Financiële regie in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling

Financiële regie in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling Een verkenning vanuit gemeentelijk perspectief

Masterproof Amsterdam School of Real Estate Begeleider Amsterdam School of Real Estate: drs. L.B. (Leo) Uittenbogaard Begeleider Fakton B.V.: ir. L.F.M. (Lars) Rompelberg Auteur: ir. A (Anne) van Eldonk Rotterdam, 15 september 2005

Financiële regie in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling Een verkenning vanuit gemeentelijk perspectief

Masterproof Amsterdam School of Real Estate Begeleider Amsterdam School of Real Estate: drs. L.B. (Leo) Uittenbogaard Begeleider Fakton B.V.: ir. L.F.M. (Lars) Rompelberg Auteur: ir. A (Anne) van Eldonk Rotterdam, 15 september 2005

Voorwoord Voor u ligt de rapportage van mijn masterproof getiteld “Financiële regie in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling, een verkenning vanuit gemeentelijk perspectief”. Dit onderzoek is geschreven in het kader van de MRE-opleiding aan de Amsterdam School of Real Estate te Amsterdam. Mijn interesse voor dit onderwerp is ontstaan nadat ik in november vorig jaar in dienst ben getreden van Fakton B.V. te Rotterdam en van daaruit betrokken raakte bij binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen, onder andere in het stationsgebied Utrecht en de Kanaalzone in Apeldoorn. Gebiedsontwikkelingen kenmerken zich door een enorme complexiteit met name door de vele betrokkenen met ieder hun eigen doelstellingen en belangen in het gebied. Hierdoor lopen ontwikkelingen vaak moeizaam. Vanuit mijn meer procesmatige achtergrond en recente financiële werkveld leek het mij interessant om de financiële aspecten bij gebiedsontwikkeling onder de loep te nemen. Dit vanuit de overtuiging dat wanneer financiën vroegtijdig in het proces aan de orde komt en wanneer voldoende rekening wordt gehouden met de (financiële) belangen van relevante derden, dit positieve effecten heeft op de (financiële) haalbaarheid van gebiedsontwikkeling. Graag wil ik van de gelegenheid gebruik maken een aantal mensen te bedanken die bij hebben gedragen aan de totstandkoming van dit rapport. Allereerst bedank ik Leo Uittenboogaard van de Amsterdam School of Real Estate. Leo, het waren kritische, maar vooral ook gezellige begeleidingsuren. Je hebt me erg geholpen met het structuren en behapbaar houden van het vraagstuk. Daarnaast wil ik Lars Rompelberg, mijn bedrijfsbegeleider vanuit van Fakton, bedanken. Lars, daar waar ik vast liep wist je steeds weer nieuwe inzichten naar voren te brengen vanuit zowel een theoretische als praktische invalshoek. Ik wist natuurlijk wat ik aan je had, want je hebt me op eenzelfde inspirerende wijze begeleid als tijdens mijn TUE-tijd. Eveneens bedank ik de geïnterviewden voor de vrijgemaakte tijd en bijdragen aan dit onderzoek. In het bijzonder Robert van Ieperen. Robert, op de meest onmogelijke tijdstippen heb je mijn stukken becommentarieerd en me nieuwe inzichten verschaft. Je was een praktische klankbord, aangezien je de door mij ontwikkelde concepten direct bij de klant toetste. Ook dank ik Roel Hamers en Henk Richter voor hun kritische reflectie en uiteraard alle overige Fakton-collega’s voor hun interesse en medeleven. Tot slot, een woord van dank aan familie en vrienden en natuurlijk het thuisfront die de laatste tijd wat vaker ‘ik heb geen tijd’ te horen kregen. Rotterdam, september 2005 Anne van Eldonk

Samenvatting Vernieuwing van binnensteden is actueel en zal, mede gezien het ingezette rijksbeleid, de komende jaren steeds meer aan de orde zijn. Deze gebiedsontwikkelingsprocessen worden gekenmerkt door een lange doorlooptijd, vele betrokken partijen met uiteenlopende belangen, grote bestuurlijke aandacht en hoge investeringsbedragen. Genoemde complexiteit maakt dat binnenstedelijke gebiedsontwikkeling niet altijd even soepel verloopt. Dit moeizame verloop kan op velerlei wijzen worden verklaard. Een tweetal belangrijke redenen die veelvuldig in de praktijk aan de orde zijn, zijn (1) het te laat sturen op financiën in het proces en (2) het onvoldoende in ogenschouw nemen van (financiële) belangen van relevante actoren. Vanuit deze constatering kan de volgende stelling worden geponeerd: “ Wanneer financiële aspecten in een vroegtijdig stadium in het proces aan de orde komen, rekening houdend met de (financiële) belangen van relevante stakeholders, zal de haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling vergroten.” Echter, in de praktijk leeft een aantal dogma’s bij procesen programmanagers over financieel managers/experts; zij zouden de neiging hebben om plannen ‘kapot te rekenen’. Gesteld is dat deze denkwijze niet juist is, wanneer de gebiedsontwikkelingsopgave integraal wordt benaderd door gelijktijdig en evenwichtig te ‘tekenen, rekenen en ondertekenen’. Gezien de noodzaak van meer financiële sturing en de dogma’s die thans leven, dient meer inzicht te worden verkregen in financieel management in de beginfase van het proces opdat het bijdraagt aan de haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Onder financieel management wordt in deze verstaan het managen van financiële aspecten vanuit de integrale context van ‘tekenen, rekenen en ondertekenen’. In deze masterproof wordt dit inzicht verschaft door beantwoording van een vijftal deelvragen. De eerste 3 deelvragen zijn achterhaald aan de hand van literatuuronderzoek. De deelvragen 4 en 5 zijn beantwoord aan de hand van literatuuronderzoek en interviews en zijn vervolgens getoetst middels een tweetal cases: Hoog Catharijne in Stationsgebied Utrecht en de Rosmolenwijk in Utrecht. Deelvraag 1. Wat is binnenstedelijke gebiedsontwikkeling en welke actoren zijn betrokken? Binnenstedelijke gebiedsontwikkeling betreft de volledige vernieuwing (nieuwe objecten met een nieuwe functie), herstructurering (gebiedsaanpassingen met behoud van functie en bestemming) en/of herontwikkeling (gebiedsaanpassingen met bestemmingswijziging) van bestaand stedelijk gebied teneinde een kwaliteitsverhoging te realiseren, rekening houdend met de bestaande omgeving en de betrokken actoren. De complexiteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is met name gelegen in de veelheid aan betrokken publieke en private actoren. Deze actoren vormen in zichzelf heterogene groepen, ieder met eigen doelstellingen en belangen. Met name rondom stationsgebieden waar sprake is van een combinatie van infrastructuur en vastgoed, is de opgave complex gezien de verschillen in (financiële) sturing, besluitvorming en voorbereidingstijd. Geconcludeerd kan worden dat het bijna onmogelijk is binnenstedelijke gebiedsontwikkeling vanuit één punt aan te sturen. Deelvraag 2. Binnen welke context speelt binnenstedelijke gebiedsontwikkeling zich af? De context van binnenstedelijke ontwikkeling is gepresenteerd aan de hand van een denkkader waarin de begrippen markt (vraag en aanbod op de gronden vastgoedmarkt nu en in de toekomst), middelen (financiën, kennis, menskracht en materieel, maar ook instrumentarium op het gebied van ruimtelijke ordening in de Nederlandse weten regelgeving) en ruimtelijke kwaliteit (de fysiek-ruimtelijke toestand op gebouw-, openbare ruimte en infrastructuurniveau) in samenhang zijn weergegeven. Geconstateerd is dat financieel management zich afspeelt binnen deze drie contexten.

Zo wordt de financiële haalbaarheid van een plan beïnvloed door de markt (is er animo voor het product?), de middelen (is er voldoende financiële dekking, welk instrumentarium kan worden ingezet?) en de ruimtelijke kwaliteit (welk prijskaartje hangt aan het beoogde kwaliteitsniveau?). Deelvraag 3. Hoe dragen bestaande managementmethoden bij aan de (financiële) haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Bij gebiedsontwikkeling wordt doorgaans een drietal methoden ingezet: projectmanagement, programmamanagement en procesmanagement. Projectmanagement (projectmatig werken) komt onvoldoende tegemoet aan de complexiteit en meerstemmigheid in de beginfase van gebiedsontwikkeling, omdat het uitgaat van een redelijk helder ingekaderde opgave en één opdrachtgever. Deze methode is met name geschikt in latere fasen van het proces. Bij programmamanagement is sprake van interferentie, ofwel inhoudelijke samenhang, tussen projecten. Een programma is een uniek en tijdelijk complex van inspanningen (waaronder projecten) dat met beperkte middelen doelgericht moet worden uitgevoerd, maar waarvan het einde nog onvoorspelbaar is. Procesmanagement levert een belangrijke bijdrage aan het creëren van draagvlak tussen stakeholders hetgeen een positief effect heeft op de haalbaarheid van de ontwikkeling. Deze methode legt nadruk op de vraag welke veranderingen noodzakelijk zijn om een vraagstuk op te lossen. Een belangrijk kritiekpunt op procesmanagement betreft de gebrekkige inhoudelijke sturing. Met programmamanagement wordt dit kritiekpunt grotendeels ondervangen. In het onderzoek is een voorstel voor een procesfasering geïntroduceerd die meer recht doet aan de karakteristieken van gebiedsontwikkeling. Aan de procesfasering zijn de belangrijkste beslis/contractmomenten gekoppeld en zijn de managementmethoden gepositioneerd die in de verschillende fasen kunnen worden ingezet. Geconcludeerd kan worden dat financieel management voorziet in de behoefte aan meer inhoudelijke sturing in de beginfase van het proces. Het vormt dan ook een belangrijke aanvulling op de bestaande methoden van procesen programmamanagement aan het einde van de verkenningsfase en in de planvormingsfase. Deelvraag 4. Welke financiële activiteiten, producten en tools zijn van belang in de beginfase van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? In het onderzoek is het financiële proces op tweeërlei wijzen inzichtelijk gemaakt. Allereerst is aan de hand van de procesfasering (zie deelvraag 3) financieel management gepositioneerd. Met als belangrijkste ‘thuisbasis’ financial engineering zijn er interactiemomenten met planontwikkeling en contractering & samenwerking. Ofwel, het tekenen, rekenen en ondertekenen moet bij gebiedsontwikkeling integraal worden bezien, zowel binnen de eigen organisatie als met counterparts bij andere actoren. Uit interviews en de behandelde cases blijkt dat in de praktijk deze integraliteit in de verkenningsfase onvoldoende aan de orde is. In deze fase is planontwikkeling het meest dominant en komen (financiële) belangen van actoren marginaal aan de orde. Hierdoor start de planvormingsfase vaak met wantrouwen en onderling onbegrip. In de planvormingsfase is met name sprake van interactie tussen tekenen en rekenen; juridica blijkt meer volgend te zijn. Ten tweede is inzicht gegeven in de belangrijkste financiële activiteiten in de planvormingsfase. Gezien het iteratieve karakter van deze fase, verlopen financiële activiteiten slechts deels volgordelijk. De belangrijkste activiteiten betreffen: (1) het uitvoeren van een actor-analyse, (2) het uitvoeren van een context-analyse, (3) het uitvoeren van een financiële haalbaarheidsanalyse, (4) het uitvoeren van een risico-analyse en (5) het vastleggen van afspraken in termen van kosten, opbrengsten, risico’s en zeggenschap. In principe zijn in de definitie- en ontwerpfase (subfases binnen de planvormingsfase) dezelfde activiteiten aan de orde, maar krijgen deze gedurende het proces een andere invulling (van grof naar fijn).

De stappen 1 t/m 5 vormen geen harde blauwdruk, maar moeten gezien de uniciteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling worden beschouwd als een leidraad voor de aanpak van het proces. Bij het uitvoeren van genoemde activiteiten dient een aantal producten (o.a. een gronden vastgoedexploitatie) te worden opgeleverd. Hierbij kunnen verschillende tools worden ingezet zoals een financieel model, een gevoeligheidsanalyse en/of een versnellingskamersessie. Deelvraag 5. Hoe kan het financiële werkveld organisatorisch geborgd worden? Het integrale karakter van financieel management dient inhoudelijk en procesmatig geborgd te worden. Doorgaans geschiedt dit bij gebiedsontwikkeling in een aparte projectorganisatie. Belangrijke afstemmingslijnen van de ‘financieel manager’ zijn: (1) intern financieel team, (2) ‘manager planontwikkeling’ en ‘manager juridica’, (3) financiële counterpart bij externe partijen, (4) programmamanager (5) overall manager/programmadirecteur en (6) bestuur. Bij de behandeling van de cases is duidelijk naar voren gekomen dat de zwaarte van de afstemmingslijnen verandert gedurende het proces. In de interviews is bovendien geconstateerd dat de personele invulling van disciplines sterk afhangt van de complexiteit van de opgave en de aard en interesse van betrokkenen. Daarnaast is gebleken dat er een duidelijk verschil bestaat tussen financieel management en financiële regie. Financieel management is het rekenkundig gelijk hebben door het sturen op financiële aspecten. Financiële regie is het rekenkundig gelijk krijgen door adequate en transparante afstemming en inbedding, zowel intern, extern als bestuurlijk. Een financieel regisseur is inhoudelijk en procesmatig (vaardigheden en houding) goed onderlegd en beweegt op diverse interne en externe afstemmingslijnen. Zijn primaire competenties zijn doelen resultaatgerichtheid. Belangrijke afgeleide competenties in de planvormingsfase zijn context-, samenwerkings-, verantwoordings- en plangerichtheid. Uit de cases komt naar voren dat gedegen financiële kennis (kijkend vanuit en kijkend naar planontwikkeling en juridische aspecten), transparantie, financiële creativiteit, overtuigingskracht, het vermogen om vertrouwen te wekken, resultaatgerichtheid en het kunnen organiseren van een professioneel team als belangrijke succesfactoren worden aangemerkt. De financieel manager is in iets mindere mate doel-, contexten samenwerkingsgericht en ‘scoort’ hoger op plan-, beheersen verantwoordingsgerichtheid. Bij minder complexe opgaven kan de financieel regisseur tevens financieel manager zijn en eventueel zelfs het financial engineering op zich nemen. Bij grootschalige ontwikkelingen zijn deze taken c.q. rollen doorgaans bij verschillende personen belegd. In de vorm van aanbevelingen wordt stilgestaan bij de professionalisering van financiële regie. Belangrijke lessen die aandacht verdienen zijn: - het belang van elkaar (willen) begrijpen voor een goede vertrouwensbasis - het zoeken naar gezamenlijkheid om te komen tot een gedragen plan - het belang van flexibiliteit vanwege de vele risico’s en lange planhorizon - het toedelen van risico’s bij die partijen die in staat zijn deze te beïnvloeden - het streven naar probleemreductie en (financiële) creativiteit om stagnatie te voorkomen. Ook worden aanbevelingen gedaan ten aanzien van human resources management binnen grotere projectorganisaties, hetgeen thans weinig aandacht krijgt, en het huidige opleidingsprogramma binnen vastgoedopleidingen. Daarnaast volgt een aantal aanbevelingen voor vervolgonderzoek die bij kunnen dragen aan meer inzicht in het belang en de aanpak van financiële regie. Tot slot is vanuit de bevindingen in een epiloog een persoonlijke reflectie gegeven op de profilering van Fakton in de markt.

Inhoudsopgave

1 ................................................................ ................................................................ ................................................................ .............................................................. Inleiding ................................ ................................ ................................ ................................ .............................. 1 1.1 Situatiebeschrijving............................................................................................................................................................. 1 1.2 Probleemschets .................................................................................................................................................................. 2 1.3 Vraagstelling ......................................................................................................................................................................... 3 1.4 Doelstelling ........................................................................................................................................................................... 3 1.5 Perspectief............................................................................................................................................................................ 4 1.6 Aanpak/leeswijzer.............................................................................................................................................................. 4 2 Wat en wie ................................................................ .............................................. wi e in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? ................................ ................................ .............. 5 2.1 De opgave ............................................................................................................................................................................ 5 2.2 Betrokken actoren.............................................................................................................................................................. 6 2.3 Reflectie................................................................................................................................................................................. 8 3 Context van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling ................................................................ ................................................................ ................................................... ................... 9 3.1 Denkkader............................................................................................................................................................................. 9 3.2 Markt en middelen .......................................................................................................................................................... 10 3.3 Middelen en ruimtelijke kwaliteit ................................................................................................................................. 11 3.4 Markt en ruimtelijke kwaliteit........................................................................................................................................ 11 3.5 Reflectie.............................................................................................................................................................................. 12 4 Managementmethoden nader bezien ................................................................ ................................................................ ................................................................ ........................................ ........13 13 ................................ ........ 4.1 Projectmanagement........................................................................................................................................................ 13 4.2 Programmamanagement............................................................................................................................................... 13 4.3 Procesmanagement........................................................................................................................................................ 14 4.4 Reflectie.............................................................................................................................................................................. 14 5 ................................................................ ................................................................ ................................................................ .................................. 17 Het financiële werkveld ................................ ................................ ................................ ................................ 5.1 Positionering financieel management ........................................................................................................................ 17 5.2 Activiteiten, producten en tools................................................................................................................................... 20 5.3 Conclusie............................................................................................................................................................................ 27 6 ................................................................ ................................................................ ................................................................ ........................................ ........29 29 Organisatieconcept ................................ ................................ ................................ ................................ ........ 6.1 Disciplines en afstemmingslijnen................................................................................................................................. 29 6.2 De financieel manager.................................................................................................................................................... 30 6.3 Conclusie............................................................................................................................................................................ 34 7 ................................................................ ................................................................ ................................................................ ............................................................ ............................35 35 Toetsing ................................ ................................ ................................ ................................ ............................ 7.1 Casus Hoog Catharijne, stationsgebied Utrecht...................................................................................................... 35 7.2 Casus Rosmolenwijk Zaanstad .................................................................................................................................... 38 7.3 Conclusie en reflectie...................................................................................................................................................... 41 8 Conclusies en aanbevelingen ................................ ................................................................ ................................................................ ....................................................... .......................43 43 ................................ ................................ ....................... 8.1 Conclusies.......................................................................................................................................................................... 43 8.2 Aanbevelingen .................................................................................................................................................................. 44 Epiloog ................................ ................................................................ ................................................................ ................................................................ ................................................................ ......................................... .........47 47 ................................ ................................ ................................ ................................ ......... A. Bronvermelding................................ ................................................................ ................................................................ ................................................................ ...................................................... ......................51 51 Bronvermelding ................................ ................................ ................................ ................................ ...................... B. Verloop van financiële stromen ................................ ................................................................ ................................................................ .......................................................... ..........................57 57 ................................ ................................ .......................... (PMW)) ................................ ................................................................ ................................................................ ............................................................... ...............................59 59 C. Projectmatig Werken (PMW ................................ ................................ ............................... (PGM)................................ ................................................................ ................................................................ ......................................................... .........................61 61 D. Programmamanagement (PGM) ................................ ................................ ................................ ......................... E. Vergelijking Managementmethoden ................................ ................................................................ ................................................................ .................................................. ..................63 63 ................................ ................................ .................. F. Vergelijking financiële regie vs. filmregie ................................ ................................................................ ................................................................ ........................................... ...........65 65 ................................ ................................ ........... ................67 67 G. Financiële rekenmethodiek in intentieovereenkomst tussen Gemeente Utrecht en HC B.V. ................ H. “De kosten in beeld, de kosten verdeeld” ................................ ................................................................ ................................................................ ......................................... .........71 71 ................................ ................................ .........

1 Inleiding 1.1

Situatiebeschrijving Zoals vastgelegd in haar Nota Ruimte (VROM, 2004) streeft het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) naar behoud van open ruimte in Nederland en beperking van de mobiliteit door slechts beperkt en geconcentreerd nieuwbouwontwikkelingen toe te laten. Het gevolg hiervan is dat binnensteden in de toekomst verder zullen verdichten (VROM, 2000). Om de aantrekkelijkheid van binnensteden als woon-, werken verblijfplaats ook in de toekomst te garanderen zijn in diverse steden gebiedsontwikkelingsprogramma’s geïnitieerd. Immers, veel binnensteden zijn verouderd en voldoen niet meer aan hedendaagse eisen die gesteld worden aan veiligheid en bereikbaarheid. Daarnaast krijgen met name de grotere steden te maken met grootse infrastructurele ontwikkelingen zoals de aanleg van de Hoge Snelheidslijn (HSL) en Randstadrail. Dit leidt tot een toename van reizigersstromen en geeft een impuls aan de (her)ontwikkeling van stations en de omringende gebieden. Door het integrale en multifunctionele karakter van de opgave (vastgoed, infrastructuur en openbare ruimte) zijn diverse publieke en private actoren betrokken bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Daar waar gemeenten vroeger redelijk solitair te werk konden gaan, zijn zij -mede door verander(en)de posities op de gronden vastgoedmarkt- ‘veroordeeld’ tot samenwerking met andere partijen. Het gezamenlijk werken aan de ontwikkeling van een plan waarin eenieder zich kan vinden, is geen eenvoudige opgave. Zo spelen uiteenlopende inhoudelijke kennis, gebrek aan inlevingsvermogen, onwetendheid ten aanzien van motieven en beweegredenen en het meest fnuikende: het vastzitten in eigen doelstellingen. Deze resultaatgerichtheid kan de creativiteit blokkeren en daarmee het vinden van een gemeenschappelijke noemer (Rompelberg, 2004-1). Dit maakt binnenstedelijke gebiedsontwikkeling complex. Deze complexiteit manifesteert zich, of wordt versterkt, op verschillende fronten. Zo geschiedt binnenstedelijke gebiedsontwikkeling per definitie in een bestaande stedelijke structuur met hoge bebouwingsdichtheid. Door ruimtegebrek is vaak sprake van meervoudig ruimtegebruik en/of de noodzaak tot ondergronds bouwen. Met name bij stationsgebieden zorgt de combinatie van gelijktijdige infrastructurele en vastgoedontwikkelingen voor extra complexiteit. Daarnaast is sprake van financiële complexiteit: de lange planhorizon met alle onzekerheden en conjunctuurschommelingen van dien, de hoge inbrengwaarden, afnemende subsidiestromen en de ondoorzichtigheid als gevolg van gebruik van oneenduidige rekenmethodieken maken binnenstedelijke gebiedsontwikkeling risicovol. Ook de juridische context speelt een rol. Door de betrokkenheid van vele partijen met ieder hun eigen beweegredenen en verantwoordelijkheden is een veelvoud aan juridische (samenwerkings)constructen denkbaar. Niet te vergeten de bestuurlijke context: binnenstedelijke gebiedsontwikkeling vergt een lange adem, hetgeen op gespannen voet kan staan met de termijn waarbinnen bestuurders en raadsleden resultaat willen boeken richting hun achterban. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de toegenomen mondigheid van burgers en private partijen. Zij beschikken over meer informatie en kennis en wensen in hun ideeën gehoord te worden. Het gebruikmaken van verbeterde bezwaar- en beroepsmogelijkheden wordt hierbij niet geschroomd. Ook moet worden gewezen op de wettelijke context die de laatste jaren complexer is geworden door onder andere de verscherpte Europese regelgeving ten aanzien van luchtkwaliteit en het aanbestedingsrecht. Genoemde complexiteit maakt dat binnenstedelijke gebiedsontwikkeling niet altijd even soepel verloopt. Er zijn tal van voorbeelden waar sprake is van vertraging, impasses, bijstelling van ambities of het afhaken van partijen. Bijgaand citaat illustreert een tweetal spanningsvelden (mobiliteit versus ruimte en economie versus leefbaarheid) en de consequenties voor bestuurders en managers in het creëren van draagvlak bij betrokken partijen.

C

itaat “De casussen tonen overtuigend aan dat bezwaren van evenwicht tussen de vereisten mobiliteit en ruimte al veel kunst- en vliegwerk vraagt van de procesmanagers ter plaatse. Daarnaast stellen de moeizame verhouding tussen de economische vereisten noodzakelijk om publieke en private partijen vrij te maken en de leefbaarheidsvereisten noodzakelijk om maatschappelijke steun te verkrijgen en te behouden aanvullende eisen aan het procesmanagement. Zelfs de beste bestuurders en managers hebben daar grote moeite mee. In dat opzicht is het bijna onontkoombaar dat dit soort projecten nogal wat bestuurders en managers ‘ verslijten.” (De Bruijn e.a., 2004) 1

1.2

Probleemschets Het moeizame verloop van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling kan op velerlei wijzen worden verklaard (zie o.a. De Bruijn e.a., 2004 en Verbart, 2004). In onderhavig stuk wordt ingezoomd op een tweetal belangrijke redenen die veelvuldig in de praktijk aan de orde zijn (Bron: interviews). 1

Ten eerste wordt vaak te laat gestuurd op financiële haalbaarheid . Er wordt gestart met grootse, ambitieuze plannen die enkel in ruimtelijke beelden worden vertaald. Zodra het aspect geld (te laat) in het proces wordt gebracht, blijkt het plan niet haalbaar te zijn. Hierdoor moeten ambities worden bijgesteld, vertragen plannen of verdwijnen boekjes in de ladekast. Om dit beeld kracht bij te zetten, volgt hieronder een simpel voorbeeld: “Zoonlief mag van vader een nieuwe auto uitzoeken. Na een week is zijn oog gevallen op een gloednieuwe Maserati en heeft hij met zijn vrienden al een proefritje gemaakt op de boulevard. Verheugd meldt zoonlief dat hij zijn droomauto gevonden heeft. Vader had echter een ietwat ander budget in zijn hoofd. Voor  20.000,- mag ie wat moois uitzoeken. De droom van zoon valt in duigen. Zijn belangrijkste vraag: “hoe verkoop ik dit aan mijn vrienden?” Opnieuw spoedt hij zich naar de Maserati-dealer. Kijk daar, een 15 jaar oude rode Maserati voor  20.000,--. Helaas zonder garantie, maar goed, het is een Maserati! Zoon meldt zich bij vader om het geld te incasseren. Opnieuw reageert vader niet verheugd. Voor dat geld had hij een nieuwe golf kunnen kopen met garantie en een prima restwaarde”. Ten tweede wordt gebiedsontwikkeling vaak enkel vanuit gemeentelijk perspectief gestart en bezien. Niet geheel ten onrechte. Gemeenten zijn vaak initiatiefnemer, niet in de laatste plaats vanwege hun publieke rol. Echter, de markt is veranderd. Gemeenten hebben steeds minder grondpositie en marktpartijen zijn mondiger. Zij hebben hun eigen overwegingen om mee te willen en kunnen in het proces en moeten derhalve betrokken worden. Wanneer dit te laat wordt onderkend, dreigt het gevaar dat belangen dusdanig uiteenlopen dat wederom ambities moeten worden bijgesteld, plannen vertragen en boekjes in de ladekast verdwijnen. In vervolg op het eerdere voorbeeld: “Vader geeft aan dat moeder ook zo nu en dan gebruik van de auto moet kunnen maken. Moeder, tot dusverre niet gehoord, ziet een Maserati helemaal niet zitten. Hoe kan zij in godsnaam haar boodschappen vervoeren in een sportauto? Trouwens, rood is absoluut niet haar kleur.” Dit simpele voorbeeld maakt duidelijk dat: - financiële condities in een vroegtijdig stadium in een proces aan de orde moeten komen - (financiële) belangen van anderen in een vroegtijdig stadium moeten worden (h)erkend. Vanuit deze constatering kan de volgende stelling worden geponeerd: “ Wanneer financiële aspecten in een vroegtijdig stadium in het proces aan de orde komen, rekening houdend met de (financiële) belangen van relevante stakeholders, zal de haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling vergroten.” Om dit te verwezenlijken, dient er meer aandacht te zijn voor financiële aspecten in het proces. Vroegtijdig is een belangrijk sleutelwoord in deze, omdat het uiteindelijke resultaat het meest beïnvloed wordt in het beginstadium gezien de ruime scope van de opgave. Het kosten- en opbrengstenverloop is juist in het begin het geringst; het merendeel van de kosten en opbrengsten is pas in de realisatiefase aan de orde.

1

Hieronder wordt verstaan het binnen het bereik van de financiële mogelijkheden behorend: opbrengsten uit vastgoed of subsidies dekken kosten af of onrendabele top is acceptabel conform het geldende investeringsbeleid.

2

Echter, in de praktijk leeft een aantal dogma’s bij procesen programmanagers over financieelmanagers/experts. Zij zouden de neiging hebben om ‘plannen kapot te rekenen’ door ieder plan op 0 te willen laten sluiten en beschouwen de uitkomst van een berekening als dé waarheid. Deze denkwereld is mijns inziens onjuist. Juist wanneer financiële expertise eerder in een proces betrokken wordt, kan de procesen/of programmanager behoed worden voor vele valkuilen. Daarbij is het wel essentieel dat de gebiedsontwikkelingsopgave integraal wordt benaderd. Dat wil zeggen dat de hoofdelementen ‘tekenen, rekenen en ondertekenen’ gelijktijdig en evenwichtig worden beschouwd. Ofwel, ruimtelijke, financiële en juridische aspecten moeten in samenhang worden bezien (zie figuur 1).

Figuur 1. Integrale benadering van gebiedsontwikkelingsopgave (Bron: eigen interpretatie)

1.3

Vraagstelling Gezien de noodzaak van meer financiële sturing en de dogma’s die thans leven, is het van belang meer inzicht te krijgen in financieel management in de beginfase van het proces. De vraagstelling van dit onderzoek luidt 2 daarmee: Wat behelst financieel management in de beginfase van het proces opdat het bijdraagt aan de haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Ter beantwoording van deze hoofdvraag worden de volgende deelvragen onderscheiden: - Wat is binnenstedelijke gebiedsontwikkeling en welke actoren zijn betrokken? - Binnen welke context speelt binnenstedelijke gebiedsontwikkeling zich af? - Hoe dragen bestaande managementmethoden bij aan de (financiële) haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? - Welke financiële activiteiten, producten en tools zijn van belang in de beginfase van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? - Hoe kan het financiële werkveld organisatorisch geborgd worden?

1.4

Doelstelling Met deze masterproof wordt beoogd inzicht te geven in de financiële aspecten die van belang zijn in de beginfase van het proces ter vergroting van de (financiële) haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Met dit onderzoek worden de eerder benoemde dogma’s in een ander perspectief geplaatst dan wel wordt een bewijslast geleverd dat deze onjuist zijn.

2

Onder financieel management versta ik het managen van financiële aspecten vanuit de integrale context van ‘rekenen, tekenen en ondertekenen’ . Dit begrip krijgt in onderhavig rapport nadere invulling.

3

1.5

Perspectief In deze masterproof staat binnenstedelijke gebiedsontwikkeling in Nederland centraal waarbij sprake is van 3 een publiek-private samenwerkingsvorm (PPS) in de brede zin van het woord . Dat wil zeggen dat deze samenwerkingsvorm geen juridische entiteit hoeft te zijn zoals bijvoorbeeld in een gemeenschappelijke ontwikkelingsmaatschappij. Het betreft een situatie waarin publieke en private partijen gericht op synergie of meerwaarde samenwerken met behoud van eigen identiteit. Onderhavig stuk is vanuit gemeentelijke perspectief opgesteld (zie hoofdstuk 2).

1.6

Aanpak/leeswijzer In figuur 2 is de aanpak en leeswijzer van deze masterproof geschematiseerd. Allereerst wordt in hoofdstuk 2 nader stilgestaan bij de binnenstedelijke gebiedsontwikkelingsopgave in Nederland en de betrokken actoren. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de context nader beschreven door in te gaan op de samenhang tussen Markt, Middelen en Ruimtelijke kwaliteit. In hoofdstuk 4 wordt stilgestaan bij relevante managementmethoden, te weten project-, programma- en procesmanagement. Hoofdstuk 5 gaat in op het financiële werkveld. Hierbij wordt enerzijds stilgestaan bij de positionering van financieel management. Anderzijds wordt inzicht gegeven in de activiteiten, producten en tools die in het beginstadium van belang zijn. In hoofdstuk 6 wordt de vertaalslag gemaakt naar een organisatieconcept. De inzichten in hoofdstuk 5 en 6 zijn op basis van literatuur en opiniërende interviews verkregen. In hoofdstuk 7 zijn deze aan de hand van een tweetal cases, te weten Hoog Catharijne in het Stationsgebied te Utrecht en de Rosmolenwijk te Zaanstad, in de vorm van interviews getoetst. Hoofdstuk 8 sluit af met relevante conclusies en aanbevelingen.

Figuur 2. Aanpak masterproof 3

Er is geenszins consensus over welke vormen wel en welke niet als PPS te typeren zijn. De term wordt zowel gebruikt om de structuur van de samenwerking als om het proces aan te duiden. Daarnaast bevat de ene definitie elementen van PPS, de ander beschrijft de voorwaarden waaraan PPS zou moeten voldoen (Bult-Spiering e.a., 2005).

4

2 Wat en wie in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? In dit hoofdstuk wordt de binnenstedelijke gebiedsontwikkelingsopgave nader beschouwd. Allereerst wordt kort ingegaan op de (beleids)achtergronden van gebiedsontwikkeling. Daarna volgt een beschrijving van de diversiteit aan betrokken actoren en hun verander(en)de posities. Ook wordt stilgestaan bij de regievraag. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een persoonlijke reflectie.

2.1

De opgave Als gevolg van verander(en)de maatschappelijke eisen, wensen en behoeften is aanpassing van de gebouwde omgeving en de ruimtelijke structuur noodzakelijk. In 2004 heeft het kabinet, in navolging van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, haar visie op de ruimtelijke ontwikkelingen van Nederland gepresenteerd in de Nota Ruimte met als titel “Ruimte voor ontwikkeling” (VROM, 2004). Dit document gaat in op verschillende inrichtingsvraagstukken die spelen tussen nu en 2020, met een doorkijk naar 2030. Zoals in § 1.1 aangegeven zullen als gevolg van de Nota Ruimte binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen toenemen. Dit betreft: de volledige vernieuwing (nieuwe objecten met een nieuwe functie), herstructurering (gebiedsaanpassingen met behoud van functie en bestemming) en/of herontwikkeling (gebiedsaanpassingen met bestemmingswijziging) van bestaand stedelijk gebied teneinde een kwaliteitsverhoging te realiseren, rekening houdend met de 4 bestaande omgeving en de betrokken actoren (Bewerking Pleijte, 2005). Binnenstedelijk heeft in deze definitie betrekking op een locatie in een stad met formaat, behorende tot de dertig grootste steden van Nederland (G30) (Klaassen, 2004). De huidige stedelijke vernieuwing vindt zijn oorsprong in de gelijknamige nota uit 1997 dat een uitwerking is van de 5 fysieke pijler van het Grote Steden Beleid (GSB, G30) . Het heeft aandacht voor de woonomgeving, openbare ruimten en stedenbouwkundige structuur. Een belangrijk speerpunt betreft de 56-wijkenaanpak, een onderdeel van het actieprogramma Herstructurering. Met deze prioritaire wijkaanpak tracht VROM de voortgang van de stedelijke 6 vernieuwing te versnellen en te stimuleren . Een bijzondere vorm van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling betreft de ontwikkeling van stationsgebieden. Deze moeten zich volgens het Rijksbeleid ontwikkelen tot sociaal-economische vitale stadsgebieden. Met name de aanleg van de Hogesnelheidslijn (HSL) -in 2006 wordt Nederland aangesloten op het Europese HSL7 net waardoor de bereikbaarheid en het aantal reizigers zal toenemen- zorgt hierbij voor een enorme impuls . Ook de aanleg van RandstadRail draagt bij aan de aantrekkelijkheid van stationsgebieden. Stationsgebieden hebben een enigszins ambivalent karakter. Enerzijds zijn ze te beschouwen als een knoop in diverse (openbaar)vervoersnetwerken, anderzijds als een plaats in een stad (Bertolini e.a., 1998). Het gaat bij de gebiedsontwikkeling van het station niet alleen om zaken als verlenging van de sporen en vernieuwen van de perrons. Het is van groot belang om naast de positie van het station ook de omgeving te beschouwen; de stad groeit naar het station toe en het station trekt het verblijfsgebied van de stad aan. Dit maakt dat er bij stationsgebieden sprake is van zowel een infrastructurele- als een vastgoedopgave, hetgeen het extra complex maakt. In tabel 1 zijn op hoofdlijnen de verschillen tussen een infrastructuur- en een vastgoedproject weergegeven.

4

e

Een 4 , niet binnenstedelijke, vorm van gebiedsontwikkeling betreft de ontwikkeling van een uitleglocatie (bijv. VINEX-locaties) waarbij in mindere mate rekening gehouden hoeft te worden met de bestaande stedelijke structuur. 5 De andere twee pijlers van het GSB-beleid zijn economisch (werk en economie) en sociaal (onderwijs, leefbaarheid, veiligheid, zorg) van aard. 6 Naast de genoemde Nota’s (Nota Ruimte, Nota Stedelijke Vernieuwing -Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing ISV-, GSB en 56-Wijkenaanpak) zijn er nog diverse andere nota’s die mogelijk stimulerend werken voor binnenstedelijke gebiedsontwikkeling zoals de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX), de Nota Mensen Wensen Wonen 2000 en het Innovatie Programma Stedelijke Vernieuwing. 7 De integrale stedenbouwkundige projecten op en rond de stations die de HSL aandoet zijn benoemd tot zogenaamde Nieuwe Sleutelprojecten (NSP). Dit zijn Amsterdam-Zuid/WTC (Zuidas), Rotterdam Centraal, Utrecht Centraal, Den Haag Centraal, Arnhem en Breda (VROM, 2003).

5

Aspect

Infrastructuur

Vastgoed

Financiën

Kosten Budgetgestuurd Subsidies: V&W/MIT Overheid (subsidies zijn noodzakelijk) Landelijk niveau V&W Onderleggers: rijksbeleid, MIT, PvE

Kosten & opbrengsten Rendementgestuurd Subsidies: VROM/NSP e.a. Markt (subsidies zijn meegenomen) Gemeentelijk / provinciaal niveau Onderleggers: bestemmingplan, kwaliteitsnota’s, financieel (grondexploitatie) Van lokaal tot nationaal

Sturing Toestemming Scope

Van lokaal tot internationaal

Aanpasbaarheid

Verweven in lokaal, regionaal, nationaal en internationaal netwerk Gem.10 jaar

Redelijk aanpasbaar

Directief Publieke partijen Ingenieurs Hoofdzakelijk functioneel

Dynamisch/marktwerking Publieke en private partijen Ingenieurs, bedrijfskundigen, creatievelingen, etc. Functioneel en architectonisch

Voorbereidingstijd Bouwproces

Gem. 3-5 jaar

Tabel 1. Infrastructuur vs. vastgoed (Bewerking Pleijte, 2005)

2.2 2.2.1

Betrokken actoren Diversiteit In het inleidende hoofdstuk is gesteld dat de meest complexe factor van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is gelegen in de veelheid aan betrokken actoren. Ieder met eigen (uiteenlopende) belangen, verwachtingspatronen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Uit een onderzoek van Twist (zie figuur 3) onder projecten procesmanagers blijkt dat de betrokkenheid van vele actoren, uiteenlopende belangen, divergerende opvattingen en verkokering de vier meest voorkomende complexe factoren zijn bij het managen van een willekeurig bouwkundig project of proces. Wanneer vervolgens gekeken wordt naar de invloed die uitgaat van deze kwesties, dan scoren uiteenlopende belangen veruit het hoogst.

Figuur 3. Kwesties die projecten/processen complex maken (Twist, 2003) 6

Gezien de vele betrokken actoren zoals hierna worden beschreven, behoeft het weinig betoog dat de analyse van Twist ook opgaat voor binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Mij valt op dat kostenoverschrijdingen e ‘slechts’ op een 9 plaats staat als meest voorkomende factor. Bovendien blijkt de invloed minimaal. Hiermee wordt het dogma zoals verwoord in het voorgaande hoofdstuk wellicht enigszins bevestigd. Wat echter niet uit het onderzoek blijkt, is of het hier gaat om de top 13 van meerdere aspecten die ondervraagd zijn, hetgeen e een 9 plaats in een ander daglicht plaatst. Daarnaast is onduidelijk of gedoeld wordt op planontwikkelingsen/of uitvoeringskosten. Bij gebiedsontwikkeling zijn zowel publieke als private partijen betrokken die in zichzelf heterogene groepen vormen. Zo wordt een gemeente als een ‘veelkoppig monster’ gezien. Dit wordt mede veroorzaakt door de verschillende diensten en directies die namens de gemeente vanuit verschillende belangen (publiek en privaat) bij projecten betrokken zijn. Daarnaast wordt de scheiding tussen de ambtelijke en de politieke organisatie soms als diffuus ervaren. Ook professionele private partijen zoals beleggers, woningcorporaties, projectontwikkelaars en de Nederlandse Spoorwegen in geval van stationsgebieden vormen een heterogene groep. Ieder met zijn eigen (rendements)doelstellingen, risicobereidheid, planningshorizon en intern beslissingstraject. Wanneer alleen al de Nederlandse Spoorwegen worden beschouwd wordt duidelijk dat het hier gaat om een complexe constellatie van bedrijfsonderdelen. Zo bestaat de midden jaren ’90 ontstane marktorganisatie uit de werkmaatschappijen NS Vastgoed, NS Reizigers, NS Stations en NS Commercie en de taakorganisatie ProRail BV uit de bedrijfseenheden Capaciteitsmanagement, Verkeersleiding, Inframanagement, Infraprojecten, Spoorontwikkeling en ICT-services.

B

etrokken actoren, Stationsgebied Utrecht

Uit een share- en stakeholdersanalyse van het NSP-project Utrecht blijkt dat er zo’n 180 doelgroepen te onderscheiden zijn. Dit betreffen ca. 75 ‘bedrijven’, uiteenlopend van beleggers, eigenaar-gebruikers, ontwikkelaars, ministeries tot vervoerders. Daarnaast is er een 30-tal belangengroepen bij het project betrokken, zoals ondernemersverenigingen, stichtingen en werkgroepen. De analyse telt bovendien zo’n 25 bewonersgroepen bestaande uit Verenigingen van Eigenaren en wijkraden. Vanuit gemeentelijke zijde zijn ca. 25 organisatieonderdelen te onderscheiden, waaronder het bestuur, gemeentelijke diensten, politie en wijkbureaus. Tot slot is er een categorie Overigen bestaande uit reizigers, winkelend publiek en de pers.

2.2.2

Verander(en)de posities In de Nota Ruimte is een duidelijke decentralisatiekoers neergezet onder het motto “decentraal wat kan, centraal wat moet”. Hierdoor zullen decentrale overheden zoals provincies, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en gemeenten een grotere stem in het geheel krijgen. De traditionele rijksbemoeienis van de Ministeries van Financiën, VROM en Verkeer en Waterstaat (VenW) op 8 het gebied van beleid en subsidieverstrekking neemt steeds verder af . Deed het Rijk na de Tweede Wereldoorlog nog een flinke duit in de kas, tegenwoordig wordt veel meer verwacht van investeringen door private partijen. Zo geeft de minister van VenW in haar lezing in Cannes aan meer toe te willen naar marktwerking bij infrastructurele projecten. Ook VROM heeft enkele jaren geleden reeds deze beweging ingezet door zich grotendeels terug te trekken op de huisvestingsmarkt. Gegeven de afnemende subsidiestromen en de emancipatie van marktpartijen (mondiger, schaalvergroting én in bezit van gronden vastgoedposities) moet een groter beroep worden gedaan op deze partijen. In de Nota 9 Ruimte wordt derhalve de ruimtelijke ontwikkeling met behulp van Ontwikkelingsplanologie gestimuleerd (VROM-Raad, 2004).

8

Dit in vergelijking tot bijvoorbeeld de kaalslag- en stadsvernieuwingsperiode. In de kaalslagperiode (nadruk op werken verkeersfunctie) waren vooral ruimtelijke ordenaars bepalend, terwijl in de hoogtijdagen van de stadsvernieuwing (nadruk op woonfunctie) volkshuisvesters dit overnamen. Later, bij de start van de sociale vernieuwing, werden daar opbouwwerkers en andere sociale instellingen aan toegevoegd (Helleman, 2005). 9 Dit in tegenstelling tot de 4e Nota RO waar sprake was van (stringentere) toelatingsplanologie.

7

Dit is de aanduiding voor een nieuwe aanpak van het ruimtelijk beleid, voor het realiseren van complexe en uiteenlopende ruimtelijke opgaven door publieke en private partijen gezamenlijk. Overheden, burgers en marktpartijen komen hierbij gezamenlijk tot een gebiedsgerichte visie en beleidsuitvoering, waardoor in een vroegtijdig stadium draagvlak ontstaat.

2.2.3

Regie Belangrijke vraag bij locatieontwikkelingen in een multi-actor situatie is in welke mate gemeenten de regie zouden moeten en willen voeren en wat die regie zou moeten inhouden. Regie of regisseren heeft te maken met het beïnvloeden van processen (Groetelaers, 2004). Er worden verschillende definities van regie gegeven (VROM - Nota Grondbeleid, 2001, Van der Putten, 2002, Korthals Altes, 2004). Uit de verschillende definities kan worden afgeleid dat het voeren van regie over een locatieontwikkelingsproces te maken heeft met het kunnen realiseren van bepaalde doelstellingen. Uit praktijkonderzoek van Groetelaers blijkt dat het kunnen verhalen van kosten en het realiseren van bepaalde kwalitatieve doelstellingen de belangrijke doelstellingen voor gemeenten zijn. Ook een tijdige realisatie speelt een belangrijkste rol. De wijze waarop een gemeente haar regierol invult, is mede afhankelijk van het type grondbeleid dat zij voert. Onderscheiden worden actief (de gemeente verwerft, maakt bouwrijp en geeft uit) en passief grondbeleid. In de Nota Grondbeleid is de term faciliterend grondbeleid toegevoegd, omdat passief impliceert dat er een minimale rol voor de overheid is weggelegd, terwijl deze altijd een kaderstellende rol zal hebben (VROM, 2001). Groetelaers voegt hier de term interactief grondbeleid aan toe, omdat in haar ogen de termen passief en faciliterend afbreuk doen aan de werkelijke situatie waarbij gemeenten altijd een rol spelen, maar waarbij 10 geen sprake is van een monopoliepositie. Interactief grondbeleid kan worden gedefinieerd als de vorm van grondbeleid waarbij de overheid in samenspraak met marktpartijen komt tot het meest geschikte ontwikkelingsperspectief (Groetelaers, 2004). De inbreng van marktpartijen kan daarbij variëren van een minimale input tot de situatie waarbij de gemeente slechts haar formele rol in acht neemt en de grondexploitatie en de ontwikkeling verder overlaat aan de markt. In die gevallen waar de markt de ontwikkeling voor haar rekening neemt, zullen gemeenten, langs de zijlijn, met name sturen op programma, kwaliteit en het om niet verkrijgen van de gerealiseerde openbare ruimte.

2.3

Reflectie Dit hoofdstuk betreft een nadere uitwerking van het inleidende hoofdstuk. Het maakt inzichtelijk dat er sprake is van een toename van binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen en geeft inzicht in de betrokkenheid en verander(en)de posities van actoren. Geconcludeerd kan worden dat het bijna onmogelijk is binnenstedelijke gebiedsontwikkeling vanuit één punt aan te sturen. Iedere partij heeft immers zijn eigen doelstellingen en belangen. Toch ben ik van mening dat, gegeven de vele actoren en hun posities, de vervlechting van infrastructuur en vastgoed, de mondigheid van burgers en de lange planhorizon, gemeenten de primair aangewezenen zijn om de regierol op te pakken. Deze rol, die mede vanuit een publieke taak wordt ingevuld, zou op een interactieve wijze met marktpartijen en niet op basis van ‘autoritair’ gedrag gestalte moeten krijgen. Vanuit mijn overtuiging dat de regierol bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is weggelegd voor gemeenten, beschouw ik het vervolg van dit onderzoek vanuit gemeentelijk perspectief.

10

In de praktijk wordt interactief grondbeleid ook wel aangeduid als sturend of regisserend grondbeleid.

8

3 Context van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling In de voorgaande hoofdstukken is geconstateerd dat binnenstedelijke gebiedsontwikkeling complex is, met name door de veelvoud aan actoren die direct of indirect en met uiteenlopende belangen en doelstellingen betrokken zijn. In dit hoofdstuk wordt de context in binnenstedelijke herontwikkeling beschreven door in te gaan op de samenhang tussen markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit aan de hand van een denkkader c.q. werkschema van Daamen (Daamen, 2005). Hiermee wordt het vraagstuk van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling gepositioneerd qua schaalniveau, aandachtsvelden en betrokken disciplines. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een persoonlijke reflectie.

3.1

Denkkader Op basis van een studie naar de praktijk van stedelijke gebiedsontwikkeling is een denkkader c.q. werkschema ontwikkeld voor het proces van stedelijke gebiedsontwikkeling (Daamen, 2005). Dit kader (zie figuur 4) brengt de samenhang van de verschillende (f)actoren in beeld via de begrippen markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit. De afstemming van markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit op gebiedsniveau moet worden gezien als een iteratief proces gedurende het gehele ontwikkelingsproces. Hoewel de interne dynamiek afneemt naarmate besluiten worden genomen, overeenkomsten worden gesloten en plannen worden vastgesteld, zal de externe dynamiek invloed op het proces blijven uitoefenen. Flexibiliteit is dan ook van belang om op deze ontwikkelingen in te kunnen spelen. Echter, deze flexibiliteit staat op gespannen voet met de belangen van betrokken partijen. Het vaststellen van kaders ten aanzien van het financieel en maatschappelijk rendement in relatie tot het risicoprofiel is derhalve essentieel. Binnen het begrip markt wordt een bottom up benadering voorgestaan van object tot gebiedniveau. Het draait om een vraag- en aanbodanalyse van de gronden vastgoedmarkt als ook om gebiedsspecifieke factoren die samenhangen met de huidige situatie en de implicaties van de beoogde ingreep. Dit moet leiden tot een karakterisering van het bestaande gebiedstype en kan worden gekoppeld aan het beoogde programma. Belangrijk onderdeel vormt de analyse van huidige en toekomstige belangen van stake- en shareholders. In het verlengde hiervan is het mogelijk een risico-inventarisatie op te stellen, welke vertaald kan worden in een mogelijke fasering van het gebied of onderdelen daarvan. Middelen slaan niet alleen op financiën, kennis, menskracht en materieel, maar ook op instrumentarium op het gebied van ruimtelijke ordening in de Nederlandse weten regelgeving. Daarnaast zijn financiële middelen in de vorm van subsidies en andere openbare budgetten een belangrijke factor in het proces van gebiedsontwikkeling. Deze middelen komen doorgaans niet voort uit gebiedsspecifieke doelstellingen, maar hebben een relatie met beleidsvorming op een hoger niveau met inachtneming van de wettelijke kaders. De implementatie van al deze facetten is tenslotte afhankelijk van kennis van partijen en individuen en van het leiderschap van de beslissers. Daamen spreekt in dit kader dan ook van een top down benadering. Onder ruimtelijke kwaliteit wordt verstaan de fysiek-ruimtelijke toestand op gebouw-, openbare ruimte en infrastructuurniveau. De beoordeling van de ruimtelijke kwaliteit kent diverse facetten. De gebruiks- en belevingswaarde kunnen het best worden beoordeeld door gebruikers(groepen); de toekomstwaarde kan het best worden vastgesteld door deskundigen. Tussen de hoekpunten van de driehoek in figuur 4 dient gedurende het gehele proces een evenwichtige afstemming plaats te vinden. Dit wordt hierna nader toegelicht.

9

Figuur 4. Denkkader en werkschema voor het proces van stedelijke gebiedsontwikkeling in Nederland (Daamen, 2005)

3.2

Markt en middelen In de afstemming tussen markt en middelen op stedelijk gebiedsniveau staan de belangen van betrokken shareholders centraal. Eigendomsverhoudingen in het gebied kunnen verdeeld zijn en partijen kunnen op onderdelen (financieel) afhankelijk van elkaar zijn. Een goed beeld van belangen en doelstellingen geeft inzicht in de aspecten die in onderhandelingen aan de orde zullen komen. Teneinde een financieel haalbaar plan te ontwikkelen met een inzichtelijke kosten- en batenverdeling is het van belang dat alle financiële stromen inzichtelijk worden gemaakt. Van nature is men geneigd om bij planontwikkeling in uitvoeringsfasen te denken vanuit het fysieke ontwikkelingsproces, startend met aankoop van de grond en vervolgens grondproductie en zo verder. Hierbij wordt geredeneerd in kosten en niet in waarde. Waarde ligt in de toekomst en niet in het verleden. Voor de waarde zijn niet de opgeofferde kosten van belang, maar het nut dat de eindgebruiker c.q. de markt er aan toekent (Rompelberg, 2004-2). Het is daarmee subjectief. Dit betekent dat waardebepaling een goed inschattingsvermogen vergt van de perceptie en toekomstige wensen en eisen van de eindgebruiker ten aanzien van plankwaliteit (zie ook link met ruimtelijke kwaliteit). Aangezien waarde gecreëerd wordt bij het eindgebruik, is het zaak om in een vroeg stadium te sturen op waardecreatie aan de vastgoedkant. In bijlage B is het principe van waardecreatie nader uitgewerkt. In deze bijlage wordt tevens ingegaan op het financieel verband tussen de gronden vastgoedexploitatie bij het hanteren van de residuele grondprijsmethode.

10

Een belangrijk aspect dat speelt in de afstemmingslijn markt-middelen is de verdeling van kosten, opbrengsten, risico’s en zeggenschap tussen publieke en private shareholders. Dit kan totstandkomen in goed onderling overleg of op een meer dwingende wijze met de inzet van publiekrechtelijke instrumentarium. Het is echter gebleken dat de publiekrechtelijke wijze van kostenverhaal veel praktische en juridische bezwaren kent (Daamen, 2005). Vaak wordt dan ook getracht te komen tot een privaatrechtelijke overeenkomst waarin op 11 vrijwillige basis afspraken worden gemaakt tussen publieke en private partijen . Transparantie, creativiteit, flexibiliteit en betrokkenheid van alle relevante partijen is een must om een haalbaar en wenselijk project te realiseren. Het vastleggen van afspraken over hoe om te gaan met mee- en tegenvallers in de tijd is daar een integraal onderdeel van (zie verder § 5.2.1).

3.3

Middelen en ruimtelijke kwaliteit Traditioneel vormde de afstemming tussen markt en middelen een bilaterale afstemming tussen gemeentelijke stedenbouwkundigen en medewerkers van het grondbedrijf. De hedendaagse afstemming is gericht op het verkrijgen van draagvlak, ofwel politiek bestuurlijke en maatschappelijke steun. Het begrip ruimtelijke kwaliteit heeft een maatschappelijke dimensie die verschillende beleidssectoren doorkruist. Vanuit het economisch, sociaal-cultureel en ecologisch beleid op hogere ruimtelijke schaalniveaus moeten doelstellingen op gebiedsniveau verantwoord worden. Het organiseren van politiek-bestuurlijke en maatschappelijk steun hangt sterk samen met de ruimtelijke kwaliteitspotenties van het gebied. Zo zullen ingrepen in een verpauperde omgeving niet snel op weerstand stuiten. Het is van belang om in een vroegtijdig stadium ruimtelijke kwaliteit 12 en middelen af te stemmen. Hiermee komt eventuele subsidiëring in beeld en zullen andere shareholders meer vertrouwen hebben in het draagvlak bij de gemeente. Immers, het verhoogt de realiteitszin van voorgestelde kwaliteitsambities.

3.4

Markt en ruimtelijke kwaliteit De verhouding tussen kosten en opbrengsten van een beoogde ingreep hangt nauw samen met de kwaliteitssprong die gemaakt kan worden. In relatie tot de gronden vastgoedmarkt heeft deze sprong primair te maken met de functionele invulling ofwel het programma in het gebied. De vaststelling van de mogelijkheden in een bepaald gebied worden vastgelegd in een bestemmingsplan. Hier worden steeds vaker ook private partijen bij betrokken, aangezien marktpartijen de kwaliteitssprong mede financieren. Met documenten als beeldkwaliteitplannen en stedenbouwkundige visies wordt de balans tussen markt en ruimtelijke kwaliteit bewaakt. Een belangrijk spanningsveld vormt de marktvraag in relatie tot de gewenste ruimtelijke kwaliteit. Grondopbrengsten die samenhangen met de kwaliteit van de openbare ruimte staan op gespannen voet met de stichtingskosten, ofwel kwaliteit van de opstal (zie ook bijlage B, residuele grondwaardeberekening). Om te komen tot een integrale opwaardering van een gebied is het van essentieel belang dat alle belangen van betrokken share- en stakeholders bekend zijn. Wanneer een van de partijen namelijk geen belang heeft bij de ingrepen -en oplossingen via de onderhandelingstafel of via de publiekrechtelijke weg uitblijven- is het bijna onmogelijk om tot een goede integrale oplossing te komen. De afstemming tussen markt en ruimtelijke kwaliteit komt ook tot uitdrukking in het consulteren van marktpartijen over de marktvraag naar stedelijke functies. Waar de vaststelling van functies vroeger op basis van kengetallen geschiedde (Van ’t Verlaat, 2003), zijn marktconsultaties vandaag de dag een steeds wezenlijker onderdeel van het proces en vormen zij dikwijls de basis voor verdere samenwerking.

11

Zie in bijlage H de publicatie “Kosten in beeld, de kosten verdeeld” (VROM e.a., 2005’) waarin een aantal belangrijke handreikingen rondom verrekeningsprincipes worden gedaan. 12 De positionering van het vlak Draagvlak, lijkt enkel op politiek-bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak te doelen. Ik ga er vanuit uit dat hiermee ook op draagvlak bij private shareholders wordt gedoeld.

11

3.5

Reflectie In dit hoofdstuk is een denkkader gepresenteerd voor stedelijke gebiedsontwikkeling (zie figuur 4). Dit kader vormt in mijn ogen een bruikbare kapstok, aangezien het een duidelijke samenhang weergeeft tussen de hoofdbegrippen markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit. Deze begrippen zijn op een dusdanig abstractieniveau weergegeven dat interacties op lagere niveaus duidelijk kunnen worden gepositioneerd in het totale krachtenveld. Mijns inziens speelt financieel management zich af in de ‘draaikolk’ binnen de driehoek in genoemde figuur. Immers, de financiële haalbaarheid van een plan wordt beïnvloed door de markt (is er animo voor het product?), de middelen (is er voldoende financiële dekking, welk instrumentarium kan worden ingezet?) en de ruimtelijke kwaliteit (welk prijskaartje hangt aan het beoogde kwaliteitsniveau?). In de figuur is het financiële plan gepositioneerd tussen middelen en markt. Dit doet vermoeden dat ruimtelijke kwaliteit geen invloed heeft op het financiële plan. Ik neem aan dat dit ‘manco’ voortkomt uit het leesbaar willen houden van het model, dat een versimpeling is van de complexe werkelijkheid. In het hiernavolgende ga ik er dan ook vanuit dat alle drie de invalshoeken van invloed zijn op de financiële haalbaarheid.

12

4 Managementmethoden nader bezien In dit hoofdstuk wordt ingezoomd op bestaande managementmethoden om een antwoord te vinden op de vraag of deze methoden tegemoetkomen aan de complexiteit en daarmee bijdragen aan de (financiële) haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Achtereenvolgens worden project-, programma- en procesmanagement nader toegelicht. Tot slot volgt een persoonlijke reflectie.

4.1

Projectmanagement Tot voor kort werd gebiedsontwikkeling gezien als een project. Een project kan worden gedefinieerd als een reeks van samenhangende activiteiten en taken met de volgende eigenschappen (Gevers e.a., 2001): een concreet omschreven eindresultaat, een duidelijk gedefinieerd begin en eind, te realiseren binnen de gestelde beperkende (financiële) randvoorwaarden, sprake van één opdrachtgever of klant, verbonden aan het eindresultaat. Daarnaast worden projecten gekenmerkt door hun unieke -of niet vaak voorkomendemultidisciplinaire en onzekere karakter. Bij gebiedsontwikkeling is sprake van externe factoren, zoals wijzigingen in opvattingen van ‘buitenstaanders’ over nut en noodzaak van het project, gewijzigde financiële omstandigheden en confrontaties met andere projecten en partijen, waardoor er meestal geen sprake is van één opdrachtgever. Gebiedsontwikkeling is derhalve niet vanuit één punt beheersbaar. De theorie van projectmatig werken (PMW), welke nader is omschreven in bijlage C (Wijnen e.a., 2001), is een goede blauwdruk voor de (her)ontwikkeling van één pand of een locatie van geringe omvang, maar is te ‘simpel’ voor de complexiteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Wel biedt het een aantal handzame inzichten ten aanzien van het aspect procesfasering en het denken in beslismomenten. De beheersaspecten Tijd, Geld, Kwaliteit, Informatie en Organisatie zijn in de beginfasen nauwelijks bruikbaar. Deze zijn pas van nut in een latere fase waarin zich in het gebied (afgebakende) projecten aftekenen.

4.2

Programmamanagement Bij programmamanagement is sprake van interferentie, ofwel inhoudelijke samenhang, tussen projecten. Dit in 13 tegenstelling tot multiprojectmanagement . Een programma wordt door Wijnen en Van der Tak als volgt gedefinieerd (Wijnen e.a., 2002): “Een programma is een uniek en tijdelijk complex van inspanningen (waaronder projecten) dat met beperkte middelen doelgericht moet worden uitgevoerd, maar waarvan het einde nog onvoorspelbaar is. De inspanningen die in een programma thuis kunnen horen, bestaan uit zowel routines als improvisaties, maar zeker ook uit (een groot aantal) projecten”. Een programma is niet eenvoudigweg aan te pakken als een (groot) project, omdat (Wijnen e.a., 2002): - het gericht is op het bereiken van een doel(stelling) en niet op het bereiken van een van tevoren gespecificeerd resultaat - het projectoverstijgende doelstellingen heeft - het een groot aantal projecten en daarmee samenhangende improvisaties en routinewerkzaamheden bevat en - de fasering van een project bedoeld is om na iedere fase telkens een nauwkeuriger beeld te krijgen van het project, terwijl programma’s er “slechts” toe dienen om over het formele starten en stoppen van projecten te beslissen. Ofwel, projecten convergeren, programma's doen dat in mindere mate. Zij de ‘kapstok’ voor projecten. Een programma is subjectief; programma’s betekenen verschillende dingen voor verschillende partijen in verschillende omstandigheden. Een gebouw kan een project zijn voor een ontwikkelaar, terwijl het voor de gemeente een onderdeel is van een groter gebiedsontwikkelingsprogramma. 13

Multiprojectmanagement behelst het managen van een (groot) aantal projecten tegelijkertijd. Deze projecten hebben geen relevante - en als zodanig te managen - inhoudelijke samenhang. Het enige belangrijke dat deze projecten gemeenschappelijk hebben is de gelijktijdige uitvoering door één en dezelfde capaciteitsbron, de opdrachtnemende organisatie (Doorn, 1996).

13

Gesteld kan worden dat bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling sprake is van een aantal belangrijke programmakarakteristieken, te weten: uniek, tijdelijk, doelgericht, inhoudelijke samenhang, onvoorspelbaar einde, routines, improvisaties, projectoverstijgend en subjectief. De aanpak van programmamanagement bestaat uit een vijftal geïntegreerde processen, te weten: 14 programmeren, besturen , autoriseren, afstemmen en samenwerken. Deze processen zijn nader uitgewerkt in bijlage D. Een zeer handzame tool binnen programmamanagement is het zogenaamde Doelen en Inspanningen Netwerk (DIN). Een DIN bevat de inhoudelijke en/of bestuurlijke samenhang tussen de verschillende inspanningen. Op basis hiervan kunnen inspanningen voortdurend worden gemonitord en waar nodig worden bijgesteld en aangepast, opdat gemotiveerde en haalbare stappen kunnen worden genomen.

4.3

Procesmanagement De aandacht voor procesmanagementtechnieken is de afgelopen jaren sterk toegenomen, getuige ook de vele publicaties die zijn verschenen. Met procesmanagement wordt getracht tegemoet te komen aan zowel de netwerkvorming en dynamiek in de samenleving als aan de toename van maatschappelijke ambities (Daamen, 2005). Procesmanagement is behalve doelbereikend ook doelzoekend georiënteerd, waarbij aandacht bestaat voor fluctuatie in de participatie van partijen. Ruimtelijk procesmanagement kan worden omschreven als “ de inzet om processen mogelijk te maken, op gang te brengen en te houden, waarbij conflicterende claims op ruimte worden samengebracht in verzoenende verkenningen van nieuwe, meer gezamenlijke inrichtingsvoorstellen” (Teisman, 2001). Teisman benoemt een aantal belangrijke aandachtspunten voor de procesmanager: - voorkomen moet worden dat inhoud eenzijdig wordt vastgelegd. Het gaat om het herhaald vastleggen van gedeelde inhoud - aandacht dient gevestigd te worden op gedeelde opvattingen over werkbare vormen - gestreefd moet worden naar het koppelen van kwaliteiten, kennis en inzichten (niet naar eenzijdig scheiding van verantwoordelijkheden) - flexibiliteit moet zoveel mogelijk worden bevorderd, opdat ingespeeld kan worden op verander(en)de marktomstandigheden en ambities van partijen - voorkomen moet worden dat besluitvorming langdradig, traag of onoverzichtelijk wordt, opdat partijen afhaken Bij procesmanagement staat consensus- en draagvlakvorming centraal. Dit geldt met name voor de beginfase van het proces waarbij de balans tussen eigen belang en het belang van de ontwikkelingen nog gevonden moet worden. Volgens Teisman gaat het erom samenwerking te managen als een proces, zonder de inhoud te snel te fixeren op een specifieke oplossing. Het feit dat er steeds minder nadruk komt te liggen op de inhoud, zien anderen als een belangrijk kritiekpunt (Edelenbos, 1998). Verbart (2004) geeft aan dat recente publicaties inspelen op de kritieken ten aanzien van (theorievorming rondom) procesmanagement, door meer nadruk te leggen op de inhoud van processen.

4.4

Reflectie Geconcludeerd kan worden dat projectmanagement handzame inzichten geeft ten aanzien van de principes van faseren en beslissen. Ik plaats echter een kanttekening bij de bouwkundige insteek van de gebruikelijke PMW-fasering van initiatief-, definitie-, ontwerp-, voorbereidings-, realisatie- tot en met nazorgfase (zie bijlage C). Deze fasering gaat niet geheel op bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Zoals in de voorgaande hoofdstukken is gebleken, is gebiedsontwikkeling niet sec een ruimtelijke (bouw)opgave; de opgave behelst ook sociaal-maatschappelijke en economische aspecten. Met name in de beginfasen is er nauwelijks sprake van enige structuur. Er ontstaat een idee, vaak maatschappelijk-politiek bepaald, zonder dat bekend is welke richting het opgaat en welke actoren betrokken zijn. PMW komt onvoldoende tegemoet aan de complexiteit en meerstemmigheid in deze verkennende fase, omdat het uitgaat van een redelijk helder ingekaderde opgave. De planvormingsfase heeft een sterk iteratief karakter, mede omdat deze gezamenlijk met andere partijen wordt doorlopen. In deze fase vinden grofweg definitie- en ontwerpactiviteiten plaats. Na de planvormingsfase 15 kunnen de standaard PMW-fases van voorbereiding, realisatie en exploitatie worden onderscheiden. 14

De sturingscriteria van Programmamanagement zijn: Tempo, Haalbaarheid, Efficiëntie, Flexibiliteit en Doelgerichtheid (THEFD), zie ook bijlage D. 15 Ik gebruik in deze de term exploitatie, aangezien nazorg een te beperkt begrip is en daarmee onvoldoende de lading dekt.

14

In figuur 5 is een fasering opgenomen die mijns inziens meer recht doet aan het proces van gebiedsontwikkeling dan het gebruikelijke PMW-kader.

16

Figuur 5 . Procesfasering binnenstedelijke gebiedsontwikkeling (Bron: eigen interpretatie op basis van Wijnen e.a.., 2001 en Verbart, 2004) Naast de fasering is aan de figuur een aantal andere dimensies toegevoegd, zoals het niveau, beslis/contractmomenten en de managementmethoden die in de verschillende fasen kunnen worden ingezet. De verkenningsfase heeft met name betrekking op gebiedsniveau. In de definitiefase wordt langzaam afgedaald naar deelplanniveau, waarna in de ontwerpfase het objectniveau in beeld komt. De schaalgrootte van de ontwikkeling bepaalt uiteraard de definitie van een gebied en deelplan. De te sluiten contracten c.q. overeenkomsten hebben een bilateraal (gemeente en private partij) of multipartiet (gemeente en meerdere private partijen) karakter. Iedere partij start afzonderlijk (intern) de verkenningsfase. Na meer zicht te hebben op ambities, (on)mogelijkheden en relevante kaders wordt een intentieovereenkomst (1. liefdesverklaring) gesloten; partijen spreken hierin de intentie uit gezamenlijk een traject te starten. Op basis van deze intentieovereenkomst definiëren partijen gezamenlijk de opgave evenals de onderlinge verhoudingen. Zodra de kaders voldoende scherp gedefinieerd zijn, wordt aan het einde van de definitiefase een samenwerkings-/ontwikkelovereenkomst gesloten (2. samenlevingscontract). In gevallen waar sprake is van een grote complexiteit, wordt deze overeenkomst doorgaans pas halverwege de ontwerpfase gesloten (op basis van een Voorlopig Ontwerp), om tegemoet te komen aan de behoefte aan meer zekerheid. Op basis van een DO sluiten partijen een realisatieovereenkomst (3. verloving) voor de fasen voorbereiding (o.a. bestekken, aanbestedingen en vergunningenprocedures) en realisatie (daadwerkelijke uitvoering). In de praktijk wordt dit contract ook wel aan het einde van de voorbereidingsfase gesloten, afhankelijk van de zekerheid die partijen met elkaar wensen overeen te komen. Bij de start van de realisatie (na vergunningenprocedures) is als het ware ook sprake van een contractmoment, zijnde de koop- of uitgifteovereenkomst (4. verklaring van ondertrouw) ter effectuering van de feitelijke grondtransactie. In de exploitatiefase volgt een exploitatieovereenkomst (5. boterbriefje) waarin zaken aangaande het gebiedsbeheer voor de toekomst worden vastgelegd. Hiervoor is reeds aangegeven dat de complexiteit van de ontwikkeling bepalend is voor het momentum waarop het contract wordt gesloten (bijv. samenwerkings-/ontwikkelovereenkomst op basis van een masterplan versus op basis van een Voorlopig Ontwerp). Dit geldt voor de intentie-, samenwerkings/ontwikkelovereenkomst en realisatieovereenkomst, hetgeen in de figuur is gevisualiseerd met een pijltje. In figuur 5 is tot slot aangegeven welke managementmethoden ingezet kunnen worden in het proces. Op basis van interviews en ervaring, stel ik dat deze methoden overlap vertonen met een nadruk van procesen programmamanagement in de beginfase en projectmatig werken in een later stadium. Procesmanagement levert een belangrijke bijdrage aan het creëren van draagvlak tussen betrokkenen hetgeen een positief effect heeft op de haalbaarheid van de ontwikkeling. Deze methode legt nadruk op de vraag welke veranderingen noodzakelijk zijn om een vraagstuk op te lossen. 16

Ten behoeve van de leesbaarheid is de convergerende scope van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling (van verkenning tot en met exploitatie) in figuur 5 buiten beschouwing gelaten. Duidelijk moge zijn dat gedurende het proces het aantal vrijheidsgraden steeds verder afneemt.

15

Een belangrijk kritiekpunt op procesmanagement betreft de gebrekkige inhoudelijke sturing. Met programmamanagement wordt dit kritiekpunt grotendeels ondervangen. Bij programmamanagement bestaat, net als bij procesmanagement, aandacht voor externe factoren en belangen op een hoger (bestuurlijk) niveau. Zoals eerder gesteld heeft projectmanagement met name toegevoegde waarde wanneer de kaders van het project en het opdrachtgeverschap helder zijn; deze methode is dan ook geschikt vanaf halverwege de ontwerpfase, wanneer toegewerkt wordt naar een realisatieovereenkomst. In bijlage E is een vergelijking van de drie methoden opgenomen. Financieel management, hetgeen centraal staat in onderhavig stuk, voorziet in de behoefte aan meer inhoudelijke sturing in het proces. Het vormt dan ook een belangrijke aanvulling op de bestaande methoden van procesen programmamanagement aan het einde van de verkenningsfase en in de planvormingsfase. Na de planvormingsfase zal meer sprake zijn van financiële controle en beheersing hetgeen met PMW-tools kan worden ingevuld. Gegeven deze constatering focus ik mijn onderzoek hierna op de planvormingsfase.

16

5 Het financiële werkveld In de voorgaande hoofdstukken is geconstateerd dat er bij financieel management in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling sprake moet zijn van een trilaterale afstemming tussen markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit (hoofdstuk 3). Daarnaast is geconcludeerd dat financieel management een belangrijke (inhoudelijke) aanvulling vormt op procesen programmamanagement in de planvormingsfase. In dit hoofdstuk wordt allereerst het begrip financieel management gepositioneerd door in te zoomen op het interactieve karakter. Vervolgens wordt inzicht gegeven in financiële activiteiten en bijbehorende producten en tools.

5.1

Positionering financieel management In het inleidende hoofdstuk is reeds benadrukt dat het zogenaamde ‘tekenen, rekenen en ondertekenen’ integraal moet worden bezien. Zoals uit figuur 6 blijkt, onderscheidt het kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën drie aandachtsvelden voor gebiedsontwikkelingen die in PPS-verband worden opgepakt, te weten planontwikkeling, financial engineering en contractering.

Figuur 6. Fasering en aandachtsvelden bij gebiedontwikkeling in PPS-verband (Kenniscentrum PPS, 2004) Planontwikkeling (=tekenen) definieer ik als het uitwerken van een plan op gebieds-, deelplan- of objectniveau op stedenbouwkundige, architectonische, technische en functionele aspecten. Onder financial engineering (=rekenen) wordt volgens het kenniscentrum verstaan: “het vertalen van de gegeven situatie en opgave in een financieel model, het vertalen van (schets)ontwerpen, het doorrekenen op hun haalbaarheid en optimaliseren, het financieel ondersteunen van beslissingen en het uitvoeren van risicoanalyses en gevoeligheidsanalyses” (Kenniscentrum PPS, 2004). Met contractering (=ondertekenen) wordt geduid op het tot stand brengen van een juridisch construct waarin afspraken over kosten, opbrengsten, risico en zeggenschap tussen ieder der partijen is vastgelegd. Naar mijn mening vormt deze figuur een goede kapstok om het financiële werkveld in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling inzichtelijk te maken, omdat: simpele voorbeeld maakt duidelijk dat: - het recht doet aan de uniciteit van gebiedsontwikkelingsprocessen met daarin het drieluik van ‘tekenen, rekenen en ondertekenen’ - het verschillende fasen in het proces onderkent - betrokkenheid van meerdere partijen centraal staat, er van uitgaande dat deze figuur niet enkel betrekking heeft op een PPS-constructie in de enge zin van het woord, maar ook op iedere andere vorm van samenwerking tussen een private en publieke partij.

17

Daarentegen mist figuur 6 mijns inziens een aantal wezenlijke aspecten. Allereerst komt de convergerende scope van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling niet tot uitdrukking. Daarnaast is de interferentie tussen de drie proceslijnen onvoldoende in beeld gebracht. Dit terwijl planontwikkeling, financial engineering en contractering elkaar beïnvloeden. Het zwaartepunt van financieel management ligt op de lijn van financial engineering, maar financieel management is onmogelijk zonder het proces integraal te beschouwen. De planontwikkelingslijn vormt een belangrijke inputvariabele. Veel gebiedsontwikkelingen worden vanuit stedenbouwkundige optiek en ambities met verlokkende visualisaties ingestoken, zonder de financiële consequenties te beschouwen. Het risico van een dergelijke insteek is dat er een onrealistisch en daarmee onuitvoerbaar eindbeeld wordt gecreëerd.

F

inancial engineering en planontwikkeling, Den Haag Nieuw Centrum

In de laatste raadsvergadering voor het zomerreces 2001 stemde de gemeenteraad van Den Haag in met het nader onderzoeken van de nieuwbouw van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken op de huidige locatie van de Zwarte Madonna. Middels een amendement van de VVD moest de nog forse negatieve grondexploitatie voor de kerst van 2001 worden omgebogen naar een sluitende. Onder extern voorzitterschap werd gewerkt aan deze optimalisatie. Alle betrokken publieke en private partijen waren druk bezig om hun wensenlijstje in de vorm van kwaliteitsdragers (o.a. drooglooproutes, slankere gebouwen, extra verkeer- en parkeermaatregelen, toevoegen van sociaal/maatschappelijke functies en verlaging programma woningbouw) toe te voegen. Het grondbedrijf was slechts als toehoorder uitgenodigd en werd pas aan het einde van de workshop in de gelegenheid gesteld vragen te stellen. De vertegenwoordiger gaf aan dat de haalbaarheid op deze wijze een utopie was. Wanneer men daadwerkelijk iets van de grond wilden krijgen, dan moest er getekend én gerekend worden. Op deze wijze was men juist bezig het tekort te vergroten. Qua timing werd deze reactie als niet prettig ervaren; het "wij-gevoel" was net aan het ontstaan en daar kwam de financiële expert ‘een en ander onderuitschoppen’. Toch bleek de dag erna dat er een gevoelige snaar was geraakt. De financieel expert werd gevraagd naar tips en verbetersuggesties. Zo werd hij op het stedenbouwkundig atelier uitgenodigd om uit te leggen wat voor effect de gevelfactor en de vormfactor op respectievelijk de kosten en opbrengsten van een opstalexploitatie kunnen hebben en daarmee tevens op de grondexploitatie.

Ook de contracteringslijn dient integraal beschouwd te worden om uiteindelijk per fase te komen tot de vereiste beslis- c.q. contractmomenten. Ofwel, het resultaat dient per fase juridisch te worden bestendigd in bijvoorbeeld een intentie-, samenwerkings-/ontwikkel-, realisatie- of exploitatieovereenkomst.

F

inancial engineering en contractering contractering,, gemeentelijke parkeergarage park eergarage

In de betreffende gemeente werd een planeconomiemodel gebruikt zoals het in de (verouderde) boekjes staat voor grondbedrijven. Alle voor leken denkbare onduidelijkheden kwamen hier bij elkaar. Positieve bedragen waren kosten en negatieve bedragen opbrengsten, begroting en uitvoeringsplanning waren in prijzen per heden uitgedrukt en het berekenen van werkelijke kasstromen in de tijd door een inflatiecorrectie en rentekostenberekening geschiedde in afzonderlijke rekenregels. Daarmee was de relatie van de gepresenteerde cijfers met de werkelijke kosten van afzonderlijke werken of vastgoedopbrengsten verdwenen. In het onderhavige geval was er sprake van een sluitende exploitatie ingeval er een parkeergarage zou kunnen worden verkocht aan een belegger. De onzekerheid hieromtrent was zo groot (betaald parkeren invoeren, tarief, ontwikkeling vastgoed met spin off) dat er een garantie werd geëist van ontwikkelende partners. Door het onderhandelteam, waar de planeconoom geen zitting in had, is toen een garantie bedongen op een minimale verkoopopbrengst van een parkeergarage 5 jaar na start van de exploitatie. Het gegarandeerde bedrag was afgelezen in de betreffende begrotingsregel in de begroting. Echter de verwachte (en voor een sluitende begroting) noodzakelijke opbrengststijging was niet in dat bedrag verdisconteerd. De indexering stond ergens in een bijregel onder aan de bladzijde verstopt in een totaalbedrag. De feitelijke garantie en verkoopopbrengst zou 20% hoger moeten liggen om de exploitatie risicoloos sluitend te houden. Niemand van het onderhandelingsteam heeft dit gezien. Dus de garantie is daarmee een stuk minder hard en de exploitatie aanzienlijk risicovoller geworden. Conclusie: De presentatie van de cijfers was niet transparant, het begrotingsproduct sloot niet aan bij de belevingswereld van de gebruiker en het doel van de gebruiker. Het onderhandelteam tot slot overschatte haar financiële expertise.

18

Figuur 7 betreft een bewerking van figuur 6. In deze figuur is het convergerende en interfererende karakter weergegeven en is de procesfasering gebruikt zoals gepresenteerd in hoofdstuk 4. Daarnaast is de term contractering verbreed met de term contractering & samenwerking, opdat het mijns inziens beter de lading dekt. De contractmomenten samenwerkings-/ontwikkelovereenkomst, realisatie- en exploitatieovereenkomst wijken ietwat af van de inzichten van het kenniscentrum PPS (Bron: interviews). Zoals ook aangegeven in § 4.4 zijn deze momenten niet statisch (zie pijltjes) en afhankelijk van de complexiteit van de ontwikkeling.

Figuur 7. Processchema en positionering financieel management (Bron: eigen interpretatie op basis van Wijnen e.a.., 2001 / Verbart, 2004 / PPS, 2004 / interviews) De genoemde interferenties tussen planontwikkeling, financial engineering en contractering & samenwerking komen tot uitdrukking in de grillige, zwarte proceslijn. Met rode cirkels zijn de interface-momenten tussen financial engineering en planontwikkeling enerzijds en financial engineering en contractering anderzijds 17 schematisch en willekeurig weergegeven. Vanuit deze interfacemomenten krijgt de financieel manager input van en geeft hij kaders mee aan onder andere de stedenbouwer/architect, financial engineer en jurist. Hiermee is de figuur nog niet compleet; het mist de contexten markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit zoals toegelicht in hoofdstuk 3. De trilaterale samenhang tussen deze aspecten beïnvloedt het werkveld van de financieel manager. Immers, om tot een financieel haalbaar plan te komen, moet er sprake zijn van een door 18 de markt gedragen programma, moeten de middelen toereikend zijn en dient er (financieel) draagvlak te zijn voor de ruimtelijke kwaliteit. Tot slot, dient in de figuur het politiek-bestuurlijke en maatschappelijke draagvlak tot uitdrukking te komen. In figuur 8 zijn de hiervoor benoemde omissies opgenomen.

17

In dit hoofdstuk wordt de persoon die zich met financieel management bezighoudt aangeduid met de term financieel manager. In hoofdstuk 6 worden de te onderscheiden rollen nader uitgewerkt en gedefinieerd. 18 Beleid & wettelijk kaders met invloed op zowel planontwikkeling (o.a. inzet van publieke instrumentaria en milieuwetgeving), financial engineering (o.a. fiscaliteiten) als contractering (o.a. rechtspersonenrecht en verbintenissenrecht) maken onderdeel uit van het begrip middelen.

19

Figuur 8. Processchema en positionering financieel management (Bron: eigen interpretatie op basis van Wijnen e.a.., 2001 / Verbart, 2004 / PPS, 2004 / Daamen, 2005 / interviews)

5.2

Activiteiten, producten en tools Zoals uit figuur 8 blijkt (zie loopings) is er geen sprake van een zuiver sequentieel proces. Aangezien planontwikkeling, financial engineering en contractering & samenwerking interacteren, zullen activiteiten soms parallel lopen of herhaald moeten worden. Gegeven dit grillige en iteratieve karakter, wordt in deze paragraaf getracht een beeld te geven van de belangrijkste financiële activiteiten die in de planvormingsfase moeten plaatsvinden om op een zo efficiënt en effectief mogelijke wijze het gewenste resultaat te bereiken. Vanwege de uniciteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling moet dit ‘stappenplan’ niet als harde blauwdruk worden geïnterpreteerd. Ieder proces vraagt immers om eigen inzichten en nuanceringen. De stappen worden derhalve zo nu en dan afgewisseld met voorbeelden om de interactie tussen financial engineering, planontwikkeling en contractering & samenwerking te illustreren. In principe zijn in iedere fase dezelfde vragen aan de orde. De beantwoording van deze vragen (activiteiten) krijgt gedurende het proces een andere invulling/dimensie (van grof naar fijn). Op hoofdlijnen dienen per fase de volgende vragen te worden uitgewerkt: 1. wat zijn de (financiële) doelstellingen en belangen van de relevante actoren en hoe ziet de samenwerking met shareholders er mogelijk uit? (actor-analyse) 2. wat zijn relevante kaders? (context-analyse) 3. is het plan financieel haalbaar? (financiële haalbaarheidsanalyse) 4. welke risico’s zijn aan de orde en op welke wijze kunnen deze beheerst worden? (risico-analyse) 5. op welke wijze dienen afspraken gemaakt en vastgelegd te worden? In figuur 9 is een samenvatting opgenomen van de vragen, producten en in te zetten tools in de planvormingsfase (definitie en ontwerp). Deze worden hierna op hoofdlijnen nader uitgewerkt.

20

Figuur 9. Vragen, producten en tools in de planvormingsfase

5.2.1

Definitiefase In de definitiefase worden de opgave en onderlinge verhoudingen nader gedefinieerd. Belangrijke onderlegger is de intentieovereenkomst waarin mogelijk reeds een afsprakenkader over (financiële) uitgangspunten en het proces zijn opgenomen. Stap 1. Uitvoeren van een actoranalyse Door in een vroegtijdig stadium (bij voorkeur reeds in de verkenningsfase) een goede actor- of omgevingsanalyse te maken kan inzicht worden gekregen in de belangen en doelstellingen van actoren die een rol spelen in het gebiedsontwikkelingsproces. Bij deze analyse dient een duidelijk onderscheid gemaakt te worden tussen shareholders (direct belanghebbenden) en stakeholders (betrokkenen). Voor de financieel manager zijn met name de shareholders van belang; zij hebben directe (financiële) belangen in het gebied. Door zich te verplaatsen in het primaire proces van shareholders ontstaat gevoel bij onder andere de investeringsbereidheid, de rendementsdoelstellingen en andere (commerciële) vereisten. De actoranalyse moet eveneens een antwoord geven op de vraag hoe andere actoren de samenhang tussen ruimtelijke, programmatische en financiële aspecten benaderen.

21

A

ctoranalyse Hoog Catherijne (HC) op hoofdlijnen Aspect

Gemeente Utrecht, Projectorganisatie Stationsgebied (POS)

HC B.V. (onderdeel van Corio N.V.)

Rol

Trekker van het NSP project waar HC onderdeel van uitmaakt

Eigenaar van HC

Doelstelling c.q. belang in relatie tot HC

Vernieuwing station en stationsgebied; herstel relatie centrum-station

Uitbreiding goed lopend winkelcentrum

Kaders

HC en de verkeersader Catharijnesingel worden als barrière gezien

HC loopt financieel uitstekend, maar is qua uitstraling gedateerd Uitbreiding winkelareaal

Openbare ruimte heeft geen verblijfsklimaat; HC wordt als een bunker tussen centrum en station gezien, moet onderdeel van de stad worden

Behoud voetgangersroute stationcentrum door HC

Openbare ruimte moet weer verblijfskwaliteit krijgen en onderdeel vormen van logische stadsroutes

Hoge ambitie ten aanzien van kwaliteit

Loopbruggen over de singel worden als barrières ervaren

Looproutes over de singel worden als essentieel ervaren

Gemeente investeert in terugbrengen van water in de Catherijnesingel

Investeringen conform rendementseis (beursgenoteerde onderneming)

Markt, in casu HC B.V., moet voor vernieuwing/uitbreiding HC via erfpacht geld opleveren ter dekking van de gemeentelijke investeringen

contextanalyse analyse Stap 2. Uitvoeren van een context De actoranalyse uit stap 1 wordt in deze stap uitgebreid met een analyse van alle relevante kaders en hun onderlinge samenhang (de context). Het werkschema/denkkader zoals beschreven in hoofdstuk 3 is een handzame tool die hierbij kan worden ingezet (Daamen, 2005). Onder de noemer markt dient onder andere stilgestaan te worden bij de wenselijke en haalbare programmering (o.a. dichtheden, typologieën en prijsklassen) en fasering. De financiële, beleids- en wettelijke kaders worden verkend onder middelen. Bij ruimtelijke kwaliteit zijn gebruiks-, belevings- en toekomstwaarde aan de orde. Stap 3. Uitvoeren van een financiële financiële haalbaarheidsanalyse haalbaarheidsanalyse Het toetsen van de financiële haalbaarheid in de definitiefase is van essentieel belang (zie ook aanleiding van dit onderzoek). Bij voorkeur zou reeds in de verkenningsfase op basis van kengetallen op macroniveau een financiële verkenning uitgevoerd moeten worden. Op hoofdlijnen kunnen de stappen Vaststellen, Rekenen en Reflecteren worden onderscheiden:

22

a. Vaststellen: principes en uitgangspunten Deze stap bestaat uit het vaststellen van principes en uitgangspunten, mede op basis van de contextanalyse. Afhankelijk van de voortgang van de planontwikkeling vormen schetsen, een concept masterplan, structuurschets en/of schetsontwerp belangrijke input voor de financiële haalbaarheidsanalyse. Deze ruimtelijke onderleggers worden in het teken-, rekenen ondertekenproces zoals hierna beschreven aangescherpt. b. Rekenen: kosten en opbrengsten Op basis van de vastgestelde principes en uitgangspunten wordt in de definitiefase een concept (integrale) gronden vastgoedexploitatie opgesteld. Aangezien er nog geen concreet ontwerp op objectniveau voorligt, 19 geschieden de vastgoedverkenningen op basis van een BAR , marktconforme opbrengstenniveaus en standaard kostenkengetallen (op hoofdgroepenniveau). In deze fase is het raadzaam diverse scenario’s uit te werken. Met dit inzicht ontstaat gevoel bij de financiële haalbaarheid van het plan en wordt een beeld verkregen van eventuele terugvalopties. c. Reflecteren: mogelijkheden optimalisering Afhankelijk van het resultaat uit stap b, moeten optimalisatiemogelijkheden worden verkend. Dit geschiedt op getrapte wijze: 1. Basisberekening Aan de hand van een basisberekening (zie b) dient nagegaan te worden of het project financieel haalbaar is en wat de eventuele optimalisatiemogelijkheden binnen de gegeven kaders zijn. Ofwel, de financiële hygiëne van een project dient te worden getoetst. Optimalisatiemogelijkheden dienen zowel aan de kosten- als opbrengstenkant te worden gezocht. Hierbij kan gedacht worden aan: simpele voorbeeld maakt duidelijk dat: - versoberen van het kwaliteits-/uitvoeringsniveau - aanpassen van fasering, bijvoorbeeld door het knippen van een project. NB. juist bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling zijn onafgeronde projectonderdelen funest - aanpassen grondgebruik - verschuiven programma naar duurder segment en/of - verdichten programma (verkleinen kavels en/of naar gestapeld bouwen). 2. Out of the box Wanneer blijkt dat het project niet haalbaar is en dat optimalisaties binnen de genoemde kaders onmogelijk zijn, dienen eventuele mogelijkheden buiten de gestelde kaders te worden verkend. Dit zogenaamde ‘out of the box’ –denken kan er toe leiden dat ogenschijnlijk onmogelijke projecten toch mogelijk worden.

O

utut - ofof - thethe - boxbox - denken, ziekenhuis/zorgboulevard

Een ziekenhuis/zorgboulevard: het plan (gebouw) kon worden gefinancierd tegen 5% en was daarmee niet haalbaar (stap c1). Door ook het primaire proces in de financiering te betrekken bleek een substantieel lagere rente mogelijk te zijn (stap c2). Hiermee werd het totale project haalbaar. Vergelijk een jazz-concert: de samenhang is verankerd in het basisakkoord; daarbuiten staat het de jazzmuzikant vrij om op gegeven momenten naar hartelust te improviseren. Dit voorbeeld illustreert het belang van het kunnen denken buiten gestelde kaders om te komen tot (verrassende) nieuwe inzichten.

S tap 4. Uitvoeren van een risicoanalyse r isicoanalyse Risico’s komen in projecten vaak pas aan de orde als ze reeds zijn opgetreden en het te laat is om hierop te sturen. Het is dan ook aan te bevelen reeds in een vroegtijdig stadium een risicoanalyse uit te voeren, opdat partijen behoed worden voor risicovolle paden.

19

Bruto Aanvangsrendement: het aanvangsrendement waartegen een koper geacht wordt het project bij levering c.q. aan het begin van de beheer- en exploitatieperiode wenst te investeren. De BAR wordt afgeleid uit marktonderzoek van gerealiseerde transacties. Het geeft derhalve een algemene opinie ten aanzien van de momentele verhouding markthuur en investering weer. In formule: Investering = markthuur 1e jaar / BAR, waarbij: Investering = koopsom, kosten koper en investeringen in achterstallig onderhoud en afwijkende huurovereenkomsten ten opzichte van de markthuur.

23

In de definitiefase dient een kwalitatieve en kwantitatieve risicoanalyse uitgevoerd te worden. De benoemde risico’s moeten worden vertaald naar kans en omvang (geld), opdat een prioritering van projectrisico’s ontstaat. Daarnaast moet worden bepaald wat de zin en onzin van benoemde risico’s is. Ook dient de financieel manager de vraag te stellen welke responsmogelijkheden in het kader van risicobeheersing benodigd zijn. Dit om de kans op het behalen van het vereiste resultaat te vergroten. Hierbij is het handzaam om de risico’s te rubriceren, bijvoorbeeld aan de hand van de beheersaspecten tijd, geld, kwaliteit, informatie en organisatie. Tot slot dient nagegaan te worden in hoeverre het mogelijk is projectrisico’s contractueel (privaatrechtelijk) af te kaderen (zie stap 5). Voor meer inzicht in risicomanagement wordt verwezen naar de “Handleiding risicomanagement bij PPS-gebiedsontwikkelingsprojecten” (Kenniscentrum PPS en DLG, 2004).

R

isico--analyse isico

In bijgaande figuur zijn de stappen in een risico-analyse uitgewerkt. Structureren ontwikkelvraagstuk

Risicoanalyse

Risico’s identificeren Risico’s kwantificeren

Risicorespons Analyse van beheersmaatregelen

Risicobeheersing

Implementatie beheersmaatregelen Evaluatie beheersmaatregelen

Bij het identificeren en kwantificeren van risico’s is het van belang om niet één uitkomst met een best case en een worst case te presenteren, maar een bandbreedte met waarschijnlijkheden en de plaats van de best estimate binnen het spectrum. Als gevolg van het nemen van beheersingsmaatregelen kan de bandbreedte ‘geknepen’ worden. Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn: • Vermijden: bepaalde risicovolle projectonderdelen ‘schrappen’ • Reduceren: risicovolle projectonderdelen zo ver mogelijk uitwerken, zodat bandbreedte zo ver mogelijk kan worden verkleind • Overdragen: risico bij een andere partij leggen, hetgeen doorgaans geld kost • Accepteren: accepteren dat je een risico loopt en daarvoor een voorziening treffen.

Stap 5. Vastleggen van afspraken a fspraken Ondanks het feit dat de buitenwereld in stap 1 t/m 4 in ogenschouw wordt genomen, zijn deze stappen vaak overwegend intern gericht. In stap 5 wordt gewerkt aan een afsprakenkader c.q. contract met (een) partner(s). Hierbij dienen gezamenlijk de volgende stappen te worden doorlopen: a. Vaststellen: principes en uitgangspunten b. Rekenen: kosten en opbrengsten c. Reflecteren: mogelijkheden optimalisering d. Beoordelen: verdeling resultaat e. Afspreken/contracteren in samenwerkings-/ontwikkelovereenkomst: hierin worden afspraken vastgelegd ten aanzien van onder andere programma, kwaliteit, fasering en verdeling van kosten, opbrengsten en risico’s (verrekeningsprincipes; zowel up als downward) en taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden/zeggenschap. Ook specifieke afspraken ten aanzien van financiële parameters (rentevoet en disconteringsvoet), afroming/verrekening grondopbrengsten, afname- en productieverplichtingen, voorverkooppercentages en dotatie voor de exploitatiefase kunnen in deze fase reeds aan de orde zijn. Zeer essentieel is het vastleggen van de wijze waarop met planwijzigingen wordt omgegaan.

24

F

inanciële creativiteit

Het is van belang om bij de verrekening naar alle relevante partijen te kijken. Beleggers calculeren doorgaans ‘veilig’ door bijvoorbeeld lage huurverhogingen en restwaarden te hanteren; het resultaat kan dus alleen maar meevallen. Deze methodiek heeft een lage residuele grondwaarde tot gevolg. Afspraken over een verrekenbare grondprijs -in het geval dat de ontwikkelingen in de beleggingsfase meevallen- zijn derhalve alleszins gerechtvaardigd. Gemeenten zullen trachten alle kosten éénmalig te verhalen op de grond. Maar waarom moet een nieuw rioolnet bij de realisatie à fonds perdu worden afgeschreven en dus volledig op de grondkosten drukken? Waarom is het herbestratingbudget dat wellicht al jaren, in afwachting van de plannen, niet is gebruikt niet rentedragend gereserveerd? Waarom kan de extra ‘windfall’ uit de OZB gedurende de eerste paar jaren niet worden gereserveerd?

Genoemde stappen zijn gebaseerd op de publicatie “Kosten in beeld, de kosten verdeeld” (VROM e.a., 2005’), zie ook bijlage H. Daarnaast wordt in dit kader verwezen naar de “Handleiding Benefit sharing” (Kenniscentrum PPS, 2001) en Samenwerkingsmodellen en de juridische vormgeving (Kenniscentrum PPS, 2004).

R

ekenen en reflecteren

Op financieel vlak is het van belang dat uitgegaan wordt van eenduidige begrippen, eenzelfde methodiek en/of een gezamenlijk financieel model. Dit betreft een systeem dat de werkelijkheid financieel nabootst of tracht te beschrijven en zicht geeft op kosten en opbrengsten per planonderdeel als basis voor de verdeling hiervan tussen partijen. Het kwantificeert kansen en bedreigingen, waardoor optimalisatiemogelijkheden inzichtelijk worden gemaakt. Het gebruik van een dergelijk model mag geen doel op zich zijn en is zeker geen toverdoos. Het moet met name worden gezien en worden ingezet als communicatie- en onderhandelingsmiddel tussen de betrokken partijen. Door gebruik te maken van een transparant en waardevrij model ontstaat vertrouwen; de enige basis voor een vruchtbare samenwerking. Andere belangrijke tools die, met name in de definitiefase, kunnen worden ingezet als communicatie- en onderhandelingsmiddel zijn: ‘Real time’ ontwikkelingsinstrument: lange procedures en niet langer actuele ontwikkelingsplannen zijn belangrijke ‘winstverslinders’ in vastgoedprojecten. Door gebruik te maken van een driedimensionale simulatie gekoppeld aan een financieel rekenmodel, kunnen ruimtelijke plannen ‘real time’ doorgerekend en geoptimaliseerd worden. Versnellingskamersessie: brengt structuur in creatieve en besluitvormende processen waar groepen mensen met uiteenlopende meningen bij betrokken zijn. Alle deelnemers komen ‘aan het woord’; ideeën en meningen worden ingebracht via laptops die met elkaar verbonden zijn in een netwerk. Dit biedt mogelijkheden om met elkaar op een efficiënte en effectieve manier te brainstormen, commentaar te leveren, keuzes te maken, prioriteiten te stellen, relaties te analyseren en scenario’s te vergelijken. Hierdoor neemt de kwaliteit van de besluitvorming toe en wordt het proces in mindere mate gedomineerd door een goed gebekte minderheid. Gaming: Met behulp van een spelsimulatie (incl. rekenmodel) kruipen deelnemers in de huid van een relevante speler bij een gebiedsontwikkelingsproces, bijvoorbeeld een belegger, projectontwikkelaar of een medewerker van een gemeentelijk grondbedrijf. Door deelnemers juist een rol te laten invullen die zij in de praktijk niet hebben, ontstaan nieuwe inzichten op het samenspel. Met dit spel worden partijen uitgedaagd een gemotiveerd bod te doen op de grond voor een stedelijke locatie. Hierbij dienen keuzes gemaakt te worden over de planinvulling, stedenbouwkundige kwaliteit en de consequenties van deze keuzes op afzet, marktprijzen en kosten.

5.2.2

Ontwerpfase Stap 1. Uitvoeren van een actoranalyse actora nalyse Aan het einde van de definitiefase zijn afspraken tussen partijen ten aanzien van de vervolgfasen vastgelegd. Dit wil echter niet zeggen dat de wijze waarop partijen in het proces zitten als een statisch gegeven moet worden beschouwd. Door wijzigingen in de context (markt, middelen en/of ruimtelijke kwaliteit) kunnen andere inzichten ontstaan. Kortom, gedurende het proces zal de financieel manager zich steeds weer af moeten vragen wat er in de omgeving gaande is en welke invloed dit mogelijk heeft op de betrokken actoren. Stap 2. Uitvoeren van een contextanalyse In de definitiefase heeft een ruime verkenning plaatsgevonden van de belangrijkste kaders. Net als bij de actoranalyse dienen deze kaders in de ontwerpfase opnieuw beschouwd te worden. Het vastgestelde masterplan, de structuurschets en/of het schetsontwerp vormen belangrijke onderleggers; deze worden in de ontwerpfase in een iteratief proces (tekenen en rekenen) nader uitgewerkt op objectniveau. 25

haalbaarheid heid Stap 3. Uitvoeren van een financiële f inanciële haalbaar Ook in de ontwerpfase is sprake van de drie stappen vaststellen, rekenen en reflecteren: a. Vaststellen: principes en uitgangspunten In de definitiefase zijn reeds afspraken gemaakt over gezamenlijk uitgangspunten (§ 5.2.1, 5e). Deze dienen als uitgangspunt voor de financiële haalbaarheidsanalyse in de ontwerpfase. Daarnaast zijn uiteraard de inzichten uit stap 1 en 2 (ontwerpfase) van belang. b. Rekenen: kosten en opbrengsten In de ontwerpfase zijn de kaders steeds duidelijker. Op basis van de beoogde fasering kan de gronden vastgoedexploitatie nader worden aangescherpt. De vastgoedexploitatie kan aan de hand van de DCFmethode (zie bijlage B) worden bepaald. Op basis van het (voorlopig) ontwerp kunnen opstal- en civieltechnische berekeningen aan de hand van een elementenbegroting worden bepaald. Indien er slechts sprake is van een schetsontwerp, dreigt het gevaar dat er onvoldoende scherpe afspraken kunnen worden gemaakt in stap 5, waardoor contracten blijven steken op het niveau van procesafspraken. c. Reflecteren: mogelijkheden optimalisering Afhankelijk van het resultaat uit stap b, zal ook in de ontwerpfase gezocht moeten worden naar optimalisatiemogelijkheden wanneer het plan financieel niet sluitend is. Dit zal in vergelijking tot de definitiefase veelal binnen de gestelde kaders gebeuren. Immers, deze zijn in deze fase reeds zover ingeperkt (en deels vastgelegd in de samenwerkings-/ontwikkelovereenkomst) dat ‘out-of-the-box’ –denken in deze fase enigszins ‘als mosterd na de maaltijd’ komt. S tap 4. Uitvoeren van een risicoanalyse In deze fase wordt de risico-analyse zoals uitgevoerd in de definitiefase nogmaals tegen het licht gehouden. Risico’s worden opnieuw geïnventariseerd, vertaald naar kans en omvang en gerubriceerd. Vervolgens dienen de responsmogelijkheden te worden verkend en te worden bekeken of risico’s contractueel kunnen worden afgekaderd (zie stap 5).

Stap 5. Vastleggen van afspraken a fspraken Met de inzichten uit stap 1 t/m 4 en de basis wordt toegewerkt naar het sluiten van een realisatieovereenkomst. Zoals eerder gesteld wordt deze overeenkomst in gevallen waarin er nog te veel onzekerheid is pas gesloten in de voorbereidingsfase. Om te komen tot een realisatieovereenkomst dienen wederom gezamenlijk de volgende stappen te worden doorlopen: a. Vaststellen: principes en uitgangspunten b. Rekenen: kosten en opbrengsten c. Reflecteren: mogelijkheden optimalisering d. Beoordelen: verdeling resultaat e. Afspreken/contracteren in realisatieovereenkomst: in principe zijn in deze fase dezelfde aspecten aan de orde als bij definitiefase, maar kunnen deze concreter worden ingevuld gegeven. Daarnaast neemt in dit stadium aanbesteding & contractering een belangrijkere plaats in.

26

P

robleemreductie, Spoorzone Gouda

De gemeente heeft na jaren van planvorming een nieuw Masterplan voor de spoorzone in Gouda opgesteld en draagvlak in de gemeenteraad gekregen (2003). Het betreft een omvangrijk gebied vanaf station Gouda tot aan de spoorbrug waar een nieuw station van de Gouwelijn (lightrail) moet komen. De totale ontwikkeling zal zeker 15 jaar beslaan. Er moest een overeenkomst met NS vastgoed komen, vanwege haar dominante grondpositie (60%, verdeeld over de verschillende deelgebieden). NS vastgoed achtte de scope veel te groot en was niet bereid om over zo’n groot gebied, zoveel programma en zo’n lange periode concrete afspraken te maken en alle ontwikkelrisico’s op zich te nemen. De oplossing is gevonden door: • het gebied op te knippen in deelgebieden • financiële afspraken te maken: in de gemeentelijke grondexploitatie is rekening gehouden met ontwikkelrechten voor NS vastgoed voor een aantal deelgebieden. De rest kan de gemeente in de markt zetten; deels vrij, deels met eerste recht van bieding door NS Vastgoed. Ook zijn afspraken gemaakt over de inbrengwaarde en is overeengekomen dat partijen zich gezamenlijk zullen inspannen om de grondexploitatie binnen de gekozen financiële kaders te houden • faseringsafspraken te maken: over de eerste deelprojecten is overeenstemming over het programma (kwantiteit en kwaliteit). Over het overige deel is overeenstemming qua bestemming en beeldkwaliteit; de exacte invulling in m² volgt in een later stadium. Door afspraken te maken over ruilverkaveling, rolverdeling en fasering in de tijd werd de ontwikkeling van het Masterplan voor beide partijen acceptabel en beheersbaar. Er is een aangepast plan gemaakt en (beslissend) een grondruil met NS vastgoed in een intentieovereenkomst vastgelegd, waardoor zowel NS vastgoed als de gemeente zelfstandig (binnen het nieuwe masterplan) locaties konden ontwikkelen.

5.3

Conclusie In dit hoofdstuk is het belang van een integrale benaderingswijze nogmaals benadrukt en gevisualiseerd binnen de contexten markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit. Met als thuisbasis financial engineering, zijn er belangrijke interfacemomenten met planontwikkeling en contractering & samenwerking, zowel binnen de eigen organisatie als met counterparts bij andere actoren. Ondanks het iteratieve karakter van de planvormingsfase is gepoogd om de belangrijkste financiële activiteiten, producten en tools nader uit te werken in de vorm van een stappenplan. Het stappenplan (zie figuur 9) moet als een leidraad worden geïnterpreteerd voor de aanpak van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Getuige de gepresenteerde voorbeelden is het financiële werkveld lastig te vangen in een blauwdruk en minder volgordelijk en instrumenteel als het stappenplan doet vermoeden. Uit het stappenplan blijkt dat de interactie tussen planontwikkeling en financial engineering het grootst is (stappen 1 t/m 4); contractering lijkt meer volgend te zijn (stap 5). Uit de in dit hoofdstuk gepresenteerde voorbeelden en de interviews kan een aantal belangrijke lessen worden getrokken: - het belang van elkaar (willen) begrijpen voor een goede vertrouwensbasis - het zoeken naar gezamenlijkheid om te komen tot een gedragen plan - het belang van flexibiliteit vanwege de vele risico’s en lange planhorizon - het toedelen van risico’s bij die partijen die in staat zijn deze te beïnvloeden - het streven naar probleemreductie en (financiële) creativiteit om stagnatie te voorkomen.

27

28

6 Organisatieconcept In het voorgaande hoofdstuk is het belang onderschreven van het integraal beschouwen van de binnenstedelijke gebiedsontwikkelingsopgave. Dit vraagt om een juiste verankering van de gevraagde disciplines in een (project)organisatie en om zekere competenties van de betrokken personen (inhoudelijk en procesmatig). Allereerst zal, vanuit een financiële optiek, worden ingegaan op de diverse disciplines en hun onderlinge afstemmingslijnen. Vervolgens wordt ingezoomd op de rol van financieel manager.

6.1

Disciplines en afstemmingslijnen Binnenstedelijke gebiedsontwikkeling wordt vanwege het unieke, multidisciplinaire en complexe karakter doorgaans in projectorganisatieverband opgepakt. Het doorbreekt veelal de ‘normale’ hiërarchie in de lijnorganisatie, waardoor de opgave moeilijk te positioneren is in de bestaande ordening van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Hierna staan de disciplines en afstemmingslijnen binnen de projectorganisatie centraal. Uiteraard zijn er diverse wezenlijke linken met de staande organisatie, maar deze blijven hier buiten beschouwing. Wel kan geconstateerd worden dat bepaalde organisatievormen stimulerend werken en andere eerder contraproductief zijn. Zo werken Economische Zaken en Grondzaken bij Ontwikkelingsbedrijven in de grotere gemeenten vaak al samen, waardoor zij beter in staat zijn om zaken integraal te benaderen. In figuur 10 is een drietal willekeurige projectorganisaties weergegeven, van ontwikkelaar X, gemeente Y en woningcorporatie Z. Allen hebben hun eigen interne afwegingskader ten aanzien van de binnenstedelijke gebiedsontwikkelingsopgave en eigen disciplines en afstemmingslijnen. In het hiernavolgende staat de gemeentelijke projectorganisatie centraal. Gegeven haar regierol (zie hoofdstuk 2) is zij in figuur 10 centraal gepositioneerd.

Figuur 10. Inhoudelijke afstemmingslijnen

29

In figuur 10 is de integrale afstemming tussen tekenen (planontwikkeling), rekenen (financiën) en ondertekenen (juridica) tot uitdrukking gebracht. Binnen de discipline financiën zijn diverse aandachtsvelden te onderscheiden zoals onder andere planeconomie, uitgifte-/marktkennis en kostendeskundigheid. Deze interne afstemmingslijnen zijn vooral inhoudelijk van aard. Daarnaast vindt externe afstemming plaats met counterparts, opdat geborgd wordt dat de planvorming op alle niveaus voldoende is afgestemd. Deze afstemming (zie stippellijn) is op dit niveau met name inhoudelijk van aard, maar kent ook een aantal procesmatige facetten (onder andere aan de onderhandelingstafel). Op andere niveaus (o.a. programma- en overall management) vindt uiteraard ook afstemming met counterparts plaats. Deze afstemming valt buiten het kader van dit onderzoek. Naast genoemde interne en externe (inhoudelijke) afstemmingslijnen, is een aantal interne (proces)lijnen te onderscheiden. In de planvormingsfase is het van belang dat financiën in het programmamanagement, het overall management en op bestuurlijk niveau voldoende wordt meegewogen. In figuur 11 is deze afstemming met rode (stippel)lijnen gevisualiseerd.

Figuur 11. Inhoudelijke en procesmatige afstemmingslijnen

6.2 6.2.1

De financieel manager Werkrelaties De diverse disciplines kunnen worden vertaald naar personen/rollen. Deze invulling is project-/processpecifiek en zal verschillen al naar gelang: - de complexiteit van de opgave: bij een minder omvangrijk project kan een programmamanager bijvoorbeeld tevens overall manager/programmadirecteur zijn en in die rol ook de maatschappelijkpolitieke context bewaken - de interesse en aard van de betrokkenen: wanneer een programmamanager bijvoorbeeld meer inhoudelijk is ingesteld, zal de financieel manager minder inhoudelijk (moeten) zijn en meer oog (moeten) hebben voor de procesgang. Gegeven deze nuancering worden hierna het werkveld en de eigenschappen van de financieel manager nader beschreven. Belangrijke werkrelaties/afstemmingslijnen van de financieel manager zijn (zie figuur 12): 30

1.

2. 3. 4.

5.

6.

Financieel team bestaande uit onder andere een planeconoom, een medewerker die over uitgifte- en marktkennis beschikt en een kostendeskundige. Deze afstemming is vooral inhoudelijk van aard. Al naar gelang de complexiteit van het project zijn deze disciplines in één of meer personen verenigd en heeft de financieel manager al dan niet de beschikking over een aparte financial engineer ‘Management Team’, betreft inhoudelijke en procesmatige afstemming tussen ‘tekenen, rekenen en ondertekenen’. Zoals in hoofdstuk 5 geconstateerd, is de afstemming tussen de financieel manager en manager planontwikkeling het meest dominant Financiële counterpart, betreft inhoudelijke (en deels procesmatige) afstemming met degene die ook deelneemt aan de onderhandelingstafel namens zijn/haar achterban Programmamanager, betreft met name procesmatige afstemming. Zoals in hoofdstuk 4 gesteld, stuurt de programmamanager met name op Tempo, Haalbaarheid, Efficiëntie, Flexibiliteit en Doelgerichtheid (THEFD). Wanneer één van deze aspecten vanuit financiële optiek in het geding komt, dient de financieel manager dit te signaleren en af te stemmen. In termen van de standaard marketing mix is een belangrijk verschil met de programmamanager dat deze verantwoordelijk is voor promotie (draagvlakontwikkeling) en presentatie, terwijl een financieel manager ‘slechts’ stuurt op product, plaats (distributie/fasering/uitvoering), prijs en deels op personeel. De programmamanager (of deelgebiedmanager) zit doorgaans de onderhandelingen met externe partijen voor. De financieel manager is het inhoudelijk geweten aan tafel. In het onderhandelteam, waarin doorgaans ook de juridisch manager deelneemt, dienen ‘good-and-bad guy’-karakteristieken aanwezig te zijn, opdat er evenwicht aan tafel is. Belangrijke aandachtspunten (kernelementen van procesmanagement) in het onderhandelingsproces zijn (Bruijn e.a., 1998): - openheid: partijen in gelegenheid stellen om de besluitvorming mede richting te geven, en voor hen interessante onderwerpen aan te dragen - veiligheid: partijen voldoende bescherming geven voor de eigen ‘core values’, die ongeacht de uitkomst van het proces niet worden aangetast - voortgang: voldoende snelheid in het proces houden - inhoud: door de scherpe belangentegenstellingen er op toezien dat besluiten voldoende inhoud hebben Overall manager/programmadirecteur: bij belangrijke besluiten en in geval van bestuurlijke voorbereiding zal er sprake zijn van rechtstreekse afstemming. De overall manager is primair verantwoordelijk voor de bestuurlijke afstemming. Daarnaast vormt deze het escalatieniveau wanneer onderhandelingen in impasses geraken Bestuur: in veel gevallen is er ook sprake van rechtstreekse bestuurlijke afstemming.

Figuur 12. Werkrelaties ‘financieel manager’

31

In de werkrelaties/afstemmingslijnen tekent zich mijns inziens een belangrijk onderscheid af. Met het leiding geven aan het financiële team (nr. 1) zijn inhoudelijke (financiële) expertise en managementvaardigheden gemoeid. De naamgeving financieel manager is mijns inziens hierbij op zijn plaats. Echter, op de andere afstemmingslijnen (2 t/m 6) is de financieel manager bezig met het sturen/beïnvloeden van de omgeving. In die zin dekt financieel manager onvoldoende de lading van hetgeen hij/zij doet. Derhalve introduceer ik hier de term financieel regisseur, omdat de term regie meer recht doet aan het sturende/beïnvloedende karaker. Het zijn in mijn ogen twee verschillende disciplines die in het verlengde van elkaar liggen en al naar gelang de complexiteit van de opgave in één persoon verenigd kunnen zijn. De financieel manager overziet de interactie tussen tekenen, rekenen en ondertekenen en stuurt het interne financiële team aan. Van regisseurschap is sprake wanneer deze ook de afstemmingslijnen en daarmee het resultaat beïnvloedt. In figuur 13 zijn de financieel manager en financieel regisseur ten opzichte van de programmamanager en overall manager/programmadirecteur gepositioneerd.

Figuur 13. Positionering financieel regisseur (Bron: eigen interpretatie gebaseerd op interviews en Hermsen, 2005) Er zijn vele definities beschikbaar van regie (zie ook hoofdstuk 2). Mijns inziens kan het begrip het meest 20 treffend worden verwoord door de analogie te maken met de filmwereld . In bijlage F zijn financiële regie en filmregie (niet uitputtend) vergeleken. Regie betekent geenszins dat je alles te allen tijde in de hand hebt. Net als in de filmwereld is een regisseur afhankelijk van externe financiers. Wanneer zij niet op eenzelfde lijn zitten, wordt het lastig. Een financieel regisseur moet snel situaties kunnen inschatten en stappen vooruit kunnen denken. Mensen die het ‘momentum’ kunnen bepalen waarop wie met wie aan tafel gaat zitten en waarover de onderhandelingen op dat moment moeten gaan. Mensen die totaal verschillende agenda’s -die deels hard (technische, financiële, publiekrechtelijke en economische aspecten) en deels zacht (politieke doelen, architectonische uitdagingen)- begrijpen en kunnen vertalen. Een belangrijk verschil met een filmregisseur is het feit dat een financieel regisseur vaak te laat in het proces als ‘troubleshooter’ wordt ingeroepen (zie ook hoofdstuk 1). Een ander belangrijk verschil is dat de filmregisseur doorgaans een duidelijk verhaallijn heeft, bijvoorbeeld bij de verfilming van een boek. Bij de financiële vastgoedregisseur is deze vaak minder vastomlijnd.

6.2.2

Competenties In het voorgaande zijn diverse eigenschappen c.q. kenmerken beschreven waarover een financieel regisseur dient te beschikken. Competenties bestaan uit kennis, vaardigheden en houding. Kennis is een tastbaar begrip: tekenen en rekenen –en de interactie hiertussen- kan je leren (cognitief). Echter, vaardigheden en houding zijn minder tastbaar. Zo vereist het komen tot een gedragen contract (ondertekenen) skills als persoonlijkheid, overtuigingskracht en het vermogen om vertrouwen te creëren.

20

Van Dale definieert een re·gis·seur (de ~ (m.), ~s) als volgt: artistiek leider van toneel-, radio- of tv-opvoeringen en filmopnamen.

32

Hierna wordt nader ingegaan op competenties van de financieel regisseur. Hiertoe wordt allereerst stilgestaan bij de belangrijkste competenties op projectorganisatieniveau. Dit zijn (Hermsen, 2005): Belangrijke lessen die aandacht verdienen zijn: - doelgerichtheid: de mate waarin een organisatie een focus heeft op het bereiken van doelen en dit ook weet om te zetten in effectief gedrag - resultaatgerichtheid: de mate waarin de organisatie een focus heeft op het bereiken van resultaten en deze resultaten ook bereikt worden - plangerichtheid: de mate waarin de organisatie doelen en resultaten plangericht aanpakt (o.a. beleids-, jaar-, werken projectplannen) en dit doet aan de hand van daarvoor geschikte methoden (routinematig, projectmatig, programmatisch, procesmatig, etc) - beheersgerichtheid: de mate waarin de organisatie in staat is te volgen wat er in de uitvoerig van het werk gebeurt en hiervoor tijdig kan (bij)sturen. Het gaat daarbij vooral om de beheersaspecten tijd, geld en kwaliteit - samenwerkingsgericht: de mate waarin een organisatie gericht is op het creëren van duurzame samenwerkingsverbanden - verantwoordingsgerichtheid: de mate waarin binnen en buiten de organisatie verantwoording wordt afgelegd over de prestaties van de organisatie, maar ook of dit consequenties heeft voor de organisatie en/of personen - contextgerichtheid: de mate waarin de organisatie zijn handelen afstemt op de omgeving en de mate waarin zij daarin succesvol is. Op organisatieniveau gaat in de planvormingsfase, de fase die in dit onderzoek centraal staat, de minste aandacht uit naar beheersen verantwoordingsgerichtheid. Deze competenties zijn van belang in de voorbereidings- en realisatiefase (Hermsen. 2005). Uit interviews blijkt dat de financieel regisseur, naast het hebben van inhoudelijke kennis, met name hoog dient te scoren op de competenties resultaat- en doelgerichtheid. Om dit te bewerkstelligen zijn ook contexten samenwerkingsgerichtheid van belang. Immers, de financiële haalbaarheid hangt in sterke mate af van de wijze waarop de context in ogenschouw wordt genomen en samenwerking wordt gezocht. Verantwoordingsgerichtheid kan enigszins op gespannen voet staan met resultaatgerichtheid; zo kunnen onderhandelingen vertragen, omdat verantwoording moet worden afgelegd aan bijvoorbeeld de lijnorganisatie. Toch is deze competentie van essentieel belang voor (intern) draagvlak. Plangerichtheid is voor de financieel regisseur minder wezenlijk, aangezien deze doorgaans niet met een plan of methode werkt, maar juist vanuit een strategische visie acties afstemt op de dynamiek van het proces (zie ook de nuanceringen die zijn gedaan ten aanzien van het in hoofdstuk 5 gepresenteerde stappenplan). Het gaat daarbij veel meer om het zoeken naar het juiste momentum en het creëren van winwinsituaties. Plangerichtheid is een competentie die met name van belang is voor de programmamanager. Ook beheersgerichtheid is een competentie die vanuit de optiek van de financieel regisseur nauwelijks aandacht behoeft. In tabel 2 zijn de vereiste competenties van de organisatie, de financieel regisseur en de financieel manager in de planvormingsfase weergegeven: “++” duidt op sterk, “+” op gemiddeld en “o” op gering aanwezig. Competentie

Organisatieniveau

Financieel regisseur

Financieel manager

Doelgerichtheid

++

++

+

Resultaatgerichtheid

++

++

+

Plangerichtheid

++

o

+

Beheersgerichtheid

+

o

++

Samenwerkingsgerichtheid

+

+

o

Verantwoordingsgerichtheid

++

+

++

Contextgerichtheid

++

+

o

Tabel 2. Competenties op organisatieniveau en competenties van de financieel regisseur en financieel manager in de planvormingsfase (Bron: eigen interpretatie gebaseerd op interviews en Hermsen, 2005)

33

6.3

Conclusie Met het in kaart brengen van de financiële activiteiten in hoofdstuk 5 en het vertalen hiervan naar een organisatieconcept met de belangrijkste disciplines en afstemmingslijnen, is geconstateerd dat de term financieel manager onvoldoende de lading dekt. Daar waar sprake is van beïnvloeding/sturing buiten het interne financiële team, komt de benaming financieel regisseur beter tegemoet aan de betekenis van deze rol. Een financieel regisseur is zowel inhoudelijk als procesmatig (vaardigheden en houding) goed onderlegd en beweegt op diverse interne en externe afstemmingslijnen. Zijn primaire competenties zijn doelen resultaatgerichtheid; belangrijke afgeleide competenties in de planvormingsfase zijn: context-, samenwerkings-, verantwoordings- en plangerichtheid. Daarnaast is in dit hoofdstuk geconstateerd dat de personele invulling van disciplines sterk afhangt van de complexiteit van de opgave en de aard en interesse van betrokkenen.

34

7 Toetsing In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit hoofdstuk 5 en 6 nader getoetst aan de hand van een tweetal cases, te weten Hoog Catharijne, onderdeel van het programma Stationsgebied Utrecht en het programma Rosmolenwijk te Zaanstad. De keuze voor deze programma’s is gelegen in het feit dat ze verschillend van aard zijn en het feit dat relevante informatie toegankelijk was. Deze informatie is via interviews met betrokkenen achterhaald (zie bijlage A).

7.1

Casus Hoog Catharijne, stationsgebied Utrecht Het programma Stationsgebied Utrecht betreft een gebiedsontwikkeling met sterke focus op het herstel van de relatie met de (binnen)stad. De planvorming rondom het stationsgebied kent een zeer lange geschiedenis. De eerste plannen dateren reeds uit de jaren ’80. Het project in zijn huidige vorm kent een tweetal voorlopers (Verbart, 2004): 1. Utrecht Centrum Project (1984): planontwikkeling om te komen tot grootschalige transformatie van het gebied zonder betrokkenheid van vastgoedeigenaren in het gebied. Het stuklopen van dit traject wordt met name gewijd aan de gebrekkige aandacht voor draagvlakvorming bij private partijen 2. Herstart Utrecht Centrum Project met een Bestuurlijk platform (1995-2000), een constructie met de drie vastgoedeigenaren Jaarbeurs, Winkelbeleggingen Nederland (nu Corio N.V.) en NS Vastgoed en de gemeente. Dit traject loopt uiteindelijk vast. Een van de oorzaken is het feit dat twee private partijen de risico’s ten aanzien van de deelexploitatie infrastructuur en openbare ruimte niet wensen te dragen. Onderhavige toets heeft betrekking op het programma in zijn huidige vorm waarin de gemeente voor de verschillende deelgebieden bilaterale afspraken maakt. De deelgebieden, die op zichzelf dusdanig omvangrijk zijn dat ze als aparte gebiedsontwikkeling kunnen worden beschouwd, maar tezamen één geheel vormen, zijn (van oost naar west): - Hoog Catharijne en omringende gebieden zoals het Muziekpaleis, Vredenburgplein en de Catharijnesingel - Oostflank, ten oosten van de Openbaar Vervoer-Terminal - Openbaar Vervoer-Terminal - Westflank, ten westen van de Openbaar Vervoer-Terminal - Jaarbeursterrein. De verschillende deelgebieden lopen deels asynchroon. In het hiernavolgende wordt ingezoomd op het deelgebied Hoog Catharijne. Bij dit deelgebied is HC B.V. (onderdeel van Corio N.V.) als belangrijkste partij betrokken.

7.1.1

Het financiële werkveld Gezien de lange voorgeschiedenis, een nieuwe politieke situatie (een sterke lokale partij, Leefbaar Utrecht, die mede door het verzet tegen het UCP groot is geworden) en de gevoeligheden in de stad, heeft de gemeente Utrecht de verkenningsfase als het ware (eerst) met de stad doorlopen. In deze zogenaamde referendumfase heeft de stad haar voorkeur uitgesproken voor een nader uit te werken variant (‘contract met de stad’). Op basis hiervan is het Masterplan (MP1) in 2003 opgesteld. Vervolgens is pas een traject met HC B.V. gestart middels een Masterplanverklaring. Gezien de UCP-historie was dit vanuit gemeentelijk perspectief een begrijpelijke gang van zaken. Echter, HC B.V. was nauwelijks aangehaakt en wilde de Masterplanverklaring niet onverkort tekenen. Bijgevolg startte, vanuit een geschaad vertrouwen, een onderhandelingsproces. Zo koppelde HC B.V. haar rendementseisen ten aanzien van haar investeringen in het stationsgebied aan haar eventuele positie in Leidsche Rijn. Het proces dat toen volgde (voor HC B.V. verkenningsfase, voor de gemeente Utrecht definitiefase) heeft geleid tot een bilaterale intentieovereenkomst aan het einde van de definitiefase met diverse amendementen op het oorspronkelijke ‘contract met de stad’, uitgewerkt in een zogenaamd geactualiseerd masterplan (MP2).

35

21

In het proces dat thans gaande is, wordt gezamenlijk toegewerkt naar een bilaterale ontwikkelovereenkomst op VO-niveau (halverwege de ontwerpfase). Na deze fase beoogt Utrecht een uitgiftecontract overeen te komen, waarin ook alle inhoudelijke realisatiebepalingen worden opgenomen. Mogelijk dient alvorens nog een separate realisatieovereenkomst te worden gesloten. Wanneer figuur 7 uit § 5.2 vertaald wordt naar de Utrechtse situatie, dan ontstaat het volgende beeld.

Figuur 14. Fasering en contractmomenten met HC B.V., Stationsgebied Utrecht Uit deze figuur blijken duidelijke verschillen ten aanzien van de contractmomenten als gevolg van de bestuurlijke gevoeligheid en het traject dat met HC B.V. moest worden doorlopen. Zo is de intentieovereenkomst pas gesloten na de definitiefase, terwijl dit doorgaans na de verkenningsfase reeds geschiedt. In de verkenningsfase is het plan slechts op hoofdlijnen doorgerekend. In deze rekenexercitie zijn kosten en potentiële opbrengsten inzichtelijk gemaakt, zonder concreet op zoek te gaan naar mogelijke optimalisaties. Dit is bewust zo ingestoken: “er werd slechts toegewerkt naar een samenwerkingsvisie, het ging om een eerste verkenning. Pas in een later stadium zouden wij ons concreter vastleggen”. Hierdoor zijn echter op onderdelen verwachtingen gewekt bij ‘de stad’ die deels op inhoud (ontwerp) en deels financieel moeilijk waargemaakt konden worden. Zo is het gebied rondom de Catharijnesingel gepresenteerd als een groene zone zonder dat dit vooraf grondig was afgestemd met HC B.V. op basis van een analyse van vastgoedposities en belangen. Dit heeft tot gevolg gehad dat het vervolgtraject met HC B.V. moeizaam is verlopen. Als resultante van een proces van onderling begrip en draagvlak kweken, planaanpassing en een globale indicatie van kosten en opbrengsten is pas na een jaar een bilaterale intentieovereenkomst getekend. De interactie tussen planontwikkeling, financial engineering en contractering & samenwerking leverde enige spanning op. Veel van de aandacht aan de onderhandelingstafel is uitgegaan naar relatiemanagement (horen, luisteren én begrijpen) om uit de impasse te komen. Daar waar men vanuit de planontwikkeling vast wilde (en deels moest) vasthouden aan het ‘contract met de stad’, werd er vanuit financiële en contracteringsoptiek gewerkt aan een meer realistisch plan waar ook HC B.V. zich in kon vinden. 21

Het eerste deel van de overeenkomst moet eind 2005 door het college worden goedgekeurd.

36

In de ontwerpfase (van masterplan naar VO), die thans gaande is, wordt het tekenen, rekenen en ondertekenen meer integraal benaderd om uiteindelijk te komen tot een bilaterale ontwikkelovereenkomst. Hierover meer in § 7.1.2.

7.1.2

Organisatieconcept Uit de interviews blijkt dat de disciplines en de gelaagdheid in het in hoofdstuk 6 gepresenteerde organisatieconcept worden onderkend in de Utrechtse situatie. Echter, het zwaartepunt en de interacties tussen de disciplines verschilt per fase. Zoals uit figuur 15 blijkt, was de afstemmingslijn Planontwikkeling en programma-/overall management en de relatie met ‘de stad’ in de verkenningsfase het meest dominant. In deze fase was er nauwelijks sprake van financieel management/financiële regie in de integrale vorm zoals in hoofdstuk 5 beschreven. Wel is er, zoals gesteld, een globale financiële verkenning uitgevoerd.

Figuur 15. Afstemmingslijnen in de verkennings-, definitie- en ontwerpfase In de definitiefase is de financiële lijn iets aangescherpt, maar uit de interviews kan worden geconcludeerd dat de financiële component niet de boventoon voerde. Er moest eerst een gezamenlijke visie worden gecreëerd, voordat er over geld kon worden gesproken, echter met het besef dat de financiën in tweede instantie tot aanpassingen zou kunnen leiden. In de bilaterale intentieovereenkomst zijn wel afspraken gemaakt over de financiële rekenmethodiek (zie bijlage G) en is een afsprakenkader vastgesteld ten aanzien van ontwikkelposities. Intern gemeentelijk is een inschatting gemaakt van de mogelijke afdracht van HC B.V. aan de gemeentelijke grondexploitatie. De interne financiële afstemming tussen vastgoedeconomie en planeconomie als ook tussen planontwikkeling en financiën verliep enigszins moeizaam (zie hiervoor). Juridica heeft in deze fase nauwelijks een rol gespeeld; deze discipline is met name ingezet om het bereikte (onderhandelings)resultaat contractueel te bestendigen. Het echte ‘tekenen en rekenen’ is pas gestart in de ontwerpfase, waarin het proces zich nu bevindt, toewerkend naar een ontwikkelovereenkomst. In deze fase worden ook concrete afspraken gemaakt over de afdracht van HC B.V. aan de grondexploitatie, Het onderhandelteam van de gemeente wordt gevormd door de programmamanager Vastgoed (proces) tezamen met de ‘financieel manager’ (inhoud) en de ‘manager juridica’ (inhoud). De discipline planontwikkeling neemt geen deel aan de onderhandelingstafel; deze afstemming vindt intern plaats.

37

De ‘financieel manager’ stuurt de vastgoedeconoom aan en verzorgt de afstemming met de planeconoom. Door de diffuse scheiding tussen openbare ruimte en vastgoed blijkt het soms lastig om tijdig tot een integrale afstemming te komen. Bovendien verlopen de ontwerpprocessen van het vastgoed in verhouding tot die van de openbare ruimte wat sneller, waardoor een faseverschil dreigt tussen de contractvorming met HC B.V. en (de impact daarvan op) de grondexploitatie(kosten)risico’s. Ook in deze fase blijkt juridica enigszins volgend te zijn op het proces van tekenen en rekenen. Mijns inziens kan de ‘financieel manager’ in de Utrechtse situatie, en dan met name in de huidige fase, aangeduid worden als financieel regisseur, aangezien deze diverse afstemmingslijnen ‘bewandeld’ zoals geïllustreerd in figuur 12 van § 6.2.1. Dit geldt in mindere mate voor de interne financiële afstemming met betrekking tot de grondexploitatie, hetgeen als een belangrijk risico kan worden gezien. Dit heeft deels te maken met het eerder genoemde faseverschil als ook met de invulling van de verschillende rollen c.q. persoonlijkheden. Het succes van de financieel regisseur is volgens de geïnterviewden met name gelegen in het goed kunnen verstaan van het financiële vak, kijkend vanuit en kijkend naar de planontwikkeling en juridische aspecten. Naast gedegen financiële kennis, zijn persoonlijke vaardigheden en houding als financiële creativiteit, overtuigingskracht, het vermogen om vertrouwen te wekken en resultaatgerichtheid essentieel. Wat betreft de bestuurlijke afstemming blijkt uit de interviews dat de financieel regisseur weliswaar doordrongen is van de bestuurlijke en sociaal-maatschappelijke context en dit meeneemt in zijn afwegingskader, maar niet persoonlijk belast is met deze taak. Deze wordt in de Utrechtse situatie ingevuld door de overall manager/projectdirecteur. Na de planvormingsfase (buiten beschouwing in figuur 15) zal het belang van financiële regie langzaam afnemen. Het programma wordt steeds verder vertaald naar concrete projecten onder leiding van een projectmanager die beschikt over een team met financiële kennis (o.a. planeconomie, kostendeskundigheid en kennis van uitgifte). Ook de programmamanager krijgt in deze fase een andere rol; deze zal meer belast zijn met beheersen en controleren (incl. de aansturing van projectleiders) en in mindere mate met het creëren van draagvlak.

7.2

Casus Rosmolenwijk Zaanstad De Rosmolenwijk in Zaanstad telt ongeveer 7000 inwoners en is vanouds een arbeiderswijk in de buurt van industriële activiteiten die vroeger aan de Zaanoever gevestigd waren. De oude industrieën zijn inmiddels verdwenen. Hiervoor in de plaats is nieuwe woningbouw verschenen. Er staan ook nog veel oude vooroorlogse woningen en woningen van rond de vorige eeuwwisseling. De openbare ruimte en parkeervoorzieningen voldoen niet meer aan de huidige eisen. Ook de sociaal-economische en demografische samenstelling van de wijk voldoet niet aan de huidige inzichten over vitale, leefbare en duurzame opbouw van een wijk. De Rosmolenwijk valt gezien deze problematiek binnen de 56 wijken aandachtsgebieden. In de Rosmolenwijk zal een grootscheepse vernieuwing plaatsvinden. De gemeente Zaanstad en Woningcorporatie Parteon investeren gezamenlijk in de ontwikkeling van woningen, woonomgeving (o.a. een wijk-/stadspark), sociale samenhang en economische voorzieningen.

7.2.1

Het financiële werkveld Gedurende zo’n 5 jaar is een traject gevolgd waarbij partijen veelal afzonderlijk van elkaar hebben gewerkt. Ieder met eigen aannames en ambities en zonder inzicht in het wensenpakket van de ander. Aangezien er onvoldoende met open kaarten op tafel is gespeeld, is er over en weer wantrouwen en onbegrip ontstaan. Toch is er aan het einde van deze verkenningsfase in 2003 een intentieovereenkomst opgesteld. Echter, deze was financieel nauwelijks onderbouwd en bevatte geen concrete afspraken over de verdeling van kosten, opbrengsten en risico’s. Bovendien is deze verklaring nooit formeel getekend. In 2004 vond er een doorstart plaats onder leiding van een externe, onafhankelijke procesmanager. De procesmanager werkte in opdracht van een stuurgroep (wethouder Ruimtelijke Ordening, diensthoofd wijken en directeur Parteon). Startpunt van deze (definitie)fase was een tekort op de deelexploitaties dat door geen van de partijen bestuurlijk ‘verkocht’ kon worden. Bij de gemeente overheerste het gevoel dat zij een onevenredig deel van het tekort moest dragen.

38

Vanuit de overtuiging dat partijen omwille van de voortgang zich ten zeerste zouden moeten inspannen om er samen uit te komen, heeft de gemeente in deze fase dan ook gestuurd op het komen tot een samenwerkingsovereenkomst en exploitatie voor het gehele gebied. Dit om te voorkomen dat het ‘zoet en zuur’ in het gebied ongelijk zou worden verdeeld. De definitiefase is grofweg in een drietal stappen doorlopen. Allereerst zijn de plangrenzen van het gebied bepaald. Zo is een stadspark dat mede bijdraagt aan de kwaliteit van de leefomgeving en daarmee aan het woningbestand van Parteon meegenomen binnen de totale plangrenzen. Tevens is een deelgebied van nagenoeg uitsluitend verouderde en technisch gebrekkige particuliere woningbouw binnen de plangrenzen getrokken. Vervolgens is gekeken welke kosten en rekenregels werden toegepast door de afzonderlijke partijen, waarover partijen gelijk dachten en hoe de kosten, opbrengsten en risico’s op basis van een rechtvaardigheidsprincipe verdeeld zouden kunnen worden. Dit betekende dat in het proces volledige openheid van zaken moest worden gegeven iets dat in de verkenningsfase onvoldoende is gebeurd. Deze openheid bracht nieuwe inzichten aan het licht. Zo werd duidelijk dat het investeringsvolume van Parteon vele malen groter was dan dat van de gemeente, waarmee de conclusie gerechtvaardigd was dat Parteon ook meer zou moeten en kunnen bijdragen aan het plantekort. Tot slot is gezamenlijk, met behoud van de door ieder gewenste kwaliteit, het plantekort dat toen nog resteerde geoptimaliseerd tot een financieel aanvaardbaar niveau door aanpassingen in het plan. Thans zijn alle afspraken tussen de gemeente en Parteon uitgewerkt in een samenwerkingsovereenkomst en bijbehorende uitvoeringsafspraken. In deze overeenkomst worden vergaande afspraken vastgelegd ten aanzien van: - kwaliteit in de vorm van een stedenbouwkundige visie, een beeldkwaliteitplan, standaard profielen en details voor openbare ruimte en een onderhoudsvisie. Deze onderleggers vormen harde toetsingscriteria bij de beoordeling van het plan na afloop van de ontwerpfase - programma aangaande het aantal te revitaliseren woningen, parkeernorm, sociale woningbouw, voorzieningen en toekomstige nieuwe ontwikkelmogelijkheden binnen het plangebied - financiën aangaande de bijdrage van partijen aan het onrendabele deel van de exploitatie en de afdekking van risico’s’ en verdeling of bestemming van meevallers. Parteon is in beginsel volledig financieel verantwoordelijk voor de gehele gebiedsexploitatie, inclusief de (her)inrichting van de openbare ruimte, het stadspark en het deelgebied met de particuliere woningbouw. De gemeente draagt lumb sum haar aandeel in het plantekort bij. Binnen het financiële afsprakenkader wordt ook een aantal zogenaamde kickers overeengekomen. Wanneer de woningverkoop tot maximaal 10% hoger ligt dan de aannamen in het rekenmodel, is zij vrij dit in te zetten ter afdekking van haar risico’s. Echter, wanneer de verkooprijzen meer dan 10% hoger zijn dan begroot is zij verplicht dit terug te ploegen in het gebied (kwaliteitsimpuls) - rolverdeling ten aanzien van toetsing van het ontwerp, de realisatie en het beheer. Ook zal de gemeente een aantal civieltechnische deelprojecten uitvoeren. In figuur 16 is het procesverloop (fasering en contractering) van de Rosmolenwijk samengevat. Hieruit blijkt dat financieel management/financiële regie met name in de definitiefase aan de orde is en de contractmomenten wezenlijk anders zijn dan gepresenteerd in hoofdstuk 5. In § 7.2.2. wordt nader ingegaan op het organisatieconcept.

39

Figuur 16. Fasering en contractmomenten met woningcorporatie Parteon, Rosmolenwijk Zaanstad

7.2.2

Organisatieconcept Uit de interviews kan worden geconcludeerd dat het in hoofdstuk 6 gepresenteerde organisatieconcept bruikbaar is voor de Zaanse situatie. Belangrijk verschil is de rechtstreekse afstemming met het overall management c.q. gebiedsmanager en de positie van de procesmanager in de definitiefase die in opdracht van de stuurgroep ‘boven’ de partijen functioneert. Zoals uit figuur 17 blijkt, was er in de verkenningsfase nauwelijks sprake van (financiële) afstemming, noch intern noch extern. Beide partijen hadden weliswaar financiële verkenningen uitgevoerd, maar over en weer geen beeld van ieders exploitaties. Dit terwijl de gronden opstalexploitatie communicerende vaten zijn (zie bijlage B). Dit gebrekkige inzicht heeft geleid tot onbegrip en spanningen tussen partijen en bijgevolg onnodige vertragingen. In de definitiefase is een externe, onafhankelijke procesmanager aangesteld om het proces opnieuw vlot te trekken. Daarnaast is in deze fase bij de gemeente een ‘financieel manager’ in beeld gekomen die middels een transparante en waardevrije financiële inventarisatie de planontwikkeling en bijbehorende risico’s wist te ontsluiten en bespreekbaar te maken, zowel intern gemeentelijk als extern richting Parteon. Het proces van tekenen en rekenen is gezamenlijk in ateliersessies doorlopen. Juridica (ondertekenen) heeft in de definitiefase onvoldoende aandacht gekregen. Dit was met name te wijten aan het feit dat deze inhoudelijke taak (impliciet) was toebedeeld aan de procesmanager. Hierbij werden echter besluiten en afspraken op hoofdlijnen gecommuniceerd. Bij het uiteindelijk vastleggen van de afspraken in de tekst van de samenwerkingsovereenkomst (na een proces van tekenen en rekenen) stuitte men op problemen. Na het gedetailleerd op papier zetten, bleken partijen toch niet hetzelfde beeld te hebben, waardoor er op details heronderhandeld moest worden. Uiteindelijk heeft dit geleid tot een vertraging van enkele maanden. 40

Figuur 17. Afstemmingslijnen in de verkennings- en definitiefase Uit de interviews lijkt de conclusie gerechtvaardigd om de ‘financieel manager’ in de definitiefase als financieel regisseur te betitelen (zie de sterke financiële afstemmingslijnen in figuur 17). In de situatie Zaanstad valt op dat er sprake is van korte en stevige afstemmingslijnen met de gebiedsmanager (overall management) als ook op bestuurlijk niveau. Dit heeft er toe geleid dat er intern gemeentelijk draagvlak is ontstaan om alle (financiële) kaarten op tafel te leggen. Het succes van de financieel regisseur lijkt dan ook niet enkel uit een gedegen financiële kennis te bestaan. Doorbraken zijn met name tot stand gekomen door een transparante en open aanpak, het in beeld brengen van dilemma’s, het sturen op resultaten en het tijdig signaleren en bespreekbaar maken van bestuurlijke gevoeligheden. Ook het organiseren van een professioneel financieel team blijkt van belang. In de verkenningsfase is het proces, deels op onvermogen, gestrand. In de definitiefase is gestuurd op inhoud én samenwerking tussen disciplines alsmede het creëren van draagvlak voor deze nieuwe vorm van contractering en samenwerking. Na het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst zal er nauwelijks nog sprake zijn van financiële regie. Immers, in de samenwerkingsovereenkomst zijn reeds realisatie- en exploitatieafspraken opgenomen. Het vervolgtraject zal dan ook gedomineerd worden door controle en bijsturing.

7.3

Conclusie en reflectie In dit hoofdstuk zijn het financiële werkveld (hoofdstuk 5) en organisatieconcept (hoofdstuk 6) getoetst aan de hand van een tweetal cases: Hoog Catharijne in Stationsgebied Utrecht en de Rosmolenwijk in Zaanstad. Uit beide cases komen deels dezelfde, maar ook verschillende bevindingen naar voren. Dit is mijns inziens met name te verklaren door de grote verschillen tussen beide cases; verschillen in de zin van omvang, aard van de opgave, bestuurlijke gevoeligheid, betrokken partijen en historische achtergrond. Aangezien slechts een tweetal cases is bestudeerd, is het geenszins mogelijk causale verbanden te leggen tussen deze verschillen en de effecten die dit heeft op het financiële werkveld en de organisatorische inbedding. Wel kan een aantal nuancerende uitspraken worden gedaan ten aanzien van de bevindingen in de voorgaande hoofdstukken. 41

Het processchema (figuur 7 en 8) en het organisatieconcept (figuur 12) zijn bij de behandeling van beide cases handzame communicatiemiddellen gebleken. Uiteraard is ieder proces uniek, maar nuanceringen zijn eenvoudig inzichtelijk te maken. Zo is in de Utrechtse situatie sprake van maar liefst 7 contractmomenten, omdat het door de complexiteit eenvoudigweg lastig was om reeds in de definitiefase vergaande afspraken te maken, en kan in de Zaanse situatie worden volstaan met 2 contractmomenten. Ook het organisatieconcept biedt ruimte voor specificiteit. Zo is er in de Utrechtse situatie, mede gezien de omvang van de opgave, geen sprake van een rechtstreekse afstemming op bestuurlijk niveau, hetgeen in Zaanstad wel het geval is en een belangrijke succesfactor vormt. Daarnaast is sprake van een programmamanager in de Utrechtse projectorganisatie, terwijl in Zaanstad een procesmanager tussen de partijen opereert. Ik concludeer dan ook dat beide figuren een goede kapstok vormen om de betekenis en positie van financiën in binnenstedelijke herontwikkeling inzichtelijk te maken. Een belangrijke toevoeging aan het organisatieconcept zoals gepresenteerd in hoofdstuk 6 is het feit dat de zwaarte van de verschillende afstemmingslijnen duidelijk verschillen gedurende het proces. Opvallend is dat in beide cases financiën een zeer marginale rol heeft gehad in de verkenningsfase en pas in de definitiefase aan betekenis wint. Door het onvoldoende beschouwen van financiële belangen van derden is in beide situaties gestart vanuit wantrouwen en onbegrip, hetgeen heeft geleid tot vertragingen in het proces. Mijns inziens had dit voorkomen kunnen worden door reeds in de verkenningsfase concreter stil te staan bij de financiële belangen en doelstellingen van partijen (zie ook het belang van een goede actoren contextanalyse in hoofdstuk 5). Daarnaast hebben de cases op verschillende onderdelen het belang van een integrale benadering van tekenen en rekenen bevestigd. Juridische aspecten lijken in beide gevallen ondergeschikt. Mijns inziens is juridica inderdaad volgend op het tekenen rekenproces, maar mag dit geenszins een sluitpost zijn. Juist door het tijdig expliciteren van afspraken wordt over en weer inzichtelijk gemaakt wat partijen écht bedoelen. Bovendien kan gesteld worden dat binnenstedelijke gebiedsontwikkeling mensenwerk is. In de interviews is verschillende keren naar voren gekomen dat het procesverloop mede bepaald is door de rolinvulling. Daar waar bijvoorbeeld sprake was van een klik op professioneel en persoonlijk vlak tussen financiën en planontwikkeling is, is het proces van ‘tekenen en rekenen’ vlotter verlopen. Aan de hand van de inzichten uit de interviews kan het verschil tussen financieel management en financiële regie explicieter worden gemaakt. Financieel management is in mijn ogen het rekenkundig gelijk hebben door het sturen op financiële aspecten (intern financieel team). Financiële regie is het rekenkundig gelijk krijgen door adequate en transparante afstemming en inbedding, zowel intern, extern als bestuurlijk. De financieel regisseur is zich bewust van het feit dat financiën slechts een onderdeel vormt van de haalbaarheid c.q. maakbaarheid van een plan. Hij kent de maatschappelijk-politieke context en schat de kracht van tekenen als marketinginstrument op zijn waarde. Als belangrijke succesfactoren worden aangemerkt: gedegen financiële kennis (kijkend vanuit en kijkend naar planontwikkeling en juridische aspecten), transparantie, financiële creativiteit, overtuigingskracht, het vermogen om vertrouwen te wekken, resultaatgerichtheid en het kunnen organiseren van een professioneel team. Bij minder complexe opgaven kan de financieel regisseur tevens financieel manager zijn en eventueel zelfs het financial engineering op zich nemen. Bij grootschalige ontwikkelingen zijn deze taken c.q. rollen doorgaans bij verschillende personen belegd.

42

8 Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies gegeven op de vraag: Wat behelst financieel management in de beginfase van het proces opdat het bijdraagt aan de haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Hiertoe is een vijftal deelvragen beantwoord. Wetende dat financieel management in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling complex is en zich niet ééndimensionaal laat programmeren, heb ik toch zoveel mogelijk gepoogd begrippen scherp te formuleren en de uniciteit van projecten geen obstakel te laten zijn in het doen van een aantal generieke uitspraken.

8.1

Conclusies Deelvraag 1. Wat is binnenstedelijke gebiedsontwikkeling en welke actoren zijn betrokken? Binnenstedelijke gebiedsontwikkeling betreft de volledige vernieuwing (nieuwe objecten met een nieuwe functie), herstructurering (gebiedsaanpassingen met behoud van functie en bestemming) en/of herontwikkeling (gebiedsaanpassingen met bestemmingswijziging) van bestaand stedelijk gebied teneinde een kwaliteitsverhoging te realiseren, rekening houdend met de bestaande omgeving en de betrokken actoren. De complexiteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling is met name gelegen in de veelheid aan betrokken publieke en private actoren. Deze actoren vormen in zichzelf heterogene groepen, ieder met eigen doelstellingen en belangen. Met name rondom stationsgebieden waar sprake is van een combinatie van infrastructuur en vastgoed is de opgave complex, gezien de verschillen in (financiële) sturing, besluitvorming en voorbereidingstijd. Geconcludeerd kan worden dat het bijna onmogelijk is binnenstedelijke gebiedsontwikkeling vanuit één punt aan te sturen. Deelvraag 2. Binnen welke context speelt binnenstedelijke gebiedsontwikkeling zich af? De context van binnenstedelijke ontwikkeling kan worden samengevat aan de hand van de begrippen markt (vraag en aanbod op de gronden vastgoedmarkt nu en in de toekomst), middelen (financiën, kennis, menskracht en materieel, maar ook instrumentarium op het gebied van ruimtelijke ordening in de Nederlandse weten regelgeving) en ruimtelijke kwaliteit (de fysiek-ruimtelijke toestand op gebouw-, openbare ruimte en infrastructuurniveau). Geconstateerd is dat financieel management zich afspeelt binnen deze drie contexten. Zo wordt de financiële haalbaarheid van een plan beïnvloed door de markt (is er animo voor het product?), de middelen (is er voldoende financiële dekking, welk instrumentarium kan worden ingezet?) en de ruimtelijke kwaliteit (welk prijskaartje hangt aan het beoogde kwaliteitsniveau?). Deelvraag 3. Hoe dragen bestaande managementmethoden bij aan de (financiële) haalbaarheid van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Bij gebiedsontwikkeling wordt doorgaans een drietal methoden ingezet: projectmanagement, programmamanagement en procesmanagement. Projectmanagement (projectmatig werken) komt onvoldoende tegemoet aan de complexiteit en meerstemmigheid in de beginfase van gebiedsontwikkeling, omdat het uitgaat van een redelijk helder ingekaderde opgave en één opdrachtgever. Deze methode is met name geschikt in latere fasen van het proces. Bij programmamanagement is sprake van interferentie, ofwel inhoudelijke samenhang, tussen projecten. Een programma is een uniek en tijdelijk complex van inspanningen (waaronder projecten) dat met beperkte middelen doelgericht moet worden uitgevoerd, maar waarvan het einde nog onvoorspelbaar is. Een handig instrument voor de aanpak van gebiedsontwikkeling betreft het zogenaamde Doelen en Inspanningen Netwerk (DIN). Dit bevat de inhoudelijke en/of bestuurlijke samenhang tussen de verschillende inspanningen op basis waarvan inspanningen voortdurend kunnen worden gemonitord en waar nodig worden bijgesteld en aangepast. Procesmanagement levert een belangrijke bijdrage aan het creëren van draagvlak tussen stakeholders hetgeen een positief effect heeft op de haalbaarheid van de ontwikkeling. Deze methode legt nadruk op de vraag welke veranderingen noodzakelijk zijn om een vraagstuk op te lossen. Een belangrijk kritiekpunt op procesmanagement betreft de gebrekkige inhoudelijke sturing. Met programmamanagement wordt dit kritiekpunt grotendeels ondervangen. Financieel management vormt een belangrijke inhoudelijke aanvulling op de bestaande methoden van procesen programmamanagement aan het einde van de verkenningsfase en in de planvormingsfase. De termen verkenningsfase en planvormingsfase (definitie en ontwerp) zijn geïntroduceerd ter verbetering van de standaard faseringsbenaming uit de projectmatig werken-methode, aangezien binnenstedelijke gebiedsontwikkeling niet sec een bouwopgave is. 43

Deelvraag 4. Welke financiële activiteiten, producten en tools zijn van belang in de beginfase van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling? Financieel management heeft als belangrijkste ‘thuisbasis’ financial engineering en kent belangrijke interfacemomenten met planontwikkeling en contractering & samenwerking, zowel binnen de eigen organisatie als met counterparts bij andere actoren. Ofwel, het ‘tekenen, rekenen en ondertekenen’ moet bij gebiedsontwikkeling integraal worden bezien. Uit interviews en de behandelde cases blijkt dat deze integraliteit in de verkenningsfase onvoldoende aan de orde is en planontwikkeling het meest dominant is. (Financiële) belangen van actoren komen vaak pas in de planvormingsfase aan de orde, waardoor deze fase start vanuit wantrouwen en onderling onbegrip. In de planvormingsfase is met name sprake van interactie tussen tekenen en rekenen; juridica blijkt meer volgend te zijn. Gezien het iteratieve karakter van de planvormingsfase, verlopen financiële activiteiten slechts deels volgordelijk. De belangrijkste activiteiten betreffen: (1) het uitvoeren van een actor-analyse, (2) het uitvoeren van een context-analyse, (3) het uitvoeren van een financiële haalbaarheidsanalyse, (4) het uitvoeren van een risico-analyse en (5) het vastleggen van afspraken in termen van kosten, opbrengsten, risico’s en zeggenschap. In principe zijn in de definitie- en ontwerpfase dezelfde activiteiten aan de orde, maar krijgen deze gedurende het proces een andere invulling (van grof naar fijn). De stappen 1 t/m 5 vormen geen harde blauwdruk, maar moeten gezien de uniciteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling worden beschouwd als een leidraad voor de aanpak van het proces. Bij het uitvoeren van genoemde activiteiten dient een aantal producten (o.a. een gronden vastgoedexploitatie) te worden opgeleverd. Hierbij kunnen verschillende tools worden ingezet zoals een financieel model, een gevoeligheidsanalyse en/of een versnellingskamersessie. Deelvraag 5. Hoe kan het financiële werkveld organisatorisch geborgd worden? Het integrale karakter van financieel management dient inhoudelijk en procesmatig geborgd te worden. Doorgaans geschiedt dit bij gebiedsontwikkeling in een aparte projectorganisatie. Belangrijke afstemmingslijnen van de ‘financieel manager’ zijn: (1) intern financieel team, (2) ‘manager planontwikkeling’ en ‘manager juridica’, (3) financiële counterpart bij externe partijen, (4) programmamanager (5) overall manager/programmadirecteur en (6) bestuur. Bij de behandeling van de cases is duidelijk naar voren gekomen dat de zwaarte van de afstemmingslijnen verandert gedurende het proces. In de interviews is bovendien geconstateerd dat de personele invulling van disciplines sterk afhangt van de complexiteit van de opgave en de aard en interesse van betrokkenen. Daarnaast stel ik vast dat er een duidelijk verschil bestaat tussen financieel management en financiële regie. Financieel management is het rekenkundig gelijk hebben door het sturen op financiële aspecten. Financiële regie is het rekenkundig gelijk krijgen door adequate en transparante afstemming en inbedding, zowel intern, extern als bestuurlijk. Een financieel regisseur is zowel inhoudelijk als procesmatig (vaardigheden en houding) goed onderlegd en beweegt op diverse interne en externe afstemmingslijnen. Zijn primaire competenties zijn doelen resultaatgerichtheid. Belangrijke afgeleide competenties in de planvormingsfase zijn context-, samenwerkings-, verantwoordings- en plangerichtheid. Uit de cases komt naar voren dat gedegen financiële kennis (kijkend vanuit en kijkend naar planontwikkeling en juridische aspecten), transparantie, financiële creativiteit, overtuigingskracht, het vermogen om vertrouwen te wekken, resultaatgerichtheid en het kunnen organiseren van een professioneel team als belangrijke succesfactoren worden aangemerkt. De financieel manager is in iets mindere mate doel-, contexten samenwerkingsgericht en ‘scoort’ hoger op plan-, beheersen verantwoordingsgerichtheid. Bij minder complexe opgaven kan de financieel regisseur tevens financieel manager zijn en eventueel zelfs het financial engineering op zich nemen. Bij grootschalige ontwikkelingen zijn deze taken c.q. rollen doorgaans bij verschillende personen belegd.

8.2

Aanbevelingen Het belang van financiële regie bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling wordt mijns inziens onvoldoende (h)erkend, getuige ook de dogma’s zoals verwoord in het inleidende hoofdstuk. In dit onderzoek is het belang van dit relatief jonge vakgebied nader onderbouwd. Het is volop in beweging en zal, mede gezien de toename van het aantal binnenstedelijke ontwikkelingen, de komende jaren verder geprofessionaliseerd moeten worden om een volwaardige positie in het proces te verkrijgen. Ik ben van mening dat gemeenten de primair aangewezenen zijn om de regierol bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling op te pakken, gezien de vele actoren en hun posities, de vervlechting van infrastructuur en vastgoed, de mondigheid van burgers en de lange planhorizon. Deze rol, die mede vanuit een publieke taak wordt ingevuld, zou op een interactieve wijze met marktpartijen en niet op basis van monopolistisch c.q. autoritair gedrag gestalte moeten krijgen. 44

Gegeven hun rol zouden gemeenten mijns inziens bewust moeten zijn van het belang (van het professionaliseren van) financiële regie in projectorganisaties. Het gepresenteerde processchema en stappenplan kunnen handzaam zijn bij het structureren van het financiële werkveld. Echter, met enkel een stappenplan en andere tools red je het niet. Aandacht dient uit te gaan naar: Belangrijke lessen die aandacht verdienen zijn: - het belang van elkaar (willen) begrijpen voor een goede vertrouwensbasis - het zoeken naar gezamenlijkheid om te komen tot een gedragen plan - het belang van flexibiliteit vanwege de vele risico’s en lange planhorizon - het toedelen van risico’s bij die partijen die in staat zijn deze te beïnvloeden - het streven naar probleemreductie en (financiële) creativiteit om stagnatie te voorkomen. Opvallend is het feit dat er binnen grote projectorganisaties in vergelijking met staande organisaties weinig aandacht is voor human resources management. Dit terwijl steeds weer blijkt hoe belangrijk het is dat de juiste mensen op de juiste plaats worden ingezet. De gevraagde competenties veranderen gedurende het proces (van out of the box naar beheersen, van contextgericht naar plangericht), hetgeen betekent dat ook de bemensing zou moeten wijzigen. In de praktijk zie ik dat met dit gegeven weinig gedaan wordt. Ook valt op dat bij het bemensen van projecten vaak gekeken wordt naar inhoudelijke specificaties en nauwelijks stilgestaan wordt bij het type mens en vaardigheden die gewenst zijn. Mijns inziens zou human resourrces management binnen projectorganisaties veel steviger moeten worden, ingezet gegeven het feit dat het bij de complexiteit van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling om mensenwerk draait. Ook in de opleidingensfeer is financiële regie mijns inziens onderbelicht. Naast de meer ‘traditionele’ disciplines als architectuur, stedenbouw en bouweconomie worden aan de Nederlandse (technische) universiteiten sinds ca. 15 jaar vastgoedopleidingen gedoceerd. Ook met de opkomst van mastersopleidingen is voorzien in de groeiende behoefte aan vastgoedonderwijs. Echter, het onderdeel financiële regie verdient in de curricula nog weinig aandacht. Mijns inziens is dit een gemis en zou dit, gezien het groeiende aantal gebiedsontwikkelingen, opgepakt moeten worden. Tot slot, doe ik op basis van het onderhavige onderzoek nog enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek die kunnen bijdragen aan meer inzicht in het belang en de aanpak van financiële regie: Belangrijke lessen die aandacht verdienen zijn: - het gepresenteerde organisatieconcept is slechts getoetst aan de hand van een tweetal cases. Om meer inzicht te krijgen in de waarde van het model zou een groter aantal cases moeten worden behandeld - het concept is slechts vanuit gemeentelijk perspectief getoetst. Het verdient aanbeveling ook een toets vanuit privaat perspectief uit te voeren. Zo zal bijvoorbeeld bij een woningcorporatie sprake zijn van andere aandachtsvelden en disciplines zoals de afdeling huuradministratie en treasury - in onderhavig onderzoek is de link met de staande organisatie buiten beschouwing gelaten. Deze link verdient nadere aandacht, omdat het een belangrijk item is voor interne draagvlakvorming en kennisontwikkeling en -borging - uitgegaan is van financiële regie vanuit één van de partijen, in dit geval vanuit gemeentelijk perspectief. In sommige gevallen blijkt in de praktijk behoefte te bestaan aan een financieel regisseur die tussen partijen vanuit een gemeenschappelijke noemer opereert. Belangrijk voordeel van een dergelijke aanpak is tijdswinst en onafhankelijkheid. Een dergelijke rolinvulling zou nader uitgewerkt moeten worden - geconstateerd is dat de financieel regisseur dient te beschikken over gedegen inhoudelijke bagage. Daarnaast is op hoofdlijnen een aantal vaardigheids- en houdingsvereisten benoemd zoals persoonlijkheid, overtuigingskracht en het vermogen om vertrouwen te creëren. Deze meer zachte competenties zouden nader uitgewerkt moeten worden om beter zicht te krijgen op de vereiste competenties van een financieel regisseur.

45

46

Epiloog In deze epiloog stel ik mij de vraag welke consequenties mijn bevindingen hebben voor de profilering van mijn, relatief nieuwe, werkomgeving. Fakton is een bureau dat zich bezighoudt met het integraal benaderen van gebiedsontwikkeling vanuit de drie hoofdelementen van planvorming ‘tekenen, rekenen en ondertekenen’. In toenemende mate is Fakton betrokken in gebiedsontwikkelingsprocessen. Fakton wordt vaak halverwege de verkenningsfase ingeschakeld, op het moment dat de verschillende partijen met elkaar in contact komen. Na het sluiten van een ontwikkelovereenkomst, op schets- of voorlopig ontwerpniveau, afhankelijk van de gewenste zekerheid, is Fakton in mindere mate in beeld. De fasen van voorbereiding van de realisatie (technische engineering) is niet haar core business, aangezien deze gedomineerd worden door plan- en beheersgerichtheid, terwijl de kracht van Fakton juist in de creativiteit van mensen schuilt. Bij de daadwerkelijke uitgifte van grond en definitieve prijsonderhandelingen is er vaak weer een moment aangebroken waarin haar expertise wordt ingeschakeld. Ook in de realisatiefase (financiële beheersing) is Fakton geen partij. De rol van Fakton loopt uiteen van het uitbrengen van een financieel expertadvies tot en met het voeren van financiële regie op (deel)projecten. Fakton wenst haar rol als financieel regisseur verder in de markt uit te bouwen. Niet in de laatste plaats vanwege de vele gebiedsontwikkelingen die (in publiek-privaat verband) gaande zijn of in de toekomst zullen starten. De kracht van het bureau zit in de gehele (financiële) proceslijn van financial engineering, financieel management, financiële regie en programmamanagement, in sommige gevallen ook overall management. Mijns inziens is het van belang dat Fakton blijft investeren in de totale proceslijn; met name dat financial engineering, hetgeen het bureau sterk heeft gemaakt, voldoende verankerd blijft. Deze financiële basis is essentieel voor de herkenbaarheid van het bureau en het onderscheidend vermogen ten opzichte van andere (management)adviesbureaus. Mijn overtuiging wordt versterkt door de opkomst van conceptontwikkelaars in de markt die naast pure stedenbouwkundige kennis in toenemende mate marktkennis aan hun product toevoegen. Fakton onderscheidt zich in deze, omdat zij naast stedenbouwkundige affiniteit en markttechnisch inzicht financiële kennis in het proces inbrengt. Door te blijven investeren in de gehele proceslijn blijft niet alleen de benodigde (inhoudelijke) kennis voor handen, maar kan tevens geschakeld worden tussen de verschillende rollen, zijn er doorgroeimogelijkheden voor personen die een meer procesmatige rol vanuit een inhoudelijke achtergrond ambiëren en zijn medewerkers multi-inzetbaar. Naar mijn mening kan Fakton zich met recht als financiële vastgoedregisseurs in de markt profileren. Regie is weliswaar een modewoord geworden, niet in de laatste plaats gezien de dominante plaats die het inneemt in de Nota Ruimte, maar met de toevoeging ‘financieel’ en ‘vastgoed’ dekt deze profilering het werkveld van Fakton. Uiteraard zal niet elke medewerker voor 100% in het profiel van financieel vastgoedregisseur passen, hetgeen ook niet noodzakelijk is gezien het gewenste spectrum aan disciplines. Desalniettemin biedt deze profilering een goede kapstok voor het totaal en het vak waar zij voor staat.

Rotterdam, 15 september 2005 Anne van Eldonk

47

48

Bijlagen

49

50

A. Bronvermelding Boeken en publicaties Akro Consult (onbekend) 15 jaar PPS en procesmanagement, een integrale procesbenaderin, Koninklijke de Swart: Den Haag. Akro Consult (1999) Van project- naar procesmanagement bij ruimtelijke besluitvorming. Berenschot (1999) Het Managementmodellenboek. Elsevier bedrijfsinformatie: Den Haag. Bertolini L., en Spit T. (1998) Cities on rails, the redevelopment of railway station areas. E & FN Spon: London. Bruil I., Hobma F., Peek G.J., Wigmans G. (2004) Integrale gebiedsontwikkeling, het stationsgebied ’sHertogenbosch. SUN: Amsterdam. Bruijn J.A. de, E.F. ten, ten , R.J. in ’t Veld (1998) Procesmanagement; over procesontwerp en besluitvorming, Academic Service: Schoonhoven. Bruijn J.A. de, Teisman G.R., Edelenbos J., Veeneman W. (2004) Meervoudig ruimtegebruik en het managen van meerstemmige processen; vijftien voorbeelden van grillig procesverloop, ruime ambities en meerstemmige sturing van meervoudig ruimtegebruik, Lemma: Utrecht. BultBult - Spiering M. (2003) Publiek private samenwerking, de interactie centraal:: Utrecht BultW.D., ., Blanken A., Dewulf G.P.M.R. Bult - Spiering W.D G. P.M.R. (2005) Handboek Publiek-private samenwerking, Lemma: Utrecht. G.. (2002) Essenties van organiseren, managen en veranderen. Caluwe L. de, Kor R., Weggeman M., Wijnen G Scriptum: Schiedam. Daamen T. (2005) De kost gaat voor de baat uit; markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit bij stedelijke gebiedsontwikkeling, SUN: Amsterdam. Doorn N. (1996) Poly-projectmanagement- relatiegericht management van meervoudige projecten. Eindscriptie PMBA II, Twynstra Gudde: Amersfoort. Gevers T. en Zijlstra T. (2001) Praktisch projectmanagement 1- Handleiding bij het voorbereiden, realiseren en beheersen van projecten, tweede druk. Groetelaers, D.A. (2004) Instrumentarium locatieontwikkeling, sturingsmogelijkheden voor gemeenten in een veranderde marktsituatie, DUP: Delft. Hagen G. (1997) Project of geen project? Visies op projectmanagement van infrastructurele voorzieningen. Eindcolloquium TSM Business School, PMBA III: De Bilt. Kenniscentrum PPS (2001) Handleiding Benefit sharing: Den Haag. Kenniscentrum PPS i.s.m. Akro Consult (2004) Handleiding Financiële modellen bij PPS bij gebiedsontwikkeling: Den Haag. Kenniscentrum PPS i.s.m. Akro Consult (2004) Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling: Den Haag. Kenniscentrum PPS (2004) Inrichting van het PPS-proces bij gebiedsontwikkeling: Den Haag. Kenniscentrum PPS en Dienst Landelijk Gebied (2004) Handleiding risicomanagement bij PPSgebiedsontwikkelingsprojecten: Den Haag. 51

Kenniscentrum PPS (2004) Samenwerkingsmodellen en de juridische vormgeving: Den Haag. Klaassen D.J., D.J. (2004) Risicomanagement bij stedelijke ontwikkeling. Afstudeerverslag TU/E: Eindhoven. Kor R. (1995), Werken aan projecten, Kluwer Bedrijfswetenschappen: Deventer. Kor R. en Wijnen G. (2000) Het managen van unieke opgaven- samen werken aan projecten en programma’s, Kluwer: Deventer. Pleijte, E. (2005) Krachtenspel in een kaartspel, een onderzoek naar het verbeteren van het krachtenspel voor de herontwikkeling van complexe binnenstedelijke stationsgebieden, Afstudeerverslag TU/e: Eindhoven. Ritt F. (2001) Structuur in herstrcuturering, voorstel voor de procesinrichting van herstructurering van stationslocaties,Technische Universiteit Delft: Delft. Teisman, G.R. (2001) Besluitvorming en Ruimtelijk procesmanagement, studie naar de eigenschappen van ruimtelijke besluitvorming die realisatie van meervoudig ruimtegebruik remmen of bevorderen, Eburon: Delft. ’t Verlaat van J. (2003) Citymanagement op verschillende schaalniveaus (syllabus NOVAM): Den Haag. Verbart J. J . (2004) Management van ruimtelijke kwaliteit, de ontwikkeling en verankering van inrichtingsconcepten in het Utrechtse stationsgebied, Eburon: Delft. Ministerie van VROM (1997) Nota stedelijke vernieuwing: Den Haag. Ministerie van VROM (2000) Nota 'Mensen, Wensen, Wonen', Wonen in de 21ste eeuw: Den Haag. Ministerie van VROM (2001) Samenvatting Ruimte maken, ruimte delen, Vijfde Nota over de ruimtelijke ordening: Den Haag. Ministerie van VROM en Financiën (2001) Nota Grondbeleid; grond voor nieuw beleid: Den Haag. Ministerie van VROM (2002) Innovatieprogramma Stedelijke vernieuwing: Den Haag. Ministerie van VROM (2004) Nota Ruimte, ruimte voor ontwikkeling, Ministerie van VROM, LNV, VenW en EZ: Den Haag. Ministerie van VROM, ondersteund door DHV en Rigo i.s.m. Aedes en VNG (2005) De kosten in beeld, de kosten verdeeld; een afsprakenkader voor kostenverdeling bij herstructureringsopgaven: Den Haag. Wedding D. (2002) Onzekerheid kent (geen) tijd – een beslissingsondersteunend risicomodel bij binnenstedelijke herontwikkeling, Afstudeerverslag TU/e: Eindhoven. Weggeman M., Wijnen G., Kor R., R. (2003) Ondernemen binnen de onderneming, essenties van organisaties. Kluwer Bedrijfswetenschappen: Deventer. Wigmans G. (2002-2003) Management van gebiedsontwikkeling,TU Delft: Delft Wittermans R. (september 2004) Projectontwikkelingsproces van binnenstedelijke bouwprojecten, afstudeerverslag TU/e.: Eindhoven. G.,, Renes W., Storm P. (2001) Projectmatig werken, Het Spectrum: Utrecht. Wijnen G. Wijnen G., Tak T. van der (2002) Programmamanagement.

52

Artikelen en notities Dekker, S. (2004) Steviger grondbeleid voor gemeenten en provincies: Den Haag Edelenbos J. en Munnikhof R. (1998) Begeleiding van complexe projecten: nadruk steeds meer op proces dan op inhoud, Stedebouw en ruimtelijke ordening nr.1 H elleman G. (2005) Het rijksbeleid door de jaren heen, www.kei-centrum.nl. Hermsen F. (ZIN) (2005) Vertrouwelijke notitie over organisatietraject Projectorganisatie Stationsgebied Utrecht: Vught. Hoof L.M. van (juli 2003) Geen stationslocaties zonder procesmanagement, BOSS Magazine: Delft. Peek G.J. en J. Verbart (2002) Procesmanagement bij de gebiedsontwikkeling van stationslocaties; open ondergang van inrichtingsconcepten bij drie gebiedsontwikkelingsprocessen, in Real Estate Magazine 20-2002. Rompelberg L.F.M. (2004-1) Het spel van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling kan niet zonder regie, KEIkenniscentrum. Rompelberg L.F.M. (2004-2) Financiële complexiteit en risico's; de grondexploitatie als vereveningsinstrument: Rotterdam. T wist M. van (2003) Management van complexe projecten, Bestuurskunde nr.6. Ministerie van VROM (2003) Nieuwe Sleutelprojecten in aantocht Voortgangsrapportage: Den Haag. Ministerie van VROM (2003) It takes two to tango Presentatie Ontwikkelingsplanologie: Den Haag. V ROM ROM-- raad advies 039 (2004) Gereedschap voor ruimtelijke ontwikkelingspolitiek: Den Haag.

Websites www.kei-centrum.nl www.aedes.nl www.vrom.nl www.ns.nl www.minfin.nl www.verkeerenwaterstaat.nl www.utrecht.nl www.twynstragudde.nl www.vandale.nl www.zaanstad.nl www2.vrom.nl/notaruimte www.agro.nl www.pps.minfin.nl www.grotestedenbeleid.nl

53

54

Interviews Opinie Opini e en reflectie Ir. M.L.J. (Mark) Kuijpers, adviseur Fakton Ir. L.F.M. (Lars) Rompelberg, directievoorzitter Fakton Ir. H. (Henk) Richter, partner Fakton ir. Tom Daamen, promovendus aan de afdeling Real Estate & Housing van de faculteit Bouwkunde, TU Delft. Casus Hoog Catharijne, Utrecht Drs. W.W. (Wiely) Hilhorst, programmamanager Vastgoed, Projectorganisatie Stationsgebied, gemeente Utrecht Ir. R. (Robert) van Ieperen, financieel adviseur en onderhandelaar met HC B.V. namens Projectorganisatie Stationsgebied, gemeente Utrecht. Casus Rosmolenwijk, Zaanstad R.J.A. (Roel) Hamers MRICS, financieel adviseur projectgroep Rosmolenwijk, gemeente Zaanstad.

55

56

B. Verloop van financiële stromen Procesrichting versus waardecreatie In figuur A visualiseren de horizontale pijlen de richting van het ontwikkelingsproces (links naar rechts) en de waardecreatie (rechts naar links).

Uitvoeringsproces Grondexploitant

Projectontwikkelaar

Grond

Belegger

Ontwikkelen

Budget

Beleggen

Rendement

Marge verkoop

restwaarde

verkoop tijd

aankoop

aankoop aankoop

Waardecreatie Figuur A. Procesrichting vs richting waardecreatie (Rompelberg, 2004-2) Het proces is opgedeeld in drie afzonderlijk te onderkennen fasen. De eerste fase is die van de grondexploitant en is de fase waarin de grond wordt aangekocht, grondproductie plaatsvindt en de gronden worden ingericht en geschikt worden gemaakt voor opstalontwikkeling. Aan het einde van deze fase wordt de grond verkocht aan de projectontwikkelaar/bouwer. De tweede fase is die van de projectontwikkelaar, hierin wordt de bebouwing ontwikkeld, gebouwd en verkocht aan de belegger of eindgebruiker. De derde en laatste fase is de uiteindelijke exploitatie en gebruiksfase van het vastgoed. Gevisualiseerd en omcirkeld zijn de overgangsmomenten tussen de verschillende fasen. Hier vindt een transactie plaats tussen partijen. De aankoopwaarde voor de kopende partij wordt bepaald door zijn perceptie en inschatting van opbrengst verminderd met zijn kostenperceptie. Hij zal bereid zijn om een transactie te verrichten voor maximaal de contante waarde van zijn toekomstige geldstromen. In de praktijk van stedelijke gebiedsontwikkeling komen verschillende samenwerkingsmodellen voor waarbij een private, een publieke partij of een combinatie van beide één of meer van fasen voor zijn rekening neemt. Principe van residuele grondwaardeberekening grondwaardeb erekening 22 De waarde van grond wordt in toenemende mate op basis van de residuele grondwaardemethode berekend . Dat wil zeggen dat de waarde van grond wordt bepaald door het verschil tussen de toekomstige inkomsten uit vastgoed en de investeringen om deze inkomsten te krijgen. Ofwel, op basis van hetgeen de opstalontwikkelaar aan opbrengsten kan genereren verminderd met de stichtingskosten kan worden bepaald wat hij voor de grondkosten over heeft.

22

Conform afspraken binnen de Neprom (Nederlandse vereniging voor projectontwikkelingsmaatschappijen) en VNG (Vereniging van Nederlandse gemeenten).

57

-

=

Positieve grondwaarde

-

-

=

Grondwaarde nul

=

Negatieve grondwaarde / onrendabele top

Toekomstige inkomsten Alle kosten excl. grondkosten Residuele grondwaarde Figuur B. Principe van de residuele grondwaardemethode (Rompelberg, 2004-2) Andere grondprijsberekeningsmethoden zijn de kostprijsbenadering, de vaste m2-prijs, de vergelijkende prijsbepaling en de grondquotebenadering. Laatstgenoemde methodiek wordt in veel gemeenten nog steeds gebruikt. In de grondquote komt een verhoudingsgetal tot uitdrukking waarbij de grondprijs wordt gedeeld door de verkoopopbrengsten van de opstal. Belangrijk nadeel van deze methode is dat wanneer de opbrengsten een andere stijging vertonen dan de kosten, de grondwaarde verandert met alle gevolgen van dien voor de financiële haalbaarheid van het project. De residuele grondwaardemethodiek heeft als grote voordeel dat de waardering transparant en communiceerbaar wordt. De residuele grondwaarde is als volgt te berekenen (zie stroomschema figuur A van rechts naar links): 23 1. De belegger of eindgebruiker is bereid de contante waarde (CW) van de exploitatie te betalen. Dit is de CW van alle kasstromen (kosten en opbrengsten) gedurende de exploitatieperiode. Voor de projectontwikkelaar is dit zijn verkoopopbrengst (zie rechter cirkel rondom rode pijlen in figuur A) 2. De ontwikkelaar wil maximaal de CW van alle opbrengsten verminderd met zijn bouwen ontwikkelkosten aan de grondexploitant betalen voor verkrijging van (bouwrijpe) grond. In het stroomschema is deze gelijk aan de rode pijl naar beneden bij de projectontwikkelaar (zie linker cirkel rondom rode pijlen in figuur A) 3. De grondexploitant wil maximaal de CW van het residu van deze opbrengst van de bouwrijpe grond verminderd met zijn kosten van bouwrijp maken, beheerkosten, financieringskosten aan de grondeigenaar voor de niet bouwrijpe grond betalen (zie kleine rode pijl hetgeen de aankoop visualiseert).

23

Voor berekening van de Contante Waarde (CW) wordt gebruik gemaakt van de Discounted Cash Flow (DCF) rekentechniek. Bij de DCF-methode worden alle kasstromen (opbrengsten en kosten) contant gemaakt tegen een rendementsfactor, ook wel disconteringsvoet genoemd. Anders gezegd: de DCF-waarde is de contante waarde van de geprognosticeerde netto kasstromen bij een vereist rendement.

58

C. Projectmatig Werken (PMW) Het werken in projectmatig verband biedt de mogelijkheid in te spelen op de steeds sneller veranderende omgeving door mensen en middelen effectief te benutten in een tijdelijke setting. Projectmatig werken (PMW) bestaat uit een drietal met elkaar verweven processen, te weten faseren, beheersen en beslissen die gezamenlijk voor het projectresultaat zorgen (Wijnen e.a., 2001).

ProjectOpdracht

ProjectProgramma

ProjectOntwerp

RealisatieProgramma

Nazorg

Realisatie

Voorbereiding

Ontwerp

Definitie

Initiatief

Faseren De inhoudelijke activiteiten van projecten worden gefaseerd om het projectresultaat te bereiken. Projecten worden daarvoor opgedeeld in de volgende fasen: - Initiatieffase (het idee): overeenstemming bereiken over het projectresultaat - Definitiefase (wat): het opstellen van een compleet en concreet eisenpakket van het beoogde projectresultaat - Ontwerpfase (hoe): akkoord bereiken over de oplossing van het projectresultaat - Voorbereidingsfase (hoe te maken): verkrijgen van een exacte beschrijving van het te realiseren projectresultaat, zodat de uitvoering soepel kan verlopen - Realisatiefase (maken): het perfect realiseren van het afgesproken projectresultaat. - Nazorg-/Beheerfase (in stand houden): instemming krijgen over aanpassingen in het gebruik, beheer en onderhoud van het projectresultaat

NazorgProgramma

Geld Organisatie Tijd Informatie Kwaliteit

Figuur C. De beslisdocumenten en beheersaspecten in de projectfasen (Wijnen e.a., 2001)

Beheersen

In figuur C zijn eveneens vijf beheersaspecten aangegeven die in iedere fase van het project moeten worden bewaakt: - Geld: Gedurende het project moet duidelijk zijn welke kosten (en opbrengsten) al gemaakt zijn en welke kosten er nog gemaakt gaan worden. Dit hangt samen met het tijdsaspect van het project. - Organisatie: Een projectleider zal het project organiseren, d.w.z. ervoor zorgen dat de betrokken weten welke rol ze spelen, hoe de besluitvormingsprocessen verlopen, het bewaken van de besluitvormingsprocessen en de algemene managementtaken. - Tijd: Een projectleider beheerst het tijdsaspect met behulp van het opstellen en het bewaken van een gedegen planning. - Informatie: Zowel projectmedewerkers als andere betrokkenen moeten op de 59

-

Kwaliteit:

hoogte zijn van belangrijke informatie. De projectdocumentatie moet toegankelijk zijn voor medewerkers. De projectproducten en resultaten moeten voldoen aan vooraf bepaalde kwaliteitsniveaus, voor fysieke producten is dit makkelijker meetbaar, voor overige producten zal men de kwaliteit anders moeten vastleggen.

Beslissen Bij iedere fase hoort een beslisdocument met de uitkomsten van zowel de inhoudelijke als beheersactiviteiten. Met een goedgekeurd beslisdocument wordt de voorgaande fase formeel afgesloten, de projectmatige aanpak heeft daardoor een sterk sequentieel karakter, het einde van elke fase is het uitgangspuntpunt voor de volgende fase.

Figuur D. Toelichting Beheersaspecten (Wijnen e.a., 2001) Naast faseren, beheersen en beslissen, is er uiteraard ook sprake van voortdurende afstemming op de omgeving. Het projectresultaat moet immers uiteindelijk in die omgeving kunnen functioneren. Daarnaast dient aandacht voor samenwerking te zijn, omdat een project zelden een eenmansklus is.

60

D. Programmamanagement (PGM) 24

Programmamanagement (PGM) bestaat uit vijf geïntegreerde processen te weten: programmeren, besturen, autoriseren, afstemmen en samenwerken. Programmeren Programmeren is het specificeren van doelen en de daarop gerichte inspanningen. De kernactiviteit van programmeren is het verrichten van de inhoudelijke inspanningen tijdens drie stadia van een programma: - Opbouw: het komen tot een door de permanente organisatie geaccepteerd programmaplan. - Effectuering: het eerste definitieve programmaplan wordt vaak in het begin van dit stadium frequent herzien. Het programma zal ook groeien, het aantal projecten neemt toe. - Afbouw: zodra beslist wordt dat de programma-inspanning niet meer nodig is, begint het afbouwen. Mogelijk kunnen de programma activiteiten ondergebracht worden in de permanente organisatie. Besturen Besturen betekent plannen opstellen, besturingscriteria formuleren en deze criteria bewaken. Besturen is niet het uitvoeren van de inhoudelijke inspanningen, maar het mogelijk maken dat dit werk kan en zal plaatsvinden. In een programma worden er verschillende activiteiten tegelijkertijd verricht, dat betekent dat een programmamanager deze verschillende activiteiten ten opzichte van elkaar moet kunnen vergelijken. De criteria die daarbij kunnen ondersteunen zijn de volgende besturingscriteria: - Tempo Het tempo is het tijdsbestek waarin de doelen van het programma nagestreefd worden met een hoog realiteitsgehalte en tijdige beschikbaarheid van capaciteitsbronnen en van financiële middelen. - Haalbaarheid De haalbaarheid is gebaseerd op informatie over de aanwezigheid van voldoende politiek draagvlak voor de doelen, de aanwezigheid van draagvlak bij de doelgroepen en betrokkenen, de aanwezigheid van eventuele externe bedreigingen, de aanwezigheid van interne bedreigingen, de financiële haalbaarheid en de technologische haalbaarheid. - Efficiëntie De efficiëntie is gebaseerd op informatie omtrent de financiële waardering van de effecten, het realiteitsgehalte van die waardering, het kostenniveau van de middelen en de toegevoegde waarde van de inspanning. - Flexibiliteit De flexibiliteit is het gemak waarmee bestuurlijke inspanningen geleverd worden om de afgesproken effecten te muteren (toevoegen, elimineren, verhogen, verlagen) en de beschikbare middelen te realiseren. - Doelgerichtheid Doelgerichtheid is de mate waarin de afgesproken effecten (direct of indirect) een bijdrage leveren aan de programmadoelen en het verbruik of gebruik van middelen bijdragen aan de inspanningen en hun uitkomsten.

Haalbaarheid

Tempo

Doelen Inspanningen Efficiëntie

Flexibiliteit

Doelgerichtheid

Figuur E. Doelen en inspanningen (www.tg.nl) Autoriseren Autoriseren gaat over het formeel goedkeuren en wijzigen van programmaplannen waarin afspraken zijn vastgelegd, door iemand die daartoe bevoegd is. Bij autoriseren is de kernvraag: wie neemt welke 24

www.twynstragudde.nl

61

beslissingen? Het handelt over bevoegdheden en verantwoordelijkheden alsmede over zeggenschap en invloed. Afstemmen Afstemmen is het monitoren en het anticiperen op de interne en externe omgeving(-invloeden), zoals bestuurlijke, ambtelijke, maatschappelijke, politieke, financiële, technische, juridische ontwikkelingen. Samenwerken Samenwerken omvat het faciliteren van de werksfeer, door het goed opzetten van de organisatie, en het zorgen voor samenwerkingscondities door duidelijke afspraken te maken. De programmamanager kan de doelen en de daarvoor noodzakelijke inspanningen in veel gevallen weergeven in een doelen inspanningennetwerk (DIN). Een DIN bevat de inhoudelijk en/of bestuurlijke samenhang tussen verschillende inspanningen. Een DIN wordt opgesteld en voortdurend bijgesteld, uitgebreid en aangepast. Daarmee vormt het DIN een van de essentiële stukken op basis waarvan gemotiveerde en haalbare stappen kunnen worden genomen.

62

E. Vergelijking Managementmethoden Thema

Projectmanagement

Programmamanagement

Procesmanagement

Doel

Een concreet resultaat, behalen van een vooraf overeengekomen resultaat Tijd, geld, kwaliteit, informatie en organisatie Initiatief-, definitie-, ontwerp-, voorbereidings-, realisatie- en beheerfase Tijdelijke organisatie, beperkte duur Nieuwe eenmalige activiteiten. Drijft een project de fuik in

Een ensemble van doelen en ambities die niet exact definieerbaar zijn. Waaronder een x-aantal projecten Tempo, haalbaarheid, efficiëntie, flexibiliteit en doelgerichtheid Opbouw, effectuering en afbouw

Het organiseren van het besluitvormingsproces het hoe,, consensus etc Openheid, veiligheid, voortgang

Lange termijn

Oneindig, met wisselend perspectief Meervoudige activiteiten. Wisselende interacties om gedrag op elkaar te betrekken Diverse doelen en gedeeld regime

Sturing Fasering Faseri ng

Toepassing K arakter

Structuur

Eén doel onder gedeeld regime

(On)zekerheid

Aanzienlijke onzekerheid over prestaties, kosten en tijdsperspectief Realisatie vindt plaats buiten de lijnorganisatie Schendt bekende gebruiken. Verstoort procedures en posities in lijnorganisatie Beheersen gesloten systeem Kent slechts één opdrachtgever

Locatie realisatie Relatie tot bestaande bestaan de organisatie Context sturing Opdrachtgeverschap

Meerdere peilers of thema’s. Verandert mee met omstandigheden Diverse doelen en mogelijk gescheiden regime Doelgerichte prestaties, onzekerheid over kosten en tijdsperspectief Realisatie komt op hoger niveau in de organisatie tot stand Bestaat naast huidige organisatie Overall sturing Accepteert kwalitatieve en onderling strijdige doelen

Geen fase en geen duidelijk begin en eind

Onzekerheid en ambiguïteit over prestaties, kosten en tijdsperspectief Realisatie komt in interorganisatorische arena’s tot stand Zoekt nieuwe gebruiken; genereert dynamiek en eist flexibiliteit Sturen omgeving Geen duidelijke opdrachtgever

Tabel I. Indicatie van verschillen tussen project-, programma- en procesmanagement (Pleijte, 2005)

63

64

F. Vergelijking financiële regie vs. filmregie

Doel

Actoren Wie loopt risico? Vereisten regisseur Weg waarlangs Tools/instrumentarium

Medewerkers

Financiële regie

Filmregie

Uitvoeren van een gebiedsontwikkelingsproces binnen financieel en planmatig aanvaardbare kaders Betrokken publieke en private partijen met belangen in het gebied (stakeholders en shareholders) Publieke en private investeerders Kennis, vaardigheden en houding Zie hoofdstuk 4: Financiële procesbeschrijving/stappenplan Zie hoofdstuk 4, o.a.: Financiële modellen Gevoeligheids- en risicoanalyses Visualisaties Databases/kengetallen Versnellingskamersessie Financieel specialisten, zoals een financial engineer, planeconoom en kostendeskundige Dataspecialist Stedenbouwer en architect Jurist

Overbrengen van een boodschap/ realiseren van een eindbeeld Filmacteurs, producent, bioscooppubliek, etc Producent (en zijn investeerders) Kennis, vaardigheden en houding Filmscript: welke boodschap wordt wanneer en op welke wijze overgebracht? Camera Set/decor Montagekamer Visagie Cameraman Decorbouwer Montagespecialist Technici Visagist

Tabel II. Vergelijking financiële regie en filmregie (eigen interpretatie)

65

66

G. Financiële rekenmethodiek in intentieovereenkomst tussen Gemeente Utrecht en HC B.V. Betreft bijlage 11: Financiële basisafspraken als bedoeld onder artikel 15 van de B ilaterale Intentieovereenkomst Bij de uitbreiding en herontwikkeling van Winkelcentrum HC dient in relatie tot de financiële methodiek een onderscheid gemaakt te worden tussen de navolgende delen: a. delen waar sprake is van nieuwbouw b. delen waar sprake is van nieuwbouw in combinatie met sloop en/of aanpassing van bestaande delen van Winkelcentrum HC (vervlechting oud en nieuw) c. delen die (in mindere of meerdere mate) behouden blijven en waar sprake zal zijn van een (meer beperkte) renovatie d. delen die worden verworven door de Gemeente. De varianten worden hieronder nader belicht. Ad a. Echte Nieuwbouw: bedoeld is bouw op locaties die geen onderdeel vormen van het huidige HC of daaraan fysiek grenzen en die tevens geen onderdeel vormen van het huidige erfpachtcontract HC. Gronduitgiften op deze locaties geschieden in beginsel volgens het principe van eeuwigdurend afgekochte erfpacht. De hiermee gemoeide grondbetalingen worden residueel berekend en geschieden in beginsel op moment van start bouw. Ad b. Nieuwbouw in combinatie met sloop en/of aanpassing: voor te herontwikkelen delen zal in beginsel de volgende systematiek worden gehanteerd: 1.

De te herontwikkelen delen zullen door HC financieel en gefaseerd worden ingebracht in de ontwikkeling. De verschillende momenten waarop deze inbreng geschiedt, zijn afhankelijk van de voortgang van het project en nader door Partijen te bepalen. Partijen spreken af dat inbreng geschiedt tegen een op het moment van inbreng marktconforme beleggingswaarde. In deze beleggingswaarde zal geen rekening worden gehouden met een mogelijke meerwaarde als gevolg van de door Partijen gecreëerde herontwikkelingspotentie. Als bedoeld in kolom 1 in onderstaand schema

2.

Aan de (her)ontwikkelingen worden alle kosten, die redelijkerwijs en marktconform zijn toe te rekenen aan de herontwikkeling, in rekening gebracht onder aftrek van ontvangen inkomsten tijdens de herontwikkelperiode. Indien er op dat moment nog niet is afgekocht, zullen erfpachtcanons door HC worden betaald aan Gemeente gedurende de ontwikkelperiode. De hoogte van die canons, zoals die ten tijde van de herontwikkeling zullen worden betaald, vormt een onderhandelingspunt tussen Partijen. Overeenstemming hieromtrent is vast te leggen in de te sluiten ontwikkelovereenkomst(en). Als bedoeld in kolom 2 in onderstaand schema.

3.

Na voltooiing van een herontwikkeling zal er sprake zijn van een nieuwe beleggingswaarde voor dat betreffende deel. Deze beleggingswaarde zal in beginsel voorcalculatorisch worden bepaald (zie ook overige zaken). Deze nieuwe beleggingswaarde zal op dezelfde wijze worden bepaald als onder sub 1, tenzij Partijen later anders overeenkomen. Als bedoeld in kolom 3 in onderstaand schema.

Feitelijk verschilt de gepresenteerde methodiek niet met de reguliere gronduitgifte zoals deze op veel plaatsen in Nederland wordt gehanteerd. Partijen zullen in overleg treden over de toedeling van de te behalen meerwaarde.

67

3 - 2 - 1 = meerwaarde herontwikkeling hero ntwikkeling delen HC 1

2

3

Beleggingswaarde HC Herontwikkelen oud

Beleggingswaarde HC nieuw

Moment van waardebepaling: ”Start project”

Moment van waardebepaling: Bij oplevering herontwikkeld deel HC

Projectontwikkeling: Kosten: Bouwkosten Bijkomende kosten Algemene Kosten Winst & risico Rentekosten Verplaatsingskosten Sloopkosten etc. Erfpachtcanon Opbrengsten: Tussentijdse huur

Inkoop

PO

Verkoop

Figuur F. Schematische weergave van financiële uitgangspunten herontwikkeling HC Ad c. Delen die min of meer behouden blijven en waar sprake zal zijn van een meer beperkte renovatie: naast delen waar sprake is van substantiële nieuwbouw en sloop bestaande volumes zullen grote delen van Hoog Catharijne min of meer in de bestaande vorm behouden blijven. Deze gebieden worden deels gerenoveerd. Partijen zullen met elkaar overleg voeren in welke omstandigheden en op welke wijze een hier bedoelde situatie kan leiden tot een onderlinge financiële verrekening, rekening houdend met de erfpachtsituatie zoals hieronder beschreven. Partijen hebben nog niet vastgesteld welke onderdelen van het huidige Hoog Catharijne vallen onder ad b en c. Partijen zullen hierover overleg voeren binnen het kader van de te sluiten ontwikkelovereenkomst(en). Ad d. Door Gemeente te verkrijgen delen: in het bijzonder gaat het hier om de bezittingen aan de Westzijde zoals benoemd in de overeenkomst, de Stationstraverse aan de oostzijde en de bezittingen van HC in en om het huidige Muziekcentrum Vredenburg. De verschillende momenten waarop HC deze delen aan de Gemeente vervreemdt, zijn afhankelijk van de voortgang van het project. Partijen spreken af dat de vervreemding geschiedt tegen een op het moment van inbreng marktconforme beleggingswaarde. In deze beleggingswaarde zal geen rekening worden gehouden met een mogelijke meerwaarde als gevolg van de door Partijen gecreëerde herontwikkelingspotentie. Overige zaken Partijen zullen in de vervolgfase deelgebieden vaststellen en per deelgebied financiële overzichten opstellen op basis van de hierboven genoemde gebiedstyperingen. Partijen zullen nadere afspraken maken over de wijze en het betaaltijdstip waarop de als dan beoogde meerwaarde door HC aan de Gemeente Utrecht wordt voldaan. Timing en fasering spelen hierbij tevens een belangrijke rol, alsmede het stellen van zekerheden ten aanzien van de voortgang van cruciale deelgebieden. HC heeft een voorkeur voor een voorcalculatorische afrekening, maar merkt op dat een variant waarbij verrekeningsmodellen worden gehanteerd (zgn. “kikkers”) een optie is indien de discussie over huurwaarde, rendement, risico’s en kosten hiertoe aanleiding geeft. Bij deze afspraken zullen onder andere worden betrokken afspraken die Partijen zullen maken over risicoverdeling en de wijze van eventuele verrekening van nadelige subresultaten met batige subresultaten (en de delen waarop een dergelijke verrekening betrekking kan hebben). 68

Erfpacht De gronden onder het huidig Hoog Catharijne zijn door Gemeente in erfpacht uitgegeven, onder andere aan HC. Partijen hebben geconcludeerd dat het huidige erfpachtcontract Hoog Catharijne belemmerend kan werken voor de door Partijen beoogde planontwikkeling. Partijen zullen zich gezamenlijk inspannen om belemmeringen weg te nemen en het erfpachtcontract te vereenvoudigen. Inspanningen van Partijen zijn er primair op gericht om een voor Partijen acceptabel alternatief voor de huidige complexe indexatiemethodiek van de erfpachtcanons te vinden, rekening houdend met alle rechten en plichten die Partijen jegens elkaar hebben conform het huidige erfpachtcontract. Partijen spannen zich maximaal in om aanpassing van het erfpachtcontract zo spoedig mogelijk te effectueren rekening houdend met de door Partijen gewenste contractvorming inzake de uitbreiding en herontwikkeling van Hoog Catharijne. Partijen zijn er van op de hoogte dat voor aanpassing van het huidig erfpachtcontract medewerking is vereist van de overige erfpachters. HC heeft in een eerder stadium aan Gemeente te kennen gegeven afkoop te wensen voor alle delen van HC van het bestaande erfpachtcontract voor zover die delen onderdeel vormen van HC BV. Gemeente Utrecht is van mening dat afkoop alleen mogelijk kan zijn indien de afkoop kan geschieden conform de criteria die de Gemeente daaraan stelt. Partijen zijn gezamenlijk van mening dat eventuele onderhandelingen over afkoop pas opportuun kunnen zijn indien er zicht is op bedoelde aanpassingen van het bestaande erfpachtcontract. Eventuele onderhandelingen kunnen op zijn vroegst geschieden als onderdeel van de onderhandelingen tussen Partijen over de ontwikkelovereenkomsten.

69

70

H. “De kosten in beeld, de kosten verdeeld” Het afsprakenkader “De kosten in beeld, de kosten verdeeld” (VROM, 2005) is ontwikkeld door VROM, de VNG, AEDES en de Neprom en is met name bedoeld voor gemeenten en woningcorporaties. Het gebruik van deze handleiding is niet verplicht, maar kan wel richtinggevend zijn als partijen er niet uitkomen. Het biedt een eenduidige rekenmethodiek, zodat discussies rondom de verdeling van kosten en risico's kunnen worden bekort. Het hanteert verdelingsprincipes die in de kern helder en eenvoudig zijn: de gemeente is verantwoordelijk voor infrastructuur en openbare ruimte ('grijs en groen'), de vastgoedeigenaar is verantwoordelijk voor het vastgoed ('rood'). Door de plannen uit de prioriteitswijken (56-wijkenaanpak) langs het afsprakenkader te leggen kan een meer genormeerde inschatting van de kosten en een mogelijke verdeling worden gemaakt. Zo ontstaat een objectiever kader voor de beoordeling van plannen waar volgens de corporaties een tekort op rust. Het afsprakenkader beantwoordt echter niet alle vragen over kostenverdeling, simpelweg omdat de belangrijkste antwoorden lokaal geformuleerd moeten worden in samenspraak tussen alle betrokken partijen. De vertegenwoordigers van de vier grote steden concludeerden dat het afsprakenkader, op basis van hun eerste ervaringen, op hoofdlijnen goed bruikbaar is voor de onderhandelingen tussen gemeenten en woningcorporaties: "Het kader geeft structuur aan de discussie, zodat deze zich meer dan voorheen kan concentreren op het programma van de herstructurering en de onderlinge taakverdeling”. (KEIatelier). NB. In augustus 2005 heeft de ministerraad ingestemd met de nieuwe grondexploitatiewet. Deze wet i.o. regelt de verdeling van de kosten en opbrengsten bij de ontwikkeling van een bouwlocatie door projectontwikkelaars. Met de introductie van de zogenoemde kostensoortenlijst kunnen gemeenten en projectontwikkelaars in een vroeg stadium afspraken maken over de soorten kosten die gemeenten wel en niet in rekening kunnen brengen bij het ontwikkelen van bouwlocaties. Het vervangt voor een belangrijk deel de huidige regeling, de zogenoemde baatbelasting.

71

Financiële regie in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling

Recommend Documents