EVROPSKÝ PARLAMENT
2009–2014 Rozpočtový výbor
9. 2. 2010
PRACOVNÍ DOKUMENT k dopadům Lisabonské smlouvy na roční rozpočtový proces Rozpočtový výbor Zpravodajové: Sidonia ElŜbieta Jędrzejewska a László Surján
DT\804312CS.doc
CS
PE439.064 Jednotná v rozmanitosti
CS
I.
Úvod
1.
Lisabonská smlouva přináší zásadní změny do finanční architektury EU. Analýza důsledků těchto změn je uvedena v usnesení o finančních aspektech Lisabonské smlouvy, jež Evropský parlament přijal v květnu roku 2009 na základě zprávy, kterou jménem Rozpočtového výboru předložila Catherine Guy-Quintová. Současný pracovní dokument ze zmíněného usnesení vychází a rozvíjí některé aspekty důsledků hlavních změn, jež do rozpočtového procesu přináší Lisabonská smlouva v oblasti organizace práce v rámci Evropského parlamentu a rozvoje interinstitucionálního dialogu, jeho účinků, co se týče harmonogramu, atd. Dokument důsledně zohledňuje politické zásady stanovené zmíněným usnesením a zároveň zahrnuje prvky, na nichž se dohodl Evropský parlament, Rada a Komise ve společném prohlášení o přechodných opatřeních použitelných pro rozpočtový proces po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, a změny zavedené v jednacím řádu Evropského parlamentu. Společné prohlášení je dočasné povahy. Co se týče problémů s načasováním, dočasný charakter dohody by se měl na základě zkušeností, které získáme v rozpočtovém procesu na rok 2011, změnit v trvalý.
2.
Změny, které Lisabonská smlouva zavádí, se týkají převážně víceletého finančního rámce (VFR) a ročního rozpočtového procesu.
3.
Víceletý finanční rámec se stává právně závazným aktem, který schvaluje Rada jednomyslným rozhodnutím poté, co získá souhlas EP (ten rozhoduje většinou svých poslanců).
4.
Co se týče ročního rozpočtu, hlavní změnu představuje skutečnost, že se upustí od rozlišování mezi povinnými (PV) a nepovinnými výdaji (NPV), což znamená, že Evropský parlament a Rada ponesou společnou zodpovědnost za veškeré výdaje EU a budou o nich společně rozhodovat. Tato změna přináší značné změny do ročního rozpočtového procesu, který se stane zvláštním legislativním postupem (rozpočet bude schvalován pomocí nařízení), jenž lze považovat za zvláštní případ spolurozhodování, nebo, abychom předešli nejasnostem, společného rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady. Lisabonská smlouva dále zjednodušuje rozpočtový proces, v jehož rámci proběhne v každém orgánu pouze jedno čtení, po němž bude v případě, že dvě složky rozpočtového orgánu nedosáhnou dohody, svolán dohodovací výbor.
II.
Z obecného hlediska je zachována rovnováha mezi orgány a je posílena demokratická kontrola, neboť se Evropský parlament bude podílet na spolurozhodování ohledně celého rozpočtu. Proti vůli Evropského parlamentu nelze rozpočet schválit, je však (alespoň teoreticky) možné, aby Evropský parlament ve zvláštních případech prosadil rozpočet proti vůli Rady. Nový roční rozpočtový proces
PE439.064
CS
2/11
DT\804312CS.doc
1. Podnět: Komise předkládá návrh rozpočtu namísto předběžného návrhu rozpočtu Předběžný návrh rozpočtu (PNR) se již nepoužívá. Namísto něj předkládá Komise návrh rozpočtu, což je návrh, na jehož základě bude proces probíhat (čl. 314 odst. 2 SFEU). Do doby svolání dohodovacího výboru může Komise v souladu s čl. 314 odst. 2 SFEU návrh rozpočtu měnit. Tato skutečnost může být zdrojem problémů kvůli dostupnosti údajů o zemědělském roce a tomu, aby byl tradiční návrh na změnu v oblasti zemědělství podán včas před svoláním dohodovacího výboru. Harmonogram: čl. 314 odst. 2 SFEU stanoví, že návrh rozpočtu má být předložen do 1. září. Pragmatický harmonogram1: Komise předloží návrh rozpočtu do konce dubna/začátku května (nejpozději do osmnáctého týdne) v souladu s odstavcem 5 společného prohlášení. Tento postup je prakticky shodný s postupem, který byl využíván doposud. (Třístranné jednání v březnu – viz str. 7 níže)
2. Čtení v Radě Rada přijme svůj postoj k návrhu rozpočtu do 1. října (čl. 314 odst. 3 SFEU). Pragmatický harmonogram: Rada předloží svůj postoj nejpozději do konce července (30. týden – odstavec 5 společného prohlášení). (Třístranné jednání v červenci – viz str. 7 níže)
3. Čtení v Evropském parlamentu Evropský parlament má 42 dní (počínaje dnem 1. října) na schválení návrhu rozpočtu ve znění pozměněném Radou nebo na to, aby k němu přijal pozměňovací návrhy (čl. 314 odst. 4 SFEU) Pragmatický harmonogram: Evropský parlament hlasuje o svém čtení v průběhu 42. týdne (polovina října); Rozpočtový výbor Evropského parlamentu o svém čtení hlasuje nejpozději do 39. týdne (odstavec 5 společného prohlášení).
Důsledky čtení v Evropském parlamentu (čl. 314 odst. 4 SFEU):
1
Orgány si byly vědomy nutnosti jednat v předstihu před lhůtami, které stanovují smlouvy, a z toho důvodu se v průběhu let dohodly na pragmatickém harmonogramu. Pro rozpočtový proces na rok 2011 je pragmatický harmonogram částečně stanoven ve výše zmíněném společném prohlášení o přechodných opatřeních.
DT\804312CS.doc
3/11
PE439.064
CS
-
v případě, že Evropský parlament schválí předběžný rozpočet ve znění upraveném Radou nebo nepřijme žádné usnesení, rozpočet je považován za schválený (čl. 314 odst. 4 písm. a) a b).
-
v případě, že Evropský parlament přijme (většinou hlasů všech svých členů) změny k postoji Rady, pak musí jeho předseda po dohodě s předsedou Rady neprodleně svolat dohodovací výbor (čl. 314 odst. 4 písm. c)).
Dohodovací výbor se však nesejde za předpokladu, že Rada do deseti dnů Evropskému parlamentu sdělí, že schvaluje všechny jeho změny (čl. 314 odst. 4 písm. c)). V takovém případě je rozpočet považován za schválený.
4. Dohodovací výbor Dohodovací výbor má lhůtu 21 dní na dohodnutí společného návrhu (čl. 314 odst. 6 SFEU). Jeho práce by měla být dokončena do konce 45. týdne (odstavec 5). Složení: Dohodovací výbor se bude skládat ze stejného počtu zástupců členských států a Evropského parlamentu (v zásadě 27 členů z každé delegace). Členové delegace Evropského parlamentu budou jmenováni politickými skupinami, pokud možno „ze členů výboru příslušného pro rozpočtové otázky a z ostatních dotčených výborů“ (čl. 75d odst. 3 jednacího řádu). Delegaci má vést předseda Parlamentu, který může touto funkcí pověřit „místopředsedu, který má zkušenosti s rozpočtovými otázkami, nebo předsedu výboru příslušného pro rozpočtové otázky“. Organizace a práce: Organizační a pracovní metody dohodovacího výboru bude nutné dohodnout mezi orgány, jak je to zmíněno v odstavci 7 společného rozhodnutí. Výše zmíněné usnesení o finančních aspektech Lisabonské smlouvy obsahuje určité pokyny k organizaci práce dohodovacího výboru, které pro vyjednavače Evropského parlamentu představují stávající mandát. Mezi otázky, jimiž je třeba se zabývat, patří úroveň zastoupení členů dohodovacího výboru, příprava zasedání na politické úrovni, organizace sekretariátu dohodovacího výboru, dokumenty, jež je třeba pro práci výboru připravit, atd. K jednoznačným příkladům otázek, které je třeba na interní nebo interinstitucionální úrovni vyřešit, patří následující: cílem dohodovacího výboru je dohodnout se na společném návrhu a dokončit rozpočet. Z praktického hlediska je nemožné, aby 27–27 členů a poradců odvedlo tuto práci společně. Před tím, než Lisabonská smlouva vstoupila v platnost, bylo zvykem, že rozhodnutí mohlo být připraveno menším týmem. Zdá se tedy vhodné, aby se na vyjednávání za Evropský parlament kromě předsedy Rozpočtového výboru a zpravodaje pro rozpočet mohli podle tématu podílet i stálí zpravodajové nebo navrhovatelé specializovaných výborů. Tato část vyjednávacího týmu by se tedy mohla měnit na základě PE439.064
CS
4/11
DT\804312CS.doc
projednávaného tématu. Jediné, na čem se orgány doposud dohodly, je závazek, že budou „úzce spolupracovat s cílem dokončit práci dohodovacího výboru ve lhůtě 21 dnů“ a že si orgány „co možná nejdříve navzájem vymění nezbytné písemnosti, aby připravily dohodu dohodovacího výboru o společném návrhu“. V dalším pracovním dokumentu by zpravodajové mohli předložit některé návrhy k otázkám, které by v každém případě měly být schváleny Evropským parlamentem.
Rozhodovací proces: Dohodovací výbor rozhodne kvalifikovanou většinou členů delegace Rady nebo absolutní většinou členů delegace Evropského parlamentu (čl. 314 odst. 5 SFEU). Dohodovací výbor pracuje na základě postojů Evropského parlamentu a Rady. Po svolání dohodovacího výboru Komise již nemůže svůj návrh rozpočtu formálně měnit, sehraje však významnou roli při usnadňování dohody mezi oběma složkami rozpočtového orgánu.
Ukončení práce dohodovacího výboru – žádný společný návrh: Nedohodne-li se dohodovací výbor ve lhůtě 21 dní na společném návrhu, musí Komise předložit nový návrh rozpočtu a proces se opakuje od začátku (čl. 314 odst. 8 SFEU).
Ukončení práce dohodovacího výboru – společný návrh: Dohodne-li se dohodovací výbor na společném návrhu, bude návrh předložen oběma složkám rozpočtového orgánu, které mají 14 dní na to, aby společný návrh schválily (čl. 314 odst. 6 SFEU). V odstavci 5 společného prohlášení se orgány zavazují k tomu, že „v rámci čl. 314 odst. 6 SFEU v souladu se svými vnitřními jednacími řády vyvinou snahu o co nejrychlejší schválení výsledku činnosti dohodovacího výboru“.
DT\804312CS.doc
5/11
PE439.064
CS
Možné výsledky dalších postupů poté, co se dohodovací výbor dohodne na společném návrhu, lze shrnout následujícím způsobem:
Rozpočet je schválen, pokud jeho návrh: – schválí Evropský parlament + schválí Rada – schválí Evropský parlament + Rada se nevysloví – schválí Evropský parlament + zamítne Rada (rozpočet je přijat v souladu se změnami Evropského parlamentu nebo se společným návrhem) – Evropský parlament se nevysloví + schválí Rada – Evropský parlament se nevysloví + Rada se nevysloví
Rozpočet je zamítnut, pokud jeho návrh: – Evropský parlament se nevysloví + zamítne Rada – zamítne Evropský parlament + schválí Rada – zamítne Evropský parlament + Rada se nevysloví – zamítne Evropský parlament + zamítne Rada
Měli bychom si povšimnout toho, že k zamítnutí společného návrhu Evropským parlamentem je nutná většina hlasů jeho členů (čl. 314 odst. 7 a čl. 75d odst. 6 jednacího řádu), zatímco k jeho schválení postačí prostá většina (zároveň je třeba mít na paměti, že není-li dodáno jakékoli rozhodnutí, společný návrh je považován za schválený). V souladu s čl. 75d odst. 6 jednacího řádu se o společném návrhu jako celku rozhoduje v jediném hlasování. Společný návrh je považován za schválený, pokud není zamítnut většinou hlasů všech poslanců Parlamentu (čl. 75d odst. 6 jednacího řádu).
Zamítnutí společného návrhu: Je-li společný návrh zamítnut, Komise musí předložit nový návrh rozpočtu a proces se opakuje od začátku. V případě nutnosti budou použity prozatímní dvanáctiny (článek 15 SFEU).
PE439.064
CS
6/11
DT\804312CS.doc
Hlasování o potvrzení: V případě, že Evropský parlament společný návrh schválí a Rada jej zamítne, má Evropský parlament možnost ve lhůtě 14 dní (po zamítnutí Radou) potvrdit změny, které přijal ve svém čtení (většinou svých členů a třípětinovou většinou odevzdaných hlasů). Ač se jedná o teoretickou možnost, znamená to, že by Evropský parlament při rozhodování o svém celoročním harmonogramu měl zvážit nutnost uspořádat plenární zasedání v době 14 dní po možném záporném rozhodnutí Rady (bylo by tedy vhodné, aby se Evropský parlament a Rada dohodly na společných pokynech ohledně toho, jak v tomto procesu předejít problémům spojeným s krátkou časovou lhůtou2). Poté bude rozpočet považován za schválený ve znění pozměněném Evropským parlamentem. Co se týče rozpočtových linií, u nichž Evropský parlament nemohl potvrdit své změny nezbytnou většinou hlasů, společný návrh bude považován za schválený (čl. 314 odst. 7 písm. d) SFEU). V souladu s jednacím řádem musí Rozpočtový výbor předložit plenárnímu zasedání změny, které by dle jeho názoru měly být předmětem hlasováním o potvrzení (čl. 75d odst. 7 jednacího řádu). Bude třeba více rozvést, jakým způsobem by měl Rozpočtový výbor v tomto ohledu postupovat (prostřednictvím usnesení, v němž bude uvedeno, které změny by měly být předány k hlasování na plenárním zasedání?). Časová lhůta je velmi krátká, z politického hlediska by však bylo příhodné, aby se uspořádalo neformální setkání mezi obecným zpravodajem a zpravodaji specializovaných výborů, na nichž by Rozpočtový výbor mohl od těchto výborů získat podněty před svým rozhodnutím o tom, které změny navrhne k hlasování o potvrzení na plenárním zasedání.
III.
Přípravy a neformální interinstitucionální dialog
Změny v ročním rozpočtovém procesu vyžadují posílení interních příprav a interinstitucionálního dialogu, jenž zajistí úspěšné dokončení procesu. Na interní úrovni schválila Konference předsedů postup uplatňovaný Rozpočtovým výborem, který spočívá v pořádání setkání s rozpočtovými zpravodaji specializovaných výborů od počátku rozpočtového roku. Vyzývala k vytvoření Konference zpravodajů pro rozpočtové a legislativní plánování3 s cílem zlepšit přípravy rozprav o roční politické strategii a o rozpočtových pravidlech a zároveň navázat a připravit rozpravu o ročním legislativním programu atd. jako součást obnoveného legislativního a rozpočtového programu, pro nějž Lisabonská smlouva připravuje cestu. V roce 2010 kvůli výjimečné situaci způsobené jmenováním Komise rozprava o politické 2
Například co se týče načasování doby, kdy Rada oficiálně předá své rozhodnutí o zamítnutí, aby bylo zajištěno, že v průběhu čtrnáctidenní lhůty, kterou Evropskému parlamentu na hlasování o potvrzení ukládá SFEU, je naplánováno plenární zasedání. 3 Rozhodnutí Konference předsedů ze dne 18. 9. 2008 o druhé prozatímní zprávě Pracovní skupiny pro parlamentní reformu.
DT\804312CS.doc
7/11
PE439.064
CS
strategii neproběhne. Koordinátoři Rozpočtového výboru však podpořili záměr obecného zpravodaje uspořádat rozpravu o rozpočtových pravidlech a hlasovat o usnesení, které připraví rozpočtový výbor. Tato skutečnost zvyšuje potřebuje zahájit práci se zpravodaji specializovaných výborů. První přípravné setkání by se mohlo uskutečnit již v průběhu prvního únorového dílčího plenárního zasedání ve Štrasburku. Rozprava o rozpočtových pravidlech by se pravděpodobně mohla odehrát v průběhu jednoho z březnových plenárních zasedání (viz harmonogram v příloze č. 1). Co se týče interinstitucionálního dialogu, bude klíčové jej posílit a urychlit, jak to uvádí zpráva Catherine Guy-Quintové, a tím ovlivnit přípravu návrhu rozpočtu ze strany Komise a umožnit, aby čtení návrhu rozpočtu v obou složkách rozpočtového orgánu proběhlo za co nejlepších podmínek. V tomto ohledu by se třístranné jednání tradičně pořádané na jaře mohlo stát významnou příležitostí, kdy Parlament a Rada mohou projednávat své rozpočtové priority. Z toho důvodu je důležité, aby Evropský parlament přijal svoji zprávu o rozpočtových prioritách před konáním třístranného jednání, přestože v letošním roce nastala zvláštní situace, kdy Komise nepředloží roční politickou strategii. Tradiční červencové třístranné jednání by rovněž mělo být lehce uspíšeno, což umožní uspořádat rozpravu mezi dvěma složkami rozpočtového orgánu ohledně jejich priorit na základě návrhu rozpočtu předloženého Komisí. Díky trialogu bude rovněž možné nalézt hlavní sporné body pro další rozpravy v budoucnosti a přezkoumat oblasti, v nichž je dohoda mezi orgány pravděpodobně na dosah.
Harmonogram v příloze č. 1 představuje první návrh hlavních „klíčových dat“ pro interinstitucionální dialog.
PE439.064
CS
8/11
DT\804312CS.doc
ROZPOČTOVÝ PROCES 2011 – PROZATÍMNÍ HARMONOGRAM (AKTUALIZOVÁNO: 3. ÚNORA 2010)
TÝDEN
UDÁLOST
Týden 6 (10. února)
první setkání s rozpočtovými zpravodaji specializovaných výborů
Týden 8 (23. února)
předložení návrhu zprávy o rozpočtových prioritách na rok 2011
Týden 9 (4. března)
přijetí zprávy o rozpočtových prioritách na rok 2011 Rozpočtovým výborem
Týden 11 (16. března)
rozpočtové záměry (Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci)
Týden 12 (24–25. března)
přijetí zprávy o rozpočtových prioritách na rok 2011 na plenárním zasedání
Týden 11 (17. března) nebo Týden 12 (23. března)
třístranné jednání (bude potvrzeno)
Týden 17 (28. dubna)
přijetí návrhu rozpočtu Komisí a jeho předložení Rozpočtovému výboru dne 28. dubna
Týden 20 (17–20. května)
druhé setkání s rozpočtovými zpravodaji specializovaných výborů (bude potvrzeno)
Týden 25 (22. června) nebo Týden 26 (30. června)
třístranné jednání (bude potvrzeno)
Týden 27 (5–8. července)
čtení v Radě. Přijetí postoje Rady k návrhu rozpočtu.
Týden 36 (6–9. září)
termín pro předložení pozměňovacích návrhů k rozpočtu ze strany výborů a jednotlivých poslanců
Týden 37 (13–17. září)
termín pro předložení pozměňovacích návrhů k rozpočtu ze strany politických skupin
Týden 38 (20–24. září)
třetí setkání s rozpočtovými zpravodaji specializovaných výborů (bude potvrzeno)
Týden 39 (28–30. září)
Rozpočtový výbor: zvážení pozměňovacích návrhů k rozpočtu a hlasování
Týden 40 (4–8. října) nebo Týden 41 (11–15. října)
přijetí návrhů usnesení Rozpočtovým výborem (oddíl III a ostatní oddíly)
DT\804312CS.doc
9/11
PE439.064
CS
TÝDEN Týden 42 (18–22. října)
UDÁLOST čtení v Evropském parlamentu. přijetí změn Evropského parlamentu k postoji Rady. svolání dohodovacího výboru Předsedou Evropského parlamentu. dohodovací výbor do 21 dní předloží společný návrh (nejpozději do 12. listopadu).
Týden 43–45 (25. října –12. listopadu)
dohodovací fáze / přípravná jednání
Týden 47 (22–25. listopadu)
přijetí společného návrhu (plenární zasedání)
4
4 Charakter setkání by měl být upřesněn v souladu s programem: předseda Evropského parlamentu, předseda a
zpravodajové, specializované výbory, konference zpravodajů, atd…
PE439.064
CS
10/11
DT\804312CS.doc
Evropská komise
návrh ROZPOČTU
Rada
ZMĚNY Evropský parlament
Evropský parlament
schválí
přijme pozměňovací návrhy
(většinou odevzdaných hlasů) nebo
(většinou hlasů všech poslanců)
NEBO
se nevysloví
ROZPOČET přijat
Rada přijme změny Parlamentu nejpozději do 10 dní
DOHODOVACÍ VÝBOR
do 21 dní
společný návrh
žádný společný návrh
Rada schválí, EP zamítne
DT\804312CS.doc
11/11
Rada i EP zamítnou
Rada zamítne, EP konečné rozhodnutí
EP i Rada schválí nebo se nevysloví
PE439.064
návrh rozpočtu zamítnut
Komise předloží nový návrh rozpočtu
CS
rozpočet schválen
