Financování kultury z veřejných rozpočtů v roce 2009 (2001 – 2009) PhDr. Alena Mockovčiaková květen 2010 úvodem Kultura je velmi strukturovanou oblastí různorodých individuálních, skupinových i společenských zájmů, aktivit a činností, která podle našeho přesvědčení podstatnou měrou napomáhá k sociální identifikaci a všestrannému rozvoji jednotlivce a zároveň k integraci občanské společnosti, významná je její sociální a komunikační funkce. Nezanedbatelný vliv na deklarované potřeby a zájmy lidí v oblasti místní a regionální kultury má samozřejmě i obecnější charakter sídla či regionu (demografický, geografický, historický) – tzn. mj. i úroveň zaměstnanosti (pracovních příleţitostí), ekonomická úroveň domácností a struktura jejich výdajů, stav technické infrastruktury v území, dopravní dostupnost kulturních příleţitostí apod. V oblasti kultury - a to jak na straně nabídky, tak na straně poptávky – lze samozřejmě zaznamenat vliv obecnějších vývojových procesů – odstranění politických bariér při vyuţívání informačních pramenů, rozvoje digitálních technologií – ať jiţ komunikačních či působících při nahrávání nosičů, cenová dostupnost elektronických přístrojů pro domácnost atd. Výsledkem historického vývoje v prostoru ČR je skutečnost, ţe jako „kultura“ není obecně vnímána pouze umělecká činnost nebo její výsledky (v celé šíři projevů a produktů, k nimţ jsou v současnosti práva chráněna podle zákona č.121/2000 Sb., autorského zákona – tzn. jak umělecké činnosti profesionální, tak amatérské), ale i poznávací, osvětové, zájmové a vzdělávací aktivity, stejně tak i spolková činnost, tradice a zvyky, dokonce i přírodní a urbanizované prostředí individuálního ţivota. V námi upřednostňovaném obsahu pojmu „kultura“ jsou proto obsaženy (mj.) činnosti knihoven, muzeí, galerií a divadel (včetně tzv. stagion); nabídka kulturních, společenských, vzdělávacích programů různých typů kulturních domů a středisek, činnosti dobrovolných občanských aktivit, nevládních neziskových organizací, ale i městské slavnosti, festivaly, atd. Takto vymezená oblast kultury ovšem značně překračuje rámec zákonem stanovených kompetencí a odpovědnosti ministerstev či jiných správních úřadů nebo územní samosprávy; kulturu lze obtíţně redukovat na odvětví ekonomiky nebo hospodářství. Přitom však – s ohledem na ekonomický charakter veřejných služeb kultury v jejich místním a regionálním kontextu - jsou tyto služby poskytované v obecně uznaném veřejném zájmu, stále existenčně závislé na finančních prostředcích z veřejných rozpočtů, o jejichž alokaci rozhodují orgány veřejné správy – o této oblasti kultury proto hovoříme jako o veřejných službách kultury. Na druhé straně je však sféra veřejných sluţeb (včetně místní a regionální kultury) poměrně významná z národohospodářského hlediska – ať jiţ na ni pohlédneme z hlediska zaměstnanosti, objemu vyplácených mezd realizovaných ve výdajích domácností, odvodů z vyplacených mezd, z hlediska inspirace k návštěvnosti ČR v rámci cestovního ruchu, a jistě nezanedbatelný je i ekonomický efekt výdajů příspěvkových organizací kultury realizovaných v podobě nákupu zboţí a sluţeb nebo pořízení majetku. ***
-1-
Financování kultury z veřejných rozpočtů v roce 2009 V roce 2009 dalo MK na financování kultury o 96 mil. Kč více, neţ v roce 2008, kraje o 77 mil. Kč více, obce o 2,5 mld. Kč, z čehoţ většinové byly kapitálové výdaje. Podíl příspěvku zřizovaným PO v roce 2009 celkově klesl na 47,47 % (v roce 2008 to bylo 50,38 %), přičemţ největší pokles je u obcí – ze 42,14 % v roce 2008 na 36,34 % v roce 2009. Poměr výdajů obcí a krajů na kulturu zřejmě lehce vzrostl. Přesné propočty však budeme moci udělat aţ po schválení státních závěrečných účtů za rok 2008 a 2009 (které dosavadní sněmovna nestihla projednat). Tabulka: Výdaje veřejných rozpočtů na kulturu v poměru k HDP v mld. Kč 2000 2 189,2 14,5 0,66
HDP *) na kulturu **) v%
2001 2 352,2 15,2 0,65
2002 2 464,4 16,25 0,66
2003 2 577,1 17,4 0,67
2004 2 781,1 19,3 0,69
2005 2 970,3 19,7 0,66
2006 3 204,1 22,3 0,69
2007 3 557,7 22,8 0,64
2008 3 689,0 23,2 0,62
2009 3 627,2 25,7 0,70
*) údaje o HDP převzaty z ČSÚ **) součet výdajů kap. 334 (MK včetně výdajů na církve a náboženské společnosti) a kap. 700 (výdaje rozpočtů ÚSC), do roku 2002 (včetně) i rozpočty okresních úřadů Jak je vidět, tak celkové výdaje na kulturu sice nominálně rostou, reálně však nikoliv. Svoji roli v tom hrají obecné ekonomické procesy – ceny vstupů, náklady práce apod. v tis. Kč Vykazované výdaje na kulturu celkem Kap. 334 MK ČR Kap.380 OkÚ Kap.700 OkÚ Kap.700 obce Kap.700 kraje Celkem
Kap. 334 MK ČR Kap.380 OkÚ Kap.700 OkÚ Kap.700 obce Kap.700 kraje Celkem
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
7 844 221
7 940 638
8 300 419
7 095 093
6 497 303
6 549 237
6 233 477
4 809 334
4 760 291
0
0
0
0
0
0
0
1 497 392
1 679 343
0
0
0
0
0
0
0
0
0
14 944 426
12 439 618 11 832 909 12 656 187 10 914 842 10 706 285
9 348 358
9 068 510
8 380 189
2 903 208
2 826 634
1 831 737
877 216
376 814
25 691 855
23 206 890 22 810 973 22 325 906 19 739 396 19 289 024 17 413 572 16 252 452 15 196 637
2 677 645
2 574 627
2 327 251
2 033 502
2006
Příspěvek PO 2005
2004
2003
2002
2001
4 086 952
3 723 143
3 452 133
3 437 775
3 283 997
2 706 161
2 772 666
0
0
0
0
0
0
792 971
909 309
0
0
0
0
0
0
0
0
0
5 430 841
5 242 381
5 052 388
4 955 504
4 802 763
4 682 408
4 351 691
3 916 711
3 522 970
2 075 624
2 029 418
2 056 241
1 952 245
1 855 036
1 582 841
1 563 836
789 880
374 071
8 205 723
7 579 016
2009
2008
2007
4 690 137
4 420 894
0
12 196 602 11 692 693 11 195 581 10 630 892 10 109 932
-2-
9 703 024
9 199 524
Příspěvek PO z celkových výdajů - v procentech Kap. 334 MK ČR Kap.380 OkÚ Kap.700 OkÚ Kap.700 obce Kap.700 kraje Celkem
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
59,79
55,67
49,24
52,47
53,13
52,49
52,68
56,27
58,24
0
0
0
0
0
0
0
52,96
54,15
0
0
0
0
0
0
0
0
0
36,34
42,14
42,70
39,15
44,00
43,74
46,55
43,19
42,04
71,49
71,80
76,79
75,83
79,71
77,84
85,37
90,04
99,27
47,47
50,38
49,08
47,62
51,22
50,30
52,83
50,49
49,87
Pramen: MF kap. 700 + ARIS, vlastní výpočty
Finanční prostředky věnované z veřejných rozpočtů na kulturu minimálně stagnují, v horším případě klesají. Pokud zahrneme do počtů i nárůst cen vstupů, mají poskytovatelé veřejných sluţeb kultury pramálo důvodů k radosti. Klesá objem příspěvku příspěvkovým organizacím – podle našeho šetření jde tento pokles zejména na vrub rušení malých knihoven. To samozřejmě není ţádný důvod k optimismu o zachování kvality ţivota ve venkovském prostoru, protoţe v malých sídlech ţije dnes cca 1/3 populace ČR. V malých sídlech začínají chybět i prostory pro setkávání lidí – a tedy i pro celoroční provozování kulturních a společenských aktivit. Zadluţenost českých domácností je na úrovni téměř 1 bilionu Kč, Češi prosázejí ročně cca 1,2 mld. Kč, 80.000 důchodců mělo v roce 2009 exekuci na svůj důchod, roste nezaměstnanost zejména u lidí vyučených se středním vzděláním. V souvislosti s obecnými jevy ekonomické krize je zřejmé, ţe veřejné rozpočty (zejména rozpočty obcí) budou zatíţeny poţadavky na řešení problémů souvisejících s nedostatečnou veřejnou hromadnou dopravou, zastaralou infrastrukturou, s nedostatečnými kapacitami školských zařízení atd. – a na veřejné sluţby kultury a podporu kulturních aktivit půjde stále méně prostředků. Bývalá okresní města se po 17 hodině prakticky vylidňují, protoţe poslední autobusy a vlaky do okolních obcí odjíţdějí mezi 16 a 17 hodinou, o víkendech je moţnost spojení hromadnou dopravou prakticky minimalizována. Obecné problémy kultury, resp. veřejných sluţeb kultury, tj. těch produktů, činností a aktivit, které jsou financovány z veřejných rozpočtů, zůstávají prakticky neměnné, jak jsme jiţ mnohokrát konstatovali. *** V roce 2007 jsme byli osloveni s tím, abychom odpověděli na několik otázek, resp. sdělili, jak vidíme situaci v kultuře v dále uvedených oblastech. Protože se situace za uplynulé dva roky nezměnila k lepšímu, bude dobré připomenout si naše tehdejší odpovědi. (NIPOS je v kontaktu především s terénem kultury, s její regionální a lokální dimenzí, s nevládními neziskovými organizacemi (NNO) – zejména s občanskými sdruženími jako nositeli kulturních aktivit občanů, s různými skupinami občanů jako s producenty veřejných služeb kultury, s územními samosprávnými celky a jejich kulturními organizacemi, s občany jako s uživateli veřejných služeb kultury. Souhrnem získaných a vyhodnocených poznatků je ovlivněna i optika pohledu na vyhodnocení vlivu zadaných faktorů na konstituování možných priorit kulturní politiky státu.)
-3-
využití bohatství kulturního dědictví kulturním dědictvím rozumíme: veřejný statek; souhrn hmotných a nehmotných hodnot, děl a kulturních vztahů, které vznikly v minulosti, ale svým vznikem a významem přispívají k vytváření soudobých kulturních a společenských hodnot Z povahy předmětu jako veřejného statku vyplývá, ţe téměř výlučnou odpovědnost za péči o kulturní dědictví a jeho vyuţití má veřejná správa – stát a ÚSC, a to bez ohledu na právní charakter vlastníka hmotného či nehmotného kulturního dědictví. Změnu priorit společnosti ve prospěch větší prestiže kultury a umění lze ovlivnit dvojím způsobem: změnou chování nejvyšších představitelů státu a ÚSC ke kultuře, umění a jejich projevům (včetně jejich osobního jednání, výrazových prostředků apod., jejich osobních nejen deklarovaných priorit), dále pak přímo i nepřímo – např. větším procentem výdajů ze státního rozpočtu a z rozpočtů ÚSC na kulturu, větším zájmem médií o kulturu a prezentaci kulturních projektů, péčí o kvalitu a kvalifikovanost pracovníků v kultuře působících (coţ je opět dáno jejich finanční motivací). Závěr: Podceňováním role kultury a nedostatečnou finanční saturací nákladů na uchování a využití kulturního dědictví veřejná správa rezignuje na své povinnosti v ochraně kulturního dědictví a v jeho využití. využití kulturního potenciálu kulturním potenciálem rozumíme: celkovou schopnost, způsobilost k výkonu V procesech globalizace evropské společnosti a v souvislosti s dopady ekonomické krize a jejích důsledků je zřejmé, ţe oblast kultury – umění, kulturních aktivit, kulturního dědictví – je jednou z mála oblastí, ze kterých ještě můţeme čerpat podněty pro rozvoj kulturního potenciálu. Otázkou je, nakolik individuální tíţivá situace umoţní jednotlivcům se v oblasti kultury realizovat. O to více spočívá břemeno odpovědnosti na veřejných rozpočtech. Ty by měly se vší váţností věnovat podpoře kultury, umění, kulturních aktivit i péči o kulturní dědictví maximální moţnou pozornost a ekonomickou podporu. V této oblasti se jedná i o potenciál příspěvkových organizací působících v kultuře a o roli územních samosprávných celků. Jedná se zejména o ty organizace, jejichţ činnost je nezastupitelná pro kontinuální, dlouhodobou, odbornou a systémovou péči o hmotné a nehmotné kulturní dědictví, které vytváří důleţitou sloţku kulturního potenciálu místa, regionu a v důsledku i celé ČR - o muzea, galerie, knihovny, veřejně přístupné památkové objekty. K textu dále uvedenému, který se týká PO a ÚSC dodáváme: pokud budou navýšeny finanční prostředky pro uvedené PO v kultuře meziročně nejméně o 20%, (současný nárůst je cca 10%) lze zaručit, ţe se jejich odborná činnost i sluţby pro veřejnost výrazně rozvinou do subjektů zajišťujících sluţby kultury je obtíţné získávat ve větším počtu mladé odborníky, absolventy VŠ, důvodem je nepruţnost pravidel pro odměňování zaměstnanců v PO pokud bude vytvořena účinná společenská a politická objednávka podpory kultury, lze vyslovit předpoklad hraničící s jistotou, ţe ÚSC budou svoji odpovědnost za veřejné statky kultury realizovat důrazněji Závěr: Vytvořením účinné politické objednávky podpory kultury a zajištěním meziročního nárůstu příspěvku PO na úrovni 20 % budou vytvořeny podmínky pro zvýšení kulturního potenciálu.
-4-
stav infrastruktury kultury infrastrukturou rozumíme: nemovitosti + technické vybavení sloužící kultuře nemovitosti: Nemovitosti slouţící kultuře financované z veřejných rozpočtů (s výjimkou památkových objektů) jsou většinou starší neţ 50 let, mnohé pocházejí z přelomu 19. a 20. století. Bez ohledu na jejich stavebně technický stav lze konstatovat, ţe soudobým poţadavkům na komfort uţivatelů veřejných sluţeb kultury obvykle neodpovídají. Zásadou by např. měl být bezbariérový přístup (nejen kvůli zdravotně postiţeným, ale i kvůli seniorům a rodičům s malými dětmi), coţ dispozice historických budov obvykle neumoţňuje. Nemovitosti určené kultuře, které byly vystavěny zejména v 70. letech (pokud ještě slouţí účelům kultury) jsou obvykle za dobou své ţivotnosti a jejich případná oprava či modernizace by vyţadovala velké náklady. Sbírkotvorné organizace (muzea, galerie, knihovny) mají problémy s kapacitou i vhodností prostor určených k uchování a ochraně sbírek. Tyto nemovitosti jsou většinou majetkem ÚSC nebo státu. Přičemţ vlastník povaţuje finanční prostředky poskytované příspěvkovým organizacím na správu svého majetku za finance dávané „do kultury“, nikoliv „do svého majetku“, aniţ by respektoval fakt, ţe PO za něj vykonávají povinnosti vlastníka. Současně působí ekonomicky nepříznivě problematika odpisů. ÚSC neodepisují majetek v účetnictví, PO ano – aniţ by mohly uplatnit odpisy pro účely daní z příjmů dosahovaných doplňkovou činností. Účetní odpisy majetku PO převádí do investičního fondu, který ovšem obvykle určí zřizovatel k odvodu do svého rozpočtu, místo aby umoţnil jeho vyuţití na opravu či technické zhodnocení nemovitého či hmotného dlouhodobého majetku nebo pořízení nového. Vzhledem k tomu, ţe takový stav trvá jiţ od 50. let minulého století je zřejmé, ţe tu ve správě nemovitostí stále narůstá dluh, resp. ţe péče o nemovitý majetek státu a ÚSC je nedostatečně financována a v důsledku tak kultuře narůstá „vnitřní“ dluh. technické vybavení: Technické vybavení PO v kultuře je většinou rovněţ za zenitem uţitnosti, markantní je to zejména ve vybavení IT. To znemoţňuje kulturním organizacím přiměřeně modernizovat sluţby poskytované veřejnosti. Výjimku tvoří knihovny – avšak převáţně pouze ty, které mají profesionální pracovníky – zejména knihovny krajské a bývalé okresní, nyní obvykle městské. Neuspokojivá je situace v muzeích a galeriích – počítaje v tom i vybavení odborných pracovišť (depozitáře, digitalizace sbírkového fondu, konzervační a restaurátorské dílny atd.). Nedostatky v technickém vybavení jsou překáţkou jak modernizace veřejných sluţeb kultury pro veřejnost, tak výraznější digitální prezentace kulturních zařízení a jejich sluţeb (např. prostřednictvím internetu). Závěr: Infrastruktura kultury je, až na výjimky, v nedobrém stavu - zejména ve vztahu k bezpečnosti chráněných hodnot a k modernizaci nabídky veřejných služeb kultury pro veřejnost. aktivita nestátních neziskových organizací ve sféře kultury NNO (co do právní formy) jsou vymezeny zákonem: občanské sdružení (zákon č. 83/1990 Sb.), o.p.s. (zákon č. 248/1995 Sb.), nadace a nadační fond (zákon č. 227/1997 Sb.), dobrovolné svazky obcí (DSO dle zákona č.128/2000 Sb.), zájmová sdružení právnických osob (občanský zákoník), církve a náboženské společnosti (dle zákona č.3/2002 Sb.)
-5-
V oblasti kultury se angaţují z uvedených typů právnických osob především občanská sdruţení – nejenom ta, která jsou ke kulturním aktivitám přímo směrována (např. amatérské divadlo), ale i různorodé spolky – dobrovolní hasiči, zahrádkáři, sportovní spolky, svaz ţen, myslivci, rodáci, sdruţení rodičů atd. (S ohledem na nízký počet ostatních typů právnických osob působících v kultuře má jejich činnost pro tuto oblast význam spíše okrajový.) Tyto spolky se svojí činností projevují zejména v malých obcích a městech, jejich aktivity nejsou ryze kulturní, ale spíše kulturně společenské - tak, jak vyţaduje sociální komunikace v daném místě. Jsou zaměřeny i na pěstování lokálních tradic, neobešly by se bez nich různé místní slavnosti, společenské události apod. Činnosti takových spolků jsou zcela nezastupitelné pro sociální komunikaci a tím i pro rozvoj kultury zejména v malých obcích. V posledních letech lze zaznamenat rozvoj systému podpory neprofesionálního umění, vyuţití kulturního potenciálu ţivého umění. I v době zaměřené prioritně na ekonomický profit neustal zájem o umělecké „volnočasové aktivity“, naopak registrujeme zvýšený zájem, zejména mladých lidí, o vzdělávání např. v divadelních aktivitách, v oboru scénického tance, sborového zpěvu. Na druhé straně je potřeba rovněţ konstatovat, ţe finanční prostředky plynoucí v rámci dotačního programu kulturních aktivit z MK zůstávají jiţ několik roků na stejné úrovni (přičemţ náklady na sluţby, provoz aj. neustále rostou) a v podstatě ve stejné struktuře (přitom jsme svědky rozvoje nových (pod)druhů uměleckého výrazu (počítačová grafika ve výtvarném umění, nové slovesné, scénické i hudební výrazy). Nedostatek financí brání v podpoře rozvoje i těchto novinek. Všechny kraje a většina obcí vyhlašují programy dotační politiky, přičemţ většina z nich je čerpána právě občanskými sdruţeními na kulturní aktivity lokálního či regionálního významu. Pokud ÚSC zřizují tzv. všeobecná kulturní zařízení („kulturní domy“, besedy, střediska volného času apod.), pak tyto obvykle poskytují sdruţením organizačně provozní podporu v jejich činnosti. Ze zkušenosti vyplývá, ţe systémová kombinace a provázanost činností NNO a PO se jeví jako účelná a v současné situaci působí velmi efektivně. Závěr: Činnost NNO a zejména občanských sdružení je pro oblast kultury zásadně příznivá a zaslouží si podpory ze všech typů veřejných zdrojů. systém podpory kultury Protože není upřesněno, o jaký zdroj podpory se jedná, rozumíme podporou kultury její finanční (a jinou) podporu z veřejných rozpočtů – z rozpočtu státu a ÚSC. Pozitivum spatřujeme v decentralizaci kulturních subjektů, zřizovateli (či jiným způsobem řídícími) kulturních organizací a institucí se většinově staly ÚSC. Dle našich zjištění jsou tato zařízení v zásadě stabilizována a ÚSC vkládají na jejich činnost více prostředků, neţ tak činil před reorganizací stát, ÚSC vytvořily základní předpoklady k jejich fungování a rozvoji a podporuje tak jejich veřejně prospěšnou činnost. Za zcela evidentní a nepopiratelný fakt je nutno uznat, ţe bez podpory veřejných rozpočtů nemohou veřejné sluţby kultury existovat. Pravidla pro poskytování dotací a pro rozhodování o nich stanovují zákony. (č.218/2000 Sb., č.128/2000 Sb., č.129/2000 Sb., č.250/2000 Sb. atd.) Obecně lze však konstatovat, ţe ÚSC kulturu (v procentech výdajů na kulturu k celkovým výdajům) podporuje větším finančním objemem neţ státní rozpočet. (MK finančně zajišťuje 31 státních PO, ÚSC pak cca 2000 příspěvkových organizací a nejméně 5.000 organizačních sloţek).
-6-
Závěr: Systém podpory kultury je dán zákonem – případná změna tohoto systému vyžaduje změnu zákonů; výdajové programy veřejných rozpočtů – dotace musí mít zcela konkrétně stanovené cíle a kritéria pro vyhodnocení jejich plnění, jejich rozdělování spadá do režimu zákona o veřejné podpoře a o veřejných zakázkách.
kvalita managementu kultury Manažerem rozumíme zaměstnance nebo smluvně najatého pracovníka podniku, který je odpovědný za řízení společnosti, její pobočky nebo oddělení. Managementem pak proces řízení, vedení podniku. a) Řízení ze strany zřizovatelů Stav je z poloviny dobrý, z poloviny nikoliv. (viz text k poptávce v kultuře). Počítáme-li do mnoţiny kulturních manaţerů i ty, kteří o kultuře rozhodují v ÚSC, pak lze konstatovat, ţe pracovníci městských a krajských úřadů jsou obvykle vzdělaní a odpovědní. Paradoxně často činí větší problémy přesvědčit volené orgány (zastupitelstvo, radu) o tom, ţe jimi zvolená cesta či náměty na činnosti kultury jsou buď mimo rámec reality, nebo zákona. Na místní úrovni jde vţdy o kvalitu, kvalifikovanost a entuziasmus osobnosti, a samozřejmě i o schopnost komunikovat efektivně se zřizovatelem či jiným řídícím subjektem. Na vyšším stupni managementu (dle našich poznatků) by jako podklady pro rozhodování měly být více vyuţívány relevantní nástroje – výstupy ze statistik, z odborných studií a výzkumů. Většinou pak jde jen o zkušenostní pragmatické rozhodování. b) Management kultury v malých obcích představuje buď zastupitelstvo nebo starosta nebo komise rady. Obvykle ve spolupráci s těmi obyvateli obce, kteří mají zájem na kulturních či společenských aktivitách, případně s občanským sdruţením. Většinou se problémy řeší tak, jak přicházejí. c) Řízení PO kultury Jde o obor poměrně dost feminizovaný (s výjimkou vedení větších organizací). Z této okolnosti vyplývají i další souvislosti – vedení PO je obvykle vzdělané, odborné, velmi praktické a racionální, zvyklé účinně řešit problémy a dělat drobné zázraky (viz např. knihovny). S ohledem na stav zaměstnanosti (nezaměstnanosti) v některých regionech se obvykle snaţí nekonfliktně vycházet se zřizovateli, coţ se do jisté míry obráţí i v následném podceňování úlohy kultury v rozvoji obce či města ze strany volených orgánů. (I kdyţ obvykle je to deklarováno opačně.) Nedostatek finančních prostředků v rozpočtech ÚSC, je-li tento zřizovatelem více kulturních organizací, vytváří do jisté míry mezi organizacemi kultury konkurenční vztah. Jako nedostatek lze v tomto směru identifikovat nízkou míru kooperace mezi kulturními (či kulturními se sportovními, školskými atd.) zařízeními téhoţ zřizovatele. Výsledkem je často i shoda termínů pořádaných akcí, nevyuţití intelektuálního, informačního či hmotného (kulturního) potenciálu zařízení apod. d) NNO Vedoucí osobnosti NNO (zejména OS na úrovni obcí a menších měst) jsou většinou lidé zaujatí zvoleným oborem (hudba, tanec, divadlo apod.), jejich zkušenosti s řízením, ekonomikou, administrativou NNO jsou spíše na nízkém stupni poznání. Potřeba institucionální opory, pravidelných konzultací s odborníky (zakládací listiny a stanovy, zacházení se svěřeným majetkem, personální otázky, řízení subjektu, ekonomika) je nezbytná. NNO obvykle nemohou ze svých zdrojů hradit konzultace ekonomických a právních poradců, přičemţ se tito poradci obvykle nepohybují v oblastech kulturních sluţeb a aktivit s potřebnou jistotou.
-7-
Závěr: Management PO v kultuře je ve své většině odborně i lidsky způsobilý, problémem je nízké finanční ohodnocení, částečně vyplývající z tabulek předepsaných nařízením vlády – které jsou platné i pro zaměstnance PO ÚSC. Většina ředitelů PO v územních PO je zařazena do 10. – 12. třídy (někteří šťastlivci i do 13. třídy), což je nedostatečné. Ekonomové (náměstci) jsou na tom ještě hůře – za stejných podmínek mají plat o 2.000 – 5.000 Kč nižší. Nástupní platy vysokoškolsky vzdělaných odborníků jsou v ostudné výši. Je zřejmé, že při této mzdové politice se oblast kultury nestane obecně přitažlivou pro mladé lidi hodlající např. založit rodinu, a to z prostého důvodu – neuživí se. Management NNO potřebuje a vyžaduje odbornou podporu své činnosti, nutná je zejména pro většinu mladých nastupujících lidí – a to i s ohledem na úroveň některých vysokých škol. poptávka po kulturních službách Poptávkou rozumíme: deklarovanou (vyslovenou) poptávku a) občanů, b) zřizovatelů. Poptávka občanů: Lze vycházet z předpokladu, ţe nabídka většiny kulturních zařízení se nejméně z poloviny blíţí deklarovaným potřebám občanů. Tuto stránku poptávky nikdo souhrnně a soustavně nesleduje, sociologické výzkumy jsou zaměřeny na jiná témata. Vzhledem k tomu, ţe návštěvnost kulturních zařízení a akcí neklesá, stejně jako neklesá (příliš) např. prodej literatury, nahraných nosičů atd., lze soudit, ţe poptávka je ve svých zásadních rysech saturována – „něco“ je k dispozici a lze si vybrat dle ţánru i úrovně konzumenta. K tomu samozřejmě přispívá i rozšíření internetu a digitalizace kulturního prostředí. S rostoucí nezaměstnaností a zadluţením domácností by bylo vhodné podpořit nabídku vzdělávacích a volnočasových aktivit z veřejných rozpočtů. Poptávka zřizovatelů: Z vyhodnocení praktických poznatků lze konstatovat, ţe jsou v zásadě 2 skupiny zřizovatelů. a) Ti, kteří velmi přesně vědí, co od své PO v kultuře chtějí, jsou si vědomi souvisejících finančních nákladů, umí definovat předmět činnosti ve ZL, umí vybrat dobrého ředitele / ředitelku a umí si poradit s koncepčním směřováním činnosti organizace i s kontrolou její ekonomiky. V takovém případě vyuţívá organizace uspokojivě všech svých moţností a úroveň veřejných sluţeb kultury je limitována pouze daným ekonomickým prostorem. b) Ti, kteří nevědí, co od své PO v kultuře chtějí, jsou ve vleku primitivních ekonomických představ, nutí PO „vydělávat“, aby byl sníţen příspěvek z veřejných rozpočtů, případně ji zruší a zaloţí jako obchodní společnost. V takovém případě je vlastně zřizovatel největší překáţkou uspokojivého zajištění veřejných sluţeb kultury. Závěr: S ohledem na deetatizaci rozhodování o kultuře nemá velký smysl sledovat poptávku po kulturních službách v obecných rysech. Je věcí každého zřizovatele (ÚSC), aby uměl posoudit specifické potřeby obyvatel, kterým je odpovědný za řízení a financování věcí veřejných a učinil potřebné kroky k podpoře požadovaných veřejných služeb či aktivit kultury. S rostoucí nezaměstnaností a zadlužením domácností by bylo vhodné podpořit nabídku vzdělávacích a volnočasových aktivit z veřejných rozpočtů.
-8-
aktivita podnikatelského sektoru v oblasti kultury Podnikatelským sektorem rozumíme OSVČ a právnické osoby založené za účelem podnikání. Podnikatelský sektor se angaţuje pouze v takové prezentaci kultury, která je schopna přinést přiměřený podnikatelský zisk. Jedná se především o zhotovení (produkci) a veřejné předvedení některých typů autorských děl – hudební (muzikály, koncerty populárních skupin), filmová, výjimečně divadelní. Ceny těchto produkcí jsou většinou nad ekonomické moţnosti regionálních a lokálních zařízení, kam je agentury nabízejí. Četné podnikatelské aktivity v kultuře se neobešly a neobejdou bez podpory z veřejných rozpočtů. Jak ukazuje situace např. v Praze, bude dosavadní praxe poskytování dotací z veřejných rozpočtů podnikatelům v kultuře podrobena zkoumání Evropského soudu. (Situace divadel v Praze je extrémně odlišná od jiných měst a regionů. Protoţe však je tato problematika nejblíţe a je nejvíce slyšet, resp. je mediálně nejvíce přitaţlivá, zkresluje pohled veřejnosti (i odborné) na problém. V Praze z celkového počtu divadel se souborem v ČR (tj. 126) působí 74, v ČR je 39 divadel - podnikatelských subjektů – dle údajů statistiky.) Lze dovodit, ţe ty obce a města, která z ekonomické naivity „transformovala“ svoje PO na s.r.o. nebo a.s., se budou při jejich podpoře rovněţ potýkat s účinky zákona o veřejných zakázkách a o veřejné podpoře. Závěr: Příznivý vliv: obohacení nabídky, profesionalita výkonů a výsledného produktu Nepříznivý vliv: zkreslování pohledu na veřejné služby kultury, mediální prosazení profesionální produkce na úkor ostatních oborů a problémů kultury ***
Kultura, cestovní ruch, nezaměstnanost a ekonomická krize Tolikrát opakovaná a vzývaná mantra o uţitečné vazbě kultury na cestovní ruch se stává vlivem mnoha okolností pouhou virtuální pověrou. Počet zahraničních návštěvníků se sníţil v roce 2009 téměř o 600.000 (z 6,6 mil v roce 2008) a nárůst tuzemských návštěvníků tento úbytek nemůţe nahradit. Navíc vlivem ekonomické krize a související nezaměstnanosti nelze předpokládat, ţe by se české domácnosti nějak více ekonomicky angaţovaly na tuzemském cestovním ruchu. Zahraniční cestovní ruch se tradičně soustřeďuje na Prahu a Karlovy Vary (s okolím) a trochu i na Jihomoravský kraj. Ostatní kraje vykazují dle ČSÚ návštěvnost (zahraničních turistů) v rozmezí 40.000 – 250.000 za rok s tím, ţe klesá počet přenocování. Ostatně obsazenost i vícehvězdičkových hotelů nedosahuje 50% a u niţších kategorií ubytování se pohybuje mezi 20% aţ 30%. Navíc úroveň sluţeb spojených s cestovním ruchem obvykle neodpovídá jejich ceně ani potřebám zahraničních i tuzemských turistů. Z pohledu veřejných sluţeb kultury nejsou příliš radostná ani statistická data týkající se nezaměstnanosti, o nichţ se kaţdý můţe přesvědčit na www stránkách ČSÚ. Kromě lidí se základním vzděláním nejhůře hledají zaměstnání lidé se středním odborným vzděláním a výučním listem a lidé s ÚSO s maturitou (bez vyučení). Největší nezaměstnanost je v Ústeckém, Karlovarském a Moravskoslezském kraji. Nízká není ani v kraji Olomouckém, Jihomoravském, Zlínském, ale i v kraji Libereckém, Královehradeckém, Plzeňském, Pardubickém a v kraji Vysočina. Nejlépe je na tom z tohoto pohledu Praha, Středočeský a Jihočeský kraj. Pokud člověk pohlédne na statistická data, pak se ani nediví – v roce 2007 byla průměrná cena práce (v Kč/měsíc na 1 zaměstnance) celkem 31 tisíc. Lze odhadovat, ţe v roce 2009 byly tyto náklady na úrovni 34 – 35 tisíc Kč. Podle ČSÚ však průměrná mzda ve sluţbách a v obchodě byla v roce 2007 jenom 15.497,- Kč – takţe lze předpokládat, ţe průměrné náklady práce v oblasti kultury jsou mnohem niţší – osobně je odhaduji pro oblast
-9-
příspěvkových organizací v kultuře tak na 230.000 za rok. (Náklady práce jsou tvořeny nejen vyplacenou mzdou, ale i náhradami, sociálními náklady, pojistným apod.) České domácnosti dluţily koncem roku 2009 bankám téměř bilion korun (973,5 mld. Kč). Dalších 104,2 mld. korun mají domácnosti napůjčováno u leasingových společností apod. Statisticky údajně nejde o ţádnou katastrofu. O tu ovšem jde v individuálních případech a v souvislosti s nezaměstnaností. (Mimochodem – cca 20% zadluţenosti tvoří zadluţenost kvůli spotřebě.) Souvislosti nezaměstnanosti a příjmů domácností jsou snad kaţdému zřejmé. Je logické, ţe při sníţených příjmech domácností se budou krátit především ty nejméně nutné výdaje. A můţeme si tipnout, ţe půjde o výdaje na kulturu, na dovolenou a na další volnočasové aktivity. Problémem (z pohledu veřejných sluţeb kultury) je to, ţe neumístěných uchazečů o zaměstnání ve věku od 15 do 29 let je (v roce 2009) více neţ 130.000 (z celkového počtu lidí v této skupině, který je více neţ dva miliony). V ostatních věkových kategoriích (počítáno po pěti letech) se pohybují počty kolem 50.000 lidí. Veřejné sluţby kultury by (alespoň podle mého soudu) měly být jednou ze sloţek pomáhajícím i těmto lidem nalézt smysluplnou činnost, případně další vzdělání či rekvalifikaci. A samozřejmě – nejen jim, ale všem lidem, kteří mají o veřejné sluţby kultury či kulturní aktivity zájem. Vidím však v této oblasti několik problémů: nedostatek prostředků ve veřejných rozpočtech obecně a v rozpočtech ÚSC zvláště a s tím související okruhy: nízké platy ve veřejných sluţbách kultury nízké objemy investic v kultuře nízká míra vnímání kultury obecně a veřejných sluţeb kultury zvláště, jako nezbytné součásti ţivotního stylu a s tím související okruh problémů, který se můţe vázat na nové volby do zastupitelstev obcí K novele zákonů č.563/1991 Sb. a č.250/2000 Sb. Podnikatelé si stěţují na to, ţe právní normy produkované Parlamentem ČR a vládou ČR je dusí. Všichni se tím zabývají. Ale nikoho nezajímá, ţe Poslanecká sněmovna (resp. P ČR) přijala novely dvou zákonů, jimiţ poněkud zkomplikovala ţivot příspěvkovým organizacím obecně, a v kultuře zvláště. Jedná se o novelu zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a o novelu zákona o účetnictví. Bývalý ministr financí (p. Kalousek) při projednávání novely zákona č. 250/2000 Sb., rozpočtová pravidla územních rozpočtů, v Poslanecké sněmovně totoţnými slovy uvedl předkládaný tisk jak dne 23. 9. 2008, tak dne 3.12.2008 : „Dovolím si vám připomenout, že novela je vyvolána potřebou dořešit otázku vlastnictví majetku příspěvkové organizace, která je zřízená územně samosprávným celkem nebo dobrovolným svazkem obcí. Dosavadní znění, které je platné, vyvolává nejednoznačný výklad, zda příspěvková organizace může majetek vlastnit, nebo zda může pouze hospodařit s majetkem svého zřizovatele. Navrhovaná úprava dává naprosto jednoznačný výklad, že může nabývat do vlastnictví, ovšem pouze samozřejmě s výlučným souhlasem svého zřizovatele.“ K tomu se nedá dodat nic jiného, neţ ocitovat text dotčeného zákona, § 27 v odst. 4 : Příspěvková organizace nabývá majetek pro svého zřizovatele, nestanoví-li tento zákon jinak. (A zákon nestanoví jinak.)
- 10 -
K tomuto zákonu se nekonala prakticky ţádná diskuze a poslanci text vládní novely schválili 163 hlasy. Poznamenávám - není pravdou, ţe se na tomto zákoně podepsala nechvalně známá poslanecká iniciativa. Ţádná nebyla. A ono proklínané ustanovení o „předchozím souhlasu“ pochází z dílny přičinlivých zaměstnanců Ministerstva financí, kteří zcela jistě dokonale znají ekonomickou praxi municipalit. (Uvedenou skutečnost lze doloţit četbou materiálů na www.psp.cz.) Hlavním problémem, který novela přinesla, je předchozí souhlas zřizovatele s přijetím účelově vázaného finančního daru. Je těţké předpokládat, ţe rodina Novákova, která se při návštěvě ZOO rozhodne „sponzorovat“ lachtany částkou 3.000,- Kč, tak bude čekat na to, aţ rada města schválí zoologické zahradě přijetí tohoto daru. Jediná cesta, kterou zákon PO umožňuje, je veškeré podobné dary přijímat jako „peněžité dary účelově neurčené“, k jejichž přijetí poskytne zřizovatel předchozí souhlas společný pro více právních úkonů, např. při schvalování rozpočtu na daný rok. (viz § 39b, odst. 1 zákona č.250/2000 Sb.) A s panem Novákem se lze dohodnout, ţe určitě jeho peníze půjdou na krmení pro lachtany a ţe jeho rodina bude jmenovitě uvedena jako přispěvatel na péči o lachtany. Nesmí to však být uvedeno v darovací smlouvě. *** Druhou vypečenou novelou je novela zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví. Je moţné konstatovat, ţe projednávání parlamentního tisku č. 471 (novela zákona o účetnictví) proběhlo za naprostého nezájmu poslanců. Diskuze se nekonala. Ohledně účtování o sbírkách v muzeích a galeriích se do jisté míry lze přiklonit k výkladu ředitele odboru ochrany movitého kulturního dědictví ministerstva kultury: Zákon č. 122/2000 Sb., o ochraně sbírek muzejní povahy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je ve vztahu k zákonu č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákonem speciálním. Pro nakládání se sbírkami muzejní povahy platí přednostně zákon č. 122/2000 Sb., to znamená, ţe povinnost vedení evidence a inventarizace sbírkových předmětů podle zákona č. 122/2000 Sb. není novelou zákona č. 563/1991 Sb. dotčena. Muzejní instituce (účetní jednotky) tudíţ ocení podle ustanovení § 25 odst. 1 písm. k) zákona č. 563/1991 Sb. soubory věcí, které byly uznány za sbírky muzejní povahy zápisem do CES, a to 1,- Kč s výjimkou případů, kdy je známá pořizovací cena takového souboru (takový případ není znám, ale nelze do budoucna vyloučit, že stát nebo územní samosprávný celek požádá o zapsání nové sbírky do CES, kterou např. zakoupil a její pořizovací cena tudíž známá bude). Co je souborem stanoví zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, kdyţ stanoví povinnost evidovat jako majetek v účetní evidenci sbírky muzejní povahy, tj. soubor věcí takto definovaný zákonem č. 122/2000 Sb. a Ministerstvem kultury osvědčením zápisu do CES. Společné znaky částí nebo prvků tohoto souboru uvádí charakteristika sbírky uvedená v CES. V případě, ţe dojde k rozšiřování nebo zuţovaní souboru, který je oceněn ve výši 1 Kč, o další věc, ať uţ je či není známá její pořizovací cena, není nutné vytvářet účetní doklad, protoţe rozšířením souboru, byť o věc, jejíţ pořizovací cena je známá, se nemění nic na skutečnosti, ţe pořizovací cena sbírky muzejní povahy známá není. Dovolím si však, v rámci jistě potřebné diskuze předloţit poněkud jiný názor. Podle mého soudu nelze zaměňovat pohled muzejníka a pohled účetního. Je nutno vycházet z toho, ţe sbírka (ve smyslu zákona) je tvořena jednotlivými sbírkovými předměty. U některých z nich je
- 11 -
pořizovací cena známa, u jiných nikoliv. Cena sbírky je – podle mého soudu – tvořena součtem podmnoţiny sbírkových předmětů, u nichţ pořizovací cenu známe (resp. máme k doloţení účetní doklad). V případě archeologických nálezů (sbírkových předmětů) bude jejich cena stanovena nákladem na provedení archeologického výzkumu. Tj. ţádná cena smluvní, ale cena odvozená od skutečně vynaloţených a doloţitelných nákladů. Ona tato věc má totiţ ještě další souvislosti. Ze zákona jsou archeologické nálezy majetkem státu či krajů či obcí. V případě, kdy náklady na archeologický výzkum hradí právnická osoba nebo fyzická osoba podnikající, tak vlastně tato osoba hradí pořízení majetku do vlastnictví státu, kraje či obce. Obávám se, ţe změna zákona o účetnictví tak nabývá dalekosáhlých významů. Ústavní listina práv a svobod sice říká, ţe zákonem můţe být stanoveno, který majetek můţe být ve vlastnictví veřejné správy (čl. 11) a zákon č.20/1987 Sb. v § 23a tak činí, ale …. Vyhláška č.410/2009 Sb. uvádí: § 71 Metoda oceňování souboru majetku (1) Soubor majetku (§ 24 odst. 4 zákona) je tvořen více věcmi a je charakterizovaný samostatným technicko-ekonomickým určením, nebo u kulturních památek, předmětů kulturní hodnoty určením společných znaků jeho částí nebo prvků (dále jen „soubor majetku“) s ohledem na jiný právní předpis. Do souboru majetku nelze zahrnout nemovitou věc, a to ani společně s věcí movitou. (2) Soubor majetku v případě kulturních památek nebo předmětů kulturní hodnoty se oceňuje a) ve výši 1 Kč, pokud není známa pořizovací cena ani jedné z věcí tvořících soubor majetku, nebo b) součtem pořizovacích cen nebo reprodukčních pořizovacích cen všech jednotlivých věcí tvořících soubor majetku. (3) Pokud dochází ke změnám v rozsahu souboru majetku oceněného podle odstavce 2 písm. a), ocenění celého souboru majetku se nemění. Pokud dochází ke změnám v rozsahu souboru majetku v ostatních případech, ocenění souboru majetku se upraví o ocenění věci, které se příslušná změna týká. (4) Sbírka muzejní povahy, u které není známa pořizovací cena, se oceňuje 1 Kč; pokud dochází ke změnám v jejím rozsahu, ocenění této sbírky muzejní povahy se nemění. Pokud dochází ke změně rozsahu sbírky muzejní povahy, u které je známa pořizovací cena, ocenění této sbírky muzejní povahy se upraví o ocenění věci, které se příslušná změna týká. (5) Tvorbu souboru majetku, jeho změny a ocenění dokládá účetní jednotka průkazným účetním záznamem. Výše uvedený § 71, odst. 2 obsahuje věty a) a b) : a) ve výši 1 Kč, pokud není známa pořizovací cena ani jedné z věcí tvořících soubor majetku, nebo Z uvedené věty jednoznačně vyplývá, ţe je-li známa hodnota aspoň jedné věci či více věcí, pak soubor majetku (sbírka) má hodnotu věci, u které je hodnota známa nebo součtu všech známých hodnot věcí tvořících soubor majetku (sbírku). b) součtem pořizovacích cen nebo reprodukčních pořizovacích cen všech jednotlivých věcí tvořících soubor majetku. Tomu by odpovídala i věta druhá, pakliţe by v ní nebylo uvedeno slůvko „všech“. Všechno je všechno, tzn., musím znát hodnotu všech věcí tvořících soubor majetku (sbírku). V jednom z komentářů k novele zákona o účetnictví se uvádí:
- 12 -
Pokud jde o oceňování, novela zákona č. 304/2008 Sb., kterou se mění ZU přichází s jednoznačným požadavkem, aby kulturní památky, sbírky muzejní povahy, předměty kulturní hodnoty a církevní stavby, o nichž se dosud vůbec neúčtovalo, nebo které byly evidovány na podrozvahových účtech pouze v ceně nekvalifikovaného odhadu, protože adekvátní ocenění nebylo k dispozici, byly nově oceněny ve výši 1 Kč. Požadavek se tedy netýká těch aktiv, u kterých je pořizovací cena prokazatelně k dispozici, ale především aktiv dosud v účetnictví nezachycených. V témţe komentáři je dále uvedeno: Termíny kulturní památka, sbírka muzejní povahy, předmět kulturní hodnoty a církevní stavba jsou naší legislativou jednoznačně vymezeny. Např. kulturní památka v zákoně č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, sbírka muzejní povahy v zákoně č. 122/2000 Sb., o ochraně sbírek muzejní povahy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nebo předmět kulturní hodnoty v zákoně č. 71/1994 Sb., o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, ve znění pozdějších předpisů a další legislativě (zejména v prováděcích vyhláškách k uvedeným zákonům). Ovšem zákon č. 122/2000 Sb. vymezuje sbírku takto: §2 Vymezení základních pojmů (1) Sbírkou muzejní povahy je sbírka, která je ve své celistvosti významná pro prehistorii, historii, umění, literaturu, techniku, přírodní nebo společenské vědy; tvoří ji soubor sbírkových předmětů shromážděných lidskou činností (dále jen "sbírka"). (2) Sbírkovým předmětem podle odstavce 1 je věc movitá nebo nemovitost nebo soubor těchto věcí, a to přírodnina nebo lidský výtvor. Myslím, ţe ani zákon č.122/2000 Sb. nedefinuje sbírku nijak jednoznačně. Navíc, kdyţ v odstavci 2) uvádí, ţe sbírkovým předmětem můţe být i „soubor věcí“. Podle mého soudu – je-li soubor majetku (podle jiného právního předpisu – zde předpokládám podle zákona č.122/2000 Sb.) sbírkou, pak by se měla oceňovat nikoliv 1,- korunou, ale součtem všech známých hodnot jednotlivých věcí tvořících sbírku. Jiţ teď slyším Vaše proklínání … Ale co kdyţ někdo ve Vašem muzeu či galerii vykrade depozitář? V případě, ţe sbírka byla oceněna jednou korunou, pak nepůjde ani o přestupek. Jak se bude postupovat v případě, kdyţ ze sbírky (v hodnotě jedné Kč) zapůjčíte jeden sbírkový předmět a pro účely pojištění bude oceněn - co pak s tím? Mám pocit, ţe se tu zmotal význam slova „sbírka“ a „soubor majetku“, a to ke škodě věci. Osobně jsem toho názoru, ţe by bylo uţitečné dohledat moţné účetní doklady a sbírky ohodnotit součtem známých hodnot sbírkových předmětů. Vím, ţe je to práce pro vraha, ale zamyslete se nad argumentační hodnotou toho, kdyţ budete znát (alespoň dílčí) hodnotu majetku, který pro svého zřizovatele spravujete. *** Pro pobavení ještě uvedu citaci z důvodové zprávy vlády k dotčené novele zákona o účetnictví: Protože jednou z podmínek pro zachycení majetku v účetnictví je jeho ocenění, je i v zemích Evropské unie tendence oceňovat „fiktivní cenou“ ve výši 1 Kč, resp. 1 Eura kulturní památky a obdobný majetek, u kterého je problematické nebo neefektivní stanovit jeho ocenění jiným způsobem. Nejedná se o rozšíření předmětu účetnictví, ale pouze o zjednodušení metodiky oceňování. Pokud jsou tyto druhy majetku vedeny již v jiných evidencích, není známa jejich pořizovací cena a nebylo o nich účtováno, potom ani jejich zavedení do účetnictví nemusí být problematické. S ohledem na ustanovení
- 13 -
§ 10, § 33 a § 33a zákona budou využitelné jako účetní záznamy i informace uvedené v těchto evidencích. Z hlediska členění analytických účtů bude tento majetek členěn podle způsobu jejich ocenění, tzn. „fiktivní cenou“ nebo pořizovací cenou, případně reálnou hodnotou podle ustanovení § 27 odst. 1 písm. h). Tímto způsobem bude zajištěna odpovídající vypovídací schopnost účetnictví i při rozdílném způsobu ocenění. V příloze účetní závěrky, resp. v příloze k účetním výkazům za Českou republiku, budou uvedeny vysvětlující informace k těmto skutečnostem. Účetní halt musí mít cenu – alespoň fiktivní. Musím se přiznat k tomu, ţe obě novely mne nabudily tak, ţe jsem napsala poslancům rozpočtového výboru podrobný rozklad k výše uvedeným nesmyslům. Ani jim nestálo za to poslat mne k brdičkům, natoţ odpovědět. Soudím, že ta část zákona o účetnictví, která ukládá účtování o sbírkách by měla být zrušena. Možná, že by v tomto ohledu bylo dobré uplatnit zákonodárnou iniciativu krajů.
„transformace“ PO zřizovaných ÚSC a státních PO V souvislosti s volbami do zastupitelstev obcí se nutně musím vrátit k jednomu tématu – stále oprašované myšlence „transformace“ příspěvkových organizací na cosi uţitečnějšího a průhlednějšího. Teoreticky je totiţ naprosto lhostejné, jaký typ právnické osoby bude poskytovat veřejné sluţby kultury a zajišťovat další činnosti kultuře přináleţející. Podstatné jsou technické a organizační okolnosti vymezené platným právním řádem (včetně předpisů EU). Např. nespornou výhodou příspěvkové organizace je skutečnost, ţe její finanční vztah se zřizovatelem je vztahem rozpočtovým, nikoliv smluvním. Pokud budou kulturu zajišťovat jiné typy právnických osob, vždy se rozhodování o dotacích dostane na tenký led kritérií – hodnotových i výkonových. Bude lepší to muzeum, které udělá za rok 10 mizerných výstav neţ to, které udělá jednu, ale na úrovni? Jaká kritéria budou nastavena pro galerie? Jak bude poskytovatel financí rozhodovat o strategii nákupu sbírek či knihovního fondu? Kdo bude rozhodovat, které divadlo (a zda vůbec) poskytuje kvalitní produkt? Vzhledem k charakteru veřejných rozpočtů můţe být nominováno tisíce odborných komisí – konečná odpovědnost je a vţdy bude na poskytovateli – tj. na správci kapitoly státního rozpočtu, na zastupitelstvu obce či kraje. Aniţ bych se zabývala podrobnou argumentací k tzv. „transformaci“ (to ostatně činím jiţ patnáct let a zájemcům mohu detaily sdělit), musím opětovně upozornit na to, ţe příspěvkovou organizaci lze zřídit, sloučit i zrušit, nikoliv však transformovat. O tom v zákoně č. 250/2000 Sb. není ani slovo. Jen pro ty, kdo neví – zákon č. 250/2000 Sb. je zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a spolu se zákonem o obcích (č.128/2000 Sb.) či o krajích (č. 129/2000 Sb.) by měl být povinnou četbou kaţdého voleného člena zastupitelstva. Konec konců – pohybujeme se ve sféře veřejného rozpočtu a veřejného majetku státu a územní samosprávy, a to s příslušnou vazbou na odpovědnost, neboť zastupitelé spravují svěřený majetek územního samosprávného celku (ÚSC) a svěřené finanční prostředky rozpočtu ÚSC. Nikoliv svoje vlastní či „podnikové“. O to více platí obdoba uvedeného pro majetek státu, zaměstnance státu a představitele moci výkonné, neboť „státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ (Ústava ČR, Čl. 2, odst. 3) Pakliţe zákon č.250/2000 Sb., podle kterého mohou zastupitelstva rozhodnout o zřízení, sloučení, splynutí, rozdělení a zrušení příspěvkové organizace neuvádí, ţe je moţno příspěvkovou organizaci „transformovat“ na jinou právnickou osobu, pak to prostě nelze. Kdo bude „transformovat“, transformuje mimo zákon. (To ostatně platí i pro „transformaci“ státní příspěvkové organizace.) Samozřejmě, ţe se zřizovatel můţe rozhodnout příspěvkovou organizaci zrušit a zaloţit jiný typ právnické osoby, který bude poskytovat veřejné sluţby kultury. Pak však musí vzít na vědomí, ţe tato
- 14 -
právnická osoba je odlišná od státu, obce či kraje – i kdyţ v jejích orgánech budou zasedat zastupitelé či zaměstnanci zakladatele. Finanční vztahy právnické osoby se zakladatelem nebudou vztahem rozpočtovým, ale smluvním. Pokud se obec či kraj rozhodne takové právnické osobě poskytnout pronájem své nemovitosti, pak jedině postupem, který stanovuje zákon č.128/2000 Sb., resp. č.129/2000 Sb. – v případě prodeje nemovitého majetku ÚSC platí totéţ. Pakliţe ÚSC či stát bude poskytovat finanční prostředky ze svého rozpočtu této zaloţené právnické osobě (a to jakéhokoliv typu), jde o veřejnou finanční podporu a jedná se o terén pojednaný zákonem o veřejných zakázkách a zákonem o veřejné podpoře. I v případě, kdy jsou objednávány „neziskové“ veřejné sluţby kultury, neboť jsme součástí EU a ta si na „dotace“ nebo „granty“ nehraje. Nakládání s majetkem státu a prostředky státního rozpočtu se řídí příslušnými zákony. Postup zrušení příspěvkové organizace není zákonem stanoven. Záleţí tedy na způsobilosti zřizovatele a jeho servisu (úřadu), zda si špatným postupem při rušení příspěvkové organizace nezpůsobí celkem váţné problémy. (Pro všechny případy připomínám, ţe jmenovaný ředitel zůstává i po svém odvolání z funkce ředitele zaměstnancem příspěvkové organizace.) Práva a závazky zrušené organizace přecházejí ze zákona na zřizovatele. Majetek spravovaný příspěvkovou organizací je majetkem zřizovatele. Nicméně pro převzetí majetku je zapotřebí vykonat např. mimořádnou inventarizaci – neboť dochází ke zrušení právnické osoby a účetní jednotky. S tím souvisí i uzavření účetních knih, vypořádání pracovně právních závazků, odhlášení ze všech příslušných evidencí, vypořádání smluvních vztahů atd. atd. Pokud se zřizovatel rozhodne zrušit PO a „ušetřené“ finanční prostředky věnovat podpoře kulturních sluţeb poskytovaných jinou právnickou osobou neţ příspěvkovou organizací, pak při jejich poskytování musí respektovat zejména ustanovení zákona č. 215/2004 Sb. (o veřejné podpoře), zákona č. 137/2006 Sb. (o veřejných zakázkách). A to i v případě, kdy bude jediným zakladatelem např. obecně prospěšné společnosti nebo veřejné výzkumné instituce. V podmínkách České republiky je tzv. podlimitní zakázka (dnes) dána finančním limitem 2.000 tis. – 4.290 tis. Kč. Veřejná podpora „de minimis“ se vztahuje na podporu pro jednoho příjemce v součtu za období tří let ve výši 200.000 Euro, tj. cca 5 mil. Kč v součtu za tři roky. Výkladové stanovisko ÚOHS (www.compet.cz) Smlouva o založení ES definuje čtyři základní znaky veřejné podpory: 1. poskytování veřejných prostředků, 2. zvýhodňování podnikání či odvětví výroby, 3. narušení nebo hrozba narušení hospodářské soutěže a 4. ovlivnění obchodu mezi členskými státy EU. Pokud některý z těchto čtyř znaků není splněn, pak se o veřejnou podporu nejedná. ad 1. Za veřejné prostředky musí být považovány i prostředky z rozpočtu krajů, obcí a měst. Poskytnutím veřejných prostředků nemusí být myšleno jen přímo jejich vyplacení ve formě dotace, ale například i odpuštění některých plateb, navýšení základního jmění, převod majetku za nižší než tržní cenu apod. ad 2. Podnikáním se v kontextu práva o veřejné podpoře rozumí provozování ekonomické činnosti nabízení služeb a zboží na trhu, a to bez ohledu na právní formu subjektu. K ovlivnění podnikání tak může dojít i u subjektů plně vlastněných a kontrolovaných městy a obcemi, příspěvkových organizací, atd. Takové subjekty jsou pak příjemci veřejné podpory, pokud činnost, na kterou čerpají podporu z veřejných zdrojů, vykonávají na trhu v rámci hospodářské soutěže s ostatními hospodářskými subjekty. ad 3. a 4. Jak vyplývá z judikatury ESD, není nutné prokázat skutečný dopad poskytnuté podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, stačí, když podpora může ovlivnit tento obchod a narušit hospodářskou soutěž. Ani poměrně malá výše podpory nebo poměrně malá velikost podniku, který je příjemcem, nevylučuje a priori možnost, že je obchod mezi členskými státy ovlivněn. Jedinou výjimkou z tohoto pravidla je tzv. podpora de minimis dle Nařízení Evropské
- 15 -
komise č. 69/2001, která činí 100 000 EUR pro jednoho příjemce v období tří po sobě následujících let. Předpokládá se, že poskytnutím podpory de minimis nedochází k narušení hospodářské soutěže, a proto za veřejnou podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o založení ES není považována a může být poskytnuta bez povolení ze strany Evropské komise. Lze mít za prokázané, že na poskytování dotací (ve smyslu zákona č. 218/2000 Sb. a ve smyslu zákona č. 250/2000 Sb.) se beze zbytku vztahuje zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách a zákon č. 215/2004 Sb., o veřejné podpoře. V případě, kdy stát nebo ÚSC založí jinou právnickou osobu, jedná se o osobu, která je od státu, obce či kraje odlišná. Komunikace mezi státem, obcí či krajem a založenou právnickou osobou může probíhat pouze způsobem, který stanovuje zákon nebo na základě smluvních vztahů. To platí i pro ekonomické (finanční) vztahy. Na tyto vztahy je nutno uplatňovat kritéria zákona o veřejných zakázkách a o veřejné podpoře, případně další zákony upravující vztahy mezi veřejnou správou a jí ovládanou (řízenou) právnickou osobou. Použití majetku státu se řídí zákonem – přednostně č.219/2000 Sb., použití majetku obcí a krajů se řídí zákonem č.128/2000 Sb., resp. zákonem č.129/2000 Sb. Závěrem: Jak dobře to myslí naši dosavadní zákonodárci s podporou veřejných sluţeb kultury se lze přesvědčit na novele zákona č. 202/1990 Sb., který jako tisk 971 schválila Poslanecká sněmovna P ČR a postoupila ho 23. dubna 2010 Senátu, který návrh projedná 20. května 2010. Návrh předloţili poslanci Sobotka, Němec, Tejc, Braný. Podstatou novely je (z našeho pohledu), ţe byl doplněn § 5 zejména o tento text: „§ 5 Použití části výtěžku loterie a jiné podobné hry (1) Provozovatel odvede část výtěžku podle § 4 odst. 2 k použití v České republice na veřejně prospěšný účel obci nebo kraji, anebo obecně prospěšné společnosti, nadaci, nadačnímu fondu, občanskému sdružení, registrované církvi nebo registrované náboženské společnosti (dále jen „nestátní nezisková organizace“). Novela zákona sice byla dobře míněna, protoţe umoţňuje obcím více zasáhnout v oblasti loterií a podobných her a omezit tak na svém území. (I kdyţ se domnívám, ţe zásadní problematiku výherních terminálů neřeší.) Avšak výše uvedený odstavec zcela znemoţňuje, aby příspěvkové organizace byly příjemcem příslušného výtěţku z loterie a jiné podobné hry. Je moţné poloţit si otázku, jak váţně to naše politické reprezentace myslí s „vícezdrojovým“ financováním kultury, resp. veřejných sluţeb kultury. Avšak jeden výsledek tato poslanecká iniciativa má – Sazka vyhroţuje, ţe se přestěhuje do zahraničí … *** Jak je uvedeno v počátku tohoto textu, kultura a veřejné sluţby kultury nejsou jen záleţitostí velkých či menších měst. Z celkového současného počtu obcí v ČR (6 248 z toho 529 se statutem „město“) je pouze 310 obcí a měst s počtem obyvatel nad 5.000. Vzhledem k platnému systému daňových příjmů obcí je zřejmé, ţe rozpočty 5 938 obcí sotva postačují na pokrytí nutných výdajů vyplývajících obecně z povinností územní samosprávy ve vztahu k občanům. Obvyklé bývá, ţe na záleţitosti kultury se v rozpočtu zdroje najdou v podobě drobného příspěvku na činnost knihovny nebo místnímu občanskému sdruţení na jeho kulturní aktivity. Ze statistických dat vyplývá, ţe v obcích ve velikosti do 5.000 obyvatel ţije 37 % populace ČR, coţ samozřejmě vůbec není zanedbatelné číslo. Podmínky jejich ţivota jsou do značné míry ovlivněny
- 16 -
dopravní obsluţností sídla, nabídkou sluţeb a obchodu, tím zda je v obci škola atd. Je zřejmé, ţe malé obce mají vskutku dost starostí s tím, jak příjmy svého rozpočtu co nejlépe uţít ku prospěchu občanů. Nicméně data z krajů a data z rozpočtů náhodně vybraných obcí, resp. jejich výdajů na kulturu naznačují, ţe malé obce v poměru např. ke krajům či sídelním městům krajů mnohdy vydávají na kulturu v % ke svým příjmům více finančních prostředků. Kraje se ovšem značnou měrou podílejí na podpoře činnosti regionálních subjektů kultury, financují klíčové organizace kultury (krajské knihovny, muzea a galerie, divadla, hudební tělesa, hvězdárny a planetária a další). (Tabulka je umístěna za textem. Výběr zahrnuje výdaje rozpočtů krajů, sídelních měst krajů, náhodně vybraného bývalého okresního města (v případě Středočeského kraje dvou) a náhodně vybrané malé obce v území kraje.) Problematickou skutečností zůstává, ţe výdaje na kulturu (včetně výdajů kapitálových, tj. výdajů „na majetek“) dosahují v průměru cca 1-3% z celkových výdajů rozpočtů ÚSC. Nejde o údaj nijak povzbuzující, i kdyţ se individuálně poměrně liší. Z námi provedeného výběru samozřejmě nelze činit dalekosáhlé soudy. K tomu by bylo zapotřebí zpracovat časové řady za období nejméně pěti let a v interpretaci pak zohlednit i individuální podmínky a charakteristiky jednotlivých měst a obcí. Zajímavé by bylo poměřit hodnotu majetku svěřeného příspěvkovým organizacím v kultuře ve vztahu ke kapitálovým výdajům (investičním příspěvkům PO) a to i proto, ţe investiční příspěvky PO zřizovaným v oblasti kultury tvoří v průměru pouze 15% z celkových kapitálových výdajů rozpočtů ÚSC. K tomu je nutno ještě dodat, ţe z celkových výdajů rozpočtů ÚSC v roce 2007 vykázaných na kulturu, tj. ze 14,5 mld. Kč (v roce 2006 to bylo 15 mld.) činil celkový příspěvek zřizovaným PO 7,1 mld. Kč, tj. cca 76,8 % výdajů vykázaných kraji na kulturu a 42,69 % výdajů vykázaných obcemi na kulturu. *** Moţná, ţe ne zcela v příčinné souvislosti, ale zaujaly mne myšlenky publikované v tisku (Respekt č.20/2010, autor J. Sobota, článek s názvem „Zapleteni do svých sítí“) „Například již velni dlouho je známo, že prakticky každého člověka na planetě dělí od kteréhokoliv jiného pozemšťana pouze šest jiných lidí. Tato na první pohled těžko uvěřitelná představa je potvrzena opakovanými experimenty, v jejichž rámci vědci jednoduše rozdávali lidem se jmény úplně neznámých osob (Američan v Arizoně tak například dostane obálku se jménem nějakého úředníka v Norsku) a chtěli po nich, ať je předají někomu, o kom si myslí, že je spíše než oni dokáže doručit adresátovi. Výsledky opakovaně ukázaly, že dopis projde průměrně šesti páry rukou a nakonec úspěšně doputuje tam, kam má.“ Nelze si neţ přát, aby podobný princip platil i v české kultuře. Ale abychom o ekonomickém tématu nekončili aţ tak optimisticky, vypůjčím si pár vět z článku N. Roubini (HN 19. 5. 2010, autor je profesorem ekonomie na Sternově obchodní fakultě Newyorské univerzity) „Krize nekončí, vracíme se do propasti“. „Vlády, které vypomohly soukromým firmám, teď samy potřebují pomoc. Co se ale stane, až v Německu a mezi dalšími disciplinovanými věřiteli – z nichž dnes mnozí patří k rozvíjejícím se trhům – vyšumí politická ochota takové záchrany financovat? Kdo pak finančně podrží vlády, jež sanovaly soukromé banky a finanční instituce? Mechanismus našeho globálního dluhu čím dál, tím víc připomíná pyramidovou hru. … „Krizová ekonomika“ s námi tudíž zůstane nadlouho. Aktuální finanční krize za námi ještě není, a co je horší, medikament, který se k její léčbě používal, byl možná zčásti toxický. Pacient po něm, zdá se, zeslábl a je závislejší na nebezpečných látkách. A také je méně odolný vůči novým virovým kmenům, jež se v některých případech mohou nakonec ukázat jako osudné.“ Je jen logické, ţe po postupné ztrátě ekonomické (i jiné) autarkie, která (prozatím) vyvrcholila v roce 2004 naším vstupem do EU, jsme se stali objektem i subjektem globálních ekonomických procesů.
- 17 -
Lze se poněkud obávat, zda se v té globalizované a spotřební míchanici poněkud neztrácejí významy takových slov jako je hodnota, kvalita ţivota, kultura … Můţeme předpokládat a doufat, ţe si obyvatelé v komunálních volbách zvolí osvícené zastupitele - ti pak nedají veřejným sluţbám kultury ani podporovaným kulturním aktivitám zahynout a ţe nově zvolení zákonodárci budou svoji úlohu naplňovat uváţlivě a odpovědně i ve vztahu k oblasti kultury obecně a veřejných sluţeb kultury zvláště. květen 2010 Mockovčiaková
- 18 -
