoeksvragen van de Inspec-

tie zijn uitsluitend gericht op afnemen. Over de aanpak van het delict fraude wordt in het evaluatieverslag van de Inspectie niet gesproken.” De onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag van het rapport luidt: “In hoeverre is de politie in staat af te nemen binnen de opsporing en de handhaving op alle niveaus binnen de politie?” Deze hoofdvraag is geoperationaliseerd in vier deelvragen: 1. “In hoeverre is financieel opsporen geïntegreerd in de werkprocessen op het niveau van opsporing en handhaving op wijk, district, regionaal, bovenregionaal en nationaal niveau? 2. In hoeverre zijn de politiemedewerkers in de processen opsporing en handhaving op wijk, district, regionaal, bovenregionaal en nationaal niveau toegerust op de FinEC-invalshoek alsook om met ongewenste beïnvloeding van criminele partijen om te gaan? 3. In hoeverre ervaart de politie bij criminaliteitsbestrijding vanuit de FinEC-invalshoek knelpunten bij de samenwerking met de relevante ketenpartners? 4. Hoe verhouden deze inspanningen zich tot de bereikte ontnemingresultaten in de pilot en niet-pilot korpsen en hoe zijn de eventuele verschillen tussen deze te verklaren?” (IOOV, p. 23)

Pagina 25

Finecscience (www.finec.eu/finecscience.html), 14 februari 2013

De onderzoeksvragen van de Inspectie zijn uitsluitend gericht op afnemen. Over de aanpak van het delict fraude wordt in het evaluatieverslag van de Inspectie niet gesproken. In de normering die de Inspectie hanteert, komt de mate waarin fraudezaken wel of niet zijn aangepakt niet voor.

Waar komt deze focus vandaan? Het beleid inzake financieel economische criminaliteit volgens VbbV is, naast aandacht voor de methode van financieel opsporen, nadrukkelijk gericht op de aanpak van fraude. Zowel in VbbV als in PVAGM wordt fraude als aandachtspunt genoemd nog vóór het krachtiger aanpakken van witwassen, het afnemen van crimineel vermogen en corruptiebestrijding.3 Het VbbV onderscheidt expliciet faillissementsfraude en verzekeringsfraude als aandachtsgebieden. In het initiatiedocument van het Programma FinEC Politie wordt fraude genoemd in het inleidende wenkend perspectief dat de programmaleiding voor ogen staat. Onder het motto: “Als we hier nu eens geld voor hadden”, wordt er onder andere op gewezen dat aangevers van fraude terecht moeten kunnen bij professionele politiemensen en dat de regionale recherche zelfstandig complexe fraudezaken moet kunnen afhandelen.4 Het initiatiedocument benoemt een aantal delicten of criminaliteitsgebieden waar op nationaal niveau de aandacht naar dient uit te gaan, verwijzend naar VbbV en PVGAM. Fraude wordt daarbij als laatste genoemd.5 Er wordt weliswaar bij vermeld dat deze aandachtsgebieden in willekeurige volgorde zijn opgenomen, maar in de uitwerking van actielijnen en activiteiten blijkt de aandacht van het programma vooral gericht op interne maatregelen die betrekking hebben op de organisatorische bedrijfsvoering van de politie. De aanpak van fraudezaken komt in die uitwerking niet meer voor. De Inspectie sluit met haar evaluatie aan bij de keuzes die door het Programma FinEC Politie zijn gemaakt.

De reikwijdte van het onderzoek In tegenstelling tot de omvang van het inspectierapport, is de reikwijdte van het onderzoek groot. Het omvat vierentwintig van de vijfentwintig voormalige politieregio’s (uitgezonderd is de regio Drenthe), het KLPD met de Nationale Recherche (NR), de Bovenregionale Recherche (BR’en) de Koninklijke Marechaussee (KMar), de bijzondere opsporingsdiensten en andere handhandhavingspartners. Het functioneren van het programmabureau FinEC is geen onderwerp van de evaluatie (IOOV, p. 25). Over de achterliggende redenen voor deze onderzoeksbeperking laat de Inspectie zich niet uit. Samenwerking tussen (keten)partners vormde een belangrijk onderdeel van het Programma FinEc Politie en is om die reden

eveneens onderdeel van het evaluatieonderzoek. Gezien het belang dat wordt gehecht aan samenwerking is het jammer dat dit alleen is onderzocht vanuit het perspectief van de politie (IOOV, p. 25) en bijvoorbeeld niet vanuit het Openbaar Ministerie of andere relevante partijen. Samenwerking floreert immers bij wederkerigheid. De toerusting van medewerkers, in de vorm van kennis, toepassing van die kennis (capaciteit), en prioriteit, vormen een belangrijke scope in het onderzoek. De Inspectie voegt daar ‘weerbaarheid tegen corruptie’ aan toe, ook al maakte dat geen onderdeel uit van het Programma FinEC politie. De Inspectie motiveert deze toevoeging, door er op te wijzen dat zij in ander onderzoek naar in beslag genomen verdovende middelen en vuurwapens heeft geconstateerd dat er in de bedrijfsvoering weinig oog is voor de kwetsbaarheid van medewerkers die het werk feitelijk doen. Een relatie naar FinEC wordt niet gelegd. Opnieuw is er sprake van redundantie. Zowel in hoofdstuk 2, waarin de onderzoeksbevindingen worden beschreven (IOOV, p. 48), als in bijlage 2 waarin apart verslag wordt gedaan van het onderdeel ‘weerbaarheid’ (IOOV, p. 95) worden teksten letterlijk herhaald.

Normering van de resultaten De door de inspectie gehanteerde normen zijn zoveel mogelijk gebaseerd op achtereenvolgens: de doelstellingen van het Programma FinEC Politie, de kwaliteitsaspecten van (keten)samenwerking en het Referentiemodel Bedrijfsprocessen Politie. De grondslagen van het Programma FinEC Politie gelden als toetsingskader: • “Bij al het werk wordt de financieel-economische invalshoek betroken; • De uitbreiding van de sterkte met specialisten, bijscholing van het huidige personeel en versterking van de verbinding daartussen; • Substantieel betere resultaten in termen van afnemen (er wordt jaarlijks meer afgenomen dan er wordt geïnvesteerd in het programma); • Er is sprake van samenwerking binnen de handhavingsketen.” (IOOV, p. 26) Deze uitgangspunten van het Programma FinEC Politie worden uitgebreid en in samengevatte vorm diverse keren beschreven (IOOV, pp. 25, 26, 91). Een beperking van het Programma FinEC Politie is dat er vooraf geen resultaatdefinities zijn geformuleerd. Daarmee heeft de Inspectie geen concreet toetsbare norm om het effect van het programma aan af te meten (IOOV, pp. 26, 63). Om dit te ondervangen is gebruik gemaakt van de afzonderlijke convenanten die het Programma FinEC Politie heeft afgesloten met de FinEC-organisaties, en de verantwoording daarvan. Het ontbreken van een heldere resultaatdefinitie vooraf, heeft het Programma FinEC Politie gemeenschappelijk met het eerdere Project Financieel Rechercheren (FR). Dit


project is ontwikkeld in de periode 1996-1997 en geïmplementeerd in de jaren 1998-2002. Hiervan bestond bij aanvang ook geen eenduidigheid over de overkoepelende doelstelling en het was dus ook lastig vast te stellen in hoeverre het beoogde effect was gerealiseerd.6 Deze constatering was voor het Programma FinEC Politie reden om bij aanvang van het programma een nulmeting te laten uitvoeren, om op die manier inzicht te krijgen in de FinEC-startsituatie en om de eindresultaten met die situatie te kunnen vergelijken. Het inspectierapport gaat slechts mondjesmaat - alleen in de eerste bijlage - nader in op deze nulmeting. Uit die meting kwam naar voren dat de resultaten op het gebied van financieel-economische criminaliteit divers zijn, zoals ook door de Inspectie bij herhaling wordt vastgesteld. De Inspectie constateert dat aan de oorspronkelijke bedoeling om met de nulmeting de voortgang van het Programma FinEC te monitoren geen gevolg is gegeven. Ze lijkt zich neer te leggen bij de constatering dat het voor de regio’s te arbeidsintensief is om de gewenste data te produceren. Over de beschikbaarheid van de zogenaamde Finecjoin met behulp waarvan deze data geautomatiseerd kon worden verkregen, rept het IOOV-rapport in het geheel niet. Dat zijn gemiste kansen. In de nulmeting worden meer dan twintig beleidseffectindicatoren benoemd om te komen tot een vorm van eenduidige monitoring. Bovendien zijn die indicatoren van waarden voorzien: handmatig in de nulmeting en digitaal binnen het datawarehouse van de Finecjoin. De Inspectie gaat hier verder niet op in. Wel neemt ze zonder nadere motivering de resultaten over die door het Programma FinEC Politie aan zichzelf worden toegeschreven. Dit is begrijpelijk bezien vanuit het Programma, maar niet vanuit de positie van de onafhankelijke onderzoekers van de Inspectie. Het lijkt op de slager die zijn eigen vlees keurt. Dit risico wordt bewaarheid zo blijkt uit de volgende uitspraak van de Inspectie: “Uit rapportages van of op basis van informatie van het programmabureau FinEC komt naar voren dat het Programma FinEC Politie succesvol is” (IOOV, p. 75).

Inhoudelijke bevindingen In zowel de hoofdvraag van het onderzoek als de deelvragen, ligt de nadruk op het verbeteren van de interne politieorganisatie. De reden hiervoor is, aldus de onderzoekers, dat het Programma FinEC een inrichtingsprogramma is (IOOV, p. 33). Eerder is al geconstateerd dat de Inspectie geen relatie legt naar de oorspronkelijke beleidsdoelstellingen met betrekking tot de aanpak van fraude. Het door de Inspectie gekozen uitgangspunt staat bovendien op gespannen voet met wat de werkelijke vraag zou moeten zijn, namelijk: wat heeft de burger gemerkt van de inspanningen van het programma? Terecht begint het lonkend perspectief in het Initiatiedocument van het Programma Financieel Opsporen Politie bij de burger. “Burgers merken dat buurtgenoten die op onverklaarbare wijze op grote voet leven aandacht krijgen van de politie”

Pagina 26

(Initiatiedocument Programma FinEC Politie, p. 2). In het evaluatierapport van de Inspectie is die externe focus op de burger, waar het in wezen om zou moeten gaan, verdwenen. Wat resteert is een naar binnen gekeerde blik op de interne politieorganisatie.

Hoe is de Inspectie tot haar oordeel gekomen? Het onderzoek van de Inspectie omvatte een voorgestructureerde schriftelijke vragenlijst naar de stand van zaken ultimo juni 2011 omtrent de inrichting, toerusting, sturing, samenwerking en ontnemingresultaten van financieel opsporen. Deze is uitgezet bij alle regionale politiekorpsen, NR, BR en KMar en gevalideerd door de korpschefs. Daarnaast is een internetenquête gehouden onder medewerkers van de regionale korpsen, het KLPD en de BR-en, zowel op uitvoerend, als tactisch en strategisch niveau binnen de opsporing en handhaving van de politie. Op basis van de vragenlijsten en enquêtes hebben verdiepende interviews plaatsgevonden. In totaal gaat het in de volle breedte van het onderzoeksterrein over netto ruim 750 respondenten (IOOV, pp. 27-28). In het licht van de genoemde reikwijdte van het onderzoek (alle regionale politiekorpsen, BR-en en KLPD) is deze steekproef gering. De reikwijdte omvat in feite de volledige operationele politiesterkte, zijnde ruim 50.000 fte per ultimo december 2011.7 Daarin is de KMar niet opgenomen. Het is onduidelijk hoe de netto-respons zich verhoudt tot de bruto omvang van de uitgezette vragenlijsten en enquêtes. Dat aantal wordt niet genoemd. Uit de beschrijving van de onderzoekspopulatie blijkt bovendien niet de spreiding van de respondenten over de verschillende niveaus binnen de politie. Dat deze niet evenredig is, blijkt uit de vaststelling voorafgaande aan de presentatie van de bevindingen van de Inspectie dat “(…) de omvang van de onderzoekspopulatie niet in alle gevallen voldoende is om statistisch verantwoorde uitspraken te doen.” Dit is een belangrijke beperking van de waarde van de onderzoeksresultaten. De Inspectie vangt dit op door in haar rapportage een aantal algemene kwalificaties te benoemen (IOOV, p. 32): • een minderheid (resultaat tussen 0% en 25%); • minder dan de helft (resultaat van 25% tot 50%); • een kleine meerderheid (resultaat van 50% tot 75%; • een ruime meerderheid (resultaat tussen 75% en 100%); • ‘alle’ (100% van de onderzoekspopulatie). In het gebruik van deze kwalificaties is de Inspectie niet consistent. Zij hanteert in haar bevindingen ook termen als “een kleine minderheid”, zonder dat duidelijk wordt hoe dit begrip zich verhoudt tot de eerder genoemde kwalificaties (IOOV, pp. 34, 41). In haar analyses hanteert de Inspectie vage termen als “veelal”, “vooral”, “de meeste”, “met name” en “niet altijd.”

Pagina 27


Organisatorische inbedding Wat betreft de organisatorische inbedding stelt de Inspectie vast dat het integreren van de financiële invalshoek van ‘wijk tot wereld’, niet tot stand is gekomen. Vooral op het niveau van de wijken en districten ontbreken concrete finec-doelstellingen en -sturingsinstrumenten. FinECorganisaties presteren op dit punt volgens de Inspectie desondanks beter dan niet-FinEC-organisaties.8 Dat was overigens al het geval voordat zij aan het Programma FinEC deel gingen nemen. Sterker nog: het was het criterium op basis waarvan ze voor deelname aan het programma werden geselecteerd. Bij het maken van De Inspectie gaat niet in op mogelijke oorzaken keuzes over het oppak- voor het ontbreken van doelstellingen en ken van zaken heeft sturingsinstrumenten. Evenmin besteedt zij financieel opsporen niet aandacht aan de vraag of het vaststellen van de eerste prioriteit concrete doelstellingen voldoende voorwaarde (…)”, aldus de inspec- is voor het bereiken ervan. Behalve kwantitie. ” tatieve doelstellingen is namelijk de vraag belangrijk in hoeverre getroffen maatregelen van invloed zijn op de houding van politiemensen tegenover financieel-economische criminaliteit. Deze kwalitatieve vraag had men kunnen beantwoorden aan de hand van de kwantitatieve attitudemeting, die twee keer is uitgevoerd bij de vijf pilot-korpsen en de drie BR-en van het eerste uur.9 De eerste keer aan het begin van de pilot-periode van de desbetreffende FinECorganisatie, de tweede keer een jaar later. De Inspectie heeft geen gebruik gemaakt van de resultaten van deze meting, die is uitgevoerd in opdracht van het Programma FinEC. De vragen uit de meting zijn gebaseerd op ervaringen uit eerdere onderzoeken.10/11 De resultaten bieden inzicht in de ontwikkeling van de attitude van medewerkers op diverse niveaus in de FinEC-organisaties en in een aantal achterliggende redenen waarom het Programma FinEC Politie niet geslaagd is in haar opzet ‘Van wijk tot wereld.’ Juist inzicht in dat waarom is van belang om lering te trekken uit wat wel, en wat minder of niet werkt.

“

Toerusting medewerkers In de beoordeling of politiemedewerkers voldoende zijn toegerust om financieel-economisch opsporen toe te passen heeft de Inspectie terecht niet alleen gekeken naar de mate waarin politiemedewerkers zijn opgeleid. Zij heeft in haar beoordeling meegenomen in hoeverre er voldoende capaciteit is om de opgedane kennis toe te passen en in

welke mate er door leidinggevenden op alle niveaus in de opsporing prioriteit wordt gegeven aan financieel opsporen. De Inspectie concludeert dat politiemedewerkers in de FinEC-organisaties beter zijn toegerust, qua opleiding. Ook wat betreft capaciteit is er binnen de FinEC- organisaties meer capaciteit beschikbaar voor financieel opsporen. Dat is niet verrassend aangezien de FinEC-organisaties het in de nulmeting al beter deden dan de niet-FinEC organisaties. Het extra geld dat de FinEC-organsaties vanuit het programma ter beschikking hebben gekregen voor opleidingen en capaciteitsuitbreiding diende een specifiek FinEC-doel. Voorwaarde voor de betrokken regio’s was dat zij zelf ook een investering zouden doen ten behoeve van FinEC. Het oormerken van gelden is een belangrijke voorwaarde voor succes, zo is onder andere gebleken uit de evaluatie van het project Financieel Rechercheren.11 In hoeverre de FinEC-organisaties zónder extra geoormerkte gelden in staat zullen zijn de gerealiseerde resultaten vast te houden, dan wel te verbeteren, zal in de toekomst moeten blijken. Wat betreft opleidingen constateert de Inspectie dat deze vooral zijn gevolgd door specialisten. De speciaal voor niet-specialisten ontwikkelde ‘E-learning Zelfstudie bewustwording FinEC’, bedoeld om financieel opsporen organisatiebreed onder de aandacht te brengen, is nauwelijks gevolgd. Volgens de informatie van de regio’s heeft dat vooral te maken met de inhoud en de studiebelasting van de aangeboden module. De Inspectie volstaat met deze vaststelling en gaat niet in op mogelijke achterliggende oorzaken. Meer informatie hierover had de Inspectie kunnen verkrijgen uit het verslag van de attitudemetingen. Volgens respondenten in de attitudemetingen weerspiegelt juist de – vrijblijvende – keuze voor een op afstand te volgen zelfstudiepakket het geringe belang van financieel opsporen. Het zijn vooral medewerkers op wijken districtsniveau voor wie deze cursus was bedoeld. In de conclusies van de Inspectie zijn dat ook de niveaus waarop te weinig capaciteit en prioriteit wordt gegeven aan financieel opsporen. De veelzijdigheid en onvoorspelbaarheid van het werken op wijken districtsniveau is een belangrijke oorzaak voor het achterblijven van aandacht voor financieel opsporen op die niveaus, aldus de Inspectie. Uit de attitudemeting is gebleken dat vooral op wijken districtsniveau behoefte is aan daadwerkelijke zaaksondersteuning: “handen aan het bed”, om van daaruit kennis en ervaring op te doen. Alle organisatorische inbedding, prioriteitstelling of sturing ten spijt, ontbreekt het volgens respondenten uit de attitudemeting daaraan nog te vaak.


Financieel opsporen, afnemen of aanpak fraude?

Pagina 28

en repressie. In bijlage 2 van het onderzoek wordt de relatie tussen die drie uiteengezet en worden de bevindingen van dit deelonderzoek gedetailleerd weergegeven. In het hoofdrapport wordt volstaan met een korte samenvatting van de resultaten. Het onderzoek richt zich op de vraag in hoeverre er beleid op de genoemde indicatoren is geformuleerd en of dit is geconcretiseerd naar financieel opsporen. Er is dus niet onderzocht in hoeverre er in de praktijk sprake is van corruptie.

“Bij het maken van keuzes over het oppakken van zaken heeft financieel opsporen niet de eerste prioriteit (…)”, aldus de inspectie (IOOV, p. 44). De Inspectie is op dit punt in haar formulering niet echt nauwkeurig. Financieel opsporen is een methode, geen zelfstandig te onderzoeken delict, waar wel of geen prioriteit aan wordt gegeven. In de attitudemeting is om die reden onder- De bevinding dat er wel aandacht is voor integriteit, maar scheid gemaakt tussen de methode financieel opsporen dat er geen algemeen eenduidige definitie van corruptie en het delict fraude. Uit de attitudemeting blijkt overigens bestaat, is tevens een van de conclusies (IOOV, pp. 49, 51). dat de houding tegenover financieel opsporen bij de De Inspectie beperkt zich tot het weergeven van een aanonderzochte FinEC organisaties is verbeterd onder invloed tal uiteenlopende omschrijvingen van het begrip, die door van het Programma FinEC, zij het in mindere mate dan op respondenten zijn gegeven. De Inspectie zelf geeft geen strategisch niveau werd verwacht of gehoopt. De attitude definitie van het begrip corruptie waaraan de gegeven antten aanzien van de aanpak van fraudezaken blijkt nauwe- woorden gerelateerd zouden kunnen worden. In haar lijks veranderd. Op dat punt heeft de Inspectie gelijk als zij bespreking van de resultaten van dit deel van het onderstelt: “bloed gaat voor geld”. Het eerder geconstateerde zoek is de Inspectie opvallend vaag. Veel verder dan “een ontbreken van een eenwisselend beeld” en “geen duidige definiëring van eenduidig beeld” reikt de het onderzoeksobject conclusie niet. De belanzorgt op dit punt voor grijkste conclusie van de onduidelijkheid. Impliciet wordt hiermee een belangInspectie is dat concretisering van algemeen integIn haar bespreking van rijke voorwaarde voor samenwerking riteitsbeleid naar finande bevindingen ten aancieel opsporen ontbreekt. zien van de prioriteitstel- gegeven: een helder en gemeenschappelijk Een reflectie van de ling voor financieel Inspectie op de betekenis opsporen legt de inspec- te bereiken doel, namelijk het oplossen van van deze bevindingen blijft tie de nadruk op de mate achterwege. waarin ‘afnemen’ als een zaak. Op strategisch niveau zijn andere standaardprocedure in de opsporing wordt belangen in het geding dan het oplossen Samenwerking meegenomen (IOOV, p. 44). Financieel opsporen van een concrete casus en zijn het doel en Voor de beoordeling van de interne, interregionale en afnemen worden en ketensamenwerking daarbij door elkaar de resultaten van samenwerking vaak heeft de Inspectie vier gebruikt, alsof deze synoindicatoren gekozen: doelniem zijn aan elkaar. onduidelijk.” convergentie (overeenFinancieel opsporen is stemming over te bereiken echter méér dan afnemen (of ontnemen) en beperkt zich niet tot fraudezaken, doel en resultaat), ketenregie, gedeelde analyse en infordrugsdelicten of witwaszaken. Het wordt juist ook ingezet matiecoördinatie. Wat betreft doelconvergentie blijkt dat bij commune delicten. Uit de attitudemeting komt naar interne samenwerking bij de politie (lokaal, regionaal en voren, dat het nut van financieel opsporen in de volle bovenregionaal) op operationeel niveau positiever wordt ervaren vanwege de helderheid en de overeenstemming breedte van het politieveld in toenemende mate wordt (h)erkend. Bovendien blijkt dat er op dit punt gedurende van doel en resultaat dan op de bovenliggende (stratede looptijd van het programma duidelijk (significant) iets gische) niveaus. Datzelfde geldt voor samenwerking met het lokaal bestuur en ten aanzien van de ketenregie in de ten goede is veranderd bij de FinEC-organisaties. samenwerking met het Openbaar Ministerie (OM) en het Bureau Ontnemingswetgeving Openbaar Ministerie Weerbaarheid tegen corruptie (BOOM). De Inspectie stelt vast dat men over de samenwerking met Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst In het antwoord op de vraag in hoeverre politiemedewer- (FIOD)/Belastingdienst op het niveau van concrete opspokers zijn toegerust op weerbaarheid tegen corruptie ringsonderzoeken eveneens tevreden is. hanteert de Inspectie drie indicatoren: preventie, detectie

“

Pagina 29


Impliciet wordt hiermee een belangrijke voorwaarde voor samenwerking gegeven: een helder en gemeenschappelijk te bereiken doel, namelijk het oplossen van een zaak. Op strategisch niveau zijn andere belangen in het geding dan het oplossen van een concrete casus en zijn het doel en de resultaten van samenwerking vaak onduidelijk. Deze bevindingen komen overeen met de uitkomsten van een vergelijkend onderzoek van BOD’s met de Politie uit 2009.10 Een vergelijkbare vaststelling doet de Inspectie bij het delen van informatie en bij analyse. Voor zover dat concrete (opsporings)informatie betreft, verloopt de samenwerking naar tevredenheid. Volgens de FIOD/Belastingdienst is er wat betreft delen van informatie vooral sprake van eenrichtingsverkeer naar de politie en ontbreekt het nog te vaak aan een terugkoppeling van de resultaten van de samenwerking. Dat is een belangrijke motivatie voor voortzetting van de samenwerking, zo blijkt ook uit de attitudemeting ten aanzien van interne terugkoppeling van onderzoeksresultaten binnen de politieorganisatie. Samenwerking als doel op zich is onvoldoende om verschillende – mogelijk zelfs tegengestelde – resultaten te bereiken. Dat blijkt bijvoorbeeld wanneer het gaat om de toerekening van (ontneming)resultaten uit onderzoeken die gezamenlijk door verschillende politieregio’s, door politie en OM of door politie en FIOD/Belastingdienst zijn uitgevoerd. Politieke en/of bestuurlijke druk wordt genoemd als een mogelijk pressiemiddel om samenwerking op te starten. Op zichzelf is dat echter onvoldoende voor een succesvolle samenwerking. De Inspectie concludeert dat de doelstelling van het Programma FinEC Politie om te komen tot meer en betere samenwerking en informatie-uitwisseling met (keten) partners onvoldoende is gerealiseerd. Als achterliggende oorzaken wijst de Inspectie op door respondenten genoemde ‘taal- en cultuurverschillen’. Welke dat zijn en hoe die doorwerken op (het gebrek aan) samenwerking wordt niet duidelijk. Tenslotte concludeert de Inspectie dat bestuur en andere (keten)partners onvoldoende zijn mee ontwikkeld met politie en OM. Het wordt niet duidelijk waar de Inspectie deze conclusie op baseert. Aangezien de samenwerking vooral vanuit het perspectief van de politie is beoordeeld (IOOV, p.25), kan de vraag worden gesteld hoe objectief dit oordeel is. Het maakt op zijn minst nieuwsgierig naar de mening van de samenwerkende partners op dit punt.

Internationale samenwerking De norm voor de resultaten van internationale samenwerking wordt gelegd bij de vraag in hoeverre er een contactpunt is ingericht voor Europese uitwisseling en of het feitelijk het functioneert. Dat is het geval en er wordt goed mee samengewerkt, aldus de conclusie van de Inspectie. Opnieuw blijkt dat er over de omvang van internationale ontnemingzaken geen of ontoereikende registratie

bestaat. Een meetbaar resultaat van internationale samenwerking kan dus niet worden gegeven. Wel merkt de Inspectie op dat uit haar onderzoek blijkt dat het aantal internationale ontnemingzaken beperkt is en dat ook in de internationale samenwerking onduidelijkheid blijkt over de toerekening van resultaten. Evenals op nationaal niveau wordt dit genoemd als een belemmering voor (internationale) samenwerking.

Ontnemingresultaten Bij de vaststelling van de normering van de (ontneming) resultaten van het Programma FinEC Politie verwijst de inspectie naar het uitgangspunt van het programma. Het moet leiden tot “substantieel betere resultaten in termen van afpakken (er wordt jaarlijks meer afgenomen dan er wordt geïnvesteerd in het programma), het aantal opgepakte fraudezaken en afname van de criminaliteit” (IOOV, p. 63). In het vervolg wordt alleen aandacht besteed aan het eerstgenoemde, ‘afpakken’. Het aantal fraudezaken en afname van de criminaliteit komen in het inspectierapport niet aan de orde.

Normering

Bij de normering wordt opnieuw gewezen op het ontbreken van een concreet toetsbare norm. Hoewel het Programma FinEC Politie in aanvang formeel geen resultaten heeft gedefinieerd aan de hand waarvan het effect van het programma kan worden afgemeten, is er door het programma gaandeweg wel een norm ontwikkeld. Deze houdt in dat tegenover iedere gefinancierde FinEC-versterking een viervoudige prestatie aan conservatoir beslag dient te staan, gedekt door een proces-verbaal (van beslag), inclusief waardebepaling (IOOV, p. 64). Deze zogenoemde ‘return on investment’ is vastgesteld op basis van de ervaringen van de eerste FinEC-organisaties. In hoeverre deze ‘return on investment’ daadwerkelijk heeft plaatsgevonden bij de desbetreffende FinEC organisaties wordt niet met cijfers onderbouwd. Overigens geldt deze norm pas voor de FinEC-organisaties die vanaf 2010 deelnemen. De vastgestelde normering heeft bovendien een keerzijde. Het risico bestaat dat verwachte opbrengsten (mede) bepalend worden bij de prioritering van zaken. Een dergelijke focus staat haaks op het uitgangspunt van het Programma FinEC dat het niet gaat om de ‘kerels en pegels’(IOOV, p. 75). In haar verdere bespreking van ontnemingresultaten baseert de Inspectie zich vervolgens op de (niet eenduidige en onbetrouwbare) gegevens van ontneming en conservatoir beslag. Vanuit verschillende bronnen is gekeken naar de opbrengsten van (conservatoir) beslag, om zo zicht te krijgen op de bereikte ontnemingresultaten in de periode 2009-2011.

Conservatoir beslag

De keuze van de Inspectie voor conservatoir beslag ligt in het verlengde van de keuzes van het programmabureau


FinEC Politie. Deze is gebaseerd op de praktijk van de prestaties van de FinEC-organisaties van het eerste uur. Gebleken is dat 95% van het conservatoir ook daadwerkelijk wordt ontnomen. Dat zegt overigens nog niets over de mate waarin het conservatoir beslag dekkend is ten opzichte van het berekende wederrechtelijk verkregen voordeel, de zogenoemde beslagratio, waarover later meer. Er is voor gekozen de waarden die zijn opgenomen in de processen-verbaal van de politie als uitgangspunt te nemen (IOOV, p. 65). Dat is niet onomstreden. Tussen het berekende en daadwerkelijk ontnomen wederrechtelijk verkregen voordeel bestaan in de praktijk grote verschillen (IOOV, voetnoot p. 64).

Registratie

Dat het Programmabureau FinEC Politie er onvoldoende in is geslaagd om aan de diversiteit, meerduidigheid en onduidelijkheid in de registraties een einde te maken, laat zich aflezen aan de tabel waarin doelstelling en realisatie van het conservatoir beslag van de FinEC-organisaties is opgenomen (tabel 2.6, IOOV, p. 67). De elf FinEC-organisaties hanteren geen eenduidige definitie van conservatoir beslag. “(…) enerzijds strikt conservatoir beslag anderzijds conservatoir beslag, inclusief verbeurdverklaring, onttrekking en derdenbeslag” (IOOV, p. 66). De Inspectie wijst op deze discrepantie en legt zich er vervolgens bij neer. Uit de tabel blijkt dat de elf FinEC-organisaties maar liefst zes varianten van conservatoir beslag hanteren. In een toelichting op de tabel wijst de Inspectie erop dat over de periode 2009-2011 de doelstellingen van de FinECorganisaties een stijgende lijn laat zien. Dat geldt echter niet in vergelijkbare mate voor de ontwikkeling van de realisaties van de doelstellingen. In de regio’s Gelderland Midden, Hollands Midden, Flevoland en de BR Noord- en Oost Nederland is zelfs sprake van een dalende tendens over de gehele periode.

Realisatie

Geconstateerd wordt dat reeds medio 2011 de totale omvang van de FinEC doelstellingen is gerealiseerd. Halverwege 2011 is het totaal van de FinEC-doelstelling inderdaad behaald, maar alleen dankzij de resultaten van de regio Midden-West Brabant en het KLPD/de NR. De overige FinEC-organisaties presteren medio 2011 nog onder de doelstelling. Daarbij moet weliswaar worden ingecalculeerd dat dit de opbrengsten betreft over een half jaar. Maar zelfs wanneer deze resultaten worden

Pagina 30

geëxtrapoleerd, blijven vijf van de elf FinEC-organisaties onder de doelstelling. Twee FinEC-organisaties realiseren na extrapolatie van de resultaten nog geen kwart van de doelstelling. In haar toelichting op de genoemde tabellen gaat de Inspectie niet in op deze verklaringen van de resultaten.

Gegevens van het BOOM

Tenslotte heeft de Inspectie gegevens van het BOOM en het programmabureau FinEC gekoppeld om een vergelijking te kunnen maken tussen FinEC-organisaties en nietFinEC-organisaties. Daaruit blijkt dat er (nog steeds) aanzienlijke verschillen bestaan tussen de registraties van het BOOM en de politie. Verschillen in de wijze en het moment van registreren bij politie en OM zijn de oorzaak hiervan, aldus de verklaring van het programmabureau FinEC. Dit probleem werd al zichtbaar tijdens de evaluatie van het project FR (2002). Het werd nogmaals duidelijk tijdens de nulmeting van het Programma FinEC politie en alle inspanningen van het Programma FinEC politie ten spijt (al dan niet in samenwerking met het Programma FinEC OM) is daaraan nog steeds geen einde gekomen. De Inspectie lijkt zich (opnieuw) bij het gebrek aan eenduidige registratie neer te leggen. Toch stelt de Inspectie in haar analyse het volgende: “Met name bij de FinEC politiekorpsen is er sprake van een stijgende gemiddelde beslagwaarde per executieve fte” (IOOV, p. 76). De Inspectie verwijst met deze uitspraak naar een tabel waarin per regio de waardes van conservatoir beslag per jaar en per executieve fte in de periode 2009-2011 zijn weergegeven op basis van opgaven van het BOOM(tabel 2.7, IOOV, pp. 70-71). In de tabel linksonder zijn de totale gegevens van de FinECregiokorpsen en de niet-FinEC-regiokorpsen per fte executief over de jaren 2009-2011 uit de oorspronkelijke tabel overgenomen. Daaraan is voor deze rapportbespreking het verschil toegevoegd tussen de opeenvolgende jaren, oftewel de ontwikkeling van de beslagwaarde in de genoemde jaren.

Hieruit blijkt dat de gemiddelde beslagwaarde per fte in de FinEC-regio’s in 2010 is gedaald ten opzichte van 2009. Deze daling blijkt vooral toe te schrijven aan gedaalde resultaten van de FinEC regio’s IJsselland, Gelderland Midden en Flevoland. Pas in 2011 is sprake van een stijging van de gemiddelde beslagwaarde per fte. Bij de niet-FinECorganisaties is het omgekeerde het geval. Een stijging in 2010 ten opzichte van Regio’s 2009 2010 2009-2010 2011 2010-2011 2009, wordt gevolgd door een daling in 2011. Finec 12.235 10.185 -2.050 21.170 7.908 Over het geheel genomen is bij de FinECorganisaties tussen 2009 Niet-Finec 20.935 38.139 17.204 18.276 -19.863 en 2011 inderdaad sprake van een stijging. Daaraan Ontwikkeling taxatiewaarde conservatoir beslag niet-Finec/Finec regio (per fte-executief) gaat echter wel een daling in 2010 vooraf. Bij de

Pagina 31


niet-FinEC-organisaties is over de gehele periode 20092011 inderdaad sprake van een (lichte) daling, maar daar gaat een forse stijging in 2010 aan vooraf. Dat had in het rapport best gesignaleerd mogen worden. Verder blijkt er verschil te bestaan tussen de opgaven van het BOOM en de opgave van het FinEC programmabureau uit de tabel op de vorige bladzijde. De verklaring die het programmabureau FinEC Politie geeft voor deze verschillen is dat het Tijdelijk Register OM geen beslagmodule kent. Daardoor wordt het beslag niet zichtbaar. Dit betekent impliciet dat de bedragen bij het BOOM naar verwachting lager zijn dan die van de politie. Dat is inderdaad bij de meeste FinEC regio’s het geval. In de opgave over de eerste helft 2011 van het BOOM (tabel 2.7) varieert dit van een verschil van ruim zestigduizend euro minder voor de regio Flevoland tot ruim anderhalf miljoen minder voor de regio Midden-West Brabant ten opzichte van de opgave van het programmabureau FinEC Politie (tabel 2.6). Alleen bij de regio Hollands Midden is het omgekeerde het geval. Daar blijkt de opgave van het BOOM over de eerste helft van 2011 acht miljoen hoger te zijn dan in de registratie over 2011 van het Programma FinEC. Eerder is opgemerkt dat de Inspectie de opgave van de politie leidend laat zijn. Voor een berekening van de beslagratio wordt echter gebruik gemaakt van de cijfers van het BOOM. Deze beslagratio vertoont volgens het onderzoek van de Inspectie voor de FinEC-organisaties een stijgende lijn van 13% in 2009, naar 14,2% in 2010, naar 23% in de eerste helft van 2011 (IOOV, p. 68). Hoe die ontwikkeling is geweest bij de niet-FinEC-organisaties wordt niet vermeld.13 De Inspectie maakt hierbij de kanttekening dat de forse stijging in 2011 vooral het resultaat is van de ontwikkelingen in de regio Hollands Midden. Die ontwikkeling wordt echter niet zichtbaar in het overzicht van de tot dan toe leidende registratie door de politie. De geschetste positieve ontwikkeling komt derhalve tot stand door nogal selectief gebruik van de beschikbare bronnen.

Conclusie Het onderzoek van de Inspectie is zowel letterlijk als figuurlijk dun. Om te beginnen heeft de Inspectie zich in haar onderzoeksvraag onvoldoende laten leiden door de oorspronkelijke FinEC beleidsdoelstellingen uit Veiligheid begint bij Voorkomen en het Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad en wat daaraan onder in-

vloed van het Programma FineC is bijdragen. De bevindingen van de Inspectie zijn wetenschappelijk onvoldoende controleerbaar. Ondanks het oordeel dat de “integriteit van sturing- en verantwoordingscijfers onvoldoende is gewaarborgd” wordt op basis van diezelfde – onbetrouwbaar geachte – gegevens geconcludeerd dat de ontnemingresultaten zijn toegenomen. Gezien de onbetrouwbaarheid van de registratie, de onduidelijkheid over de vraag of die resultaten kunnen worden toegeschreven aan de inspanningen van de politie, en het gegeven dat er vaak een groot verschil bestaat tussen de berekeningen door de politie en de uiteindelijk door justitie vastgestelde ontnemingsvorderingen, kan worden geconstateerd dat deze conclusie van de Inspectie voor een belangrijk deel is gebouwd op drijfzand. Het verslag ontbeert diepgang. Het onderzoeksmateriaal wordt besproken, kort geanalyseerd en in de conclusies worden de bevindingen samengevat. Het ontbreekt aan een nadere duiding en verklaring van de bevindingen en een inhoudelijke reflectie daarop. In de bespreking van de ontnemingresultaten op basis van het opgelegd conservatoir beslag, wordt een aantal cruciale nuanceringen en verklaringen over het hoofd gezien. Tenslotte doet de gekozen invalshoek van de Inspectie om zich vooral te richten op kwantitatieve en organisatorische aspecten tekort aan de kwalitatieve bevindingen die uit de attitudemeting naar voren zijn gekomen. Daaruit blijkt een significant positieve ontwikkeling van de financiële oriëntatie onder de 893 deelnemende respondenten uit acht FinEC-organisaties. Ze kijken meer door een financiële bril. Waar een financiële oriëntatie in het verleden vooral werd gezien als een zaak voor specialisten, is financieel opsporen een breder onderdeel geworden van de opsporingspraktijk, mede dankzij de inspanningen van het programma FinEC Politie. Het blijft spannend of dat na afloop van het Programma ook stand houdt. Tiny la Roi is als onderzoeker verbonden aan Faber Organisatievernieuwing. Zij was in die hoedanigheid nauw betrokken bij de opzet, de uitvoering en de verslaglegging van de nulmeting voor het Programma FinEC Politie in 2008. Zij was bovendien verantwoordelijk voor de uitvoering en de analyse van de attitudemeting die bij de acht FinEC-organisaties van het eerste uur is uitgevoerd in de periode 2009-2011.


Pagina 32

Noten 1. Overigens is in het vervolg van het verslag bij de eindconclusies sprake van een toename in ontnemingsresultaten en conservatoir beslag sinds 2009 (IOOV, pp. 12, 82)

2. Kamer II, 2007/2008, 29911, nr 10, bijlage 2, pp. 1-9. 3. Kamer II, 2007/2008, 5513871, nr 7, pp. 24-25. 4. Programma Financieel Economisch Opsporen Politie, juni 2007, p. 2. 5. Programma Financieel Economisch Opsporen Politie, juni 2007, p. 9. 6. Faber, W. en A.A.A. van Nunen. (2002). Het ei van Columbo, Evaluatie van het project financieel rechercheren p. 475. 7. http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2012/07/19/operationele-sterkte-politie-50-587-fte.html, geraadpleegd 2 februari 2013.

8. Met dit begrip duidt de Inspectie op de geselecteerde regio’s, die als pilot binnen het programma hebben gefungeerd.

Dit zijn de voormalige politieregio’s Flevoland, Gelderland Midden, Hollands Midden, IJsselland, Kennemerland, Utrecht en Midden-West Brabant en de BR-en BRNON, BR Zuid en BR Zuid-West. 9. Deze attitudemeting is door het programma FinEC Politie verplicht gesteld voor de eerste pilots. De later toegevoegde pilots Utrecht en Midden- en West-Brabant kenden deze inspanningsverplichting niet en hebben afgezien van de uitvoering van de attitudemeting. 10. Faber, W. , A.A.A. van Nunen en C. la Roi. (2009). Bijzonder zijn ze allemaal. Vergelijkend onderzoek reguliere en bijzondere opsporing. Apeldoorn: Politie & Wetenschap/Oss, Faber organisatievernieuwing.; 11. Faber, W. en A.A.A. van Nunen. (2002). Het ei van Columbo, Evaluatie van het project financieel rechercheren. Oss: Faber organisatievernieuwing. 12. Voor de FinEC-organisaties Utrecht en Midden-West Brabant is nog geen ontwikkeling vast te stellen omdat zij pas vanaf 2011 deel uitmaken van het programma FinEC Politie. 13. De gegevens in het rapport zijn ontoereikend om daarvan een berekening te maken.

finecscience.html), 14 febuari 2013

Recommend Documents