: EvaluasiPrograrnPembangunan ApaPerlu?
Tonny Sitorus+
Pendahuluan Judul di atas bukanlah sebuahjudul sinetron atau iklan produk tertentu tetapi merupakan salah satu seri tulisan singkat dari 2 seri tulisan yang akan saya sajikan yakni: Seri Pertama: Evaluasi Program Pembangunan: Apa Perlu? Seri Kedua: Metode dan Pendekatan Pelaksanaan Evaluasi Program Pembangunan. Saya membagi tulisan ini dalam dua seri dengan pertimbangan bila keduanya dijadikan satu maka hasilnya akan menjadi tulisan yang cukup tebal sehingga akan menyita waktu untuk membacanya hingga tuntas. Oleh karena itu dengan membagi menjadi 2 seri maka saya beranggapan bahwa tulisan ini dapat dibaca pada waktu senggang atau santai. Dalam daiam tulisan ini saya mencoba mennturkan sedikit banyak pengalaman saya di Biro Pemantauan PelaksanaanProyek Pembangunanyang diberi tugas tambahan sebagai sekretariat Tim Evaluasi Kinerja Program Pembangunan, dan juga sedikit pengetahuan yang saya peroleh pada waktu mengikuti mata kuliah Evaluasi Progtam saat mengambil Program Master. Tentunya saya menyadari tulisan saya ini jauh dan sempurna dan bukan merupakau suatu karya tulis ilmiah, namun demikian saya berharap tulisan singkat ini dapat menggugah pembaca lhususnya yang bekerja * Drs. Tonny Sitorus,MPM adalahStaf pada Biro Pemantauan PelaksanaanProyek PembangunanBappenas(red.)
16
di dilingkungan Kantor Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) untuk memikirkan perlunya evaluasi program pembangunan dalam upaya bangsa kita melaksanakan pembangunan guna mewujudkan masyarakat yang sejahtera. Apalagi bila dikaitkan dengan salah satu tugas pokok Bappenas sebagaimanadimuat dalam Kepres No. 13 8 tahun 1999 tentang Badan Perencanaan Pembangunan Nasional yakni melakukan penilaian pelaksanaan rencana pembangunan nasional dengan mempertimbangkan penyesuaian-penyesuaian yang diperlukan pada program-program pembangunan, maka sudah selayaknyalah kita memberikan perhatian terhadap pelaksanaanevaluasi progmm pembangunan.
PengertianEvaluasiProgram Pembangunan istilah Dalamtulisansingkatini sayamenggunakan evaluasi"programpembangunan"dan bukan evaluasi "proyek pembangunan"denganpemikiran bahwa denganpelaksanaanevaluasipada tingkat program pembangunanmaka paling tidak kita akan dapat memperolahgambaranhasil-hasilpembangunanyang Dengandemikian lebihutuhdantidakterpotong-potong. menurut saya Bappenasperlu melakukanpenyempurnaan atas Surat Keputusan Meneg PPN/Ketua BappenasNo. 195/KETI I211996tentangEvaluasi Kinerja Proyek Pembangunan,karenaruang lingkup KepmenegPPN/KetuaBappenastersebutmengatur pelaksanaan evaluasiproyek-proyekpembangunan. Pengertian"program" yang digunakan dalam tulisanini adalahsebagaikumpulandan proyek-proyek 2000 PEMBANGUNAN, No 1B,Januari/Februari PERENCANAAN
yang mempunyai kaitan sasaranyang sama.rIstilah hidup dan karirnya bergelutdalam perencanaan pem"evaluasi" sendiri masih dapat diartikan lain oieh bangunannasional.Untuk itu dibawahini sayamenorangyang berbeda.Untuk itu, dalam tulisan ini saya coba memaparkanmanfaatdari pelaksanaanevalnasi mencobamengutip definisi "evaluasiprogram" seba- programyaifu: gai mana termuat dalam EvaluatirugGovernment Programs (A Handbook) sebagaiberikut: Program a. Mewujudkan manajemen program pemevaluationis a systematicassessment of all or part of bangunanyang lebih baik the program activitiesto ussistmanqgersand other Salahsalahperangkatmanajemen(management decisionmakersto: tooQ yang dapat digunakan sebagaialat yang dapat . a.tse.i.t the continuedrelevqnceandpriority of the memberikaninformasiapakahprogrampembangunan program objectives in the light of current yang ada berjalanefektif dan efisien adalahadanya circumstances, including government policy evaluasiprogram.Hasil evaluasiprogramakanmemchanges; berikan informasi apakah tujuan '... '....... . test whether the program p r o g r a my a n g d i t e t a p k a tne r c a p a i , " Sebagai Suatu outcomes achieve the stated sekaligusjuga memberi informasi objectives; mengenaimanfaat dan dampak dari management tool,
'
Z:"i:::Th::;'::;t"11;;",;"',2 :hieving these
objectives; .
decidewhetherthe resourcesfor program should continue at current levels, be increased, reducedor cliscontinued.l
Dari definisi evaluasiprogram di atas dapat disimpulkanbahwa evaluasi program merupakanalat bantu bagi pimpinansuatuorganisasidalam
membuat suatu keputusan. Dansebagai suatumanagementtool, informasi yang diperolehdari hasil pelaksanaan evaluasiprogram sangatbergunadi dalammemutuskanapakahsuatuprogrampembangunantetapdilanjutkan, p e r l ud i s e m p u r n a k a tna uh a r u sd i hentikansamasekali.
informasivang
diperoteh dari hasil pelaksanactn evaluasi program rsangst .,Derguna at,. dalum memutuskan apakah suatu nrosynm program pembangunan
tetapdiraniutkan, perlu disempurnakan
peraksanaan prosampembangunan
3::ff.ilJf":#f;f*#llill menjadibahanyangsangatdiperlukan dalam prosespembuatankeputusan. Informasi tersebutmerupakanmasukan dalam menetapkankebijakan apakahsuatuprogram harus dihentikan, disempumakanatau tetap dilanjutkan. Dengankata lain hasil yang diperoleh dari pelaksanaanevaluasi
il:ffffiiltil"::ffi::"11j;l:il pembangunan yang lebihbaik.
utau harus r,,. -, 1,1 dihentikan
b. Sebagaipewujudan pelaksanaantugas secaratransparan sama sekali Melihat krisis multi dimensiyang m e l a n d ab a n g s aI n d o n e s i saa a ti n i , .oo..o........ Majelis PermusyawaratanRakyat melaluiTAP MPRNo. IV,MPR/1999tentangGBHN EvaluasiProgram Pembangunan: merumuskanvisi bangsayakni terwujudnya masyaApa Perlu ? rakat Indonesiayang damai demokratis,berkeadilan, Sebelummembahaslebihjauh mengenaievaluasi berdaya6aing,maju dansejahteradalamwadahNegara progmmpembangunan,salahsatupertanyaanmenda- KesatuanRepublikhidonesia.Untuk mewujudkanvisi sar yang harusdijawab adalahapakahevaluasipro- bangsa tersebut telah ditetapkan 12 misi bangsa gram pembangunanitu diperlukan.Kalau diperlukan, Indonesia dimana salah satunya adalah pewujudan apa manfaatnyabagi kita sebagaiperencanaprogram aparaturnegarayang berfungsimelayanimasyarakat, pembangunan, pelaksanaprogrampembangunanatau profesional,berdayaguna,produktif,fansparan,bebas sebagaipolicy mqkers atau decision makers yang dari korupsi,kolusi, dannepotisme. Dari uraian misi bangsa di atas, tampak jelas bahwa saatini aparatpemerintahdalam pelaksanaan l. Kunarjo,PerencanaandanPembiayaanPembangunan,U)fugaSnya dituntUt transparan. Artinya Sebagai Aparat Press,1993. pemerintah kita dituntut untuk dapat memberikan Finance-Australia, Evatuating 2- Departmentof Govemment 1987. Programs,AHandBook,May informasi mengenai hasil-hasil pelaksanaan program
PEMBANGUNAN. No. 18,Januari/Februari 2000 PEBENCANAAN
t7
-- PTnTBANGUNAN NAStorunL
W --
tffi
l*--
Adanya pelatihan tentang pelaksanaan evaluasi program pembangunan sangat diperlukan
p:
.e s***, pembangunanbaik yang berhasilmaupunyang gagal. Di era reformasi sekarangini keingintahuanmasyarakat,baik melalui wakil,wakilnya di Dewan PerwakilanRakyat(DPR)maupunmelaluiorganisasiorganisasinon pemerintah,perihal informasi yang berkaitandenganhasil-hasilpembangunansemakin meningkat. Dan bersamaandengankeingintahuan masyarakatkita sendiri,saatini keingintahuannega"ranegara"ilembaga donor pemberibantuankepadaIndonesiamengenaipelaksanaanprc gram-program pembangunanjuga semakinmeningkat.Kita tidak cukup hanya mengumumkankepadanegara/lembagadonor bahwapelaksanaansuatuprogrampembangunanberhasil. NegaralLembagadonor tampaknyaingin bukti yang bisa ditunjukkan bahwa program yang mereka bantu benar-benarberhasil. Sekarangmasalahnya adalahbagaimanacara kita memberikan informasi yang lengkap kepadanegara/lembagadonor tentang pelaksanaan program pembangunanyang mereka bantu. Salahsatuupayayang dapatdilakukan gunamewujudkan tuntutanmenyangkutmasalahtransparansi tersebutadalahadanyapelaksanaanevaluasiprogram pembangunan. D enganpelaksanaanevaluasiprogram yang baik maka informasi yang lengkapmengenai hasil-hasilpelaksanaanprogram pembangunanakan tersedia.Tersedianyainformasiyang lengkapdanbaik ini bukan sekedarsebagaiperangkatmanajemen (managementtoo[) dalamprosespembuatankeputusan akan tetapi tersedianyainformasi yang baik mengenaihasil-hasilpelaksanaanprogrampembangunan
haruslahdipandangsalah satu tanggungjawab pemerintah. Mengingat tuntutan kepada pemerintahuntuk meningkatkankualitas pelayanansaat ini semakin meningkatmaka menurut pandangansaya sudah saatnyapemerintahdalamhal ini Bappenasmemberikan perhatian yang cukup terhadappelaksanaan evaluasiprogram pembangunan.Mengutip pendapat dari E.J. Posavacdan R.G. Carey dalam bukunya "Program Evaluation" bahwa "There is only one overall purposefor program evaluationactivities: contributing to the provision of quality servicesto people in need.Program evaluationcontributesto quality servicesby providing feedbackfrom program activities and outcomesto those who can make changesin programs or who decide which serttices are to be offerei."t Dengan demikian dapat kita simpulkan bahwa tujuan dari kegiatan"evaluasiprogram" adalahuntuk memberikanpelayananyang berkualitas.Dan kalau dikaitkan dengantugas-tugaspemerintahan,maka pelaksanaanevaluasiprogram pembangunansangat dipedukandalamrangkamemberikanpelayananyang berkualitaskepadamasyarkatluasdenganmemberikan fe edback kepadapihak-pihakyangbertanggungj awab dalam penyusunandan pelaksanaanprogram pembangunan. Bilamanakita sepakatbahwa pelaksanaaneva-
l8
PERENCANAAN PEMBANGUNAN, No. 18,Januari/Februari 2000
3. Emil J. Posavacdan RaymondC. Carey,Program Evaluation Methods and Case,Prentice Hall, 1996.
= PenaenNGUNAN NASToNAL luasiprogrampembangunan akandiberiperhatianyang dalambukunyaManagingChange:"For mostpeople, lebih baik dalam prosesperencanaan pembangunan changeisn't activelysought;somelevel of routineis saatini,makayangmenjadipersoalanselanjutnyaagar preferred." Selar5utnyadikatakanbahwa "Change pelaksanaanevaluasiprogramdapatberjalanbaikadaalso may be perceivedas an indictmentof previous lah menyangkutpeningkatankemampuanpelaksanaan decisionsand actions."a evaluasiprogram(capacitybuilding) danpengalokasiBerkaitandenganpelaksanaanevaluasiprogram, an danayang memadaiyang dibutuhkandalampelak- dibawahini sayamengutipbeberapareaksipenolakan sanaanevaluasiprognm pembangunan.Dengankata terhadappelaksanaannyasebagaimanadikemukakan lain langkah berikutnya setelahkita sepakatbahwa oleh Keith Mackay sebagaiberikut: evaluasiprogram itu diperlukan adalahbagaimana a. evaluationonlyfocuseson negatives,and I don't menjaminagarpelaksanaan evaluasiprogramtersebut want a bucketunfairly tipped on my program. dapat berjalan dengan baik sehinggabenar-benar b. thepast can be a poor guide to thefuture.s dirasakanmanfaatnya. E v a l u a s it e r h a d a ph a s i l - h a s i l . . . o . . . . . . Dari uraian di atas tampaknya o o... pelaksanaan pembangu".ul perasaan ada takut bahwa pelaksana911.u* Sosialisasipelaksanaan drajat tertentumemangsudahdilakuan evaluasi program dimaksudkan evflluasi program Kanolen selumranrnsransipemerintah hanya untuk mencari-cari kesalahan pembanganan ini instans dilakukan i baik sendiri oleh saja. Padahal hakekat sebenamyadari tentunya tidak pemerintahtersebutmaupun bekeg'apelaksanaan evaluasi program pemsamadengannegara-negarallembaga dilukukanterbatas bangunan, sebagaimana telah diuraidonor pemberi bantuankepadaIndokan sebelumnya, adalah untuk memhunya dilingkungan nesia.Namunmenurutoendanatsava. berikan masukan-masukan bagi bappenas saJa' rctapt pelaksanaanevaluasii.ogru- p"*pihak-pihak yang bertanggung j awab iuga harus dilukukan bangunansecarasistematiJdanteratur dalam penyusunan serta pelaksanaan secara kontinu di yang masih program pembangunan. Sehubungan masihmerupakansuatuhal baru dan belum melembaga.Dengan dengan hal tersebut di atas maka instansi pemerintah demikianadanyakebijakanpelaksana- hinnya baik di tingkat langkah awal yang ditempuh adalah an evaluasiprogram pembangunan dengan melakukan sosialisasi tentang pusat maapan di sebagaibagian dalam prosesperenevaluasi program secara teratur, sedaerah(dengan canaanpernbangunannasionalmenunhingga secaraperlahan sikap menolak Bappeda Propinsi pirubahan-perubahan tut adanya adanya perubahan ini dapat dihilangdalamtradisi yang selamaini beg'alan misalnya) kan. Sosialisasipelaksanaanevaluasi s e n y u s u n apnr o g r a m - . . . . . . . . . . . program pembangunan ini tentunya d a l a mp r o s e p o... progmmpembangunan. tidak dilakukan terbatas hanya dilingkungan Bappenassaja, tetapi juga harus dilakukan Kebijakan PelaksanaanEvaluasiProgram secarakontinu di instansipemerintahlainnya baik di sebagaiSuatuPerubahan tingkat pusat maupun di daerah (denganBappeda perubahan perubahan maupun baik besar Propinsimisalnya). Suatu kecil tentunya akan memiliki dampakterhadaporangSebagaimanatelah diuraikan diatas, agar peorang yang terkena perubahantersebut.Reaksi dari laksanaanevaluasiprogramdapatbeqalanbaik maka orang-orang yang terkena pengaruh perubahan itu perlu didukung oleh kemampuaninstitusi dan alokasi tentunyatergantungdari perubahanyang terjadi. dana yang memadai yang dibutuhkan dalam pelakAdanya kebijakan yang memberi perhatian ter- sanaanevaluasiprogram. hadapevaluasiprogram pembangunansebagaisuatu hal yang baru sedikit banyak akanmenimbulkanreaksi a. Peningkatan kemampuan institusi evaluasiprogramdapatbe{alan Agar pelaksanaan baik yang positif maupunyang negatif. Kalau reaksinya bersifat positif dalam arti mendukung sepenuhnya perubahantersebut,sayakira tidak menjadi masalah. 4. Todd D. Jick, Managing Change, Cases and Concepts, Yang menjadi masalah adalah bahwa ada kecende- McGraw Hill, 1993. rungan sebagianorang untuk menolak adanya per5. Keith Mackay, Reason Ll/hyEvdluation Should Be Done and dikemukakanoleh Tood D. Jick Why Ftnance Should Involvetl,Dqartmen of Finance, Australia. ubahan.Sebagaimana 2000 No. 18,Januari/Februari PEMBANGUNAN, PERENCANAAN
=-: p E14BANGUNAN NASIONAL dengan baik maka tersedianya staf yang memiliki kemampuan dalam pelaksanaan evaluasi program pembangunan sangat diperlukan. Untuk itu adanya pelatihan mengenai pelaksanaan evaiuasi program pembangunanbagi stafdi lingkungan Bappenasdan di instansi pemerintah baik pr-rsatdan daerah sangat diperlukan"
inovatif, dibutuhkan adanya koordinasi yang baik diantarabagianpemasaran(marketing),bagian design produk, dan bagian produksi serta unit ke4a lainnya yang teriibat. Pengalaman selama ini menunjukkar-r bahwa akibat kurangnya koordinasi yang baik diantara unit-unit kerja yang terkait, pelaksanaansuatu rencana kerja yang telah dibuat sering mengalami liarnbatanhambatan, sehingga hasil yang diharapkan kadangb. Alokasi dana yang memadai kadang tidak dapat tercapai. Di atas telah diuraikan bahwa berkaitan dengan Khnsusnyamenyangkutpelaksanaanevaluasipropeningkatan kemampuan institusi, diperlukan adanya grampembangunan,menurutsayaseyogianyaBappenas pelatihan-pelatihanpelaksanaanevaluasiprogrambagiharus menjadi koordinator pelaksanaan evaluasi program pembangunan di tingkat nasional. Hal ini staf di lingkungan Bappenas dan instansi-instansi pemerintah lainnya. Untuk itu jelas sesuaidengan tugas pokok Bappenas ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' diperlukanalokasicianayangmemadai sebagaimanadiaturdalamKepresNo. Kurangnya dalam pelaksanaantraining tersebut. 138 tahun 1999, yakni melakukan Tentunya pengalokasian dana untuk koordinasi perencanaan, melakukan koordinasi yang baik penilaianpelaksanaanrencanapembakegiatan evaluasi program pembadiantara unit_unit ngunanbukan hanya untuk membiayai ngunannasionalsertapenilaiankinerJa L^-.:_ ,.---^ r^-.r-_:t
kegiatantrainirtg '";;, ;;;;;ij$
keria vang terkait'
suatu pelaksanaan prosram pelaksanuan evaluasi untuk
fl#tr?""ffi:ffii::ffi:Hil
rencana kerja yang itu sendiri. dibentuksuatuunit kerja yang diben Di atas telah diuraikan bahwa tanggungjawab sebagaikoordinator telah dibuat sering pelaksanaan evaluasi program sebagaibagiandari upayatelaksanamengalumi pembangunan. nya evaluasiprogramyangbaik maka namDarflndiperlukanadanyapelatihan-pelatihan. hambatun, seltingga pengalamanseiama ini sering meb. Commitment yung hasil program training nunjukkan bahwa Dalampelaksanaan evaluasiproyangadaseringmenimbulkanperasagram pembangunanadanyakesepadiharapkan an frustrasi bagi orang-orangyang katandanpimpinanmulaidaritingkat kadang-kadang telahmengikutitrainingk:]li__T:TY bawah,menengahsampaitingkatatas ti[ak dapat tercapai kembali ke unit kerjanyamasinguntukmelaksanakanevaluasiprogram . . .... ..... ... masing oleh karenakeahlihan yang pembangunanmerupakanhal yang merekaperolehtidak terpakaiditempat sangatpenting. Adanya kesepakatan dimana ia bekerja. Ini artinya bahwa tidak terjadi bersamauntuk bersungguh-sungguh melaksanakan perubahan sebagaimana yang diharapkan setelah evaluasiprogram merupakansalah satu faktor yang mengikuti pelatihan tersebut. Oleh karena itu, agar menentukankeberhasilanpelaksanaanevaluasi pelaksanaanevaluasi program pembangunan sebagai program. suatu perubahan dapat berjalan baik, maka pelaksanaan training saja tidaklah cukup. Menurut Todd D. Jick agar pembahan yang diharapkan dapat diwujudkan, ada 3 faktor yang saling berkaitan yang harus diperhatikan yakni a) coordination or teamwork, b) high levels of commitment dan c) new competencies.6 a. Coordination Pentingnya koordinasi ini dapat dilihat dari ilustrasi berikut: Bila kita ingin memasarkan suatu produk barang mauplln jasa yang berkualitas, dan 6. Todd D. .lick,op.cit
c. Competencies Agar pelaksanaan evaluasiprogmmpembangunan berjalanbaik tentunyamembutukanpengetahuan yang diperlukanuntuk itu. Pelaksanaan training tentunya diharapkandapatmemenuhikebutuhandimaksud. Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya,ketiga faktor diatasyakni coordination, commitment,dan competenciesmerupakanfaktor-faktor yang saling berkaitan.Pengalamanmenunjukkanbahwa dengan hanya memberi perhatianpada salah satu dari ketiga faktor di atas, dengan mengabaikanfaktor-faktor lainnya maka perubahanyang diharapkantidak akan PERENCANAAN PEMBANGUNAN, No. 18,Januari/Februari 2000
= PrMenNrcuNAN NASIoNAL dapat terwujud. Sehubungan dengan hal tersebut agar pelaksanaan evaluasi program pembangunan dapat berjalan sesuai dengan yang diharapkan dan dapat memberikan manfaat dalam perencanaan program pembangunan maka ketiga faktor diatas harus diperhatikan dan dilaksanakan bersama-sama.Mengabaikan salah satu faktor diatas hanya akan berakibat gagalnya pelaksanaanevaluasi pro gram pembangunan.
Penutup Sebagaipenutup dari seri I tulisan ini, saya berharaptulisan ini dapatmenggugahpembacauntuk
dapat memikirkan arti pentingnya pelaksanaanevaluasi program pembangunan serta memikirkan upaya-upaya yang diperlukan agar pglaksanaan evaluasi program pembangunan menjadi bagian yang tidak terpisahkan di dalam proses perencanaan program-program pembangunan serta di dalam mempertimpangkan penyesuaian-penyesuaian yang diperlukan pada program-program pembangunan. Sehubungan dengan itu maka adanya diskusi-diskusi dan saling bertukar pikiran mengenai bagaimana evaluasi atas program pembangunan sebaiknya dilaksanakan sangat diharapkan dan perlu.I
.Mnqurapftau SSI-A}TAIHARI JADI BAIIPITNAS KE 3?
jt$\hli tr"4/JCl;ht7:;ttf;ttt( tFAttl?)_i e1{tl . 4it,Y ltt A:( t | 4t}finfr..&lxr
3|kv:nftl'\746ttuEr&W
r: r:)t6utt2.lttfi& wtlt t;it4r:.Nt I Rl".t:;: |4.)t',,A4 *',i.)J\tts A*$.1 3 ?MtW r f&\l4ttl{a &tt)lK?}frl*
No. 18.Januari/Februari 2000 PERENCANMNPEMBANGUNAN,
