EURÓPAI TÜKÖR XIV. ÉVF SZÁM n 2009.JÚLIUS AUGUSZTUS

E U R Ó PA I T Ü KÖ R EURÓPAI TÜKÖR XIV. ÉVF. 7–8. SZÁM n 2009.JÚLIUS–AUGUSZTUS

A K Ü L Ü G Y M I N I S Z T É R I U M F O L Y Ó I R ATA

A TARTALOMBÓL n „Baráti jobbot nyújtunk" – Beszélgetés Balázs Péter miniszterrel hazánk külpolitikájáról n Merrefelé, Európa? – Interjú Kukorelli István alkotmányjogásszal n Marján Attila: Az Európai Unió nemzetközi versenyképességének kilátásai n Botos Balázs: Versenyképesség és külkereskedelem

XIV. ÉVFOLYAM 7–8. SZÁM

2009. JÚLIUS–AUGUSZTUS

EURÓPAI TÜKÖR Kiadja a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, a HM Zrínyi Kommunikációs Szolgáltató Kht. támogatásával.

Felelõs kiadó:

Korsós Tamás

A szerkesztõbizottság elnöke: A szerkesztõbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Iván Gábor, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lõrincz Lajos, Magyar Ferenc, Nyers Rezsõ, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fõszerkesztõ: Lapszerkesztõ: Lapigazgató: Rovatszerkesztõk: Szerkesztõk: Mûszaki szerkesztõ :

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztõség címe:

Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma 1027 Budapest, Nagy Imre tér 4. Telefon: 458-1475, 458-1577, 458-1361 Horváthné Stramszky Márta, [email protected]

Terjesztés:

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetõk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Külügyminisztérium honlapján (www.kulugyminiszterium.hu; Kiadványaink menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elõkészítés: Omigraf Kft. Nyomdai kivitelezés: Pharma Press Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8.

A KÜLÜGYMINISZTÉRIUM FOLYÓIRATA

TARTALOM „Baráti jobbot nyújtunk" – Beszélgetés BALÁZS PÉTER miniszterrel hazánk külpolitikájáról . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Merrefelé, Európa? – Interjú KUKORELLI ISTVÁN alkotmányjogásszal. . . . . . . 10 MARJÁN ATTILA: Az Európai Unió nemzetközi versenyképességének kilátásai . 15 BOTOS BALÁZS: Versenyképesség és külkereskedelem . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 KEMÉNY LÁSZLÓ: Európai Unió és Oroszország: kapcsolatban – külön háztartásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 LÕRINCZNÉ BENCZE EDIT: Az Európai Unió bõvítései az integrációs elméletek tükrében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 NAGY LILLA: Formálódó európai uniós kommunikáció . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 ANGYAL ZOLTÁN: Az Európai Bíróság és a légi közlekedés védelme, avagy milyen következményekkel járhat egy rendelet mellékletének ki nem hirdetése? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Magyar EU-elnökség, 2011 KOLLÁR BERNADETT–SIMON KINGA: Az EU-elnökség ellátása a multilaterális fórumokon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Európai biztonság- és védelmi politika KIS-BENEDEK JÓZSEF: A nemzetközi terrorizmus sajátosságai . . . . . . . . . . 123 Szemle HARGITA ÁRPÁD: Nyertesek vagy vesztesek? – Az EU-bõvítés ötödik évfordulója . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 CSEKE ZOLTÁN–PUPOS TIBOR–PÉTER ZSOLT–NÓGRÁDI JUDIT: Az összevont gazdaságtámogatási rendszer kérdõjelei . . . . . . . . . . . . 145 Uniós aktualit ások Központi Statisztikai Hivatal FRISS PÉTER: Az euróövezet néhány fontos statisztikai jellemzõje . . . . . . . . 154 KRESZTYANKÓ ZSUZSANNA: Érdekünk az érdekképviselet. Az Európai Parlament egy ifjú tudósító szemével . . . . . . . . . . . . . . . 161 Olvasólámpa Kalliope Agapiou-Josephides és Jean Rossetto (szerk.): Chypre dans l'Union européenne (Ciprus az Európai Unióban) (Asztalos Zsófia) . . . . . . . . . 163 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3

„Baráti jobbot nyújtunk” Beszélgetés Balázs Péter miniszterrel hazánk külpolitikájáról Magyarországnak megadatott, hogy szuverén államként vegyen részt a nemzetközi életben. Vannak nálunk jóval nagyobb nemzetek, amelyek nincsenek ebben a helyzetben. Gondoljunk a kurdokra vagy a bajorokra. Õk nem tudnak külügyminisztert küldeni Washingtonba, Moszkvába, Pekingbe, mert másként tagozódtak be a világba. Nagyon meg kell tehát becsülnünk, hogy Magyarország „nemzetközi játékos” lehet. Ezzel a szereppel élni kell.

– Áruljuk el az olvasónak, hogy ez az interjú igen mozgalmas idõben, 2009. június 9-én, kedden készül. Tegnapelõtt, vasárnap voltak az európai parlamenti választások. Tegnap ezeknek az eredményein túl igen nagy súllyal foglalkozott a hazai média a Bajnai-kormány elsõ 50 napjával. Holnap Ön már Washingtonban tárgyal az Egyesült Államok külügyminiszterével, Hillary Clintonnal. Persze ezeken túl is van mirõl kérdeznem Önt, de kezdjük az európai parlamenti választásokkal. – Ha Brüsszel felõl nézzük a magyarországi szavazás eredményeit, úgy láthatjuk, hogy egyetlen dolog nem változott a korábbiakhoz képest: az MDF pozíciója. Elõzõleg is egy képviselõje volt, most is annyi van. Hogy ez a képviselõ miben és menynyire más, mint az elõzõ, hogy az utóbbi öt esztendõben mi minden változott ebben a pártban, az az EU központjából tekintve nem látszik, nem is érdekes. A Fidesz esetében óriási gyõzelemrõl hallani, de ugyancsak Brüsszelbõl nézve csupán annyi látszik, hogy ez a párt az elõzõ ciklushoz képest két hellyel többet foglal el az Európai Parlamentben. 2004 és 2009 között 12 volt, 2009 és 2014 között 14 lesz képviselõinek száma. Ez természetesen nagyon szép eredmény. Az SZDSZ-nek az elõzõ öt esztendõben két képviselõje volt Brüsszelben, mostantól nem lesz egy sem. Ez mindenképpen veszteség, mert így a liberálisoknak nem lesz Magyarországról képviseletük. A korábbi helyzethez képest a legnagyobb változás az, hogy az MSZP öt képviselõi helyet veszített, ezzel szemben általános meglepetésre három helyet szerzett a Jobbik. Épp ma reggel olvastam egy francia újság cikkét, amelynek írója velem is beszélt. Nos, ez a cikk is arról tanúskodik, hogy a Jobbik térnyerése Nyugat-Európában is meglepetést okozott, illetve feltûnést keltett. Ami a kampányt illeti, azt kell mondanom, hogy abban sajnálatos módon nagyon kevés szó esett Európáról. Az MSZP és az SZDSZ, továbbá Bokros Lajos beszélt fontos európai ügyekrõl. Meglepõ volt viszont számomra, hogy a választást fényes többséggel nyerõ párt vezetõi az eredményt olyan díszletek között nyugtázták, amelyek inkább március 15-ét idézték: egyetlen európai zászlót nem lehetett látni a Fidesz környezetében. Márpedig akárhonnan nézzük, ezek európai választások voltak, amelyek bizonyos illemszabályok betartására is köteleznének. Más kérdés, hogy az Európai Uniónak is el kell gondolkodnia azon: miért terheli ennyire a belpolitika a kö-

4

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

zösségi választásokat szinte minden tagországban. Mindazonáltal sok más államban a magyarországinál jóval nagyobb súllyal szerepeltek a kampányban az európai ügyek. – Az azért mond valamit, hogy az 1979-ben tartott elsõ választás óta a mostanin volt a legalacsonyabb a részvételi arány. – Ez is igaz. Épp három évtizede választják közvetlenül az Európai Parlamentet. Az azóta eltelt idõben zajlott szavazások egy lejtõszerû grafikonnal ábrázolhatók. A mostani választásokon körülbelül 2 százalékponttal volt alacsonyabb a részvétel, mint 2004-ben. Az átlag 43 százalék, így Magyarország jóval az átlag alatt teljesített. – Vannak nagyon nehezen minõsíthetõ adatok. Ilyen a szlovák 18 százalék. – Helyesebb, ha mi nem ehhez mérjük magunkat, hanem inkább a régi tagállamokhoz, amelyekben 40–50 százalékos vagy magasabb volt a részvétel. Ugyanakkor meg kell állapítani, hogy az olyan alacsony arányú részvétel, amilyen nálunk volt, jelentõs mértékben relativizálja a nagy pártok eredményeit. A gyõzelmet is, a vereséget is. A Fidesz gyõzelme például az összes választó 20 százalék körüli voksát jelenti. Éppen ezért nem helyes túlzottan távolra mutató belpolitikai következtetést levonni belõle. Jellemzõ, hogy bizonyos elemzõk szerint a Jobbik jelenlegi eredménye „csupán” annyit jelent, hogy ez a párt 70 százalékos szavazói részvétel mellett „is” bejutna a parlamentbe. Még tovább menve, az a véleményem, hogy nincs két egyforma választás, a mostani választást tehát önmagában kell szemlélni. Egyszersmind úgy kell rá tekinteni, mint egy figyelmeztetõ közvélemény-kutatásra. Leginkább a nagy pártokat figyelmezteti: nem voltak képesek igazán meggyõzõ válaszokat adni az állampolgárokat foglalkoztató problémákra. Így szinte maguk teremtették meg a lehetõséget arra, hogy egy olyan politikai képzõdmény nyerjen teret, amely roppant egyszerû megoldásokat kínál nagyon bonyolult problémákkal kapcsolatban. Olyan politikai képzõdmény, amely Európa-ellenes és veszélyt jelent a demokráciára nézve. Mindezt figyelembe véve is, ami a hazai választás egészét illeti, azt kell mondanom, európai szempontból nem rossz az eredménye. A megválasztott képviselõk körülbelül háromnegyede tapasztalt, igen jól felkészült politikus. Nagyjából egynegyedük újonc. Ez azt jelenti, hogy Magyarország érdekeit alapvetõen megfelelõképpen képviselik majd az Európai Parlamentben. Mindehhez azonban rögtön hozzáteszem: e fórumra öt évre választjuk a képviselõket. Ugyanolyan nagy felelõsségrõl van tehát szó, mint a biztosok esetében. Hiszen minden kormánynál és parlamentnél hoszszabb idõre szól a megbízatásuk. Ráadásul kirakatban vannak: nagyon sokan az õ tevékenységük révén ismerik meg Magyarországot. – A Bajnai-kormány 50 napjának értékelésétõl hangos a média. A vélemények természetesen különbözõek. Általában az figyelhetõ meg azonban, hogy az objektíven mérlegelõ fórumok, miként a mérvadó nemzetközi intézmények is pozitívan nyilatkoznak a válságkezelésrõl. A külügyek nyilvánvalóan más természetûek, mint a tisztán gazdaságiak. Mégis felvetõdik a kérdés: lehet-e valamiféle külpolitikai mérleget készíteni? – Igen, lehet. A mostani helyzetben a külpolitika fontos feladata, hogy az ország jó hírét helyreállítsa és növelje. Hogy bizalmat keltsen a partnerek körében. Ha ez

„BARÁTI JOBBOT NYÚJTUNK”

5

a tevékenység sikeres, az hitelminõsítésünkben, mi több, közvetlenül a forint árfolyamában is megmutatkozik. Nem elvont, ellenkezõleg, nagyon is kézzelfogható, úgy is mondhatnám: zsebbe vágó az az eredmény, amit a külpolitika révén elérhetünk. Az országnak is van egy árfolyama. Arról van szó, mit ér Magyarország, mennyire vonzó, hiteles, megbízható. Ha jó árfolyamon jegyeznek bennünket a világon, minden magyar állampolgár munkája, bére, megtakarítása többet ér. Ugyanakkor fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy nem lehet olyan országképet formálni, amelynek nem a valóság az alapja. A valóság viszont most végre megbízhatóan épül. A Bajnaikormány teszi a dolgát. Azt csinálja, amit tennie kell. Ezt általában véve elismerik számunkra fontos nemzetközi fórumokon, az Európai Bizottságtól a német kancellárig. Sõt, azt mondják: ezt kellett volna már korábban tenni. Ebbõl következõen úgy gondolom, hogy jó irányban haladunk: a kormány csökkenti a kiadásokat, növeli a bevételeket, minden erejét megfeszítve törekszik rá, hogy beindítsa a gazdasági növekedés motorját. Ebben a helyzetben a külpolitika igen fontos feladata az eredmények megismertetése, egyszersmind gazdasági gyarapodásunk szolgálata a mi eszközeinkkel. És számos ilyen eszközünk van, amelyet felhasználhatunk Európában, Amerikában és másutt. – Például a minket körülvevõ országokban. – Azt a viszonyrendszert, amit én különösen a szívügyemnek tekintek, a szomszédsági kapcsolatok jelentik. Ezeknek természetesen nagyon sok közük van a gazdasághoz, de még inkább önmagunkhoz: az identitásunkhoz, a jó közérzetünkhöz. Sajnos az Európai Unió sem oldotta meg azokat a történelmi-kibékülési problémákat, amelyek kapcsolatainkat terhelik. Brüsszelben nem kevesen gondolták, hogy ha felmutatnak egy modellt, azt mindenki automatikusan követni fogja. Ha tehát Franciaország és Németország összebékült, akkor majd Magyarország és, mondjuk, Szlovákia is dûlõre juthat. A probléma azonban ennél bonyolultabb. Tapasztalhatjuk, hogy egész Kelet-Közép-Európában, illetve tõlünk még keletebbre – túl az Európai Unión – rengeteg történelmi sérelem, etnikai feszültség lett láthatóvá 1989 után. Ezeket a szovjet rendszer lefojtotta. A fordulattal megkezdõdött a felszínre törésük. Jugoszláviában testvérháború robbant ki, a szovjet birodalom peremén fõként ortodox–iszlám összecsapásoknak lehetünk szemtanúi máig. Magyarország sajátos helyzetbe került. Környezetünkben önállósult nemzetek kaptak állami foglalatot. Ebben az új geopolitikai felállásban hét szomszédunk van. A fõvárosok – Zágráb, Ljubljana, Pozsony, Kijev – közelebb kerültek. Egészen másfajta lett a viszonyrendszerünk. Ehhez alkalmazkodnunk kell. Ezt az adaptációs munkát nem végzi el helyettünk senki. Ha az Európai Unió többi huszonhat tagjához nem alkalmazkodunk megfelelõképp, az persze nem jó, de kevésbé szembetûnõ. Az adódó problémákat nélkülünk is megoldják. A magyar–román, magyar–szerb kapcsolatok problémáit azonban senki nem oldja meg helyettünk. Ehhez igen nagy figyelem, találékonyság, kiváló diplomaták szükségeltetnek. Én magam módszeresen látogatom végig a szomszédos országokat. Mindegyiket, és igyekszem elõmozdítani a leltárkészítést. Mondom, mindegyiket, mert például Ausztriával kapcsolatban is vannak gondjaink – vegyük csak a határ menti szemétégetõ vagy a Rába habzásá-

6

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

nak kérdését. Ez ideig Szlovákiában, Szerbiában, Ausztriában jártam, hozzánk pedig román kollégám látogatott el. Tehát a hétbõl négy szomszéddal igen alaposan áttekintettük a teendõinket. Úgy látom, minden partnernél van hajlandóság az együttmûködésre. – A mögöttünk lévõ választási kampány után talán jobbak lesznek a feltételek. – Igen, a kampányban mindkét oldalon elhangzottak olyan dolgok, amelyek sértették a másikat. Ezen most túl vagyunk. Ebben a helyzetben mindegyik szomszéddal tovább kell lépni. Szlovákiában azt mondtam: nyissunk új fejezetet. Szerb kollégámmal abban állapodtunk meg, hogy tárgyalásaink egy mérföldkövet testesítenek meg, ettõl számítjuk a továbbiakat. Persze minden esetben – még akkor is, ha ezt nem hangsúlyozzuk túl – van bizonyos feltételesség. Vagyis: nagyon sok mindent tudunk tenni, ha a viszonzás is megtörténik. Jó szívvel támogatjuk például Szerbia vízummentességét a schengeni rendszerben, ha ugyanakkor a határátlépés fizikai feltételei is megteremtõdnek. Pl. megnyitják a régi röszkei átkelõt, Ásotthalomnál nyitunk egy nemzetközi átkelõt, és így tovább. Arról van tehát szó, hogy mindennek van egy cseretétele, és errõl nyíltan beszélünk. Én azt is nyilvánvalóvá tettem, hogy mi a szomszédainkban együttmûködõ partnert és barátot szeretnénk látni. Amit mi nyújtunk, az baráti jobb, amit el lehet fogadni, vagy el lehet utasítani. Ha elfogadják, és viszonozzák a barátságot, akkor hozzáláthatunk tartalommal megtölteni a viszonyunkat. De ez mindig úgy kezdõdik, hogy elõször a megoldatlan vagy a félig lezárt ügyeket kell megoldani, lezárni. Csak ezután lehet belevágni új ügyekbe. Nagyon sok ilyen szép új téma van. Az EU a júniusi csúcson fogad el egy új Duna-projektet. Transzeurópai vasutakat lehet építeni, amelyek átszelik országainkat. Hosszan lehetne sorolni, mi mindenben kínálja magát az európai együttmûködés. Ez azonban csak akkor lehet zavartalan, ha, mondjuk, Szlovákiában a nyelvtörvény a helyére kerül. Így remélhetõen inkább elõbb, mint utóbb odajutunk, hogy a szomszéd országokban élõ magyar kisebbségek és a nálunk élõ kisebbségek jól érzik magukat a szülõföldjükön. Ez megkerülhetetlen probléma, amelyet nem lehet félretolni, csak megoldani. Azt követõen tudunk továbbhaladni. – Mindenki, aki valamelyest jártas a politikában, tudja, milyen nagy a jelentõsége annak, hogy az Egyesült Államok külügyminisztere fogadja magyar kollégáját. Hiszen ahogyan a sajtó fogalmaz: az új amerikai adminisztráció tagjainál szinte sorban állás van. – Azt hiszem, nem tévedek, ha azt mondom, hogy egy ilyen találkozás jelzés, méghozzá pozitív jelzés Magyarországnak, és jelzés a kormánynak. Ennek szívbõl örülök, hiszen a világ legerõsebb országáról van szó, amely vezetõ hatalma annak a katonai szövetségnek, amelynek mi is tagjai vagyunk, és amely biztonságunkat garantálja. Nagyon fontos, hogy megerõsítsük elkötelezettségünket, szövetségesi hovatartozásunkat. Olyan ez, mint a szerelem a házasságban: rendszeresen ki kell mondani, hogy bizonyos legyen felõle a másik fél. Én részben egy ilyen „vallomással” megyek Washingtonba. Megerõsítem, hogy mi ugyanazt az értékrendet valljuk a magunkénak, mint az Egyesült Államok kormánya, és erõnkhöz mérten részt veszünk abban a küzdelemben, amelyben az Obama-adminisztráció egy új stílussal lép fel. Jól

„BARÁTI JOBBOT NYÚJTUNK”

7

látjuk, hogy az új kormány egy problémamegoldó szakaszt nyitott meg az amerikai politikában. – Obama elnök szálem alejkummal köszöntötte az iszlám világot a kairói egyetemen. – Bárki bármit mondjon errõl, Barack Obama cselekedetei nagyon meggyõzõen mutatják, hogy õ nem élezni kívánja a problémákat, hanem megoldani. Egy konszenzuskeresõ politikának pedig könnyebb a szövetségesének lenni. Nem mintha mi ki akarnánk bújni kötelezettségeink alól. Ellenkezõleg. Magyarország több helyen jelen van a világban katonai kontingensei révén. Tevékenyen részt veszünk Afganisztán stabilizálásában. Baghlan tartományban katonai, rendõri és civil területen egyaránt részt veszünk a béke megteremtésében. Tudjuk, hogy mára a tõlünk távoli területek is közelivé váltak. Tudjuk, hogy az afganisztáni–pakisztáni határvidéken zajló harci cselekményeknek bizony nagyon is közvetlen a hatásuk Európa biztonságára. Tudjuk, hogy mindig mindenre nagyon figyelni kell, mert lehet például, hogy ami ma Észak-Koreában történik, annak a következményeit holnap már mi is érzékelhetjük. Ugyanakkor mindezzel kapcsolatban szeretném hangsúlyozni, hogy hazánk fontos ország. Bármilyen térképen megtalálható. Ismerik a nevét. Megadatott Magyarországnak, hogy szuverén államként nemzetközi szereplõ legyen. Vannak nálunk nagyobb nemzetek, amelyek nincsenek ebben a helyzetben. Gondoljunk a kurdokra vagy a bajorokra. Õk nem tudnak külügyminisztert küldeni Washingtonba, mert másként tagozódtak be a világba. Nagyon meg kell tehát becsülnünk, hogy Magyarország „nemzetközi játékos” lehet. Ezzel a szereppel élni kell. Véleményem szerint tudunk is. Nagyon sok jó szakemberünk, sok jó diplomatánk van. A magam feladatának azt tartom, hogy az õ csapatjátékukat szervezzem. Azt tartom fõ feladatunknak, hogy ott legyen a nyomunk a világ fõ történésein. Erre nagyon sok esélyünk van a régiónkban és az Európai Unión belül. És nagy kihívások várnak ránk Amerikától Kínáig. – Ha már ezt említi, megkérdezem: szerepel-e tervei között oroszországi látogatás? – Lavrov külügyminiszterrel még ebben a hónapban találkozom, igaz, nem Moszkvában, hanem egy nemzetközi eseményen. Általában szólva nagyon fontosnak tartom, hogy a világ nagyhatalmaihoz fûzõdõ viszonyaink rendezettek legyenek. És ahogyan most Washingtonban ez a szándékom, ugyanúgy Oroszországgal is szeretném áttekinteni a kapcsolatainkat. Elengedhetetlenül fontosnak tartom, hogy a külügyminiszteri találkozók rendszeresek legyenek a két ország között, és ennek megfelelõ arányossággal történjenek a kormányfõi, illetve más magas szintû találkozók. Itt szükségesnek tartom kiemelni: nem szabad figyelmen kívül hagynunk, hogy Oroszország még mindig az átmenet nehézségeivel küzd. Magyarországnak az az érdeke, hogy ez az állam erõs, magabiztos legyen, népe jólétben éljen. Akkor ugyanis kiszámítható és megbízható partnerünk lesz. Nekünk nem a gyenge, labilis Oroszország az érdekünk. Ugyanakkor az orosz befolyást, amely ma nálunk eminens módon gazdasági területen nyilvánul meg, bizonyos korlátok között kell tartani. Miért nem félünk attól, hogy az Audi óriási gyõri beruházása után a Mercedes ugyancsak

8

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

nálunk – Kecskeméten – épít gyárat? Azért, mert pontosan ismerjük ezeket a cégeket, továbbá, mert a német és az európai jogrend teljes biztonságot garantál számunkra. Az orosz tõke sem az ördögtõl való. Az orosz pénz is jó pénz, ha átláthatóan és kiszámíthatóan mozog. De ha már itt tartunk, megemlítem, hogy az USA és Oroszország mellett Kínába készülök a közeljövõben. Ott is szeretném világossá tenni, hogy mit várunk partnerként ettõl a gyorsan emelkedõ hatalomtól. Úgy vélem, az eddigiekbõl kiderül, hogy a magyar külpolitikának van egy nagyon tudatos mozgása, amely a régióból, a szomszédsági politikából kiindulva az Európai Unión és a NATO-n át irányul a világ nagy gazdasági és politikai erõcentrumai felé. – Sok szó esik mostanában külképviseleti rendszerünk racionalizálásáról. – Amikor miniszterjelöltként meghallgatott az illetékes parlamenti bizottság, akkor beszéltem errõl elõször. Azt mondtam, a válság és a költségvetési megszorítások szükségessége csupán rávilágít arra, hogy egyfelõl túlméretezett, másfelõl alulfinanszírozott a magyar külügyi hálózat. Egy szûkebb, de jól ellátott szervezetre van szükségünk. Ha összehasonlítjuk a jelenlegit a hozzánk hasonló országokéival, azt tapasztaljuk, hogy a miénk húsz százaléknyival nagyobb, mint Ausztriáé, Finnországé vagy Svédországé. Persze minden egyes pozíció, állomáshely mellett nagyon sok érvet lehet felhozni, és fel is hoznak. Hogy ezek közül azok maradjanak meg, amelyekre valóban szükségünk van, igyekszünk elkerülni a „fûnyíró elv” alkalmazását. Nagyon alapos vizsgálatok után, a politikai, gazdasági szempontokat mérlegelve karcsúsítjuk a hálózatot. Érveim között elsõ helyen szerepel, hogy nekünk körülbelül egy olyan körben fontos jelen lennünk a világon, mint pl. Svédországnak. Ez azt jelenti, hogy úgy 80 országban célszerû képviseltetni magunkat, hozzávetõleg 100 képviselettel. E helyeken viszont igen jó munkát kell végeznünk. – 2011-ben hazánk tölti be az elnöki tisztet az Európai Unióban. Hogy állunk az erre való felkészülésben? – Az ezzel kapcsolatos munka immáron második éve folyik. Nagyszámú, kitûnõ szakértõ készül a feladat megoldására. Tanulják a teendõket, az újabb idegen nyelveket. E pillanatban a francia nyelv ismeretében vannak bizonyos hiányosságok. Ezekben a napokban azt vizsgáltuk, milyen helyszíneken lehet majd tartani a magyarországi rendezvényeket. Ma már sokkal inkább Brüsszelben koncentrálódik a munka hivatalos része, mint korábban. De az informális rendezvényeknek, például egy esetleges a csúcskonferenciának, azután a miniszteri, szakértõi, tudományos üléseknek és sok egyébnek nekünk kell biztosítanunk a helyszínt. Figyelembe kell vennünk, hogy a követelmények igen szigorúak. Így például a repülõtértõl való távolságtól a szállás minõségéig számtalan körülményt kell figyelembe vennünk. A költségvetéssel is foglalkozunk. Mostanáig közel 4 milliárd forintot költött a kormány az elnökségi elõkészületekre, és innen meredeken emelkednek majd az ezzel kapcsolatos kiadásaink. Ám Magyarországról elsõsorban annak alapján alkotnak képet az Európai Unióban, hogy mennyire tudunk vitákat vezetni. Hogy milyen a konfliktusmegoldó, konszenzusteremtõ képességünk. Sok különbözõ szinten és mûfajban fogják magyar

„BARÁTI JOBBOT NYÚJTUNK”

9

kormányzati tisztviselõk a huszonhetek üléseit vezetni. Ez a mi képességeink megméretésének nagy alkalma lesz tehát. Az az alkalom, amikor nem magyar ügyeket viszünk az unióba, hanem amikor az unió ügyeinek intézését mi vezetjük. Képletesen szólva: magyar karmester vezényli majd az unió nagy zenekarát. – A 2011. esztendõ elsõ fél éve tehát olyan idõszak lesz hazánk számára, amelyben az országképen sokat javíthatunk vagy ronthatunk. – Tapasztalatból tudom, hogy ami akkor történik, annak legalább egy évtizedig megmarad az emléke. Mindent meg kell tennünk annak érdekében, hogy az Európai Unió tagországai alapvetõen jó emlékeket õrizzenek Magyarországról. HOVANYECZ LÁSZLÓ

10

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

Merrefelé, Európa? Interjú Kukorelli István alkotmányjogásszal A nemzeti politikai színtereken zajló európai parlamenti választásokat jó ideje másodlagos jelentõségû választásokként értékelik. Ez a jelenség az új tagállamok belépésével, az EU bõvítésével még markánsabbá vált, s nem kivétel ez alól a 2009. évi voksolás sem. Ennek egyik fõ magyarázata, hogy az EP-választási csatákat is az egyes tagállamok politikai pártjai vívják egymással, s kampányuk középpontjába eminensen nem európai, hanem nemzeti politikai ügyeket állítanak.

– Elöljáróban arra kérem, hogy vázolja, miként alakultak ki az Európai Parlament megválasztásának jelenlegi szabályai. Azt hiszem, nem tanulság nélkül való történet. – Igen, a választási rendszer története is jól jellemzi, hogyan formálódnak az intézmények a közösségben. A Közgyûlést 1962-ben keresztelték át Parlamentté, majd ennek és a Tanácsnak a kompromisszumaként alakultak ki a jelenlegi választási rendszer alapjai 1976-ban. Évtizedeken keresztül sikertelenül kísérleteztek az egységes európai parlamenti választási rendszer megalkotásával. A Tanács 2002-ben hozta meg azt a határozatot, amely közös alapelvek elfogadásával „kiváltotta” az egységes európai szintû választási rendszert. A határozat szerint minden tagállamban a közös alapelvek – mindenekelõtt az arányos képviselet elve alapján – kell az Európai Parlament tagjait megválasztani. Az arányos rendszer jól ismert típusai közül az államok egy kisebb része (Magyarország ebbe a csoportba sorolható) a kötött vagy zárt listás, másik részük a szabad vagy preferenciális pártlistás megoldást részesíti elõnyben. Több állam, így Magyarország is elõírja az 5 százalékos minimális választási küszöböt. A választásnak minden tagállamban közvetlennek, szabadnak és titkosnak kell lennie. A 2004-es választásoktól kezdõdõen a nemzeti parlament tagjainak megbízatása összeférhetetlen az európai parlamenti képviselõséggel. Hangsúlyozni kell azt is, hogy az uniós polgárok bárhol, ahol lakóhelyük van, gyakorolhatják választójogukat, és a szavazás napján az állampolgárságuk szerinti ország listáira szavazhatnak. Az alapelvek tehát sok mindent rábíznak a tagállami jogalkotásra. – Ha az éppen harminc éve elõször tartott európai parlamenti választások hét eredményén végigtekintünk, egy lejtmenetet láthatunk. 1979-ben volt a legmagasabb a részvétel, és az idén a legalacsonyabb. Mivel indokolható ez általánosságban? – A nemzeti politikai színtereken zajló európai parlamenti választásokat jó ideje másodlagos jelentõségû választásokként értékelik. Ez a jelenség az új tagállamok belépésével, az EU bõvítésével még markánsabbá vált, s nem kivétel ez alól a 2009. évi voksolás sem. Ennek egyik fõ magyarázata, hogy az EP-választási csatákat is az egyes tagállamok politikai pártjai vívják egymással, s kampányuk középpontjába eminensen nem európai, hanem nemzeti politikai ügyeket állítanak. A választópolgárok nézõpontjából nem könnyû a helyzet, mert a belpolitikai küzdelmekrõl kell állást foglalniuk, ám mégsem akkora a tét, mint a nemzeti parlamenti választásokon.

MERREFELÉ, EURÓPA?

11

– Nézzük most a mögöttünk lévõ választások számait. – A politikai részvételt illetõen 1979-tõl kezdve a következõket tapasztaljuk. Az elsõ választáson a 9 tagállam szavazásra jogosult állampolgárai közül 63 százaléknyian szavaztak. 1984-ben – Görögország belépése nyomán – 10 ország választói voksoltak, 61 százalékos arányban. 1989-ben – miután Spanyolország és Portugália is taggá vált – 12 országban a szavazók 58,5 százaléka ment el választani. 1994ben ugyancsak 12 országban már csak 56,7 százalékos volt a szavazók aránya. Drasztikus esés mutatkozott az 1999-es választásokon, amikor a közben Ausztriával, Finnországgal és Svédországgal gyarapodott Európai Unióban 49,4 százaléknyian választottak. 2004-ben, amikor a 10 új tagországban is szavaztak, 45,5 százalékos volt a részvétel. Végül most, amikor már 27-re gyarapodott a tagországok száma, csupán 43 százalékos. Rögtön szóba kell hozni azonban egy tényt, amit az elemzõk általában fontosnak tartanak: van néhány olyan európai állam, amelyben kötelezõ a szavazás. Belgiumban például büntetik a távolmaradást, ennek meg is van az eredménye, mert általában nagy az állampolgári aktivitás és részvétel. Hasonló a helyzet Luxemburgban, Olaszországban és Görögországban. Ezen államok részvételi aránya némiképp kozmetikázza az összeurópai arányokat. Hogy mi a valóság, azt jól mutatja, hogy a 2009-es európai parlamenti választásokon a 375 millió szavazásra jogosult polgár közül mindössze 161 millió ment el választani. – Az elõbb szó esett a közömbösség okairól általában. Próbáljuk némileg részletesebben elemezni ezeket. – Köteteket írtak tele kutatók arról, mitõl függ a részvétel. Területi, települési sajátosságoktól, társadalmi rétegspecifikusságoktól például – ugyanúgy, mint a nemzeti választásokon. A közösségi szavazások esetében azonban minden bizonnyal meghatározó mindaz, amit euroszkepticizmusnak neveznek összefoglaló néven. Ez a jelenség pedig az utóbbi néhány évben szinte minden szinten felerõsödni látszik. Gondoljunk az alkotmányszerzõdés franciaországi és hollandiai elutasítására. Ugyancsak fontos tényezõnek kell minõsítenünk az Európai Unió gyakran és nem alap nélkül emlegetett demokráciadeficitjét. Nincs megfelelõ – sõt, gyakran szinte semmilyen – legitimációja a közösségi intézményeknek. A csökkenõ részvétel sem erõsíti a legitimációt. Feltétlenül megemlítendõnek tartom a föderalizmus problémáját. Az erre szakosodott szerzõk igen nagy számú elméletet fogalmaztak meg az Európai Unió mibenlétérõl. A parlamenti választások nem szakíthatók el az unió természetétõl. A legnagyobb kérdés az, hogy meddig mélyíthetõ és meddig bõvíthetõ az EU. A két dolog szorosan összefügg. Jól látható a bõvülés folyamata. Fél évszázaddal ezelõtt hat ország kezdte az integrációt, azután lettek kilencen, majd tizenketten. Még bõ öt esztendõvel ezelõtt is csak tizenöten voltak, ma huszonheten. És a folyamat még nem állt meg. Ugyanakkor természetesen az együttmûködés mélyülése is bekövetkezett. Azt hiszem, elég itt a közös pénz megszületésére, a határok eltûnésére utalni. Azonban – úgy tûnik – nem lett egyszerûbb a szervezet mûködésének mechanizmusa. Ezt az mutatja a legláthatóbban, hogy most senki sem tudja megmondani, a föderalizmus irányába halad-e az unió. A nemzeti akaratok megfigyelé-

12

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

se nyomán arra következtethetünk, hogy a föderalizmusnak ma az alapító atyák sem igazán hívei. Itt ismét joggal hivatkozhatunk a népszavazások eredményeire. – Sokan azt mondják, a gazdasági kényszerek elõbb vagy utóbb a föderalizmus útjára terelik a Közösséget. – Nem kizárt, hogy ez bekövetkezhet, mert Európa már eddig is túl sok világpolitikai pozíciót veszített, méghozzá nagyon rövid idõ alatt. Ezt mint nemzeti alkotmányjoggal foglalkozó kutató mondom, aki tapasztalatból tudja, hogy a nemzeti alkotmánybíróságok tagjai nem nagyon nevezhetõk föderalistának, hiszen igen éberen õrzik a nemzeti alkotmányt. A föderalizmus igazi támaszpontja a Brüsszeli Bíróság és az Európai Parlament. Tehát igenis vannak föderális eszmeiségen nyugvó intézmények a Közösségben. Ideje lenne eldönteni, hogy közjogilag mi is az Európai Unió. Egy laza államtársulás, vagy valami más. – Kezdetben egyszerû volt a helyzet. A szervezet neve jól illusztrálja ezt: Európai Gazdasági Közösség. A köznyelvben: közös piac. De mit jelent ez: unió? – Ugyancsak köteteket írtak az elnevezés problémájáról. Hasonló a helyzet az alkotmánnyal. Minek nevezzék? Végül önmagát is nemzetközi szerzõdésnek minõsítette az alaptörvény. Vagyis bármit vizsgálunk, mindig ahhoz a kérdéshez jutunk: merrefelé, Európai Unió? Lehetséges persze, hogy erre a kérdésre azt a választ kapjuk: az EU nem egyéb, mint politikai, gazdasági, jog- és kultúrközösség. Ebben az esetben nem kell kísérletezni az alkotmányjogi álmegoldásokkal. – Csak hát, miközben múlik az idõ, egyre újabb és újabb gondok kerülnek terítékre. Nem túl régen jelent meg a kiváló brit történész, Eric Hobsbawm nacionalizmusról szóló könyve, amelyben a tudós nagyon optimistán állapítja meg, hogy a nacionalizmus túl van a virágkorán. Ez persze lehetséges, viszont térségünkben, például, még ma sincsenek megbízható statisztikák arról, hogy mekkora a cigányság létszáma. Egy másik klasszikus, Milton Friedman pedig azt mondja, hogy nem lehetséges jóléti bevándorlási politika. Úgy tetszik, az Egyesült Államok tartja magát ehhez, de például Svédországban kiváló jóléti rendszer fogadja a bevándorlókat. – Európát általában nagyon nehéz Amerikához hasonlítani. Az Egyesült Államokban az 1920-as években a mozaiktársadalom politikáját felváltotta az „olvasztótégely” politika. Európában ilyesmi elképzelhetetlen. Van azonban egy sereg ügy, amiben nélkülözhetetlen az európai gondolkodás. Tulajdonképpen ilyen minden közpolitika. Rengeteg olyan dolog van, amit a világ többi része felé közösen kellene képviselni. Ilyen például a biztonságpolitika, a honvédelmi politika. Ehhez elõször ilyen kérdéseket kellene megválaszolni: legyen-e európai rendõrség? Legyen-e európai hadsereg? Legyen-e közös külpolitika? A következõ kérdés: milyen módon lehet ezeket megteremteni? Még tovább menve: közben nem esik-e szét a rendszer? – Egyfelõl tehát van az euroszkepszis, amit a választásokon tapasztalhatunk, másfelõl pedig kellene a föderalizmus, amely felé a globalizáció terel bennünket? – Van egy köztes sáv is, amelyben az eurorealizmus helyezkedik el. Magam is ennek vagyok híve a kétezer éves európai tradíció megértése és tisztelete okán. Ugyanakkor a saját szakmámban látom, milyen nehéz közös közjogi nevezõre jutni. Sokan beszélnek ugyan európai jogcsaládról, ám a valóságban ez a római–germán és

MERREFELÉ, EURÓPA?

13

az angolszász jogcsalád együttélését jelenti. A választási rendszer kialakításakor is óriási vita volt a francia és az angol fél között. – A választás, amirõl beszélünk, egy olyan idõszakban zajlott, amikor egy hallatlanul súlyos gazdasági válság sújtja a világot. Ebben a helyzetben mérvadó közgazdászok sürgetik globális intézmények létrehozását, átalakítását és megerõsítését. Egy világkormány megteremtését azonban egyetlen világosan gondolkodó szakértõ sem vizionálja. Európa azonban nem a világ, hanem csak annak egy része. Jó lenne azt mondani: egysége. Sajnos nem mondhatjuk, mert nem az. Elég csupán a 2000-ben elfogadott lisszaboni stratégiára utalni, amely szerint 2010-re Európának kellene lennie a világ legfejlettebb tudástársadalmának. Mint tudjuk, ez a projekt csúfos kudarcba fulladt. – Ezt természetesen érzékeli az unió, bizonyítja például a Római Szerzõdés aláírásának 50. évfordulóján, 2007. március 25-én elfogadott Berlini Nyilatkozat. Mármost ami a válságot illeti, azzal kapcsolatban mindig felmerül, hogyan lehet kezelni. A világkormány természetesen beláthatatlanul hosszú ideig fantaszták álma lesz, de az európai kormány szükségességérõl eléggé sokan beszélnek. Az Európai Bizottságot nem kevesen európai végrehajtó hatalomnak és kormánynak minõsítik. Az én személyes véleményem az, hogy az Európai Bizottság, a Parlament és a Tanács triumvirátusa együttesen érhet el eredményeket. Hiszen ha európai méretekben kívánják hatékonyan kezelni a válságot, akkor csak így lehet elõrelépni a hatékony európai kormányzás felé. De ha már egyszerre beszélünk a válságról és a választásról, akkor le kell szögeznünk, hogy a választás eredménye mindig is nagyon szoros összefüggésben van az aktuális gazdasági helyzettel, a társadalom erkölcsi-mentális állapotával. Ha megnézzük egy-egy európai parlamenti frakciónak az 1979 óta tartott választásokon elért eredményeit, akkor szinte egyenes összefüggést láthatunk a korabeli helyzet és aközött, hogy milyen arányban szavaztak a választók a konzervatívokra, a szociáldemokratákra, a liberálisokra. – A mostani választásokon erõteljes jobboldali elõretörést tapasztalhattunk. – Ez rendkívül szoros összefüggésben van a jelenlegi világgazdasági válsággal, és arra is felhívja a figyelmet, hogy noha a választások alapvetõen nemzeti tematikájúak, markánsan rajzolódnak ki bennük a közös trendek. Ennek ellenére az alacsony részvétel arra utal, hogy az európai állampolgárok vagy egyáltalán nem tudják, vagy kétlik, hogy igazi parlamentre voksolnak-e. És tényleg kérdés, hogy klasszikus értelemben parlamentnek nevezhetõ-e az Európai Parlament. Az, hogy közvetlenül választják a képviselõket, hogy valóban képviseleti intézményrõl van szó, hogy hatáskörei, fõleg a lisszaboni folyamat eredményeképp gyarapodóban vannak – a költségvetésben, a jogalkotásban, a Bizottság ellenõrzésében –, azt mutatja, hogy valódi parlamentrõl van szó. A tudatosabb választói csoportok viszont a másik oldalt is jól látják. Vagyis azt, hogy a kormány, a Bizottság mûködésével kapcsolatban nem érvényesül igazán a bizalmi elv. Megint más oldalról nézve: az Európai Parlamentben ugyanúgy léteznek frakciók, mint a nemzetiekben. Ezek mûködése azonban merõben más. Leegyszerûsítve: nem látható a kormánypárt és az ellenzék ádáz küzdelme. Amit persze a nemzeti parlamentekben nem

14

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

mindig szeretünk, de valamilyen érzelmi kötõdést vagy elutasítást kivált belõlünk, és éppen ennek alapján leszünk tudatos választók. A parlamentarizmusnak axiómája a többségi elv. Ez megvan az Európai Parlamentben is, de azt nem látják az európai polgárok, hogy miféle többség alapján születnek a döntések. Hogy miféle ellentétek is osztják meg a képviselõiket. Például: euroszkeptikusok kontra eurohívõk? Sokáig lehetne még sorolni a problémákat, de mindig az alapkérdéshez jutunk viszsza: merre tovább, Európai Unió? – Ön említette a tudatos európai választókat. Azt hiszem, ezzel nagyon fontos kérdést érintett: az európaiság mediatizálásának problémáját. Közhely, hogy ami ma nincs a médiában, az nem létezik. Márpedig az „európai ismeretek” címû mûsor ugyanúgy nem létezik a jelenleg legfontosabb médiumban, a televízióban, mint az ugyanilyen nevû tantárgy az iskolákban. Sokan bizonyára azt sem tudják Európában, ki jelenleg a hazájuk miniszterelnöke, de ennél nyilván nagyságrendileg többen nem tudják, hogy az Európai Uniónak egyáltalán van miniszterelnöke. Az európai intézményekrõl pedig ne is beszéljünk. – A mostani választások elõtt volt alkalmam értelmiségiektõl hallani olyan véleményeket, amelyek szerint a több székhelyû Európai Parlament olyan intézmény, ahová üdülni mennek a képviselõk. Tehát egyébként képzett, tájékozott emberek sem tudják, hogy mit jelent európaiként gondolkodni. Ebben szerintem is nagy a média felelõssége. Felelõssége, hogy az embereknek fogalmuk sincs, milyen munka folyik ebben a képviseleti szervben. Nem jó, hogy a nemzeti politizálás majdnem teljes mértékben kisajátítja magának az írott és elektronikus sajtót. És nagyon sajnálatos, hogy ez korántsem csupán nálunk van így, hanem szinte mindenütt. – Jó példa erre Csehország helyzete, amely most az ismert anomáliákkal tölti be az EU-elnökségi pozíciót, ráadásul államelnöke elszántan Európa-ellenes politikus. – Igen, ez is szerves része annak, ami a Közösség formálódása közben történik. A médiának az is feladata volna, hogy az ilyen jelenségeket megfelelõ módon mutassa be. Szerintem azonban az volna a legfõbb teendõje, hogy folyamatosan felhívja a figyelmet arra, miképpen befolyásolja a mindennapjainkat az, ami az unióban történik vagy nem történik. De még inkább figyelmeztetnie kellene arra, milyen mértékben függ a jövõnk a Közösség sikerességétõl vagy sikertelenségétõl. Ez persze nem könnyû feladat, de legalább törekedni kellene a megoldására. – Akik optimisták az EU jövõjét illetõen, azok arra figyelmeztetnek, hogy a Közösség mögött mindössze fél évszázados múlt áll, és ez történelmileg nagyon rövid idõ. – Ebben teljesen igazuk van. Azt azonban nem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy a történelem soha olyan sebességgel nem haladt, mint most. Egyebek között éppen ezért nehéz bármilyen prognózisra vállalkozni. Én, aki magam eurorealistának tartom, úgy vélem, hogy éppen a nehézségek, krízisek kényszeríthetik arra Európát, hogy megteremtse azt az egységet, amelynek révén versenyképes entitása lehet a világnak. HOVANYECZ LÁSZLÓ

15 MARJÁN ATTILA

Az Európai Unió nemzetközi versenyképességének kilátásai Európa egyik legfontosabb feladata hosszú távú versenyképességének megõrzése érdekében, hogy az alábbi kettõs gazdaságpolitikai, illetve társadalompolitikai célrendszert helyezze politikai fókuszába: egyrészt erõsítenie kell a magas hozzáadott értékû termelõi, illetve szolgáltatói szektorok szerepét a saját gazdasági szerkezetében az egyre erõsebb és egyre jobb minõséget kínáló Kína mint versenytárs térnyerésének ellensúlyozására; másrészt meg kell reformálnia költséges és fenntarthatatlan gazdasági-társadalmi modelljét. Ez különösen igaz a mediterrán és a kontinentális szociális modellt alkalmazó (az euróövezet gerincét alkotó) tagországokra.

1. Bevezetés Az Európa elõtt álló kihívásokat három szinten lehet megragadni. A kihívások külsõ rétegét a globális kihívások jelentik: a nemzetközi verseny erõsödése, új versenytársak megjelenése és elõretörése, a nemzetközi erõviszonyok átrendezõdése, a terrorizmus, illetve a globalizációs folyamatokra adott esetleges rossz (protekcionista) válasz veszélye. A középsõ – páneurópai – réteget az összeurópai problémák képezik, amelyek nem kapcsolódnak az EU döntéshozatali, szabályozási, intézményi tevékenységéhez, szélesebbek mederben helyezkednek el annál. Ilyen például az európai modell fenntarthatóságnak kérdése, a versenyképesség, illetve a termelékenység gyengesége és az európai népesség öregedése. A bevándorlás okozta társadalmi feszültségek, valamint a növekvõ energiafüggõség is ide tartoznak. Végül a belsõ – EU – réteg: az európai integrációval, az Európai Unióval kapcsolatos kihívások sokasága. Ezek alapvetõen az EU döntéshozatali, szabályozási, intézményi kérdéseihez kötõdõ problémák, illetve az „európai projekt” jövõje körül kialakult politikai bizonytalanság. A problémák három rétege szétválasztható egymástól, ám kapcsolatuk, egymásra való hatásuk vitathatatlan. A modellválasztáson túl az is rendkívül fontos kérdés, hogy milyen funkciót szeretnénk szánni az európai integrációnak, hogyan definiáljuk azt a jövõben, és hogy az Európai Unió mely – az európai kontinens elõtt álló – kihívások megválaszolására alkalmas, és melyekre nem. Hosszú távon a legfontosabb feladat a versenyképesség megtartása és erõsítése. A következõkben azokat a feladatokat vesszük sorra, amelyek helyes abszolválása lehetõséget ad Európa nemzetközi helyének, szerepének, illetve versenyképességének megõrzésére.

2. Az európai versenyképesség legfontosabb kérdései és kihívásai A versenyképességi elméletek kereskedelempolitikai, gazdaságpolitikai, termelékenységi megközelítést alkalmaznak; illetõleg mikrogazdasági, makrogazdasági és regi-

16

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

onális szintû összehasonlítást jelentenek. A kereskedelempolitikai versenyképességi elmélet azt vizsgálja, hogy egy adott ország adott ágazata milyen teljesítményre képes a nemzetközi versenyben, ami a legjobban az adott ágazat világpiaci exportrészesedésével fejezhetõ ki. A gazdaságpolitikai megközelítés lényege, hogy a nemzetgazdaság versenyképessége a nemzetközi munkamegosztásban jelentõs szerepet játszó vállalati versenyképességen mérhetõ le. A versenyképesség termelékenységi megközelítése a versenyelõnynek az egységnyi munkaerõköltséggel mérhetõ termelékenységen alapszik. A regionális versenyképességi megközelítés gazdaságpolitikai és gazdaságföldrajzi elemeket ötvöz, és az országokat alkotó régiók szintjén vizsgálódik. A regionális versenyképességi elõny eszerint azokban a régiókban jelentkezik, ahol kedvezõ a gazdaságszerkezet (alacsony a primer szektor aránya), az országos átlagnál jobbak a képzettségi mutatók, valamint a foglalkoztatás aránya, az áruk és a munkaerõ mozgása szempontjából a földrajzi elérhetõség kedvezõ, valamint relatíve magas az alkalmazott szabadalmak aránya. Európa legfõbb politikai fókusza az utóbbi években versenyképességének megõrzése és, ha lehet, növelése. Európa egyetlen esélye hosszú távú versenyképességének megõrzésére, ha az alábbi kettõs gazdaságpolitikai, illetve társadalompolitikai célrendszert helyezi a középpontba: l egyrészt fel kell erõsítenie a magas hozzáadott-értékû termelõi, illetve szolgáltatói szektorok szerepét a saját gazdasági szerkezetében az egyre erõsebb és egyre jobb minõséget kínáló Kína mint versenytárs térnyerésének ellensúlyozására; l másrészt meg kell reformálnia költséges és fenntarthatatlan gazdasági-társadalmi modelljét. Ez különösen igaz a mediterrán és a kontinentális szociális modellt alkalmazó (az euróövezet gerincét alkotó) tagországokra. 2.1. A gazdaság szerkezetének átalakítása a magasabb hozzáadott érték felé

A világ a kutatás-fejlesztési kapacitásokért verseng, a fejlesztõcégek pedig a piac mérete alapján választanak helyszínt a beruházásaikhoz. Mindkét felfogás racionális, és szinte már közhelynek számítanak a nemzetközi versenyképességrõl alkotott képünkben. A közfelfogás azonban gyakran téved. Elég, ha csak az elmúlt harminc évre tekintünk vissza, és belátjuk, hogy milyen gyorsan változhat a világ gazdasági erõviszonyairól alkotott képünk, milyen könnyen elfogadjuk, hogy egy ország vagy régió elindult a hanyatlás útján, míg egy másik ellenállhatatlanul az élre tör, ahol meg is marad akár évtizedekig is. Elfogadjuk azt is, hogy teljes gazdasági paradigmaváltás szemtanúi vagyunk, amikor a tõzsdei árfolyamok szárnyalását látjuk, és azt is elhisszük, hogy az adott ország gazdasága nyaktörõ ütemben fejlõdik, ha azt látjuk, hogy az ingatlanárak a csillagos egekbe szállnak néhány év alatt. Közgazdászok, brókerek, politikusok, szakírók és egyetemi professzorok bizonyultak nemegyszer kollektíven hiszékenyeknek az elmúlt néhány évtizedben. A kilencvenes évek elején mindenki kész tényként kezelte, hogy Japán egyszer és mindenkorra lekörözte az Egyesült Államokat, amely elindult a lejtõn, és folyamatosan vesztette el nemzetközi pozícióit, sõt saját cégeit is, hiszen a japánok sosem látott mértékû bevásárlásba kezd-

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

17

tek a tengerentúlon. Németország a maga fejlett iparával és fejlett szociális ellátórendszerével számított a másik csodagyereknek. Amerika vége a szociális német és a merkantilista „tervgazdasági” japán modell korszakának eljövetelét jelentette. Legalábbis ez volt a közvélekedés. Aztán jött az ezredforduló, és vele az új mantra: az „új gazdaság”. Ez utóbbi alapvetõen igaznak is bizonyult, de a szakmai közbeszéd rendkívüli mértékben leegyszerûsítette azt a módot, ahogy a világgazdaság alakulását láttuk. Erre nemcsak akkor döbbenünk rá, amikor a tõzsdei buborék 2001 utáni kipukkanását nézzük, hanem akkor is, amikor megvizsgáljuk az olyan hurráoptimista gazdaságpolitikai terveket, amelyek abban az idõben születtek Európában. A jelenlegi válságnak a nemzetközi versenyképességi relációkra vonatkozó értékelése szintén sok elhamarkodott ítéletet szülhet. Húsz éve a szociális és a merkantilista modell volt divatban, és az angolszász modell végét jósolók bizonyultak sarlatánnak. Ma pedig az európai modell gyengeségérõl cikkezik a szakirodalom. Vajon néhány év múlva a szociális modellt temetõkrõl fog kiderülni, hogy tévedtek? Nem így lesz. Két okból sem. Az egyik ok elvi: a gazdasági szabadságra, a versenyre, a kreativitásra és az egyéni (vagy vállalati) boldogulásra alapozott gazdasági modellnél még nem találtak fel hatékonyabbat. Idõlegesen lenyûgözõ eredményeket hozhat a merkantilista kapitalista tervgazdaság, de ez képtelen garantálni a fejlõdés motorját képezõ kreativitást. Ez volt az egyik legfontosabb oka Japán lehanyatlásának. A nagyfokú újraelosztás rendkívül boldog és igazságos társadalmat hozhat létre. De ennek a modellnek nemcsak az a problémája, hogy alapvetõen „jó” idõkben, vagyis a gazdasági felívelés idején mûködik, hanem az is, hogy képtelen fenntartani a fejlõdés másik fontos motorját: a motivációt. Az emberek motivációját a munkára, a küzdésre, a versenyre. A másik ok nem elvi, hanem gyakorlati: a turbóglobalizáció idején nincs lehetõség az elzárkózásra, a nemzetközi verseny egyre élesebb lesz. Kína és India nemcsak hatalmas, de olcsó és dolgos is, Amerika pedig nemcsak dolgos, de kreatív is. Illúzió tehát azt hinnünk, hogy az európai versenyképesség feletti aggodalom csak a szokásos alaptalan huhogás. Sajnos nem, minden arra vall, hogy ezt most komolyan kell vennünk. Önmagunkat csapjuk be, ha túlzott jelentõséget tulajdonítunk az olyan híreknek, mint például a World Economic Forum 2006-os jelentése a világgazdasági versenyképességrõl, amely szerint az Egyesült Államok öt helyet csúszott lefelé az elõzõ évhez képest, és Finnország, Svédország és Dánia is megelõzte a versenyképességi rangsorban. Az ilyen elemzések természetesen fontosak, de látni kell a különbséget a hosszú távú trendek és az évrõl évre bekövetkezõ kisebb változások között. A világ legsikeresebb és talán legfontosabb vállalatai megalakításában kulcsszerepet játszik a vállalkozói kreativitás megléte, illetve gazdaságpolitikai facilitálása. A világ kinyílt, és már nemcsak a tõke megy oda, ahol a legkedvezõbbek a feltételek a kibontakozásához, hanem a kreatív elmék is. Elmúltak már azok az idõk, amikor az amerikaiak Európától akarták tanulni a gazdaságpolitikát, mint egykor, a kilencvenes évek elején. Ha összehasonlítjuk az angolszász országok és a nagy eurózóna-tagállamok, illetve Japán gazdasági teljesítményét, azt tapasztaljuk, hogy drámai átrendezõdés következett be az elmúlt másfél évtizedben. 1990-óta az angolszász országok (USA, Ausztrália, Anglia, Kanada) GDP-növekedése számottevõen meghaladta a francia, a német, az olasz, illetve a ja-

18

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

pán ütemet. Az elsõ csoportban az átlagos növekedés 30 százalékos volt, a másikban ennek alig több mint a fele! Az egy fõre jutó GDP Németországban még az egyesülés után is 3 százalékponttal nagyobb volt, mint Angliában (1991-ben), de 2004re már 11 százalékponttal alacsonyabb lett! Olaszország pedig 2 százalékos kezdeti elõnyét 9 százalékos hátrányra változtatta. A skandináv országok és Hollandia az európai nagyokhoz képest azonban kimondottan jól teljesítettek. A 2008-ban elindult válság rendkívül nehéz helyzetbe hozta az Egyesült Államok gazdaságát (csakúgy, mint az európait), de az amerikai gazdaság végleges térdre kényszerülésével kapcsolatos vélekedések valószínûleg nem tekinthetõk megalapozottnak. Ha megvizsgáljuk a második világháború óta eltelt idõszakot, érdekes „hullámvasutat” látunk: ötven éve a három nagy európai ország és Japán az USA fejlettségének mindössze egyharmadán tengõdött. A kilencvenes évek elejére 80 százalékra tornázták fel magukat, de másfél évtized alatt újra visszazuhantak 70 százalékra (az 1973-es szintre), mintha az elmúlt húsz évben egy helyben jártak volna. Ennek a relatív visszafejlõdésnek több oka van, amelyek közül a termelékenységbeli különbség a legfontosabb. A másik bûnös a munkaerõpiac európai rugalmatlansága. Az ötvenes és a hatvanas években az amerikai munkanélküliség sokkal magasabb volt, mint az európai, ma éppen fordított a helyzet. Alapvetõen nem az amerikai szint csökkent, hanem az európai kezdett „szárnyalásba”: az amerikai munkanélküliség nagyjából a negyven évvel ezelõtti szinten állt 2004-ben, míg Németországban, Franciaországban és Olaszországban 8–10 százalék volt. A befektetések megtérülése is különbözõ a két országcsoportban: az angolszász világban kétszer nagyobb volt, mint a kontinentális Európában. És itt sem arról lenne szó, hogy az angolszászok javultak, hanem arról, hogy Európa és Japán eredményei romlottak (Japán esetében drámaian: a befektetések megtérülését [fordított értékben] mérõ Icor-mutató a harminc évvel ezelõtti 3-ról, 2004-ben 20-ra nõtt). A kontinentális nagy gazdaságok relatív visszaesését az is magyarázza, hogy a második világháborút követõ évtizedekben rendkívül nagy (az USA-hoz mért) termelékenységi lemaradást kellett (és tudtak) behozni. Ez egy egyszeri, történelmi kihívás és lehetõség volt. De a probléma igazából az volt, hogy az elsõ, nagy lendületû hullám után nem voltak képesek meghozni azokat a strukturális átalakítási döntéseket, amelyek a globális kihívásoknak való megfelelés miatt lettek volna szükségesek. A hatvanas–hetvenes években – a jólét idején – az újraelosztásra, a magas adózásra, a jóléti intézményekre alapozott modell erõsödött meg. Ez a modell azonban gúzsba kötötte a flexibilitást, az újító energiákat és a gazdasági szereplõk alkalmazkodóképességét. Mindez a termelékenység csökkenéséhez és – a modell céljaival ellentétesen – növekvõ munkanélküliséghez vezetett. Egy másik fontos jelenség: a kontinentális társadalmak egyre gazdagabbá váltak, de a rendelkezésre álló munkaerõ egyre fogyatkozott, jelentõsen csökkentve a belföldi keresletet, vagyis kialakult egy krónikusan magas megtakarítási szint, krónikusan alacsony hazai kereslettel párosulva. Érdekes módon a posztmodern kor hajnalán az is hátrányosnak bizonyult, hogy a kontinentális európai országok – fõképp Németország – fejlett ipari háttérrel, kultúrával és az ezt a bázist mûködtetõ bonyolult társadalmi érdekegyeztetési rendszerrel rendelkeztek. Az ipar számított a gazdaság zászlóshajójának, és a korporatív (stakeholder alapú) menedzs-

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

19

ment az irányítási rendszer alapjának. A szolgáltatási szektor és fõleg az infokommunikáció forradalma idején tehát egy nagy és nehézkes ipari, illetve vállalatirányítási rendszert kellett volna az új kor igényeinek megfelelõvé alakítani. De ez nem igazán sikerült, hiszen a nyolcvanas évek végére világossá vált, hogy a nagy nemzeti iparvállalatok globális sikerére épülõ gazdasági stratégia korszaka véget ért. A szolgáltatási szektor a tradicionális ipari országokban sokkal nehezebben tudott kifejlõdni a tradíciók és a rugalmatlan szabályok miatt. Azonban az „új gazdaság” korában az információtechnológia a siker kulcsa, és egyben a kudarcé is, ha az adott ország képtelen fejlõdni ebben a tekintetben. Az IT-szektor pedig a tõkén kívül egy dolgot akar: rugalmasságot. Ha ezt nem kapja meg, odébb áll, szinte percek alatt. A rugalmasságot az egész gazdasági környezetére kell érteni, amibe beletartoznak a gazdasági keretszabályok, az intézmények, a munkaerõ-szabályozás és a csõdeljárás flexibilitása is. A szolgáltatások megdöbbentõen fontosak ma már a termelésben, és ezt gyakran nem látják be még az ipari vállalatok vezetõi sem. Az amerikai McKinsey Global Institute vizsgálatai szerint egy fogyasztási cikk értékesítési árában megtestesülõ értéket egyharmad részben a szállítási, a nagykereskedelmi és kiskereskedelmi szolgáltatások ára képviseli, további negyedrészt képviselnek az egyéb járulékos szolgáltatások, mint a könyvelés, a bankszolgáltatás, a jogi és egyéb üzleti tanácsadási szolgáltatások. Ezek után már nem nehéz belátni, hogy a szolgáltatási szektor súlya miért 70–75 százalékos egy modern nemzetgazdaságban. A túlzottan szigorú monetáris politika, illetve az EU gazdaságpolitikai szabályainak rugalmatlansága szintén gyakran felmerült, mint az eurózóna problémáinak okozója (errõl késõbb még részletesen szólok), csakúgy, mint a túlzott exportfüggõség (illetve az elégtelen hazai kereslet). Érdekes módon a relatíve gyenge belsõ kereslet ellenére az euró inflációja tartósan 2 százalék felett maradt, ami a piaci erõk elégtelen mûködésére is utal. Az angolszász országok viszonylag gyorsan szolgáltatásés IT-orientálttá tudták tenni gazdaságukat. Pénzügyi rendszerük hatékonyabbnak bizonyult a megtakarításoknak a fogyasztás és a beruházások irányába csatornázásában, vállalatirányítási rendszerük pedig a cégeiket tette alkalmasabbá a gyorsuló világban való túlélésre. Olcsóbb és rugalmasabb szociálpolitikájuk pedig lényegesen csökkentette azt a sokkot, amit az ázsiai óriások megjelenése okozott. Természetesen semmi sem tart örökké, a világ rendje a változás, és a szerencse forgandó: az USA számára például, dacára meggyõzõ gazdasági tevékenységének, komoly fenyegetés hatalmas méretû ikerdeficitje. És 2008 óta komoly veszélybe került nemcsak az amerikai gazdaság, de a társadalom, fõleg az alsóközéposztály jelentõs része is, a jelzálogpiac összeomlásával és munkahelyek százezreinek megszûnésével. Európa több szektorban is versenyképes, de a baj az, hogy ha meg is elõzi Amerikát a tudományos kutatás területén, általában elmarad a kutatási eredmények gyakorlati kiaknázásában, vagyis a fejlesztésben és az innovációban. Ennek oka általában a bürokrácia, a szabályok nehézkessége és a gazdaságpolitikai célok kuszasága. Tény, hogy az USA évente 100 milliárd euróval többet költ kutatás-fejlesztésre, és az egy fõre jutó bejegyzett szabadalmak száma is a négyszerese az európainak. Ráadásul, amikor cselekvésre kerülne a sor, az európai vezetõk keze megmegremeg (gondoljunk csak arra, hogy az európai GDP 70 százalékát adó szolgál-

20

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

tatási szektor egységes piacát megalapozó irányelvet egyes piacukat féltõ tagállamok nyomására alaposan felhígították). Mint láttuk, ahol a kormányok nem lépnek elég gyorsan, ott a vállalatok veszik kezükbe az irányítást: Németországban a cégek drasztikusan leépítenek. Az európai vállalati szektornak szüksége is van az erõsödésre, hiszen jóllehet vannak globális mércével is jelentõsnek számító cégek, koránt sincsenek elegen. Egyes vélemények szerint az USA-ban tapasztalható erõsebb növekedés (3, illetve 2 százalék az elmúlt 15 év átlagában) alapvetõen annak köszönhetõ, hogy az amerikai népesség gyorsabban nõ, mint az európai: Amerikában átlagban 1,2 százalékos, míg az öreg kontinensen csak 0,4 százalékos volt a népesség növekedése. Ez azonban nem az igazi ok. Valójában a társadalmi erõforrások hatékonyabb felhasználása miatt lett gazdagabb az amerikai társadalom és nõtt gyorsabban az amerikai gazdaság. Megdöbbentõ, de igaz: szinte alig van olyan európai ország, amelyik gazdagabb, mint a legszegényebb USA-tagállam, pedig 150 évvel ezelõtt Amerika fejlettsége meg sem közelítette Európáét. A változás oka: stabil és tartós növekedés, amely nemcsak az egyéni vásárlõerõt növeli, de az államok újraelosztó-kapacitását is. A svéd Timbro intézet számításai szerint Portugália, Olaszország, Svédország és Finnország mindössze 2022-ben érné el az amerikai fejlettséget, ha a növekedési trendeket kivetítenénk – és mindezt úgy, hogy az USA fejlettségét befagyasztanánk a 2000-es évi szinten! A növekedés tehát a siker kulcsa – hosszú távon mindenképpen. De sajnos, míg a világ majdnem 50 százalékkal, az USA 40 százalékkal, addig az EU csak 25 százalékkal, ezen belül pedig az unió legfontosabb gazdasága mindössze 15 százalékkal nõtt 1995 és 2005 között. A gyorsabb fejlõdés nagyobb jólétet és nagyobb fogyasztást is eredményez: az amerikaiak 30 százalékkal többet fogyasztanak, mint az Európában leggazdagabbnak számító luxemburgiak, de az európai átlaghoz mérve a különbség majdnem 80 százalékos! Az életszínvonal fejlõdése a szegénység csökkenését is maga után vonja, ami igaz az Egyesült Államokra is, ahol nincs az európaihoz mérhetõ szociális ellátórendszer. És mégis, ha nagyobb a torta, egy vékony szelet is elég lehet a jóllakáshoz, és fordítva: a svéd háztartások 40 százaléka számítana alacsony jövedelmûnek az USA-ban. A Luxembourg Income Studies elemzése szerint a bruttó béreket figyelembe véve az USA-ban a lakosság kisebb százaléka él a szegénységi küszöb alatt, vagyis a gazdaság maga kisebb szegénységet termel ki, mint Európában. A kép viszont megváltozik, ha figyelembe vesszük a szociális redisztribúciót a két régióban: ha ezeket a kormányzati transzfereket is bekalkuláljuk, akkor azt látjuk, hogy a legtöbb európai országban valóban kisebb hányada él az embereknek szegénységben, mint Amerikában. Ez azonban nem a gazdaság teljesítményének, hanem szociálpolitikai újraelosztásnak az eredménye, amivel önmagában természetesen semmi probléma sincs, mindössze felveti a modell fenntarthatóságának dilemmáját. Az európai országok kormányai tehát egy kisebb tortából vágnak le egy nagyobb szeletet, amit visszaosztanak a rászorulóknak. Ez természetesen gyakran hatalmas adóterhet ró a társadalomra: egy szolgáltatás értékesítõje – ha minden létezõ adót, járulékot és egyéb közterhet levonunk – a vásárlótól kapott összeg felét vághatja zsebre az Egyesült Államokban, a negyedét Írországban és a tizedét Belgiumban.

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

21

Európa az USA-hoz méri magát, és ahhoz próbál felzárkózni. Amerika az új globális ellenfelekre, elsõsorban Kínára fókuszál. Az Amerika és Európa között az egy fõre jutó GDP tekintetében fennálló különbség alapvetõen három faktor következménye. Harmadrészben az alacsonyabb munkatermelékenységnek, harmadrészben a kevesebb ledolgozott munkaórának, harmadrészben pedig az alacsonyabb foglalkoztatási rátának az eredménye. A kilencvenes évektõl kezdõdõ termelékenységi lemaradásnak a beruházások és a verseny alacsony szintje, illetve az innovatív termelési megoldások elégtelen szintû alkalmazása volt a mögöttes oka. Az európai termelékenység azonban nem drámaian kisebb, mint az amerikai: az EU-15 az amerikai szint 92 százalékán, az EU-25 pedig a 83 százalékán állt 2004-ben. Számos tagállamban (Luxemburg, Franciaország, Belgium, Írország, Hollandia) még magasabb is a termelékenység, mint az USA-ban. Fontos tudni azonban, hogy ott, ahol magasabb a munkanélküliség, magasabb a kimutatott termelékenység is (így Európában), hiszen a nem dolgozó munkások nem szerepelnek a termelékenységi átlagban! (Egy furcsa, és igen sok kárt okozó európai paradoxon az, hogy a magas munkanélküliség a legmodernebb technikai ismeretekkel rendelkezõ szakemberek hiányával párosul.) További fontos szempont, hogy Európában a munkaórák száma folyamatosan csökkent a hetvenes évektõl kezdve, míg Amerikában konstans maradt, ami kifejezhet mentalitásbeli különbséget is, vagyis azt, hogy az európaiak több szabadságot igényelnek, mint a tengerentúliak, még akkor is, ha ez bevételkieséssel jár. A siker legfontosabb objektív mércéje tehát a termelékenység. A termelékenység kulcsfogalom a versenyképesség szempontjából. A termelékenység nemcsak a növekedés, de a jólét és a versenyképesség alapja is. Ezért aggasztó, hogy az Eurobarométer 2006-os felmérése így fogalmaz: „az európai állampolgárok nem látják az összefüggést az életminõség és a gazdasági teljesítmény között.” A termelékenység egyik legfõbb ereje az, hogy az nemcsak a politikai döntéshozók, hanem a gazdaságot mozgató vállalatok célja is, hiszen nagyon közeli korrelációban van a profitabilitással. Az egyes országok egy fõre jutó GDP-re vonatkozó adataiban (vagyis az adott országok gazdagságában) meglévõ különbségek alapvetõen a termelékenységben meglévõ különbségeket tükrözik. Leegyszerûsítve: minél nagyobb a termelékenysége egy gazdaságnak, annál gyorsabban fejlõdik és válik egyre gazdagabbá. A világ legtermelékenyebb gazdasága az amerikai, néhány szektortól eltekintve (autógyártás, háztartási elektronika stb.) szinte minden területen termelékenyebb, mint Japán vagy Európa. Az amerikai kiskereskedelmi szektor a japánnál, a telekommunikációs szolgáltatások pedig az európainál kétszer termelékenyebbek. Vagyis Amerikában fele akkora munkaráfordítás szükséges ugyanannyi érték (szolgáltatás) elõállításához. Közkeletû – luddista – tévhit, hogy a termelékenység növekedése a foglalkoztatás csökkenését vonja maga után, mondván, ha nõ a termelékenység, kevesebb ember is elõ tudja állítani a szükséges javakat. A nézet azért téves, mert a tortát – vagyis a gazdaság egészét – eleve adottnak, állandó méretûnek tekinti. Ezzel szemben a termelékenység javulása, jóllehet idõlegesen egyes szektorokban munkanélküliséget okozhat (egyébként ez is egyre kevésbé igaz a turbóglobalizáció korában), alapvetõen a tortát növeli, vagyis a gazdasági bõvülést

22

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

garantálja. Nem beszélve arról, hogy igen gyakran a technikai és irányítási fejlõdés motorja is egyben. Emellett van még egy igen fontos jellemzõje: hosszú távon meghatározza az adott ország fejlettségét és a társadalom életszínvonalát. A japán gazdaság a termelékenység szempontjából „duális”, hiszen a világpiacon verhetetlen szektorok (autógyártás, robotika, szórakoztató elektronika) hatalmas állami segítséggel és tervezéssel rendkívüli fejlettségi fokot értek el, míg az elsõsorban a hazai piacra termelõ ágazatok (és ebbõl van több) termelékenysége gyakran csak az amerikai fele vagy harmada. Európának szintén baja van a termelékenységgel – hiszen alacsonyabb, mint az amerikai –, de ennél sokkal nagyobb baj, hogy mivel az európaiak kevesebb munkaórát dolgoznak, nagyobb a munkanélküliség, illetve a társadalom sokkal gyorsabban öregszik, mint a tengerentúlon, még az amerikaival egyenlõ termelékenységi ráta sem lenne elég a leszakadás megállításához. Európának valójában az amerikainál nagyobb termelékenységgel kellene rendelkeznie ahhoz, hogy legalább szinten tudja tartani nemzetközi pozícióját! Valami történt Európával a nyolcvanas években: a második világháború utáni aranyévtizedek után megrekedtünk, életszínvonalunk ma is a 70 százaléka az amerikainak, éppúgy, mint harminc évvel ezelõtt. Furcsa módon a lemaradás éppen az európai integráció aranykorának, a belsõ piac létrehozásának idejével esett egybe. Manapság egy termelési vagy menedzsment-eljárás akár évek alatt „tradicionálissᔠválhat, azaz felválthatja egy újabb, korszerûbb, termelékenyebb. A tömegtermelés korszakából az intelligens és flexibilis termelési megoldások korába léptünk, ahol az outsourcing és a termelési kapcsolatok nemzetközivé válása a termelékenységet és a változtatásra való képességet teszi a legfontosabb erénnyé. A gazdaság már régen nem a termék elõállításáról, hanem a fogyasztó igényeinek felmérésérõl, kiszolgálásáról, és ha kell, alakításáról szól. Az európai ipari szerkezet ma még túlzottan rugalmatlan, ami az európai termelékenység folyamatos leszakadását vonja maga után. Európában nemcsak az infokommunikációs szektor gyengébb az amerikai versenytársánál, de – mint már jeleztem – a kutatás-fejlesztés területén is nõ az öreg kontinens lemaradása. Az egy fõre jutó szoftverfejlesztés volumene a nyugat-európai országokban csak az amerikai negyede-ötöde, a szoftverfejlesztésben foglalkoztatottak aránya a harmada a tengerentúlinak, és a szektor termelékenysége is csak a háromnegyede az ottaninak. Az innováció számára a jól, olcsón és gyorsan mûködõ szabadalmi és általános szellemitulajdonjog-rendszer – vagyis annak garanciája, hogy érdemes fejleszteni és újítani, hiszen garantált az újítás hasznainak kizárólagos élvezete – rendkívül fontos. Ha bizonytalan vagy bonyolult és akár évekig is elhúzódó bejegyzési procedúrán kell átesniük az innovátoroknak – legyenek azok cégek vagy kutatók –, akkor inkább elmennek máshová ötleteikkel. A termelékenységet alapvetõen kreativitással, fejlesztéssel és képzéssel, új, hatékonyabb termelési eljárások bevezetésével lehet növelni. Ezzel gazdaságilag egyenértékû az, ha a munkások többet dolgoznak ugyanakkora fizetésért. Erre az utóbbira is láttunk példát, és valószínûleg egyre gyakrabban fogunk ezzel találkozni a kínai versenytõl rettegõ Nyugat-Európában. Ennek a megoldásnak az elõnye, hogy azonnal érezteti a hatását, a hátránya viszont, hogy nem viszi elõre a gazdaság fejlõdését és óhatatlanul társadalmi feszültségekhez vezet.

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

23

A nagy gazdasági folyamatok nagyon sokszor lassan és apró lépésekben zajlanak: már a nyolcvanas években megmutatkozott az Egyesült Államok és Japán gazdasági fölénye. Míg a nyolcvanas évek végén Japán exporttermékeinek felét, az USA exporttermékeinek pedig közel kétharmadát a csúcstechnológiák körébe tartozó áruféleségek tették ki, addig ez az Európai Közösség országaiban együttesen alig haladta meg a 25 százalékot. Egyértelmûvé vált, hogy a kisméretû európai országok – amelyek ráadásul külön-külön is és együttesen is nemzeti jövedelmük jóval kisebb hányadát költötték kutatás-fejlesztésre és innovációra, mint tengerentúli vetélytársaik – nem képesek megfelelni a gazdasági verseny kihívásainak. A fragmentált nemzeti kutatási programok sok felesleges párhuzamosságot tartalmaztak. Európa nekiállt kidolgozni közös kutatás-fejlesztési politikáját. A közös kutatáspolitika felelõssége, hogy a kutatási szektort megfelelõen orientálja, és segítségével a kutatóhelyek eredményesen tudjanak együttmûködni a gazdasági élet többi szereplõjével. Egyre nagyobb súlyt kell helyeznie az új tudományos eredmények széles körû ismertetésére, a „piacközeli” alkalmazott kutatások anyagi támogatására, a kutatóhelyek és a vállalkozási szféra közötti kommunikációs csatornák és interfészek kialakításának elõsegítésére, a „spin-off” vállalkozások támogatására. Az európai politikai cél az, hogy a tagállamok átlagosan a GDP-jük 3 százalékát költsék kutatás-fejlesztésre. 2006-ban ettõl igen messze voltak (1,9 százalék, szemben az amerikai 2,6, illetve a Japán 3,1 százalékkal). A világ azonban nem vár Európára, a kutatás-fejlesztés globális volumene szárnyal. A világ cégei egyre többet költenek kutatásra: 2006-ban a világ 1250 legnagyobb vállalata átlagosan 7 százalékkal többet fordított erre, mint egy évvel korábban. A sokkoló azonban ennek megoszlása: az amerikai cégek 15, az európaiak mindössze 5 százalékkal növelték K+F-tevékenységüket (a világ legkiválóbb mérnökeinek hírében álló németek pedig mindössze 2 százalékkal). Egyébként a világ teljes K+F-tevékenységének 41 százalékáért „felelõs” az USA, és a tíz legnagyobb kutatás-fejlesztõ cég közül hat amerikai (elsõsorban technológiai cégek, autó- és gyógyszergyárak), és három európai (DaimlerChrysler, Siemens, GlaxoSmith Kline). Ráadásul nem egy egyszeri jelenségrõl van szó, hiszen az 500 legnagyobb európai cég már 2003-ban 2 százalékkal csökkentette K+F-kiadásait, míg az Európán kívüli cégek 4 százalékkal növelték azt. Ennek megfelelõen – a politikai deklarációk ellenére – az Amerikával szembeni lemaradás nõ, nem pedig csökken. Kína 2006-ban átvette a második helyet Japántól a kutatás-fejlesztési világranglistán. 2005-höz képest 20 százalékkal növelte K+F-beruházásait, de 136 milliárd dolláros K+F-büdzséje még így is eltörpül a 330 milliárdos amerikai mellett. Kínában nemcsak arra fordítanak nagy figyelmet, hogy egyetemeik természettudományos tanszékei magas színvonalon legyenek felszerelve, hanem annak ösztönzésére is, hogy külföldi cégek odavigyék kutatási központjaikat. Ennek egyébként az is lesz a következménye, hogy Kína néhány éven belül a GDP-jéhez mérten is többet fog kutatásra fordítani, mint Európa. Ami azonban igazi újdonság, hogy a kínaiak egyre többet költenek alapkutatásra. A kutatás-fejlesztési ráfordítások összege önmagában nem határozza meg a tudományos elõrehaladást és gazdaság egészének késõbbi fejlõdését, de kétségkívül nagy hatással van rá. Egy-egy évben, vagy egy rövidebb idõintervallumban csökke-

24

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

nõ kutatás-fejlesztési ráfordítások még nem vezetnek a kutatási környezet, a kutatási kapacitások és a humán erõforrások jelentõs leromlásához. A hosszabb távon stagnáló kutatás-fejlesztési beruházások azonban súlyos gondokat okozhatnak a gazdasági fejlõdésben, és a halmozódó hátrányokat nagyon nehéz ledolgozni. Kivétel nélkül valamennyi gazdaságilag felemelkedõ régió és ország példája azt bizonyítja, hogy tartós gazdasági növekedést csak úgy lehet elérni, ha nagy figyelmet – és ennek megfelelõ anyagi eszközöket – fordítanak az oktatásra, a kutatásra és fejlesztésre, valamint az innovációra. Az innováció az ötletek és a kutatási eredmények szabadalommá, termékké, szolgáltatássá alakítása. Ehhez elengedhetetlen az egyetemek, a kutatók és az üzlet intim kooperációja. Sajnos ebben bizonyul Európa a leggyengébbnek. Ahogy a volt finn miniszterelnök, Esko Aho által jegyzett jelentés fogalmaz: Európában paradigmaváltásra van szükség. Innovációbarát gazdasági és politikai környezetet kell kialakítani, és számos konkrét területen kellene elõrelépni, elég, ha a szellemi tulajdon szabályozását vagy a kockázatitõke-piacokat említjük. A társadalomnak el kell tudni fogadni azt, hogy a világ egyre gyorsabban változik, és jobb ennek az élére állni, mint védekezni ellene. Ha nem Európa jön elõ új kutatási eredményekkel, akkor megteszi más, más fogja megszabni a nemzetközi sztenderdeket, és más fogja diktálni a tempót a nemzetközi piacokon. Európának kimondottan jó esélyei vannak egyes szektorokban, ilyen például a megújuló energia vagy a környezetvédelmi technológiák területe. Ez nagyon fontos lehetõség, ha belegondolunk a klimatikus elõrejelzések üzenetébe; nem túlzás, ha azt állítjuk, hogy ezek a technológiák a 2010-es, 2020-as években hasonló szerepet játszhatnak, mint az információtechnológia az ezredfordulón. Az innováció berobbantásához azonban sok másra is szükség van: okosan megtervezett adókedvezményekre, a tudomány és az üzlet kiválóságainak klaszterekbe szervezésére. Európának nincsen igazán közös iparpolitikája, és innovációs politikája is kezdeti stádiumban van. Mondhatják, hogy az USA-nak sincs iparpolitikája a Nasdaqon és a New York-i tõzsdén kívül. Ez csak részben igaz, az innováció kibontakoztatásában kiemelt szerepe van az államnak, három minõségben is: mint szabályozó, mint vásárló és mint facilitátor*. Az állami szerepvállalás messze többet jelent, mint támogatási programok létrehozása, jóllehet ezek is fontosak, lásd az EU kutatási keretprogramjainak sikerét. Az állam vevõként is megjelenhet az innovatív termékek piacán, kötelessége garantálni a szellemi tulajdonjog, a szabadalmi és a közbeszerzési rendszer olajozott mûködését, és jól teszi, ha az innovatív cégek mûködési környezetét olyanná teszi, hogy azok ne vándoroljanak el más vidékre. Már esett szó arról, hogy Európa kiemelt politikai célja nemzetközi versenyképességének megõrzése, ami nem véletlen, hiszen versenyképessége erodálódni kezdett az elmúlt években. André Sapir közismert 2003-as jelentése az európai közös piac dinamizálásának, a tudásba való befektetésnek, a monetáris unió szabályrendszere megerõsítésének, az EU költségvetése és döntéshozatali rendszere megreformálásának fontosságát hangsúlyozta a versenyképesség visszaszerzése szempontjából. Az OECD egy 2005-ös jelentése – amely a lisszaboni program kritikáját adó * Facilitátor = a feltételek megteremtésével megkönnyíti a folyamatot.

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

25

Kok-jelentéssel egy idõben jelent meg – értékelést adott arról, hogy az amerikai gazdasággal összehasonlítva miért is esett vissza a növekedési lendület Európában és Japánban. Franciaországban, Németországban és Olaszországban az egy fõre jutó GDP 30 százalékkal alacsonyabb, mint Amerikában, és ez a különbség egyre nõ. A jelentés egyik érdekes megállapítása, hogy az országok tanulhatnak egymástól, de el kell kerülniük a másik szolgai követését. Az OECD azt javasolta, hogy az európai országok javítsák a munkaerõ kihasználását, fõként az 55 éven felüliek esetében, vagyis ösztönözzék az idõseket a munka folytatására. A szervezet szerint enyhíteni kell az üzleti életet sújtó, és csökkenteni az adminisztratív terheket, liberalizálni kell a postai és a vasúti szektort, javítani kell az EU közbeszerzési rendszerét, fokozni kell a versenyt a hálózati iparban, ahol a piac régebbi szereplõi még mindig monopolisztikus elõnyöket élveznek. Csökkenteni kell az agrártermelõk támogatását, és javítani az Európán belüli munkaerõ-mobilitást a nyugdíjjal összefüggõ jogok hordozhatóságának megkönnyítésével. Az OECD szerint a foglalkoztatásban meglévõ különbséget 60 százalékban magyarázzák az EU-tagállamok szabályozásában tetten érhetõ anomáliák. A 25 és 55 év közötti korosztályban a foglalkoztatási szint megegyezik az EU-ban és az USA-ban, a baj a fiatalok és az idõsek korcsoportjában van. Németország gazdasági helyzete különösen aggasztó. Sok feladat van még a munkaerõpiac liberalizálása területén, ami azonban fájdalmas politikai döntéseket (minimálbér-csökkentés, munkaóra-növelés, szociális jogok megkurtítása) jelent. Az Eurochambres 2005. márciusi tanulmánya szerint nem elég az, hogy az EU az Egyesült Államok hetvenes évekbeli versenyképességi szintjén állt, Amerikában 1978-ban volt 64 százalékos foglalkoztatottsági arány, és 1979-ben költöttek anynyit K+F-re, mint Európában 2004-ben. A tanulmány szerint az EU csak 2056-ra érné el az amerikai termelékenységi rátát, de kizárólag akkor, ha a termelékenység európai növekedése évi fél százalékkal meghaladná a tengerentúlit. Érdekes módon az európai IT-iparág termelékenysége majdnem eléri az amerikai szintet, de a mérete mindössze a fele annak. Ennek megfelelõen súlya az összes termelékenységi növekedésben is kisebb (40 százalék, összevetve az amerikai 60 százalékkal). Mindez párosul azzal, hogy Európában a K+F-befektetések sokkal kisebbek: csak a GDP 1,9 százalékára rúgnak a 15 régi tagállamban, szemben az amerikai 2,6 százalékkal. Ebben a legnagyobb ludas a magánszektor, és jóval kevésbé a tagállamok maguk. További hátrány, hogy az USA népességének egyharmada rendelkezik valamilyen felsõoktatási végzettséggel, míg ez csak az európaiak ötödére igaz, valamint az is, hogy az egyetemi kutatások rendszere is fejlettebbnek tekinthetõ Amerikában. Ráadásul az USA a világ legnagyobb agyelszívója (igaz, ez a szeptember 11-i események után már nem olyan mértékû, mint annak elõtte). A legnagyobb jelentõségû dokumentum azonban 2000 márciusában, Lisszabonban született: az európai kormányfõk „elhatározták”, hogy Európát a világ legversenyképesebb régiójává teszik 2010-ig. A 2000. év az „új gazdaság” kiteljesedésének, az optimizmusnak és a nagy terveknek volt az ideje mind a cégvezetõk, mind a politikusok körében. New York, London, Frankfurt és szinte az összes tõzsde a világon történelmi magasságokban szárnyalt. A gazdaság növekedése erõs volt, és megállíthatatlannak tûnt. Világmegváltó tervek születtek: a cégek milliárdos hitele-

26

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

ket vettek fel, a politikusok pedig szuperlatívuszoktól hemzsegõ nyilatkozatokat adtak ki. Mindezzel együtt a lisszaboni stratégia számos fontos és értelmes prioritást fogalmazott meg, és, ami a legfontosabb: rendkívül modernista megközelítésû volt. A tudásalapú gazdaságot, az információtechnológiát helyezte a fókuszba (mi mást is várhattunk volna 2000-ben, az internetbuborék tetõzésének idején?). Aztán jöttek a bajok, és jöttek „Lisszabon” kibõvítései és újraértelmezései. A brüsszeli intézményekben a karácsonyfa mást jelent, mint a közbeszédben: nem az ünnepekre feldíszített fenyõfát, hanem a tárgyalások, egyeztetések, politikai alkuk során „feldíszített” EU-kezdeményezést, amire mindenki felaggatja a maga ötletét, kis részprogramocskáját. „Lisszabon” igazi karácsonyfa lett: mindenki ráakasztott valamit, ami neki tetszik: egy kis környezetvédelem, egy kis versenyképesség, egy kis piaci reform, egy kis szociális gondoskodás, és így tovább. Mindenrõl szólt, tehát semmirõl, mindenkihez szólt, tehát senkihez. Elkerülhetetlen volt az újrafogalmazása, elsõsorban nem azért, mert a program értelmezhetetlen és kommunikálhatatlan volt, hanem azért, mert szinte egyik kitûzött célja sem bizonyult reálisnak (70 százalékos foglalkoztatási arány, a GDP 3 százalékának kutatás-fejlesztésre fordítása). A program félidejére, 2005-re kiderült, hogy a lekörözendõ USA-t nemhogy lehagytuk volna, de a lemaradásunk csak nõtt, sõt Kína is megjelent a radarernyõn! Az új 2005-ös program ezért a célok számának csökkentését, és a tagállamok végrehajtásban való részvételének megerõsítését irányozta elõ. A fõ célkitûzés az európai versenyképesség, a gazdasági növekedés és a munkahelyteremtés lett. Európa tehát „lemondott” arról, hogy a világ legversenyképesebb gazdasága legyen, és ez így van jól. Nem azért, mintha ez a cél nem lenne szép, hanem azért, mert nem reális. Van elég „apró” teendõ, amit el kell végezni. 2006-os becslések szerint az európai cégeknek évente 600 milliárd eurójába kerül az európai jogszabályoknak való megfelelés, majdnem kétszerese annak az összegnek, amit eredetileg gondoltak az elemzõk. A vállalatok jogalkalmazási költségeinek egy része természetesen indokolt és szükséges, de vannak olyan EU-szabályok is, amelyek betartása pénzbe kerül, de nem hoz társadalmi hasznot. Ezeknek a szabályoknak a kigyomlálása kezdõdött meg az elmúlt években. Formálódnak az új európai innovációs politika körvonalai is, amelynek része az európai szabadalmi és szellemitulajdonjog-rendszer, továbbá a közbeszerzési szabályok korszerûsítése, valamint a kutatás-fejlesztési klaszterek támogatása. A tagállamok belpolitikai realitása felülírja a reformterveket, elég, ha a francia ifjúsági munkavállalási törvénymódosítási tervek párizsi tüntetések utáni visszavonására gondolunk. A francia társadalom nincs reformhangulatban: változás helyett bûnbakot keres. Ennek ellenére a reformok, ha lassan is, de folynak: két lépés elõre, egy hátra. De a feladatok világosak: az oktatás modernizációra szorul, a munkaerõpiac liberalizációra, a nyugdíjrendszer szigorításra. A tagállamok talán felismerik, hogy szükségük van „Brüsszelre” ahhoz, hogy a fájdalmas reformok szükségességérõl meggyõzzék kiábrándult társadalmaikat. Szó sincs arról, hogy csak egy-két ország szorulna változtatásokra. Németország belátta, hogy kifizetõdõbb, ha az alacsony társaságiadó-kulcsot alkalmazó új tagországok piszkálása helyett maga is csökkenti adókulcsát. De a kelet-európai új tagokra is egy sor fájdalmas strukturális reformlépés vár még: költségvetésük egyensúlyba hozása után gondoskodniuk kell államháztar-

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

27

tásuk hosszú távú fenntarthatóságáról egy rohamosan öregedõ társadalmi közegben. Kérdés persze, hogyan lehetne igazi jelentõséget adni az EU-szintû koordinációnak és iránymutatásoknak, hogyan lehetne elérni, hogy a tagállamok be is tartsák vállalásaikat. Elõbb-utóbb eljön az idõ, amikor a valós gazdaságpolitikai koordináció kérdése nem lesz többé az asztal alá söpörhetõ. Az európai integráció legfontosabb eredménye – az eurót leszámítva – a közös piac létrehozása volt. A közös piac terve száz és száz európai gazdasági jogszabály megalkotását jelentette volna, de eleinte ezen jogszabályok elfogadását a tagállamok megvétózhatták, mert az európai döntéshozatali rendszer lehetõvé tette ezt. Aztán jött egy bizonyos Jacques Delors, aki azt mondta, hogy a szép tervek egy európai közös piacról örökre csak tervek maradnak, ha nem szüntetjük meg a tagállamok obstrukciós jogát, vagyis azt, hogy bármilyen európai jogszabály elfogadását megvétózhatják. Bevezették a minõsített többségre épülõ döntéshozatali rendet, és láss csodát: létrejött az egységes európai piac. A politikai klíma ma egészen más, mint két évtizede, „Brüsszel” ma mást jelent, mint akkor. De valószínûleg eljön egy pont, amikor Európa választani kényszerül: a tagállamok nemzeti érdeke a fontosabb, vagy az összeurópai versenyképesség. Vannak pozitív példák a tagországokban: sok helyen rohamléptekben fejlõdnek az e-kormányzati szolgáltatások – vagyis az állampolgárok egyre több esetben tudnak az interneten keresztül hivatalos ügyeket intézni –, egyre több ország nyújt adókedvezményt a cégek kutatás-fejlesztési tevékenységére, és nõ az idõskorúak foglalkoztatottsága. Vannak, akik azért támadják „Lisszabont” mert úgy vélik, hogy az nem más, mint Európa amerikanizálásának trójai falova, és valójában Európa kisebbségi komplexusának terméke. Véleményem szerint, akik így vélekednek, egyrészt túloznak az akcióterv modellváltoztató képességét illetõen, másrészt talán õk maguk szenvednek Amerika-komplexusban, és makacsul ellenzik a mástól való tanulás ideáját. Nem kevesen vannak, akik úgy vélik, hogy az alkotmányszerzõdést is azért szavazták le, mert az európaiak nem kérnek az amerikai modellbõl. Akik így gondolkodnak, „politikai megközelítésért” kiáltanak a gazdaság versenyképességét fokozó akciók helyett. Halkan kérdezem: hányszor kell még bebizonyosodnia annak, hogy a politikai víziók a gazdasági alapok nélkül kudarcra vannak ítélve? Az európai vállalatok mintha más pályán mozognának, mint a politikusok: aktív részesei és haszonélvezõi a globalizációnak, az európai cégek 2004-ben majdnem 60 százalékkal növelték profitjukat. Érdemes lenne tanulni tõlük. A Brüsszelbõl jövõ programoknak gyakran az a baja, hogy a tervek végrehajtása alapvetõen a tagállamok kényén-kedvén múlik, már amennyiben Brüsszelnek nincs valódi kikényszerítõ eszköze. Természetesen senki sem szeretne egy brüsszeli osztályfõnököt, aki dirigál és utasítja a tagállamokat, de egy rohanó világban és egy egyre heterogénebbé váló Európai Unióban szükség van a koordinációra. Nem „Brüsszel”, hanem a tagországok érdekében. Ezt elmagyarázni az utca emberének szinte lehetetlen feladat. Nem utolsósorban az volt az oka az eredeti program kudarcának – mint annyi más kezdeményezésének –, hogy az embereknek fogalmuk sincs arról, mit is akar „Európa” valójában, és „Európa” sem igazán tudja, hogy mit is gondol az európai állampolgár. Az Eurobarométer megkérdezte az embereket, hogy mit tudnak a saját országuk gazdasági problémáiról és gazdaságpolitikájáról.

28

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

A válaszok alapos ismeretekrõl adtak tanúbizonyságot, de alig tudtak valamit Európa globális helyzetérõl és az európai gazdaságpolitikai kezdeményezésekrõl. Európa – sem „Brüsszel”, sem a tagországok – nincs könnyû helyzetben: az egyre szkeptikusabb közvélemény számára kell az egyre több népszerûtlen intézkedést tartalmazó gazdaságpolitikai csomagot prezentálnia, az egyre élesebbé váló nemzetközi versenyhelyzetben. Mindezt úgy, hogy a közszereplõk, a véleményformálók és a politikusok egy része még azt az alappremisszát is megkérdõjelezi, hogy Európa elemi érdeke versenyképességének visszaszerzése. Európa hármas sikerprogramja a szabadság, a kreativitás és a motiváció háromszöge. A politikai és a gazdasági szabadság garantálása, a kreativitás kiteljesedésének elõsegítése, az emberek munkára, a vállalatok beruházásra motiválása. 2.2. Az európai szociális modell reformja

Európa egyik legnagyobb gazdaságpolitikai dilemmája az, hogy a második világháború utáni évtizedek gyors fejlõdésére és prosperitására alapozott szociális modellje, vagyis a jóléti állam mennyiben akadályozza a nemzetközi versenyben való helytállást. Vagy esetleg éppen ez a modell segítheti Európát a nemzetközi versengésben? A szociális modell sorsáról folyó vita természetesen messze túlmutat a nemzetközi versenyképesség szempontjain. A jóléti állam sokak szemében önmagában való érték, amelynek fennmaradása kulcsfontosságú az európai identitás megmaradása szempontjából is. Nagyon sok igazság van ebben. De olyan nézetek is léteznek, hogy éppen a szociális modell fenntartásának szükségessége indokolja az európai föderalizmus, vagy legalább egy szorosabb politikai unió létrehozását. Sõt olyanok is akadnak, akik szerint azért lenne szükség az egységes európai külpolitikai fellépésre, egy összeurópai külpolitika létrehozására, hogy Európa képes legyen hatékonyabban képviselni sajátos modelljét a nemzetközi kapcsolatrendszerében, és mintává tenni a világ többi része számára. Más szóval, hogy nagyobb politikai súlya legyen az egyre terjedõ amerikai és ázsiai „vadkapitalista” modellek – a globalizáció gátlástalan erõinek modelljei – feltartóztatásában. A szociális modell fenntartása az EUállampolgároknak az európai projektbõl való kiábrándulását is megoldaná, hiszen Európa végre adna nekik valamit: a jóléti gondoskodást, ami újra közel hozná az egyszerû embert az integráció eszméjéhez. Ebben a vitában nem arról van szó, hogy a tagállamok felemelik-e néhány évvel a nyugdíjkorhatárt, vagy csökkentik-e a munkanélküli segély folyósításának idejét. Itt Európa önképérõl, értékeirõl, intézményrendszerérõl, jövõjérõl, Európa sorsáról folyik a vita! Nézzük meg az európai modell jellemzõit! A fejlett nyugati világban alapvetõen két jelentõs gazdasági-társadalmi modell különböztethetõ meg: a piaci verseny alapú angolszász és a társadalmi kohézióra épülõ (kontinentális) európai modell. A tagállamokban sok évtizedes folyamatok során alakult ki a jóléti állam többékevésbé hasonlatos modelljeinek rendszere. Anthony Giddens, a brit harmadik út, vagyis a blairi megreformált baloldal irányzatának egyik szellemi atyja szerint a szociális modell meglétéhez a következõ öt kritérium szükséges. Egy fejlett és beavatkozó állam, ami azt jelenti, hogy a kivetett adók mértéke jelentõs arányt képvisel a

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

29

nemzeti jövedelemhez képest. Erõs jóléti intézményrendszer, amely minden állampolgárt szolgál, de leginkább a legjobban rászorulókat. A rendszer garantálja a gazdasági, vagy bármilyen más eredetû egyenlõtlenségek csökkentését. A szociális partnerek és a szakszervezetek kulcsszerepet játszanak a jóléti rendszer mûködésében és a munkavállalók jogainak fenntartásában. A politikai kezdeményezések kulcseleme a jólét és a foglalkoztatás növelése. Elmondható, hogy az európai szociálpolitikai rendszerek fontos szerepet játszottak Európa gazdasági berendezkedésének felépítésében és sajátos szociális modelljének megalkotásában, amely az elmúlt évtizedekben számos hangsúlyváltozáson ment keresztül. Az európai szociális modellnek rokonfogalma a német ihletésû „szociális piacgazdaság”. Ennek lényege, hogy a szabadságot, a tisztességes versenyt és a gyengébbek ügyét a hatalommegosztás révén, törvényekkel és intézményi szabályozással kell biztosítani. Ezért lett az állam feladata, hogy megteremtse a gazdasági rend azon keretét, amely meggátolja az önkényt és a hatalommal való visszaélést, felszámolja a jogtalan privilégiumokat és elõmozdítsa a társadalmi kiegyenlítõdést. 1949-ben Németország három – megszállt – nyugati övezetének Kereszténydemokrata Uniója tûzte zászlajára a „szociális piacgazdaság” programját, amelynek lényege a magántulajdon támogatása, a teljesítmények tisztességes és szabad versenye, a piacnak megfelelõ árak, a tervgazdaság elutasítása, a monopóliumok független ellenõrzése, a gazdaságilag elesettek szociális biztonsága és a tárgyalásokon alapuló bérmegállapodás volt. Elvetették a szocialista tervgazdaságot, de a gazdaságból teljesen kivonuló ultraliberális államra alapozott modellt is. A szociális piacgazdaság modelljének alapja a jog, az állam, az erkölcs, a szilárd normák, de a „modell” a gazdaság-, a szociálpolitika, a piaci viszonyok kontrollja érdekében egyezteti az érdekeket, „védi a gyengéket, a gátlástalanokat kordában tartja, lenyesi a kinövéseket, korlátozza a hatalmat, meghatározza a játékszabályokat, és ellenõrzi betartásukat. A piacgazdaság szükséges, de nem elégséges feltétele a szabad, boldog, igazságos és rendezett társadalomnak.” – írta Wilhelm Röpke közgazdász több mint fél évszázaddal ezelõtt. Azóta a szociális modell fogalma számos változáson és értelmezésen esett át. Tágabb értelmezésben az európai szociális modell fogalma a szociális védelmi rendszereken (pl. nyugdíj, egészségügy) túl magában foglal olyan területeket is, mint a segélypolitika, a szociális párbeszéd, az élethosszig tartó tanulás koncepciója és más aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök, sõt a szegénység és mindenféle diszkrimináció elleni küzdelem is. A modell elismeri a szociális partnerek szerepét, különösen a munkanélküliség elleni küzdelem, a munka és a képzés összekapcsolása, új munkaszervezési módszerek bevezetése területén. Európa-szerte az állam fekteti le a foglalkoztatással kapcsolatos alapvetõ szabályokat, és az európai emberek tudatába és kultúrájába mélyen beágyazódtak a szociális védelemmel kapcsolatos várakozások, elvárások. Az a felismerés, hogy a gazdasági fejlettség csak a szükséges, de nem elégséges feltétele a társadalmi fejlettségnek és az emberek jólétének, szervesen beépült az európai gondolkodásba, az amerikaiba sokkal kevésbé. Ennek megfelelõen az európai országok legtöbbjének jóléti indexe – ami a gazdasági fejlettségen kívül az élet minõségét is méri – meghaladja az amerikai értéket, ami az európai modell elõnyének ékes bizonyítéka.

30

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

Az európai modell talán úgy érthetõ meg a legkönnyebben, ha az amerikai vagy az ázsiai modellekkel hasonlítjuk össze. Az amerikai és az európai modell alapintézményei nagyon hasonlók egymáshoz, az eltérés az értékrendben van. Mindkét modell a magántulajdonra épülõ és versenyvezérelt piacgazdaságra, illetve a jogállamiságra alapot, de másként értelmezi az állami beavatkozás szerepét. Az angolszász – vagy más néven, liberális – modell „angol” modellként alakult ki, amely késõbb „amerikai” modellként érte meg jelenlegi, „kész” formáját, alapjául szolgálva egy „globális” piaci, versenyközpontú modell kialakulásának. Mint már említettem, lényege a verseny, a piaci szabadság, az individualizmus, és ezzel párhuzamosan a jókora jövedelemkülönbségek kialakulása. Jellemzõi a dereguláció, a liberalizáció, az árak és a bérek szabadpiaci létrejötte, a szakszervezetek gyengesége, a gyenge állami jelenlét, és a társadalmi egyenlõtlenségek nagyfokú tolerálása. Ezzel szemben az alapvetõen német eredetû európai „szociális” modell alapeszméje a jóléti állam, ahol a társadalmi kohézió, a verseny és az érdekegyeztetés együttes jelenléte, a szolidaritás és az erõteljes állami szabályozás számítanak a kulcselemeknek. A szociális (európai) és a liberális (angolszász) modell közötti legfontosabb különbségek leegyszerûsítve a következõk. Az európai modell erõsen preferálja az egyenlõséget, míg az angolszász modell nagymértékben tolerálja az egyenlõtlenséget. Az európai modellben a munka biztonsága, míg az angolszászban a munka rugalmassága, hatékonysága a kulcselem. Az angolszász modellben sokkal kisebb szerepe van az állami társadalombiztosítási rendszereknek, illetve az állami újraelosztásnak, és jelentõs különbség van a két modell vállalatirányítási (anonim részvénytulajdonosok versus „stakeholderek”), vállalatfinanszírozási (tõzsde versus bank), illetve vállalati menedzsment kultúrájában is. Az EU-tagállamokban az állam mérete jelentõs: a megtermelt javak nagyjából fele felett rendelkezik, a két szélsõérték Írország (35 százalék), illetve Svédország (60 százalék). Az állam súlya, vagyis a GDP felett való rendelkezésének aránya a kilencvenes évek közepéig folyamatosan nõtt Európában, amiben szerepe a volt szociális modell (elsõsorban az újraelosztó politikák, mint pl. egészségügy, oktatás, munkanélküli-ellátás) fejlõdésének, de más, alapvetõen makrogazdasági gyökerû folyamatoknak is. Így a hetvenes évek olajválsága miatt felhalmozott államadósság törlesztési kényszerének, vagy a nyolcvanas, kilencvenes évek recessziói miatt szükségessé váló anticiklus politikáknak. 2003-ban a beszedett adók GDP-hez mért aránya az EU-ban 42 százalék volt, szemben az USA és Japán 26, illetve Kína és India 17 százalékos értékével. Az EU-tagállamok átlagosan a GDP 27 százalékát költik szociális politikákra, míg Japán 17, az USA pedig mindössze 15 százalékot. Ezek a számok kiválóan rávilágítanak a modellek között létezõ különbségekre. Sokakat foglalkoztat a kérdés, hogy mit tehet valójában az Európai Unió a szociálpolitika területén. Mivel ez a terület nem tartozik a valós közösségi kompetenciák közé, és – mint láttuk – létezik egy, a kontinentálistól markánsan különbözõ brit (és ír) modell, nincs konszenzus a tagállamok között a harmonizációt illetõen. A válasz tehát az, hogy nem túl sokat. Ennek kirívó példája, hogy 2006 nyarán az európai munkaügyi miniszterek immár negyedszer bizonyultak képtelennek megegyezni arról, hogy a tagállamoknak legyen-e lehetõségük eltérni a heti munkaidõt 48

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

31

órában maximáló európai jogszabálytól. Angliában minden harmadik munkás szerzõdésében szerepel egy olyan pont, amely lehetõvé teszi, hogy a munkáltató heti 48 órán túl is igénybe vegye munkáját, ezért a britek 65 órában szeretnék meghúzni az európai maximumot. Ezzel szemben – mint tudjuk – Franciaország néhány éve bevezette a 35 órás munkahetet. Az unió szintjén az európai szociális modell fogalma még nem kapott normatív értelmezést. Az „európai szociális tér” építése – amelyet részben normatív eszközökkel, részben a nemzeti szociálpolitikák harmonizációjának útján kívánnak elérni – a kilencvenes évek nagy újítása volt, de elmondható, hogy az Európai Unió szociálpolitikai céljai folyamatosan bõvültek annak létrejötte óta. Míg a Római Szerzõdés 1957-ben csupán a közös piac létrehozása érdekében tûzte célul a munkavállalók élet- és munkakörülményeinek javítását, addig napjainkra a célok a teljes foglalkoztatottságtól a magas szintû szociális védelmen és a nemek közötti egyenlõségen át a tagállamok közti szolidaritás biztosításáig terjednek. S bár a szociálpolitika az Európai Unióban alapvetõen a tagállamok kompetenciájába tartozik, ennek ellenére létezik közösségi szintû koordináció. A kilencvenes évek végétõl a szociálpolitika európai szintû közelítésére bevezették az ún. nyitott koordinációs mechanizmust, amely kötelezõ érvényû szabályozás nélkül, a tagállamok hatáskörét meghagyva a nemzeti szakpolitikai célkitûzések közelítését segíti elõ. E módszer nemzeti akciótervek kidolgozásával és a végrehajtás eredményeit elemzõ, összehasonlító közös jelentések készítésével járul hozzá a közös stratégiai célok megvalósításához. A közösségi szociálpolitika számára léteznek tabutémák: minden olyan kérdés, amely bérrel, jövedelemmel, illetõleg társadalmi újraelosztással kapcsolatos, vagyis a legfontosabb dolgok. Továbbá a közösségi szociálpolitikához tartozó területek köre is igen behatárolt: többnyire csak meghatározott csoportokra, illetõleg szituációkra korlátozódik, és döntõen minimumkövetelményeket határoz meg. Az EU deklarált politikájában a liberális piacgazdaság és a szociális biztonság, vagy más szavakkal: a versenyképesség és a szolidaritás közötti egyensúly fenntartása kiemelt helyet kap. De míg a piaci liberalizáció az európai integrációt létrehozó szerzõdés alapelve, addig a szociálpolitika területén az unió alig rendelkezik hatalommal. Ez a szituáció képezi az Európai Unió jövõjérõl folyó egyre élesebb vita egyik alapproblémáját. A szociális, vagyis az erõs állami irányításon alapuló modell óhatatlanul visszaszorulásra kényszerül, dacára annak a ténynek, hogy az államok újraelosztó, vagyis költségvetési szerepe folyamatosan nõtt az elmúlt évtizedekben. Ez a folyamat már jóval a turbóglobalizáció kilencvenes évekbeli beindulása elõtt megkezdõdött. Az ötvenes, hatvanas évek nyiladozó nemzetközi gazdasági rendjében az államoknak fontos szerep jutott abban, hogy az adott ország komparatív elõnyökkel rendelkezõ ágazatait felfejlesszék. Az állam a hetvenes, nyolcvanas évekig nemcsak szabályozója volt a nyugat-európai gazdaságoknak, hanem nagyon fontos tulajdonosa is. A nagyarányú állami tulajdon nemcsak a versenyképesség szempontjából volt akkor elõnyös, de fontos szerepet játszott a szociális modell megerõsödésében is, hiszen az állam a saját vállalatain keresztül tudta a legegyszerûbben közvetíteni szociálpolitikáját, ami továbbgyûrûzött a magánszektorban. De, ahogy a világ egyre jobban ki-

32

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

nyílt, és a verseny élesedett, változásra és mindenekelõtt a változás képességére volt szükség. Erre pedig az állam képtelen volt: elindult a széles körû privatizáció Európa-szerte. Az állami tulajdon csökkenésén és a „nemzeti bajnokok” (nagy nemzeti vállalatok) elvesztésén túl az államok befolyása azáltal is csökkent, hogy a nemzetközi játékszabályokat egyre inkább a piac, mintsem a kormányok határozzák meg. Még akkor is igaz ez, ha a válság miatt az utóbbi években ezzel ellentétes tendenciákat látunk. Ezek a tendenciák majdnem biztosan ideiglenesek lesznek. Véleményem szerint az európai klasszikus szociális modell fenntarthatatlan és nem szolgálja az európaiak érdekeit. A problémák már jó ideje mutatkoznak: 1980 óta Európa a leglassabban növekedõ része a világnak. A termelékenység szintje folyamatosan csökken, a kutatás-fejlesztésben való lemaradásunk Japántól és Amerikától egyre nõ, a lakosság rohamosan öregszik. Az európai gazdaságok rugalmatlanná, a szabályok rabjaivá váltak, aminek egyik jele, hogy számos tagállam képtelen csökkenteni makacs és magas munkanélküliségét. Ahogy az OECD nagyhatású jelentése (The OECD Jobs Study – 1994) megállapítja, Amerikában a munkanélküliség alig emelkedett 1970 óta, Európában ezzel szemben rohamos növekedésnek indult, és azóta is 9–10 százalékon áll. A szociális piacgazdaság bölcsõjének számító Németországban 1970-ben 1 millió munkanélküli volt, 2005-ben már ennek az ötszöröse, akik között egyre több a képzett szakember. A hetvenes évek közepéig az európai foglalkoztatottsági ráta meghaladta az amerikait, a munkaképes korúak 64 százaléka dolgozott Európában, míg az USA-ban csak a 62 százalékuk. Az ezredforduló környékére drámai változások álltak be: a foglalkoztatottsági ráta Európában 61 százalékra csökkent, míg Amerikában 74 százalékra nõtt. Kialakult az „EU–USA foglalkoztatási szakadék”, ami 1997-ben már 34 millió „hiányzó európai munkahelyet” jelentett. A szakadék három népességi kategóriában, a fiatalok (15 és 24 év közöttiek), az idõsek (55 és 64 év közöttiek) és a középkorú (25–54 éves) nõk körében a legnagyobb. Ezek voltak a tünetek, de mi a betegség maga? A hagyományos – nevezzük – kontinentálisnak – szociális modell költségvetési szempontból fenntarthatatlan, a középszerûséget támogatja, és középszerû szolgáltatásokat nyújt, mint például az ingyenes orvosi ellátás, amely gyakran hosszú kezelési várólistákkal párosul, vagy a gyenge minõségû, és a piaci igényekhez nem alkalmazkodó oktatás. A modell nem ösztönöz munkára, és fõleg nem hatékony munkára, sõt a munka elkerülésére, korai nyugdíjra, betegszabadságra késztet. Ezek a jelenségek egyébként még a legjobban mûködõ skandináv modellben is tetten érhetõk. Az európaiak kevesebbet és kevésbé hatékonyan dolgoznak, mint az amerikaiak, ami lehetetlenné teszi Európa gazdasági felzárkózását. Ellentmondásos véleményeket lehet hallani arról, hogy az európaiak a „poszt-produktivizmus” doktrínájának megfelelõen valóban a szabadidõt preferálják a több pénz (vagyis a több munka) helyett, vagy egyszerûen a rendszer nem ösztönzi õket, esetleg nem ad lehetõséget nekik a több munkára. Hosszú távon mindenesetre a kontinentális modell eltorzítja a munkához való hozzáállást, és a rendkívül szigorú szabályok, amelyek a munkavállalók munkában maradáshoz való jogát garantálják, arra kényszerítik a munkaadókat, hogy kétszer is gondolják meg új munkaerõ felvételét. Ez merevvé, bezárkózóvá, a külvilág változásaival szem-

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

33

ben gyanakvóvá teszi a mentalitást, ami pedig a protekcionizmus melegágya. Egy ilyen rendszer a befektetõket a magas adókkal, a kutatókat és a vállalkozókat a lehetetlen bürokráciájával menekülésre készteti, és képtelen rugalmasan reagálni az egyre gyakoribb változásokra, képtelen kezelni a bevándorlást, az öregedést és a család szerepét a megváltozott világban. A magas minimálbérek, amelyeket akár törvény, akár a szakszervezetek garantálnak, magas munkanélküliséget vonnak maguk után a képzettséggel nem rendelkezõ társadalmi rétegekben. Ezek a rétegek pedig gyakran bevándorlók vagy bevándorlók leszármazottai. Innen csak néhány képzeletbeli lépést kell tennünk, és eljutunk a párizsi gettólázadásokig. A gondoskodó állam sok anya számára – legalábbis anyagi szempontból – helyettesíti a gondoskodó apát, sok apa számára pedig helyettesíti a gondoskodás kötelezettségét, ami a családi kötelékek lazulásával járhat. A szociális jogok körülbástyázása és a rugalmatlan munkaerõ-piaci szabályok alapjaiban változtatják meg a kontinentális társadalmakat: Németországban például kialakult az „atipikus munkavállalók” osztálya. Ezek a munkavállalók részei az államnak, de nem részei a jóléti államnak. A munkaerõpiac kétszintûvé vált egy 2003-as törvénymódosítás hatására, amely az égbeszökõ munkanélküliséget volt hivatott orvosolni. A felsõ szinten találhatók a „jóléti” munkavállalók, akik a teljes, „hagyományos” szociális védelmet élvezik, és szinte lehetetlen elbocsátani õket. Az alsó szinten pedig a részmunkaidõben, eseti és minimális jogokat biztosító szerzõdésekkel rendelkezõk egyre növekvõ hada gyülekezik. Õket bármikor el lehet bocsátani, a fizetésük a töredéke a jóléti állampolgárokénak, gyakran még fizetett szabadság sem jár nekik, jutalomról pedig szó sem lehet. Ezek a munkavállalók a bangalori számítógép-programozók európai „globalizált testvérei”. Kihullottak saját jóléti államukból, de legalább van állásuk, és alapvetõen szociális gondoskodás nélkül veszik fel a versenyt az indiai és a kínai munkásokkal a virtuális globális munkaerõpiacon. Németországban már kevesebb mint a munkavállalók fele tartozik a jóléti kategóriába. 2002 és 2006 között 1 millió jóléti állás szûnt meg, és pontosan ennyi új „globalizált” állás keletkezett. És ne gondolják, hogy segédmunkásokról van szó! Számos képzett, diplomás ember van köztük. Tûrhetetlen, mondhatják. De kérdezem, mi okozta e helyzet kialakulását: a globalizáció, vagy a protekcionizmus? Mit is mutat valójában a kétszintû munkaerõpiac kialakulása, vagyis a belföldi outsorcing: a kínai és amerikai pusztítást az európai társadalomban, vagy az európai társadalmak egészséges túlélõ ösztönét, amelyek megpróbálnak együtt élni az új kor új szabályaival? Ez persze nem lehet a végsõ megoldás, hiszen amellett, hogy a munkaerõpiac jelentõs részében továbbra is konzerválja a versenyképtelenséget okozó viszonyokat, egyúttal antiszolidáris is, hiszen a két réteg társadalmi szituációja között égbekiáltó különbség van, és szinte lehetetlen az átjárás alulról felfelé. További reformok kellenek az országban, ahol az anyák legnagyobb része nem dogozik, az emberek legtöbbjének heti munkaideje 35 óra vagy még annál is kevesebb, ahol a munkaadó számára szinte lehetetlen a munkavállalók elbocsátása, és ahol a szakszervezeteknek de facto monopóliuma van a bérek meghatározásában. Reformok kellenek Európa-szerte. A jóléti rendszer ezzel együtt Európa egyik legnagyszerûbb eredménye volt, amíg volt rá elég pénz, és világossá nem váltak negatív következményei az idõközben meg-

34

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

változott világban. A jóléti rendszert nem eldobni, hanem finanszírozhatóvá és észszerûbbé kell tenni. Ehhez azonban látni kell negatív hatásait is. De mik is a szociális modell legfontosabb kihívásai? Elsõsorban a modell saját protekcionizmusa, azok a reflexek, amelyek képtelenné teszik a spontán megújulásra. Természetesen a turbóglobalizáció fejleményei voltak azok, amelyek nyilvánvalóvá tették a modell gyengeségeit, és tovább fokozták problémáit. Emellett Európa lassabban tudott modern szolgáltatási orientáltságú gazdasági régióvá válni, hiszen sokkal inkább iparorientált, mint az Egyesült Államok (a szolgáltatásban foglalkoztatottak aránya 79 százalék az USA-ban, és 69 Európában). Korunk húzóágazatai a kutatás-fejlesztés és az információtechnológia, amelyek rendkívül rugalmas gazdaságitársadalmi környezetet igényelnek. Ezt a kontinentális Európában nemigen találják meg: a kontinentális modell rendkívül rugalmatlan, és képtelen megfelelõ gyorsasággal reagálni a változásokra. További fontos veszélyforrás az öregedés is (1970ben még csak átlagosan 11 évet töltöttek nyugdíjban a férfi munkavállalók, 2005ben már 18-at), ami sok egyéb gazdasági és társadalmi hatása mellett a költséges jóléti rendszerek hosszú távú finanszírozhatóságát is lehetetlenné teszi, és a növekedést is visszafogja, méghozzá évente mintegy fél százalékponttal. Lehetetlen figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy Kína és India színrelépésével milliárdnyi munkavállaló lépett a globális munkaerõpiacra, ami által a világon létezõ tõke és munkaerõ arányát kevesebb mint a felére csökkentette. Ez rendkívül drámai változás, amely a társadalmi viszonyok mélyreható módosulását idézi elõ Keleten és Nyugaton egyaránt. Az Európai Unió túl sok lovat akar megülni egyszerre: a szociális biztonság és a szolidaritás, a versenyképesség növelése és a liberalizáció, az USA lekörözése és az egyensúly fenntartása nem tûnnek könnyen összeegyeztethetõ feladatoknak. Választani kell. A jelenlegi kontinentális modell napjai meg vannak számlálva. A kontinentális modell országaiban, ha lassan is, de zajlanak a jóléti és a munkaerõ-piaci reformok, általában heves társadalmi ellenállásba ütközve. A legnagyobb figyelem a német nagykoalíció reformtörekvéseire irányul. A közel 150 milliárd eurós költségvetésû egészségügyi rendszer reformját – amely piacközelibb mûködési elveket irányoz elõ – hatalmas szakmai ellenállás övezte, de emellett ott tornyosul a teendõk listáján a munkaerõpiac reformja, az adórendszer egyszerûsítése és a termékpiaci dereguláció. A társadalom jelentõs része abban bízik, hogy a fájdalmas intézkedések valahogy megúszhatók, ezért a kormánynak igen nehéz meggyõznie a választókat a modernizáció szükségességérõl. A jó hír az, hogy a cégek nem ennyire naivak: õk pontosan tudják, hogy reform vagy bukás. A politikai-jogalkotási reformokkal párhuzamosan elindult egy piacvezérelt folyamat, amely a munkaerõ-piaci liberalizációt spontán a napi szerzõdéses viszonyokban váltja valóra. Egyre több német vállalat, köztük kis, családi tulajdonban lévõ cégek is „ki-ki alapon” megegyeznek a munkavállalókkal a szigorú munkajogi szabályok alól való kivételekben, miközben a politika szintjén folyik a panaszkodás a reformok lassúsága miatt. Sok cég, amely az olcsóbb munkaerejû országokba településrõl dönt, ad még egy esélyt munkásainak: amennyiben hajlandók kevesebbért, vagy kevesebb elõjogot biztosító szerzõdéssel, esetleg ugyanannyi fizetésért többet dolgozni, akkor marad. Ezekben a már mindennaposnak számító tárgyalásokban az a legmeglepõbb, hogy a nagyhatalmú német

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

35

szakszervezetek – amelyek tagsága 15 év alatt a felére zuhant – általában a megegyezést pártolják, és belátva a realitásokat, elfogadják, hogy tagjaik kevesebbért dolgozzanak. Ehhez hasonló folyamat egyébként a nyolcvanas években már lezajlott az Egyesült Államokban is, amikor a távol-keleti versenytársak elsõ hulláma költségtakarékosságra szorította az amerikai cégeket. Nagyvállalatok is alkalmazzák ezt a módszert: 2006-ban a legnagyobb európai autógyártó, a Volkswagen jelentette be, hogy heti hat órával fel akarja emelni a munkaidõt, anélkül, hogy egy euróval is többet fizetne. Egyúttal húszezer fõ elbocsátását is kilátásba helyezte, valamint azt, hogy annak a munkásnak, aki alkalmazásban marad, kötelezettséget kell vállalnia arra, hogy bizonyos számú autót összeszerel, illetve ha hibát vét, vagy kárt okoz a termelési folyamat során, akkor fizetés nélküli túlmunkaidõben helyreállítja azt. A változások szele tehát érezhetõ, még akkor is, ha a politika késlekedik lépést tartani a piaci folyamatokkal. Receptek, elképzelések azonban vannak arra nézve, hogy Európának milyen irányba kellene mennie, melyik modell lenne számára a legüdvösebb. Az egyik népszerû elképzelés az északi, különösen a svéd vagy a dán modell bevezetése a kontinensen. Ez a harmadik út (nem tévesztendõ össze a brit Munkáspárt reformideológiájával), amelyik a szociális gondoskodást a piaci elvekkel ötvözi, amelyik egyszerre szolidáris és versenyképes. A megszelídített, emberarcú kapitalizmus – sokak szemében. A svédek mindössze 5 százaléka él a szegénységi szint alatt, Angliában ez az arány 13, Amerikában 17 százalék. A svéd gazdaság nyitott: a GDP majdnem felét a kereskedelem adja, a svéd emberek szintén nyitottak és jól képzettek, a svéd vállalatok rendkívül jól teljesítenek a világon. Svédországban jó üzletet csinálni: korrupció szinte nincs, a bürokrácia nem létezõ fogalom, és eltekintve a magas adóktól, minden feltétel ideális, beleértve a rugalmas munkaerõszabályokat is. A magas adók és persze a kormányok felelõsségteljes gazdaságpolitikája eredményeként a költségvetési egyenleg többletet mutat. Mit kellene tennie Európának, ha az északi modellt kívánná bevezetni? Elõször is szigorú költségvetési politikát kell folytatni, és az állami, illetve a közösségi intézményeket meg kell erõsíteni, mûködésüket hatékonnyá kell tenni. A szociális juttatásokat ugyan minden állampolgárra ki kell terjeszteni, de részben feltételessé kell tenni, mértékét pedig attól kell függõvé tenni, hogy az ellátásra jogosult dolgozik-e. Az ellátórendszert szolgáltató jellegûvé kell tenni, és nem segélyezõvé. Az adózás szintjét magasra kell emelni a költséges jóléti rendszer finanszírozása érdekében, de a társasági adót alacsonyabban kell tartani az ország versenyképessége és a gazdasági növekedés megõrzése érdekében. A fizetések magasak, de az állások megtartására nincs garancia, arra viszont igen, hogy az állását elvesztõ segítséget és képzést kap. Az állami szolgáltatókon kívül az ellátórendszerekbe bevont magánintézmények is gondoskodnak a jóléti szolgáltatások polgárokhoz való eljuttatásáról. A részmunkaidõs foglalkoztatást támogatni kell, nem tiltani. Kiemelten támogatni kell a technológiai beruházásokat és fejlesztéseket, illetve az oktatást. A környezet védelmének és a szegénység elleni küzdelemnek szintén kiemelt helyet kell kapnia a politikai agendán. A szociális partnereknek fontos szerepet kell adni a bérmegállapításban és az általános gazdaságpolitika meghatározásában is.

36

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

Nem mindenki osztozik azonban a feltétlen lelkesedésben. A KPMG egy 2005-ös elemzése például nem túl hízelgõ Európára és fõként az északi országokra nézve. Ha az emberek keresetét az adott országra jellemzõ árszínvonalhoz viszonyítjuk, akkor kiderül, hogy a skandináv országok polgárai még az EU déli országainál is szegényebbek. Vagyis egyhavi átlagkeresetet Dániában, Svédországban és Norvégiában kell a leginkább beosztani. Átlagkeresetbõl Amerikában lehet a legjobban megélni, Európában az átlagbérbõl Spanyolországban futja a legtöbbre, a skandináv országokban a legkevesebbre. Ez többek között annak az eredménye, hogy míg az amerikai gazdaság teljesítménye megduplázódott az elmúlt 25 évben, addig az európai csak 50 százalékkal nõtt. De a jóléti modell sem mûködik olyan hibátlanul, mint ahogy az elsõ pillanatban hinnénk, a jóléti biztonság elkényelmesíti az embereket. Jellemzõ, hogy átlagosan minden ötödik ember nem megy el dolgozni. A munkanélküliségi statisztika is torzít, hiszen a hivatalos 7–8 százalék körüli szám nem tartalmazza a különbözõ munkaerõ-piaci programokon részt vevõket, a korai nyugdíjazottakat és a betegállományban lévõket. Ha ezt is hozzáadjuk a hivatalos adatokhoz, majdnem 20 százalékos munkanélküliséget kapunk. A fiatalok munkanélküliségi aránya pedig hivatalosan is 20 százalék. A jóléti állam gyakran pazarló: a finn társadalom 75 százaléka – beleértve a jelentõs jövedelemmel rendelkezõket is – jogosult az államilag támogatott lakásvásárlásra. Ez természetesen csak rendkívül magas adókkal finanszírozható. A svéd adóhivatal az adó befizetésére buzdító reklámfilmjét Észtországban készíttette, hogy kikerülje a magas adókat (a személyi jövedelemadó mértéke akár a 60 százalékot is elérheti). A gyors növekedés egyik forrása a nagymértékû bevándorlás volt, ami azt eredményezte, hogy egy néhány évtizede még homogén társadalomnak meg kell találni a zökkenõmentes beilleszkedés kulcsát. Némi visszatekintés a múltba pedig nyilvánvalóvá teszi, hogy a bõkezû osztogatás jóléti politikája egyszer már gazdasági válságba sodorta az országot, ami azzal járt, hogy a fél évszázada hatalmon lévõ szociáldemokratákat liberális kormány követte, amelyik megszorító intézkedéseket és adócsökkentést vezetett be a kilencvenes években. A kritikai megjegyzések a teljes és objektív kép megalkotásához kellettek, de az északi modell minden hiányosságával együtt is mérhetetlenül jobban mûködik a kontinentális rendszereknél. A kontinentális modell fenntarthatatlansága világos, és Európa-szerte zajlanak a reformok, vagyis a bõkezû jóléti állam folyamatos lebontása. Egységes recept, mindenki problémáját megoldó európai modell azonban nincs. A növekvõ aggodalom az európai kormányfõket is egyre gyakrabban szembesíti azzal a kérdéssel, hogy miként biztosíthatók az európai szociális modell hosszú távon fenntartható finanszírozásának feltételei a nyugdíjrendszer, az egészségügy, a hosszú távú betegellátás, az oktatás, illetve a foglalkoztatáspolitika területén. Az európai jóléti rendszerek azonos kihívásokkal (globalizáció, szolgáltatásokra épülõ gazdaság, új versenytársak megjelenése, öregedõ társadalom, új technológiák, új családmodellek) néz szembe. A tagállamok ugyanakkor jellemzõen eltérõen válaszolnak ugyanazokra a problémákra nemzeti sajátosságaik (történelmük, intézményrendszerük, kultúrájuk) függvényében. A modellek nem válnak homogénné egyik napról a másikra, de a közeledésük már megfigyelhetõ. Ez persze nem azt jelenti, hogy létrejön egy Európa-szerte

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

37

betûrõl betûre megegyezõ szabálykönyv, amely a munkaerõpiacra és a jóléti szolgáltatásokra vonatkozó szabályokat tartalmazza majd, és véleményem szerint az is valószínûtlen, hogy Brüsszelnek döntõ szerep jut majd a szociálpolitika területén. Az angolszász modell nemzetközi sikere ellenére sem valószínû, hogy a kontinentális Európa – akár hosszú távon is – elfogadná azt. A kontinentális modell térnyerése teljesen ki van zárva, hiszen éppen jelentõs reformja és elõremenekülése az egyik legfontosabb európai feladat. Amennyiben az ezt a modellt követõ országok nem tesznek radikális reformlépéseket, gazdaságuk még az elõtt összeomolhat, hogy a néhány év múlva robbanó demográfiai bomba mûködésbe lépne. Majdnem kizárt, hogy az északi modell – amely valóban egy jelenleg jól mûködõ és sok szempontból kívánatos megoldás – bevezethetõ egy nagy lélekszámú és kontinentális hagyományokkal rendelkezõ országban, mint például Franciaország. A magas munkanélküliséggel küzdõ országoknak az északi modell bevezetése rövid távon különösen drága lenne a munkanélküli segélyek és az aktív alkalmazást elõsegítõ intézkedések magas költségei miatt. A jövõ optimális, de még reálisnak tekinthetõ útja a kontinentális modellt használó országokban a német út: a reformok és a piaci nyitás útja, amely a tradíciók és a szakszervezetek miatt sosem lesz olyan mértékû, mint egy tiszta liberális modellben. A nagy kérdés, hogy elég gyorsak és mélyrehatók lesznek-e a reformok, és hogy mi lesz Franciaországgal. Nem teljesen kizárt, hogy eljön az idõ, amikor Franciaország és néhány más kontinentális tagállam részvételével létrejön a kétsebességes Európa, amelynek egyik kohéziós eleme a közös szociális modell megléte vagy létrehozása lesz, amely közös minimálbérre, közös adó- és járulékszabályokra, illetve közös munkaidõnormákra alapulhat. Véleményem szerint nem is kell, hogy legyen egy uniform összeurópai gazdasági-társadalmi modell, az pedig kifejezetten káros lenne, ha a kontinentális modellt exportálni akarnák Európa többi részébe. Hogyan is lehetne egy ennyire heterogén Európában – ahol Svédország és Románia egyaránt tagja a klubnak – egységes modellrõl álmodni? Sokkal fontosabb, hogy a tagállamok rátaláljanak a saját maguk és Európa szempontjából leghatékonyabb megoldásra. De az már nem mindegy, hogy ezek a megoldások milyen elvekre és értékekre fognak épülni. A múlt jóléti államáról alkotott ideák a jóléti állam reformjának legnagyobb kerékkötõi. Európa egyik legfontosabb döntése elõtt áll: dönteni kell, hogy milyen értékrendet választ gazdasági-társadalmi modelljéhez a turbóglobalizáció korában, magába fordul, vagy felveszi a kesztyût és modernizál.

3. Politikaformálási javaslatok 3.1. A globalizációtól nem elzárkózni kell, hanem kihasználni azt

Nagyon sok minden történik Európában egyszerre, és ezek a fejlemények összekeverednek, és össze is zavarják a gondolatokat. Az Európát érõ hatások ráadásul gyakran negatívak, vagy félelmet keltenek. A gazdaság akadozása, a rendkívül magas munkanélküliség, a hirtelen, szinte figyelmeztetés nélkül bekövetkezõ keleti bõvítések, Törökország mint tagjelölt megjelenése, a bevándorlástól, a terrorizmustól,

38

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

és a Kínától, illetve a nemrégiben kialakult globális válságtól való félelem manifesztálódott a „globalizáció” fogalmában. A globalizáció tehát a társadalmi elégedetlenségek és félelmek tárgya és megtestesítõje lett Nyugat-Európában, ami téves és káros is, mert vakvágányra viheti az európaiak világról és a saját helyükrõl való képét. Hosszú távon ez igen káros és önveszélyes politikai és gazdasági reflexeket erõsíthet fel Európában. A hiedelmekkel ellentétben a globalizációtól nem lehet elzárkózni, már csak azért sem, mert annak egyik legfontosabb motorja az európai gazdaság. A rövid távú társadalmi feszültségek kezelése mellett, inkább meg kell értetni a társadalommal, hogy a globalizáció – vagyis a piacok globális integrációja – az európai gazdaság elemi érdeke. A nemzetközi válság most lehetõséget ad arra, hogy Európa az élére álljon egy, a „turbóglobalizáció” kora utáni nemzetközi rend kialakításának. Ez történelmi esélynek számít. De egy pillanatig sem szabad felülni annak a manapság közkedvelt tévhitnek, hogy a „kapitalizmusnak vége”. 3.2. A forma helyett először a tartalomra kell koncentrálni, az intézményi kérdéseknél fontosabb egy életképes gazdasági-társadalmi modell megtalálása

Az európai integrációt mûködtetõ intézmények, a döntéshozatal természetesen igen fontos egy folyamatosan alakulófélben lévõ, és egyedi – „hermafrodita” – rendszerben mûködõ gazdasági-politikai szövetség esetében. Ennél azonban még fontosabb, hogy legyen mit igazgatni, vagyis, hogy garantálva legyen az EU hosszú távú stabilitása és sikeressége. Ehhez pedig egy megreformált, modern, versenyképes gazdasági-társadalmi modell szükséges. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy „Brüsszelnek” kellene létrehoznia egy központi, európai modellt, hanem azt, hogy a tagállamoknak – fõképp a döntõ gazdasági súllyal rendelkezõ kontinentális tagoknak – meg kell reformálniuk fenntarthatatlan jóléti rendszerüket ennek érdekében. Ebben Brüsszelnek fontos támogató és konzultatív szerep juthat. 3.3. Egyezségre kell jutni az Európai Unió szerepéről, küldetéséről és határairól

Az európai integráció küldetését sokan sokféleképpen értelmezték és értelmezik ma is. Ez évtizedekig nem okozott problémát, mert a föderalizmus és a lazább államszövetség, a gazdasági integráció és a politikai unió hívei egyaránt kaptak valamit az unió fejlõdése és folyamatos funkcióváltozásai során. Úgy tûnik azonban, hogy mára ennek az idõnek vége. Nemcsak a hidegháború elmúlásával csökkenõ, kívülrõl jövõ kohéziós abroncshatás gyengült, de számtalan más fejlemény is lényegesen átrajzolta a viszonyokat. Ugyanazok a fejlemények, amelyek a globalizációtól való félelmeket erõsítik, kíméletlenül mossák alá az integráció evolutív, felülrõl vezérelt, de folyamatos és lineáris fejlõdésének folyamatát. Az európai építkezés stabilitását olyan horderejû kérdések sora feszegeti, amelyek megválaszolását már nem lehet elodázni. Definiálni kell „Európa” funkcióját, jövõképét, „végcélját”, és egyben Európa funkcionális és földrajzi határait is. Ezek a tényezõk természetesen összefüggenek egymással. Ha Európa funkciója egy jól mûködõ regionális gazdasági szövetség, vagy maximum egy korlátozott politikai dimenzióval rendelkezõ közös piac, akkor funk-

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

39

cionális határai nem kell, hogy jelentõsen túlterjedjenek a gazdasági-piaci területeken. Ezzel szemben viszont földrajzi határai szinte tetszõlegesen tágak lehetnek, mivel csak gazdasági, és nem politikai szövetségrõl van szó. Ha viszont szorosabb politikai szövetség a cél, akkor értelemszerûen nem lehet szó egy túlzottan heterogén szövetségrõl. Ez pedig kizárja a hagyományos Európa-fogalmon túl elterülõ országok teljes jogú tagságát, sõt nagy valószínûséggel elvezet a többsebességes Európa modelljéhez is. Ennek megfelelõen a végcél meghatározása rendkívüli változásokat provokálhat az integráció jövõje szempontjából, ami bizonyos óvatosságra is int. A kérdés, hogy még meddig képes stabilan mûködni az integráció a hagyományos lassú, diszkrét, apolitikus szellemben. 3.4. A nemzetközi versenyképességet kell a politika középpontjába helyezni

Egy egyre gyilkosabb versenyhelyzetben evidens, hogy a tagállami és a közösségi szintû stratégiának a versenyképesség kell, hogy a központi eleme legyen. Él azonban a felfogás az EU egyes meghatározó tagállamaiban, amely a versenyképességet piacvédelmi, protekcionista eszközökkel szeretné fenntartani. Márpedig ennek semmi köze sincs a valós, teljesítményen alapuló versenyképességhez. A protekcionizmus csak ideig-óráig mûködhet, aztán a gátakon úgyis beömlik a víz, de addigra már egy – a védelem langyos viszonyai között elkényelmesedett – gazdasági szektort talál, amelyet könnyedén elsodor. A versenyképesség alapja és próbája a verseny, ami ösztönzi a teljesítményt, a fejlõdést és az innovációt. Európának belsõ gazdasági integrációja után a világ felé kell fordulnia: gazdaságainak és vállalatainak globális tényezõkké kell válniuk. A globális válságra adható legroszszabb válasz a bezárkózás lenne. Épp ellenkezõleg, a nemzetközi szabályok reformjának és a geopolitikai átrendezõdési folyamatok élére kell állni, legalábbis erre törekedni. 3.5. Létre kell jönnie a valóban egységes piacnak, és meg kell őrizni a valutaunió és a közös pénz stabilitását

Európa egyik nagy – és a mai napig kihasználatlan – potenciálja az egységes európai piac. A fennmaradó akadályokat le kell bontani. Az európai közös pénz a gazdasági integrációt koronázza meg, de politikai alapon jött létre, ami természetesen nem azt jelenti, hogy gazdaságilag megalapozatlan vagy instabil lenne. Azonban egy tucatnyi, egymástól lényegesen különbözõ gazdasági jellemzõkkel rendelkezõ ország valutauniójának fenntartása távolról sem unalmas automatizmus, különösen a gazdasági recesszió idõszakában. Látjuk, hogy a monetáris unió szabályait és intézményeit is folyamatos kritika övezi, és herkulesi a küzdelem, amit Brüsszel folytat a szabályok maradéktalan betartása érdekében. Az euró talán a legnagyobb európai sikersztori és a legfontosabb közös szimbólum, de ennél sokkal több is: az eurózóna gazdasági stabilitásának fontos garanciája, sõt Európa nemzetközi szerepének egyik potenciális „emeltyûje”. Eleinte sokan az európai politikai unió testvérének tartották, és ma is vannak, akik így gondolkodnak róla, és a másik testvér megszületését

40

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

várják. Akárhogy is van, a közös pénz megõrzése mára Európa egyik legfontosabb feladata lett. Mindezt még fontosabbá teszi a globális válság miatti általános bizonytalanság. 3.6. Olyan lényeges gazdasági és társadalmi kérdések kezelésére kell koncentrálni a szellemi és anyagi erőforrásokat, mint az energiaellátás biztonsága, az öregedés vagy a bevándorlás kezelése

Európa csapdahelyzetben van: kiszolgáltatott saját öregedõ népességének, hiszen az eltartottak aránya néhány évtized alatt a duplájára nõ, vagyis kétszer annyi nyugdíjast kell majd ellátnia egy egyre fogyatkozó aktív népességnek. Az emberek sokkal könnyebben viselik a szerényebb életkörülményeket, mint az életkörülmények romlását. Márpedig a mostani az elsõ olyan generáció, amelyik rosszabbul él, mint a szülei, és ez a jövõben is hasonlóképpen lesz. Drasztikus reformok kellenek tehát, és minden bizonnyal további bevándorlók befogadása, ami szintén nem ígérkezik majd problémamentesnek. Európa csapdahelyzetben van fokozódó energiafüggése miatt is. Két dolgot kellene tennie: egyrészt modernizálnia gazdaságát és növelnie energiahatékonyságát, másrészt az energiapolitikai kérdéseket külpolitikájának homlokterébe emelni, és hatékonyabban, egységesebben tárgyalni az energiaszállító országokkal. 3.7. Multilaterális és konszenzuális világrendre kell törekedni

Európa megtapasztalta, milyen az, ha egy bipoláris, kölcsönös bizalmatlanságra és erõpolitikára alapuló világrend másodhegedûse. Nemcsak Európa, de az egész világ érdeke is egy multilaterális világrend kialakulása, amelynek legfontosabb fókusza és potenciális válságövezete Ázsia lesz majd. Egy esetleges amerikai–kínai bipoláris rend nagy valószínûség szerint nem konszenzuális lenne, hanem feszültségekkel terhelt és a világot erõsen megosztó. Globális érdek, hogy a világrend többszereplõs és „bonyolultabb” legyen ennél. Nagy kérdés, hogy a környezõ, csatlakozásra váró országok esetében jól mûködõ európai „puha erõ” milyen hatásfokkal mûködne a globális színtéren. De még ennél is nagyobb kérdés, hogy a drámai iramban zajló globális hatalmi átrendezõdés során Európa, illetve a megreformált európai modell mint globális minta milyen szerepet, presztízst tud magának kivívni.

Irodalom Centre for European Reform: EU 2010 – A programme for reform – Manifesto, 2006, Brussels. Dixon, Mike–Reed Howard: „Tony Blair’s opportunity: an Anglo-Social European Model”, openDemocracy Ltd. (www.openDemocracy.net), 27 July 2005. European Commission: „Confronting demographic change: a new solidarity between the generations”, Green Paper, COM (2005) 94, 16 March 2005.

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI VERSENYKÉPESSÉGÉNEK KILÁTÁSAI

41

Giddens, Anthony, and Diamond, Patrick, and Liddle, Roger: „Global Europe, Social Europe”, Polity Press, 2006. Haseler, Stephen–Albers, Detlev, and Meyer, Henning: „Social Europe: A continent’s answer to market fundamentalism”, London Metropolitan University Press, 2006. Lewis, William W.: „The Power of Productivity: Wealth, Poverty, and the threat to Global Stability”, The University of Chicago Press, McKinsey & Co., 2004. Marján Attila: Európa sorsa – az öreg hölgy és a bika. HVG könyvek, Budapest, 2007. McKinsey and Company: „Reaching high productivity growth in France and Germany”, McKinsey Global Institute, October 2002. Nicoletti, Giuseppe and Scarpetta, Stefano: „Regulation, productivity, and growth”, Economic Policy, 36–1:9–72, April 2003. Pisani-Ferry Jean, Sapir André: „Last exit to Lisbon”, Bruegel Policy Brief, 14 March 2006. Sapir et al: „An agenda for a growing Europe: The Sapir Report”, Oxford University Press, 2004.

42

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

BOTOS BALÁZS

Versenyképesség és külkereskedelem A szerzõ a makroszintû versenyképesség és egy ország külkereskedelmi eredményességének összefüggéseit tekinti át Magyarország példáján. Az elsõ rész a versenyképességi koncepciók elméleti vitáinak vázolásával indul. Ezt követõen két nemzetközileg elismert intézmény (IMD és WEF) versenyképességi rangsorain belül Magyarország helyezéseinek változását mutatja be, összehasonlítva az export változásának adataival. A cikk második része a külkereskedelmi teljesítmény hátterében rejlõ legfontosabb strukturális jellemzõket foglalja össze. Felhívja a figyelmet arra, hogy az elmúlt évek dinamikus exportteljesítménye azért nem volt érezhetõ a makrogazdaság más mutatóiban, mert a magyar külkereskedelem egy zárt rendszer. Elkülönülten mûködik a gazdaság többi részétõl, és alapvetõen globális cégcsoportok belsõ kereskedelmét jelenti.

Versenyképesség makro- és mikroszinten Azt természetesen valamennyi szakértõ elismeri, hogy a versenyképesség gyengülése vagy erõsödése hat a kereskedelmi mérleg alakulására. Hogy milyen mértékben és milyen áttételeken keresztül, azt a közgazdaságtanban megszokott módon, különbözõ megközelítések eltérõen értelmezik. Alapvetõen el kell fogadni Lõrincné Istvánffy Hajna véleményét, aki szerint: „igen nehéz pontosan meghatározni, hogy a versenyképesség gyengülése valójában milyen mértékben járult hozzá a kereskedelmi mérleg passzivizálódásához” ([7] 153. old.). Az ok, amiben viszont mindenki egyetért, hogy a versenyképesség egyes összetevõi – különösen makrogazdasági vetületben – nem, vagy csak igen megbízhatatlanul számszerûsíthetõk. Mit is jelent és hogyan is mérhetjük a versenyképességet? Azzal kell kezdeni, hogy a szakmai állásfoglalások világosan megkülönböztetik a makro- és a mikroszintû versenyképességet, másképp fogalmazva: egy ország vagy egy vállalkozás versenyképességét. A sok-sok különbözõ, de lényegében azonos alapelvekbõl kiinduló meghatározás közül induljunk ki a témakör elismert hazai szakértõje, Chikán Attila definícióiból. Ezek szerint: „A vállalati versenyképesség a vállalat azon képessége, hogy a társadalmi felelõsség normáinak betartása mellett tartósan olyan termékeket és szolgáltatásokat kínál a fogyasztónak, amelyeket õk inkább hajlandók a vállalat számára nyereséget biztosító feltételek mellett megfizetni, mint a versenytársak termékeit” [2]. Ez a meghatározás azt az általunk is elfogadott felfogást tükrözi, amely szerint a vállalati versenyképesség értelmezése sem szûkíthetõ le a reálfolyamatok mérhetõ értékeire, hanem értelmeznie és értékelnie kell az adott vállalkozás hozzájárulását a társadalmi jóléthez. Ugyanezen felfogás és ugyancsak Chikán Attila szerint egy nemzetgazdaság versenyképességét az jelzi, ha úgy tud létrehozni és értékesíteni termékeket és szolgáltatásokat, hogy ennek során állampolgárai jóléte és saját eredményessége is nõjön

VERSENYKÉPESSÉG ÉS KÜLKERESKEDELEM

43

[2]. Azaz, ha például növeli részesedését a nemzetközi munkamegosztásban és javul kereskedelmi mérlege. Az utóbbi, tehát a nemzeti versenyképesség fogalma azonban általában is jóval vitatottabb, mint a vállalati versenyképesség, hiszen ez a fogalom eredetileg is mikroökonómiai kategória volt, és makroszintû értelmezése nem egyértelmû. A végsõ célt, tehát a társadalmi jólét növelését tekintve, mindenki egyetért annak pozitív voltában. De hogy ez a makrogazdaság számtalan mennyiségi és minõségi tényezõje közül melyek javításával érhetõ el, és az egyes tényezõk hogyan vethetõk össze (lásd versenyképességi rangsorok), ez már közel sem egyértelmû. Mint ahogy az sem, hogy például olyan „külsõ” hatások, mint az európai integrációs folyamat elõrehaladása, mit jelent a nemzeti versenyképesség tekintetében. Az elmúlt években a magyar szakirodalomban is számos kitûnõ áttekintés született a különféle versenyképességi koncepciókról, felfogásokról. (Csak példaképpen: Éltetõ Andrea [3], Török Ádám [12], Bakács András [1], illetõleg az ECOSTAT ilyen témájú kiadványai.) A külföldi források köre még gazdagabb, így csak néhány meghatározó véleményt szeretnék kiemelni. Porter „klasszikus” mûvében [10] és további írásaiban is határozottan kiállt azon véleménye mellett, amely szerint a nemzeti versenyképesség fogalmát el kell felejteni, nemzetgazdasági szinten csak a termelékenység használható összehasonlító mérceként. Nevezetes gyémántmodelljével iparágak versenyképességének összetevõit határozta meg. Érdemes azonban felhívni a figyelmet arra, hogy a World Economic Forum, amely évtizedek óta közöl országrangsorokat, éppen Porter közremûködésével fejlesztette ki új összetételû versenyképességi indexét, amelyet ebben az évben fognak elõször alkalmazni. [9]. Talán még határozottabban vetette el a nemzeti versenyképesség fogalmát Krugman [5]. Ráadásul – véleménye szerint – használatának káros következményei is lehetnek, mint például a nemzeti protekcionista törekvések megerõsödése, amely jelenség a mostani, válságokkal terhelt helyzetben ismét a figyelem elõterébe került. Török Ádám [13] az elméleti megfontolások mellett gyakorlati gondokra is felhívta a figyelmet. Véleménye szerint a versenyképesség makroszinten azért sem mérhetõ pontosan, mert mások az adatok a kínálati, és mások a keresleti oldalon. Bár a felhozott és csak példaképpen idézett vélemények megalapozottan vetnek fel kétségeket a nemzeti versenyképesség mérésével kapcsolatban, jól ismertek és gazdaságpolitikai döntések során gyakran hivatkozottak azok a versenyképességi rangsorok, amelyekbõl néhányat a következõkben kiemelek. S azt sem zárják ki a fentiek, hogy egy-egy konkrét tényezõ – esetünkben a külkereskedelem – versenyképességi hatásának elemzése ne bõvítené az elemzések használhatóságát. A kiindulás: az egyes vállalatok, vállalkozások – számos tényezõ által befolyásoltan – meghatározott pozíciókat érnek el a hazai, illetve a nemzetközi piacokon. Az adott cég külföldi versenyképességének változása jól közelíthetõ az export volumenés árindexeinek változásával. Ha javul a vállalat versenyképessége, akkor – más feltételeket változatlannak tekintve – joggal feltételezhetõ, hogy javulni fognak külkereskedelmi eredményei is. Ha összevetjük egy ország valamennyi gazdasági egységének hasonló mutatóit, akkor nem alaptalanul vélhetjük, hogy az adott ország nemzetközi pozícióinak alakulásában versenyképességi változások tükrözõdnek. De va-

44

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

jon így van-e mindez a valóságban? A dinamikus külkereskedelmi tevékenység egyértelmûen javuló versenyképességet jelent-e, illetve a versenyképesség javulásával automatikusan javulnak-e az ország külpiaci pozíciói? S milyen következményei lehetnek annak, ha a két folyamat (a versenyképesség alakulása és a külkereskedelmi tendenciák) ellentétes irányban mozognak?

Csökkenő versenyképesség – növekvő export? Magyarország elmúlt években elért versenyképességi helyezései és a külkereskedelmi adatok néhány tendenciája alapján szeretném arra felhívni a figyelmet, hogy a fenti összefüggések csak nagyon óvatosan kezelhetõk. A komplex versenyképességi rangsorok által tükrözött pozícióink példaszerû bemutatása elõtt fel kell hívni a figyelmet arra is, hogy a különbözõ rangsorok eltérõ számú országot értékelnek, és a felhasznált adatbázisok is eltérõek. A lausanne-i székhelyû International Institute for Management Development (IMD) 1989 óta állítja össze rangsorát. A legutóbbi World Competitiveness Yearbook [16] 55 országot, valamint 7 régiót rangsorolt. A lista összeállításához az intézet részben a hivatalos statisztikai adatokat, részben szakértõi felmérések eredményeit használja fel. Az összesített rangsor (amelynek élén évek óta az USA áll) a következõ kritériumcsoportok eredõjeként áll össze: l gazdasági teljesítmény; l kormányzati eredményesség; l vállalati eredményesség; l infrastrukturális feltételek. Egy másik ismert makrogazdasági rangsor a World Economic Forum által számított Growth Competitiveness Index (GCI) alapján kerül összeállításra. Több mint tízezer vállalati vezetõ megkérdezése alapján 134 országot rangsoroltak az alapvetõ makrogazdasági feltételeket, a hatékonyságnövelõ tényezõket, valamint innovációs és üzleti tényezõket véve figyelembe. 1. táblázat. Magyarország versenyképességi helyezésének változása Év 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Forrás: [16], [17].

IMD WEF versenyképességi rangsora 27 30 30 34 42 37 41 35 38

25 28 29 33 39 35 41 47 62

VERSENYKÉPESSÉG ÉS KÜLKERESKEDELEM

45

1. ábra. Magyarország helyezése két versenyképességi rangsorban

A WEF által számított másik mutató a mikroökonómiai versenyképességi index (PCI), amely a vállalati mûködési és stratégiai helyezést, valamint a nemzetgazdasági üzleti környezet alakulását veszi figyelembe [17]. Mint Sebestyén Tibor kimutatta, a két index között szoros korreláció van (a korrelációs együttható értéke R= 0,95). Ezért ezen index figyelmen kívül hatása nem torzítja a képet [11]. Az 1. táblázatban az említett két rangsor Magyarországra vonatkozó helyezéseit mutatom be 2000-tõl kezdõdõen. Még szemléletesebben mutatja be versenyképességi megítélésünk változását az 1. ábra. A miértekre most nem keresve a választ, néhány megállapítás egyértelmûen rögzíthetõ: l Az eltérõ tematikájú és eltérõ országkört figyelõ rangsorok tendenciái igen hasonlók: Magyarország 2000 óta – egy év kivételével – szinte folyamatosan rontott helyezésén. l A fenti adatok ugyan ezt nem tükrözik, de a kelet-közép-európai országok közötti viszonylatban egyes tényezõk szerint Magyarország még a középmezõnyben található, más szempontok szerint viszont lemaradásunk ebben a régióban is nõtt. l Bár az utóbbi években bõvült a vizsgált nemzetgazdaságok köre, nem ezzel függ össze, hogy Magyarország összetett teljesítménye különösen az utóbbi két évben romlott jelentõsen. Ezek tehát a magyar versenyképesség alakulásának rangsorokból is leszûrhetõ tényei. Természetesen ezen tendenciák hátterének elemzése, illetve más rangsorok bevonása a vizsgálatba további következtetések levonására is módot adna, de az alapvetõ megállapításokat nem módosítaná. Nézzük a következõkben a külkereskedelmi, elsõsorban a kiviteli tendenciákat. (Azért foglalkozom csak az export adataival, mert egyrészt a magyar kivitel közis-

46

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

2. táblázat. A magyar termékkivitel volumenindexei 2000 és 2008 között (elõzõ év = 100) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (I.-X. hó)

122 108 106 109 118 111 118 116 109

Forrás: KSH

mert importigényessége miatt a behozatali tendenciák igen nagy valószínûséggel követik az export alakulását, másrészt a versenyképesség változására az export az importnál jóval érzékenyebben reagál). A 2. táblázatban a kiviteli termékforgalom forint alapon mért volumenindexei szerepelnek. Amíg tehát hazánk versenyképessége 2000 és 2004 között mindkét figyelembe vett rangsor alapján egyértelmûen romlott, a kivitel nem esett vissza, a közép-európai átlagtól alig elmaradva, 10 százalék körüli növekedést mutatott. Az addigi legrosszabb versenyképességi szintet mutató 2004-es évben pedig kiemelkedõen, csaknem 20 százalékkal bõvült az export! A 2005-ös versenyképességi javulás sem tükrözõdik a kiviteli adatokban, mint ahogyan a 2006–2007-es, egybehangzó vélekedések szerint is általános teljesítmény-visszaesés sem. A 2008-as adat csak az év elsõ tíz hónapjára vonatkozik, így ezért sem, de az egész Európát sújtó recesszió miatt sem értékelhetõ úgy, mint a versenyképességi pozícióban bekövetkezõ drasztikus romlás következménye. Az áttekintett tendenciák egyértelmûen megerõsítik, hogy arra a kérdésre, amely szerint a dinamikusan növekvõ export egyenértékû-e a javuló versenyképességgel, primér adatok alapján nem adhatunk egyértelmûen pozitív választ. Mindenesetre hosszabb idõsorokra és mélyebb hatáselemzésekre lenne szükség annak érdekében, hogy ezen fontos makroökonómiai összefüggésekrõl pontosabb képünk legyen. De ezt segítheti a magyar exportstruktúra következõkben tárgyalt fõbb jellemzõinek áttekintése is.

Külkereskedelmünk nemzetközi tükörben A magyar gazdaság utóbbi években mutatott alacsony teljesítménye, a romló makrogazdasági mutatók között üdítõ kivételként jelentek meg a külkereskedelemre vonatkozó adatok. 2008 közepéig folyamatosan növekvõ exportról, ennél lassúbb importnövekedésrõl és hosszú idõ után elõször javuló külkereskedelmi egyenlegrõl szóltak a beszámolók. Azóta viszont – elsõdlegesen az ismert világgazdasági folyama-

VERSENYKÉPESSÉG ÉS KÜLKERESKEDELEM

47

tok következményeképpen – lassult az exportdinamika és megállt a kereskedelmi többlet gyarapodása. (Lásd például: [8], [14]). Miután a cikk elsõ részében leírtak alapján egyáltalán nem bizonyos, hogy a „száguldó” export mögött versenyképességünk számottevõ javulása állt, túl kell lépni az elõzõ másfél-két év külgazdasági történéseit kísérõ túlzott optimizmuson ugyanúgy, mint a mostani válság által generált pesszimizmuson. Mindehhez elengedhetetlen, hogy reálisan lássuk a magyar külkereskedelem alapvetõ jellemzõit, kezeljük kockázati tényezõit, értékeljük erõs és gyenge pontjait. Erre teszek kísérletet a következõkben. Magyarország a termékek világexportjából és -importjából egyaránt 0,6 százalékkal részesedik, amellyel az országok rangsorában a 37., illetve a 33. helyet értük el. Valamivel kisebb a részesedésünk a szolgáltatás-külkereskedelmet tekintve, ahol az exportban elért 0,5 százalékos és a 0,4 százalékos importarány a 35., illetve a 33. helyhez volt elegendõ. Ezek 2006. évi adatok, jelentõsebb változást azonban 2007 sem hozott. 2006-ban az Európai Unióban az egy lakosra jutó külkereskedelmi forgalom 15 000 euró volt. (A legmagasabb értéket, 85 700 eurót Luxemburg érte el, majd Belgium és Hollandia következik 54 300, illetve 42 800 euróval. A tagállamok közül a legalacsonyabb, alig több mint fejenként 3000 eurónyi árucsere Romániában volt tapasztalható.) Hazánkban a mutató értéke megközelítette a 12 000 eurót, az uniós átlag 80 százalékát, amellyel a 17. helyezés könyvelhetõ el a teljes uniós, és a 6. az újonnan csatlakozott országok sorában. (Az adatok forrása : [4]). A külkereskedelem tekintetében is igaz, ami a gazdaság számos más szférájában is követelmény, hogy az újonnan csatlakozott országoknak komoly erõfeszítéseket kell tenniük az európai átlaghoz való felzárkózás érdekében. Úgy tûnik, hogy ezen a téren a felzárkózás talán gyorsabb lesz, mint más területeken. Ezt igazolja az a rangsor, amely a tagállamokat a külkereskedelmi forgalom 2000 és 2006 közötti növekedése alapján sorolja be. Eszerint a rangsor elsõ 12 helye közül 11 helyen újonnan csatlakozott országok találhatók, közéjük csak Luxemburg tudott beékelõdni. A tagállamok közül a leggyorsabb növekedést az exportban Litvánia, az importban Románia érte el, a forgalom (változatlan áron) mindkét ország esetében több mint 2,5-szeresére emelkedett a hat év alatt. A magyar export a kétszeresére, az import az 1,7-szeresére bõvült ugyanezen idõszak alatt (ezzel a rangsor 8., illetõleg 9. helyén vagyunk). Az intenzív külgazdasági tevékenység fontos gazdaságpolitikai vonása egy nyitott, világgazdasági integrációba szervesen beépülni kívánó országnak. A nyitottsággal kapcsolatban azonban szeretnék eloszlatni két közkeletû vélekedést. Az egyik elméleti jellegû, és azt mondja: minél nyitottabb egy gazdaság, annál fejlettebb! Az exportnak a GDP-hez viszonyított aránya, amit általában a nyitottság mérésére használnak, véleményem szerint nem a fejlettség fokmérõje. A fejlettség legalább ennyire függ a belsõ piac méretétõl, mûködésétõl. Magyarország nyitott gazdaság, de nemcsak azért, mert a versenytársaihoz képest nagy az exportja, hanem azért is, mert alulfejlett a belsõ piac. Egy ellenkezõ példa: az új EU-tagállamok között Szlovénia a legzártabb, pedig általános fejlettségének magas szintje nem vitatható. A fen-

48

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

3. táblázat. Export a GDP százalékában (2006) Belgium Szlovákia Hollandia Csehország Magyarország

93 76 70 69 67

Forrás: [4].

tieket erõsíti egy másik mutató is. A kanadai Fraser Intézet szerint térségünkben a külkereskedelem szabadságát illetõen Magyarország áll az élen, Szlovénia pedig sereghajtó. Tehát a külkereskedelem nemzetgazdasági súlya és az ország fejlettségének összefüggése ebben a vetületben sem igazolódik. A másik vélekedés, amely nem teljesen pontos, azt mondja, hogy hazánk nyitottsága rendkívüli mértékû. Ezt azonban az adatok cáfolják. Látható, hogy az arány Belgium esetén a legmagasabb, amelyet hozzánk hasonló nagyságrendû országok követnek. Hazánk esetében a kivitel mintegy kétharmadát teszi ki a bruttó hazai terméknek, ami magasabb ugyan az EU átlagánál, de nem nevezhetõ kiugró mértékûnek. Szólni kell a külkereskedelmi cserearányok alakulásáról is. 2000 és 2006 között ez a mutató kilenc tagállamban javult, tizennyolc esetében viszont romlott. A legnagyobb mértékben Románia cserearánya vált kedvezõbbé, de Bulgáriában és Csehországban is javultak a külkereskedelmi árarányok. Hazánkban a hat év alatt 5,5 százalékkal romlott a mutató értéke, elsõsorban az energiahordozók világpiaci árának növekedése miatt.

Külkereskedelmünk kockázati tényezői Viszonylagosan alacsony exportvolumen Amikor az elmúlt idõszakban elégedetten rögzítettük exportunk növekedésének dinamikus tendenciáit, kevesebb figyelem fordult az export volumene felé. Pedig tudomásul kell venni, hogy nemcsak a magyar export „száguldott” az elmúlt években, hanem környezetünkben a legtöbb ország – nálunk nagyobb volumenû exporttal is – 15–20 százalékos éves növekedést ért el. Ez a magyar pozíciókat nem erõsítette. Például a nálunk kevésbé nyitott Ausztria 2007-ben 105 milliárd eurót exportált, és idén meg kívánják haladni a 120 milliárdot. Mennyi is volt a magyar export: 68 milliárd! S ehhez még hozzátehetjük, hogy Ausztria 2007-ben az USA-ba és Kínába 30-30 százalékkal, Japánba 20 százalékkal növelte exportját. Erõsen koncentrált exportpiac A magyar export piaci struktúrájának elemzése azt mutatja, hogy kivitelünk meglehetõsen stabilan koncentrálódott. Az Európai Unió évek óta messze a legfontosabb piacunk, s 2007-ben a magyar kivitel 79 százaléka az EU-országokban talált vevõre. Legfontosabb partnereink közül is kiemelkedik Németország.

49

VERSENYKÉPESSÉG ÉS KÜLKERESKEDELEM 4. táblázat. Legfontosabb EU-partnerek (milliárd euró, 2007) Export Milliárd euró 2007/2006 (%) Németország Olaszország Franciaország Ausztria EU-15 EU-12 új Világ összesen

19,4 3,8 3,2 3,1 40,4 13,3 68,4

112 117 116 109 112 126 116

Import Milliárd euró 2 0 0 7 / 2 0 0 6 ( % ) 18,5 3,1 3,0 4,1 38,2 9,7 68,8

110 109 101 109 110 117 112

Forrás: KSH

Mindez persze nem magyar sajátosság (s valahol az unió létrehozásának lényegébõl fakad), hiszen a tagállamok külkereskedelmének átlagosan kétharmada az unión belüli kereskedelem. Ettõl persze az a kockázat, hogy például a németországi receszszió lényegesen visszavetheti exportunkat, nem csökken. Mindenképpen pozitív fejlemény, hogy az utóbbi években az új tagállamok felé irányuló forgalom az átlagosnál gyorsabban nõtt, és biztató jel az Oroszországban és Ukrajnában is növekvõ magyar piaci részesedés.

Szektorális egyenlõtlenség A kedvezõ ipari exporttendenciákkal szemben a kép a mezõgazdaságban már korántsem ilyen kedvezõ. A mezõgazdaság csökkenõ nemzetgazdasági részaránya ellenére egyes régiókban igen fontos, gyakran egyetlen megélhetési forrást jelent. Ugyanakkor, amíg a rendszerváltás elõtt az agrárexport az import tízszerese volt, az unióba való belépéskor már csak kétszerese, és ma kb. 1,2-szerese. Az exportkülönbözet hátterében elvesztett munkahelyek tízezrei vannak. Szakmai értékelések szerint a jó idei terméskilátások ellenére az agrárexport volumene tovább csökkenhet! A magyar tulajdonú exportbázis gyengesége Véleményem szerint ez a legkomolyabb kockázati tényezõ, érdemes tehát ezzel kicsit részletesebben is foglalkozni. Nézzük elõször a tényeket! A magyar gazdaság exportjának háromnegyedét külföldi cégek adják. A részarány az utóbbi években fokozatosan tovább nõtt. A 20 legnagyobb exportõr között csak két cég (a Mol és a Richter) van magyar irányítás alatt. Ez a 20 exportõr a kivitel 47 százalékát adja. Az általuk foglalkoztatott mintegy 80 ezer munkavállaló viszont az összes foglalkoztatott nem egészen 3 százaléka. Egy konkrét példa talán jól érzékelteti a helyzet ellentmondásosságát. Ha csupán a külkereskedelmi statisztikákat nézzük, azt látjuk, hogy az utóbbi években Magyarország exportja Szaúd-Arábiába látványosan megsokszorozódott. Ráadásul a kivitel zömét fejlett technológiájú termékek, rádiótelefonok jelentik. Azoknak a mobiltelefonoknak az exportjáról van szó, amelyeket a finn Nokia tatabányai gyárában, zöm-

50

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

mel import alkatrészekbõl szerelnek össze. Tehát lényegében nem Magyarország exportál Szaúd-Arábiába, hanem egy globális nagyvállalat egyik telephelyérõl szállít az arab piacra. Ezen termék magyar hozzáadottérték-tartalma igen szerény, a teljes árbevétel 10 százaléka alatt marad. Mindebbõl következik, hogy az elmúlt évek dinamikus exportbõvülésének voltak ugyan pozitív hatásai (például létszámbõvítés, keresletnövekedés, K+F-bõvülés stb.), de ennek mértéke messze elmarad attól, ami egy más tulajdoni struktúrában elérhetõ lett volna. Az exportbázis gyengeségének másik tényezõje a magyar kis- és középvállalkozások alacsony exportképessége. A kkv-k közül 3–5 ezer a rendszeres exportõr, amely cégek a teljes kivitel mindössze 8–10 százalékát adják, pedig a foglalkoztatottak mintegy kétharmada kkv-nál dolgozik, és az új munkahelyek 80 százalékát is a kis- és közepes vállalkozások hozzák létre. Emellett van a beszállítások révén keletkezõ közvetett export, amelynek volumene azonban messze elmarad a kívánatostól. A tárgyalt kockázati tényezõ tükrében adható válasz arra a kérdésre is, hogy az elmúlt évek sikeres külkereskedelmi folyamatai miért nem tudták dinamizálni a gazdaság egészét. A válasz talán meglepõ, de az elõbbiek tükrében aligha vitatható: mert a magyar külkereskedelem lényegében nem szerves része a magyar gazdaságnak! Olyan zárt rendszer, amely elkülönülten mûködik a magyar gazdaság többi részétõl, és alapvetõen globális cégcsoportok belsõ kereskedelmét jelenti.

Néhány záró gondolat Csökkenthetõk-e, s ha igen, milyen módon a fenti kockázatok? A válasz nem egyszerû, pedig valamilyen lépések elkerülhetetlenek. Köztudott, 2010 után több multinacionális cég kedvezménye megszûnik. Ha esetleg közülük csak néhány más régióba helyezi át termelését, a jelenleg is törékeny külkereskedelmi mérlegünk összeroppanhat. Persze a kormány keze is meg van kötve, és érdekérvényesítõ képessége minden negatív fejlemény után tovább gyengülhet. Új alapokra kell tehát helyezni egész exportösztönzési, támogatási rendszerünket, nem riadva vissza a kkv-k pozitív diszkriminációjától sem. (Jó példa erre az ITD Hungary által kezdeményezett ASTRA Export Inkubációs Program.) Maximálisan ki kell használni mindazokat a fejlesztési lehetõségeket, amelyek segíthetik az exportvolumen bõvítését és az ágazati aránytalanságok csökkentését. A termelõ szférának pedig az eddigieknél nagyobb mértékben kell részesednie az uniós forrásokból és banki finanszírozásból. S végül, de nem utolsósorban a világgazdasági változások igényeit követve, a kutatás-fejlesztésben, az innovációban és a felsõoktatásban is lépést kell tartani a kihívásokkal. A felsorolt és nyilván csak vázlatos javaslatok – nem véletlenül – szinte valamenynyi versenyképességi rangsor kritériumrendszerének egy-egy elemét jelentik. A vizsgált összefüggés bizonytalanságai ellenére egyértelmû, hogy hosszú távon csak a versenyképesség növelésével leszünk képesek a jelenleginél hatékonyabban bekapcsolódni a nemzetközi munkamegosztásba. Ezt azok a fejlemények, amelyek a kutatás

VERSENYKÉPESSÉG ÉS KÜLKERESKEDELEM

51

lezárása után következtek be, egyértelmûen alátámasztják. Ma már örülnénk, ha csak az exportdinamika „lassulásáról” beszélhetnénk, hiszen a bemutatott kockázati tényezõk (például az erõsen koncentrált exportpiacunk) miatt is halmozottan érinti kivitelünket a drasztikusan visszaesett piaci kereslet.

Irodalom 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.

Bakács András: Versenyképességi koncepciók, MTA Világgazdasági Kutatóintézet, 2003. Chikán Attila: Vállalati versenyképesség és társadalmi felelõsség, Harvard Business Review, 2008. november Éltetõ Andrea: Versenyképesség a közép-kelet-európai külkereskedelemben, Közgazdasági Szemle, L. évf., 2003. március Herzog Tamás: Az Európai Unió külkereskedelmi forgalma, Európai Tükör, 2007. december Krugman, Paul: Competitiveness: A Dangerous Obsession, Foreign Affairs, Vol. 73. ,1994, No. 2. Külkereskedelem: jeles, Világgazdaság, 2008. szeptember 18. Lõrincné Istvánffy Hajna: Nemzetközi pénzügyek, Aula Kiadó, 2004. Még mindig pörög a magyar export, Napi Gazdaság, 2008. május 7. Mráz Katalin: Makrogazdasági rangsorok és versenyképesség. Elõadás a „Gazdaságunk a világgazdasági kihívások tükrében” c. tudományos ülésszakon, Zsigmond Király Fõiskola, Budapest, 2008. november 20. Porter, Michael E.: The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, New-York, 1990. Sebestyén Tibor: A magyar gazdaság versenyképessége globális összehasonlításban, Polgári Szemle, 2005. szeptember Török Ádám: Komparatív elõnyök, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1986. Török Ádám: Felzárkózás és versenyképesség, Európai Tükör, 2004/9. Trendforduló a magyar külkereskedelemben. Világgazdaság, 2008. szeptember 4. A világkereskedelmi folyamatok alakulása 2006-ban, Statisztikai tükör, 2007. július 26. KSH www.imd.ch www.weforum.org/pdf/GER/Competitiveness_Rankings

52

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

KEMÉNY LÁSZLÓ

Európai Unió és Oroszország: kapcsolatban – külön háztartásban Az orosz Távol-Keleten, Habarovszkban került sor az Európai Unió tisztségviselõi és az Orosz Föderáció vezetõi között a már szokásos évi csúcstalálkozóra. Bár a felek tudatában vannak kölcsönös függõségüknek, sehogyan sem képesek megegyezni az együttélés elfogadható új szabályairól.

Ismét volt tehát egy forduló az Európai Unió tisztségviselõi és az Oroszországi Föderáció vezetõi között kapcsolatuk intézményesítésérõl. Közel két évtizede folyik az ismerkedés egymással. Ez az „együttes” hol valamelyik EU-tagországban üt tanyát, hol pedig a beláthatatlan oroszföld egyik szegletében. A „politikai turizmus marketingnek” ez a sajátos megnyilvánulása már ráirányította az emberek figyelmét Brüszszelre, Koppenhágára, Londonra, Helsinkire, Mafrára, Nizzára, illetve Moszkvára, Szentpétervárra, Szocsira, Szamarára, Hanti-Manyszinszkra stb. Ezúttal a találkozóra a Távol-Keleten, Habarovszkban került sor. Oroszországon belül, de távol Moszkvától, és közel Kínához, Japánhoz, a Csendes-óceán térségének többi fontos szereplõjéhez. Bizonyára ennek a közelségnek is van jelentõsége, bár ma még nehezen azonosítható. Azt azonban már tudni lehet, hogy a találkozón nem tört meg a jég: most sem született semmi érdemleges áttörés az Európai Unió és Oroszország kapcsolatában. Az elemzõk elõre megjósolták, hogy „terméketlen csúcs várható”. Azért volt, aki arra tippelt: a globális krízis veszélyei miatt „összébb bújnak”. Hát, nem és nem. A Wall Street Journal és a Financial Times együttes gondozásában megjelenõ Vedomosztyi címû napilap „társbérleti konyhaként” jellemzi a helyzetet. „Mint öreg szomszédok a társbérletben – írja a Szerkesztõség rovatban –, Oroszország és az EU teljes mértékben tudatában vannak kölcsönös függõségüknek, de sehogyan sem képesek megegyezni az együttélés elfogadható szabályairól. Hol az egyik nem fizeti ki a villanyszámlarészét, hol a másik nem mossa fel a folyosópadlót, amikor rá kerül a sor. Az évente kétszer a konyhában megrendezett tanácskozások semmire nem vezetnek, csupán rögzítik az egymással szemben növekvõ számú igényeiket. Holott képtelenek elszakadni egymástól.” Valóban azt tapasztalhatjuk, hogy az utóbbi két-három évben mintha egy helyben topognának. 2007-ben lejárt a tíz évre megkötött partnerségi és együttmûködési megállapodás, és hiába készültek arra, hogy Szamarában, majd – mert meghiúsult – a portugáliai Mafrában aláírásra kerül az új, mindig akadt valami, ami miatt ez nem sikerülhetett. Elõbb a felszínen a lengyel–orosz húsvita hátráltatta, majd a kaukázusi problémák, a grúz háború tették lehetetlenné az ezredforduló után megerõsödött Oroszország új érdekeit is figyelembe vevõ megállapodást. A habarovszki találkozóra már semmilyen aláírásra váró dokumentum sem készült. „A múlt problémái terhének érzete nyomasztja mindanynyiukat – véli az említett lap szerkesztõsége –, és nincs közöttük senkinek olyan ideája, amely alapján megszabadulhatnának tõle”.

EU ÉS OROSZORSZÁG: KAPCSOLATBAN – KÜLÖN HÁZTARTÁSBAN

53

1. A hidegháborút lezáró megállapodás példája A példa pedig adott. Hiszen most húsz éve, 1989-ben született meg Málta szigetén a megállapodás a hidegháború befejezésérõl. Ha úgy vesszük, akkor nagyobb volt a tét az EU számára is. Sikerül e kiegyeznie a két szuperhatalomnak – az USA-nak és a Szovjetuniónak – a nukleáris világháború veszélyével fenyegetõ fegyverkezési verseny abbahagyásáról, a feszültséggócok felszámolásáról, avagy a kölcsönös bizalmatlanság végzetes következményeként a nagyon elhúzódott hidegháború forróra változik? George Bush, az Egyesült Államok elnöke és Mihail Gorbacsov szovjet pártés államfõ talált ilyen ideát, ki tudták mondani azt a bûvös szót, hogy „abbahagyjuk”, „kiegyezünk”. Mihail Gorbacsov errõl 2001-ben e sorok írójának azt fejtegette: „Szerintem az akkori idõkhöz képest elég bátor gondolatokat képviseltünk”. A mai gondolati zárványok miatt érdemes hosszabban felidézni azt a folyamatot, amely mentén húsz éve eljutottak a mindenáron megegyezés szükségességének felismeréséig. „A világ ellentmondásos, egyszerre hordoz magában egységet, és mindinkább kölcsönös függõségekké válik – idézte az akkori merengéseket Gorbacsov. – Ha mi egy csónakban, egy hajóban, annak személyzeteként létezünk, akkor arra is gondolnunk kell, hogy ne fordítsuk fel ezt a hajót. S ez akkor lehetséges, ha összehangolt munka folyik, amikor szabályok vannak, amelyekre ezen a hajón a kapcsolatviszonyok épülhetnek. Ebben az értelemben az elsõ, amire jutottunk, hogy csakugyan úgy van-e, hogy azok ott a Fehér Házban ülnek, és unalmukban azt fontolgatják, hogyan is tudnák a Kremlt, a Szovjetuniót, az egész Varsói Szerzõdést szétzúzni? Aligha. Nem is olyanok. Mi sem gondoljuk azt, hogy nekünk feltétlenül meg kell semmisítenünk az Egyesült Államokat. Szerintem ilyen vad nézet senkinek nem jutott eszébe…. S ha így van, akkor fontoljuk meg azt, hogy valami jót is tehetnénk, ahelyett, hogy veszekszünk. Tegyük fel egymásnak a kérdést: olyan leküzdhetetlen a szembenállás, amit kialakítottunk, a falak, amelyeket felépítettünk, a létrehozott blokkok és az, hogy egymást elátkozzuk, méghozzá valóságos pszichológiai háború formájában? Egyébként ezek nagyon fontos kérdések voltak. Meg kellett válaszolni õket, mert enélkül nehéz lett volna a megújulásra és az adaptálódásra gondolni már az új idõkhöz és az új kihívásokhoz szükséges politikában. Amikor a nukleáris verseny ahhoz vezetett, hogy hatalmas fegyverkészletek halmozódtak fel – hiszen az Egyesült Államok és a Szovjetunió olyan nukleárisfegyver-arzenállal rendelkeztek, hogy ezerszer is meg lehetett volna mindent semmisíteni a Földön –, akkor fel kellett tenni a kérdést: gondolunk-e mi az emberi faj megõrzésére, vagy elveszejtjük mindazt, ami sok ezer éven keresztül, a Föld evolúciója során megszületett, s ezzel a bolygónkat megsemmisítjük? Ez, általában szólva, nagyon vad dolog: a nukleáris fenyegetettség, amely akkoriban fokozódott, a pokoli fegyverkezési verseny, amelyrõl azt gondoltuk, hogy nehéz lesz megállítani, ha egyáltalán sikerül... Mi, a Szovjetunióban azt láttuk, s ezt barátainkkal is megtárgyaltuk, és Amerikában is tudták, hogy akár háború, nukleáris konfliktus is kezdõdhet. Korántsem a politikai döntésünk szerint. A politikai nézeteink ellenére. Ez a rendszer annyira összetett, hogy el lehet veszíteni felette az ellenõrzést. Pedig egyelõre csupán két országról volt szó, s tudtuk,

54

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

ha nem fogunk hozzá a csökkentéshez, akkor mindenki keresni fogja a hozzáférést ehhez az abszolút fegyverhez. Valamilyen paranoia állna elõ, amely vezérelne bennünket. Ezt kellett felfognunk és javaslatot tennünk.” Döntetlenre adták, és a kompromisszum – amelyben ugyan a Szovjetunió többet engedett, szét is esett miatta – megmenthette az emberiség jövõjét. Ebbõl lehetett építkezni. Igaztalan lenne, ha nem ismernénk el a sorsfordító pozitív fejleményeket. Megkezdõdhetett Kelet-Európa békés és demokratikus átalakulása. Németország újraegyesítésével megszûnt az egyik legveszélyesebb feszültséggóc, és Európa dinamizálásának meghatározó központjává válhatott. A globálissá lett világban nagyobb szabadsággal áramolhattak az áruk, a tudományos felfedezések, az emberek és az eszmék. A hidegháborús szembenállás idõszakához képest a legfontosabb pozitívum, hogy a tárgyalások folyamatosak és intézményesítettek lettek. Ugyanakkor megfontolandó Mihail Gorbacsov értékítélete, amelyet a Reuters hírügynökségnek a napokban mondott, s amely szerint: „Európa elfecsérelte a hidegháborút követõ húsz évet”. Szerinte „Európa elszalasztotta a berlini fal leomlásával született lehetõséget arra, hogy új korszakot kezdjen a Kelet és a Nyugat együttmûködésében”. A legkritikusabban azoknak címezte a bírálatát, akik szerint „a Nyugat nyerte meg a hidegháborút a Szovjetunió legyõzésével, ahelyett, hogy a konfrontáció megszûntét Nyugat és Kelet között mindenki számára hasznos, közösen hozott döntésként fognák fel”.

2. Oroszország átalakulása és integrálódása a világba Európának fel kell tennie azt a kérdést: miként változott a világ azóta, hogy a Szovjetunióból Oroszország lett? Melyek az együttélés kontúrjai a közeljövõben? Milyen az az Oroszország, amellyel együttmûködésre ítéltetett? Kérdés az is, hogy miként fogadja a világ Oroszország (Kína, India stb.) integrációját? Ha számba vesszük az utóbbi évek megrekedt tárgyalásait, a kudarcba fulladt egyezkedéseket, valóban felsejlik a folyamatokat mozgató szándékokban a hidegháborús gondolatiság maradványa, és a „ki a gyõztes – ki a vesztes” kérdése. El kellene végre minden szereplõnek fogadnia, hogy véget ért a hidegháború, az eredménye: döntetlen, és nincs gyõztes, aki „mindent visz”, nincs vesztes, aki „aláveti magát a gyõztesek akaratának”, és nem lehet „reváns” sem a történelem egész eddigi menetében egymással szemben elszenvedett vélt vagy esetleg valós sérelmekért, feltételezett követelésekért. George W. Bush elnöksége alatt azonban az USA szerint õk gyõztek, és a vesztes a Szovjetunió, illetve annak utódja, Oroszország. Ennek megfelelõen kell viselkedniük. Az egypólusú világban az USA az egyedüli szuperhatalom. Ugyanakkor, az 1990-es évek vergõdései után, a Putyin vezette Oroszország talpra állt, és az új évezred kezdetén már erõs, és mindenki egyenrangúságát hirdetõ, többpólusú világ építésén fáradozó hatalomként van jelen. Oroszország két évtizedes átalakulási folyamata új érdekek és értékek szerinti piacokat, nyersanyagforrásokat, új kölcsönösséget és kapcsolatokat hozott, amelyeket a „régi világ” túlértékelt, illetve lebecsült és veszélyesnek tartott. Az USA nem változtatott a szükséges módon és mértékben;

EU ÉS OROSZORSZÁG: KAPCSOLATBAN – KÜLÖN HÁZTARTÁSBAN

55

nem értette meg, hogy az integráció a világban nem az USA „engedélyéhez kötött”; fenntartotta a kapcsolatok átideologizálását; a rövid idõ alatt az élet minden szegmensére kiterjedõ, lényegi változásokra nem volt felkészülve. Ma már Washingtonnak be kell látnia, hogy kialakulóban van a „poszt-amerikai” világ, amelyet jelez a 2008-as globális pénzügyi válság. Az új „világrend” mindkét változatának vannak hívei, bár az amerikaiak háborús – iraki és afganisztáni egyszerre – kudarcai egyre többeket gyõznek meg arról, hogy a jövõ a többpólusú világ. Barack Obama gyõzelme a legutóbbi amerikai elnökválasztáson elõrevetíti a régen várt amerikai változásokat is. Nem egy-, és nem kétosztatú már a világ: a pólusok köré szervezõdõ integrációk globális hálójának kialakulása szerepel napirenden, amelyben a kapcsolatok lényege a partneri együttmûködés. A blokkok (hideg)háborús szembenállásának megszûntével a folyamat visszafordíthatatlan: nincs „második forduló”; nem lehet újabb hidegháború (a kaukázusi szonda megmutatta!). Az egységes világrendszer (amelynek része már Oroszország, Kína, India, Brazília, Dél-Afrika stb. is), ugyan újabb konfliktusokat szülhet, amelyeket azonban békés tárgyalásokkal lehet és kell feloldani (pl. Európában új „Helsinki”). A világ változásának a fentiek mellett legmeghatározóbb motívuma: az élet minden szférájára kiterjedõ termelési forradalom (az informatikai, a kibernetikai, az automatizációs a robotokkal stb.), amely a globális integrációk hálójában újabb feszültségek forrása lett. Az ebbõl adódó globális, regionális és helyi problémák különbözõ típusú válaszokat igényelnek. Az a kérdés: lehet-e ütközésmentes minden érdek és érték képviselete ebben a bonyolult szövevényben? Hiszen eltérõ kultúrák, vallások, életmód stb. keverednek, különbözõ fejlettségi szinteken. Számos geopolitikai, biztonsági probléma is felmerül, és jelentkeznek feszültségek a múltból is. A legjobb megközelítésnek az tûnik, ha új nemzetközi intézmények jelennek meg, amelyek segítik a globális problémák rendezését, amelyeket csak mindenki részvételével, érdekei és szokásai, értékei figyelembevételével lehet megoldani. Ilyenek pl. az éghajlati, környezetvédelmi, általánosan a természetre vonatkozó problémák, népesedési, migrációs kérdések, világélelmezési feszültségek. A világ globálissá vált, új erõközpontok jöttek létre, ezek köré új integrációk szervezõdnek. Most éppen a globális integrációk hálójában vergõdik az eddig érvényesült pénzügyi, gazdasági, politikai és társadalmi rendszer. Új elvek kellenek, amelyek alapján mindenki számára élhetõvé rendezõdhet át a világ. Ebben kitüntetett szerepe van Európának, benne az Európai Uniónak és Oroszországnak, valamint azoknak az európai országoknak – köztük a volt szovjet tagköztársaságoknak –, amelyek nem tagjai az integrációnak. Az oroszok tudják, hogy az Európai Unió 27 országból áll, és azt is, hogy mindegyik más-más viszonyt ápol velük. Saját kapcsolatrendszerükön érzékelik, hogy nem ugyanaz a viszonyuk az EU egészéhez, mint az egyes tagországokhoz. Az EU azonban még továbbra sem tudja igazán, hogy mit kezdjen Oroszországgal. Korábban kialakult a szemlélete a Szovjetunióról, és még nem képes túltenni magát azon, hogy Oroszország nem azonos a szovjet birodalommal. A 27 országból összerakott Európai Unió egy hatalmas – két kontinensen elterülõ –, soknemzetségû, mégis egy

56

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

országgal szembesül. A gondot még növeli, hogy – persze elkülönülve, de nem elszakadva – itt vannak a volt szovjet tagköztársaságok is. Oroszország az ezredforduló után ugrásszerûen megerõsödött. Ma már össznemzeti vezérelve: az egységes, erõs ország értékének megfelelõ egyenjogú integrálása a globálissá váló világba. Ehhez lezajlott a politikai, gazdasági, pénzügyi, szociális és társadalmi rendteremtés, a nemzeti öntudatra ébredés (vannak szimbólumai: zászló, himnusz), mindenekelõtt megõrizték az ország egységét, letörték a szeparatista törekvéseket. Oroszország gazdasági érdekeit a világpiacon képes képviselni és érvényesíteni, s ennek fontos eleme, hogy konvertibilissé vált a rubel. Végbement a haderõreform. Elindítottak négy nemzeti fejlesztési programot: az egészségügy, a lakásépítés, a falu és a mezõgazdaság, az oktatás korszerûsítése terén. A megváltoztatott, modernizálódó Oroszország integrálódott a globálissá vált világba. Teljes jogú tagja a világ meghatározó gazdasági erõi klubjának, a G8-nak. Az EU-val kialakított kapcsolatai mellett, más integrációknak is részese (Független Államok Közössége, Sanghaji Együttmûködési Szervezet, Ázsiai és Csendes-óceáni Gazdasági Együttmûködés stb.). A NATO–Oroszország együttmûködés, különösen 2001. szeptember 11. óta a terrorizmussal szemben, a béketeremtés, a békefenntartás érdekében minden vita ellenére eredményesen valósul meg. Oroszország minden globális probléma – migráció, klímaváltozás, élelmiszer- és ivóvízellátás, környezetvédelem – érintettje. Minden globális fejlõdési változat részese: megnövekedett kockázat, globális gyorsulás, alkalmazkodás a globalizálódáshoz. A világ hatodik legnagyobb gazdaságává vált 2008-ban. Már kialakultak és egyre hatékonyabbak azok a bázisintézmények, amelyek megteremtik a globálisan integrált, világpiacba illeszkedni tudó stabil gazdaság funkcionálásának feltételeit. Az új gazdaság, a demokrácia országos intézményesítése, a gazdaság struktúrájának átalakítása emeltyûiként megfogalmazódtak a modernizáció céljai, a fejlõdést korszerûen szolgáló posztindusztriális követelmények szerint. (2007-ben a legfejlettebb innovatív szektor adta a GDP 10–11 százalékát, 2020-ra ez 17–20 százalékig emelkedhet; a kutatás-fejlesztésre 2007-ben a GDP 1,1 százalékát fordították, amely mutató 2020-ig 2,5–3 százalékra növekedhet a jóval nagyobb GDP százalékában). Oroszország a világ egyik pénzügyi centrumává igyekszik válni. A még erõteljesebb modernizációt azonban – a világválságtól részben független – fékezõ problémák hátráltatják. Oroszország az „utolérés”, a „másolás” pszichológiai nyûgétõl szenved, számára a mérce az USA, és fõként a fogyasztás mértékében és minõségében nem számol a történelmi realitásokkal. A modernizációban alkotói restséget okoz az energiaforrások bõségének elkényelmesítõ hatása. A dinamikusabb modernizációt gátolják a világtól éveken át elzárt emberek sok szempontból elmaradott képességei, készségei, ismerethiánya, illetve az egészségtelen életmód (alkohol, kábítószer) és a szociális elmaradottság (helyenként mélyszegénység). Ugyancsak a modernizációt fékezõ hatása van az állam túlterjeszkedési ambícióinak, illetve sokak azon törekvésének, hogy beavatkozásra késztessék az államot. Oroszország a világgazdaság egyik motorja, nem fegyverkezik (másoknak sem segít) oly mértékben, hogy globális vagy regionális háborút, összeütközéseket váltson ki, amelyek megrendítik a világgazdaságot. Megõrzi az energiahordozók export-

EU ÉS OROSZORSZÁG: KAPCSOLATBAN – KÜLÖN HÁZTARTÁSBAN

57

jának stabilitását, és az árak mozgását is úgy befolyásolja, hogy elfogadható mértékû határok között emelkedjenek. A világ pénzügyi rendszerében nem vált ki megrendítõ erejû változást. Az országában felgyorsult innovációk eredményeit ma már nem zárja el, hanem az egyetemes tudás részévé teszi. Részt vesz a globális környezetvédelmi folyamatokban, a természetben keletkezett hiányokkal kapcsolatos (ivóvíz stb.) problémák megoldásában. A saját területén felmerülõ olyan gondokat (migráció, népességcsökkenés, fertõzések stb.), amelyek negatívan hathatnak a világgazdaságra, orvosolja. A világgazdaság legvalószínûbb trendjei egészében elõsegítik az orosz gazdaság erõsödését, de a világgazdaság fejlõdése önmagában nem jelent garanciát az orosz gazdaság dinamikus fejlõdésére. Sõt, számos olyan kockázatot is tartalmaz, amely túlnõ a lehetõségeken. Sok függ a politikai hatalom és az üzleti világ képességétõl: miként tudnak élni a világgazdaság nyújtotta lehetõségekkel. A tradicionális orosz export (energiahordozók, nyersanyagok, fegyverek) mennyiségi és árstabilitása lehetõvé teszi a gazdaság strukturális diverzifikációját a legkorszerûbb technikák, technológiák (biotechnológia, nanotechnológia, robottechnológia, kommunikációs eszközök integrációja) alkalmazásának irányába. Az integrációkban való részvétel (fõként a „posztszovjet” térségben, az EU-val, a csendes-óceáni térségben, Kínával) lehetõvé teszi a magas szintû tõkeallokációt, és megszûnhet az energiahordozók, nyersanyagok dominanciája Oroszország külgazdasági kapcsolataiban. Oroszország WTOtagsága – a belsõ strukturális átalakulásokkal együtt – felerõsítheti az ország innovációs képességét, és ezzel a gazdaság növekedése tartósan 7 százalék körül lehet. Az elmúlt húsz év alatt az EU is sokat változott, hiszen jelentõsen kibõvült. A Szovjetunió három volt tagköztársasága (Észtország, Lettország, Litvánia), valamint volt szövetségesei a Varsói Szerzõdésben és a KGST-ben ma már az Európai Unió (és a NATO) teljes jogú tagországai. Ez a körülmény részben növelte az EU erejét és befolyását a világban, de számos problémát is magával hozott. „Az Európai Uniónak nem sikerült a világ legdinamikusabban növekvõ és legversenyképesebb régiójává válnia, amint azt a »lisszaboni menetrendben« célul tûzte ki maga elé” – állapította meg Fredrik Reinfeldt svéd miniszterelnök, pénzügyminiszterével, Anders Borg-jal közösen írt cikkében, amely a Dagens Nyheter címû svéd napilap 2009. június 2. számában jelent meg. A „lisszaboni menetrendet” közel tíz évvel ezelõtt indították útjára. Céljai között szerepelt a bürokrácia leépítése, a gazdasági növekedés és a munkahelyteremtés elõsegítése, valamint a jóléti és egészségügyi rendszer felülvizsgálata annak érdekében, hogy kezelni lehessen az európai lakosság elöregedésének problémáját. Reinfeldt úgy vélekedett, hogy egy évvel a lisszaboni menetrend lejárta elõtt a haladás ellenére is ki kell mondani, hogy az kudarcot vallott, és éppen ezért felül kell vizsgálni az EU stratégiáját. A svéd kormányfõ, akinek országa július 1-jével átveszi az EU soros elnökségét, hangsúlyozta: e felülvizsgálatot és az új irányvonal kidolgozását már az idén õsszel el kell kezdeni, és az egyik legfontosabb feladatként kell megjelölni a júniusi európai parlamenti választásokkal kezdõdõ ötéves periódusra. A két svéd politikus szerint az új stratégia egyik sarokkövének a fenntartható közfinanszírozásoknak kell lenniük, és újra kell fogalmazni a munkaerõ-piaci politi-

58

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

kát is. „Az elsõ dolog belátni, hogy a munkanélküliség problémája nagyobb, mint amit a jelenlegi, hivatalos adatok szerint 10 százalékhoz közeli munkanélküliségi mutató jelez” – olvasható az értékelésben.

3. A pénzügyi és gazdasági világválság – Oroszország és az EU Jelenleg a pénzügyi és gazdasági világválság okozza a legnagyobb fejtörést minden országnak. Oroszország egyrészt kiváltója a válságnak azzal, hogy teljes körûen és egyenrangúan integrálódott; másrészt elszenvedõje is, mert az integráltsága következtében minden, ami a világban történik, visszahat rá. Eleinte még érvényesültek a régi reflexek, és azt hirdették, hogy nem gyûrûzik be a világ válsága, de hamar rájöttek, hogy ez nem lehetséges, hiszen maguk akartak a világ szerves részévé válni, és vállalni kell ennek következményeit. Ugyanakkor fel is készültek a rosszabb idõkre, hiszen az olaj- és gázárak évekig tartó magas szintjének köszönhetõen annyi bevételük keletkezett, hogy tartalékolni is tudtak. A tartalékalap és a jóléti alap most ellensúlyozza a világválságból adódó veszteségeket. Oroszország arany-/valutatartalékai pedig, Kína és Japán után továbbra is a harmadik legnagyobbak a világon. Mindezek után kézenfekvõ volt, hogy az idei davosi világgazdasági fórumot – amelynek témája a világméretû gazdasági válságból való kilábalás – elõször nyitotta meg orosz vezetõ. Vlagyimir Putyin miniszterelnök beszédében megnevezte a válság okait, és javaslatokat tett annak megoldására. Azt hangsúlyozta, hogy a globalizáció miatt a jelenleg kialakult gazdasági válság mindenkit érint, tekintet nélkül a politikai, illetve a gazdasági rendszerekre. A válságot a „tökéletes viharhoz” hasonlította, amelynek kitörése után megsokszorozódott pusztító ereje. Szerinte a válság azért következett be, mert a világ pénzügyi rendszerét nem megfelelõen alakították ki. Egyedül egy gazdasági központ engedett meg magának túl sokat: szinte kontroll nélküli pénznyomtatást, amelybõl rengeteg hasznot húzott, és amelynek következtében sok ország kiszorult a világgazdaság alakításának irányítói körébõl. Ennek következtében a pénzügyi indexek nem a valóságot tükrözték, és egész országok éltek, úgymond, a „következõ nemzedéktõl felvett kölcsönökbõl”. A következõ hibaként az állam túlzott beleszólását nevezte meg a gazdasági életbe és annak alakításába, a „vak hitet az állam mindenhatóságában”. Hozzátette azonban, hogy válsághelyzetben az állam erõteljesebb beleszólása a gazdaság alakításába természetes reakció a piaci irányítás összeomlására. A piaci struktúrák tökéletesítése azonban sok esetben „kísértésbe” ejtette az állami vezetést, hogy a lehetõ legerõteljesebben kiszélesítse közvetlen részvételét a gazdaságban. A válságkezelõ intézkedések árnyoldalai közé sorolta, hogy azok eredményeként az állam kezében túlzott mennyiségû „felesleges” aktíva halmozódik fel. Putyin – az oroszországi folyamatok elõéletét feltárva – rámutatott, hogy a szovjet rendszer egyik legnagyobb hibája az állam olyan mértékû beleszólása volt a gazdasági irányításba, amely végül annak versenyképtelenségéhez vezetett. Az ország ezért a hibáért keményen megfizetett. Az orosz miniszterelnök a válság megoldására azt javasolta, hogy az üzleti életben fel kell számolni a „reménytelen” hiteleket és aktívákat, még akkor is, ha ez fáj-

EU ÉS OROSZORSZÁG: KAPCSOLATBAN – KÜLÖN HÁZTARTÁSBAN

59

dalmas lépés. Meg kell húzni a határt a múlt és a jövõ között. Szerinte a világban regionális tartalékvalutáknak kell megjelenniük, nem lehet tovább egy tartalékvaluta-nemre alapozni. Nagyobb nyitottságra van szükség a legfontosabb nemzetközi valutákat kibocsátó országok részérõl. Munkájuk során a nemzetközileg elismert makrogazdasági és pénzügyi szabályok szerint járjanak el. Meg kell szabadulni a „virtuális pénzektõl, eltúlzott elszámolásoktól és kétséges rangsorolásoktól”. A vállalatok helyzetét nem szabad nem megalapozott illúziók alapján megítélni, még akkor sem, ha ezek az „illúziók” nagy audit- és elemzõ cégektõl erednek. Arra a kérdésre, hogy miként fogja Oroszország átvészelni a gazdasági válságot, Vlagyimir Putyin ecsetelte, hogy a válság sok olyan problémát felszínre hozott, amelyrõl már korábban is tudtak, csak most kiélezõdtek (pl. az ország túlzott függõsége az energiahordozókból származó bevételtõl, a pénzügyi piac gyengeségei). Elmondása szerint Oroszország tartalékai által rendelkezik megfelelõ mennyiségû eszközzel ahhoz, hogy biztos lábakon túllépjen a globális válságon. A válság csupán rákényszeríti az országot arra, hogy aktívabban haladjon elõre a bejelentett nemzeti prioritások mentén, nem változtatva magán a stratégián. A történelem Oroszországnak kivételes esélyt ad arra, hogy a válság megoldása során átalakítsa gazdaságát és korszerûsítse szociális környezetét. Az orosz miniszterelnök ilyen aktív szerepe a világválság problémáit tárgyaló davosi világgazdasági fórumon azért is figyelemre méltó, mert bizonyítékul szolgálhat az Európai Unió és Oroszország közötti tárgyalások eredményesebbé tételéhez. Az új elvekre alapozott együttmûködésre azért is szükség van, mert a davosi fórum szakértõi köre által 2009. januárban elõterjesztett elemzés riasztóan világít rá arra, hogy a világválság nem ér gyorsan véget, és utána milyen kockázatos fejlõdési utak lehetségesek. Közösen kell átgondolni a világ egészére vonatkozó pénzügyi rendszer, a szabályozó szervezetek, a kormányok gazdaságban betöltött szerepének alapjait. A globális pénzügyi rendszer több mint húsz éve tartó dinamikus növekedése, a korábban nem tapasztalt hitelexpanzió, valamint az ezekkel együtt járó globalizáció és a világgazdaság egészének növekedése után, elkezdõdhet a fellépõ egyensúlytalanság kiigazítása, s ez nem lehetséges néhány év alatt. Ez alatt az idõ alatt két irányba mehet a világ: a válság után vagy blokkokra válik szét, és az országok elhatárolódnak egymástól, vagy éppen ellenkezõleg, összefognak, hogy együtt változtassák meg a gazdasági rendszert. Ezekbõl az alapgondolatokból kiindulva, a szakértõk négy forgatókönyvet találtak hosszú távon érdekesnek: 1. Az USA és Európa válsága elmélyül a közeli években, és a feltörekvõ országok – hogy ettõl elhatárolják a gazdaságaikat – bezárkóznak, elutasítják a nyugati elveket és modelleket. A kereskedelmi és pénzügyi folyamatok alapvetõen ezen – az amerikai, az európai és a keleti – blokkokon belül zajlanak, és ennek megfelelõen eltérnek egymástól a szabályozási normák. A világ GDP-jének éves növekedése 3,2 százalék lehet, míg az USA-ban és Európában 1,2, a feltörekvõ országokban pedig 9 százalék. Élén Kínával, Ázsia lesz a gazdasági és geopolitikai vezetõ erõ; az amerikai dollár és az euró elveszítik a legfontosabb tartalékvaluta szerepüket.

60

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

2. A recesszió elsõdlegesen a fejlõdõ országokat sújtja, és a Nyugat megõrzi vezetõ szerepét, továbbra is meghatározza a pénzügyi szabályozás, a piacok mûködtetésének és a vállalkozások átalakításának elveit. Megreformálódnak a nemzetközi pénzügyi intézmények, nemzetek feletti szabályozó szervezet jön létre. A pénzügyi szektor és a fejlett gazdaságok ismét a növekedés és a munkatermelékenység meghatározó hajtóerõivé válnak. Ugyanakkor a reformok teljes mértékben nem veszik figyelembe a fejlõdõ országok szükségleteit, és a kockázatmenedzsment elvei átalakításának szükségességét. Így fennmarad annak veszélye, hogy a krízis tovább mélyül. A fejlett országok GDP-je 3,1 százalékkal növekszik, a fejlõdõké 6 százalékkal, míg az egész világé 3,6 százalékkal. 3. A legpesszimistább variáció szerint a világ belesüpped a nemzetek közötti és az országokon belüli konfliktusokba, kiélezõdik a harc a nyersanyagokért, sok ország korlátozásokat vezet be az áru- és tõkemozgásokra, megnövekszik a populizmus és a nacionalizmus. Számos országban nemzeti tulajdonba veszik a bankokat, államosítják a bankrendszert, az eurózóna pedig – a szuverénállam-csõdök és a tagországok közötti ellentétek miatt – 2014-re széthullik. A világ GDP-jének növekedése mindössze 2,3 százalék lehet. 4. Annak függvényében, ahogyan az USA keresztülmegy krízisei sorozatán, a feltörekvõ országok pedig megverekszenek a problémáikkal, a politikusok végre belátják, hogy a kilábalás a krízisbõl egyedül a világ egészére vonatkozó koordinált megközelítéssel lehetséges. Annak elismerése, hogy a világ porondján a feltörekvõ országok válnak vezetõ szereplõkké, elõsegíti a kockázatmenedzsment általános elveinek kialakítását, hozzákapcsolva a makrogazdasági politikához, többek között a nemzetközi pénzügyi intézmények megreformálásának eredményeként. A világgazdaság eleinte lassan, 2,5 százalékkal növekszik, de azután – fõként a feltörekvõ országok eredményeibõl adódóan – felgyorsul évi 3,6-ra. Eközben az USA és az EU továbbra is deflációval bajlódnak és struktúraváltásokat hajtanak végre, a fejlett országok növekedési dinamikája pedig 1,8 százalék. A világ pénzügyi rendszere integrált marad, amelyben a vezetõ szerepet azok a vállalkozások játsszák, amelyek a feltörekvõ országokra – fõként a BRIC-re (Brazília, Oroszország, India, Kína) – orientálódnak. Oroszország – tapasztalhatóan – ez utóbbi forgatókönyv szerinti válságkezelésben érdekelt, és számos gyakorlati lépést is tesz megvalósulása érdekében. Elõször hívták pl. június elején Jekatyerinburgba a BRIC-országok vezetõit válságkezelõ lépéseik egyeztetésére. Az elõkészítõ megbeszélésen Medvegyev elnök a feltörekvõ országok közös érdekeit hangsúlyozta a világ válság utáni sorsának alakításában. Itt a másik példa. A hírügynökségek 2009. május 30-án szalagcímben kürtölték világgá, hogy „orosz segítséggel menti meg az Opelt a Magna”. Általános megkönynyebbülés fogadta Németországban a megállapodást az amerikai anyavállalat General Motors súlyos pénzügyi válsága miatt ugyancsak csõdközeli helyzetbe került Opel autógyár megmentésérõl. A német kormány, a németországi autógyáraknak otthont adó tartományok vezetõi, valamint a General Motors és az amerikai pénzügyminisztérium, s nem utolsósorban az osztrák–kanadai Magna International beszállító és al-

EU ÉS OROSZORSZÁG: KAPCSOLATBAN – KÜLÖN HÁZTARTÁSBAN

61

katrészgyártó konszern között létrejött egyezség elõirányozza, hogy az Opelt a Magna veszi át. A céget 1969-ben az osztrák–kanadai Frank Stronach alapította. Stronach az orosz Szberbank pénzügyi támogatásával és a GAZ orosz autógyárral partnerségben veszi meg az Opelt, s ebbõl fakadóan is nagy reményeket lát az orosz piac meghódításában. A megállapodás része az is, hogy az átmeneti idõszakban a német nagykoalíciós kormány 1,5 milliárd eurós áthidaló hitelt biztosít a nagy hagyományokkal rendelkezõ Opel számára. Angela Merkel német kancellár beszámolt arról, hogy elõzõ nap minderrõl telefonbeszélgetést folytatott Barack Obama amerikai elnökkel, és egyetértettek abban, hogy mindkét kormány érdekelt az Opel ügyének rendezésében. A kancellár leszögezte azt is, hogy a német kormány szoros kapcsolatban állt az európai partnerekkel, s utalt arra, hogy az érintett európai országokkal az egyeztetést a jövõben is folytatni kell. Mindez azért érdekes, mert jól tükrözi a globálisan integrált világban az egymásrautaltságot, amely nem bírja el az ilyen-olyan elõítéleteket, rejtett szándékokat, nemzeti gõgöt, vagy alá- és fölérendeltségi megnyilvánulásokat. Csupán remélhetjük, hogy így lesz ez a jövõben az EU és Oroszország viszonylatában is.

4. Az új stratégiai megállapodás lehetősége A világban zajló folyamatok elemzése után, és az együttmûködés készségének és képességének szükséges erõsödését bemutatva, ismételten feltehetõ a kérdés: miért nincs már évek óta elõrelépés az EU és Oroszország új stratégiai megállapodásában? Közismert, hogy a csúcstalálkozók napirendjén eddig is számos nagy horderejû kérdés szerepelt. Olyanok, mint pl. az éghajlatváltozás, az energiabiztonság, a vízummentesség, illetve Oroszország WTO-csatlakozása. 2003 májusában, a Szentpéterváron tartott EU–Oroszország csúcson „négy közös térség” létrehozását határozták el: közös gazdasági térség, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség, a külsõ biztonsági térség, valamint a kutatási, oktatási és kulturális térség. Vannak azután „konjunkturális” témák, amelyek az adott idõszak politikai napirendjeit tükrözik, de képesek megakadályozni már alaposan elõkészített megállapodástervezetek aláírását is. Ilyen volt pl. a már korábban említett „húsügy” a lengyelekkel, vagy az észt emlékmûvita, a koszovói, illetve az abháziai és a dél-oszétiai rendezés, az Irán elleni szankciók, az Egyesült Államok rakétaelhárítási rendszerének európai telepítése, amelyekben az EU és Oroszország álláspontja teljesen eltérõ. Az EU-delegáció gyakran a középpontba helyezte az emberi jogok oroszországi helyzete, a demokratikus szabadságjogok korlátozása miatti aggodalmukat, többször a tárgyalás feltételeként is. Az EU–orosz kapcsolatokat beárnyékolja a kiszámíthatatlan befektetõi környezet, a hatóságok által hozott jogszabályok alkalmazásának megbízhatatlansága is. Az EU tárgyalódelegációja általában az Európai Parlament által jóváhagyott mandátummal érkezik a csúcstalálkozóra. A nagy többséggel elfogadott állásfoglalásokat az EU–orosz kapcsolatokról azonban nehéz elfogadtatni az orosz féllel, mert

62

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

már eleve az uniós tagországokon belül nehezen vállalható kompromisszumokat tartalmaznak, és olyan feltételekhez kötik a megállapodást, amelyeket – többnyire elõre tudhatóan – az orosz partnerek nem vállalnak. Nézzünk meg néhány jelentõs viszszatérõ problémát, a jobb megértés miatt, konkrétan is. 4.1. Az energiaellátás biztonságának kérdése

Az együttmûködés lényegét képezõ téma: az energiaellátás biztonsága. Az energiakérdés kulcsfontosságú, mivel Európa olajszükségletének 30, gázszükségletének pedig 40 százalékát orosz forrásokból fedezi. A téma különösen 2009 januárjában került elõtérbe, amikor is Oroszország leállította az Ukrajnába, ez utóbbi pedig a több uniós tagállam – köztük Magyarország – felé irányuló tranzit-gázszállítást. Az orosz vezetés szerint a válság végén a globális gazdaság energiahiánnyal szembesülhet. Ezért javasolják egy új nemzetközi szerzõdési-jogi bázis kialakítását. Szerintük a világ energiabiztonságának a kölcsönös függõségen kell alapulnia, amely az árképzés spekulatív elemeit is kiiktatja. Az energiahordozók tranzitjában kialakult probléma pedig a mindenki által elfogadott piaci tarifákkal és a szállítási útvonalak diverzifikálásával oldható meg. Ugyanakkor, Oroszország és az EU között növekedett a „meg nem értés szakadéka” – miként olvashatjuk az „Európa energiája” c. kötetben, és ezt alátámasztja mindaz, amit az eddigi elemzésben feltártunk. Két krízis – a 2008. augusztusi Grúziában, és a 2009. januári gázválság Ukrajnával – bizonyos súlyeltolódást hozott a Moszkva és Brüsszel közti viszonyokba. Az már 2006-ban világossá vált, hogy az EU és Oroszország viszonyának régi modellje kimerítette lehetõségeit. Úgy tûnt korábban, hogy nem volt komolyabb akadálya a gazdasági együttmûködésnek, de egyre több politikai probléma jelent meg. Grúzia és Ukrajna erõs katalizátorként hatott, amelynek köszönhetõen kitört a felgyülemlett kölcsönös bizalmatlanság. Oroszország és az EU – nem utolsósorban az USA „fortélyos” érdekérvényesítése következtében – éles geopolitikai versenyben állnak egymással a posztszovjet térségben. A Nabucco gázvezetékprojekt a bizonyíték rá, hogy ennek alapját az energetikai probléma képezi. Az a példátlan zûrzavar, amely Európa energetikai ellátásában alakult ki 2009. januárban, aláaknázta az EU bizalmát az orosz szállítások megbízhatóságát illetõen. A fõ kárvallottak az unió új tagjai – a szovjet idõszakban volt szövetségesek, akiket egyébként is történelmi sérelem-politizálás frusztrál – lettek, és akik a legnagyobb mértékben függnek az orosz nyersanyagtól. Az EU egészén belül pedig azért is növekszik az ingerültség az energetikai biztonsággal kapcsolatban, mert az alternatív megoldások keresése növekvõ orosz ellenállásba ütközik. Ennek eredményeképpen zárul a bizalmatlanság köre. Az energiaellátás biztonságával kapcsolatos eddigi tárgyalásokon, az orosz elemzõk szerint, Moszkva egyértelmûvé tette, hogy jelenlegi formájában nem ratifikálja az EU által alkotott – és korábban orosz részrõl is aláírt – Energia Chartát. Ezért az ukrajnai tranzitszállításokból fakadó kockázatok kiküszöbölése, továbbá az unió és Oroszország közötti bizalom növelése érdekében a charta átdolgozását javasolja a már meglévõ alapelemek és az orosz javaslatok figyelembevételével. Medvegyev

EU ÉS OROSZORSZÁG: KAPCSOLATBAN – KÜLÖN HÁZTARTÁSBAN

63

elnök hivatalos helsinki látogatásán átadta finn kollégájának azt az orosz dokumentumtervezetet, amelyet Moszkva az Energia Charta helyett ajánl megvitatásra és elfogadásra. Emellett a G8, a G20, a FÁK-országok és egy sor energetikában érintett nemzetközi szervezet is megkapta – a www.kremlin.ru honlapon is hozzáférhetõ – szöveget, amelyet a tervek szerint több fórumon is megvitatnának. Az orosz javaslat szerint a transzparencián és kölcsönös bizalmon alapuló energiaunió, illetve az új energetikai megállapodás a befektetési feltételeket és az energetikai infrastruktúrát hivatott javítani, beleértve a Déli és az Északi Áramlat megépítésének elõsegítését. A három fejezetbõl álló dokumentum elsõ része az energetikai együttmûködés elveit rögzíti (szuverenitás, kölcsönös befektetések, adórendszer optimalizálása), a második a tranzittal foglalkozik (a konfliktushelyzetek megoldási mechanizmusának részletes szabályozása), míg a befejezõ rész kiterjeszti a dokumentum által szabályozni kívánt energiahordozók körét az olajon és a gázon kívül a nukleáris energiára, a szénre és az elektromos áramra is. Igaz, a Kommerszant c. független napilap a dokumentum kidolgozásában részt vevõ forrására hivatkozva azt emeli ki, hogy a szöveg szerint a legfõbb törekvés ellenõrzés alá vonni a tranzitország vezetékrendszerét, az abba való befektetéseket és annak fenntartását. Azzal indokolva mindezt, hogy az „energiapolitikában két alapvetõ játékos van: a termelõ és a vásárló, akikhez képest a tranzitországok csupán kiszolgáló funkciót töltenek be”. Dvorkovics, az orosz elnök illetékes fõtanácsadója jelezte: Moszkva nem várja el az EU-tól, hogy elvesse az Energia Chartát, és rugalmasan állnak ahhoz, hogy az új dokumentum elemeit esetleg a módosított charta részeként érvényesítsék. Másik oldalról az európaiak elismerik, hogy az Energia Charta jelenlegi formájában már nem kínál mindenre megoldást, és inkább lemondanak arról, hogy belekényszerítsék Oroszországot a ratifikálásába. Hajlandók megvitatni a Dmitrij Medvegyev-féle koncepciót, sõt annak egyes elemeit bele is vennék a felülvizsgálat után megfogalmazandó új Energia Chartába. Az EU által – orosz szakértõk cinizmusával – „ködös” javaslatként elõterjesztett „korai elõrejelzõ mechanizmus” kapcsán a habarovszki csúcson többen azt jegyezték meg, hogy az tulajdonképpen mûködésbe is lépett, amikor Medvegyev egy újabb gázválság veszélyére hívta fel a figyelmet. Nevezetesen: Ukrajnának vélhetõleg nincs elég pénze arra, hogy finanszírozza a földalatti tározók technológiailag most – a fûtési szezonon kívüli idõszakban – esedékes feltöltését. Medvegyev elnök élesen fogalmazott a gázszállítás garanciájára vonatkozó újságírói kérdésre: „Oroszország semmilyen biztosítékot nem adott és nem ad. Miért tennénk? A mi részünkrõl semmilyen probléma sincs, nálunk minden rendben van a gázzal és a kötelezettségeink teljesítésével. Adjon biztosítékot az, akinek fizetnie kell a gázért.” Az Eho Moszkvi rádió – a Putyin–Tyimosenkó tárgyalásokat ismerõ forrásra hivatkozva – eközben azt jelentette, hogy a fizetésképtelenség már akár júniusban is bekövetkezhet, hiszen az „elmúlt hónapokban Kijev azért tudott idõben elszámolni, mert az orosz fél egy évre elõre kifizette az európai gáz tranzitjának díját”. Asztanában – a FÁK miniszterelnökeinek ugyanebben az idõpontban tartott találkozóján – Tyimosenkó ukrán miniszterelnök azt kérte, hogy Moszkva fizesse ki öt évre elõre a tranzitdíjat, amit viszont Putyin a „túlságosan nagy kockázatra” hivatkozva elutasított. Az orosz kormány a szállítások akadozásának elkerülése

64

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

érdekében egy közös, EU–orosz hitelalap létrehozását javasolja, amelybõl szükség esetén kölcsönt lehetne nyújtani Ukrajnának. Az EU és Oroszország egyaránt felelõsséggel tartozik a helyzet megnyugtató rendezéséért. Elemzõk értelmezése szerint az Energia Charta tekintetében Oroszország tulajdonképpen válaszút elé próbálja állítani az EU-t: vagy közösen felülvizsgálják és átdolgozzák a jelenlegi chartát, vagy Moszkva egy teljesen új megállapodás létrehozása mellet foglal állást. Az Oroszországi Gáztársaság által szervezett, és a legutóbbi EU–Oroszország csúcs elé idõzített – az „Oroszország és az EU energia-párbeszéde, a gáz aspektusa” elnevezésû – berlini nemzetközi konferencián Alekszandr Medvegyev, a Gazprom igazgatótanácsának helyettes vezetõje megállapította, hogy a két fél közötti energia-párbeszéd „zsákutcában” van. A Gazprom-vezetõ szerint a jelenlegihez hasonló helyzet még a hidegháború idején sem fordult elõ, és arra szólította fel a politikusokat, hagyják az üzleti világra annak eldöntését, hogy milyen gázra van szükség („a politikusok jönnek és mennek, de a gázszükséglet megmarad”). Az energiabiztonságra a legnagyobb veszélyt az „oroszellenes politikusok jelentik” – folytatta. Az EU részérõl felszólaló Matthias Ruete, energia- és szállítási fõigazgató a bizalom helyreállítására hívta fel az orosz fél figyelmét, érvelt az Energia Charta ratifikálása mellett, és aláhúzta, hogy immár érvényes döntés van az EU új energiastratégiájáról, amely szerint az unió éves gázszükséglete nem a Gazprom által kalkulált 500, hanem csupán 300 milliárd köbméter lesz 2020-ra. A helyzet enyhén szólva is bonyolult. S ha mindehhez még hozzátesszük azokat az információkat, amelyek Oroszországnak a cseppfolyós gáz elõállítása terén tett lépéseirõl szólnak – hiszen 2009. februárban Medvegyev elnök jelenlétében indították be a szahalini elsõ ilyen üzemet –, akkor látszik, hogy a kép nem is tisztul. Sõt, a kínai elnök tervezett moszkvai látogatásakor minden bizonnyal sor kerül a korábban kezdeményezett gázszállítási megállapodás megkötésére. A Gazprom és a kínai CNPC még 2006-ban egyezett meg évi 60–80 milliárd köbméter gáz eladásáról, de késõbb sem az árban, sem a szállítási útvonalban nem tudtak egyetértésre jutni. Talán most igen. Ez az ügylet érinti az EU–orosz együttmûködést is, mert jelentõsen diverzifikálódik az orosz szállítási lehetõség. Ugyan az OPEC 28. bécsi konferenciáján „kevéssé valószínû, hogy orosz delegáció részt vesz” – közölte Szecsin, az energetikáért felelõs miniszterelnök-helyettes –, ami tükrözi Moszkva következetes álláspontját, miszerint nem kíván sem belépni, sem szorosan egyeztetni a szervezettel, csupán ad hoc módon mûködik együtt azzal. A Gazpromnyefty bejelentette, hogy tanulmányozza a kutatómunka lehetõségét Kubában, Irakban, Iránban és Egyenlítõi Guinea kontinentális talapzatán, és úgyszintén figyelemmel kíséri, mely – rossz pénzügyi helyzetben lévõ – cégeket lehetne megvásárolni a közel-keleti térségben. De a másik oldalon is vannak váratlan fejlemények. A Vremja Novosztyej arról számolt be, hogy Bagdadban bejelentették: Irak tárgyalásokat folytat gázának európai eladásáról, a Nabucco keretében. A kazah vezetés áprilisban állt elõ azzal a javaslattal, hogy közvetlenül szeretnének az európai piacon értékesíteni 10–15 milliárd köbméter saját gázt, és ennek érdekében tranzitmegállapodás megkötését szorgalmazták, illetve kezdeményezték az Oroszország által megvásárolt kazah gáz árképzésében áttérni az európai formulára. A két felvetésbõl az orosz fél az elsõt ka-

EU ÉS OROSZORSZÁG: KAPCSOLATBAN – KÜLÖN HÁZTARTÁSBAN

65

tegorikusan elutasította, a másodikat viszont elfogadta, ami az eddigi kb. 7 milliárd köbméter ilyen formulával kalkulált mennyiségen túl további 3 milliárdot jelent. A Kommerszant megjegyzi, hogy a tranzit ügyében Moszkva elutasító álláspontja ellentmond a Gazprom-pozíciónak, az orosz vezetés ugyanis hallani sem akar arról az egyébként logikus lehetõségrõl, hogy az Európának szánt gázt az orosz–ukrán határon adják el, megszabadulva így a tranzit problémájától (ide tartozó apró, de a különleges Gazprom–német kapcsolatokról sokat mondó tény, hogy a kazah–orosz határon a kazah gázt a Gazprom ZMB GmBH nevû német leányvállalata veszi meg). Végül – de nem összegyûjtve minden e témát tovább bonyolító tényezõt – a Gazprom Export és a német Verbundnetz konzorcium létrehozásáról szóló megállapodást írt alá, amelynek célja egy gáztározó megépítése Bernburg városa közelében. A projektbe tíz év alatt 350 millió eurót fektetnének, és a 2022-re tervezett teljes kapacitás elérésekor 597 millió köbméter gázt tárolnának benne. Egyértelmû lehet a következtetésünk, hogy ha az energiaellátás biztonságának témakörét tekintik az Európai Unió és az Orosz Föderáció új stratégiai együttmûködési megállapodása sarokkövének, akkor szinte lehetetlennek tûnik egy ilyen dokumentum aláírása a közeljövõben. 4.2. Az Európai Unió „Keleti Partnersége”

A habarovszki csúcstalálkozón jelent meg elõször az energetikai problémához sok szempontból hasonló, erõsen megegyezést „buktató” problémakör: az EU kezdeményezése a volt szovjet tagköztársaságok egy része irányába, az ún. Keleti Partnerség. Még nem is körvonalazódtak maradéktalanul ennek a kezdeményezésnek a részletei, de számos kontextusból máris kiviláglik, hogy félre lehet érteni, félre lehet magyarázni, és természetesen ez így is lesz a gyakorlatban. Oroszország attól tart, hogy a Keleti Partnerség olyan törekvés, amelynek célja Moszkva kiszorítása érdekzónáiból. Az európaiak viszont abból indulnak ki, Oroszország minden lépése a szomszéd országokkal szemben nem más, mint birodalmi ambícióinak megnyilvánulása. Az EU saját vonzerejére támaszkodik a szomszéd országok tekintetében, és azon törekvésükre, hogy ellensúlyt találjanak Moszkvával szemben. Ugyanakkor megkérdõjelezhetõ a Keleti Partnerség beindítása addig, amíg az EU nem tisztázta a szervezeten belül és minden tagjával, hogy mi is a viszonya Oroszországgal, mi az új európai energetikai, biztonsági, gazdasági koncepció, struktúra és abban a Moszkvának szánt – még ha kényszer hatására is – szerep, hely, pozíció. Ebbõl a szempontból orosz részrõl meghatározó Medvegyev államfõ nyilatkozata, amely szerint õket az zavarja, hogy egyes „oroszellenes” államok megpróbálják ezt a struktúrát „Oroszország elleni partnerségként” felhasználni. A bizalmatlanságot növelik a felelõtlen vagdalkozások is. A kaukázusi, illetve az energiaügyekkel kapcsolatban az Európai Parlament egyik legutóbbi brüsszeli plenáris ülésén a liberális Graham Watson (ALDE, brit) úgy fogalmazott: „amikor a megfélemlítés gyõzedelmeskedik a tárgyalás felett, ... akkor már nem beszélhetünk szokásos üzletmenetrõl az Európai Unió és Oroszország viszonylatában. Az oroszoknak világos üzenetet kell küldeni: elég volt!” Problémát jelent, hogy nincs

66

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

egyetértés az EU-tagországok között a módszerekben. Akadnak tagállamok (például Lengyelország, a balti államok, Svédország, Nagy-Britannia), amelyek szigorúbb fellépést, szankciók kiszabását is fontosnak tartanák; ugyanakkor más tagok (köztük Németország és a Franciaország) egyelõre nem mutatkoznak késznek eljutni eddig. Mindemellett nehezíti a helyzetet az a körülmény, hogy az EU – és fõként a NATO – a volt szovjet tagállamok irányába tett közeledésekkel, belépési ajánlatokkal valóságosan szûkíti Oroszország mozgásterét. Ezért is Dmitrij Medvegyev orosz elnök már több nyilatkozatában kifejtette, hogy a NATO-val való kooperáció helyett egy más tartalmú katonai-biztonsági együttmûködést szeretne megvalósítani a jövõben. Ezt a megváltozott világrenddel és a megváltozott kihívásokkal indokolta. Vele szemben az uniós politikusok továbbra is inkább a korábbi (1997 és 2007 között érvényben lévõ) EU–orosz együttmûködési szerzõdést újítanák meg, amely leszögezi, hogy az EU szemében Moszkva „stratégiai partner”. Azaz: továbbra sem szövetséges státust, hanem csupán partnerséget ajánlanak nekik. Ráadásul ez a szerzõdés inkább csak deklaráció lenne, s az oroszok ennél többet szeretnének elérni. Jelesül azt, hogy „kötelezõ jogi érvényû kötelezettségeket” tartalmazzon. A biztonságpolitikát tekintve két konkrét téma merült fel a habarovszki csúcstalálkozón. Az egyik az amerikai rakétavédelmi rendszer Cseh- és Lengyelországba való telepítése, a másik pedig az EU Keleti Partnerség politikája. A rakétavédelmi rendszer ezúttal nem volt hangsúlyos a tárgyalásokon, csupán azt szögezték le azzal kapcsolatban, hogy „a résztvevõk egymás biztonsági érdekeit messzemenõen tiszteletben tartják”. (S mivel az utóbbi idõben már az amerikai Obama-kormányzat sem szorgalmazza a radar- és elfogórakéta-telepítéseket, nem kizárt, hogy utoljára merült fel ez a téma az uniós–orosz tárgyalásokon.) A Keleti Partnerséggel az EU deklaráltan azt célozza, hogy hat volt szovjet tagállammal – a három kaukázusi országgal, Moldovával, Ukrajnával és Belarusszal – szorosabbra fûzze a politikai-gazdasági kapcsolatát, hosszú távon pedig uniós perspektívát nyújtson nekik. Oroszország szemében ez hatalmas szálka, mert a hagyományos orosz geopolitikai gondolkodás szerint ezek az országok az érdekszférájába tartoznak, így bármilyen más hatalmi központhoz való közeledésük Moszkva számára árulással érne fel. A habarovszki találkozón csak addig jutottak el, hogy kölcsönösen biztosították egymást arról, nincs ellenséges szándékuk. Viszont Oroszországot nem sikerült meggyõzni, hogy „teljesen ártalmatlan” kísérlet, ami a határai mentén zajlik. Konsztantyin Koszacsov, az Állami Duma külügyi bizottságának elnöke azt nyilatkozta, hogy „az EU Keleti Partnerség politikája nem teljesen átlátható Oroszország számára, bár próbáljuk megérteni a lényegét. Oroszországnak nem jelent gondot, amennyiben a projekt a gazdasági és humanitárius együttmûködés elõsegítését szolgálja az EU és az érintett hat posztszovjet köztársaság között, és nem célja Oroszország és a szóban forgó hat baráti ország együttmûködésének aláásása. A legfontosabb a félreértések elkerülése. Nem szabad, hogy az EU a posztszovjet köztársaságok Oroszországtól történõ elszakítására használja fel a Keleti Partnerség programját”. Vlagyimir Csizov, Oroszország állandó EU-képviselõje pedig így fogalmazott: „Az új program nyilvánvalóan az EU pozícióinak erõsítését szolgálja a

EU ÉS OROSZORSZÁG: KAPCSOLATBAN – KÜLÖN HÁZTARTÁSBAN

67

posztszovjet térségben. Idõvel kiderül, hogy a program sérti-e az orosz érdekeket, vagy sem.” A globális gazdasági krízis is elég komolyan átírhatja a Keleti Partnerség céljait és lehetõségeit. Középtávon kizárt, hogy pl. Belarusz bármit megengedhetne magának az orosz törekvéssekkel szemben, az igen komoly pénzügyi és politikai függõség miatt. Az egész Keleti Partnerségre három év alatt szánt összeget Oroszország, ha kell, egy pillanat alatt, külön-külön biztosítja a résztvevõknek. Moszkva számára ismét olyan fontosságot kapott az „internacionalista” segítségnyújtás gazdasági téren, mint harminc évvel ezelõtt, csak nem ideológiai, hanem kemény üzleti alapon. Ezekkel a már odarendelt és beígért dollár- és rubelmilliárdokkal kell az EU-nak szembeállítania valami igen vonzót és meggyõzõt. A Keleti Partnerségbe bevonandó országok többségének gazdaságában fontos szerepet tölt be az Oroszországban dolgozó vendégmunkások, letelepült, ott „ragadt” állampolgáraik által hazautalt pénz. Például a moldáv költségvetés közel 50 százalékát kitevõ, mintegy egymilliárd dollárt hazautaló vendégmunkások döntõ többsége is Oroszországban dolgozik. A hasonló és még nagyobb létszámú kisebbségek a gazdasági kapcsolatokban is meghatározók, fogyasztásuk és lehetõségeik okán a kétoldalú kereskedelem motorjai. Másik fontos tényezõ, hogy Oroszországnak van stratégiája a FÁK-országok megtartására, vagy legalábbis távolodásuk lassítására. Legutóbb a május közepén kibocsátott nemzetbiztonsági stratégia foglalkozott ezzel, amennyiben a külpolitika legfontosabb prioritásaként fogalmazza meg a FÁK-országokkal történõ együttmûködést. A Keleti Partnerség számottevõen megnehezítheti Moszkva integrációs törekvéseit a FÁK-térségben, illetve a Vlagyimir Putyin elnök által meghirdetett, „Oroszország – 2020” néven ismertté vált tervében foglalt célok megvalósítását. A dokumentum ugyanis az orosz külgazdasági politika egyik prioritásaként a FÁK-országokkal bilaterális és multilaterális szinten folytatott gazdasági együttmûködést határozza meg. Meggátolhatja azon orosz tervek megvalósulását, amelyek Belarusz és Kazahsztán, illetve más FÁK-országok lehetséges részvételével vámunió, közös gazdasági, kereskedelmi térség létrehozására irányulnak, közös energiapiaccal, pénzintézetekkel, valamint egységes, rubelalapú valutatartalékkal. Moszkva hosszú távon nem fogja tolerálni, hogy az általa nyújtott gazdasági segítségbõl és kereskedelmi kedvezményekbõl származó haszon az EU kasszájába vándoroljon. Az EU bizonyos szempontból „piacot vesz” a Keleti Partnerséggel. A jelenlegi orosz álláspont szerint a Keleti Partnerség csak akkor lehet igazán eredményes, ha az EU Oroszországot is bevonja a konkrét projektek kialakításába, kivitelezésébe. Moszkva kész részt venni – pl. megfigyelõként – a témában megrendezett magas szintû találkozókon és más, a témával kapcsolatos rendezvényeken. Oroszország nem a program tárgya, inkább annak alakítója kíván lenni, ehhez kész társfinanszírozó szerepet vállalni az egyes projektek megvalósításában. Az EU nézõpontjából a Keleti Partnerség program komoly segítséget adhat az általános európai gazdasági, biztonságpolitikai érdekek még eredményesebb érvényesítéséhez, az európai értékek szélesebb körû megismertetéséhez. Ez azonban nem

68

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

lehet negatív hatással az európai–orosz stratégiai partnerség és együttmûködés folyamatára. Csak olyan és annyi elemét szabad felvállalni, amely nem jár jelentõs érdeksérelemmel az együttmûködés más területein. *** Az Európai Unió és Oroszország birkózik egymással. Szinte már nem is lehet számon tartani a menetek számát, pedig még mindig a fogáskeresésnél tartanak. Nem jutottak még el a kölcsönös felismeréshez: nem arra kellene törekedniük, hogy „két vállra fektesse” egyikük a másikat, hanem ki kellene egyezniük a „döntetlenben”. Mint az elemzésbõl kitûnik, volt már erre példa a történelemben, és mindenki számára gyümölcsözõ következményekkel járt. Egymás gyötrésérõl át kellene térni a „páros versengésre”. „Európa nem lehet sikeres Oroszország nélkül” – mondta a közelmúltban HansDietrich Genscher, a német és az európai politika egyik legtapasztaltabb stratégája. Higgyünk neki. Miként azoknak az orosz vezetõknek is, akik – Nagy Péter cár nyomán – ismét „ablakot nyitnak” Európára, a világra. A civilizáció jelenlegi fejlõdési szakasza olyan követelményeket támaszt, amelyeknek az érdekek kölcsönös figyelembevételével, együttmûködve meg tudnak felelni, másként azonban nem. Nem marad más választás az orosz és az európai vezetõknek, mint a megegyezés. Bízzunk bennük! n

69 LŐRINCZNÉ BENCZE EDIT

Az Európai Unió bővítései az integrációs elméletek tükrében Az európai integrációval foglalkozó kutatók nem, vagy csak marginálisan foglalkoznak a bõvítések elméleti hátterének megalapozásával. Amikor a Közösség elsõ bõvülésére 1973-ban sor került, a klasszikus elméletek már hanyatló ágban voltak. A késõbbiekben elõtérbe kerülõ doktrínák nem foglalkoztak a kérdéssel, inkább az integráció mélyítése melletti elkötelezettséget tükrözték. Maastricht után, az egyre erõteljesebbé váló politikai integráció következtében a bõvítés dimenziói is kitágultak, melynek hatására több elmélet – így a racionalista institucionalizmus és a konstruktivizmus – képviselõi kiterjesztették vizsgálataikat a bõvítésekre, és olyan, ez ideig elhanyagolt dimenziók kutatása is elõtérbe került, mint a tagállamok és a tagjelöltek politikai indítékai, a szubsztantív dimenzió és a bõvítés hatásainak vizsgálata.

1. Az integrációs elméletek és a Közösség bővítése Az integráció folyamata számos elméleti és gyakorlati problémát vet fel, ezért az európai egyesülés komplex folyamatának leírására és tanulmányozására különféle elméleti iskolák jöttek létre, amelyek megteremtették az európai egységesülési folyamat teoretikus hátterét. Ezek azonban nem, vagy csak marginálisan foglalkoznak a Közösség bõvítésének elméleti megközelítésével. Tanulmányomban ezért a legfõbb integrációs elméletek bõvítésekre vonatkozó megállapításainak vizsgálatával arra a kérdésre keresem a választ, hogy melyek a fõ okai ennek a hiányosságnak, hogy miért hiányoznak a bõvítések elméleti hátterével foglalkozó összefoglaló munkák, s mi az oka annak, hogy az elemzések általában csak egy-egy esetre vonatkoznak. Az elméleti kutatások logikája szerint egy közösség létrejöttekor a megalapítás és az integráció megszilárdításának elemzése áll az elemzések központjában, s fel sem merül a további terjeszkedés vizsgálata. Mindez kialakulása idején igaz az EGKra is, s mire a Közösség elsõ bõvülésére 1973-ban sor került, a klasszikus elméletek már elvégezték ezen feladataikat, és hanyatló ágban voltak. A késõbbiekben elõtérbe kerülõ doktrínák – a kilencvenes években megújuló kohéziós elméletek, vagy az a teoretikus vita, amelynek központjában a szupranacionális vagy kormányközi Európai Unió megteremtése áll – nem foglalkoztak a kérdéssel, ehelyett az integráció mélyítése melletti elkötelezettséget tükrözték. A klasszikus integrációelméletek figyelme ezenkívül azért sem fordult a nyugateurópai modell kiterjeszthetõségének lehetõségei felé, mert ez egészen a közép-kelet-európai országok strukturális átalakulásáig, társadalmi-gazdasági-politikai berendezkedésének megváltozásáig fel sem merülhetett. A rendszerváltásig ugyanis csak olyan államok csatlakoztak a Közösséghez, amelyek politikai berendezkedésük, gazdasági potenciáljuk és ideológiai hátterük alapján a kettéosztott kontinens „nyugati” felén helyezkedtek el, így integrálásuk nem okozott nehézségeket.

70

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

A közép-kelet- és délkelet-európai térség jelentkezésével az unió olyan váratlan helyzetben találta magát, amelyre az integrációelméleteknek nem volt válaszuk, hiszen az eddigi integrációs és bõvítési tapasztalatok nem voltak általánosíthatók erre a térségre. A kiinduló problémát tehát az jelentette, hogy az eddigi bõvítések a résztvevõ államok hasonlóságára építettek. Ezt támasztja alá a neofunkcionalista iskola azon állítása, miszerint az integráció olyan piacgazdaságok egyesítése, amelyek gazdasága nem különbözik erõteljesen egymástól, s a föderalista elméletek is aláhúzzák az integrációban részt vevõ államok polgári demokratikus berendezkedését. Mindezek miatt a Közösség földrajzi kiterjesztésének kérdése a klasszikus teóriák fehér foltjának számít. Az Európai Unió integrációs elméletei, ha érintették is a bõvítés kérdését, hosszú ideig csak a gazdaságra fókuszáltak, hiszen az EGK/EK kezdetben gazdasági integrációként mûködött, így nem csoda, hogy a csatlakozások esetében is csak a gazdasági elõnyöket és hátrányokat vették számításba. Maastricht után, az integráció mélyülésével egyre erõteljesebbé vált a politikai integráció, s így a bõvítés dimenziói is kitágultak, aminek hatására több elmélet – pl. a racionalista institucionalizmus és a konstruktivizmus – kiterjesztette vizsgálatait a bõvítésekre. Az újabb tagok integrálásában olyan faktorok is megjelentek, mint az autonómia kérdésköre, a csatlakozás után a kormányok újraválasztásának esélyei, az egyes érdekcsoportok hatalmának vizsgálata, a nemzeti identitás és a kontinenst összetartó kollektív európai identitás.

2. A föderalizmus A második világháború utáni politikai gondolkodást és a Közösség kialakulásának idõszakát alapvetõen két integrációs elmélet határozta meg, egy politikai (föderalista és neoföderalista), és egy gazdasági (funkcionalista és neofunkcionalista) megközelítés. Mindkét doktrína abból indult ki, hogy a fegyveres konfliktusok elsõdleges oka a nemzetállamok rendszerében keresendõ. A két iskola képviselõi – elsõsorban a háborús pusztítások hatására – úgy gondolták, hogy a nemzetállam betöltötte történelmi feladatát, ezért át kell adnia a helyét egy szupranacionális intézményrendszernek, amely feltételezi a nemzetállamok közötti szorosabb együttmûködést. Különbözõ megközelítést alkalmazva, de mindkét felfogás arra a következtetésre jutott, hogy ezzel a nemzetállamok szerepe csökken, mert a döntések egyre nagyobb hányada a nemzeti szintrõl nemzetek felettire tevõdik át. Mindkét irányzat alapvetõen integrációpárti, ugyanakkor a föderalisták inkább a politikai kooperációra, míg a funkcionalisták a gazdaságira helyezik a hangsúlyt. A föderalizmus és a funkcionalizmus elméletének összehasonlító elemzését Ernst Haas végezte el, aki szerint a két iskola közötti alapvetõ különbség, hogy a föderalisták elgondolásaikban kitûzik a végsõ célt, ennek az igazolására törekszenek, megtervezik megvalósítását, vázolják, hogy milyen lesz a föderatív szupranacionális állam felépítése, politikai intézményrendszere és döntéshozatali mechanizmusai. Ezzel ellentétben a funkcionalisták a kezdeti tapasztalatokból levont következtetésekbõl általánosítanak, s ezzel teremtik meg elméleti iskolájuk alapjait. Azt a fo-

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

71

lyamatot elemzik, amely elvezet egy nemzetek feletti politikai rendszer kialakulásához, és nem foglalkoznak azzal, hogy a kialakított struktúrát milyen intézményrendszer fogja irányítani. A föderalisták tehát az integrációban részt vevõ államok hatalmát koncentrálják, a funkcionalisták pedig az államok tevékenységét egyesítik. A föderalisták ellenzik és támadják a nemzetállamiságot, annak szuverenitását, míg a funkcionalisták egyszerûen nem foglalkoznak ezen keretekkel, átlépik az államokat. Az integrációban a föderalisták szerint a demokratikusan megválasztott kormányoknak van elsõdleges szerepük, míg a funkcionalisták a jólét megteremtésében meghatározó tevékenységet végzõ szervezeteket és érdekcsoportokat preferálják, mondván, hogy ezek határozzák meg a kormányok tevékenységének irányait [Haas 1964]. Balázs Péter a föderalizmust maximalistának és idealistának nevezi, míg a funkcionalizmust minimalistának, illetve realistának titulálja. [Balázs 2001] A második világháborús kudarcok megerõsítették a föderalista elgondolásokat, hiszen ahogy az iskola egyik legjelentõsebb képviselõje, Altiero Spinelli fogalmaz, a „nemzeti államok elvesztették létjogosultságukat, miután nem képesek garantálni polgáraik politikai és gazdasági biztonságát”, így Európa csakis föderális alapon szervezõdhet újjá. [Spinelli 1972] A föderalisták nagy lelkesedéssel láttak neki az egységes Európa megteremtésének, amelynek alapjául a már létezõ föderális államok – USA vagy Kanada – alkotmányos berendezkedése szolgált. Ugyanakkor figyelmen kívül hagyták azt, hogy az európai integráció – ellentétben ezen országokkal – nem hasonló kultúrával, történelmi hagyományokkal és identitással rendelkezõ területek összefogását célozza meg, ezért a kívánt föderális alapokon nyugvó szövetség létrehozása sokkal nehezebb és hosszabb ideig tartó folyamat. A föderalisztikus Európa kialakítását számos elméleti nézet alapozta meg. A teoretikusok közül kiemelkedik a már említett Spinelli (1972), valamint Brugmans (1948, 1969), Friedrich (1968), Fontaine (1974), Burgess (1989), Bosco (1991), Forsyth (1981, 1996), Tylor (1993), Pinder (1993), de említhetnénk a Közösség vezetõ politikusait, kezdve Robert Schumann-nal és Jean Monnet-val, egészen Jacques Delors-ig.1 Közös vonásuk, hogy a kormányok közötti együttmûködés helyett a po1 Spinelli, A. (1972) The Growth of the European Movement since the Second World War. In Hodges, Michael: European Integration. Penguin, Harmondsworth; Burgess, M. (1989) Federalism and European Union: Political Ideas, Influences and Strategies in the European Community, 1972–1987. London, Routledge; Friedrich. C. J. (1969) Europe. An Enlargement Nation? New York, Harper and Row; Forsyth. M. (1981) Unions of States: The Theory and Practice of Confederation. Leicester, Leicester University Press; Tylor, P. (1993) International Organization in the Modern World: The Regional and the Global Process. Pinter, London; Hendrik Brugmans (1947) Fundamentals of European Federalism. 27 August 1947. In: Walter Lipgens and Wilfried Loth: Documents on the History of European Integration. 4. 28–34., Carl J. F. (1968) Trends of Federalism in Theory and Practice. New York, Praeger; Forsyth, Murray (1996): Political Theory of Federalism: The Relevance of Classical Approaches. In: Hesse, Joachim Jens – Wright, Vincent: Federalizing Europe? The Costs, Benefits, and Preconditions of Federal Political Systems. Oxford University Press USA; Forsyth, Murray (1981): Union of States. The Theory and Practice of Confederation. Leicester University Press, Leicester; Bosco, A. (1991) The Federal Idea. The Evolution of federalism since 1945 Londra, Lothian Foundation Press.

72

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

litikai unió létrehozásának szükségességét hangsúlyozzák, azaz az integráció folyamatát föderalista (szövetségi) államépítési folyamatként kezelik. Tylor a föderalizmust olyan politikai rendszernek mutatja be, ahol hatalmi munkamegosztás alakul ki a központi és a regionális vagy helyi szintek között. Így a „föderalizmuson alapuló integráció a kormányzás két – jól elkülöníthetõ, mégis együttmûködõ – szintjét különbözteti meg, egyrészt nemzetek feletti hatalmat, másrészt a föderációt alkotó államok nemzeti intézményrendszerét.” [Tylor 1993] Erre alapozva a szuverenitás három szintje körvonalazódik, s a hatalom a szupranacionális, a nacionális és szubnacionális szint között oszlik meg. A föderalisták célja az önálló nemzetállam mind jogi, mind alkotmányos értelemben vett megszüntetése, a nemzetállami szuverenitás csökkentése volt, amelyet két oldalról is megpróbáltak mérsékelni. Egyrészt úgy gondolták, hogy a nemzeti kormányok fokozatosan, egyre több területre terjesztik ki együttmûködésüket, és az így kialakuló közös ügyeket szupranacionális intézmények fogják irányítani. Másrészt a szubszidiaritás elve alapján a nemzeti kormányok feladataiknak egy részét átruházzák szubnacionális szintekre. A szupra- és a szubnacionális szegmensek megerõsítésének következtében a nemzetállami szint, veszítve jelentõségébõl, erõsíti az integrációt. [Gazdag 2005, Kende –Szûcs 2002] A föderalizmus elméleti megalapozása és kezdeti sikerei után azonban a gyakorlati megvalósítás már nehézségekbe ütközött, s a politikai integráció szorosabbá válása helyett a kormányköziség került elõtérbe,2 amivel Európa föderalista alapon való integrációja egy idõre háttérbe szorult. Ez nem jelentette az elméleti iskola bukását, ellenkezõleg, arra ösztönözte a föderalizmus szakértõit, hogy újragondolják elképzeléseiket. Teóriájukat a megváltozott körülményekhez igazítva a föderális Európa létrejöttének késlekedését nem saját maguk és ideológiájuk kudarcaként élték meg, csupán úgy vélték, hogy az integrációs folyamat a vártnál lassabban halad, és nem megy végbe automatikusan, de végsõ célként továbbra is egy „sui generis” föderációt jelöltek meg. 1992 után az irányzat új erõre kapott, ismét napirendre került a nemzetállamok föderációja. A vizsgálatok ekkor arra a dilemmára fókuszáltak – amely ma is napjaink fõ kérdései között van –, hogy miképpen lehet az integrációt egy idõben mélyíteni és bõvíteni. A problémára a neoföderalizmus kísérelt meg válaszolni. Az iskola alapítója, az angol John Pinder foglalta össze a legfontosabb tennivalókat egy föderális Európa megteremtéséhez. [Pinder 1998] Az unióhoz történõ jövõbeni csatlakozások megítéléséhez elsõsorban a föderalisták bõvítéssel kapcsolatos álláspontja a mérvadó. Õk azt hangoztatják, hogy nincs a bõvítéseknek általános logikája, s 1995-ig minden bõvítés ad hoc jellegû, egyéni tárgyalásokon alapuló kompromisszumként írható le. A hidegháború vége alapvetõen új helyzetet teremtett, az egyszerre nagy létszámban jelentkezõ államok a bõvítés új dinamikáját és átgondolását igényelték. 2 1949: Európa Tanács, amely kormányközi szervezet; 1951: Montánunió – részmegoldások; 1954: Európai Védelmi Közösség bukása; a tervezett Európai Politikai Közösséget létre sem hozták; az 1957es Római Szerzõdés nem szól a föderatív megoldásról.

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

73

A föderalizmus szerint az Európai Unió bõvítése alapvetõ feladat, ezért abban az esetben minden jelentkezõ befogadása mellett voksolnak, ha közben nem sérül az acquis communautaire. Ennek megoldására a már elkezdett belsõ reformfolyamatok megvalósítását tartják az elsõdleges feladatnak, amely a rendszerváltás óta még sürgetõbben jelentkezik. Prioritásként kezelik a Közösség föderális és konföderális elemeinek kiszélesítését, mind intézményi szinten, mind a politikák terén. A reformok közül a legégetõbbnek a következõket tartják: a Miniszterek Tanácsának döntéseiben a minõsített többségi szavazás megerõsítését, a Tanács döntéseinek nagyobb kiszámíthatóságát és átláthatóságát, az együttdöntési eljárás kiszélesítését, nagyobb költségvetést, a Parlament jogkörének növelését és a Bizottság fokozott részvételét a biztonság- és védelempolitikában. Fontos számukra, hogy az opt-out lehetõségek megszûnjenek3, s ezen ügyekben az opt-in preferálása mellett törnek lándzsát, mert csak így lehet még hatékonyabbá és demokratikusabbá tenni az unió mûködését. Pinder szerint a föderális Európa nem más, mint „közös megoldások a közös problémákra”, s ezt csak a föderális berendezkedésû Közösség képes megoldani. [Pinder 1992] A föderalisták számára a bõvítés olyan kihívás, amely egyszerre biztosítja az egységet és a különbözõséget mind az intézményeknél, mind a politikák terén. A bõvítések kapcsán végrehajtásra kerülõ intézményi reformok az unió szupranacionális jellegének megerõsítését szolgálják, míg az újabb tagok csatlakozása a közös és közösségi politikák újabb területekre való bevezetését jelenti. A bõvítés lehetõvé teszi olyan föderális értékek, mint a reciprocitás, a kölcsönös megértés, az elfogadás, a tolerancia és a konszenzus elterjedését, ezért tehát a föderalisták támogatják az unió további bõvítését. Úgy tekintenek a bõvítésre, amely egyszerre jár kihívásokkal és veszélyekkel, ugyanakkor megerõsítheti a Közösség kohézióját. Minél több tagot számlál az unió, annál erõsebbek lesznek a föderatív és a konföderatív értékek és normák, ezzel az európai emberek és államok összefogása is egyre közelebb kerül. [Wiener–Diez 2004]

3. A funkcionalizmus Az integráció kialakulásának idõszakában jelentkezõ másik nagy hatású elmélet a funkcionalizmus volt, amely a föderalizmushoz hasonlóan osztotta azt a nézetet, hogy a nemzetállam nem képes betölteni korábbi feladatait, túlhaladta önmagát, ezért egy szupranacionális államot kíván létrehozni. A funkcionalista iskola egyik legjelentõsebb képviselõje, Mitrany 4 szerint a nemzetállamokat nem lehet felszámolni, viszont hatékonyságuk növelése és az integráció érdekében nagyobb összefogást sürget közöttük. [Kende–Szûcs 2002; Palánkai 2005; Navracsics 1998; Rosamond 2000; Wiener–Diez 2004] A funkcionalista iskoláknak ma három fõ csoportja definiálható: a neofunkcionalista, a liberális és az elméleti teóriák, s mindegyiken belül számos elágazás léte3 Az opt-out lehetõséget eredetileg Nagy-Britannia, Svédország és Dánia esetében vezették be az EMUból történõ kimaradásra. Ugyanakkor a keleti és további bõvítések esetében ez a lehetõség már nem biztosított az újonnan érkezõk számára. 4 David Mitrany (1946) Working Peace System. Royal Institute of Foregin Affairs, London & New York.

74

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

zik. Napjaink intergációs folyamatainak megértésében jelentõs szerepet játszik a Keohane vezette neoliberális institucionalizmus, valamint a Moravcsik nevével fémjelzett liberális kormányköziség. A világháború után kiemelkedõ szerepet betöltõ funkcionalista felfogást az 1950es évek derekán továbbfejlesztették, s így jött létre a neofunkcionalizmus, amely az 1970-es évek közepéig meghatározó teória volt. Az iskola legjelentõsebb alakjai Ernst B. Haas és Leon Lindberg 5 a föderalizmusból és a funkcionalizmusból építkeztek, s végsõ céljuk is azonos volt, vagyis szupranacionális integrációra törekedtek. Az integrációs folyamatot azonban politikamentes területeken kívánták megkezdeni, a gazdasági együttmûködések szélesítésére törekedtek, mert így kiküszöbölhetõk a nehezen kezelhetõ, „kényes” kérdések. Felfogásuk szerint a gazdaság összefonódása miatt az egyik szektorban létrejövõ integráció szükségszerûen továbbgyûrûzik a többi ágazatra, ami egyre fokozódó kooperációhoz vezet, mivel a kölcsönös egymásrautaltság visszacsatoló folyamatként egyre újabb és újabb területeket „hódít meg”. Ezen „funkcionális spill over” nem áll meg a gazdasági folyamatoknál, hanem kiterjed a politikai kapcsolatokra is, létrejön a „politikai spill over”. A neofunkcionalisták szerint tehát a gazdasági együttmûködés révén egyre szélesebb területek integrálódnak, s ez végül az egységes gazdasági és politikai tér kialakulását eredményezi. [Gazdag 2005; Kende–Szûcs 2002; Palánkai 2005a; Navracsics 1998; Rosamond 2000; Wiener–Diez 2004] Az uniós bõvítések megértésében meghatározó szerepe van a Haas által megfogalmazott földrajzi spill overnek, amelynek kiindulópontja szerint a Közösség sikerei vonzerõt jelentenek a kívülállók számára, csatlakozni szeretnének és kérik felvételüket. Ez a megközelítés megmagyarázza az unió folyamatos és állandó bõvítését, jó alapokat teremtve a további tagjelöltek számára. [Haas 1968] Leon Lindberg és Stuart Scheingold szerint az összefogás minél szélesebb területre való „túlcsordulása” csak akkor erõsíti az integrációt, ha az országok közös politikai célt is maguk elé tûznek. Amennyiben a politikai cél módosul, vagy a részt vevõ államok köre változik, akár csökken, akár növekszik, esetleg a külsõ körülmények alakulnak át, akkor az elõnyök és hátrányok teremtette egyensúly felborul, s ebben az esetben a spill over effektus megfordul, spill back hatás érvényesül, ami negatív integrációs erõket gerjeszt. [Lindberg–Scheingold 1970; Balázs 1995] A kohézió ilyen, gyengülõ hatása érvényesült az EK- (EU-)integráció mélyítésével, illetve kibõvítésével kapcsolatos 1992–1994. évi népszavazások eredményeiben, valamint az alkotmányozási folyamat és a Lisszaboni Szerzõdés körüli nehézségekben. Akár a funkcionalizmust, akár a neofunkcionalizmust tekintjük, egyik elmélet sem foglalkozik az unió bõvítésének elméleti megalapozásával. Még abban is tévedtek, hogy melyik tagállamot tudják elképzelni az integráción belül, és melyiket nem.6 Amellett érvelnek, hogy a bõvítés csökkenti és késlelteti a spill over effektust, kivéve akkor, ha 5 Leon Lindberg: Political Dynamics of European Integration. Stanford, 1963. SUP Ernst B. Haas (1964): Beyond the Nation­State, Functionalism and International Organization. Stanford Univesity Press. 6 Ausztriának szerintük már régen csatlakoznia kellett volna, hiszen funkcionálisan jobban része Európának, mint számos tagállam, ugyanakkor Görögországnak semmi keresnivalója a tömörülésben, mert gazdasági és politikai értelemben is távol áll az európai normáktól.

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

75

az ebbõl adódó feladatokat beépítik a csatlakozási tárgyalások elõfeltételei közé. Látván a bõvítés megállíthatatlan folyamatát, ragaszkodnak ahhoz, hogy a csatlakozás kapcsán az új tagok átvegyék az egész acquis communautaire-t, ugyanakkor nem tulajdonítanak túlzott jelentõséget a derogációknak és az opt-out lehetõségeknek. Ezért hajlandók a tagállamok kompenzálására a bõvítések miatt számukra hátrányt jelentõ területeken, amely tendencia különösen jól látható volt a keleti bõvítéskor. Annak, hogy a funkcionalisták nem foglalkoznak a bõvítés elméleti hátterével, nagy szerepe volt abban, hogy a feladat megoldását – amely még mindig csak gyerekcipõben jár – a konstruktivisták és a racionalisták tûzték zászlajukra. [Wiener – Diez 2004]

4. Nemzetekfelettiség kontra kormányköziség A föderalizmus és a funkcionalizmus irányzata az 1960-as évek közepén megtorpant, aminek szembetûnõ megnyilvánulása volt Charles de Gaulle „üres szék” politikája 1965-ben. A hangsúly a közösségirõl a nemzeti érdekekre helyezõdött át, a tagállamok kormányainak központi helyzete fennmaradt a kialakuló közösségi intézményekkel szemben, vagyis az ellenõrzés a tagállamok kezében összpontosult.7 [Rosamond 2000; Kende–Szûcs 2002; Navracsics 1998; Wiener–Diez 2004] 1971-ben még Ernst Haas, a neofunkcionalizmus atyja is elismerte, hogy elmélete kudarcot vallott. Mindez megerõsítette azon nézeteket, amelyek szerint csakis egy kormányközi alapon szervezõdõ Közösség kialakítása lehet a jövõ útja, hiszen az integráció további fejlõdése a kormányok közötti tárgyalások és alkuk függvénye. A szupranacionalitás felett egyelõre diadalmaskodott a kormányköziség (intergovernmentalizmus) elve, hiszen a nemzeti államok elsõdleges szereplõi maradtak az integrációnak. Ugyanakkor a klasszikus szupranacionalista teóriák sem tûntek el teljesen, csupán háttérbe szorultak. Az integráció újabb mélyülésére a nyolcvanas évek végén és a kilencvenes évek elején került sor,8 s ez kedvezett a klasszikus integrációs elméletek ismételt megerõsödésének. A neofunkcionalisták teóriái újból létjogosultságot nyertek, amikor az egységes piac megteremtése kapott prioritást, ugyanakkor mégsem került sor drámai áttörésre a nemzetek feletti struktúrák irányába. Az integráció uralkodó irányzata ekkor a liberalizálás volt, amelynek középpontjában az egységes piac megteremtése állt. Az intézményépítõ lépéseket is a liberalizált piac tökéletesebb mûködtetésének rendelték alá. Azt az elméleti irányzatot, amely ezen folyamatok értékelésével foglalkozik, liberális kormányköziségnek (liberal intergovernmentalism) nevezik, s fõ kép7 Az 1960-as évek végétõl ugyan ismét rövid fellendülés következett be az európai integráció folyamatában: az 1966-os Luxemburgi Kompromisszummal sikerült megoldani a De Gaulle által kiváltott válságot; megalakult az Európai Közösségek, a vámunió és a közös piac kialakítása 1968-ra befejezõdött, a Werner-tervvel napirendre került a gazdasági és monetáris unió létrehozása. Az 1970-es évek válságának hatására az integrációs folyamatok azonban ismét megtorpantak. 8 Egységes Európai Piac; a Delors-terv, a gazdasági és monetáris unió újabb terve; széles körû intézményi változások: Egységes Európai Okmány – 1987, az Európai Unió Szerzõdése (Maastricht) – 1992, Amszterdami Szerzõdés – 1997, Nizzai Szerzõdés – 2001, majd az ún. alkotmányos szerzõdés aláírása 2004 októberében.

76

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

viselõjének a magyar származású Andrew Moravcsikot tekintik. Moravcsik államcentrikus elmélete szerint a hagyományos kormányközi modell már nem mûködik megfelelõen, s az Európai Unió legfõbb szerepét abban látja, hogy a kormányközi alkudozásokat hatékonyabbá teszi. [Moravcsik 1993; Rosamond 2000; Navracsics 1998] A liberális intergovernmentalisták közül korábban mindössze ketten – Mattli és Gstöhl 9 –foglalkoztak a bõvítésekkel, de õk is elsõsorban a tagjelöltek oldaláról vizsgálták meg a problémát, és nem tekintették át a Közösség szempontjait. Mindez azzal magyarázható, hogy amíg a mélyítést a szerzõdések és kiegészítéseik meglehetõsen jól körvonalazzák, addig a bõvítéshez kormányközi tárgyalások és megállapodások során lehet eljutni. A keleti bõvítés kérdésérõl Andrew Moravcsik munkáiból kapjuk a legátfogóbb képet. A szerzõ arra a megállapításra jutott, hogy a keleti országok gyengébb érdekérvényesítési képessége, a tagállamok és a köztük fennálló aszimmetrikus interdependencia miatt a tagjelöltek hajlandók voltak elfogadni nemcsak a teljes acquist, hanem belementek olyan korlátozásokba is, mint a munkaerõ szabad áramlásának visszatartása, vagy a költségvetésbõl való kevesebb részesedés. Ugyanakkor a rendszerváltó országok erõteljes függése az uniós piacoktól és tõkétõl nem hagyott számukra más választást, mint a minél elõbb történõ csatlakozást. A liberális intergovernmentalizmus a tagállamok érdekeit és preferenciáit veszi figyelembe, s az, hogy az egyes államok érdekei mennyire eltérõek a bõvítést illetõen, különösen jól érzékelhetõ a legutolsó csatlakozás vizsgálatánál. A kormányköziség elmélete tehát alapjaiban nem ellenzi a bõvítést, de azt egyoldalúan, a tagállamok érdekei szemszögébõl közelíti meg, s ezért fogalmazódnak meg kételyei a további bõvítésekkel kapcsolatban. [Moravcsik–Vachudova 2003] Moravcsik a bõvítés vagy mélyítés dilemmájában egyértelmûen a bõvítés mellett teszi le voksát. Szerinte az unió olyan stabil politikai és intézményi háttérrel rendelkezik, amely nem igényli a további mélyülést, de lehetõvé teszi újabb országok felvételét, feltéve, ha ez a tagállamok érdekeit nem sérti. [Moravcsik 2006]

5. Az intézményelvű megközelítés A nyolcvanas években, a liberális kormányköziséggel egy idõben jelentkezik és újul meg az európai integráció intézményelvû megközelítése, az institucionalizmus, amely elmélet elsõsorban az intézményeket, a közösségi intézményrendszer szerepét, annak változásait és szervezeti kérdéseit állítja vizsgálatai középpontjába. Simon Bulmer az elsõk között hívta fel a figyelmet arra, hogy az integráció folyamatában a brüszszeli intézményrendszer nem csupán végrehajtó szerepet játszik, hanem aktív részese az európai egységesülésnek. Az európai intézmények, azok közül is elsõsorban az Európai Bizottság, az Európai Parlament és az Európai Bíróság fokozatosan önálló politikai erõvé válnak, s erõteljesen befolyásolják a döntéseket. [Bulmer 1994] 9 Mattli, W. (1999) The Logic of Regional Integration. Europe and Beyond. Cambridge, Cambridge University Press és Gstöhl, S. (2002) Reluctant Europeans. Norway, Sweden and Switzerland in the Process of European Integration. Boulder, CO: Lynne Reinner címû munkái.

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

77

Ellentétben a korábbi teóriákkal, az intézményelvû megközelítés az integrációnak nem a gazdasági, hanem a politikai aspektusát elemzi, amely szerint az integráció során a hatalom a nemzetállami szintrõl átkerül a közösségi intézményekhez. Az elmélet szerint, ahogy a nemzeti kompetenciák fokozatosan átruházásra kerülnek, úgy az unió intézményei megerõsödnek. [Palánkai 2005] Az új institucionalizmus éppen akkor tört elõre, amikor az Európai Unió addigi legnagyobb bõvítésére készült. Az elmélet képviselõi mindezt nem hagyhatták figyelmen kívül, így elemzéseik kiterjedtek a bõvítésekre is, s törekedtek több, a bõvítést alapvetõen érintõ kérdés megválaszolására. Elõször is azt vizsgálták, hogy milyen körülmények és indítékok játszottak abban szerepet, hogy az unió döntése értelmében egyszerre 12 országgal kezdte meg a csatlakozási tárgyalásokat. Másodszor azt taglalták, hogy melyek voltak a fõ jellemzõi a Közösség és az egyes tagjelöltek tárgyalásainak, alkufolyamatainak. Harmadik tényezõként elemzéseik fókuszában a közép- és kelet-európai országokban végbemenõ politikai és gazdasági változások álltak. Ezt abból a szempontból tanulmányozták, hogy ezen átalakulásra milyen hatással bír csatlakozásuk. A negyedik megközelítés közösségi oldalról vizsgálta a témát, s ennek során arra keresték a választ, hogy a 15-rõl 27 tagúra bõvülõ unióban milyen intézményi és szervezeti változásokra van szükség a kohézió megõrzéséhez. Az elsõ két kérdés megválaszolása során arra a megállapításra jutottak, hogy az ilyen nagy arányú bõvítést csakis ideológiai alapon lehet megmagyarázni. Álláspontjuk szerint a keleti régió Európa részeként osztozik azokban a közös normákban, amelyek az unió alapját képezik, s ezért ezen szomszédos országokkal meg kell osztani az olyan európai értékeket, mint a demokrácia és a közös piac. A harmadik kérdéskör – vagyis az unió hatásai a tagjelöltek gazdasági, politikai berendezkedésére – megválaszolásában nagyon eltérõ feleleteket adnak az egyes szerzõk. Schimmelfennig tevékenysége alapján a legáltalánosabban elfogadott nézet, hogy a rendszerváltó országokban a nyugati anyagi elõnyök biztosítása a fõ mozgatórugója az uniós normák elfogadásának és a csatlakozásnak. Az elmélet képviselõi a legaktívabbak a negyedik kérdés megválaszolásában voltak, s számos tanulmány született a 27-tagúra bõvülõ Európai Unió intézményi változásaira vonatkozóan, amelyek valójában a Nizzai Szerzõdésben öltöttek testet, s ezek egyértelmûen aláhúzzák a tagállamok kormányainak meghatározó döntéshozatali szerepét az európai integrációban. [Wiener–Diez 2004]

6. A klasszikus integrációelméletek és a keleti bővítés Az integrációs elméletek fenti bemutatása is bizonyítja, hogy ezen klasszikus teóriák nem, vagy csak marginálisan foglalkoznak a Közösség földrajzi kiterjesztésével. Ezt támasztják alá napjaink teoretikusainak megállapításai is. Miles azzal a kritikával illeti az integrációs elméleteket, hogy azok nem képesek megérteni a bõvítések átfogó sajátosságait és komplex hatásait [Miles 2004]. Ennél is tovább megy Schimmelfennig, aki egyenesen az elméletek „fehér foltjaként” beszél a bõvítésekrõl.

78

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

A kiinduló problémát az jelentette, hogy az eddigi bõvítések a gazdaságilag és politikai berendezkedésüket illetõen is hasonló – tõkés piacgazdaság és demokratikus jogállam – szomszédos államok irányába mutattak. Ez a magyarázata annak, hogy a keleti és további bõvítésekkel kapcsolatban a Közösség ragaszkodik a tagjelölteknél a demokrácia és a pluralizmus, valamint a piacgazdaság meglétéhez. A rendszerváltó országok mindkét téren jelentõs lépéseket tettek, hiszen a kilencvenes évek elejére a régió országaiban – néhány kivétellel – létrejött a demokratikus politikai berendezkedés és bekövetkezett a gazdasági szerkezetváltás.10 Azon államok, ahol a nacionalista és konzervatív hagyományok még egy ideig akadályozták a demokrácia kialakulását – lásd Horvátország és a nyugat-balkáni államok nagy része –, nem is váltak elsõ körben az Európai Unió tagjaivá. E rendszerbeli különbségek miatt a hagyományos föderatív jellegû, alapvetõen intézményi-politikai integráció nem volt megvalósítható – bár a rendszerváltó országok vállalták volna a föderatív jellegû integrációt –, hiszen a jelentõs gazdasági különbségek miatt az unió mûködését veszélyeztetõ konfliktusok alakulhattak volna ki. Nem járható az a korábbi út sem, hogy a régió gazdaságát funkcionálisan integrálják, hiszen ehhez elõször ki kellett alakítani és mûködõvé tenni a piacgazdaságot, megvalósítani a szerkezetátalakítást, a privatizációt, megoldani a foglalkoztatási nehézségeket, az árak, a bérek és a költségvetés problémáit. A piaci viszonyok megteremtése alapvetõ kritériuma volt a keleti bõvítésnek, szelektálásra adva lehetõséget a régió államai között, ugyanakkor, mint az ezen a téren jól teljesítõ Horvátország esete is mutatja, nem minden esetben meghatározó. Balázs Péter szerint a rendszerváltó országok közötti lényeges különbségek miatt a régió funkcionális integrálása sem volt azonos a korábbi bõvítésekkel – ahol elsõ lépésként minden esetben a gazdasági kohézió valósult meg, s erre építve a politikai –, mert jelenleg az unió egyes pillérei fordított sorrendben kerülnek terítékre. A gazdasági és politikai berendezkedés eltérései miatt elõször – és legkönnyebben – a nemzetközi bûnözésbõl fakadó érdekazonosság következtében a harmadik pillér területén értek el eredményt. Ezt követte a kül- és biztonságpolitikai együttmûködés, amelyet siettetett a korábbi bipoláris rendszer katonai, ideológiai szembenállásának felszámolási igénye, s csak ezen „politikai funkcionalizmus” tette lehetõvé a funkcionalista elmélet spill over hatásának érvényesülését és kiterjedését gazdasági területekre is. A rendszerváltó országok gazdasági életében ugrásszerû változásoknak kellett lezajlaniuk ahhoz, hogy ez a politikai átgyûrûzés érvényesülhessen. A régió államai hármas célt tûztek maguk elé. Elõször hozzá akartak jutni az átalakítást felgyorsító segélyekhez, támogatásokhoz, alapokhoz. Másodszor a létrejött aszimmetrikus kereskedelmi és gazdasági viszonyok minél elõbbi felszámolása és az uniós piacokra egyenlõ feltételekkel való kilépés megvalósítása kapott prioritást. A harmadik cél a külföldi tõkebefektetések feltételeinek megteremtése, mert a pi10 Itt nem ejtek szót arról, hogy a többpártrendszer kialakulása, a demokratikusan választott kormányok még nem jelentik a nyugati értelemben vett demokratikus mûködést, mint ez látható az átalakulásban élenjáró visegrádi országok jelenlegi nehézségeiben.

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

79

acgazdaság kialakítása belsõ erõforrásból nem volt megvalósítható. Mindezek a lépések a régió funkcionális integrációjának mérföldkövei voltak, s többé-kevésbé hasonló módon mentek végbe a térség országaiban. [Balázs 2001] A föderalista iskola szerint a nemzetállamiság megszüntetésének egyik szintje a szubregionális együttmûködések kialakulása. Közép- és Kelet-Európában ezen föderális alapvetéssel kapcsolatban olyan ellentmondás tapasztalható, hogy amíg a térség országai az európai föderációt messzemenõkig támogatják, addig elutasítanak minden szubregionális együttmûködést. A régió államainak – melyek most nyerték vissza teljes önállóságukat, több közülük most szervezõdött újjá, vagy ekkor jött létre – természetes reakciója, hogy kialakuló identitástudatuk, az éppen megteremtõdõ nemzetállami struktúrájuk miatt nem kívánnak szövetségre lépni egymással. A regionális együttmûködések kialakításával való szembenállásnak ezenkívül történelmi gyökerei is vannak, amelyek az elsõ világháborút lezáró békerendszerben keresendõk. Ugyanakkor tapasztalniuk kellett, hogy az unió részérõl csatlakozásuk elõfeltétele a jószomszédi viszony kialakítása, a vitás kérdések rendezése. Ezért ezen a téren a régióban a „követõ funkcionalizmus” alapján indultak meg szubregionális együttmûködések. A követõ funkcionalizmus mindkét alapelve érvényesült a térségben, vagyis egyrészt nem szakadhat el a centrális integrációtól, másrészt fokozatosan valósul meg. A térségben létrejövõ kezdeményezések – mint pl. a CEFTA, a visegrádi négyek, a balti országok, a Közép-Európai Kezdeményezés, a Kárpátok Eurorégió, az Alpok-Adria Együttmûködés – szorosan kapcsolódnak a centrumhoz, és enyhítenek az államokat szétválasztó határok szorításán. Mindezek alapján világossá válik, hogy a klasszikus iskolák integrációs elméletei nem, vagy jelentõs különbségekkel alkalmazhatók Közép-Kelet- és Délkelet-Európa térségének csatlakozására. Összegezve e teóriák sajátos vonásait a keleti bõvítéssel kapcsolatban, megállapítható, hogy a térség funkcionális integrálása fordított sorrendben folyik, és sajátossága, hogy csak a politikai funkcionalizmus spill over hatásának köszönhetõen terjed ki a gazdaság funkcionális integrálására. Fontos tényezõ, hogy az integráció az acquis communautaire alapján történik, s ez a szabályozási föderalizmus a gazdasági kohézió területén megy végbe. A térség szubregionális szervezõdései alapvetõen funkcionális gazdasági területen alakulnak ki, melyek mintakövetõk, a centrumot tekintik irányadó példának, így Közép-Kelet-Európa integrálásában az ún. követõ funkcionalizmus a jellemzõ.11 [Balázs 2001]

7. Konstruktivizmus A klasszikus integrációelméletek mindezen hiányosságai is szerepet játszottak abban a nyolcvanas évek végétõl végbemenõ változásban, amelyet a szakértõk konstrukti11 Balázs Péter következtései és a kelet- és közép-európai országok integrációjának kialakított mátrixa Lindberg, Leon és Scheingold, Stuart Europe’s Would-be Polity (1970) New Jersey, Prentice-Hall, Englewood Cliffs munkájában az európai intézményi opciókról készített mátrixa alapján készült.

80

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

vista fordulatnak hívnak. Az új teória12 szakított a klasszikus elméletekre jellemzõ racionális döntések merev alkalmazásával. Az integráció és a további bõvítések tekintetében a konstruktivizmus nem abból a ténybõl indul ki, hogy a kohézió résztvevõinek érdekei adottak és állandók. Ellenkezõleg, ezeket változónak feltételezve, rámutat arra, hogy a változások okai az intézményi és a szellemi környezet átalakulásában keresendõk, ezért az iskola vizsgálatának központjába ezek, valamint hatásaik kerültek. [Goldstein–Keohane 1993] A kilencvenes években felgyorsuló bõvítések során több elméleti munka is született, amelyek azonban általában egy-egy bõvítési kör elemzésére vállalkoztak. Ezért is nagy jelentõségû Frank Schimmelfennig munkássága, mert a szerzõ nemcsak a korábbi bõvítések elemzését és összehasonlítását végzi el, hanem vizsgálatai alapján olyan megállapításokra is vállalkozik, amelyek nemcsak az unióra vonatkoznak, hanem általánosíthatók más regionális együttmûködések kiterjeszthetõségét illetõen is. Schimmelfennig szerint az Európai Unió bõvítése olyan lassan megvalósuló, apró lépésekben végbemenõ folyamat, amelynek során a közösségi normák és szabályok fokozatosan és horizontálisan intézményesülnek. Ez a lépésrõl lépésre realizálódó folyamat hosszú idõt ölel fel, mert már a csatlakozási kérelem benyújtása elõtt elkezdõdik, s nem fejezõdik be a teljes jogú tagság elérésekor sem, hiszen a közösségi szabályok elfogadása és beépülése a tagjelölt országok jogrendszerébe nem megy egyik napról a másikra. A szerzõ a bõvítésben a horizontális intézményesülést látja, vagyis a tagállamok és a csatlakozni kívánó országok közötti olyan kapcsolatot, amely végül elvezethet a bõvítéshez. Ebbõl az aspektusból Schimmelfennig szóhasználatában a horizontális a Közösség bõvítését jelenti, míg a vertikális integráció az unió különbözõ szintjei közötti együttmûködés megerõsítését, az integráció mélyülését jelképezi. A horizontális és vertikális intézményesülés tehát valójában megfelel a bõvítés és mélyítés napjaink legjelentõsebb uniós dilemmájának. A horizontalitás elve szerint az intézmények a bõvítés során változatlanok13 maradnak, csupán az intézményekben részt vevõ szereplõk köre bõvül. Az intézményesülés egy állandó folyamat, amely bármely harmadik országgal kötött kapcsolat során jelen van, s különösen érzékelhetõ a csatlakozás idõszaka alatt, hiszen ezen integrálódó államok fokozatosan fogadják el, és építik be saját jogrendszerükbe az uniós normákat és szervezeti szabályokat. [Schimmelfennig–Sedelmeier 2005] A bõvítés ilyen értelmezése lehetõvé teszi, hogy az az integrációs elméletekkel összekapcsolható legyen, s ezáltal kiszélesíthetõvé válik a bõvítés kérdéskörének tanulmányozása is. A bõvítéssel foglalkozó szakirodalom ugyanis eddig alapvetõen há12 A konstruktivizmus a nemzetközi kapcsolatok elméletében jelentkezõ ideológia, amely a kilencvenes években az Európa-tanulmányokra is jelentõs hatással volt. 13 Ez nem jelenti azt, hogy az intézmények létszáma, a szavazati arányok az újabb szereplõk miatt ne változnának. Ugyanakkor az intézmények ilyen jellegû megváltoztatása nem volt, és ma sem egyszerû feladat, gondoljunk csak az „amszterdami maradékokra”, amelyeket csak Nizzában sikerült feloldani, azt is úgy, hogy csak a 27 tagúra bõvülõ Közösségrõl rendelkezett. Tekintettel arra, hogy Bulgária és Románia 2007. január elsejei csatlakozásával az uniónak 27 tagja van, így a további bõvítések – pl. Horvátország csatlakozása – elõtt szükség van az újabb intézményi reformokra.

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

81

rom kérdéskörre koncentrált: egyrészt a tagjelöltek érdekeire és az unióhoz való hozzáállására, másrészt a tagállamok bõvítéshez való viszonyára, harmadrészt a Közösség egészének bõvítési szempontjait vizsgálta. Ha elfogadjuk a Schimmelfennigféle definíciót, akkor ezt a háromdimenziós vizsgálati mechanizmust kiegészíthetjük egy negyedik tényezõvel, a bõvítés folyamatának és hatásainak elemzésével, s tekintettel a rendszerváltó országokkal történõ bõvítés újszerûségére, éppen e szempont elemzése világít rá a különbségekre. 1. Az elsõ változó tényezõ a csatlakozó országok bõvítéshez való hozzáállása, amely minden eddigi bõvítési körben más és más volt. Itt a kiindulópont annak a vizsgálata, hogy miért és milyen körülmények között kívánnak egyes államok a Közösség tagjává válni, milyen elvárásaik vannak és milyen elõnyöket várnak a csatlakozástól. A kérdéskör tágabb értelemben magában foglalja a tagjelöltek intézményesülési folyamatának vizsgálatát, kezdve a csatlakozási kérelem beadásától a csatlakozásig, illetve a tagállami normák nemzeti szinten történõ teljes beépüléséig. 2. Ha a tagállamok oldaláról közelítjük meg a kérdést, akkor jól látható, hogy az 1957-es Római Szerzõdéstõl kezdve mind az öt eddigi, sõt a jövõbeni bõvülés esetében is, állandóan változott a tagállamok hozzáállása a bõvítés kérdésköréhez. Ezen függõ változó vizsgálata választ adhat arra a kérdésre, hogy a bent lévõk hogyan viszonyulnak a tagjelölt államokhoz, miért támogatják egyes országok belépését, és miért ellenzik másokét. 3. Az egyes bõvítések harmadik változó tényezõje maga a Közösség, illetve a Közösség bõvítési politikájának átalakulása. Az eddigi bõvítések alapján jól látható, hogy egyre nehezebbé válik a csatlakozás. A Közösség bõvítési politikáját két aspektusból lehet vizsgálni, a makrodimenzió és a szubsztantív dimenzió oldaláról. A makrodimenzió az Európai Unióra mint politikaalkotóra tekint, s a bõvítések során a Közösség egészének hozzáállását elemzi. Abból a szempontból foglalkozik a tagjelöltek kiválasztásának kérdésével, hogy a Közösség miért preferál egyes országokat, s miért utasít el másokat. Rámutat arra, hogy az unió hozzáállása jelentõs változásokon ment keresztül, ami legjobban az utolsó, a keleti, valamint a további bõvítés esetén látható. Nem véletlen, hogy az utóbbi idõben ezt figyelembe véve számtalan munka született, de ezek nem adnak átfogó képet az összes bõvítésrõl, hanem egy-egy esetet, fõként az EFTA-országok csatlakozását és a keleti bõvítést elemzik.14 A másik lehetséges vizsgálati szempont, a szubsztantív aspektus, amely a közösségi politikák oldaláról közelíti meg a kérdést, bemutatja a közösségi normák és szabályok horizontális intézményesülését, magyarázatot keres arra, hogy miért külön14 A legjelentõsebb munkák: Friis, Lykke (1988a) And the they Were 15: the EU’s EFTA enlargement negotiations, Cooperation and Conflict. 33 (1): 81–107; Friis, Lykke (1988b) Approaching the „Third Half” of EU Bargaining – the Postnegotiation Phase of the „Europe Aggreement Game”. Journal of European Public Policy 5 (2): 322-328; Friis, Lykke (1988c) „The End of the Beginning” of Eastern Enlargement – Luxembourg Summit and Agenda-setting. European Integration Online Papers 2 (7); Schimmelfennig, Frank (2001) „The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union. International Organization 55 (1): 47-80; Sedelmeier, Ulrich (2000) Eastern Enlargement: Risk, Rationality, and Role-compliance. In: Maria Green Cowles– Michael Smith (eds) Risk, Reforms, Resistance, and Revival. Oxford, Oxford University Press, 164–185.

82

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

böznek a különféle politikaterületeken folytatott tárgyalások. Vizsgálja magát a bõvítés tartalmát, azokat az eltéréseket, amelyek az egyes tagjelöltek elõcsatlakozási feltételei között vannak, ábrázolja és összehasonlítja az elõcsatlakozási és a csatlakozási folyamatok egyedi vonatkozásait. 4. Végül a negyedik függõ változó – amely eddig nem szerepelt a bõvítések elméleti elemzéseiben – maga a bõvítés hatása. Ez nagy különbségeket mutat a Közösség térbeli kiterjesztésének egyes állomásai során, akár az újonnan csatlakozott országok, akár a tagállami, akár az uniós hatásokat vizsgáljuk. A Közösség esetében az egyes bõvítések kapcsán felmerülõ kérdések a hatalommegosztás és az érdekviszonyok változásait, az identitás és az uniós normák kérdéskörét, a hatékony mûködés problematikáját, valamint azt a lényegi dilemmát érintik, hogy vajon az újabb és újabb bõvítések hogyan hatnak az integráció mélyülésére. A legfontosabb a horizontális intézményesülés megvalósulási folyamatának és annak az új tagokra gyakorolt hatásának vizsgálata. Ebben az esetben az alapvetõ kérdés az, hogy az új tagállamok életét menynyiben változtatja meg a csatlakozás, milyen átalakulást hoz identitástudatukban, érdek- és hatalmi viszonyaikban, vagyis hogy milyen körülmények között képesek az uniós normák és szabályok elfogadására. [Schimmelfennig–Sedelmeier 2002]

8. A klasszikus és a konstruktivista iskolák bővítésre vonatkozó elméleteinek komparatív elemzése A racionalista institucionalista megközelítés szerint a bõvítés fõ mozgatórugója, akár a tagállamok, akár a tagjelöltek oldaláról közelítjük meg a kérdés, a csatlakozás költségeit és hasznát veszi alapul, amely az érdekek és preferenciák mentén nagy eltéréseket mutathat. Ezzel ellentétben a konstruktivisták nem az anyagi érdekeltségeket tekintik a meghatározó elemnek, hanem a kulturális és ideológiai azonosságot, azt, hogy a tagok és a tagjelöltek közös európai identitással, értékekkel, normákkal rendelkeznek. Helene Sjursen „Why expand?” címû munkájában az unió szemszögébõl vizsgálja a bõvítéseket. A bõvítés mellett szóló érveket három csoportba sorolja, így megkülönböztet pragmatikus, ideológiai-politikai és morális indítékokat. Az elsõ két elem valójában megegyezik a racionalista és konstruktivista megközelítéssel. A pragmatikus álláspont szerint a tagállamokat és a tagjelölteket egyaránt az inspirálja, hogy a bõvítés gazdasági, materiális hasznot hoz és megnöveli a biztonsági faktorok számát. Az ideológiai-politikai érvek a közös „mi” érzésén, a közös értékeken alapulnak, míg a morális okok elsõsorban arra vonatkoznak, hogy a Nyugat etikai kötelességének érzi a kontinens újraegyesítését és az elmaradott régiók felzárkóztatását.15 [Sjursen 2001] 15 Sjursen (2001) ezen, a bõvítés mellett, illetve ellene szóló érveket Jürgen Habermas (1993) “On the Pragmatic, the Ethical and the Moral employments of Practical Reason” In: Justification and Application: Remarks on Discourse Ethics The MIT Press, Cambridge Mass címû munkája alapján különbözteti meg.

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

83

A bõvítés vizsgálatára vonatkozó fentebb tárgyalt szempontok figyelembevételével, ha összehasonlítjuk a klasszikus és a konstruktivista elméleti iskolák a bõvítés tekintetében kialakult álláspontjait, akkor lényeges különbségek körvonalazódnak közöttük. A klasszikus elméletek alapvetõen két dimenzióból tanulmányozzák a bõvítéseket. Elõször megkeresik a tagállamok és a csatlakozás elõtt álló országok preferenciáit, majd ezután megvizsgálják a Közösség bõvítési politikájának alakulását. A klasszikus elméleti iskolák e két szempont alapján fogalmazzák meg álláspontjukat a bõvítésekkel kapcsolatban. 8.1. A tagállamok és a tagjelöltek bővítésből származó előnyei és hátrányai

A racionális döntésekre alapozó integrációs elméletek szerint a tagállamok és a tagjelöltek egyaránt megfogalmazzák saját országukra nézve a bõvítés elõnyeit (hasznát) és hátrányait (költségeit). A problémát az jelenti, hogy ezek az elõnyök és hátrányok sem idõben, sem térben nem egyszerre, illetve egy helyen jelentkeznek, ráadásul a költség-haszon mérleget nem lehet kizárólag mennyiségi, vagy gazdaságossági szempontok alapján megállapítani. [Inotai 1997] A költség-haszon elemzések során három kategóriát lehet megkülönböztetni: a csatlakozásból, a bõvítési politikából eredõ, valamint az autonómia változásaiból fakadó költségeket és nyereségeket. A csatlakozás költségei mind a tagállamok, mind a tagjelöltek számára a csatlakozás intézményesített, infrastrukturális, kommunikációs kiadásaiból adódnak, amelyek csak késõbb, a hatékony mûködés során térülnek meg. A bõvítési politika a tagállamok számára azt jelenti, hogy az uniónak javait az új tagokkal is meg kell osztania. Ezt ellensúlyozza, hogy az újonnan csatlakozók is hozzájárulnak az integráció költségeihez. A bõvítés a leendõ tagállamok esetében a közös és közösségi politikák, szabályok elfogadását és annak költségeit hozza magával, amelyért cserébe részesülnek ezek minden elõnyébõl. Az autonómia változása azért fontos tényezõ, mert a horizontális intézményesülés kapcsán jelentõs átalakulások mennek végbe mindkét fél részérõl. A tagállamoknak, amelyek már korábban átruházták az unióra a közösségi ügyek intézését, most egyenlõ jogokat kell biztosítaniuk az újonnan jövõknek a döntéshozatali mechanizmusban, amit kompenzál, hogy a bõvítéssel az új tagállamok felett nagyobb ellenõrzést gyakorolhatnak. Az új tagállamoknak ugyan le kell mondaniuk jogosítványaik egy részérõl, át kell ruházniuk bizonyos döntéseket a Közösségre, de ezért a veszteségért cserébe részt vehetnek a döntéshozatali mechanizmusban. Az egyes klasszikus elméleti iskolák között nagy különbségek alakultak ki az államok költség-haszon elemzésének tekintetében. A neoliberális institucionalisták csupán az állam abszolút nyereségeit és veszteségeit veszik számításba, ezzel ellentétben a realisták az önállóság megmaradása és az ország nemzetközi szerepének, hatalmának növekedése szempontjából viszonyulnak a bõvítéshez, s ha ezek teljesülnek, akkor a bõvítés mellett voksolnak. A racionális döntéseket elõtérbe helyezõ teóriák szerint az állam számára a döntõ tényezõ csupán saját hatalma megerõsítése, valamint autonómiájának megõrzése, de ezt nem más országok ellenében akarja megvalósítani. A tagállamok vezetõi csak akkor mondanak le hatalmuk egy részérõl

84

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

a Közösség javára, ha az elsõsorban gazdasági vonatkozásban, majd erre építve politikai téren is megszilárdítja pozícióikat saját országukban. [Mattli 1999] A racionalista iskolák különbözõ indítékokat sorolnak fel arra vonatkozóan, hogy miért akar valamely állam az integráció részévé válni. Elsõként az általános változók szerepét kell megemlíteni, hiszen a leggyakrabban hangoztatott érv a körülmények átalakulása, így a világgazdaságban, a tudományos-technikai életben, a biztonságpolitikában bekövetkezõ változások azok, amelyek indokolják az integráció bõvítését. A világban végbemenõ gazdasági összefonódás, a globalizáció, a nemzetállami szereplõk háttérbe szorulása arra ösztönzi a kívülállókat, hogy csatlakozzanak az unióhoz. A bõvítés mellett voksolók másik érve a Közösségben végbemenõ speciális változásokra, így az integráció mértékére koncentrál, s ennek alapján azt mondja, hogy minél mélyebb a kohézió, annál inkább vonzó külsõ országok számára. Harmadik döntõ tényezõ az állam geopolitikai helyzete. Ha az ország kereskedelme – földrajzi elhelyezkedése miatt – elsõsorban az unióval bonyolódik le, gazdasága szorosan összefonódik vele, akkor ez ösztönzõen hat a tényleges tagállami pozíció elnyerésére is, hiszen ez a tagállamok számára is kedvezõ. Az utolsó függõ változó az ország berendezkedése és az abban bekövetkezõ változások. Döntõ érv lehet a csatlakozás mellett, ha az állam stabil gazdasággal, vagy néhány igazán erõs gazdasági ággal rendelkezik, mert ezek ösztönzik, vagy akár kényszeríthetik is az integrációra. Alapvetõen igaz, hogy minél erõsebben tõke- és exportorientált az ország, annál nagyobb az igénye az integrációra. [Schimmelfennig–Sedelmeier 2002] 8.2. A Közösség bővítési stratégiájának változásai

A klasszikus integrációs stratégiák szerint az Európai Unió bõvítését addig kell folytatni, amíg az el nem éri optimális méreteit. Hol húzódnak ezek a határok? Errõl napjainkban is folyik a vita. Látható, hogy a további bõvítést, annak nagyságát két tényezõ is meghatározza. Egyrészt függ a tagállamok és a jelöltek alkufolyamatának kimenetelétõl, másrészt a döntéshozatali mechanizmus szabályaitól. Az elsõ faktort vizsgálva, az unió bõvítése nem jelenti azt, hogy mindenki számára egyforma hasznot hoz. Azon tagállamok, amelyek számára a bõvítés veszteséggel zárul, az újabb csatlakozást megelõzõ alkufolyamat során érdekérvényesítõ tevékenységük következtében teljes kompenzációt csikarhatnak ki a bõvítés nyerteseitõl. A második tényezõ, vagyis az unió döntéshozatali mechanizmusa vonatkozásában több biztosítékot is kiépítettek az elkövetkezõ bõvítésekkel kapcsolatban. Általában véve az integráció kiterjesztésére csak akkor kerülhet sor, ha az összes tagállam elfogadja azt, ha konszenzusra jutnak. Ez a folyamat azonban az unióban összetett és több dimenziója van, így az Európai Parlament abszolút többséggel hozzájárulását adja a csatlakozási szerzõdéshez16, amelyet a Tanács egyhangúlag jóváhagy, majd 16 Az Európai Parlament a bõvítési folyamatban nem játszik döntõ szerepet, ugyanakkor vétójoga miatt mégis meghatározó, hogy egyetért-e azzal.

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

85

a tagállami parlamenteknek és a tagjelöltek parlamentjeinek kell ratifikálniuk (vagy kötelezõ népszavazást elrendelniük).17 Minderre azért is szükség van, mert a bõvítés erõteljesen kihat az unió közös és közösségi politikáira,18 így az ezekben meglévõ döntéshozatali mechanizmusok és szabályok is jelentõsen megváltozhatnak, ráadásul a bõvítés miatt átalakul az elosztórendszer mûködése is. Ezek a tényezõk erõteljesen befolyásolják egyes országok csatlakozásának támogatását. [Schimmelfennig–Sedelmeier 2002] A konstruktivisták a klasszikus ideológiákkal ellentétben nem a bõvítés egyes szereplõinek szemszögébõl vizsgálják a folyamatot, hanem közösségi szinten folytatják polémiáikat. A konstruktivista intézményelvû megközelítés szerint a bõvítést legerõteljesebben meghatározó tényezõ ideológiai és kulturális indíttatású, s további országok csatlakozása elsõsorban azon múlik, hogy azok mennyire osztják az alapvetõ közösségi értékeket, mennyire részesei az európai identitásnak és kultúrának. A konstruktivisták a bõvítés elméleti megközelítése során az identitás, az értékek és normák szemszögébõl vizsgálják a bõvítési folyamatot. [Schimmelfennig 2001] A Közösség keleti bõvítésében is meghatározó szerepet játszott ez a szociológiai aspektus, amely a rendszerváltó országok irányában való „kötelesség” és „szolidaritás” hangoztatásán alapult. Az unió kötelességének érezte a kontinens mesterséges szétválasztásának megszüntetését, amelyet a keleti országok integrációjának elõsegítésével kívánt megoldani. Nem véletlen, hogy az 1997-es luxemburgi csúcson a keleti bõvítésre úgy tekintettek, mint „egy új korszak hajnalára, amely végre véget vet a múltbeli megosztottságnak” [Council 1997]. Ezt a Közép- és Kelet-Európa a „mi” részünk koncepciót támasztotta alá a Parlament 1991-es jelentése is: „Mi itt Nyugat-Európában nem csalódhatunk abban a reményünkben, hogy segítségünkkel a kontinens keleti régiója is része lesz Európának. A mi felelõsségünk abban rejlik, hogy mennyire tartunk ki az integráció bõvítése mellett, melynek célja egy új európai identitás kialakítása.” [EP 1991] A közös identitás hangoztatása mind a tagjelöltek, mind a tagállamok oldaláról visszatérõ eleme volt a 2004-es bõvítésnek. Ennek igazolását mindkét oldalról a közös történelmi gyökerekben látták. Schöpflin György is arra helyezi a hangsúlyt, hogy a régió – különösen Közép-Európa – történelme során ugyanúgy felvette a latin kereszténységet, az Occidens része volt, kialakultak a feudális viszonyok, a reneszánsz, a reformáció, az ellenreformáció és a felvilágosodás. [Schöpflin 1993] Az eddigi bõvítések azt mutatják, hogy ha a harmadik állam minél erõteljesebben azonosítja magát a Közösséggel, elfogadja a közös értékeket, minél erõsebbek kulturális, történelmi, kötõdései, azonosak hagyományai a szervezettel, annál biztosabb, hogy a tagállamok hajlandók intézményesített kapcsolatra lépni vele. A tagjelöltek oldaláról tekintve a kérdést, ha az ország civilizációs értelemben európai, elfogadja az unió liberális és demokratikus értékeit, a közös és közösségi politikák normáit, ak17 A tagállamok esetében is elképzelhetõ népszavazás tartása a bõvítésrõl. 18 Különösen igaz ez a közös mezõgazdasági és kereskedelmi politikára, valamint a közösségi politikák közül a regionális politikára.

86

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

kor nagy esélye lehet a csatlakozásra. Általában megfigyelhetõ, hogy konstruktivista szemszögbõl tekintve a csatlakozás sokkal nagyobb dilemmával jár a tagjelölt államok részérõl, mint a tagok esetében. Ez érthetõ, hiszen a tagjelölteknél a csatlakozás az eddigi gazdasági és politikai orientációban való teljes irányváltást feltételezi, míg a tagállamok csupán a kohézió folytatását látják az újabb bõvítésben. Összegezve látható, hogy a konstruktivisták a szociális identitás, az általános közösségi értékek és normák felõl közelítenek a bõvítéshez, és ellentétben a klasszikus elméletekkel, nem a hatalommegosztásban végbemenõ változásokra és az anyagi javak vizsgálatára helyezik a hangsúlyt.

9. Az elméleti iskolák a keleti bővítésről A 2004 elõtti bõvítések tapasztalatai nem, vagy igen kevéssé alkalmazhatók a további csatlakozás tekintetében. Természetes, hogy a legtöbb a hasonlóság az EU ötödik, keleti bõvítésével, így érdemes jobban kitekinteni ennek sajátosságaira és az egyes elméleti iskolák erre vonatkozó megállapításaira. A keleti bõvítés fókuszában az unió politikái helyezkednek el. A rendszerváltó országok külpolitikai törekvéseinek középpontjában az euroatlanti integráció állt, amelynek alapjául a konstruktivisták által hangoztatott közös identitástudat szolgált. A közép- és kelet-európai országok retorikájában meghatározó elem volt az „Európába való visszatérés” hangoztatása. Több szerzõ is kiemeli, hogy a liberális és demokratikus normák, a jogállamiság kiterjesztése a térségre a legfõbb feltétele nemcsak az uniós, de más nemzetközi szervezethez való csatlakozásnak is. Ezt erõsíti, hogy az elvégzett költség-haszon kalkuláció alapján sem elhanyagolható szempont a térség országai számára az Európai Unióhoz való csatlakozás. Ez nemcsak a gazdasági közösség minden elõnyének élvezetét, az egységes piacot, a külföldi tõkebefektetéseket foglalja magában, hanem beleszólást a költségvetésbe és az újraelosztórendszer szerinti részesedést a közös javakból is. Mattli és Plümer a formális racionalista modell alkalmazásával a rendszerváltó országok uniós csatlakozásának legnagyobb elõnyét a demokratikus viszonyok kiépítésében látja [Mattli–Plümer 2005], míg a konstruktivista Schimmelfennig, az unió és a jelentkezõk közötti érdekazonosságot, közös identitástudatot feltételezve, mindkét fél számára a tagságból fakadó elõnyöket és hátrányokat vizsgálja. Mindhárman amellett érvelnek, hogy az európai uniós tagság célja a gazdasági rendellenességek visszaszorítása, a valódi jólét maximalizálása. Egyetértenek abban is, hogy a demokratikus berendezkedésû államok könnyebben igazodnak a Közösség által támasztott feltételekhez, hiszen ahol továbbra is a demokrácia hiányával számolunk, ott a helyi érdekcsoportok saját hatalmuk megtartása és biztosítása érdekében ragaszkodnak a status quóhoz, és elutasítják a változásokat. Ezt a feltevést támasztja alá a Nyugat-Balkán egyes államainak – Horvátországnak, Szerbiának és Montenegrónak – helyzete és problémái a kilencvenes években. Csak kevés elméleti munka foglalkozik a keleti bõvítéssel a tagállamok szemszögébõl nézve, s ezek a mûvek is igen egyoldalúak, vagyis a racionalista felfogásnak

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

87

megfelelõen csupán a költség-haszon oldaláról vizsgálják a jelenséget. A tagállamok kormányai aszerint gyorsították vagy lassították a keleti bõvítést, valamint aszerint válogattak a csatlakozásra váró országok között, hogy az ezen államokkal történõ bõvítés milyen anyagi haszonnal jár, hogy mennyire meghatározó a tagjelöltek geopolitikai helyzete saját államukra nézve, és milyen a szocio-gazdasági struktúrájuk. A keleti bõvítéssel foglalkozó elméleti írások elsõsorban a makrodimenzió szemszögébõl vizsgálják az unió kiterjeszthetõségét, és a napvilágot látott kevés számú szubsztantív megközelítés sem ad választ arra, hogyan lehetne a kettõt együtt, komplex módon kezelni. Az elméleti kutatások középpontjában annak megválaszolása áll, hogy milyen bonyolult folyamat során, hogyan határozza el a Közösség a csatlakozási tárgyalások megkezdését. A szakirodalom meglehetõsen egységes abban, hogy a racionalista megközelítés nem ad választ erre a dilemmára. A konstruktivista iskola több oldalról, árnyaltabban közelíti meg a témát. Abból indul ki, hogy a gazdasági interdependencia az EU és a rendszerváltó országok között meglehetõsen aszimmetrikus, így a tagjelöltek alkupozíciói nem megfelelõek a vonakodó tagállamok meggyõzésében. A Közösségen belül a keleti bõvítés mellett voksolók (Anglia, Dánia, Németország) kisebbségben voltak, s ez sem kedvezett a csatlakozásnak. Mindez jól tükrözi azt a dilemmát, amely a keleti bõvítést megelõzte. Lykke Friis és Anna Murphy a szociális normák fontosságát hangsúlyozzák, és kritikával illetik a nemzetek közötti alkufolyamatot, amely még a racionalista felfogást tükrözi. Aláhúzzák az unió tárgyalási folyamatainak egyik nagy hátrányát, a nagyfokú bizonytalanságot, amely szerintük jelentõs mértékben megakadályozza a résztvevõket érdekeik folyamatos érvényesítésében a csatlakozási tárgyalások idején. Kiemelten kezelik a tárgyalások összetettségét, az elõzõ bõvítésekbõl levonható tapasztalatok tanulmányozását és a bõvítési folyamat átcsordulásának fontosságát. [Friis–Murphy 1999] A konstruktivista szemlélet szerint a bõvítés során a releváns normák és ezek megvalósulása lesz a meghatározó [Fierke–Wiener 1999; Schimmelfennig 2001; Sedelmeier 2000]. Ebbõl a szempontból megkülönböztet liberális-demokratikus, páneurópai, valamint speciális értékközpontú megközelítést. Az elsõre Schimmelfennig szolgál példaként, aki a Közösség azon liberális értékeit és normáit helyezi elõtérbe, amelyek a Szerzõdésekben rögzítettek és a csatlakozás elõfeltételeiként is szolgálnak. A szerzõ elemezve az eddigi bõvüléseket arra a továbbiakra is alkalmazható következtetésre jutott, hogy az adott állam minél közelebb áll az uniós normákhoz, annál nagyobb a valószínûsége csatlakozásának.19 [Schimmelfennig 1998] A páneurópai megközelítés szószólója Friis, aki szerint a Luxemburgi Tanács döntése, amely szerint az összes kelet-európai állammal egy idõben kezdik meg a tárgyalásokat, és egyszerre, differenciálás nélkül integrálják a régió országait, a páneurópai identitáson alapult [Friis 1988]. Az Anna Murphyvel írt közös munkájában is a 19 A szerzõ vizsgálatait és megállapításait nemcsak az Európai Unióra vonatkoztatta, hanem más szervezetekhez, így a NATO-hoz, vagy az Európa Tanácshoz való csatlakozás esetére is kiterjesztette. Ennek eredményeit a „The EU, NATO and the Integration of Europe. Rules and Rhetotic.” Cambridge, Cambridge University Press 2003 címû munkájában foglalta össze.

88

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

szociális normák fontosságát hangsúlyozza [Friis–Murphy 1999]. Fierke és Wiener a NATO és az Európai Unió bõvítési folyamata során elhangzó szóbeli ígéretek szerepét emeli ki, s példának az 1975-ös Helsinki Záróokmányt hozza, amely a nyugati demokratikus normák elterjesztésének ígéretével az európai megosztottság megszüntetésének elsõ lépése volt. [Fierke–Wiener 1999] A harmadik, speciális értékközpontú megközelítést Sedelmeier adja azzal, hogy az Európai Unió egyéni felelõsségére helyezi a hangsúlyt, amely szerint a Közösség feladata azon emberek és államok integrációs folyamatainak segítése, akik rajtuk kívül álló indokok, a világ kettéosztottsága miatt maradtak ki belõle. [Sedelmeier 2000] Összegezve elmondható, hogy az Európai Unió integrációs elméletei csak keveset foglalkoznak a bõvítés kérdésével, ráadásul a bõvítések elméleti vizsgálatai is hosszú idõn keresztül csak a gazdaságra fókuszáltak. A Közösség kezdetben gazdasági integrációként mûködött, így nem csoda, hogy a csatlakozások esetében is csak a gazdasági elõnyöket és hátrányokat vették számításba. Maastricht után azonban az integráció mélyülésével egyre erõteljesebbé vált a politikai integráció, s így a bõvítés faktorai is kitágultak, a gazdasági dimenzió csak egy lett a sok meghatározó tényezõ közül. A bõvítéssel foglalkozó elméletek közül a racionalista institucionalizmus a bõvítés gazdaságpolitikai oldalát hangsúlyozza, s ezen belül az autonómia kérdéskörét, a csatlakozás után a kormányok újraválasztásának esélyeit és az egyes érdekcsoportok hatalmát vizsgálja. A konstruktivisták az alkalmazott politikatudomány olyan tényezõit is fontosnak tartják, mint a nemzeti identitás és a kontinenst összetartó kollektív európai identitás. Mindkét nézet által megnevezett paradigmák fontosak a további bõvítések eldöntésekor. Az EFTA-országok csatlakozásakor nagyobb hangsúlyt kaptak a racionalista érvek, míg a keleti és további bõvítéseknél a konstruktivista felfogás. Az EFTAországok csatlakozásakor fel sem merült az, hogy demokratikus berendezkedésük, vagy gazdasági kapacitásuk ne felelne meg az uniós normáknak, ugyanakkor a csatlakozás idõzítése és a népszavazások kimenetele meglehetõsen kérdéses volt. Ezzel pontosan ellentétes folyamat figyelhetõ meg a rendszerváltó országok esetében, vagyis sem az idõzítés, sem a népszavazások kimenetele nem jelentett nagy kihívást, de annál inkább problematikus a demokrácia és piacgazdaság érvényesülése. Ez a példa is mutatja, hogy a bõvítések elméleti vizsgálatai más és más tényezõkkel találják szembe magukat, ezért nehezen összehasonlíthatók az egyes körök, még kevésbé lehet általánosítani és egységes mechanizmusokra rámutatni.

10. Következtetés Az integrációelméletek vizsgálata bebizonyította, hogy ezek alig foglalkoznak a bõvítésekkel, s a kérdés elsõsorban a rendszerváltó országok csatlakozási szándékával került az elméletek fókuszába. Így szükség van a bõvítés elméleti kutatásainak kiterjesztésére, az egyes csatlakozások összehasonlító elemzésére, valamint olyan ez ideig elhanyagolt dimenziók kutatására, mint a tagállamok és a tagjelöltek politikája, a szubsztantív dimenzió és a bõvítés hatásainak vizsgálata.

AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSEI AZ INTEGRÁCIÓS ELMÉLETEK TÜKRÉBEN

89

Irodalom Balázs Péter (1995): Integrációelméleti vázlat Közép- és Kelet-Európa számára. Közgazdasági Szemle, 1995/7–8. 735–753. Balázs Péter (2001): Európai egyesülés és modernizáció. Osiris Kiadó, Bp. Bulmer, Simon (1994): The Governance of the European Union: A New Institutionalist Council of the European Union (1997): Presidency Conclusions: Luxembourg European Council, Introduction. Brussels, 1997. Emerson, Michael (2004): The Wider Europe Matrix. Centre for European Policy Studies, Brussels Erdõsi Ferenc (2006): A politika szerepe a Balkán közlekedésében. Regionális Kutatások Központja Pécs, 2006. www.balkancenter.hu/pdf/elemzes/ppt/ erdosi06.ppt (Letöltés dátuma: 2008. 05. 11) European Parliament (1991): Report of the Committee on Youth, Culture, Education, the Media and Sport, A3-0201/91 Friis, Lykke–Murphy, Anna (1999): The European Union and Central and Eastern Europe: Governance and Boundaries. Journal of European Public Policy 37 (2), 211–232. Friis, Lykke (1988): The End of the Beginning of Eastern Enlargement – Luxembourg Summit and Agenda-setting. European Integration Online Papers 2 (7) http://eiop.or.at/eiop/texte/1998a-007.htm (Letöltés dátuma: 2007. 11. 22.) Gazdag Ferenc (2005): Európai integráció és külpolitika. Osiris Kiadó, Bp. Goldstein, Judith–Keohane, Robert O. (1993): Ideas and Foreign Policy: An Analytical Framework. In: Goldstein, Judith–Keohane, Robert O. (szerk.): Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions, and Political Change. Ithaca, Cornell University Press 3–30. Haas, Ernst B. (1964): Beyond the Nation State: Functionalism and International Organisation. Stanford, Stanford University Press Haas, Ernst B. (1968): The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950–1957. Stanford, Stanford University Press Inotai András (1997): Útközben. Magyarország és az Európai Unió. Tanulmányok. Belvárosi Könyvkiadó, Bp. Kende Tamás–Szûcs Tamás (2002): Európai közjog és politika. Osiris Kiadó, Budapest Lindberg, Leon N.–Scheingold, Stuart A. (1970): Europe’s Would-be Policy. PrenticeHall, Englewood Cliffs, New Jersey Mattli, Walter–Plümer, Thomas (2005): The Demand-side politics of EU Enlargement: Democracy and the Application for EU Membership. In: Schimmelfennig, Frank–Sedelmeier, Ulrich (szerk.): The Politics of European Union Enlargement. Theoretical Approaches. Routledge Mattli, Walter (1999): The Logic of Regional Integration. Europe and Beyond. Cambridge University Press, Cambridge

90

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

Miles, Lee (2004): Theoretical Considerations. In: Nugent, Neill (szerk.): European Union Enlargement. Macmillan, 253–265. Moravcsik, Andrew–Vachudova, Milada A. (2003): National Interests, State Power, EU Enlargement. East European Politics and Societies 17 (1), 42–57. Moravcsik, Andrew (1993): Preferences and power in the Euroepan Community: A liberal Intergovernmentalist Approach. Journal of Common Market Studies, Vol. 31. No. 4. December, 473–524. Moravcsik, Andrew (2006): What Can We Learn from the Collapse of the European Constitutional Project. Politische Vierteljahresschrift 47. Jg, Heft 2. 219–241. Navracsics Tibor (1998): Európai belpolitika. Korona Kiadó, Bp. Palánkai Tibor (2005): Az európai integráció gazdaságtana. Aula Kiadó, Bp. Pinder, John (1992): European Community: The Building of a Union. Oxford, Oxford University Press Pinder, John (1998): The Building of the European Community. Oxford University Press, Oxford Rosamond, Ben (2000): Theories of Euroean Integration. Palgrave; SalzburgEU/ Western Bakans Joint Press Statement Schimmelfennig, Frank–Sedelmeier, Ulrich (2002): Theorizing EU Enlargement: Research Focus, Hypotheses, and the State of Research. Journal of European Policy 9:4 August 2002. 500–528. Schimmelfennig, Frank–Sedelmeier, Ulrich (2005): The Politics of EU Enlargement. Theoretical and Comparative Perspectives. In: Schimmelfennig, Frank–Sedelmeier, Ulrich (szerk.): The Politics of European Union Enlargement. Theoretical Approaches. London, Routledge Schimmelfennig, Frank (1998): Liberal Norms and the Eastern Enlargement of the European Union: a Case for Sociological Institutionalism. Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft 27 (4) Schimmelfennig, Frank (2001): The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union. In: International Organization 55:1, 2001, 47–80. Schöpflin, George, (1993): Politics in Eastern Europe. Oxford, Blackwell Sedelmeier, Ulrich (2000): Eastern Enlargement: Risk, Rationality, and Rolecompliance. In: Maria Green Cowles – Michael Smith (szerk.): Risk, Reforms, Resistance, and Revival. Oxford, Oxford University Press, 164–185. Sjursen, Helene (2001): Why Expand? The Question of Justification in the EU’s Enlargement Policy. ARENA Working Papers, University of Oslo WP01/6 Spinelli, Altiero (1972): The Growth of the European Movement since the Second World War. In Hodges, Michael: European Integration. Penguin, Harmondsworth Tylor, Paul (1993): International Organization in the Modern World: The Regional and the Global Process. Pinter, London, 90. Wiener, Antje–Diez, Thomas (2004): European Integration Theory. Oxford, Oxford University Press

91 NAGY LILLA

Formálódó európai uniós kommunikáció Már a Maastrichti Szerzõdésrõl szóló 1992-es népszavazásokat követõen világossá vált, hogy átláthatóbb és „emberközelibb” kommunikációra van szükség a polgárok bizalmából fakadó uniós legitimációhoz. A 2009. júniusi európai parlamenti választások részvételi aránya azonban ismét negatív rekordot döntött – folytatva az elsõ, 1979-es választások óta megfigyelhetõ tendenciát. Az euroszkepszis egyik legfõbb oka az, hogy az uniós polgárok nem kellõképpen tájékozottak az EU-val kapcsolatban, nincsenek tisztában annak mûködésével és mindennapi életükre gyakorolt hatásával. A belsõ legitimáció megteremtése mellett, az uniós kommunikációs politika másik kihívása az EU mint önálló nemzetközi szereplõ megismertetése és elfogadtatása a harmadik országok állampolgáraival. A tanulmány röviden áttekinti a formálódó európai uniós kommunikációt, és az elsõ európai uniós nyilvános diplomáciai projektet ismertetve betekintést enged a harmadik országok felé irányuló kommunikáció gyakorlati kérdéseibe.

Kommunikáció és legitimáció Az Európai Unió kétségtelenül a legjelentõsebb olyan nemzetközi szereplõ, amely nem állam, ám több, mint egy nemzetközi szervezet. Ennek ellenére a nemzetközi színtéren gazdasági erejéhez, területéhez és lakosságához mérten igen gyenge nemzetközi pozícióval rendelkezik. Olyan speciális területeken, mint a nemzetközi kereskedelem, a fejlesztési segélyezés, a humanitárius segítségnyújtás és a békefenntartás széles körû tapasztalatra és gyakorlatra tett szert, ám az EU katonai dimenziója fejlesztésének irányában tett lépések ellenére az unió elsõsorban gazdasági és „puha hatalmára”1 támaszkodhat. Az Európai Unió által közvetített értékek, mint a multilateralizmus vagy az emberi jogok, amelyekkel lakossága azonosul, és amelyek összhangban állnak az unió gyakorlatával is, világszerte vonzóvá teszik az EU-t, és kitûnõ alapját képezik az kommunikációnak. Míg például az Egyesült Államok puha hatalmának visszanyeréséért küzd, addig az EU a rendelkezésére álló puha hatalmat az önmeghatározásról szóló kommunikáció szolgálatába kell, hogy állítsa. Az EU legitimációját határain kívül és belül nem csak tettekkel, hanem megfelelõ kommunikációval is erõsíteni igyekszik. 1 A puha hatalom kifejezés Joseph Nye nevéhez fûzõdik, szerinte: „A puha hatalom azon képesség, hogy kényszer vagy kifizetések helyett inkább a vonzódás kialakításával érjük el céljainkat. A kemény hatalom egy ország katonai és gazdasági erejébõl fakadó kényszerítõ ereje. A puha hatalom egy ország kultúrája, politikai eszméi és stratégiáiból fakadó vonzó mivolta.” Nye, Political Science Quaterly, 2004, 256. o. A puha hatalom a nemzetközi kapcsolatok területén igen felkapott téma, sokan elismerik, ám sokan támadják „naivitása” miatt. Nye a kritikákra reagálva maga is továbbfejlesztette elméletét, és a puha és a kemény hatalom együttes alkalmazása, azaz az „okos hatalom” mellett érvel.

92

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

A kemény (katonai és gazdasági) és a puha hatalom kapcsolata Kemény

Eszközök

Katonai Kényszerítés, elrettentés Erõ, veszély

Kormányzati politikák

Kényszerítõ diplomácia, háborús szövetségkötés

Viselkedés

Gazdasági Vonzás és kényszerítés Kifizetések és szankciók Segélyek, megvesztegetés

Puha Vonzalom kialakítása, témamenedzsment Értékek, kultúra, politikák, intézmények Nyilvános diplomácia, bilaterális és multilaterális diplomácia

Forrás: Gilboa, 2008, 61. o.

Kommunikáció az uniós polgárokkal Az Európai Unió és az európai polgárok közötti kommunikációs szakadék a Maastrichti Szerzõdésrõl szóló 1992-es népszavazásokat követõen került visszavonhatatlanul napirendre. A Szerzõdés elutasításával világossá vált, hogy az EU megújulásához elengedhetetlen a polgárok pontos és közérthetõ tájékoztatása arról, hogyan is látják a tõlük beláthatatlan távolságban ülõ „eurokraták” az EU és a polgárok jövõjét. Sok döntés ugyanis EU-szintre került az elmúlt évtizedekben, azonban a párbeszéd és a vita nem követte ezt a tendenciát. Az unió a polgárok többsége számára továbbra is megközelíthetetlen intézmény, döntéshozási mechanizmusai pedig túl szövevényesek ahhoz, hogy a polgárok átlássák. Ezen az a tény sem segít, hogy számos uniós dokumentum már nyilvánossá vált, hiszen ezek nyelvezete és terjedelme nem teszi lehetõvé a könnyû tájékozódást. Az EU – felismerve, hogy a kommunikációs szakadék komoly veszélyt jelent a saját jövõjére nézve – megtette az elsõ lépéseket annak érdekében, hogy közelebb hozza az uniót annak polgáraihoz. A Lisszaboni Szerzõdésrõl szóló ír népszavazás bebizonyította: a kommunikációs szakadék áthidalásához még sok munkára van szükség. A probléma gyökere valószínûleg nemcsak ez EU kommunikációjában keresendõ, hanem magában az állampolgárok és az unió közötti érzelmi és kommunikációs távolságban is. Az Eurobarométer „EU-kommunikáció és az állampolgárok”címû felmérése átfogó képet ad az európai közvélemény kommunikációhoz és direkt demokráciához fûzõdõ viszonyáról.2 A legfõbb ok, amely nem teszi lehetõvé a véleménynyilvánítást, egyszerûen az, hogy az uniós polgárok, s köztük fõleg az újonnan csatlakozott országok lakói, nem tudják, voltaképpen mirõl és kinek mondanának véleményt. Az uniós állampolgárok 78 százaléka ugyanis nem tájékozott az EU struktúrájáról, és nem tudják, kihez fordulhatnának kérdéseikkel és problémáikkal. Az EU-ról szóló kommunikáció sikerének kulcseleme a megfelelõ kommunikációs csatornák megválasztása. Az Eurobarométer kutatása szerint – nem meglepõ módon – a legtöbb uniós polgár a televízió és az újságok híradásaiból tájékozódik. Az 2 http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_189a_en.pdf

FORMÁLÓDÓ EURÓPAI UNIÓS KOMMUNIKÁCIÓ

93

internet a harmadik legnépszerûbb forrás, az emberek 68 százalékát érinti, míg rádióadásokból a megkérdezettek nagyjából fele tájékozódik.3 A kommunikációs csatornák területén fejlõdésbeli különbségekre visszavezethetõ eltérések mutatkoznak az unión belül, amelyek további esélyegyenlõtlenséget vonnak maguk után. Egy másik Eurobarométer-felmérés4 eredményei alapján ugyanis valószínûsíthetõ, hogy az uniós polgárok, különösképpen a keleti és az újonnan csatlakozott tagállamok lakói infrastrukturális, azaz végeredményben anyagi okok miatt elégedetlenek az Európai Unióról szóló információk minõségével és mennyiségével. Míg a nyugati államok polgárai gyors és jó minõségû internetcsatlakozással, kábel- és mûholdas televízióval rendelkeznek, dél és kelet felé haladva a kommunikációs csatornák minõsége és sûrûsége egyre romlik. Ezzel – és hosszabb múltra viszszatekintõ uniós tagsági tapasztalataikkal – összhangban a tizenötök polgárai sokkal elégedettebbek, az EU kommunikációt érthetõbbnek és kielégítõbbnek tartják, és sokkal inkább érdeklõdnek az unió politikáival kapcsolatos kérdések iránt. A hatékony belsõ EU-kommunikáció egyik elõfeltétele ebbõl következõen az újonnan csatlakozott és a déli országokban a kommunikációs infrastruktúra fejlesztése, valamint a meglevõ kommunikációs csatornákhoz és az „információfogyasztás” kialakult sémáihoz való igazodás. Bár a kommunikációs csatornák színvonalában és a tájékozottságban eltérések mutatkoznak a tagállamok között, egyben mindenki egyetért: valamennyien nemzeti kormányuk feladatának tartják, hogy segítsenek megérteni az EU értékeit és mindennapi életükre gyakorolt hatását. Ezen a területen még lényeges fejlõdésre van szükség: a kapott információkat ugyanis az emberek nagy többsége (73 százalék) elégtelennek tartja. Jó hír, hogy az uniós állampolgárok többsége szeretne többet tudni az EU-ról: több mint nyolcvan százalékukat érdeklik az unióval kapcsolatos témák. Azonban elsõsorban azt szeretnék tudni, hogy mit kapnak az EU-tól – a részvétel lehetõsége csak másodlagos jelentõségû. 5 Valószínûsíthetõ, hogy gyakorlatias, az EU által nyújtott elõnyökre irányuló érdeklõdésük éppen az unióval való azonosulás hiányában keresendõ. Az emberek saját, szûk értelemben vett hazájukért sokkal inkább hajlamosak áldozatokat is hozni, s ennek oka valószínûleg éppen az érzelmi azonosulás. Az identitás kialakulásához pedig természetesen elsõsorban idõ, de emellett a közösséghez való tartozás megélése kell. Éppen ezért van szükség a sokszor személytelen tömegkommunikáció és internetes tartalmak mellett az olyan uniós csereprogramokra is, mint az Erasmus. Az unió „fõkommunikátora”, Margot Wallström, a Bizottság intézményi kapcsolatokért és a kommunikációs stratégiáért felelõs alelnöke egyelõre elégedetlen a tagállamok és azok politikusainak az EU kommunikációjában betöltött szerepével. A politikus szerint „a televíziós szolgáltatók legfeljebb néhány perc fõmûsoridõt szánnak uniós témákra, hacsak nem botrányról vagy krízisrõl van szó. … A nemzeti veze3 http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_189a_en.pdf 4 http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_199_en.pdf 5 http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_189a_en.pdf

94

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

tõk tevékenységüket más országok felett aratott gyõzelemként állítják be, vagy éppen olyan vereségként, amiért »Brüsszel« a hibás.”6 Ez fõleg a gyakran koncentrált nemzeti audiovizuális médiának is köszönhetõ, amely elsõsorban kívülálló hazai szemszögbõl, s nem a közösség tagjaként tudósít az eseményekrõl. Az európai csatornák, mint például az Euronews eddig csak szerény sikereket könyvelhetnek el, más csatornák pedig, mint például az Arte, kulturális és nem politikai tartalomra koncentrálnak. Az európai tömegkommunikáció legfõbb akadálya a nemzeti szabályozás és természetesen a soknyelvûség.7 Eljött tehát az idõ az EU és a polgárok közti kommunikáció átgondolására. A Bizottság kommunikációs és információs politikájának reformja 1999-ben kezdõdött. A centralizáció irányába mutat a tagállamokban lévõ képviseletek munkájának összehangolása, amely a koherens kommunikációt hivatott elõsegíteni, azonban a szubszidiaritás jegyében a képviseletek nagy szabadságot kaptak a politikák gyakorlati megvalósítása terén.8 Elsõként a Bizottság belsõ kommunikációja és a Bizottság képviseleti irodái által folytatott kommunikációs tevékenység reformjára került sor az Akcióterv keretében. Ezt követte a „D-terv a demokrácia, a dialógus és a diszkusszió érdekében” címû program, amelynek célja a polgárok vitába való széles körû bevonása az Európai Unió céljaival, jövõjével és feladataival kapcsolatban. 2006. február 1-jén az Európai Bizottság elfogadta az európai kommunikációs politikáról szóló fehér könyvet. A dokumentum javaslatokat tett az EU kommunikációs politikájának megalapozására. Célja egy Európáról szóló társadalmi vita elindítása, a média és az új technológiák alkalmazása, valamint a polgárok véleményének megismerése és az összefogás kialakítása volt. A fehér könyvrõl az Európai Bizottság hat hónapos konzultációt tartott. A konzultáció eredményeinek összegzése és közvélemény-kutatások alapján született meg 2007. október 3-án a „Partnerség az Európáról szóló kommunikációért” címû cselekvési terv, Ennek legfontosabb javaslatai között szerepelt olyan intézményközi együttmûködés kialakítása, amely elõsegíti az uniós kommunikációs folyamatot, és egyúttal tiszteletben tartja az EU intézményei és a tagállamok autonómiáját; partnerség felajánlása (nem kötelezõ jelleggel) a tagállamoknak közös kommunikációs eszközök kialakítására; valamint az Eurobarométer közvélemény-kutató eszközeinek fejlesztése. A reform átfogó célja az aktívabb állampolgári részvétel elõsegítése, valamint az EU népszerûsítése. A párbeszéd kialakítására nagy valószínûséggel a polgárok mindennapi életéhez és aggodalmaikhoz kapcsolódó témák a legmegfelelõbbek. Az EU-információs szolgálatokhoz beérkezõ kérdések nagy többsége ugyanis gyakorlati tudnivalókra irányul: Magyarországon például az EUvonal tájékoztató szolgálat naponta 150–200 telefonos és 20–30 írásbeli kérdést fogad, amelyek között a leggyakoribbak a mun6 http://ec.europa.eu/commission_barroso/wallstrom/pdf/article_gold-paper_en.pdf 7 Michalski, 2005 8 Michalski, 2005

FORMÁLÓDÓ EURÓPAI UNIÓS KOMMUNIKÁCIÓ

95

kavállalásról, a termékértékesítésrõl és szolgáltatásnyújtásról, illetve az autó-behozatalról szóló megkeresések.9 Az Eurobarométer szerint a legnagyobb érdeklõdésre számot tartó téma a környezetvédelem és a szervezett bûnözés, illetve a terrorizmus, ezek a megkérdezettek 89 százalékát foglalkoztatják. Fontos kérdésnek bizonyul további Európa energiabiztonsága, a munkahelyteremtés Európa-szerte, illetve a multikulturális-vallási tolerancia. Az euró 2002-es bevezetéséhez kötõdõ sikeres kommunikációs kampány tapasztalatai arra engedtek következtetni, hogy a többi európai intézménnyel – elsõsorban a Parlamenttel –, valamint különösen a tagállamokkal való együttmûködéssel valóban meg lehet szólítani az uniós polgárokat.10

Külső kommunikáció és nyilvános diplomácia Az EU kommunikációja nem csupán az unión belül valósul meg. Legalább ennyire nagy jelentõséggel bír a harmadik országokkal folytatott párbeszéde, amely az EUról világszerte kialakult kép formálását, gazdasági és politikai céljainak támogatását szolgálja. Az unió – a bõvítési folyamattól eltekintve – a nemzetközi súlya által indokoltnál lényegesen kisebb mértékben él kommunikációs lehetõségével határain kívül. Pedig erre már csak az azért is nagy szükség volna, mert sokaknak okoz világszerte fejtörést különbséget tenni a „Nyugat”, Európa, a 25 tagállam, illetõleg maga az Európai Unió között. A nem állami szereplõk, az információs csatornák és források megsokszorozódásának, valamint a közlekedés fejlõdése nyomán megnövekedett mobilitásnak köszönhetõen az EU nem lehet a külsõ kommunikáció egyetlen letéteményese. A Radio France International, a Goethe Institut, vagy a British Council, NGO-k (nem kormányzati szervezetek) sokasága és az európai állampolgárok együtt formálják azt a képet, amelyet a külvilág az Európai Unióval azonosít. A külsõ kommunikációt és kapcsolatépítést az Európai Unió nyilvános diplomáciai stratégiájának11 kialakítása teheti még eredményesebbé. A legtöbb tagállam már felismerte a nyilvános diplomácia jelentõségét. Egy közös európai nyilvános diplomácia, amelynek kitûnõ alapját képezi az EU puha hatalma és harmadik államokkal felállított kapcsolatrendszere – mint például a jól mûködõ euro-mediterrán partnerség –, további óriási lehetõségeket teremthetne az Európai Unió számára. Az európai nyilvános diplomácia – mint ahogy a kontinens maga – igen sokszínû. Az uniós államok nyilvános diplomáciai tapasztalatai messzire nyúlnak vissza. A Német Szövetségi Köztársaság 1949-ben kezdte el a nemzet rehabilitációját célzó kommunikációs munkát, a „Politische Öffentlichkeitsarbeit”-ot. A francia „politique 9 http://www.europass.hu/index.ofi?mfa_id=3&hir_id=220 10 Michalski, 2005 11 A nyilvános diplomácia (public diplomacy) kifejezés alatt azt az egyre nagyobb teret nyerõ gyakorlatot értjük, amely során az államok törekednek a külföldi közvélemény tájékoztatására, befolyásolására és megnyerésére saját külpolitikai céljaik érdekében.

96

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

d’influence” ugyancsak a világháborúk imázsromboló hatását volt hivatott semlegesíteni a „grandeur” visszaállításával. A holland „Publieksdiplomatie” az olyan, külföldön kétkedve fogadott liberális politikák hátterére világít rá, mint az eutanázia vagy a drogpolitika. A nyilvános diplomácia a sztereotípiák megszüntetésében, az országról kialakult kép újraformálásában is fontos szerepet játszik, mint például Spanyolországban Franco után, vagy napjaink Balkánján. A közép-európai államok az uniós csatlakozás árnyékában ébredtek rá a külföldi közvélemény informálásának jelentõségére.12 Néhány nyugat-európai állam gyakorlata történelmének, pénzügyi forrásainak és nyelvének köszönhetõen eltér a külpolitikai porond szélén elhelyezkedõ kisebb államok nyilvános diplomáciájától, azonban egyre több európai ország ismeri fel a nyilvános diplomáciában rejlõ lehetõségeket. Az unió intézményei tartózkodnak a nyilvános diplomácia kifejezés használatától.13 Az EU-n belül a Bizottság munkája tartalmazza a legtöbb nyilvános diplomáciai elemet. Ide tartozik például a fõigazgatóságok munkája, az euro-mediterrán partnerség vagy a kultúrák közötti párbeszéd programja. Az új kommunikációs stratégia, bár a belsõ kommunikációt helyezi elõtérbe, hangsúlyt helyez a kifelé irányuló kommunikációra is. A Bizottság washingtoni delegációja például az egyik elsõ olyan uniós intézmény, amely sajtó- és nyilvános diplomáciai szekcióval rendelkezik, s olyan feladatokat lát el, mint az amerikai vízumért való lobbizás vagy a konfliktuskezelõ nyilvános diplomácia az EU és az Egyesült Államok között.

Egy mintaprojekt – Washington Az elsõ kifejezetten nyilvános diplomáciára szakosodott EU-intézmény tehát a Bizottság washingtoni delegációjának Sajtó és Nyilvános Diplomácia Szekciója.14 A mintaprojekt a kulcsfontosságú EU–USA-kapcsolatok elmélyítése mellett esetleges további nyilvános diplomáciai szekciók számára is tapasztalattal szolgálhat majd. Az EU–USA-kapcsolatok alapját az Atlanti-óceán mindkét partján honos közös értékek alkotják: a demokrácia, a béke, az emberi méltóság és a gazdasági jólét. Az együttmûködést gazdasági szál is erõsíti, amely a nemzetközi árukereskedelem 37 százalékát és a nemzetközi szolgáltatás kereskedelmének 45 százalékát teszi ki. Ennek ellenére az amerikai felnõttek 57 százaléka nem ismeri az EU-t.15 A transzatlanti kapcsolatok megerõsítése és az EU-val kapcsolatos ismeretek terjesztése céljából 2006 januárjában kezdte meg mûködését a Sajtó és Nyilvános Diplomácia Szekciója a Bizottság washingtoni delegációján. A szekció egyedülálló a maga nemében, hiszen bár nem ez az elsõ nyilvános diplomáciával foglalkozó iroda, elõször fordul elõ, hogy az EU kifejezetten nyilvános diplomáciái tevékenységet foly12 Melissen, 2006 http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/276.asp 13 A NATO a koszovói krízis alatt szembesült a nyilvános diplomácia szükségességével, és már 1999-ben felállította Nyilvános Diplomáciai Egységét. 14 Press & Public Diplomacy (PPD) Section 15 USA Today, 10/10/2008

FORMÁLÓDÓ EURÓPAI UNIÓS KOMMUNIKÁCIÓ

97

tat. Az EU-ról szóló általános ismeretek bõvítése mellett a szekció a szélesebb közvéleményt és a döntéshozókat tájékoztatja az unió speciális politikáiról, illetve lobbizik például a globális felmelegedés elleni intézkedésekért vagy a halálbüntetés eltörlése érdekében. A washingtoni szekció stratégiája három döntéshozói szinten alakul ki. Az elsõ szinten az ún. RELEX-család16 tagjai állnak, amelyek mindegyike érintett a harmadik országokkal való kapcsolattartásban, együtt döntenek az EU-ról mindenütt kommunikálandó kulcsüzenetekrõl.17 Az „EU a világban” címû dokumentumot a Bizottság 2006 februárjában fogadta el. A dokumentum két kulcsüzenetet helyez a kommunikáció középpontjába: az EU fontos nemzetközi szereplõként, illetve a globális felmelegedés ellen küzdõ szervezetként való bemutatását. A második szinten a célországban releváns témákra fûzik fel az üzeneteket. Az általános stratégiát itt a célország „ízlésének” megfelelõen formálják. Az Egyesült Államokban ez a beruházás, a kereskedelem és a biztonság témakörének elõtérbe kerülését eredményezi. Végül maga a nagykövet személye, kommunikációs stílusa is nagyban befolyásolja a végeredményt. Õ keresi fel a legfontosabb döntéshozókat – azaz elsõsorban õ felel a lobbitevékenységért is.18 A Kongresszus szerepe a döntéshozásban az Egyesült Államokban kiemelkedõ, ezért a Bizottság munkájának jelentõs részét teszi ki a szenátorok megkeresése a kiotói folyamattal vagy a vízumügyekkel kapcsolatban.19 A szekció csak részben támaszkodik PR-ügynökségek munkájára, elsõsorban a célközönség felmérése és megismerése céljából. Az üzenetek megformálását és a projektek gyakorlati kivitelezését belsõ erõkkel oldják meg, mivel az ügynökségek gyakran nem ismerik elég jól az EU lényegét és felépítését. Az unió nyilvános diplomáciája Washingtonban két típusú üzeneten nyugszik. Az átlagos amerikai – washingtoni kifejezéssel élve: „outside the Beltway”20 – kevéssé tájékozott az EU-ról. E célcsoport esetében a Bizottság munkatársai az unió megismertetésére és az EU–USA-kapcsolatokra fókuszálnak. Különösen fontos az érzelmi tényezõk felhasználása, ami segíti megtalálni a közös hangot a közönséggel. Az amerikai társadalom multikulturális hátterének figyelembevétele például az egyik legkézenfekvõbb módja a szimpátia kivívásának az EUról szóló elõadásokon. A szekció nem kizárólag Washingtonban tart elõadásokat, s egy-egy beszélgetés elõtt feltérképezik a célközönség európai hátterét. Lehetõség szerint például egy többségében német bevándorlók leszármazottai által lakott régióba német elõadót küldenek, aki bár az EU-t képviseli, a közös gyökerek feltárásával könnyen képes kapcsolatot teremteni a közönséggel. 16 DG Development, DG Enlargement, DG Trade, EuropeAid Co-Operation Office, European Commission’s Humanitarian Office (ECHO). 17 „Az EU a világban” dokumentum, 2006. február. Összefoglaló honlap: http://ec.europa.eu/world/ 18 Érdekes, hogy az amerikaiak kerülik a „lobbi” kifejezést, bár természetesen diplomáciai gyakorlatuk részét képezi. Míg az USA-ban a lobbi negatív fogalom, az unióban természetesnek számít. 19 Interjú M. Sundholmmal. 20 A kifejezés a Washingtont körbevevõ autópálya-körgyûrûre, a Capital Beltway-re utal. A körgyûrûn belüli területen helyezkednek el a kormányzati és egyéb, a politikára befolyással bíró döntéshozók épületei.

98

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

A kormányzat és az érdekszervezetek tagjai, tehát az elit (amelyet Washingtonban gyakran „inside the Beltway” csoportnak is neveznek) igen jól tájékozottak az EU-ról. Õket célozzák az EU kiemelt politikáival kapcsolatos üzenetek, mint például a globális felmelegedés elleni közdelem, a halálbüntetés eltörlése vagy a légi közlekedés liberalizálása. A politikákról természetesen nemcsak az eliteket, hanem a társadalom többi csoportját is tájékoztatják az alulról építkezõ mechanizmus kialakítása érdekében.21 A washingtoni nyilvános diplomáciai stratégia jól alkalmazkodik az amerikai közhangulathoz és a társadalom igényeihez. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy az EU kizárólag a megegyezés tárgyát képezõ témákra koncentrálna, azonban az amerikai észjárás megismerése és az aktuális események elõtérbe helyezése tovább viszi a beszélgetést az EU számára fontos témák felé. Az üzleti sikert az amerikaiak különösen nagyra értékelik, s a világgazdaság megingásával ez a téma még inkább elõtérbe kerül. A modern társadalmak nagy jelentõséget tulajdonítanak a hatékonyság mérésének, fõleg, ha az számokban is kifejezhetõ. Az amerikai társadalomban ez különösen igaz. Szeptember 11-e után természetesen a közbiztonság is kiemelt téma az amerikai köztudatban. A szekció ezeket a megfigyeléseket beépítette stratégiájába. Az EU-ról elõadást tartó munkatársak ezért beszédeikben különös figyelmet fordítanak az erõs transzatlanti gazdasági kapcsolatok hangsúlyozására. Például az a tény, hogy az EU teljes beruházása egyedül Texas államban nagyobb, mint az amerikaiak összes kínai beruházása, az unió gazdasági jelentõségét szemlélteti, s a legtöbb esetben már az elõadás elején felkelti a hallgatóság figyelmét. A szekció munkatársai a biztonság kérdését is kiemelten kezelik, és részletesen bemutatják az EU nemzetközi segélyezési gyakorlatát, az Europolt, az unió békefenntartó tevékenységét, a közös kül- és biztonságpolitikát, és különösen az EU–NATO-együttmûködést. A diplomatáknak a köztudatba bekerült negatív uniós híreket sem szabad figyelmen kívül hagyniuk, feladatuk a kiegyensúlyozottabb tájékozottság megteremtése. A Microsofttal vagy az Airbus-szal kapcsolatos konfliktusok mellett kiemelik, hogy a transzatlanti kapcsolatok 98 százaléka konfliktusmentes. A vallás témája egyelõre nem került be a kommunikációba, azonban az amerikai társadalom valláshoz fûzõdõ szoros kapcsolata miatt ez megfontolás tárgyát képezheti. Azonban a szekció minden igyekezete ellenére elõfordulhat, hogy éppen a felfokozott közhangulat miatt nehéz az uniós témákra irányítani a figyelmet. A gazdasági válság idején például szinte lehetetlen megszólaltatni olyan EU-s képviselõt, aki nem kompetens gazdasági kérdésekben. A szekció munkájának fontos eleme az EU megjelentetése az amerikai sajtóban. A hagyományos sajtóközlemények és interjúk mellett két magazinban is mûködtet az unió kiemelt politikáihoz kapcsolódó rovatokat. Az „EU Insight” a Congressional Quarterly-ben jelenik meg, amelyet a szenátorok kétharmada olvas, s így kifejezetten a döntéshozóknak szól. A globális felmele21 Interjú M. Sundholmmal.

FORMÁLÓDÓ EURÓPAI UNIÓS KOMMUNIKÁCIÓ

99

gedéssel foglalkozó cikk például Barroso – igen egyértelmû – véleményét is idézi, miszerint: „Az EU nem képes egyedül fellépni a klímaváltozás ellen. A mi szennyezõanyag-kibocsátásunk mindössze 14 százalékát teszi ki a globális kibocsátásnak, ami 2030-ra 10 százalékra csökken.”22 Az „EU Focus” a Foreign Policy Magazine-ban megjelenõ, nyolcoldalas összeállítás, amely a külpolitikában jártas szélesebb közönségnek szól. A 2008. novemberi szám például az EU békefenntartó tevékenységét mutatta be Pakisztánban, Kambodzsában és Koszovóban. A szekció az új média felé is nyit: videói fent vannak a YouTube aloldalán, az EUTube-on. Emellett az elsõsorban amerikaiakat vonzó, naprakész híreket szolgáltató oldalakon is próbálnak megjelenni, mint például a CNN honlapján. Bár a tagállamok együttmûködésével európai uniós színekben megtartott rendezvények még nem gyakoriak Washingtonban, és a követségek elsõsorban saját imázsukra koncentrálnak, a közös projektek száma, lassan ugyan, de növekszik. A közös európai ügyekkel kapcsolatos kommunikáció oroszlánrészét azonban a Bizottság látja el. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy az EU-filmfesztivál, az EU Nyitott Kapuk Napja, az Iskola Program és az EuroKids Festival a tagállamok követségeinek és kulturális intézeteinek együttmûködésében valósul meg, azonban a mindennapi kommunikáció és lobbitevékenység, a sajtókapcsolatok és a csereprogramok koordinációja a Bizottság feladata marad. Az EU Nyitott Kapuk Napja23 például a nyilvános diplomáciában igen fontos személyes kapcsolatok kialakítását célozza. Az Európa-napon minden tagállam nyitott kapukkal fogadta az érdeklõdõket nagykövetségén, ahol megismerkedhettek az európai értékekkel és kultúrával. A program nagyon sikeresnek bizonyult: míg 2007ben közel 40 000 amerikai volt kíváncsi Európára, 2008-ban a látogatók száma már elérte az 57 000 fõt.24 Az együttmûködés, a közös projektek kialakítása az egyik leghatékonyabb eszköz a kultúrák közötti párbeszéd elõsegítésére, s nem utolsósorban a szervezést is nagyban megkönnyíti. Erre a felismerésre alapozták a washingtoni szekció munkatársai a Római Szerzõdés ötvenedik évfordulója alkalmából szervezett uniós rendezvénysorozatot, mintegy összekötõ kapocsként mûködve a közönség és az uniós vonatkozású rendezvényeket szervezõ intézmények között. A szekció munkatársai egyetemeket, üzleti társaságokat és más szervezeteket kerestek fel azzal a lehetõséggel, hogy az unióval kapcsolatos rendezvényeiket a 2007. márciusi Európa-hétre egy, az évforduló alkalmából megjelenõ programfüzetben összegyûjtsék. Végül akkora érdeklõdés mutatkozott, hogy nem is az összes jelentkezõ kaphatott helyet az ötven programot bemutató füzetben. A szekció által koordinált rendezvénysorozat végül igen színesre sikerült, és sokoldalúan mutatta be az Európai Uniót az amerikai közönségnek. A példa illusztrálja, hogy mekkora haszna lehet a célország nem kormányzati szerveivel való együttmûködésnek, hiszen a szekció, mindössze a szer22 EU Insight 1. o. In: Congressional Quarterly, July 2008. 23 European Union Open House Day. 24 Interjú M. Sundholmmal.

100

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

vezés költségeit magára vállalva, sokkal komolyabb rendezvénysorozatot volt képes összeállítani, mint amekkorára csupán saját forrásaiból lett volna lehetõsége. Az amerikai szervezetek számára szintén elõnyös volt az együttmûködés, hiszen a széles körû publicitásnak köszönhetõen sokan ellátogattak rendezvényeikre.25 A transzatlanti személyes kapcsolatok elmélyítését célozzák az EU Kiválósági Központok26, amelyeket egyetemek fogadhatnak be egy kiválasztási folyamat eredményeképpen. Ezek a központok oktatási programokhoz, kutatásokhoz, helyi és regionális tájékoztató tevékenységhez nyújtanak segítséget. A projekt 1998-ban indult útjára, négyéves ciklusokban mûködik. 2005-tõl a nyertes intézmények a „Kiválósági Központ” nevet viselik magas színvonalú munkájuk elismeréseként. 2008-ban országszerte nagy érdeklõdés övezte a Kiválósági Központok létrehozására felhívó pályázatot: végül 23 pályázó intézmény közül 1127 nyerte el a központok mûködtetésére való jogot. Az intézmények összesen 3,42 millió eurós büdzsébõl gazdálkodhatnak.28 A személyes kapcsolatok kiépítésének következõ fontos eleme egy klasszikus nyilvános diplomáciai eszköz, az EU Látogató Program29, amely 1974 óta mûködik. Az elõször amerikaiakat célzó program az évek folyamán kibõvült, azonban a legtöbb látogató továbbra is az Egyesült Államokból érkezik. A néhány napos úton fiatal döntéshozók vesznek részt, akik elsõ kézbõl ismerhetik meg az EU mûködését.30 A washingtoni Nyilvános Diplomácia Szekció munkája elismerésre méltó példa arra, hogy egy jól felépített, minden részletre kiterjedõ, átgondolt nyilvános diplomáciai stratégia hogyan hozhatja közelebb az Európai Uniót a harmadik országok lakóihoz, miként segítheti legitimitásának és nemzetközi jelentõségének növelését. A washingtoni tapasztalatok bizakodásra adnak okot, s remélhetõleg munkájuk hamarosan nem lesz egyedülálló az Európai Unió történetében.

Irodalom Cull, Nicholas [2008]: Public diplomacy: seven lessons for its future from its past, In: Engagement: Public Diplomacy in a Globalised World, Foreign and Commonwealth Office, London, www.fco.gov.uk/pdpublication De Gouveia, Fhilip Fiske; Plumridge, Hester [2005]: European Infopolitik – Developing EU Public Diplomacy Strategy, The Foreign Policy Centre, London Gilboa, Eytan [2008]: Searching for a theory for public diplomacy, In: The Annals: Public diplomacy in a Changing World, Sage Publications, Thousand Oaks 25 Interjú M. Sundholmmal. 26 EU Centers of Excellence. 27 Többek közt: University of Michigan, University of California és a Washington, DC, Consortium (American University, George Mason University, George Washington University, Georgetown University, The Johns Hopkins University). 28 http://eurunion.org/eu/index.php?option=com_content&task=view&id=2872&Itemid=9 29 European Union Visitors Program (EUVP). http://www.eurunion.org/eu/index.php?option=com_ content&task=view&id=2928&Itemid=9 30 http://www.eurunion.org/eu/index.php?option=com_content&task=view&id=23&Itemid=39

FORMÁLÓDÓ EURÓPAI UNIÓS KOMMUNIKÁCIÓ

101

Henrikson, Alan K. [2005]: Niche Diplomacy in the World Public Arena: the Global „Corners” of Canada and Norway, In: The New Public Diplomacy – Soft Power in International Relations, Palgrave Macmillan, New York Mead, Walter Russel [2004 March/April]: America’ Sticky Power, Foreign Policy Michalski, Anna [2005]: The EU as a Soft Power: the Force of Persuasion, In: The New Public Diplomacy – Soft Power in International Relations, Palgrave Macmillan, New York Nye, Joseph S. [2004 May/June]: The Decline of Americas Soft Power, Foreign Affairs, Vol. 83, Nr. 3 Ross, Christopher [2002, spring]: Public Diplomacy Comes of Age, The Washington Quarterly, pp. 75–83. The European Union – A Guide for Americans [2005], Delegation of the European Commission to the USA EU Insight: The EU and the Fight Against Climate Change [July 2008], The Congressional Quarterly EU Focus: The EU and Peacekeeping [November 2008], The Foreign Policy Magazine Interjú Mattias Sundholmmal Sajtófõnök-helyettes EU Bizottság Washingtoni Delegációja Washington, D.C. 2008.10.10. Internetes források http://ec.europa.eu/communication_white_paper/doc/white_paper_hu.pdf http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/07/396&format= HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en http://www.eu2004.hu/index.php?op=kerdesvalasz_reszletes&kerdes_valasz_id=1 155 http://www.eurunion.org/delegati/ppd/ppd.htm http://www.eurunion.org/eu/index.php?option=com_content&task=view&id=2928 &Itemid=9 http://ec.europa.eu/world/ http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/276.asp http://www.eurunion.org/eu/index.php?option=com_content&task=view&id=23&It emid=39 http://eurunion.org/eu/index.php?option=com_content&task=view&id=2872&Itemi d=9

102

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

ANGYAL ZOLTÁN

Az Európai Bíróság és a légi közlekedés védelme, avagy milyen következményekkel járhat egy rendelet mellékletének ki nem hirdetése? Az Európai Bíróság egy közelmúltban kihirdetett ítéletében foglalkozott a légi közlekedés védelmét szolgáló egyes közösségi jogszabályok értelmezésével. Az ügy fõ kérdése az volt, hogy rendelkeznek-e kötelezõ erõvel a rendeletek azon részei, amelyek nem kerültek kihirdetésre az Európai Unió Hivatalos Lapjában. Jelen tanulmány célja az ügy ténybeli és jog hátterének, bemutatása, valamint a fõtanácsnoki indítvány és az ítélet közötti eltérések feltárása.

1. Bevezetés és az alapügy Az Európai Közösségek Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) 2009. március 10-én hirdette ki a légi közlekedés védelme témakörében született legújabb ítéletét.1 A határozat a másodlagos közösségi jogszabályok megalkotásának és kihirdetésének alaki követelményei vonatkozásában is számos érdekes kérdést vet fel. Az alapügy Ausztriában játszódott, a Bécs-Schwechat repülõtéren, 2005-ben. Gottfried Heinrich uniós polgár védelmi ellenõrzése során kiderült, hogy a kézipoggyászában teniszütõket kívánt egy gépre felvinni. Mivel a teniszütõk az osztrák hatóság álláspontja szerint egy közösségi jogszabály értelmében tiltott tárgyaknak minõsülnek, megtagadták Heinrich úr védelmi ellenõrzésen való átengedését. Majd amikor ennek ellenére felszállt a repülõgépre a teniszütõkkel a kézipoggyászában, felszólították a gép elhagyására. Heinrich ezt követõen az illetékes osztrák bírósághoz, Niederösterreich tartomány független közigazgatási tanácsához2 benyújtott keresetében a vele szemben hozott intézkedések jogellenességének megállapítását kérte. Az osztrák bíróság pedig elõzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult az Európai Bírósághoz.

2. Jogi háttér Az elsõdleges közösségi jog területén a következõ szerzõdési cikkek kapcsolódnak a jogvitához. Az Európai Közösséget létrehozó Szerzõdés 254. cikkének (1) bekezdése szerint „[a …] rendeleteket, irányelveket és határozatokat az Európai Parlament elnöke és a Tanács elnöke írja alá, és azokat az Európai Unió Hivatalos Lapjában ki kell hirdetni. Ezek a bennük megjelölt napon, illetve ennek hiányában a ki1 A C-345/06. sz. Heinrich-ügyben 2009. március 10-én kihirdetett ítélet (EBHT-ban még nem tették közzé). 2 Unabhangiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich.

AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÉS A LÉGI KÖZLEKEDÉS VÉDELME

103

hirdetésüket követõ huszadik napon lépnek hatályba.”, továbbá a (2) bekezdés értelmében „[a] Tanács és a Bizottság rendeleteit […] az Európai Unió Hivatalos Lapjában ki kell hirdetni. Ezek a bennük megjelölt napon, illetve ennek hiányában a kihirdetésüket követõ huszadik napon lépnek hatályba.” A dokumentumokhoz való hozzáférésrõl pedig úgy rendelkezik a Szerzõdés 225. cikkének (1) bekezdése, hogy „[b]ármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítõ okirat szerinti székhellyel rendelkezõ természetes vagy jogi személy jogosult az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz hozzáférni […].” A másodlagos jog szintjén a jogértelmezés egyik tárgya az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésrõl szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet volt.3 Ez határozza meg a dokumentum fogalmát, miszerint az „az adathordozótól (papír, elektronikus forma vagy hang-, kép- vagy audiovizuális felvétel) függetlenül, az intézmény feladatkörébe tartozó politikákra, tevékenységre és döntéshozatalra vonatkozó ügygyel kapcsolatos adattartalom.”4 Másrészt kimondja, hogy a rendelet „az intézmény birtokában lévõ dokumentumokra vonatkozik, amely dokumentumokat az intézmény állított ki, vagy azok hozzá érkeztek, és amelyek az Európai Unió tevékenységi területeire vonatkoznak.”5 Az intézmények csak akkor tagadhatják meg a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel kedvezõtlenül befolyásolná a közérdek tekintetében például a közbiztonság védelmét.6 Az ügy szempontjából meghatározó jogterület a polgári légi közlekedés védelmére vonatkozó közösségi szabályozás volt, amely két rendeletben ölt testet. Az egyik a polgári légi közlekedés biztonsága terén közös szabályok felállításáról szóló, 2002. december 16-i 2320/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet.7 A rendelet megalkotásának legfõbb célkitûzése megfelelõ közösségi intézkedések megalkotása és végrehajtása volt a polgári légi közlekedés elleni jogellenes beavatkozások megakadályozása érdekében. A rendelet kimondja, hogy a légi közlekedés védelmére vonatkozó követelmények az ún. Európai Polgári Repülési Konferencia (a továbbiakban: EPRK) egyik okmánya ajánlásain alapulnak, amelyeket a rendelet melléklete tartalmaz.8 A rendeletnek az információk közzétételére vonatkozó szakasza értelmében – a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférési jog sérelme nélkül – bizonyos intézkedéseket9 titokban kell tartani és tilos közzétenni. Ezen információkat 3 HL L 145., 2001.5.31., 43. o.; magyar nyelvû különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o. Lásd a témával kapcsolatban: Asztalos Zsófia: A dokumentumokhoz való hozzáférés joga az Európai Unióban. Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai. Tomus I/1, Fasciculus 1., Bíbor Kiadó, Miskolc, 2002. 5–23. o. 4 3. cikk a) pont. 5 2. cikk (3) bekezdés. 6 4. cikk (1) bekezdés. 7 HL L 355., 2002.12.30., 1. o.; magyar nyelvû különkiadás 7. fejezet, 7. kötet, 181. o.; helyesbítés: HL L 230., 2006.8.24.,11. o. 8 4. cikk (1) bekezdés. 9 Ezek a következõk: a felszerelésekre vonatkozó teljesítménykövetelményekhez és átvételi vizsgálatokhoz; a különleges adatokat tartalmazó részletes eljárásokhoz; és a védelmi intézkedések alóli mentességre vonatkozó részletes követelményekhez kapcsolódó intézkedések.

104

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

csak az arra jogosult hatóságok számára lehet hozzáférhetõvé tenni, amelyek csakis az érdekelt felekkel oszthatják meg azokat szükség esetén, a különleges adatok közzétételérõl szóló nemzeti jogszabályoknak megfelelõen.10 A rendeletnek az EPRK ajánlását tartalmazó melléklete tartalmazza a beszálló utasok és kézipoggyászaik átvizsgálására vonatkozó alapvetõ rendelkezéseket, amelyek célja annak megakadályozása, hogy a szigorított védelmi területre vagy a repülõgép fedélzetére az utasok tiltott tárgyakat vihessenek be.11 A „tiltott tárgy” fogalmát a melléklet úgy határozza meg, hogy az „jogellenes beavatkozás elkövetésére használható tárgy, amelyet nem jelentettek be megfelelõen, és amelyet nem kezeltek az alkalmazandó jogszabályoknak és rendeleteknek megfelelõen.” 12 Az ilyen tiltott tárgyak nem kimerítõ, azaz csak tájékoztató jellegû felsorolását a melléklet függeléke tartalmazza, amelynek egyik pontjában szerepelnek az alábbi kategóriák: „Bunkósbotok: bunkósbotok, furkósbotok, baseballütõk, vagy hasonló eszközök. Egyéb tárgyak: olyan tárgyak, mint a jégcsákány, hegymászóbot, borotvakés és papírvágó olló […] beleértve a játékvagy fegyvernek látszó tárgyat, illetve a kézigránátot.”13 A rendelet 12. cikke értelmében a rendelkezések megszegésére vonatkozó szankcióknak hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejûnek kell lenniük. A harmadik releváns jogszabály az egységes légiközlekedés-védelmi követelményrendszer végrehajtásához szükséges intézkedések meghozataláról szóló, 2003. április 4-i 622/2003/EK bizottsági rendelet.14 E rendeletnek már a preambuluma is tartalmazza, hogy a 2320/2003/EK rendelettel összhangban, és a jogellenes cselekmények megelõzése érdekében az e rendelet mellékletében megállapított intézkedéseket titokban kell tartani, és nem szabad közzétenni. A bizottsági rendelet egyik cikke szintén egyértelmûen fogalmaz, miszerint: „[…] az intézkedések titkosak, és nem tehetõk közzé. Kizárólag a tagállam vagy a Bizottság által erre kellõen felhatalmazott személyek számára bocsáthatók rendelkezésre.” 15 E rendelet egy 2004es módosításának preambulumbekezdése ugyanakkor azt írja elõ, hogy egyrészt a tiltott tárgyak listájáról össze kell állítani a nyilvánosság számára hozzáférhetõ olyan jegyzéket, amely bár nem kimerítõ jelleggel, de felsorolja a repülõgépre fel nem vihetõ tárgyakat, másrészt a nemzeti illetékes hatóságoknak elismeri azt a jogát, hogy ezt a jegyzéket további tárgyakkal egészíthessék ki, azzal, hogy az utasok számára még a beléptetés elõtt világos tájékoztatást nyújtanak valamennyi tiltott tárgyról.16 Ennek ellenére a 68/2004/EK rendelet kihirdetett szövege nem tartalmazott a nyil10 8. cikk (1) bekezdés c) pont. 11 Melléklet: 4.3. pont. 12 Melléklet: 1.18. pont. 13 Függelék: iii. és vi. pont. A vii. pont szerint a következõkkel folytatja: „Bármely olyan tárgy, amelyrõl alaposan gyanítható, hogy halálos fegyver utánzására használható: ilyen tárgyak például a robbanószerkezetek, vagy egyéb, fegyver vagy veszélyes tárgy látszatát keltõ tárgyakra emlékeztetõ tárgyak.” 14 HL L 89., 2003.4.5., 9. o.; magyar nyelvû különkiadás 7. kötet, 7. fejezet, 252. o. 15 3. cikk. 16 A Bizottság 68/2004/EK rendelete (2004. január 15.) az egységes légiközlekedés-védelmi követelményrendszer végrehajtásához szükséges intézkedések meghatározásáról szóló 622/2003/EK rendelet módosításáról (HL L 10., 16.1.2004.1.16, 14. o.).

AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÉS A LÉGI KÖZLEKEDÉS VÉDELME

105

vánosság számára hozzáférhetõ listát a tiltott tárgyakról. Megjegyzendõ még ezzel kapcsolatban, hogy a 622/2003/EK rendelet mellékletét a késõbbiekben módosító rendelkezések nem tartalmaztak hasonló preambulumbekezdést, egészen az 1546/ 2006/EK rendeletig, amely megismételte, hogy ezeknek az intézkedéseknek titkosaknak kell lenniük, és nem tehetõk közzé, ugyanakkor az utasoknak egyértelmû tájékoztatást kell adni a légi jármûre fel nem vihetõ tárgyakkal kapcsolatos szabályozásról.17 Hangsúlyozni kell, hogy ezzel szemben a 2006-os módosítás kihirdetett szövege sem tartalmazta ezt az utasoknak készítendõ listát. Az ügy szempontjából megemlíthetõ még egy jogi kötelezõ erõvel nem rendelkezõ közösségi norma is. 1998. december 22-én az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság a közösségi jogszabályok szövegezésének minõségére vonatkozó közös iránymutatásokról szóló intézményközi megállapodást írt alá.18 Az iránymutatások többek között a következõket tartalmazzák: „10. A preambulumbekezdések célja a rendelkezõ rész fõ rendelkezéseinek összefoglaló indokolása […] A preambulumbekezdések nem tartalmazhatnak normatív rendelkezéseket […]. 22. A jogszabály technikai vonatkozásait mellékletben kell feltüntetni, amire a jogszabály rendelkezõ részében utalást kell tenni, és ami nem foglalhat magában semmilyen olyan új jogot vagy kötelezettséget, amit a rendelkezõ rész nem tartalmaz.”

3. Az előzetes döntéshozatalra feltett kérdések Heinrich úr a vele szemben hozott intézkedések jogellenességének megállapítását kérte. Keresetének vizsgálata során az osztrák bíróság arra az álláspontra jutott, hogy a 622/2002 rendelet tartalma nem csupán az állami szervekre vonatkozik, hanem a magánszemélyekre is, ugyanakkor a magánszemélyeknek nincs lehetõségük arra, hogy e közösségi jogszabálynak megfeleljenek, mert a hivatkozott rendelet mellékletét az EU Hivatalos Lapjában nem tették közzé. Az osztrák bíróság úgy ítélte meg, hogy az olyan magatartásszabályok közzétételének hiánya, amelyek betartása a jogalanyok számára kötelezõ, olyan súlyos megsértését jelenti az Európai Közösség által is betartandó alapvetõ jogállami elveknek, hogy a kérdéses rendeletek azon részei, amelyek az EU Hivatalos Lapjában nem kerülnek közzétételre, jogilag nem létezõk, és ezért nem is lehetnek kötelezõk. Az elõzetes döntéshozatalt kérõ bíróság utalt még az Európai Unió Alapjogi Chartájának 42. cikkére is, amely külön is hangsúlyozza a „joghoz való hozzáférés” jelentõségét. A nemzeti bíróság úgy vélte továbbá, hogy az uniós polgárok „a közösségi intézmények dokumentumaihoz való hozzáférési” jogának az 1049/2001 rendelet által lehetõvé tett korlátozására vonatkozó lehetõség nem vonatkozhat olyan aktusokra, amelyek az egyéneket jogilag kötelezik, és amelyek éppen ezért kell az EU Hivatalos Lapjában közzétenni. Az oszt17 A Bizottság 1546/2006/EK rendelete (2006. október 4.) az egységes légiközlekedés-védelmi követelményrendszer végrehajtásához szükséges intézkedések meghatározásáról szóló 622/2003/EK rendelet módosításáról (HL L 286., 2006.10.17., 6. o.), (3) preambulumbekezdés. 18 HL C 73., 1999.03.17., 1. o.

106

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

rák bíróság a fentiek miatt két kérdést fogalmazott meg a Bíróság számára. Egyfelõl azt, hogy a „dokumentumok” fogalmába beletartoznak-e azok a rendeletek, irányelvek és határozatok, amelyeket az EU Hivatalos Lapjában ki kell hirdetni (a továbbiakban: elsõ kérdés); másrészt, hogy rendelkeznek-e kötelezõ erõvel a rendeletek azon részei, amelyek nem kerültek kihirdetésre a Hivatalos Lapban (a továbbiakban: második kérdés).

4. Elfogadhatósági kifogások A francia, a német és a brit kormány is úgy vélte, hogy az elõzetes döntéshozatalra utalás elfogadhatatlan, mivel az osztrák bíróság határozata nem ismerteti sem a Heinrich által a kérdést elõterjesztõ bíróság elõtt való keresetindítás körülményeit, sem pedig a jogvita tárgyát, azaz a kérdések ténybeli és jog háttere nem kellõen egyértelmû. A francia kormány álláspontja szerint az elsõ kérdés azért is elfogadhatatlan, mert a dokumentumokhoz való hozzáférésrõl szóló rendelet alkalmazása nem tartozik a nemzeti bíróságok hatáskörébe; a második kérdés pedig azért elfogadhatatlan, mert az osztrák hatóságok mindenesetre jogosultak meghatározni a légi jármûvek fedélzetére fel nem vihetõ tárgyak körét. A svéd, illetve a brit kormány pedig azt a kérdést vetette fel, hogy a módosított 622/2003/EK rendelet mellékletének titkossága közvetlenül releváns-e abból a szempontból, hogy Heinrich tudomást szerezhetett-e a kötelezettségeirõl, hiszen a szükséges információkat beszerezhette volna az internetrõl, például a légitársaság vagy a repülõtér honlapjáról. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a közösségi jog nemzeti bíróság számára hasznos értelmezésének szükségessége megköveteli, hogy a nemzeti bíróság meghatározza az általa felvetett kérdések ténybeli és jogszabályi hátterét, vagy legalábbis kifejtse azokat a körülményeket, amelyeken e kérdések alapulnak.19 Amint arra a fõtanácsnok is rámutatott, az elõzetes döntéshozatalra utaló végzés valóban nem tartalmazta kifejezetten Heinrich célját a kereset benyújtását illetõen, azonban panaszának lényege teljesen világos: mivel õt nem tájékoztatták arról, hogy a teniszütõ a kézipoggyászban tiltott tárgynak minõsül, és hogy szankciókat von maga után, ezért arra hivatkozik, hogy a repülõgép elhagyására õt felszólító biztonsági õrök jogellenesen jártak el.20 A Bíróság ezt az érvelést elfogadva úgy ítélte meg, hogy az osztrák bíróság megfelelõ módon meghatározta a közösségi jog értelmezésére vonatkozó kérelmének mind a ténybeli, mind a jogi hátterét, és a Bíróság számára rendelkezésre bocsátott minden szükséges információt, amely lehetõvé teszi az említett az elõzetes döntéshozatalra elõterjesztett kérdésekre történõ hasznos válaszadást. A Bíróság így elutasította az elfogadhatósági kifogásokat, és az elõzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatónak nyilvánította.

19 Lásd a C-237/04. sz. Enirisorse-ügyben 2006. március 23-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-2843. o.) 17. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot. 20 Lásd a fõtanácsnoki indítvány 42. pontját.

AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÉS A LÉGI KÖZLEKEDÉS VÉDELME

107

5. Az ügy érdeméről, avagy milyen következményekkel járhat egy közösségi rendelet mellékletének ki nem hirdetése? A fõtanácsnok és a Bíróság is úgy ítélte meg, hogy a nemzeti bíróság által feltett két kérdést fordított sorrendben célszerû tárgyalni, tekintettel arra, hogy a rendeletek kihirdetésének kötelezettsége közvetlenül az EKSz. 254. cikkébõl ered, és attól függetlenül fennáll, hogy a rendelet szövege a dokumentumokhoz való hozzáférésrõl szóló rendelet szempontjából „dokumentumnak” minõsíthetõ-e. A Bíróság a két kérdés közül ezért csak a másodikat vizsgálta érdemben, amelyben a nemzeti bíróság azt kérdezte a Bíróságtól, hogy a 622/2003 rendelet melléklete, amelyet az EU Hivatalos Lapjában nem hirdettek ki, rendelkezik-e kötelezõ erõvel abban a tekintetben, hogy a magánszemélyek számára kötelezettségeket keletkeztet. 5.1. A főtanácsnoki indítvány

5.1.1. Mi minõsül a rendelet megfelelõ kihirdetésének? A fõtanácsnok mindenekelõtt rámutatott arra, hogy rendeletek kihirdetésére vonatkozó szerzõdési rendelkezések teljesen egyértelmûek, és azokból megállapítható, hogy a rendeletek kihirdetésének kötelezettsége egyértelmû és kivételt nem ismerõ szabály. A rendeletek mellékleteire – mint a jogi aktusok szerves részére – ugyanez vonatkozik. Ellenkezõ esetben könnyen kijátszható lenne a közzétételi kötelezettség oly módon, hogy a közösségi jogalkotó a jogszabály érdemi rendelkezéseit nem a fõszövegben, hanem annak különbözõ mellékleteiben, illetve függelékeiben helyezné el. A fõtanácsnok osztotta az Európai Parlament tárgyaláson tett azon megállapítását, miszerint a Bizottság álláspontja alapvetõen abszurd. Hiszen ha a Bizottság úgy gondolta volna, hogy a 2320/2002/EK rendelet alapján a tiltott tárgyak listáját titokban kell tartania, akkor egy sajtóközlemény21 nyilvánosságra hozatalával súlyosan megsértette ezt a szabályt. Ha azonban a Bizottság úgy vélte, hogy a tiltott tárgyak listája nem tartozik a fenti körbe, akkor természetesen közzé kellett volna tennie azt a Hivatalos Lapban. A fõtanácsnok szerint emiatt „a váznak a lényeg nélküli közzététele ezért jogsértõ, nem megfelelõ közzétételnek minõsül, amely nem felel meg az EK 254. cikk (2) bekezdésében foglalt követelményeknek.” 22 5.1.2. Egy ki nem hirdetett rendelet érvényességérõl A fõtanácsnok szerint bár a második kérdés nem veti fel kifejezetten az érvényesség problémakörét, mégis az elõzetes döntéshozatali kérelembõl az tûnik ki, hogy a nemzeti bíróság elsõsorban azért fordult az Európai Bírósághoz, mert komoly két21 A 2004. január 16-i IP/04/59 bizottsági sajtóközlemény. Ebben a teniszütõk egyébként nem szerepelnek mint tiltott tárgyak. A fõtanácsnok utal rá, hogy a titkos melléklet szövege nélkül nem tudható, hogy a sajtóközleményben szereplõ lista megismétli-e a mellékletben szereplõ tiltott tárgyak listáját. 22 Lásd a fõtanácsnoki indítvány 66–67. pontját.

108

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

ségei merültek fel a 622/2003/EK rendelet kötelezõ erejét illetõen. A fõtanácsnok azon az állásponton volt, hogy erre tekintettel a Bíróság határozhatna a rendelet érvényességérõl is. Az indítvány több ügyet is megemlít, amelyek precedensként szolgálhattak volna a döntéshez. Ilyen például az Opel Austria ügy, amelyben az Elsõfokú Bíróság kimondta, hogy sérti a jogbiztonság elvét a Hivatalos Lap vitatott rendelet kihirdetését tartalmazó számának szándékos visszadátumozása, amely a rendeletnek a kihirdetése elõtti hatálybalépését eredményezte, ezért azt megsemmisítették.23 A fõtanácsnok érvelése szerint, mivel jelen ügyben a rendelet mellékletét egyáltalán nem szándékozták kihirdetni, ezért az Elsõfokú Bíróság fenti következtetése ez esetben még inkább alkalmazandó. A Hoechst-ügyben a Bíróság egyértelmûvé tette, hogy „az értesítés teljes hiánya nem vonhat mást maga után, mint a kérdéses jogi aktus nemlétezõségének megállapítását, illetve megsemmisítését.”24 Megemlíthetõ még az indítvány által idézett ügyek közül a Spanyolország kontra Bizottság ügy, amelyben a Bíróság megállapította, hogy az értesítés hiánya bizonyos esetekben igazolja valamely közösségi intézmény jogi aktusának megsemmisítését.25 A fõtanácsnok szerint mivel a Bíróság ebben az ügyben az értesítés hiányát az érvényességet érintõ alapvetõ hibaként kezelte, ezért ez a megközelítés alkalmazható egy rendelet kihirdetésének hiányakor is. A fõtanácsnok úgy vélte, hogy jelen esetben a melléklet közzétételének hiánya nem véletlen és akaratlan, ezért arra a következtetésre jutott, hogy „valamely rendelet vagy elválaszthatatlan része közzétételének az EK 254. cikk megsértését megvalósító teljes hiánya olyan lényeges eljárási szabálysértésnek minõsül, amely – legalábbis – érvénytelenséghez vezet.” 5.1.3. Egy ki nem hirdetett rendelet nem létezõvé nyilvánításáról Az indítvány talán legizgalmasabb részében a fõtanácsnok azt vizsgálja, hogy vajon a Bíróságnak nem kellene-e továbbmennie az érvénytelenség kimondásánál, és a kérdéses rendeletet nem létezõvé kell-e nyilvánítania. Az osztrák bíróság álláspontja az volt, hogy valamely rendelet kihirdetésének hiánya a rendelet nem létezõ jellegét vonja maga után. Az indítvány elsõként emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint a közösségi intézmények jogi aktusait fõszabályként megilleti a jogszerûség vélelme, és ennélfogva mindaddig joghatásokat váltanak ki, amíg azokat vissza nem vonják, meg nem semmisítik, illetve elõzetes döntéshozatal során vagy jogellenességi kifogás következtében érvénytelennek nem nyilvánítják.26 A nem létezõ jogi aktusok azok, amelyek olyan súlyos szabálytalanságot hordoznak magukban, hogy azokat olyannak kell tekinteni, amelyek semmilyen, még átmeneti joghatást sem váltottak ki. A Bíróság joggyakorlata szerint azonban egy közösségi intézmény jogi ak23 Az Elsõfokú Bíróság T-115/94. sz., Opel Austria kontra Tanács ügyben hozott ítéletének (EBHT 1997., II-39.o.) 127–133. pontja. 24 A Bíróság C-227/92. P.sz., Hoechst kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének (EBHT 1999., I5643.o.), 68. pontja. 25 A Bíróság C-398/00. sz. Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélete (EBHT 2002., I-5643. o.). 26 Ehhez lásd egyebek mellett a Bíróság C-137/92. P.sz., Bizottság kontra BASF és társai ügyben hozott ítéletének (EBHT 1994., I-2555. o.) 48. pontját.

AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÉS A LÉGI KÖZLEKEDÉS VÉDELME

109

tusa nem létezõ jellegének megállapításához fûzõdõ jogkövetkezmények olyan súlyosak, hogy a jogbiztonság elvére tekintettel, arra csak szélsõséges körülmények között kerülhet sor. A fõtanácsnok hivatkozik olyan jogtudósokra, akik szerint valamely rendelet közzétételének a hiánya ebbe a csoportba tartozik.27 Az indítvány szerint a Bíróság mûködésének közel hat évtizede alatt eddig mindössze egyetlen jogi aktust nyilvánított nem létezõvé. Ebben az 1957-es ügyben28 az volt a kérdés, hogy egy Fõhatóság által küldött levél az ESZAK-Szerzõdés értelmében véleménynek minõsülhet-e. Az ilyen véleményeket ugyanis indokolással kellett ellátni, amit a szóban forgó levél nem tartalmazott. A Bíróság ezért megállapította, hogy mivel az ESZAK-Szerzõdés egyértelmûen elõírja a vélemény indokolását, ezért az lényeges alkotóelemnek minõsül, így anélkül az nem is létezik. Mivel a Bíróság szerint a megsemmisíteni kért jogi aktus jogilag nem létezõnek volt tekintendõ, ezért a keresetet elfogadhatatlannak minõsítette. Az Elsõfokú Bíróság ítélkezési gyakorlata során is találkozhatunk ilyen döntéssel, mégpedig a BASF kontra Bizottság ügyben, ahol az Elsõfokú Bíróság a Bizottság egyik határozatát nyilvánította nem létezõnek.29 A fellebbezési eljárásban azonban a Bíróság ezt a döntést megváltoztatta, arra hivatkozva, hogy a megállapított szabálytalanságok nem voltak olyan nyilvánvalóan súlyosak, hogy a határozatot jogilag nem létezõként kellene kezelni.30 A fõtanácsnok szerint a jelen ügyben a rendelet szabálytalansága olyannyira súlyos hibát hordoz magában, amit a közösségi jogrend nem tûrhet el, ezért javasolta a rendelet nem létezõvé, illetve – amennyiben a Bíróság ilyen messzire nem kívánna elmenni, akkor legalább – érvénytelenné nyilvánítását. Az indítvány azért tartja fontosnak valamelyik jogkövetkezmény alkalmazását, mert ezzel a Bíróság kifejezésre juttathatná, hogy valamely rendelet egésze vagy egy része közzétételének hiánya elfogadhatatlan az unió jogrendjében, különösen akkor, ha erre szándékos magatartás következtében került sor. 5.2. A Bíróság döntése

A Bíróság elõször is emlékeztetett arra, hogy az EKSz. értelmében valamely közösségi rendelet csak akkor alkalmas joghatás kiváltására, ha közzétették az EU Hivatalos Lapjában. Ebbõl következik, hogy valamely közösségi intézmény által elfogadott jogi aktus mindaddig nem alkalmazható valamely tagállamban a természetes és jogi személyekkel szemben, amíg szabályszerû közzététel révén nem teszik lehetõvé annak megismerését az utóbbiak számára.31 A jogbiztonság mint a közösségi jog 27 Lásd a fõtanácsnoki indítvány 105. pontját. 28 Lásd a Bíróság 1/57. és 14/57. sz. egyesített ügyekben hozott ítéletének (EBHT 1957., 105. o.) 112. pontját. 29 Az Elsõfokú Bíróság T-79/89. sz., BASF és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélete (EBHT 1992., II-315. o.). 30 A Bíróság C-137/92. P.sz., Bizottság kontra BASF és társai ügyben hozott ítéletének (EBHT 1994., I-2555. o.) 52. pontja. 31 Lásd még a C-161/06. sz. Skoma-Lux ügyben 2007. december 11-én hozott ítélet (EBHT 2007., I10841. o.) 33. és 37. pontját.

110

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

egyik alapelve szintén megköveteli, hogy a közösségi szabályozás tegye lehetõvé az érdekeltek számára az ennek alapján õket terhelõ kötelezettségek terjedelmének pontos ismeretét.32 A Bíróság szerint ezen elvek alkalmazása abban az esetben is kötelezõ, amikor egy közösségi szabályozás a tagállamokat arra kötelezi, hogy a végrehajtáshoz olyan intézkedéseket fogadjanak el, amelyek a magánszemélyek számára kötelezettségeket keletkeztetnek. A tagállamoknak ilyen esetekben is be kell tartaniuk a közösségi jog általános elveit.33 A Bíróság szerint a közzétételi kötelezettség az ilyen közösségi rendeletek esetén annál is inkább szükséges, hogy az érdekelteknek adott esetben lehetõségük legyen arra, hogy a nemzeti bírósággal felülvizsgáltathassák a közösségi rendelet nemzeti végrehajtási intézkedéseinek a közösségi rendelettel való összhangját.34 A tiltott tárgyak jegyzékét illetõen a Bíróság elsõként azt vizsgálta, hogy az alapügyben vitatott közösségi szabályozás, amelyet nem tettek közzé, keletkeztethetette kötelezettségeket magánszemélyek számára. A 2320/2002 rendelet melléklete tartalmazza a beszálló utasok és kézipoggyászaik átvizsgálására vonatkozó alapvetõ rendelkezéseket. E melléklet elõírja, hogy minden beszálló utast, valamint a kézipoggyászaikat a tiltott tárgyaknak a szigorított védelmi területre és a repülõgép fedélzetére történõ bevitele megakadályozása érdekében át kell vizsgálni, valamint minden tiltott tárgyat el kell venni az utastól, vagy szükség szerint meg kell tagadni számára a belépést a fenti területre. A tiltott tárgyak tájékoztató jellegû jegyzéke az említett melléklet függelékében található. A Bíróság szerint e rendelkezések nemcsak a tagállamok illetékes hatóságaira vonatkoznak, hanem a magánszemélyekre is kötelezettségeket keletkeztetnek. E rendelet felhatalmazta a Bizottságot, hogy elfogadja a végrehajtás érdekében szükséges intézkedéseket. A Bíróság emlékeztetett arra, hogy a Bizottság a végrehajtási jogkörének gyakorlása keretében fogadta el a 622/2003 rendeletet, amely meghatározza az egységes légiközlekedés-védelmi követelményrendszer végrehajtásához és mûszaki alkalmazásához szükséges intézkedéseket. Ezen intézkedések azonban e rendelet mellékletében szerepelnek, és azokat nem tették közzé a Hivatalos Lapban, ahogy annak késõbbi módosítását sem. A Bíróság úgy vélte, nem kizárt, hogy ezek a közzé nem tett intézkedések a 2320/2002 rendelet mellékletének függelékében szereplõ, a tiltott tárgyakat felsoroló jegyzéket is érintik.35 A Bíróság megállapította azt is, hogy – amint azt a Bizottság maga is elismerte a tárgyaláson – a szigorított védelmi területeken és a repülõgép fedélzetén tiltott tárgyak jegyzéke nem tartozik a 2320/2002 rendelet 8. cikkében meghatározott azon információk és intézkedések – az ún. bizalmassági rendszer – közé, amelyek titkosak és nem tehetõk köz32 Lásd ehhez a C-158/06. sz. ROM-projecten ügyben 2007. június 21-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-5103. o.) 25. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot. 33 Lásd ehhez a C-313/99. sz. Mulligan és társai ügyben 2002. június 20-án hozott ítélet (EBHT 2002., I-5719. o.) 35. és 36. pontját; valamint a C-384/05. sz. Piek-ügyben 2007. január 11-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-289. o.) 34. pontját. 34 Lásd ehhez a 230/78. sz., Eridania Zuccherifici nazionali és Societá italiana per l’industria degli zuccheri ügyben 1979. szeptember 27-én hozott ítélet (EBHT 1978., 2749. o.) 34. pontját. 35 Ehhez lásd még az ítélet 55. pontját.

AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÉS A LÉGI KÖZLEKEDÉS VÉDELME

111

zé.36 Megállapítást nyert az is, hogy a 2320/2002 rendelet nem hatalmazta fel a Bizottságot arra, hogy az említett bizalmassági rendszert a tiltott tárgyakat felsoroló jegyzéknek a módosítására vonatkozó intézkedésekre is alkalmazza. A Bíróság szerint ebbõl az következik, hogy abban az esetben, ha a 622/2003 rendelet ténylegesen kiigazításokat alkalmazott a tiltott tárgyak említett jegyzéke tekintetében, amely elõfeltevésbõl a kérdést elõterjesztõ nemzeti bíróság kiindul, akkor „e rendelet ebben a tekintetben szükségszerûen érvénytelen.” 37 E megállapításnak homlokegyenest ellentmondani látszik, hogy az ítélet idõbeli hatályának korlátozására irányuló kérelem elbírálásánál a határozat már egyértelmûen kijelenti, hogy „a Bíróság jelen ítéletben nem állapította meg a 622/2003/EK rendelet teljes vagy részleges érvénytelenségét.” 38 A Bíróság az elsõ kérdésre a fentiek alapján azt a választ adta, hogy a 622/2003 rendelet melléklete, amelyet az EU Hivatalos Lapjában nem tettek közzé, nem rendelkezik kötelezõ erõvel abban a részében, amelyben magánszemélyekre vonatkozó kötelezettségek keletkeztetésére irányul. A Bíróság továbbá úgy ítélte meg, hogy emiatt az elsõ kérdésre szükségtelen válaszolni. A Bíróság tehát – a fõtanácsnoki indítvánnyal ellentétben – nem állapította meg a rendeletnek sem az érvénytelenségét, sem a nem létezõségét.

6. Az ítélet időbeli hatályának korlátozására irányuló kérelem Az osztrák, a lengyel és a brit kormány arra az esetre, ha a Bíróság a szóban forgó rendeletet érvénytelennek nyilvánítaná, azt kérte, hogy az EKSz. 231. cikk (2) bekezdése39 alapján az e rendelet mellékletében szereplõ valamennyi intézkedés, illetve azok joghatásai továbbra is fennmaradjanak addig, amíg a Bizottság újabb intézkedéseket nem fogad el. A Bíróság azonban úgy látta, hogy az ítéletében nem állapította meg a rendelet teljes vagy részleges érvénytelenségét. A Bíróság szerint az ítélet rendelkezõ részének az a kitétele, miszerint a 622/2003 rendelet melléklete nem rendelkezik kötelezõ erõvel abban a részében, amelyben e melléklet magánszemélyek számára kötelezettségeket keletkeztet, nem érinti a tagállamok számára a 2320/2002 rendelet által elõírt kötelezettségeket, köztük különösen a tiltott tárgyaknak a repülõterek védelmi területére és a repülõgépek fedélzetére történõ bevitelének megakadályozására vonatkozó kötelezettségét.40 A fõtanácsnoki indítvány külön is kiemelte, hogy az elõbbi rendelet függeléke értelmében „a fegyverek és korlátozottan szállítható tárgyak lehetséges alakjára vonatkozóan irányelvek kerülnek megadásra az alábbiakban, viszont arról, hogy egy tárgyról feltételez36 Lásd a 12. lábjegyzetet. 37 Lásd az ítélet 60. pontját. 38 Lásd az ítélet 65. pontját. 39 „Ha a kereset megalapozott, a Bíróság a megtámadott jogi aktust semmisnek nyilvánítja. Rendeletek esetében, ha a Bíróság szükségesnek ítéli, megjelöli a semmisnek nyilvánított rendeletnek azokat a joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak” (EKSz. 231. cikk). 40 Lásd az ítélet 66. pontját.

112

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

hetõ-e, hogy fegyverként használható, a józan ész dönt.” Nem arról van tehát szó, hogy a Bíróság döntése miatt a nemzeti hatóságok ne tudnák megfelelõen biztosítani a polgári légi közlekedés védelmét. A Bíróság ezért úgy döntött, hogy a jogbiztonság elvével ellentétes lenne az ítélet idõbeli hatályának korlátozására irányuló kérelem, ezért azt elutasította.

7. Következtetések A Bíróság az elõzetes döntéshozatalra feltett kérdésre a megfelelõ választ adta azzal, hogy kimondta: egy ki nem hirdetett közösségi jogszabály nem rendelkezik kötelezõ erõvel abban a részében, amelyben magánszemélyekre vonatkozó kötelezettségek keletkeztetésére irányul. Véleményem szerint azonban a bírák elfogadhatták volna a fõtanácsnok javaslatát és kimondhatták volna a vonatkozó rendeletnek akár az érvénytelenségét, akár a nem létezõségét is. Utóbbi lehetõség persze inkább csak elvi szinten volt meg, hiszen mint arra a fõtanácsnoki indítvány is rámutatott, a Közösségek történetében mind ez ideig egyetlen precedens volt arra, hogy a Bíróság jogerõsen kimondta egy közösségi jogi aktus nem létezõségét. Ez nyilvánvalóan arra utal, hogy a bírák nem szívesen alkalmazzák ezt a módszert. Erre figyelemmel számítani lehetett arra, hogy a Bíróság ilyen messze nem fog elmenni. Az érvénytelenség kimondásához azonban talán kevesebb „bátorság” is elegendõ lett volna, azonban úgy tûnik, hogy ez sem volt meg a Bíróság nagytanácsa tagjainak többségében. Felvetõdik a kérdés, hogy van-e ennek egyáltalán jelentõsége? Az ügy érdemét érintõen természetesen nincs, azonban teljes mértékben osztom a fõtanácsnok álláspontját, miszerint az érvénytelenség vagy a nem létezõség megállapításával a Bíróság jóval határozottabban kifejezésre jutathatta volna, hogy valamely rendelet egésze vagy egy része közzétételének hiánya elfogadhatatlan az unió jogrendjében, különösen akkor, ha erre szándékos magatartás következtében került sor. Az érvénytelenség megállapítása mindenképpen nagyobb visszatartó erõvel bírt volna a jövõre nézve a közösségi intézmények esetleges hasonló mulasztásainak megakadályozására. n

113 MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 KOLLÁR BERNADETT–SIMON KINGA

Az EU-elnökség ellátása a multilaterális fórumokon A tagállamok általában különös súllyal kezelik a multilaterális fórumokon ellátott elnökségi feladatokat, mivel ez a terület képezi az EU-elnökségek külvilág felé megmutatkozó tevékenységének egyik legláthatóbb szegmensét.

Magyarország 2011 elsõ félévében tölti be az Európai Unió soros elnöki tisztségét, de már az azt megelõzõ két félévben, azaz 2010 januárjától a spanyol, majd az ezt követõ belga elnökségi idõszak alatt a trió tagjaként részt vesz a feladatok ellátásában. A spanyol–belga–magyar trió programja a cikk megírásával egyidejûleg körvonalazódik, s abban az elnökség multilaterális fórumokon történõ ellátásának fõ irányai is helyet kapnak. Cikkünkben – a terjedelmi korlátok figyelembevételével – kísérletet teszünk arra, hogy bemutassuk, milyen fórumokat és tevékenységi köröket ölel fel az EU-elnökség ellátása a multilaterális fórumokon, és ennek miért van kiemelkedõ jelentõsége. Multilaterális fórumok alatt az EU-elnökség ellátásának szempontjából az olyan nemzetközi szervezeteket, ezek ülésszakait, konferenciáit értjük, amelyekben az Európai Unió megjeleníti közös külpolitikáját. Ugyancsak terjedelmi, illetve részben tartalmi okokból összefoglalónk ezek közül a témánk szempontjából legjelentõsebbeket tárgyalja, azaz az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) és szervei, bizottságai, illetõleg egyes szakosított intézményei, valamint az Európa Tanács (ET), to-

vábbá az Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet (EBESZ) mellett ellátandó elnökségi feladatok egyes aspektusaival foglalkozik.

Az EU-elnökségi feladatok ellátásának keretei a nemzetközi fórumokon A nemzetközi szervezetekben az Európai Unió tagállamai közötti intenzív egyeztetés a Maastrichti Szerzõdés közös kül- és biztonságpolitikával foglalkozó rendelkezéseibõl (V. cím, 19. cikk) eredeztethetõ, amelyek elõírják, hogy: „19. cikk (1) A tagállamok összehangolják cselekvésüket a nemzetközi szervezetekben és nemzetközi konferenciákon. Ezeken a fórumokon képviselik a közös álláspontokat. Az olyan nemzetközi szervezetekben, illetve nemzetközi konferenciákon, ahol nem vesz részt minden tagállam, a részt vevõ tagállamok képviselik a közös álláspontokat. (2) Az (1) bekezdés és a 14. cikk (3) bekezdésének sérelme nélkül azok a tagállamok, amelyek olyan nemzetközi szervezetekben, illetve konferenciákon vesznek részt, ahol nem vesz részt minden tagállam, folyamatosan tájékoztatják a többi tagállamot a közös érdekû kérdésekrõl. Azok a tagállamok, amelyek az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának is tagjai, egyeztetnek egymással, illetve teljes körûen tájékoztatják a többi tagállamot. Azok a tagállamok, amelyek állandó tagjai a Biztonsági Tanácsnak, fel-

114

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

adataik ellátása során – az Egyesült Nemzetek Alapokmányának rendelkezései alapján fennálló kötelezettségeik sérelme nélkül – gondoskodnak az Unió álláspontjainak, illetve érdekeinek védelmérõl.” Fentiekbõl is látható, hogy a multilaterális fórumokon történõ egyeztetés tartalmilag milyen óriási területet ölel fel: a külpolitikai témák szinte teljes spektrumát magában foglalja, és ennélfogva hatalmas koordinációs terhet ró a tagállamokra. Az EU-elnökség multilaterális keretekben történõ ellátása a bilaterális relációkhoz képes fokozott kihívás az adott ország számára, tekintettel arra, hogy ez különösen az ENSZ fórumain, számos EU-n kívüli partnerrel (G-771, Afrikai Csoport, Iszlám Konferencia Szervezete stb.) való konzultációt, valamint beszédek összeállítását, közös álláspontok kialakítását, demarch-ok lebonyolítását is magában foglalja. A tagállamok általában különös súllyal kezelik a multilaterális fórumokon ellátott elnökségi feladatokat, mivel ez a terület képezi az EU-elnökségek külvilág felé megmutatkozó tevékenységének egyik legláthatóbb szegmensét. A nemzetközi szervezetekben ellátott EU-elnökség alkalmas lehet látványos eredmények felmutatására, ugyanakkor magában rejti a szintén látványos kudarcok elszenvedésének lehetõségét is. Mindehhez itt a „közönséget” az érintett szervezet teljes plénuma – az ENSZ esetében például 192 tagállam – jelenti. Megjegyezzük, hogy az ENSZ-képviseleteket a tagállamok szinte mindegyikében a diplomáciai szolgálat kiemelt állomáshelyeként kezelik.

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

Az elnökségi feladatok ellátásának keretét elsõsorban a trió elnökségi program határozza meg. Abban a spanyol– belga–magyar elnökségi idõszakra olyan területeket igyekeztünk kijelölni, amelyek hosszabb távon is aktuálisak, valamennyi EU-tagország számára támogathatók, s valamilyen szempontból a trió tagok számára külön prioritással bírnak, például: l az ENSZ hatékonyságának növelése a folyamatban levõ ENSZ-reformok elõmozdítása útján, egyforma hangsúlyt helyezve a béke és biztonság összefüggéseire, a fejlesztésre és az emberi jogokra; l az EU és az ENSZ együttmûködésének javítása a béke és biztonság területén, valamint az ENSZ békefenntartó potenciáljának fejlesztése; l az ENSZ költségvetésének átláthatóbbá és kiegyensúlyozottabbá tétele úgy, hogy az jobban megfeleljen az EU politikai prioritásainak; l az Európai Unió egyeztetési mechanizmusainak fejlesztése az ENSZ fórumain, valamint a partnerekkel (harmadik országok, érdekcsoportok) való együttmûködés javítása; l a védelmi felelõsség elvének2 gyakorlati megvalósítása, különös figyelemmel a koncepció megelõzéssel kapcsolatos elemére; l az emberi jogok védelme és elõmozdítása, és azok megjelenítése valamennyi nemzetközi fórumon képviselt EU-álláspontban;

1 Group-77, a fejlõdõ országok csoportja, amely – nevével ellentétben – napjainkban már nem 77, hanem 130 tagot számlál. 2 A védelmi felelõsség elve („Responsibility to Protect”) az ENSZ 2005. évi csúcstalálkozóján elfogadott koncepció, amely új alapokra helyezi a tagállamok felelõsségét a konfliktusok felszámolása terén.

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 l

l

l

az ENSZ emberi jogokkal foglakozó szerveinek, mechanizmusainak megerõsítése, különös tekintettel az ENSZ Emberi Jogi Tanácsának3 munkájára; az EU emberi jogi irányelveinek végrehajtása, valamint az EU emberi jogi párbeszédeinek folytatása; az EU és az EBESZ kapcsolatainak megerõsítése a politikai, a gazdasági és az emberi dimenzió egyensúlyának fenntartása mellett.

Az EU-elnökség ellátásának fő csomópontjai Az elnökségi feladatok a multilaterális területen több helyen jelentkeznek. A feladatok ellátásának irányítását, koordinálását, a keretmandátumok meghatározását természetesen Budapestrõl kell elvégezni, azért a Külügyminisztérium felel. Az Európai Unió nemzetközi szervezetekben megjelenítendõ külpolitikájának hosszú távú, stratégiai irányítását az illetékes brüsszeli tanácsi munkacsoportok látják el. Ez az ENSZ esetében a CONUN, az emberi jogi kérdések tekintetében a COHOM, míg az ET és az EBESZ relációjában a COSCE. Valamennyi munkacsoport Brüsszelben ülésezik (a COHOM egyszer a fõvárosban is ülésezik), azokon a Külügyminisztérium Nemzetközi Szervezetek és Emberi Jogok Fõosztályának (NSZEJF) illetékes vezetõi – valamint munkatársai – vesznek részt, akiknek az

115 elnökségi idõszak alatt ezen munkacsoportok vezetõi funkcióit is el kell látniuk. A Külügyminisztérium Nemzetközi Szervezetek és Emberi Jogok Fõosztálya feladatkörébe az alábbi brüsszeli tanácsi munkacsoportok vezetése tartozik majd: l CONUN (az EU ENSZ Munkacsoportja); l COHOM (az EU Emberi jogokkal foglalkozó Munkacsoportja); l COSCE (az EU EBESZ-szel és ETvel foglalkozó Munkacsoportja). Már most látható azonban, hogy az elnökségi munka nagyobb terhet jelentõ része nem a brüsszeli munkacsoport-ülések elõkészítése és vezetése lesz majd, hanem a féléves elnökségi idõszakban a magyar ENSZ-missziók (és a bécsi EBESZ-képviselet) munkájának irányítása, koordinálása, azok naprakész háttéranyagokkal, szükség esetén álláspontokkal és beszédekkel történõ ellátása. Magyar állandó képviselet mûködik New Yorkban az ENSZ mellett, Genfben és Bécsben az ENSZ ott székelõ hivatalai mellett, valamint Párizsban az UNESCO4 mellett. Az ENSZ-szel kapcsolatos multilaterális feladatokat lát még el a Nairobi Nagykövetség is a UNEP5 és a UN-Habitat6 tekintetében. New York esetében külön probléma a hatórás idõeltolódás kezelése is. Kihívás a számos, speciális szakértelmet igénylõ témakör (környezetvédelem, szociális ügyek, kábítószer, bûnmegelõzés, nukleáris energia, erdészet, halászat, statisztika, költségvetés, csak hogy néhányat említsünk), amelyek kezelésére fel kell készülnünk, ugyanis az

3 Hazánkat 2009. május 12-én megválasztották az ENSZ Emberi Jogi Tanácsa (Human Rights Council) tagjának, munkánkat ez év szeptemberétõl teljes jogú tagként kezdjük meg a Tanácsban, tagságunk három évre szól. Hazánkkal egyidejûleg az Amerikai Egyesült Államok is a Tanács tagja lett. 4 Az ENSZ Nevelésügyi, Tudományos és Kulturális Szervezete. 5 Az ENSZ Környezetvédelmi Programja. 6 Az ENSZ Emberi Települések Központja.

116

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

elnökségi idõszak alatt nem biztos, hogy lesz elegendõ idõ az egyik napról a másikra folyó koordinációra az illetékes szakminisztériummal, hivatallal. A Külügyminisztérium (NSZEJF) a következõ, nemzetközi szervezetek mellett mûködõ, így az európai uniós elnökségi feladatok ellátásában is kulcsfontosságú szerepet betöltõ állandó képviseleteket irányítja: l New York-i Állandó ENSZ-képviselet; l Genfi Állandó ENSZ-képviselet; l Bécsi Állandó ENSZ-képviselet; l Nairobi (UNEP, UN-Habitat); l Párizsi UNESCO-képviselet; l Bécsi EBESZ-képviselet; l Strasbourgi ET-képviselet.

Uniós koordináció az ENSZ-ben Az ENSZ fórumain ellátandó elnökségi feladatainkat nagyban meghatározza, hogy elnökségi idõszakunk az elsõ félévre esik. Ezzel az ENSZ-közgyûlés és bizottságai õszi, New York-i ülésszakának hatalmas terhet jelentõ, bár egységesebb és jobban prognosztizálható feladatokat adó idõszakát elkerüljük, ugyanakkor az elsõ félév töredezettebb és nehezebben tervezhetõ feladataival szembesülünk. Ez elsõsorban az ENSZ tavasszal ülésezõ szakbizottságainak (pl. Statisztikai Bizottság, Népesedési és Fejlõdési Bizottság, Fenntartható Fejlõdési Bizottság stb.) üléseit jelenti, de ebbe a körbe valamennyi olyan ENSZ-ülés is beletartozik, amelyet 2011. január 1. és június 31. között New Yorkban, Genfben, Nairobiban (UNEP, UN-Habitat), Bécsben (UNIDO7,

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

UNODC8), vagy Párizsban (UNESCO) rendeznek. Emellett számolni kell az egyes ENSZ-tagállamokban megrendezett nagyobb horderejû ülésekkel is (ezeket jelen pillanatban nem lehet elõre megjósolni, csak a nagyobb ENSZ-konferenciák esetleges 5, 10, 15 éves followup üléseinek elõrejelzésére nyílik lehetõség). A sorra kerülõ ENSZ-konferenciákra, ülésekre hozzászólásokat, háttéranyagokat kell készíteni az EU nevében.

Elnökségi feladatok ellátása New Yorkban Annak érdekében, hogy jobban bemutathatók legyenek az elnökségi munka egyes elemei, konkrét példaként tekintsük át, milyen feladatokra kell számítani a New York-i Állandó ENSZ-képviseleten. Hangsúlyozni szükséges: a brüsszeli és a New York-i elnökségi feladatok ellátása közötti különbség, hogy míg Brüsszelben nagyobb részt a tagállamok között folyik az egyeztetés, s nagy segítséget nyújt a Tanács Fõtitkársága, addig New Yorkban a tagállami egyeztetéseken túl, a multilaterális diplomáciában megjelenõ valamennyi féllel is tárgyalni kell. A napirenden szereplõ tartalmi kérdések zömében az unió egységes álláspontot dolgoz ki, s azt jeleníti meg a soros elnökség. Valamennyi fórumon az EU közös álláspontját kell képviselni, s az elfogadásra kerülõ határozatokat, dokumentumokat kidolgozó informális és formális tárgyalásokon az EU az egyik fõ tárgyaló partnerként lép fel (a Biztonsági Tanács kivételével, bár ott is egyre jelentõsebb szerepet játszik

7 Az ENSZ Iparfejlesztési Szervezete. 8 Az ENSZ Kábítószer-ellenõrzési és Bûnmegelõzési Hivatala.

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

az elnökség). Ez ma felöleli a Közgyûlés plenáris napirendjén szereplõ kb. 160 napirendi pont, illetve a Közgyûlés hat Bizottságában megvitatandó kérdések teljes körét. A Biztonsági Tanács napirendjén szereplõ témák esetében is egyre többször szól hozzá az EU, bár itt a francia és a brit állandó tagság sajátos helyzetet eredményez. Itt is nagy a törekvés az egységes álláspont megjelenítésére, de annak a döntéshozatali mechanizmusba történõ beépítése csak a francia és a brit nemzeti érdekek szûrõjén keresztül történhet. Az elhangzó EU-felszólalásokat – az elnökség vezetésével és a Tanács Fõtitkárságának technikai segítségével – a New York-i képviseletek misszióvezetõinek és diplomatáinak egyeztetõ megbeszélésein dolgozzák ki. E tevékenység nagyságrendjét jelzi, hogy pl. a finn elnökség (2006. második félév) ideje alatt 595 egyeztetõ megbeszélésre és 170 felszólalásra került sor, míg az osztrák elnökség (2006. elsõ félév) alatt 508 megbeszélést tartottak. A felszólalásokat a mindenkori soros elnökség készíti New Yorkban. A Tanács Fõtitkársága csak logisztikai segítséget nyújt, néha tartalmi kérdésekben is besegít, de nem ez az általános. Az EU-egyeztetõkön való részvétel a nemzeti érdekérvényesítés fõ fóruma. A szakértõi szintû egyeztetõkön túl rendszeres a misszióvezetõk (HoMs9) és az elsõ beosztottak (DPR10) külön tanácskozása. A finn elnökség idején 33 HoMsés 11 DPR-találkozóra került sor, míg az osztrák elnökség idején 32 HoMs- és 19 DPR-megbeszélést tartottak. Az említett számok nem tartalmazzák a nagyköveti és az elsõ beosztotti szinten lezajlott, más 9 Heads of Mission. 10 Deputy Permanent Representatives.

117 politikai tényezõvel folytatott ebédeket (+13, illetve +12). New York, Genf és Bécs különlegessége a más politikai tényezõkkel való helyszíni és gyakori párbeszéd. Állandó egyeztetések zajlanak trojka formátumban: EU–ASEAN, EU– NAM, EU–G-77, EU–Rio Csoport, EU– AOSIS, EU–EFTA és EEA, EU–GUAM, EU–CANZ, EU–CARICOM, EU–Arab Csoport, EU–Oroszország, EU–Kína, EU–Afrikai Csoport, EU–fõtitkár, EU–fõtitkárhelyettes, EU–Közgyûlés elnöke, EU–Törökország, hogy csak néhányat említsünk. Az EU-felszólalások elkészítéséhez tapasztalt diplomatákra és a témák beható ismeretére van szükség. Ezért elengedhetetlen, hogy az elnökségi munkában részt vevõket már korábban kihelyezzék. A felszólalások terén a Központ legfontosabb szerepe a koordináció, illetve a magasabb szinten való politikai egyeztetés. Biztosítani kell a kétoldalú információáramlást a Központ, New York, Brüsszel és Genf, Bécs, Nairobi és Párizs között. Pl. a II. és III. bizottsági ügyekben Brüsszellel, illetve emberi jogi kérdésekben Genffel kell folyamatosan tartani a kapcsolatot. Ugyanígy fontos a társtárcákkal való gyors kommunikálás. A mindenkori elnökség gyakran él a videokonferencia megtartásának lehetõségével. A Közgyûlés napirendjén szereplõ politikai kérdésekkel és a BT-ügyekkel (pl. Közel-Kelet, Koszovó) kapcsolatban nagyobb a fõvárosok „beleszólása”. Ahogy korábban írtuk, mivel a nemzeti érdekérvényesítés az EU-egyeztetõkön történik, a tagállamok között – a közös álláspont kidolgozása érdekében – gyakran

118

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

kerül sor éles vitákra. A közös „hang” kompromisszumok árán születik meg. Sokat számít a diplomaták személyes fellépése is. A felszólalásokat a Közgyûlésben, illetve a nagyobb jelentõségû politikai üléseken a nagykövet vagy – akadályoztatása/más párhuzamos esemény miatt – helyettese mondja el. A bizottságokban, munkacsoportokban általában a szakértõk szólalnak fel. Miniszteri szintû találkozók alkalmával az elnökségnek miniszteri szinten kell elmondania a közös álláspontot és hozzászólnia az üléseken. A felszólalások egyeztetésén túl, azok köröztetésérõl is gondoskodni kell. A Tanács Fõtitkársága erre külön rendszert mûködtet (CIREU), azonban a dokumentumokat a mindenkori soros elnökségnek kell a rendszerbe becsatlakoztatnia. A finn elnökség idején 2765 dokumentum keletkezett, s a legtöbb, 715, a III. bizottsági (emberi jogi) témákban. Ezt követi a II. bizottsági (gazdasági, szociális) 683 darabbal, majd az V. bizottsági (pénzügyi és adminisztrációs) kérdésekben 391 dokumentummal. Ilyen iratmennyiség esetében nélkülözhetetlen a diplomaták ellátása modern számítógépekkel, laptopokkal, egyfajta „mobil iroda” mûködtetése, a megfelelõ informatikai rendszer biztosítása megfelelõ számú technikai munkatárssal. A központi rendszeren bejövõ ún. COREU-kat is kezelni kell. Az anyagok gyors olvasását és felhasználását valamennyi elnökségnél segítették a különbözõ hordozható eszközök (Blackberry, PDA, WI-FI laptop, nyomtatók); ezeknek azonban biztonsági kockázataik vannak, amelyeket ki kell szûrni. Érdemes megjegyezni, hogy a multilaterális diplomáciában a munkaidõ jelentõsen eltér a hagyományosnak nevezett munkaidõtõl: nem 8 órától 16.30-ig

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

tart, hanem gyakorlatilag kötetlen, este 7-ig, illetve fogadás/vacsora, további munka függvényében akár éjszakáig. New Yorkban általában reggel 8-kor vagy 9-kor kezdõdik az EU-egyeztetõ, majd 10-tõl az ülések 13 óráig, témáktól függõen sok esetben van EU- vagy más egyeztetés ebédidõben, majd 15 órától folytatódik 18 óráig, illetve a téma függvényében késõ estig. Az EU-elnökség idõtartalma alatt a képviselet diplomataállománya átmenetileg – egy-két évre – akár 100–150 százalékkal is növekedhet. A diplomaták számát igen nagy mértékben meg kell emelni, s ezt nem elég csak az utolsó évben megtenni. Az elnökség idejére kihelyezésre kerülõket minimum egy évvel, de legalább fél évvel korábban ki kell küldeni. Tekintettel arra, hogy kevés az olyan magyar diplomata, aki hosszú idõ óta foglalkozik multilaterális diplomáciával, elengedhetetlen, hogy a nemzetközi szervezetekhez érkezõknek legalább egyéves, helyben szerzett tapasztalatuk legyen, és részt vegyenek már az elnökségi feladatok stratégiájának kidolgozásában is. A trió elnökségre tekintettel, már 2010. január 1-jével biztosítani kell a többletlétszámot. Összehasonlításként elmondható, hogy a finn elnökség munkájában – New Yorkban – több mint hatvan fõ vett részt. Hagyományos mûködés esetén tizenkét diplomatával rendelkeznek, szemben a jelenlegi magyar nyolc fõvel. A tizenkettõhöz érkezett három nagyköveti rangú és négy további diplomata, egy tengerjogász (Law of the Sea) profeszszor, egy pénzügyminisztériumi szakértõ, egy tanácsos a környezetvédelmi ügyekre, a meglévõ két kommunikációs munkatárs mellé három, a meglévõ egy titkárnõhöz négy, valamint az említette-

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

ken kívül összesen 15 fiatal tanácsadó/gyakornok. Ez utóbbival kapcsolatban kiemelendõ, hogy a szakmai gyakornokok (intern) részvétele a képviseletek mûködésében ma már elengedhetetlen. A jelenlegi magyar rendszert alapul véve ez rendkívül nehézkes: juttatásban nem részesülhetnek, saját maguknak kell fedezniük költségeiket, számos dokumentumhoz nem férhetnek hozzá. Az EU-egyeztetõ üléseken az elnökség részérõl legalább 2–3 fõnek kell részt vennie, közülük egy csak jegyzetírással foglalkozik. A Tanács Fõtitkársága nem végez semmiféle elõkészítõ munkát, s a jegyzetírásba sem segít be. Kevés kivétellel, nem lehet rájuk támaszkodni. Külön odafigyelést igényelnek a misszióvezetõi ülések (HoMs), ezeket mindig három nappal korábban kell elõkészíteni. Ebben a trojkán kívül a Titkárság és a Bizottság képviselõi is részt vesznek. A HoMs-ról a Titkárság készíti az összefoglalót, az elnökség csak ellenõrzi azt. Nagy súlyt kell helyezni a protokolláris ügyekkel kapcsolatos kifizetésekre (50–120 ezer euró), amely költségeket nem lehet „megúszni”, hisz azokkal az EU-t jelenítjük meg a partnerországok elõtt. Nagyszámú munkaebédet, s ritkábban munkareggelit rendeznek misszióvezetõi szinten, nemcsak az ENSZ Titkárság munkatársaival – fõtitkár, közgyûlési elnök, fõtitkár-helyettesek (USG és ASG szintû), különleges képviselõk és megbízottak –, hanem, az „outreach” jegyében, Kína, Oroszország, az Egyesült Államok, India, Japán, Izrael nagyköveteivel is. Ezek a találkozók általában az EU-27-ek és a meghívottak körében zajlanak. A mindenkori elnökség számos trojka-munkaebédet is tart, a különbözõ politikai felekkel (pl. ASEAN, NAM, CANZ, GUAM, AOSIS, EFTA és EEA).

119 New York-i szokás a nagyköveti „fireside chat”, amelyek alkalmával informális, nyugodt körülmények között beszélik meg az ENSZ-et érintõ, kiemelkedõ jelentõségû politikai kérdéseket. Az elnökség végén a nagykövetek és házastársaik, a Tanács Fõtitkárságának vezetõje, valamint a Bizottság nagykövete és a külön meghívott vendégek ültetett vacsorán vesznek részt; míg a diplomatáknak és a szakértõknek külön összejövetelt rendez az elnökség. Általában az elnökségeknek egy koncertet, illetve valamely kulturális eseményt is szervezniük kell, szintén az „outreach” jegyében. Minden egyes elnökség alatt kétszer (az elején és a végén) a különbözõ bizottságok szakértõi is tartanak ebédeket, s különösen érzékeny kérdésekben további szakértõi munkaebédek szervezésére is szükség lehet. Mindezek a protokolláris események kötelezõek, ezekbõl elvenni vagy elhagyni nem nagyon lehet. Franciaországot és Nagy-Britanniát, azaz a BT állandó EU-s tagjait leszámítva valamennyi elnökség kiemelt figyelmet fordít a Biztonsági Tanács tagjaival való kapcsolattartásra. Ez az információáramlás miatt rendkívül fontos, ugyanis ritka kivételtõl eltekintve az értesülések, a határozattervezetek nagy részét az elnökségtõl kapják az uniós tagállamok.

Európai uniós koordináció az ET-ben és az EBESZ-ben Az elmúlt évek tapasztalatai alapján megállapítható, hogy az EU-koordináció az Európa Tanácsban nem jelentõs. Nem jellemzõ a 27 EU-tagállam nevében történõ összehangolt fellépés a 47 tagállamot felölelõ ET keretében, hiszen ezáltal háttérbe szorítanák a másik 20 unión kívüli ál-

120

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

lamot. Elõzetes információ- és véleménycserére idõnként sor kerül az EU-tagok között, ez azonban nem jelenti azt, hogy közös álláspontban állapodnának meg. Az EBESZ-ben az EU-tagállamok nagyon kivételes esetektõl eltekintve egységesen lépnek fel. Ez a gyakorlatban úgy valósul meg, hogy az Állandó Tanácsban és az EBESZ különbözõ más fórumain a tagállamok álláspontját a soros elnökség képviseli, hetente általában 8–10, az EU nevében elmondott felszólalással. Ezeknek az együttes felszólalásoknak a kidolgozását az EU soros elnöksége irányítja, ami hetente több uniós egyeztetõ megtartását teszi szükségessé. A soros EU-elnökség az uniós tagállamok mellett heti rendszerességgel egyeztet az EBESZ-elnökséggel, a fõtitkárral és a szervezet nem EU-tag résztvevõ államaival is.

További humánerőforrásés eszközigény Az EU-elnökséggel járó feladatok maradéktalan ellátása érdekében a már említett három tanácsi munkacsoport (CONUN, COHOM, COSCE) vezetéséhez és a képviseletek számára szükséges háttér biztosításához az illetékes külügyminisztériumi fõosztály (NSZEJF) létszámát meg kell emelni, aminek végrehajtása már megkezdõdött. Ahogy New York-i példánkon keresztül is bemutattuk, ugyancsak jelentõs bõvítést kell végrehajtani a nemzetközi szervezetek mellett mûködõ többi magyar állandó képviseleten is, sok esetben akár a jelenlegi létszámok megkétszerezésére, megháromszorozására is szükség lehet. A diplomaták esetében szükséges az angol nyelv tárgyalóképes ismerete, va-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

lamint a francia nyelv megértése, továbbá a jó koordinációs és kommunikációs képesség megléte, a kiváló egészségi állapot. Rendkívül nagy önállósággal kell rendelkezniük, hisz az elnökség idején senkit nem lehet „kézen fogva vezetni”. A diplomaták, szakértõk elhelyezésérõl – kellõ számú irodai dolgozószobáról, lakásokról – idõben kell gondoskodni. A diplomaták, szakértõk mellett nagy szükség van a képzett technikai, adminisztrációs, kommunikációs munkatársakra is, illetve asszisztensekre, gyakornokokra. A bõvítéseknél ugyancsak tekintettel kell lennünk az ENSZ egyes szerveinek, bizottságainak tagságára benyújtott jelöléseinkre is. Nemzetközi szervezetekbe benyújtott jelöléseinket egyrészt eminens magyar érdekek vezérlik, másrészt motiválják azok az igények is, miszerint az uniós elnökség ellátása szempontjából elõnyös, sokszor szinte elengedhetetlen, hogy az elnökséget adó tagország a szervezet, bizottság tagja legyen (így biztosított számára a felszólalás lehetõsége, valamint a tagsággal járó szavazati jog). Elnökségi idõszakunk alatt tagja leszünk az ENSZ Emberi Jogi Tanácsának (2009–2012) és az ENSZ Népesedési és Fejlõdési Bizottságának (2010–2014), valamint benyújtottuk jelölésünket az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsa (2011–2013) tagságára is. A hagyományos elnökségi szóróajándékokat (sál, nyakkendõ, kitûzõ, jegyzettömbök, tollak) szinte egész évben biztosítani kell, s nemcsak a tagállamok részére, hanem valamennyi, megbeszélésen részt vevõnek. Az elnökség feladata a Fõtitkárság üléstermeinek díszítése, többnyire az adott államra jellemzõ képekkel vagy festményekkel, mûvészeti alkotásokkal.

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

A Lisszaboni Szerződés lehetséges hatálybalépése Nem kétséges, hogy a Lisszaboni Szerzõdés (LSz) esetleges hatálybalépése, az elnökség intézményének módosulása alapvetõ változásokat hozna majd az EU „mûködésében” a multilaterális területen, az ENSZ-ben és szervezeteiben, szakosított intézményeiben. A legelsõ probléma az EU jelenlétének, láthatóságának biztosítása lesz az ENSZ-ben. A világszervezetnek csak államok lehetnek tagjai, az EU pedig az LSz hatálybalépése után sem lesz az. Ez a hatályos intézményi rendben nem okoz gondot: a soros elnök feladata az unió külsõ képviselete, és nincs akadálya annak, hogy a többi tagállam nevében is fellépjen, majd azok az egyeztetett uniós álláspont szerint együtt szavazzanak egy adott kérdésben. Az LSz azonban a külsõ képviselet jogát és feladatkörét az Európai Tanács elnökére, a kül- és biztonságpolitikai fõképviselõre és az európai külügyi szolgálatra ruházza át. A kihívás tehát abban áll, hogy az EU megváltozott „entitását” el kell fogadtatni a partnerekkel (a többi ENSZ-tagországgal), és biztosítani kell, hogy az unió nevében és képviseletében a fõképviselõ vagy annak képviselõje felszólalhasson az üléseken. A megváltozott helyzetet csak névváltozásként tervezik kommunikálni (az ENSZben eddig is megfigyelõi státusban jelen levõ Európai Közösséget a továbbiakban az Európai Unió [EU] váltja fel). Mivel az Európai Unió nem állam, és így továbbra sem nyerhet tagságot az ENSZ-ben, ezért a felszólalásokat elvileg az EU nevében csak a megfigyelõk sorában lehetne majd megtenni, azaz az utolsók között. Ez viszont elfogadhatatlan lenne, hiszen éppen az LSz egyik céljával, a kö-

121 zös kül- és biztonságpolitika megerõsítésének igényével ütközik. Mivel az LSz az EU fõképviselõjére telepíti a tagállami koordináció feladatát a nemzetközi szervezetekben, a nemzetközi szervezetek székhelyein ki kell alakítani az EU-tagállami koordináció új mechanizmusát. Valószínûsíthetõ, hogy a jelenlegi bizottsági delegációk bázisán létrejövõ EU-delegációk kapacitása nem lesz elegendõ arra, hogy rögtön átvegyék az összes, jelenleg a soros elnökség által végzett koordinációs feladatot, így az átmeneti idõszakra a tehermegosztás valamilyen speciális formulája szükséges. Egyes elképzelések szerint a koordinációba a tagállami diplomaták „segítenének be”, de ezt nem tagállami, hanem személyes minõségükben tennék, hogy ezen informális megoldással elkerülhetõ legyen az utasítási vonalak összekuszálódása. Ez sem ad azonban választ arra a kérdésre, ki képviselje a koordinált uniós álláspontot az adott multilaterális fórumon. Lehetséges megoldásként felmerült, hogy a fõképviselõ, illetve apparátusának képviselõje helyet kapjon a soros elnökség delegációjában, és annak tagjaként szólaljon fel. Mindezen formulák kialakítása azonban még az elkövetkezõ idõszak feladatai közé tartozik. A kormány 2155/2008.(XI. 5.) számú határozatában felhatalmazást adott a nemzetközi szervezetek mellé akkreditált külképviseletek létszámának meghatározott idõre történõ bõvítésére, minden esetben konkrét elnökségi feladat ellátására. A multilaterális képviseleteken jelenleg dolgozó összesen 50,5 álláshely mellé további 58 fõ erejéig. A multilaterális külképviseletek EUelnökségi feladataival összefüggésben a diplomata/szakdiplomata létszám 24 fõvel, az adminisztratív munkatársak lét-

122

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

számának 16 fõvel való megemelését, valamint 18 asszisztens kihelyezését teszi lehetõvé a kormányhatározat. Bár a jelenlegi gazdasági helyzetben külképviseletek bezárására is sor kerül, nagyon fontos, hogy a nemzetközi szervezetek mellett mûködõ képviseleteknél biztosí-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

tani tudjuk az emberi erõforrásokat. Nem véletlen, hogy a kormány a válságkezelést célzó intézkedései sorában nem szerepeltette az említett kormányhatározat felülvizsgálatát, azaz az elnökséggel összefüggõ létszámbõvítés egyelõre biztosítottnak látszik.

n

123 EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA KIS-BENEDEK JÓZSEF

A nemzetközi terrorizmus sajátosságai Az európai muzulmán közösség nem integrálódott, többnyire nem is akar asszimilálódni, ebbõl adódóan fogékony a Közel-Keletrõl kiinduló radikalizmusra. Ehhez hozzájárul a szociális lehetõségekbõl való kizárás, a gazdasági diszkrimináció és a magas munkanélküliség, a korlátozott szociális mozgékonyság, a politikai megosztottság és azok az erõfeszítések, amelyek megkísérlik „európaizálni” az iszlámot annak érdekében, hogy kisebb veszélyt jelentsen az európai kulturális értékekre és identitásra. Ezzel szemben az európai muzulmán közösségek nem tehetnek mást, mint erõsítik saját közösségüket és szokásaikat. Európai hírszerzési források szerint 250– 500 ezer muzulmán vesz részt radikális cselekményekben, ebbõl körülbelül 5000 fõ terrorcselekményekben.

Ahhoz, hogy a globális terrorizmus jövõjét világosan lássuk, érdemes a terrorizmus jövõjével foglalkozó néhány mértékadó szervezet állásfoglalását áttekinteni. Talán egyik legfontosabb az Egyesült Államok Nemzeti Hírszerzési Tanácsának anyaga, amely a világ helyzetét 2020-ig prognosztizálja (Mapping the Global Future). Az okmány a nemzetközi terrorizmus következõ jelenségeit emeli ki: l a politikai iszlám potenciális tényezõ marad, a közel-keleti térségen kívül Európában is kifejti hatását, fõként azokra igyekszik alapozni, akik emigránsként érkeztek Európába és a társadalom peremére kerültek; l egyes államok növekvõ tömegpusztítófegyver-kapacitásra tesznek szert;

terrorszervezetek igyekeznek megszerezni tömegpusztító eszközöket; l a nemzetközi terrorizmus okai nem szûnnek meg, következésképpen a következõ 15–20 évben a terrorizmus legyõzése nem valószínû, az iszlám újjáéledése magával hozza a szolidaritást a csecsenekkel, a palesztinokkal, az irakiakkal, az afgánokkal stb.; l 2020-ra az al Kaida (a továbbiakban: AK) iszlám szélsõséges csoportokra esik szét, amelyek nem rendelkeznek központtal, és felhasználják az információs társadalom vívmányait. Az Egyesült Államok nemzeti hírszerzésének igazgatója még 2006-ban megállapította, hogy a nemzet és a szövetségesek számára a legfõbb veszélyt a terrorizmus jelenti, amelynek következtében radikális változtatásokra volt szükség a nemzetbiztonsági szolgálatoknál (ez nemcsak az Egyesült Államok nemzetbiztonsági szolgálataira jellemzõ). A mai nemzetközi terrorizmus az alábbiak szerint jellemezhetõ: l az AK meggyengült, de rendelkezik forrásokkal és képességekkel; l szunnita dzsihádista csoportok jöttek létre, amelyek vagy kapcsolódnak az AK-hoz, vagy nem; l az AK közremûködésével, vagy anélkül dzsihádista hálózatok alakultak ki, amelyek többnyire központi irányítás nélkül, önállóan tevékenykednek; l

124

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

ma kb. 40 terrorszervezet, felkelõ csoport létezik, amely megkísérelt tömegpusztító eszköz birtokába jutni, néhányan képesek egyszerû eszközök, mérgek vagy házi készítésû vegyi eszközök alkalmazására; l a mai terrorizmus sajátossága, hogy a nemzetközi terrorizmus mellett a hazai indíttatású terrorizmus jelenti a fõ veszélyt; l a terroristáknak – cáfolva az általában elterjedt feltételezéseket – nem a Nyugat a fõ célpontja, hanem az iszlám nevében elkövetett merényletek leginkább éppen a muzulmán államokat sújtják; l ebbõl az is következik, hogy a muzulmán országokban a terrorszervezetek lakossági támogatottsága az elmúlt években jelentõsen csökkent, ugyanis nem kínálnak megoldást a szociális és egyéb problémákra. Az Egyesült Államok Hírszerzõ Közössége által szerkesztett és 2008 végén kiadott „Global Trends” címû kiadvány 2025-ig a globális terrorizmussal kapcsolatban az alábbi megállapítást teszi: l a terrorizmus nem tûnik el; l a gazdasági helyzet javulásával intenzitása csökken; l a terrorszervezetek kisebbek lesznek, de fejlett technológiákat alkalmaznak, és nem mondanak le a tömegpusztító eszközök alkalmazásáról. Panetta CIA-igazgató 2009 májusában így fogalmazott: „az Egyesült Államok számára továbbra is az AK jelenti a legnagyobb kihívást. Jelenleg központja Pal

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

kisztánban van, de menekülési útvonalként Szomáliával és Jemennel kell számolni”1. A német Alkotmányvédelmi Hivatal 2009-es jelentése megállapítja, hogy az iszlám terrorszervezetek szívesen toboroznak Németországban önkénteseket, fõként az iszlám vallásra áttért német állampolgárok között. Németország fenyegetettségének fõ okát a német biztonsági szolgálatok elsõsorban az ország afganisztáni szerepvállalásában látják. Ennek kapcsán jogosan merül fel a kérdés, hogyan értékelhetõ ez Magyarország esetében. A kockázat lényegesen kisebb, egyrészt azért, mert az itteni iszlám közösség kicsi, másrészt hazánk részvétele a nemzetközi missziókban a nagy államokhoz viszonyítva marginális jelentõségû. A Magyar Köztársaság 2009-ben elfogadott Nemzeti Katonai Stratégiája a nemzetközi terrorizmussal kapcsolatban a következõképpen fogalmaz: „A globális biztonságot befolyásoló tényezõk közül a Magyar Köztársaság biztonságára potenciális veszélyt jelent a nemzetközi terrorizmus. Terrortámadások végrehajtása elsõsorban a Magyar Honvédség válságkörzetekben szolgálatot teljesítõ erõi ellen valószínû. A nemzetközi terrorizmus figyelemfelkeltõ és létezését demonstráló törekvése következtében ugyanakkor növekedhet egyes objektumok, valamint az országba települt NATO- és EUlétesítmények, szervezetek potenciális fenyegetettsége is.”2 Egyes vélemények szerint hazánkban is találkozhatunk a politikai terrorizmussal, hiszen elõfordulnak olyan személyek, akik hajlandók erõszakosan fellépni a demokratikus államrend megdöntése érdekében, és kimutathatók

1 Forrás: Die Welt, 2009. május 21. 2 Forrás: A Magyar Köztársaság Nemzeti Katonai Stratégiája.

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

– még ha csak elszórtan is – olyan csoportok, amelyek készek a fegyveres fellépésre is. Egyes csoportok (szélsõséges szervezetek) tevékenysége arra irányul, hogy bizonyos népcsoportokat erõszakosan fenyegessenek meg, félelmet keltve ezzel a többiekben. Ez azonban nem függ össze a nemzetközi terrorizmussal, marginális, határesetnek számít a terrorizmus és a szervezett bûnözés között. Találkozhattunk viszont olyan módszerekkel, például robbantásos merényletekkel, amelyek kifejezetten terrorszervezetekre jellemzõk. Az Egyesült Államok jól ismert, stratégiai elemzéssel foglalkozó intézete a National Memorial Institute for the Prevention of Terrorism (MIPT) adatai szerint Nyugat-Európában 2001 szeptembere óta lokális terrorakciók következtében 34 ember halt meg, ugyanakkor a transznacionális terrorhálózatok akciói miatt 252 fõ veszítette életét, zömében a madridi és a londoni merényletek miatt, ami minden kétséget kizáróan az AK-hálózatnak tulajdonítható. Az Egyesült Államok külügyminisztériuma 2009-ben kiadott éves jelentése szerint 2008-ban a Hezbollah volt „a világ leghatékonyabb terrorszervezete”, Irán pedig „továbbra is a terrorizmus legfontosabb állami támogatója”. A Hezbollah síita szervezet a politikai élet mind több területét vonja ellenõrzése alá, ami aggodalomra ad okot. A Hezbollah ugyanis továbbra is elsõ számú ellenségének tekinti a szomszédos Izraelt, jelentõs anyagi és fegyveres támogatásban részesít több más terrorszervezetként nyilvántartott csoportot is, mint például a palesztin Hamászt vagy a Palesztin Iszlám Dzsihádot. Az éves beszámoló foglalkozik még az Iráni Iszlám Forradalmi Gárda (IRGC)

125 alárendeltségébe tartozó ún. Kudz Erõkkel, amely az iszlám köztársaság egyik fõ eszköze a térségbeli terrorszervezetek támogatására. A Kudz Erõk fegyvereket, kiképzést és pénzügyi támogatást nyújtanak a Hamász, más palesztin csoportok, a libanoni Hezbollah, sõt még az iraki fegyveresek és az afganisztáni tálib harcosok számára is. 2001. szeptember 11. óta az AK nem hajtott végre a New York-ihoz hasonló merényletet, és egyetlen kormányt sem döntött meg. A londoni, a mumbai típusú merényletek újfajta fenyegetést jelentenek, azaz a különbözõ gazdasági, szociális és etnikai hátterû személyek együttmûködése mutatható ki terrorcselekmények végrehajtása érdekében. A terrorizmus elhárításával foglalkozó biztonsági szolgálatokat meglepte, hogy a terrort végrehajtók saját állampolgáraik közül kerülnek ki, részét képezik az ún. civilizált társadalomnak. Ezért arra a következtetésre jutottak, hogy többet kell tenni annak érdekében, hogy az állampolgárok valóban állampolgárok legyenek, hovatartozástól függetlenül. A terrortevékenység korlátozása érdekében a hatóságok határozott, ugyanakkor diszkrét fellépésére van szükség. A fenyegetés nem múlt el. Az iszlám közösséget azonban nem monolitikus közösségként kell kezelni, hiszen többfajta entitással és kultúrával rendelkeznek. Van két téveszme, amelyet nem fogadhatunk el: a muszlimok elsõsorban a valláshoz és nem az államhoz ragaszkodnak, illetve az sem igaz, hogy a muszlimok nem tisztelik a nemzeti határokat. 2001. szeptember 11. óta eredményként könyvelendõ el, hogy Afganisztánban az állami támogatás megszûnt, a terroristavezetõk menekültté váltak, többet közülük megöltek vagy letartóztattak.

126

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

Azokat az államokat, amelyek támogatták a terrorizmust, többé-kevésbé sikerült elrettenteni. Ugyanakkor a radikális iszlám ideológia behatolt a nyugati társadalmakba is, és képes azokat radikalizálni. Kevesen mondják ki, de érzékelhetõ, hogy a kemény katonai fellépés is hozzájárul a radikalizmus erõsödéséhez. A madridi, a londoni, a mumbai és számos közel-keleti merénylet vagy merényletkísérlet is bizonyítja, hogy a radikális iszlám helyi képviselõi eredményesen tevékenykednek.

A terrorszervezetek leggyakrabban alkalmazott módszerei A terroristák a támadásokhoz szinte minden rendelkezésre álló eszközt felhasználnak, valamint olyan módszereket választanak, amelyek biztosíthatják, hogy minél kevesebb kockázattal tudják sikeresen támadni a kijelölt célpontokat. Az alkalmazott módszerek – a teljesség igénye nélkül – a következõkben összegezhetõk: l kézifegyverek alkalmazása és bomba robbantása; l öngyilkos merényletek; l támadás könnyen sebezhetõ célpontok (fõként védtelen civilek) ellen; l túszejtés (sokkal elterjedtebb, mint a hetvenes években), a módszert jól kiegészíti a nyilvános kivégzés, amelynek nyilvánvaló célja a média figyelmének felkeltése; l házi készítésû robbanóeszközök, amelyek forradalmi változáson mentek át, ma jellemzõ a korszerû tûzvezetõ eszközök, elektronikus késleltetõk, rádió-távirányítás, fo-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

tocellák, infraeszközök alkalmazása, amelyek többsége kereskedelmi forgalomban is beszerezhetõ. A robbanóanyagok között megtalálhatók az ammónium nitrát, a hagyományos katonai robbanóeszközök, mint például a SEMTEX, a TNT, a dinamit, az RDX. A robbanóanyagokat és a segédberendezéseket külön hálózaton keresztül szerzik be. Az afganisztáni kiképzõbázisokon több ezer terroristát képeztek ki, akik képesek robbanóeszközök elõállítására, illetve újabb terroristák kiképzésére. Az AK több szakirányú kézikönyvet is kiadott, de az internetrõl is bõséges ismereteket lehet szerezni robbanóeszközök készítéséhez. Ezzel kapcsolatban megjegyzendõ, hogy Németországban, egy 2009 májusában elfogadott törvény szerint büntetendõ cselekménynek számít a robbanószerek népszerûsítése az interneten, de ilyen elbírálás alá esik az is, ha valaki külföldi terrorista kiképzõ táborokba készül, vagy ottani kiképzésen vesz részt. Jóllehet arról már szó volt, hogy miként értékelik a terrorizmust a különbözõ intézmények és kutatóintézetek, azonban jogosan merül fel a kérdés, vajon reális fenyegettségnek tekinthetõ-e a terrorizmus, vagy esetenként a veszély eltúlzott. Utóbbi kérdés azért is adódik, mert – különösen az Egyesült Államok esetében – 2001. szeptember 11-e után számtalan figyelmeztetés érkezett arról, hogy merénylet várható, a fenyegetés azonban nem bizonyult valósnak. Az elmúlt években azt tapasztalhattuk, hogy a fenyegetések elõrejelzése elmaradt, vagy legalábbis ritkábbá vált. A nemzetközi terrorizmus általi fenyegetettség ellen szól az a tény is, hogy 2001. szeptember 11. óta az Egyesült Államokban nem történt terrortámadás, míg a világ más részein – nem számolva

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

a konfliktusövezeteket – kb. 1200 ember vesztette életét tucatnyi merényletben. Ez azonban azt a következtetést engedi levonni, hogy elszánt ellenséggel állunk szemben. Az ellenük való védekezés legfõbb módszere a szigorú ellenintézkedések sorozata. Tény azonban az is, hogy az Egyesült Államokban néhány esettõl eltekintve kevés személyt állítottak bíróság elé terrorcselekmény elõkészítése miatt. Ugyanakkor a 2009 májusában összeesküvés és terrorista merénylet vádjával New Yorkban letartóztatott amerikai állampolgárok esete azt bizonyítja, hogy az Egyesült Államokban sem csak a bevándorlóktól kell félni, hanem ott is vannak „bennszülött” terroristák. Szeptember 11-e akarva-akaratlanul megváltoztatta az amerikaiak világfelfogását, ami elsõsorban annak tudható be, hogy fenyegetetté vált az Egyesült Államok területe. Ezt az érzetet megerõsítette az intézkedések sorozata, a vélt vagy valós terrorfenyegetések, amiben nagy szerepe van a médiának is. Az Egyesült Államokban végzett 2006-os felmérés szerint a megkérdezettek több mint fele úgy vélte, hogy a merénylet nagymértékben befolyásolta az amerikaiak életét, kétharmaduk szerint a támadás személyes életükre is hatást gyakorolt, és a válaszadók közel fele úgy vélekedett, hogy a merénylet életükben az Egyesült Államok és a világ számára a legfontosabb esemény volt3. Napjainkban hírszerzõi elemzések, politikai és katonai vezetõk, elemzõ intézetek és a sajtó többsége azon a véleményen van, hogy a terrorizmus meghatározó és létezõ fenyegetést jelent az Egyesült Államok és a világ ellen.

127 A globális terrorizmus fenyegetésének elemzése valamennyi esetben az AK helyzetével foglalkozik. A szakértõk többsége egyetért abban, hogy az AK szeptember 11. elõtt egy cég felépítéséhez hasonlított, különbözõ szintû vezetõkkel, logisztikai támogatással, anyagi fedezettel, toborzással, propagandával és mûveleti képességgel, ami mára teljesen leértékelõdött, akciószabadsága szinte megszûnt. Az AK filozófiai fogalommá vált, amely azonban képes hasonló gondolkodású csoportok létrehozására és komoly károk okozására. Maga a szervezet képes jól képzett és anyagi háttérrel rendelkezõ embereivel szeptember 11-ei típusú, vagy annál komolyabb merénylet elkövetésére, de az Európában, a Közel-Keleten és Dél-Ázsiában létrejött követõk kevesebb képzettséggel, szervezési képességgel rendelkeznek, motívumaik és céljaik helyi szintûek, nem olyanok, mint az AK esetében, amely az Egyesült Államok és szövetségesei, Izrael, valamint a hitehagyott arab rezsimek ellen tervezett merényletet. Irakon, Afganisztánon, Csecsenföldön kívül – ahol ma már fõként felkelõkrõl és nem terroristákról beszélünk – a nagy terroresemények nem nevezhetõk lenyûgözõnek akkor, ha a tevékenységet a terrorszervezetek harcias kijelentéseihez viszonyítjuk. Madrid, London, Isztambul, Bali, Mumbai, de akár a londoni repülõgép ellen tervezett merényletkísérlet, vagy a meghiúsított németországi robbantások igen komolyak és veszélyesek, de jogosan merülhet fel a kérdés, hogy ha valójában sok terrorszervezet létezik, akkor miért nem történt több merénylet Európában, vagy máshol a világon? Ha az AK

3 George C. Fidas: The Terrorist Threat: Existential or Exaggerated? International Journal of Intelligence and Counterintelligence. Vol. 21 Number 3, p. 521.

128

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

a „keresztesek” és a zsidók ellen harcol, akkor miért nem hajtott végre merényletet Izraelben, vagy az Egyesült Államokban, amely a legfõbb ellenségnek számít? A terrorszervezetek azon terve, hogy egy „nagy támadást“ hajtanak végre az Egyesült Államok, illetve szövetségesei ellen – akár nem hagyományos eszközök bevetésével – lehetséges, de nem valószínû. A szeptember 11. elõtti AK talán képes lett volna erre, a mai utódszervezetek azonban nem, még akkor sem, ha a vezetõk esetenként harcra buzdító nyilatkozatokat tesznek. Az AK eszmei bázisán létrejött csoportok nem rendelkeznek szakértelemmel, kapcsolatokkal és olyan anyagi háttérrel, ami biztosítaná tömegpusztító eszközök beszerzését. A helyi eseményekre nagy valószínûséggel a jövõben is reagálni fognak, nem zárhatók ki azonban sorozatban elkövetett merényletek sem. A felmérések azt mutatják, hogy a muzulmánok ellen elkövetett merényletek nagymértékben csökkentették a terrorszervezetek népszerûségét. Nyugaton is tapasztalható, hogy a muzulmánok eltávolodnak a szélsõségesektõl, azokat kiközösítik magukból, akcióikat nem támogatják, sõt segítik a hatóságok terrorelhárító munkáját, amint ezt bizonyították a londoni repülõgépek elleni meghiúsult merényletek is4. Az Egyesült Államokban szeptember 11-e után több mint 6000 gyanúsítottat vettek õrizetbe, ezzel szemben mindöszsze 39 fõ ellen indult eljárás. Ugyanakkor Európában mintegy 30 merényletkísérletet lepleztek le a hatóságok, és húsz-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

szor annyi személyt ítéltek el. Ebbõl azt a következtetést is le lehet vonni, hogy míg az Egyesült Államokban nincs meg a terroristák szociális háttere (támogatottsága), addig Európában ez létezik. Ha elfogadjuk a terrorizmussal foglalkozó szakértõk azon állítását, amely szerint a terrortevékenységet végrehajtók többnyire kétségbeesett, sérült, zavart emberek, a tevékenységet támogató kormányok pedig korruptak és mûködésképtelenek, akkor megállapítható, hogy az Egyesült Államokban kevésbé jellemzõ, hogy a terroristák szociális támogatottsággal rendelkeznek. Fontos szempont az is, hogy az Egyesült Államok a többi államhoz viszonyítva befogadó állam, jól mûködõ szociális hálóval. Az amerikai muzulmán populáció 4–7 millióra becsülhetõ, fõként afrikai származású, ma már nem radikális. A libanoni és szíriai származású emigránsok több generáció óta élnek az országban, többségükben keresztények, anyagi helyzetük pedig stabil. A déli államokban – fõként Kaliforniában – élõ fiatalabb bevándorlók nem hajlamosak az asszimilálódásra, de jó anyagi helyzetben vannak. Az Egyesült Államokban – ellentétben Európával – nem létezik a bevándorlók második és harmadik generációja. Az Amerikai-iszlám Kapcsolatok Tanácsának (CAIR) 2006-os felmérése alapján a muzulmán szavazók 84 százaléka a keresztényekkel és a zsidókkal azonos értékeket vall magáénak, 42 százalékuk részt vesz közmunkában, 82 százalékuk úgy vélekedik, hogy a terrorizmus sérti az amerikai muzulmánok érdekeit5. A valódi veszélyt az

4 George C. Fidas: The Terrorist Threat: Existential or Exaggerated? International Journal of Intelligence and Counterintelligence. Vol. 21 Number 3, p. 524. 5 George C. Fidas: The Terrorist Threat: Existential or Exaggerated? International Journal of Intelligence and Counterintelligence. Vol. 21 Number 3, p. 525.

129

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

Egyesült Államokban ma inkább az okozza, hogy a terrorizmus elleni háború(k) és az ehhez kapcsolódó retorika egyes amerikai muzulmánoknál olyan radikalizálódáshoz vezethet, amely korábban nem létezett, különösen akkor, ha az amerikai muzulmánok és más amerikaiak közötti kapcsolatokat helytelenül kezelik. Az amerikai muzulmánokkal ellentétben az európai muzulmán közösség nem integrálódott, többnyire nem is akar aszszimilálódni, ebbõl adódóan fogékony a Közel-Keletrõl kiinduló radikalizmusra. Ehhez hozzájárul a szociális lehetõségekbõl való kizárás, a gazdasági diszkrimináció és a magas munkanélküliség, a politikai megosztottság és azok az erõfeszítések, amelyek megkísérlik „európaizálni“ az iszlámot annak érdekében, hogy kisebb veszélyt jelentsen az európai kulturális értékekre és identitásra. Ezzel szemben az európai muzulmán közösségek nem tehetnek mást, mint erõsítik saját közösségüket és szokásaikat. Európai hírszerzési források szerint 250–500 ezer muzulmán vesz részt radikális cselekményekben, ebbõl körülbelül 5000 fõ terrorcselekményekben6. Ebbõl az következik, hogy az európai muzulmán szélsõségesek a madridi és a londoni merényletek óta folyamatos fenyegetést jelentenek. Ugyanakkor azt is meg kell jegyezni, hogy ezek a terrorszervezetek, vagy inkább kisebb csoportok rendkívül amatõrök, tevékenységüket nem tudják titok-

ban tartani, ezért a biztonsági szolgálatok elég könnyen leleplezhetik az összeesküvést még az elõkészítés fázisában. A brit hatóságok a londoni merényletet követõen 400 fõt állítottak bíróság elé terrorista összeesküvés vádjával, ebbõl 100-at a bíróságok el is ítéltek. Franciaországban 2002 és 2005 között 400 fõt ítéltek el, de hasonló nagyságrendû letartóztatások történtek Spanyolországban és Olaszországban is. Az Egyesült Államokban pedig attól tartanak, hogy az Európában állampolgárságot szerzett muzulmánok, mivel vízummentesen utazhatnak, növelhetik a terrorveszélyt7. Ami a jövõt illeti, a hagyományos eszközökkel megvalósított, akár nagyobb veszteségeket okozó terrortámadásokkal a világon bárhol számolhatunk. A tömegpusztító eszközök alkalmazása ezen a téren nagymértékben függ attól is, hogy mennyire képes a nemzetközi közösség a proliferáció megakadályozására. A terrorizmus azonban fõként azokban az államokban fordul elõ, amelyek nem stabilak. A terrorizmus elleni küzdelem nem tekinthetõ egy végtelen háborúnak sem, mert az csak növeli az emberek félelemérzetét. A terrorizmust a „helyén” kell kezelni. Az elmúlt évek tapasztalatai bizonyították, hogy a terror nem számolható fel hagyományos háborús eszközökkel, a küzdelem az eszközök komplex alkalmazását követeli meg, és csak akkor lehet eredményes, ha az okokat számoljuk fel.

n

6 Timothy M. Savage: „Europe and Islam: Crescent Waxing, Cultures Clashing” The Washington Quarterly, Vol. 27, No 3 2004, p. 25. 7 Robert S. Leiken „Europe’s Angry Muslims, Foreign Affairs, Vol. 84 No.4, 2005, p. 120.

130

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS SZEMLE

HARGITA ÁRPÁD

Nyertesek vagy vesztesek? Az EU-bővítés ötödik évfordulója 2004. május 1-jén az Európai Közösségek félévszázados fennállásának legnagyobb méretû bõvítésére került sor azzal, hogy Csehország, Lengyelország, Magyarország, Szlovákia, Szlovénia, Litvánia, Észtország, Lettország, Ciprus és Málta az Európai Unió tagjainak sorába léphetett. A hivatalos aktust többéves felkészülési folyamat elõzte meg, amelynek során a tagállamok és a Bizottság gondosan figyelte és ellenõrizte, egyúttal jelentõsen segítette, hogy a jelöltek teljesítsék a „házi feladatukat”, a felvételi kritériumokat. Ezzel egy idõben a tagállamokban és a tagjelölt államokban élénk, helyenként éles vita kezdõdött arról, hogy a bõvítés, illetve a tagság segíti vagy súlyosbítja az adott ország problémáinak megoldását, miként alakul majd az elõnyök és a hátrányok egyenlege, kik lesznek majd a nyertesek és/vagy a vesztesek. Míg a régi tagállamokban a bõvítéssel kapcsolatos fenntartások és félelmek erõsödtek, addig a tagjelölt államokban a nem kis aggodalmak és fenntartások mellett számos illúzió kapcsolódott a csatlakozáshoz.

A jelentõsen kibõvült unió eltelt öt éve sok tapasztalatot és némi idõtávot adott arra, hogy az évfordulóról való megemlékezés mellett valamennyi érdekelt fél – a régi és az új tagállamok vezetõi, az EU szervei, felelõs tisztségviselõi, az egyes érdekcsoportok és az EU-polgárok – immár a tények tükrében vizsgálják és értékeljék az eltelt idõszak történéseit. Emellett az évfordulóhoz kapcsolódó felmérések is készültek az EU-val kapcsolatos véleményekrõl, amelyek az unió jö-

võje és a polgárai általi elfogadottsága szempontjából lehetnek fontosak. Az évfordulóra is rányomta bélyegét a nemzetközi pénzügyi és gazdasági válság. Magyarországon az évforduló, az ennek szentelt nyilatkozatok és rendezvények a megkövülni látszó kíméletlen belpolitikai adok-kapok viszonyai közepette sajnálatos módon a médiában – és ennek következtében a közvéleményben – sem kaptak kellõ figyelmet. Pedig ezek kedvezõen segíthették volna az európai parlamenti választási felkészülést, valamint a 2011-es magyar EU-elnökség fontosságának és egyáltalán, EU-tagságunk jelentõségének, pótolhatatlan elõnyeinek megértését a politika iránt kevésbé érdeklõdõk körében. Az összefoglaló az évfordulóhoz kapcsolódó állásfoglalások, felmérések alapján ad áttekintést az EU keleti bõvítésének és ötéves mûködésének tapasztalatairól.

I. Az évforduló alkalmából külföldön nyilatkozók döntõ többségének egybehangzó értékelése, hogy a bõvítés sikeres, történelmi jelentõségû lépés volt, amely elõsegítette minden egyes tagállam – a régiek és az újak – fejlõdését és egyúttal az unió egészének javára vált, hozzájárult a megosztott Európa egységének helyreállításához, demokratikus alapokon stabilizálta földrészünk békéjét és biztonságát, meg-

SZEMLE

növelte az EU és az egyes tagállamok nemzetközi súlyát. A megnövekedett unió az elmúlt év váratlan megrázkódtatásai – a Lisszaboni Szerzõdés írországi elutasítása, az energiakrízis, a globális pénzügyi és gazdasági válság – közepette is szilárd támasznak bizonyult. Egyetértés volt a tekintetben is, hogy nem igazolódtak be a korábbi félelmek, hogy sok volt az illúzió, és nem minden probléma oldódott meg. Mindenütt felszólítottak az európai parlamenti választásokon való részvételre. Az EU illetékesei közül Hans-Gert Pöttering, az Európai Parlament elnöke 1979-ben, amikor elõször választották meg EP-képviselõnek, víziónak vagy álomnak tartotta volna, hogy még életében sor kerül Európa megosztottságának felszámolására, és erre esélyt csak gyermekei vagy unokái életében feltételezett. Ma úgy ítéli meg, hogy az öt évvel ezelõtti bõvítés történelmi pillanat volt, amely földrészünk több mint ötvenéves mesterséges megosztottságának végét jelentette. Korszakunk legnagyobb vívmányának nevezte, hogy a kontinens újraegyesítése a szabadság, a demokrácia, az igazság, valamint az emberi jogok és az emberi méltóság tisztelete alapján mehetett végbe. Az EU-ban ma együtt vannak azok az országok, amelyek korábban a vasfüggöny különbözõ oldalain helyezkedtek el. Az immár 27 tagú Európai Unió erõsebb és egységesebb, mint bármikor korábban, az egység pedig elõfeltétele annak, hogy hatékonyan tudja kezelni a jelen és a jövõ problémáit. Az uniós tagországok csak közösségként tudják megvédeni értékeiket és érdekeiket a világban. Olli Rehn bõvítési biztos a keleti irányú bõvítés ötéves mérlegét politikai és gazdasági szempontból egyaránt pozitívnak minõsítette, hozzátéve: ez egyúttal azt is bizonyítja, hogy az

131 együttmûködés mélyítését és a bõvítést a jövõben párhuzamosan kell folytatni. A bõvítés a kelet-közép-európai térségben erõsítette a személyes szabadságjogokat, a stabilitást, s elõsegítette a régió gazdasági fejlõdését, egyúttal jelentõs mértékben járult hozzá Európa nemzetközi súlyának növekedéséhez. Ez pedig elõsegítette a világméretû kihívásokkal való szembenézést, továbbá növelte az unió válságkezelõ kapacitásait, különösen a nemzetközi békefenntartás terén. Gazdasági szempontból elõnyös volt mind a régi, mind az új tagállamok számára, amit a kereskedelem, illetve a foglalkoztatás alakulásával kapcsolatos adatok bizonyítanak. Vitatta azokat a nézeteket, amelyek szerint a bõvítés hozzájárult a jelenlegi válság kialakulásához. Szerinte a bõvítés még a jelenlegi recesszió idején sem része a problémának, hanem a gazdasági növekedés forrásaként hozzájárulhat a megoldáshoz. Ezt diktálja a szolidaritás, ugyanakkor mindez alapvetõ érdeke az uniónak is. Az unió jövõjét illetõ állásfoglalások is megfogalmazódtak az évfordulós nyilatkozatokban, felmérésekben. Ezek közül elsõsorban a Lisszaboni Szerzõdés, a bõvítés, Brüsszel és az EU-polgárok viszonya volt a középpontban. A Lisszaboni Szerzõdést illetõen egyöntetû volt a vélemény, hogy erre szükség van, az indoklások, ha el is tértek, de egy irányba mutattak. Hans-Gert Pöttering, az EP elnöke azt nyilatkozta, hogy a nagyobb és sokszínûbb Európai Uniónak szorosabb együttmûködésre, jobb cselekvõképességre van szüksége, amit pedig éppen a Lisszaboni Szerzõdés biztosíthat. Bízni kell abban, hogy e területen a jövõ év elejéig pozitív eredmény születik. Olli Rehn is elengedhetetlennek nevezte a szerzõdés ratifikálását, mert csakis ez teszi lehetõ-

132

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

vé a jövõbeli hatékony és gyors döntéseket, az együttmûködés mélyítésének és a további bõvítésnek az egyidejû folytatását. Az integráció elmélyítése iránt kisebb a lengyelek lelkesedése: 49 százalékuk szeretné, ha az EU-nak lenne közös alkotmánya, mert ez gördülékenyebbé tenné az uniós intézmények tevékenységét. 63 százalékuk híve annak, hogy az EUalkotmányban legyen hivatkozás a közös európai keresztény értékekre. Az unió közös kormányát 49 százalékuk ellenzi, és 38 százalékuk támogatná. A közös uniós elnöki tisztség létrehozásával 57 százalék nem ért egyet, míg 30 százalék egyetért. Ha mégis lenne ilyen tisztség, akkor a válaszadók 51 százaléka szerint az európai parlamenti választások keretében kellene megválasztani, 16 százalékuk szerint ez az EP feladata lenne, 10-10 százalék szerint pedig a tagországok parlamentjeié vagy a tagországok államfõié. A válaszadók 47 százaléka szerint szükség lenne egy közös uniós fegyveres erõre, míg 38 százalékuk ellenzi. A bõvítés folytatása ügyében jobban eltértek a vélemények: Olli Rehn szerint az EU jövõbeni határait nem lehet rögzíteni. Minden olyan európai ország, amelyik tiszteletben tartja a demokráciát és a jogállamiságot, pályázhat a tagságra. „Ez azonban nem jelenti azt, hogy minden országot fel is kell vennünk”. Angela Merkel kancellár és pártja, a Német Kereszténydemokrata Unió a további bõvítés szüneteltetése mellett áll ki, s ez alól csak Horvátország lehet kivétel. Törökország teljes jogú csatlakozását nem támogatja, s ehelyett különleges partneri viszonyt javasol. A német sajtó szerint az öt évvel ezelõtti bõvítés nagy sikere ellenére az unión mára kiütköztek a bõvítési fáradtság jelei. A gazdasági válság, a Lisszaboni Szerzõdés megoldatlan problémája a tagállamok többségében fel-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

erõsítette azt az érzést, hogy egy krónikusan túlterhelt, s amúgy is túl nagy „klubhoz” tartoznak. Franciaországban kizárólag Törökország tagsága vált ki vitát. Lengyelországban a lakosság 67 százaléka támogatja a bõvítést és elsõsorban Ukrajna (55 százalék), Horvátország (39 százalék), Fehéroroszország (31 százalék) és Törökország (27 százalék) felvételét. Szlovákia támogatja az EU és a NATO bõvítését, de csak a követelmények teljesítése alapján. Magyar vélemény szerint az unió bõvítése még nem fejezõdött be, és biztosítani kell, hogy új államok is esélyt kapjanak a csatlakozásra. Brüsszel és az uniós polgárok közötti viszony tekintetében abban volt általános egyetértés, hogy ez nem megfelelõ, és ennek megváltoztatása érdekében az unió szerveinek és a tagállamok kormányainak van sok tennivalója. Az egyes tagállamok közül a hozzánk földrajzilag vagy fejlettségi szintet tekintve legközelebb állók, illetve a kapcsolataink szempontjából fontosabbak véleménye figyelemre méltó: Csehországban az „eurorealista” Václav Klaus államfõ – továbbá két nagy politikai párt, a Polgári Demokratikus Párt és Cseh- és Morvaország Kommunista Pártja – szerint az EU-tagságnak nincs alternatívája, de ellenzik az uniós együttmûködés szorosabbá tételét, kifogásolják, hogy a nemzetállamok egyre több jogkört adnak át Brüsszelnek. A politológusok szerint az EU-tagság több pozitívumot, mint negatívumot hozott. A legkedvezõbb változások közé sorolják az uniós határokon belüli szabad mozgást és kereskedelmet, a jobb környezetvédelmet, fogyasztóvédelmet és Csehország megnövekedett nemzetközi rangját. A negatívumok között a túlzott uniós szabályozásokat, a különféle kvótákat, korlátozásokat említik. A la-

SZEMLE

kosság is a szabad mozgást minõsítette az uniós tagság legnagyobb hozadékának, egyúttal bírálta és értelmetlennek tartja a legkülönbözõbb brüsszeli megkötéseket, kvótákat. Lengyelország számára az EU-tagság gazdaságilag nagyon elõnyös, mert az ország nettó értékben lényegesen többet kap, mint amennyit befizet. Ez magyarázza, hogy az unióval a lakosság 77 százaléka elégedett, ami az egyik legmagasabb szint az EU-ban, és csupán 14 százalékuk van ellenkezõ véleményen. Feltûnõ a falun élõk 80 százalékának elégedettsége, mert a csatlakozáskor itt volt legnagyobb a félelem és az idegenkedés. Az EU-tagság negatívumai között említették a lengyel cukorgyárak és a tengeri halászat felszámolását. Egyesek felvetik: az Európai Bizottság bezáratná a gdanski hajógyárat, mondván, hogy a kormány közpénzbõl támogatja. Ez az álláspont sok lengyelt felháborít, mert – úgymond – sok nyugati bank és vállalat is kap állami támogatást, amit igazságtalannak, a „kettõs mérce” alkalmazásának tekintenek. Idõnként az EU olyat kényszerít az országra, ami számára túl kedvezõtlen. Ilyen a szén-dioxid-kibocsátásra elõírt csökkentés, mert a lengyel erõmûvek zömét szénnel fûtik az ország óriási szénkészleteibõl. Igaz, az unió támogatja az erõmûvek korszerûsítését, de ökológiai okokból továbbra is erõlteti az átállást a kõolajra és a gázra, aminek egyenes következménye, hogy Lengyelország még nagyobb függõségbe kerül Oroszországtól. Elhangzottak önkritikus vélemények is: Lengyelország a megelõzõ költségvetési idõszakban sokkal jobban ki tudta használni az uniós forrásokat, mint a jelenlegiben. Az uniós támogatás zömét a mezõgazdaság kapta, de jutott infrastrukturális beruházásokra is. Az autópá-

133 lyák azonban nagyon lassan készülnek, a rossz állapotú vasúthálózat fejlesztésére kapott uniós pénzek felhasználásának hatékonysága nem kielégítõ. Szlovákiában az évforduló jegyében ünnepelték május elsejét is. A fõ közjogi méltóságok jelenlétében Robert Fico kormányfõ Szlovákia ötéves uniós tagságát „európai sikertörténetnek” minõsítette, és elismerését fejezte ki az 1989 elõtt is fáradozóknak, akiknek a munkája ezt megalapozta. Pavol Paska házelnök a szlovákokat „a leginkább Európa-barát” nemzetnek minõsítette, s demagógnak nevezte azokat a véleményeket, miszerint az uniós tagság a nemzeti identitás és szuverenitás elveszítésével járhat. Az évforduló alkalmával kiadott külügyminisztériumi nyilatkozat szerint az Európai Unióhoz való csatlakozás azt jelentette, hogy az ország visszatért abba az értékvilágba, ahová történelmileg, politikailag, kulturálisan és társadalmilag tartozik. Az elmúlt öt évben Szlovákia új beruházási lehetõségekhez jutott, a gazdaság rohamosan fejlõdött és emelkedett a lakosság életszínvonala. (2004-ben a lakosság vásárlóereje az EU-átlag 52 százaléka, 2008-ban már 71 százaléka volt.) Az EU- és a NATO-tagság a nemzeti érdekek érvényesítésének fontos eszköze, de egyúttal növeli a felelõsséget is a nemzetközi ügyekben. A Magyar Koalíció Pártja fontosnak tartja „a demokrácia elmélyítésének folytatását, beleértve a politikai és a nemzeti kisebbségek jogai biztosításának magasabb szintre helyezését”. A lakosság egyre inkább „európainak” érzi magát: 2004-ben 46 százalékuk, 2009-ben már 58 százalékuk. Egyúttal úgy érzik, hogy nincs elegendõ információjuk az Európai Unióról. Ausztria a bõvítés egyik legnagyobb gazdasági haszonélvezõje, éppen az az

134

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

ország, amelynek közvéleménye az életszínvonal és a bérek visszaesésétõl tartva az uniós átlagnál jobban ellenezte a 2004-es bõvítést, s amely Németországgal együtt 2011-ig korlátozza a szabad munkaerõ-áramlást az új tagországokból, ahol Ausztria az egyik legnagyobb külföldi befektetõ ötven milliárd euró közvetlen tõkebefektetéssel. Az „új” tagállamokba irányuló exportja 2005 óta 49,05 százalékkal nõtt, míg a teljes osztrák kivitel csupán 23 százalékkal. A munkavállalói érdekképviseleti szövetség szerint elsõsorban a nagyvállalatok húztak hasznot a bõvítésbõl. „Nem igazolódott be az az aggodalom, hogy Kelet-Európa a sírba dönti Ausztriát” az Osztrák Gazdasági Kamara egyik illetékese szerint. Elmaradt a bevándorlási hullám. Az új tagállamokból érkezõ munkavállalók a régi tagállamokban átlagosan kevesebb mint 1 százalékot tesznek ki, Ausztriában pedig a közvetlen szomszédság ellenére is csak 1,4 százalékot. A kormány érvelése szerint a bérszínvonalak közötti különbség még mindig magas a fokozatos közeledés ellenére, s a külföldi munkavállalói engedélyek kiadása munkaerõ-piaci egyenlõtlenséggel és a munkanélküliség növekedésével járna, ezért az unió engedélyének hiányában is fenntartják a korlátozásokat. (Az engedélyt megkapták.) Többen rámutattak, hogy a kedvezõ mérleg mellett a válság felszínre hozta a szoros összefonódás kockázatait is, például abban, hogy az osztrák bankok Kelet-Közép-Európában kihelyezett hitelei az osztrák GDP 70 százalékát teszik ki. A mértékadó sajtó ezzel egyetértve rámutat, hogy a válság hatása valószínûleg sokkal nagyobb lenne, ha az osztrák gazdaság ma csak a legnagyobb kereskedelmi partnerétõl, Németországtól függene, mint korábban.

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

Németországban a politikusok szerint az EU öt évvel ezelõtti kibõvítése történelmi esemény és egyúttal sikertörténet volt. Szlovákia, Csehország, Lengyelország és Magyarország felvétele tette lehetõvé, hogy a békés és virágzó Európa valósággá vált, amit jelez a bruttó nemzeti terméknek mindenekelõtt az új tagállamokban bekövetkezett növekedése, továbbá az új és a régi tagállamok közötti kereskedelmi forgalom több mint megduplázódása. Természetes, hogy ennek ára is volt: az unió heterogénebbé vált, s a legtöbb új tagállam szegényebb volt vagy ma is szegényebb, mint a legszegényebb régi. Emellett – szakértõi vélemények szerint – egyes politikusok, mint a lengyel Kaczynski-fívérek és a cseh Václav Klaus nagy adag nacionalizmust és euroszkepticizmust hoztak az EU-ba, ami megkeserítette a további európai úttal kapcsolatos vitát és megnehezítette az unió hajójának irányítását. A kialakult helyzeten csak a Lisszaboni Szerzõdés javíthatna. Az új tagállamok nélkül Európa azonban ma rosszabb helyzetben lenne az euroszkeptikusok számának erõteljes megnövekedése ellenére is. A nehézségek dacára, az unió ma mégis „az esély projektjét” jelenti, különösen a fiatalabb nemzedék számára. A szakértõk úgy látják, hogy nem következett be az olcsó keleti munkaerõ „ostroma”, a kelet-közép-európai olcsó munkaerõ nem jelent erõs konkurenciát a nyugati országok számára. A munkaerõpiac nem omlott össze. Egyesek bírálták, hogy a német kormány ennek ellenére 2011-ig korlátozza a kelet-közép-európaiak szabad munkavállalását Németországban. Nevek említése nélkül úgy vélik, hogy a bõvítésnek voltak vesztesei, s ezek az országok fogékonyabbak a populizmusra. Populista áramlatok azonban nem csak a kelet-

SZEMLE

európai államokban jelentkeznek. Az egyes kelet-közép-európai vezetõk – mindenekelõtt a Kaczynski-fivérek és Václav Klaus – által hangoztatott nacionalista szólamokat nem szabad túlértékelni. Még a Kaczynski-testvérek is felismerték az uniós tagság elõnyeit, nemzeti érdekeiket képviselve, pl. az energiabiztonság területén. Franciaországban a „lengyel vízvezeték-szerelõ” a keleti munkaerõ európai integrálása és a szociális dömping okozta félelmek jelképe lett, de ezek a „fantazmagóriák” mára nyomtalanul eltûntek a közéletbõl a párizsi Stratégiai és Nemzetközi Kapcsolatok Intézetének (IRIS) egyik kutatója szerint. Franciaországot valójában soha nem foglalkoztatta igazán Kelet-Európa. Az uniós bõvítés elõtt még voltak sajtóviták, hogy e régió országai eléggé felkészültek-e a tagságra, azóta viszont a térség megszokottá vált, s a sajtó csak ezen országok negatív jelenségeirõl – a rasszizmusról, az antiszemitizmusról vagy a romák elleni támadásokról – cikkezik. Az új tagállamokban az európai integráció megerõsítette a rendszerváltás után megindult folyamatot a piacgazdaság és a demokratikus pluralizmus felé. Az EU számos témában erõfeszítésre ösztönzi ezeket az országokat, például a kisebbségek védelmét illetõen. De az is tény, hogy a csatlakozásnak vesztesei is vannak, s õk táplálják azokat a populista és szélsõséges mozgalmakat, amelyek idõnként itt-ott feltûnnek. Ez azonban nemcsak az új tagországokra, hanem az egész Európai Unióra jellemzõ. Az uniós csatlakozás óta Kelet-Európában felerõsödött szélsõséges hangok nem az EU-hoz való viszonyt, hanem a társadalmakban rejlõ erõs feszültségeket tükrözik, és régi politikai ideológiákat hoznak felszínre. Ez a szélsõséges politi-

135 kai ideológia azonban „szélsõségesen kisebbségi helyzetben” van Kelet-Európában, és e mozgalmak parlamenti képviselete csekély. „Ha Magyarországnak esetleg lesz szélsõjobboldali képviselõje az új Európai Parlamentben, az legalább annyira magyarázható az évek óta feszült belpolitikai helyzettel, mint az EU iránti érzelmekkel.” Nagy-Britannia a 2004-es bõvítés után azonnal megnyitotta munkaerõpiacát az új kelet-európai uniós tagállamok elõtt, így azóta hozzávetõleg egymillió keleti munkavállaló érkezett oda, kétharmaduk Lengyelországból. A válság miatt egyre súlyosbodó – már jóval kétmillió fölötti – munkanélküliségtõl rettegõ britek nem bánják a kelet-európai áradat csökkenését. A Financial Times nemrégiben felmérte, hogy mennyire támogatják vagy ellenzik az uniós állampolgárok szabad munkavállalását Nagy-Britanniában, Németországban, Franciaországban, Olaszországban és Spanyolországban. A legnagyobb ellenszenv Nagy-Britanniában mutatkozott: itt a válaszolók 54 százaléka „valamennyire” vagy „erõsen” ellenzi, és alig több mint 30 százalékuk támogatja azt. Az áruk és szolgáltatások szabad áramlása kedvezõen alakult és kedvezõen hatott a tagállamok és az unió egészének fejlõdésére: felgyorsult a gazdasági növekedés a közép-kelet-európai térségben. Míg 1999 és 2003 között az új tagállamok átlagos növekedési üteme 3,5 százalék volt, addig 2004 és 2008 között elérte az 5,5 százalékot. A régi és az új tagállamok közötti kereskedelmi forgalom kibõvült. Az új tagországok kivitelének csaknem 80 százaléka unión belüli forgalom lett. A régiek is növelték exportjukat: 2007-ben teljes kivitelük 7,5 százaléka irányult az új tagállamokba, szemben az egy évtizeddel korábbi 4,7 százalékkal.

136

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

Az új tagállamok gazdasága – a német statisztikai hivatal adatai szerint – a belépés óta erõteljesen bõvült, a GDP változatlan árakon számolva átlagosan 22,5 százalékkal nõtt, miközben a régieké csak 8,3 százalékkal. Az átlag azonban nagy eltéréseket takar: a legnagyobb mértékben Szlovákia (35,8 százalék), míg a legkisebb mértékben Magyarország (9,9 százalék) gazdasága nõtt. Lengyelország és Csehország hazai összterméke is nõtt (23 százalék és 25,6 százalék). A munkaerõ szabad áramlása az egyes korlátozások ellenére is kedvezõ hatású volt. Ezt jelzi, hogy a tagországok zöme feloldotta a korlátozásokat, Ausztria és Németország kivételével. Azokban az országokban, amelyek nem korlátozták az új tagok munkavállalását, ez jelentõsen hozzájárult a gazdaság fejlõdéséhez. Egyes számítások szerint egészében az EU gazdaságát évente körülbelül 50 milliárd euróval gyarapítja, ami a GDP 0,8 százalékának felel meg. Az új tagállamokból mintegy 3,8 millióan indultak a régi tagállamokba, többségük Lengyelországból. A legnagyobb befogadó NagyBritannia és Írország volt. A tõke szabad áramlása is kedvezõen alakult, és elsõsorban az új tagországok fejlõdését gyorsította. Az unión belüli döntéshozatali eljárás a megnövekedett létszám ellenére nem lassult le, sõt az évente elfogadott jogszabályok száma a korábbi évekhez képest még nõtt is. A „politikacsinálás” terén nincs választóvonal a régi és az új tagállamok között, igaz, egyik csoport sem koherens entitás. A taglétszám növekedése csak azokon a területeken okozott gondot, ahol egyhangú döntésekre van szükség. Az uniós tagság hatását az EU-tagállamok lakossága eltérõen ítéli meg. Lett-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

országban 49 százalék semlegesnek látja a tagság hatását. Átlag alatti a támogatás az új tagországok közül Bulgáriában (48) és Csehországban (46), valamint Cipruson és Máltán, a régi tagállamok közül pedig Nagy-Britanniában (32), Olaszországban (40) és Franciaországban (49). Legmagasabb a tagság népszerûsége Hollandiában (80 százalék) és Luxemburgban (71), az új tagállamok közül pedig Romániában (66). Tavalyhoz képest uniós átlagban egy százalékkal nõtt, magyar viszonylatban egy százalékkal csökkent az unióhoz tartozás támogatottsága. Bírálatokat az Open Society (OS) intézet a bolgár, a cseh, az észt, a magyar, a lett, a lengyel, a litván és a román szakértõk jelentései alapján összeállított tanulmánya fogalmazott meg. Eszerint öt évvel az unió bõvítése után sem hallgatják meg az új tagokat, akik az unió fõbb politikáinak reformját kérik. Ha meghallgatták volna õket, folytatták volna több új atomreaktor és atomerõmû építését, gyorsították volna csatlakozásukat az euróövezethez, feloldották volna a munkaerõ szabad áramlásának korlátait, az EU „néhány hónap alatt” felvette volna Horvátországot, Szerbiát és gyorsította volna a csatlakozási tárgyalásokat Ukrajnával és Moldovával. Önbírálatnak tekinthetõ megállapítás, hogy az új tagállamok bizonyos mértékig passzívak, ami annak tudható be, hogy nem képesek megfogalmazni és népszerûsíteni álláspontjaikat. „Ezek az országok nehezen alkalmazkodnak és szoknak hozzá ahhoz, hogy Brüsszel nem Moszkva, és amikor Brüsszel megkérdezi, hogy mit akarnak, akkor választ is vár”. Ez a magatartás abból a „passzív tétlenségbõl” is ered, amely a csatlakozás elõtti idõszakban alakult ki, amikor Brüsszel megmondta nekik, hogy mi kell tenniük – mondta az OS egyik elemzõje.

SZEMLE

II. Magyarországon is megemlékeztek az évfordulóról, igaz, szerény keretek között, mert a kormány a gazdasági világválság miatt rendezvények helyett egy alacsony költségvetésû kampánnyal kívánta felhívni a lakosság figyelmét az évfordulóra. Az Európai Bizottság Magyarországi Képviselete és az Európai Parlament Budapesti Tájékoztatási Irodája által szervezett hagyományos Európa-napon emlékeztek meg a berlini fal leomlásának huszadik és uniós csatlakozásunk ötödik évfordulójáról is. A Külügyminisztérium az évforduló és a „Kreativitás és innováció európai éve” alkalmából rendezett konferenciát a parlamentben Szili Katalin, az Országgyûlés elnöke és Balázs Péter külügyminiszter védnökségével, az EU népszerûsítésével foglalkozó civil szervezetek képviselõi, a közkönyvtárak és a sajtó munkatársai részvételével. Az évfordulóról nyilatkozó hazai politikusok, érdekképviseletek és szaktárcák vezetõi, a csatlakozás elõkészítõi és megvalósítói, tudományos kutatók, elemzõk egybehangzóan történelmi jelentõségûnek és kedvezõnek értékelték a csatlakozást, különösen a válság kezelésében. A szaktárcák számos konkrét adattal és ténnyel támasztották alá EU-tagságunk eredményeit. Sokan megfogalmazták aggodalmaikat és a tennivalókat. Egyesek emlékeztettek arra, hogy Magyarország a vasfüggöny húsz évvel ezelõtti lebontásával is hozzájárult térségünkben a rendszerváltási folyamat kiszélesedéséhez, az EU-bõvítés feltételeinek megteremtéséhez. Bajnai Gordon miniszterelnök a parlamentben kifejtette: az európai uniós csatlakozás a magyarság legnagyobb modernkori sikertörténete, s ezért minden

137 kormány tett az elmúlt húsz év évben, amire mindenki büszke lehet. Az uniós tagság védelmet, támogatást, modernizációt jelentett Magyarországnak. Soha ennyi pénzt nem költhettünk az ország modernizációjára, mint amennyit most az EU támogatásával befektethetünk. Sok belföldi bíráló szerint nem láthatók ennek eredményei, de az érintettek nem ezt élik meg. Hazánkban európainak lenni egy vágyott, sokszor el nem ért minõség kifejezése is. E téren a csatlakozás után még mindig sok olyan magatartásbeli hiba, mûködési elégtelenség van, ami miatt hazánk még nem európai módon mûködõ ország. Ma részérdekek ütköznek az összefogás, a közös nemzeti érdek vagy az ország közös érdeke helyett. Európához tartozni nemcsak védelem, lehetõség, hanem sokszor kemény érdekérvényesítõ tevékenység. Ebben is jó lenne több nemzeti összefogást, egyeztetést találni. Elõdeink öröksége az az elvárás, hogy Magyarország hajóját, amely sokszor kompnak bizonyult, a nyugati partokon kössük ki, ott horgonyozzuk le stabilan, örökre. Erre a jogi lehetõség megvan, és gyorsan haladunk a környezet-, az infrastruktúra-fejlesztésben is, de „a szellemi európaizációhoz összefogás, új normák, közös nemzeti minimum kell”. Balázs Péter külügyminiszter kiemelte: EU-csatlakozásunk a hazai politikai erõk konszenzusát élvezte, és ezért a nemzeti érdekképviselet követendõ példája. Magyarország egyenjogú tagja az Európai Uniónak, és ma azon kell gondolkodunk, hogy az EU 27 tagállama hogyan találja meg a helyét a válságos körülmények között, és hazánk miként használhatja fel a leghasznosabban az unió által biztosított anyagi forrásokat. Martonyi János volt külügyminiszter az EU bõvítését Európa demokratikus újra-

138

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

egyesítésének szempontjából nagy sikernek értékelte. Ezzel Közép-Európa történelmi esélyt kapott a felzárkózásra, ami felgyorsult. Az akkori csatlakozók közül Magyarország az egyetlen, amelynek fejlõdése megtorpant, sõt távolodik is az unió átlagától. Csökkent a magyar társadalomban az uniós csatlakozás elfogadottsága is, és elterjedt az „Európaszkepszis”, sõt EU-ellenes politikai párt is alakult. Az euroszkepticizmus növekedésének oka az unió által kínált lehetõségek kihasználatlansága, a kezdeti jó startpozíciótól való eltávolodás, amelynek okát nem Brüsszelben, hanem Budapesten kell keresni. Az emberek a kormányukkal való elégedetlenségüket kivetítik az EU-ra. A társadalom túlnyomó többsége ugyanakkor meg van gyõzõdve arról, hogy a jelenlegi gazdasági válságból kilábal a világ, és vele együtt az ország is. Ez azonban csak egy mélyebb európai uniós integrációval, egy erõsödõ Európával, valamint a magyarországi korrupció és a mérhetetlen bürokrácia visszaszorításával érhetõ el. A „mi valósult meg az EU-val kapcsolatos várakozásokból?” kérdésre a legátfogóbb választ Kovács László adó- és vámügyekért felelõs EU-biztos adta. Eszerint ami az unión múlott, abból minden, ami Magyarországon múlott, abból nem minden, és ami a világgazdaságon múlott, abból a legkevesebb valósult meg. A magyar gazdaság része lett az EU 500 milliós belsõ piacának, hazánk résztvevõje az unió minden döntéshozó fórumának, egyúttal tagja a nemzetközi színtéren tekintélyes szerepet betöltõ EUnak, ami a korábbinál jobb érdekérvényesítést tesz lehetõvé. Hazánk soha nem látott mértékû fejlesztési támogatást kap az uniótól. Mindenki érzékelheti a schengeni határnyitás elõnyeit, a

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

munkavállalás és a tanulás szabadságát. A válság körülményei között az EU védelmet, garanciát és kölcsönt biztosított, e nélkül hazánk összeomlott volna, mint a nálunk fejlettebb Izland. EU-tagságunk anyagi mérlegét a Pénzügyminisztérium vonta meg: hazánk a csatlakozás óta a közös EU-költségvetésbõl csaknem 3200 milliárd forint támogatást kapott, miközben 1100 milliárd forintot fizetett be. A magyar költségvetésben megjelenõ uniós támogatás összege – fõként vidékfejlesztési, valamint strukturális és kohéziós támogatások – 2004 és 2009 között több mint nyolcszorosára nõtt: a 2004-es 91,9-rõl 2009-re 778,9 milliárd forintra. Jelentõsen, több mint kétszeresére nõtt az uniós támogatás 2008-ról 2009-re: 379,2 milliárd forintról 778,9 milliárdra. A tagság öt éve alatt összesen több mint 2000 milliárd forint uniós forrás folyt be a magyar költségvetésbe, míg a csatlakozást megelõzõen, 1998 és 2003 között 145 milliárd forint. A költségvetésen kívüli uniós források összege 2004 óta több mint 1100 milliárd forintot tett ki, és ugyancsak növekvõ: 2004-ben 21,6, 2008-ban 215,2, 2009-ben pedig már 340 milliárd forintra rúg. Ezzel párhuzamosan Magyarország befizetései is folyamatosan emelkedtek: 2004-ben 119,7, 2005-ben 186,6, 2006-ban 185,6, 2007-ben 189,5, 2008-ban 210,6, 2009-ben pedig 240 milliárd forint a magyar befizetés. Az EU 2007 és 2013 közötti költségvetésébõl hazánk számára ebben az idõszakban GDP-arányosan éves szinten átlagosan 5,6 százalék körüli forrás áll rendelkezésre, míg a tervezett befizetések a GDP 1 százaléka körül alakulnak. Eszerint minden magyar állampolgár évi 100 ezer forint támogatásban részesül.

SZEMLE

Az EU-fejlesztéspolitika hazai hatása a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) szerint sikertörténet, amelyet sok ezer megvalósult és kifizetett projekt, több száz milliárd forintnyi fejlesztés, EUátlag fölötti forráslehívási arány, és több mint tízezer nyertes pályázó jelez. A 2004 és 2008 között megvalósult I. Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) keretében 42 459 pályázatot adtak be, és több mint 685 milliárd forint értékû, 19 ezer kifizetés történt. A 12 ezernél több lezárult projekt és a forrásfelhasználás magas aránya (94 százalék) meghaladja az uniós átlagot (90,6 százalék), amivel Magyarország az új tagállamok között az 5. helyen, míg az összes tagállam között az elsõ tízben szerepel. Ez az intézményrendszer és a pályázók felkészültségét tanúsítja. Az elõzõ NFT tapasztalatai alapján kialakított Új Magyarország Fejlesztési Tervben (ÚMFT) 2007 és 2013 között 24,9 milliárd euró (közel 9 ezer milliárd forint) uniós forrás áll rendelkezésre, amelynek 55 százaléka (3900 milliárd forint) már 2007–2008 folyamán megnyílt a pályázók számára. Ebbõl ez év április végéig 2267 milliárd forintot ítéltek a nyertes pályázóknak, emellett 7750 szerzõdést kötöttek meg, több mint 1810 milliárd forint értékben. 313 milliárd forintot már átutaltak, és 1607 projektet sikeresen befejeztek. Hazánk az unióban elsõként indította útjára 2007-ben a kis- és középvállalkozásoknak szánt Jeremie mikrohitel programot, amelybõl eddig 1100 vállalkozás jutott hitelhez, több mint 5,82 milliárd forint értékben, a mikrohitel- és garanciatermékekre már 65 milliárd forint értékben kötöttek szerzõdést. A hátrányos helyzetû kistérségek fejlesztését a regionális és a humánerõforrás-fejlesztési forrásokból 2009 és 2013 között mintegy 100 mil-

139 liárd forint szolgálja. A területi egyenlõtlenségek felszámolását és az esélyegyenlõség megteremtését célozza az oktatás fejlesztésére szánt 650 milliárd forint is. A Nemzeti Iskolafelújítási Program keretében 102 milliárd forintból 350 intézmény újul meg, amelyet kiegészít a felsõoktatás 77 milliárd forintos infrastrukturális fejlesztése. A tagállamok közül Magyarország nyújtotta be a legtöbb nagyprojektet, amelyek – értékük miatt (13 milliárd forint, illetve környezetvédelmi beruházásoknál 6,5 milliárd forint) – kormányzati döntést és brüsszeli jóváhagyást egyaránt igényelnek. Ez év április végéig a kormány 22 nagyprojektet hagyott jóvá, amelybõl 20-at küldött ki Brüsszelbe. Ezek között szerepel Debrecen, Miskolc és Szeged villamoshálózatának fejlesztése, a nemzetközi jelentõségû vasútvonalak korszerûsítése, a budapesti 4-es metró megépítése, a Mecsek–Dráva hulladékgazdálkodási projekt, a békéscsabai szennyvíztisztítás és csatornázás fejlesztése, a Szabadság híd felújítása, a pannonhalmi fõapátság fejlesztése. A projektek támogatási értéke meghaladja a 884 milliárd forintot, teljes beruházási értékük pedig az 1140 milliárd forintot. Öt fejlesztési tervhez az Európai Bizottság már egyetértését adta. Hazánk a schengeni határellenõrzési rendszerhez történõ csatlakozás megkönnyítésére 165,8 millió euró támogatást kapott. A lezáruló Interregprogramok keretében több mint 17 milliárd forintot fordíthatott a határon átnyúló üzleti, környezet- és természetvédelmi, illetve kulturális együttmûködések ösztönzésére. Az Európai Területi Együttmûködések keretében 2013-ig 170 milliárd forintnyi uniós támogatást fordíthatnak a magyarországi megyék és a szomszédos régiók határon átnyúló fej-

140

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

lesztésekre. A nemzetközi gazdasági válság hatásának enyhítésére is indultak programok, ezek fõ célja a válság által veszélyeztetett munkahelyek megóvása. Egy 1400 milliárd forintos csomag a hazai kis- és középvállalkozások megerõsítését szolgálja. A másik 1800 milliárdos csomag alapvetõen a nagy munkaigényû építõipart segíti. A beruházásélénkítõ csomag révén egyebek között 267 iskola, 23 rendelõintézet, 78 városi terület újulhat meg, több mint 400 kilométer vasúti, és mintegy 350 kilométer közúti beruházás valósulhat meg. A környezet állapota a szaktárca szerint a korábbi politika folytatása nyomán kedvezõen változott. A magyar jogszabályok a csatlakozásra megfeleltek az EU-követelményeknek, az átmeneti mentesség a négy legnagyobb beruházási igénnyel járó témát érintette, amelyek közül csak a 2015-ös határidejû települési szennyvízelvezetés és -tisztítás nem valósult meg teljesen. A kedvezõ változások elsõsorban a tervezési és szabályozórendszer fejlesztésének, a környezetvédelmi-infrastrukturális beruházásoknak, valamint egyes gazdasági szektorok környezeti teljesítménye javulásának köszönhetõk. A legfontosabb eredmények: a Nemzeti Éghajlat-változási Stratégia és a Nemzeti Fenntartható Fejlõdés Stratégia kialakítása, az Energia-hatékonysági és Takarékossági Program eredményeként megvalósuló energiamegtakarítás, az EU-források társfinanszírozásával jelentõsen növekvõ csatornázottság és javuló szennyvíztisztítási arány, továbbá a rendszeres hulladékgyûjtésbe bevont lakások számának emelkedése, valamint a Nemzeti Erdõprogram keretében telepített 60 ezer hektár új erdõ. A környezetvédõ civil szervezetek is elismerik a brüsszeli célkitûzések és támogatások je-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

lentõségét. A kormányzattal együtt óriási sikernek tekintik a génmódosított termékektõl való mentesség megõrzését. Bírálják a magyar politikai szférát, amely „az uniós ösztönzés ellenére sem eléggé elkötelezett”. Úgy látják, hogy az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkenése elsõsorban nem az intézkedéseknek, hanem a nehézipar megszûnésének köszönhetõ. A megújuló energiaforrások hazai iparágának fejlõdése ellenére a zöldenergia alkalmazásának jelentõs térnyerését több tényezõ hátráltatja: a politikai elkötelezettség hiánya, amit jelez, hogy hazánk vállalta a tagállamok közül legalacsonyabb célkitûzést a megújuló alapú villamosenergia-termelésre. Az energetika témában készült stratégiai dokumentumok vagy hanyagolják a megújuló energiaforrásokat, vagy nem készülnek hozzájuk megfelelõ akciótervek. A hazai támogatási összegek alacsonyak, a feltételek pedig folyamatosan változnak. Az uniós források lehívása is sok problémával jár, emiatt a 2007–2008-as keretnek csak 20 százalékát sikerült lehívnia a mindössze 26 nyertes pályázónak. Az átláthatatlan, gyorsan változó jogszabályok, a bonyolult engedélyezési folyamat és a hosszú távú garanciák hiánya elriasztják a befektetõket. Ezért rendbe kellene tenni a jogszabályi környezetet, és el kellene fogadni egy átlátható kerettörvényt. A mezõgazdaság Gráf József földmûvelésügyi és vidékfejlesztési miniszter szerint az ország uniós tagságának egyik nyertese. A tagságot megelõzõ mintegy évi 200 milliárd forint helyett jelenleg 440–450 milliárd forint áll az ágazat rendelkezésére. Jelentõsen javult az eredményessége is: míg a nyereség 2000-ben csak 34–35 milliárd forint volt, addig 2004-ben 45–50 milliárd fo-

SZEMLE

rintot, 2008-ban pedig már 74–76 milliárd forintot tett ki, és ez évben hasonló eredmény várható. Az agrárexport eddig soha nem látott mértéket ért el a múlt évben: 5,7 milliárd eurót. Az import 3,8 milliárd euróra rúgott, így az ágazatnak pozitív, 1,9 milliárd eurós mérlege volt. Az ágazat fejlõdésének alapja: a rendelkezésre álló mintegy 1300 milliárd forint 48 százaléka a mezõgazdaság mûszaki színvonalát hivatott emelni. E fejlesztések jótékony hatása csak a következõ években érzõdik majd. A csatlakozás nem volt zökkenõmentes, ám a kezdeti hibákon sikerült úrrá lenni, és a magyar mezõgazdaság fejlõdési pályára állt. Magyarország a közös agrárpolitika reformját 2013 után csak úgy tudja elképzelni, ha az erõs közösségi politika marad, és a támogatásoknál nem vezetik be a társfinanszírozás intézményét. Nem híve annak sem, hogy a mezõgazdasági fejlesztésekre szánt pénzeket a vidékfejlesztésre csoportosítsák át. A magyar–szlovák vita a tokaji bor ügyében nagy valószínûséggel az európai bíróságon nyer majd végsõ megoldást. A munkavállalók szervezeteinek képviselõi – elismerve, hogy az elvárások több kérdésben túlzóak voltak, és a válság is kedvezõtlenül hat – nagy eredménynek tekintik, hogy az érdekképviseletek jól beépültek az európai szakszervezeti mozgalomba, és szerepet kaptak az európai párbeszéd bizottságokban is. A multinacionális cégeknél megalakultak az európai üzemi tanácsok, amelyekben a magyar munkavállalók érdekeit is képviselik. A magyar Munka törvénykönyvet felülírta a korrektebb európai irányelv. Ugyanakkor elmaradt a nagyon várt bérfelzárkóztatás és a jobb munkalehetõség, továbbá a munkaerõpiac sem teljesen szabad, számos magyar áru kiszorult a

141 szabad piacról. Magyarország ratifikálta ugyan az Európai Szociális Chartát, de csak a minimumot, aminek még mindig nem része a tisztességes megélhetéshez való jog. Illuzórikusnak bizonyult az egységes szociális Európáról és a sikeres szociális piacgazdaságról alkotott elképzelés. Nincsen együttes fellépés az újonnan csatlakozott országok szakszervezeteivel. Remélik, hogy a válság elmúltával újabb lehetõség lesz a teljes integráció megvalósítására. Az eredmények: EU-tagságunk jelentõsen megszilárdította az új tagállamok és térségünk társadalmi, gazdasági és politikai stabilitását. Szakértõk szerint kikényszerítette a hosszú távú stratégiai tervezést, a fegyelmezett nemzeti gazdaságpolitikát, és jelentõs fejlesztési forrást biztosít. A magyar általános gazdasági szerkezet közeledett az EU vezetõ országainak struktúráihoz, a szolgáltatások arányának növekedésével és a mezõgazdaság arányának csökkenésével. Az EUhoz fûzõdõ gazdasági kapcsolatok már a társulási szerzõdés aláírását követõen (1991) dinamikus növekedésnek indultak, és a csatlakozás idejére külkereskedelmünk mintegy háromnegyede bonyolódott az unióval. Ugrásszerûen nõtt az újonnan csatlakozott országokkal folytatott kereskedelmünk és számottevõ többletet eredményezett (4 milliárd euró). Jelentõsen átalakult exportunk szerkezete: a csúcstechnikai termékek aránya már exportunk kb. egynegyedét teszi ki, s ez az arány megfelel a legfejlettebb országok exportstruktúrájának. A teljes jogú tagság segítette a tõkebeáramlás növekedését: a nem rezidensek magyarországi közvetlen tõkebefektetései (FDI) a csatlakozást megelõzõen csökkenõ tendenciát mutattak (2001: 4,39 milliárd, 2002: 3,19 milliárd,

142

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

2003: 1,89 milliárd euró). A csatlakozás évében megállt a zsugorodás, és növekedés kezdõdött (2004: 3,63 milliárd, 2005: 6,17 milliárd, 2006: 6 milliárd), 2007-ben és 2008-ban 4,5 milliárd euró körüli szintre mérséklõdött. Jobbá vált az ország finanszírozhatósága, és a válság közepette is mûködik a közösségi szolidaritás, biztosítottak a túlélési feltételek. Érdekeink képviselete az unióban összességében pozitív mérleget mutat, különösen az agrárpolitika, az energiaügyek kérdésében. Sikerült elkerülni a „kétsebességes Európa” veszélyét. Az uniós intézmények posztjaira kiírt pályázatokon az új tagországok közül a magyar szakemberek az átlagot meghaladó számban voltak sikeresek. Kialakult egy olyan közigazgatási kultúra, amely a csatlakozás nélkül nem, vagy csak sokkal késõbb jött volna létre. Nagymértékben nõtt hazánk ismertsége a tagállamokban. A régi tagállamok által fenntartott munkaerõ-piaci korlátozások alig érintették hazánkat, mivel nem volt tömeges munkaerõ-kiáramlás. Az uniós állampolgárok magyarországi földtulajdonszerzésének korlátozása egyrészt védi a magyar földet, másrészt azonban hátráltatja a magyar mezõgazdaság modernizációját. A magyar állampolgárok életesélyei azonossá váltak a régi EU-tagállamok polgáraiéval. Az unión belül könnyebbé vált a magyar–magyar párbeszéd, a természetes fejlõdés eredményeként kialakult régiókban újraéled az együttmûködés, amelyet eddig a határok léte gátolt. A problémák sokrétûek. A legnagyobb az, hogy felzárkózásunk az uniós átlaghoz nemcsak megtorpant, hanem távolodik is attól. Az Európai Unió Statisztikai Hivatala, az Eurostat adatai szerint a vásárlóerõ-paritáson számított egy fõre jutó magyar GDP 2004-ben még az EU-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

átlag 63,2 százalékát, 2007-ben 62,6 százalékát, 2008-ban pedig már csak 61,6 százalékát tette ki. Ezzel hazánk az újonnan csatlakozó tagállamok közül az utolsó helyen áll, miközben csatlakozó társaink fejlõdése folyamatos: Szlovákiában a 2000. évi 50,1 százalék 2007-re 67 százalékra, Csehországban 68,5 százalékról 80,2 százalékra, Lengyelországban 48,3 százalékról 53,3 százalékra, Észtországban 44,6 százalékról 67,9 százalékra nõtt. Egyes szakértõk szerint a GDP-felzárkózást csak 15–20 éves távlatban érdemes értékelni, és hasonló helyzetben volt Írország is. Magyarország bérfelzárkózása igen lassú, hazánk még a csatlakozás elõtti években hajtott végre gyors ütemû bérfelzárkóztatást, amely késõbb fenntarthatatlannak bizonyult, és részben korrigálni kellett. Kérdéses, hogy az uniós támogatási keretek felhasználásában élenjáró hazánkban milyen a felhasználás hatékonysága. Romlott az EU megítélése: az uniós tagság támogatása terén a 27 tagállam közül hazánk (31 százalék) alig elõzi meg a legalacsonyabb támogatottságot mutató Lettországot (27 százalék), míg a belépés idején 45 százalék volt a hazai támogatottság. A csalódottság okai közül szakértõk szerint az egyik az, hogy a csatlakozáshoz fûzött illuzórikus elvárások – rövid idõ alatt gyors bér- és életszínvonal-felzárkózás – nem teljesültek. Ebben a hibás költségvetési politika következményei, az adósságcsapda, valamint a globális pénzügyi válság miatti megszorítások is szerepet játszanak. Emellett az EU nem szabadította fel teljesen munkaerõpiacát, s a magyar export sem bõvült a remélt mértékben. Sajátos magyar elvárás volt, hogy az unió majd szükség esetén segít a határon túli kisebbség helyze-

SZEMLE

tének megoldásában, ám erre nem került sor. Míg Ausztria esetében egy szélsõséges párt kormányra kerülésekor szankciókat alkalmazott, Szlovákiát illetõen nem teszi meg ugyanezt, csak egy ideig „monitorozott”. A kedvezõ változásokat, így a határok átjárhatóságának elõnyeit, a lakosság széles rétegei – részben anyagi, részben más okokból – egyelõre nem veszik igénybe és ezért nem is érzékelik. Részben az EU-kommunikáció hiányosságai miatt, az állampolgárok nem tudják, hogy mennyi minden készül uniós támogatással hazánkban, pedig számos tapasztalat bizonyítja, hogy az unióról szerzett több ismeret jobb véleményt eredményez. Lemaradásunk fõ oka a szakértõi vélemények szerint a korábbi elhibázott költségvetési és gazdaságpolitika, a szükséges (költségvetési, adó-, oktatási, nyugdíj- és munkaerõ-piaci) reformok bevezetésének elmulasztása. Emiatt elmaradt a fokozódó mûködõtõkebeáramlás, a gyorsabb gazdasági növekedés és a nagyobb vállalati aktivitás. Az elhibázott politika és az indokolatlan mértékû „osztogatás” következménye volt az elkerülhetetlen fiskális kiigazítás, amely komoly növekedési áldozattal járt. Nem sikerült az ország komparatív elõnyeire alapozott, tudatos iparpolitika által támogatott gazdasági szerkezetet kialakítania, a magyar gazdaság mára az unió „beszállító-összeszerelõ alvállalkozásávᔠvált. Más közép-kelet-európai országok sikeresebben alakították át gazdaságuk szerkezetét. Magyarország – a többi visegrádi országgal ellentétben – nem alakított ki tudatos ágazati stratégiát, ezt döntést ráhagyta a piacra. Egy további ok az elmúlt húsz év legnagyobb részére kiterjedõ, elhibázott monetáris politika, amelynek lényege, hogy „a fo-

143 rint legyen erõs”. A túlzott monetáris szigor laza fiskális politikával párosult, amelyet tovább súlyosbított, hogy a hiányt az ország külföldi forrásokból finanszírozta, jelentõs adósságállományt halmozva fel. Az új tagországok között Magyarországon kiemelkedõen magas a külföldi vállalati tulajdon hányada. Ez azzal jár, hogy kedvezõtlen konjunkturális idõszakban visszaesik a mûködõ tõke beáramlása, és azt meghaladóan nõ az innen kivitt nyereség. Magyarország nemzetközi megítélését rontja, hogy lemaradásunk miatt a nemzetközi politikai és gazdasági szaksajtó egyre gyakrabban emlegeti hazánkat negatív példaként. Ezt tette Jan Figel, az Európai Bizottság mûvelõdési, szakoktatási és ifjúságügyi biztosa, Szlovákia korábbi fõtárgyalójának nyilatkozata, aki a Fico-kormány gazdasági eredményeit méltatva hazánk példájára hivatkozva arra figyelmeztette Pozsonyt, hogy vigyázzon az eredményekre, mert azokat könnyen el lehet veszíteni. „Öt éve Magyarország volt a legjobban felkészülve az uniós csatlakozásra, míg most az akkor csatlakozók sorának végén kullog. Jó lecke, hogy néhány év alatt nagyon rövid idõn belül az élrõl hátulra lehet kerülni”. Az EU és benne hazánk fejlõdésének perspektívájáról a mérvadó szakértõk nyilatkozatait érdemes idézni: Kovács László szerint abból kell kiindulnunk, hogy „az EU mi vagyunk, az unió 500 millió embert, és nem pár ezer brüsszeli bürokratát jelent. Az unió a polgárokért van, az integráció célja a polgárok jólétének és biztonságának megteremtése. A közös érdeknek jobban alá kell rendelni a nemzeti érdeket, amint ezt a jelenlegi válság kezelésének tapasztalatai is bizonyítják: a nemzeti önzésbõl született

144

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

elsõ reakciók nem voltak eredményesek, míg az unióé annak bizonyult. Az adózás terén is szükség van a harmonizációra, ami az USA 50 szövetségi államában már régen megoldott, míg ez az EU-ban 27féleképp történik, ami fékezi, hogy a vállalkozók élhessenek a lehetõségekkel. Az EU-nak a föderáció irányába kell fejlõdnie”. Martonyi János szerint az unió elõnye a kulturális és civilizációs intézményrendszere, a jogi gondolkodás, ezért helye lesz a világban. Az uniónak is részt kell vállalnia globális problémák megoldásában. Az unió fejlõdésének hibáit orvosolni kell, amint ezt a Lisszaboni Szerzõdés tette, amely a demokratikus deficit felszámolására irányul. Optimistán úgy véli, hogy a szerzõdés 2009. novemberi 1-jei hatálybalépésével az unió intézményi válsága lezárulhat, az EU fejlõdése folytatódik. Ennek keretében meg lehetne teremteni a közös energiapolitika infrastrukturális hátterét, fejleszteni lehetne az egységes energiapiacot, és tovább lehetne lépni a közös biztonságpolitika terén is. Magyarország számára az a kérdés, hogy tud-e okulni az öt év tapasztalataiból. Brüsszel és a lakosság közötti kapcsolatok javításához figyelembe vehetõ egy szlovák felmérés tapasztalata, miszerint az állampolgárok legfõbb forrása a televízió: majdnem kétharmaduk rendszeresen, a megkérdezettek fele pedig idõnként innen értesül az újdonságokról. Fontos szerepe van a nyomtatott sajtónak is, míg az internet csak a 34 éven aluli fiatalok körében használatos, a magánbeszélgetésekben az EU ritkán téma. A megkérdezettek 80 százaléka szerint az európai uniós információkat tervsze-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

rûen és rendszeresen terjeszteni kellene a középiskolások, s kisebb részt már az általános iskolások körében is. Szívesen vennék, ha a jövõben a televíziókban több vitamûsor lenne az uniós témákról, mindenekelõtt a szociális kérdésekrõl és az európai alapokból való pénzszerzés módjairól. Ehhez hozzátehetõ az is, hogy Magyarországon az EU népszerûségét növelné, ha legalább a köztévé esti híreiben rendszeresen bemutatnák azokat a projekteket, amelyek EU-támogatással sikeresen elkészültek.

III. A tények meggyõzõen igazolják, hogy a bõvítés valamennyi érintettje – a tagállamok és az unió egésze – nyertes, még akkor is, ha ezt az EU nem minden egyes állampolgára érzi így, s némelyek joggal. A megnövekedett unió kedvezõ hatással van térségünkre és a világra is. A globális kihívások elengedhetetlenné teszik a közös fellépést és érdekérvényesítést. A nyertesek sikerei az unió és a tagállamok közös erõfeszítéseinek révén születtek. A Lisszaboni Szerzõdés megteremti az unió fejlõdésének szervezeti és más kereteit. Az unió lehetõségei továbbra is adottak, a nemzeti feladatok elvégzése változatlanul az egyes tagállamok dolga. Hazánk számára a tanulságok levonása különösen fontos, hogy elõre tudjunk lépni jelenlegi helyzetünkbõl. Erre késztet többek között az is, hogy 2011-ben eleget tudjunk tenni az EU-elnökség feladatainak és egyúttal ki tudjuk használni ennek lehetõségeit az unió és hazánk javára.

n

145

SZEMLE

CSEKE ZOLTÁN–PUPOS TIBOR–PÉTER ZSOLT–NÓGRÁDI JUDIT

Az összevont gazdaságtámogatási rendszer kérdőjelei Az összevont gazdaságtámogatási rendszer bevezetésével a gazdálkodók többségének helyzete nem, vagy csak kismértékben változik, mivel a számukra kifizetett támogatások az elõzõ évek szintjén maradnak. Az újként belépõ, és a tevékenységüket 2006 után kezdõ gazdálkodók azonban hátrányos helyzetbe kerülhetnek, mivel õk nem rendelkeznek történelmi alapon szerzett kompenzációval. Elõzõek csak a nemzeti tartalékból számíthatnak jogosultság kiosztására az SPS-rendszerben, míg utóbbiak helyzetét (a problémát felismerve) a Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium a 160/2008. (XII. 18.) FVM rendeletben közzétett kiegészítõ történelmi bázisjogosultság kiosztásával igyekszik orvosolni. A korábban állattartással foglalkozó, földterülettel rendelkezõ gazdálkodók, akik jelenleg már felhagytak e tevékenység folytatásával, továbbra is megkapják – mintegy járadék jelleggel – a szerzett jogosultságaik után járó támogatási összegeket. Fontos kérdés, hogy az állattartással foglalkozni kívánó új belépõk helyzete hogyan alakul, képesek lesznek-e kezelni a számukra kedvezõtlennek ígérkezõ helyzetet. Szakmai szempontok alapján indokolt lenne, hogy a gazdálkodók e köre – az indulással járó gazdasági terhek mérséklése érdekében – elõnyben részesüljön. A földet bérbe adni szándékozó tulajdonosok már a jelen idõszakban megkötendõ bérleti szerzõdésekben szeretnének garanciákat arra vonatkozóan, hogy a szerzõdés lejártát követõen minden hektár földterületet továbbra is jogosultsággal együtt adhassanak bérbe, mivel a jogosultság nélküli területek értéktelenebbek lesznek, azok után alacsonyabb bérleti díjra számíthatnak. Az SPS-rendszerben, hasonlóan az eddigi közösségi mezõgazdasági támogatásokhoz, a támogatást a terület használó-

ja (bérlõje) szerzi meg, azonban lényeges különbség lesz az eddigiekhez képest, hogy a jogosultságot a bérlõ meg is tarthatja a szerzõdés lejártát követõen.

Bevezetés Az Európai Unió közös agrárpolitikájának 2003. évi reformja (1782/2003/EK) alapvetõ változtatásokat vezetett be a közvetlen mezõgazdasági támogatások területén. Ennek egyik fontos eleme: az összevont gazdaságtámogatási rendszer (Single Payment Scheme, a továbbiakban: SPS). A Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: FVM) eredeti szándéka szerint 2009-tõl a gazdálkodók már az SPS szerint jutottak volna hozzá a támogatási összegekhez. Az elhúzódó alkotmányossági vizsgálat miatt azonban egyre valószínûbb, hogy 2009-ben is az elõzõ évek gyakorlata (SAPS – top-up rendszer) alapján történnek majd a kifizetések. Az FVM sajtóirodája szerint az SPS gyors bevezetése nemzeti gazdaságpolitikai érdekbõl történik. A bevezetés szükségességét az alábbiakkal indokolják: „kiszámíthatóvá teszi a támogatások alakulását, leegyszerûsíti az igénylést, fékezi a rossz minõségû földek rendszerbe való áramlását, ezáltal a spekulációt, stabil földbérleti rendszer kialakulását segíti elõ, jövedelem kiegészítést biztosít 1 millió magyar földtulajdonosnak, kiszámíthatóbb bérleti díjakat tesz lehetõvé, a piaci igényekhez jobban alkalmazkodó gazdálkodási szerkezet ösztönzésén keresztül ösztönzi a hatékonyságot”. (FVM, Sajtóiroda, 2008). Az SPS egyik kétségtelen elõnyeként értékel-

146

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

hetõ, hogy a gazdálkodók szabadon választhatják meg termelési szerkezetüket, ennek tehát nem lesz hatása a támogatások lehívására, ebbõl eredõen vélhetõen több gazdálkodó veszi majd figyelembe a piaci keresletet. A „termelési szabadságot” azonban mérsékli a kölcsönös megfeleltetési rendszer szabályainak bevezetése, amely egyrészt körültekintésre inti a gazdálkodókat, másrészt szavatolni igyekszik a minõséget a fogyasztók számára. Az elõzõkben felsorolt elõnyök ellenére az érintettek véleménye több kérdésben is jelentõsen eltér egymástól. Feltehetõ a kérdés: a bevezetést illetõen miért nincs konszenzus a szakmai szervezetek között? Kiket érinthet hátrányosan az agrártámogatások elosztási rendszerének változása? Dolgozatunkban e kérdésekre próbálunk választ adni. Igyekszünk rávilágítani arra, hogy mire számíthatnak az SPS-rendszer „régi és új” szereplõi, az állattenyésztéssel vagy a növénytermesztéssel foglalkozók, a földtulajdonosok és a bérelt földterületen gazdálkodók.

A bevezetésre kerülő SPSrendszer jellemzői Fontosnak tartjuk hangsúlyozni, hogy az SPS-rendszer bevezetése során bekövetkezõ változás 5–5,5 millió hektár földterület tulajdonosát (1,2 millió fõ), közel 200 ezer támogatásra jogosult gazdaságot és évi 1,3 milliárd euró támogatási összeget érint. Magyarország az ismert SPSváltozatok közül a hibrid modell (a történelmi és regionális modell ötvözött változata) bevezetése mellett döntött. Ebbõl következik, hogy a támogatási összeg elosztásának alapját adó jogosultság két komponensbõl, egy történelmibõl és egy regionálisból tevõdik majd össze. A törté-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

nelmi komponens megállapításához ki kellett jelölni egy vonatkozási évet (bázis év), amely alapján történelmi bázisjogosultságok kerültek megállapításra és kiosztásra. Az FVM 2006-ot jelölte meg vonatkozási évként. Ennek megismerése – mondhatni, ismertté válásának pillanatában – megosztotta a gazdatársadalmat, mivel csak azon területek vonatkozásában képzõdött történelmi bázisjogosultság 2006-ban, amely területek nemzeti kiegészítõ támogatásra (top-up) voltak jogosultak. A történelmi bázisjogosultság a földterület 2006. évi használóját illette meg, aki azt szabadon átruházhatta. Ebbõl eredõen a vonatkozási év ismertté válása óta az érintettek körében folyamatosan zajlik a történelmi bázisjogosultság átruházása. Ez a lehetõség 2009. február 3-án „befagyasztásra” került. [MVH 2008] Az SPS-rendszer bevezetésének elsõ évében osztják ki elsõ alkalommal a támogatási jogosultságokat. Az így kiosztott támogatási jogosultságok a termelõ tulajdonává, úgynevezett vagyon értékû joggá válnak, tehát minden termelõ meghatározott darabszámú jogosultságot kap, és minden jogosultságnak lesz egy meghatározott értéke. A jogosultságok száma a földhasználó számára a bevezetés évében, hektárban megállapított támogatható területtel lesz egyenlõ. A támogatási jogosultságok nemzeti tartaléka lesz hivatott kezelni azokat a különleges helyzeteket (gazdaságszerkezet átalakítása, mezõgazdasági tevékenységüket kezdõ gazdálkodók), amelyeknek érintettjei egyébként nem, vagy csak méltánytalanul kis mértékben jutnának támogatáshoz. A támogatási jogosultságok komponensei közül a regionális komponens minden gazdálkodó számára azonos értékû lesz, a kiegészítõ komponens pedig a referencia-idõszakban igényelt közvetlen tá-

147

SZEMLE 1. táblázat. A jogosultságszámítás komponenseinek becsült értéke Történelmi komponens Dohány (Burley) (ha) Dohány (Virginia) (ha) Rizs (ha) Hízott bika (db) Anyatehén (db) Marha extenzifikációs prémium (db) Tej (kg) Anyajuh (db) Hátrányos térségek anyajuh kiegészítõ (db) GOFR (ha) Regionális komponens (ha)

Érték (euró/egység) 1200 1500 150 120 14 50 0,03 3 2 50 90

Forrás: (MVH, 2008)

mogatások értéke alapján kerül kiszámításra. Az SPS-rendszer tehát nem két különálló támogatásból áll, hanem bevezeti a támogatási jogosultságok rendszerét, és ezek értékében egyesíti az átalánytámogatást és a szektorspecifikus kiegészítést. [Nyújtó et al. 2008] A támogatási jogosultságok elsõ alkalommal történõ megállapítását követõen az egyes támogatási jogosultságokat a jogosultság számának megfelelõ terület használatával lehet igénybe venni. Ez azt jelenti, hogy 10 db meghatározott értékû jogosultság 10 ha terület használatával lesz aktiválható. Az 1. táblázat a történelmi és regionális komponensek becsült, várható értékét foglalja össze.

Az érintettek támogatásának várható alakulása az SPS-rendszerben Az egyes érintettek az SPS-rendszer bevezetésének eltérõ hatásaival szembesül-

nek, amely hatások lehetnek kedvezõek és nagyon kedvezõtlenek is. A továbbiakban azonosítjuk a véleményünk szerint gyakorlatban elõforduló eseteket, és modellszámítás alapján körvonalazzuk a várható hatásokat. A gyakorlatban elõforduló és kezelendõ lehetséges eseteket az alábbiakban foglaljuk össze: 1. A 2006. évben történelmi bázisjogosultságot szerzettek köre. A sajátosságok miatt külön-külön vizsgálandók: a. Állattenyésztéssel foglalkozó, földterülettel rendelkezõk (szarvasmarha- és juhtartás) b. Növénytermesztéssel foglalkozók (GOFR-növények, Virginia és Burley dohány, rizs) 2. Azok a gazdálkodók, akik a 2006. év után új belépõként léptek be a rendszerbe, azaz belépésükig nem rendelkeztek történelmi bázisjogosultsággal.1 3. Azok a gazdálkodók, akik az SPSrendszer bevezetése után új belé-

1 A modell nem számol a 160/2008. (XII. 18.) FVM rendelet alapján kiosztani tervezett kiegészítõ történelmi bázisjogosultsággal, aminek megvalósulása esetén az ebbe a kategóriába tartozó termelõk helyzete lényegesen javul.

148

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

2. táblázat. A 2006. évben jogosultságot szerzettek támogatása az SPS-rendszerben

Megnevezés

Állattenyésztéssel foglalkozó

2006. után tevékenységgel felhagyó Állattenyésztés- Növén ytermeszsel felhagyó téssel felhagyó mezõgazdasági termelõ (euró)

Növénytermesztéssel foglalkozó

Történelmi komponens 50 db tehén 7000l/db tejhozam 1 ha terület (kukorica) 50 ha szántó(GOFR) Történelmi komp. összesen Regionális komp. összesen Összesen (SPS-ben lehívható támogatás)

700 10 500 50 – 11 250 90 11 340

põként, tevékenységüket megkezdõ mezõgazdasági termelõnek minõsülnek, történelmi bázisjogosultsággal nem rendelkeznek. A továbbiakban az SPS-rendszer által generált hatásokat az elõzõekben képzett esetekre a számok tükrében is szemléltetjük. A modellszámításhoz az 1. táblázatban közölt értékeket használjuk fel. Az eredményeket a 2. táblázatban foglaltuk össze. 2. táblázatban szereplõ számadatok több fontos, jelen idõpontig nem kellõ súllyal kezelt problémára hívják fel a figyelmet. Az 1. csoportba tartozó, mezõgazdasági tevékenységet folytató termelõk (állattenyésztéssel és növénytermesztéssel foglalkoznak) 2006. évben történelmi bázisjogosultságot szereztek. Ismert, hogy a növénytermesztésben megszerzett jogosultságot csak területhasználattal lehet aktiválni, azaz a támogatási összeget lehívni. A növénytermesztéssel foglalkozó mezõgazdasági termelõ a történelmi és regionális komponenst egyaránt megkapja. Ennek összege 7000 euró. Az állattenyésztéssel foglalkozó mezõgazdasági termelõ, aki esetünkben 1 ha területtel jelentkezik be a rendszerbe

2500 2500 4500

700 10 500 50 – 11 250 90

2500 2500 90

7000

11 340

2590

(történelmi bázisjogosultságának realizálása érdekében), 11 340 euró támogatásra jogosult. A jelenleg ismert szabályozási keretek között érdekes szituációt vetít elõre a 2006. évet követõen a mezõgazdasági termeléssel felhagyók esete. Ez azt jelenti, hogy a termeléssel felhagyó mezõgazdasági termelõk az SPS-rendszerben jogosultságukat nem veszítik el. Az állattenyésztéssel foglalkozó, földterülettel rendelkezõ termelõ (amennyiben legalább 1 ha területtel bejelentkezik), történelmi bázisjogosultságát továbbra is lehívhatja. Gyakorlatból merített példát is lehet említeni. Külföldi tulajdonú cég megvásárolt Magyarországon egy 500 db-os tehenészeti telepet, a tevékenységet felszámolja, csak borjúnevelés lesz a telepen. Természetesen rendelkeznek a jogosultságok aktiválásához szükséges feltételekkel, ezért a felszámolt állomány utáni támogatásra biztosan számíthatnak. A növénytermeléssel felhagyó mezõgazdasági termelõ esetében a változás csak a regionális komponensben jelentkezik, mivel azt csak egy ha után kapja meg. Ezek az esetek azért érdemelnek kiemelést, mivel a KSH 2007. évi jelentése szerint – a szarvasmarha- és a puly-

SZEMLE

kaállomány kivételével – az állatállomány csökkenésének trendje folytatódik. Tehát várhatóan növekedni fog azok száma, akik az SPS-rendszerben csak támogatásigénylõként jelennek meg [KSH 2008]. A bázisév rögzítése kedvezõtlenül érintheti azokat az állattartással foglalkozó termelõket, akik az ágazati méretet növelni kívánják, mivel a létszámfejlesztéshez kötõdõen új jogosultságot nem kapnak, jogosultságuk a megszerzett szinten marad. Alternatíva lehet számukra a jogosultság vásárlása, amit viszont (földterület nélküli értékesítés esetén) 50 százalékos elvonás terhel. Ebben az esetben fontos kérdés, hogy az elvonás mire vonatkozik. Valószínûsítjük, hogy ez a jogosultság értékére, és nem annak darabszámára. A növénytermesztéssel foglalkozó termelõ esetében ez rendkívül fontos kérdés. A jogszabálytervezet errõl ugyanis konkrétan nem rendelkezik. Tételezzük fel, hogy 50 ha tulajdonosa értékesíteni kívánja jogosultságát. A tervszámok alapján a jogosultság összes értéke 7000 euró. A jogosultság vételi árát több tényezõ befolyásolja. Valamennyi elméleti – alábbiakban részletezett – esetre ható árszabályozó tényezõként kell figyelembe venni: a mezõgazdasági termelés jövedelemtermelõ képességét, valamint azt, hogy az SPS-rendszer meddig marad fenn (2013?). A lehetséges ügyletek a következõk lehetnek: l Jogosultságvásárlás föld vagy földhasználati jog nélkül. Ebben az esetbe az 50 százalékos elvonás miatt a jogosultság értékösszege csak 70 euró/ha lesz, a másik része, 70 euró/ha, elvonásra kerül a nemzeti tartalék javára. Ez az ügy-

149 let nem tekinthetõ életképesnek, mivel az eladó lényeges összegtõl esne el. A jogszabály célja teljes mértékben találkozik az ügylet szereplõinek érdekeivel, gátat szab a spekulációs célú ügyleteknek. l Jogosultságvásárlás föld vagy földhasználati joggal. Ebben az esetben nincs elvonás, a vételár alku tárgya, az árszabályozó tényezõk fontos szerepet kapnak. Ha feltételezzük, hogy 25 db tehénlétszámmal akarjuk állományunkat fejleszteni, vásároljunk 25 tehénre és 175 ezer kg tejre szóló jogosultságot. Mi alakítja ki a jogosultság piaci árát? Ennek kifejtése túlmutat a dolgozat célján. Ezért fogadjuk el, hogy az adott jogosultsághoz kapcsolódó éves támogatási összeg értéke, ami összesen 5600 eurót tesz ki (25 x 14 = 350 euró, és 25 x 7 x 30 = 5250 euró). Ennek azonban csak 50 százaléka lesz számunkra lehívható. Kifizetünk 5600 eurót, de csak 2800 eurót aktiválhatunk vagyoni értékû jogként? A különbséget rendkívüli ráfordításként kell elszámolni? Kit terhel az 50 százalékos elvonás? Véleményük szerint ez is tisztázandó kérdés. Bonyolítja a helyzetet, hogy alapesetben a jogosultság aktiválása elválaszthatatlan a legalább 1 ha területhasználattól.2 Kérdés tehát, hogy vásárlóként érdekemben áll-e az eladó 1 ha területét is megvásárolni, vagy csak annak használati jogát, mivel ez utóbbi esetben az elvonás nem érvényesíthetõ. Ez a jogszabályi környezet erõteljesen lokalizálja a jogosultságok értékesítését. Az új rendszer tehát nagymértékben behatárolja a fejleszteni kívánó termelõk

2 Várhatóan a föld nélküli állattartók úgynevezett „különleges jogosultságot” igényelhetnek, amelynek feltétele a korábbi állatállomány felének fenntartása lesz.

150

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

mozgásterét. A földterülettel rendelkezõ, állattartással foglalkozó termelõknek szerzett jogokat biztosít, akik kvázi „potyautasként” maradhatnak a rendszerben. Mindez arra hívja fel a figyelmet, hogy a jogosultságok aktiválásának a termeléshez is kötõdnie kellene, de tisztában vagyunk azzal a ténnyel, hogy az SPS-rendszernek ez a tulajdonsága nem nemzeti választás függvénye. A termelõk 2. csoportjába azokat soroltuk, akik 2006. év után érintettjei a rendszernek. E termelõk közös jellemzõje, hogy történelmi komponenssel nem rendelkeznek. Véleményünk szerint nem megengedhetõ, hogy a 2. csoportba sorolt termelõk hátrányos helyzetbe kerüljenek. Jogos elvárás, hogy õk is részesüljenek – a különleges helyzetbe kerültekhez hasonlóan – támogatási jogosultság kiosztásából. Valószínûleg ezt a helyzetet ismerte fel az FVM, amikor megalkotta a 160/2008. (XII. 18.) FVM rendeletet, amelyben a 2006 után az SPSrendszerbe belépõk helyzetén igyekszik javítani, és számukra kiegészítõ történelmi bázisjogosultság kiosztásáról gondoskodik. A rendeletben foglaltak megvalósulása esetén a speciális helyzetbe került termelõk (akik nem szereztek történelmi bázisjogosultságot) kilátásai lényegesen javulnak a korábbi szabályozáshoz képest. Az SPS-rendszer bevezetéséhez kapcsolódó törvénytervezet körvonalazza azokat a mezõgazdasági termelõket, akiknek támogatási jogosultságát a nemzeti tartalékból kell biztosítani. Ezek a következõk: l különleges helyzetbe kerültek, vagy gazdaság szerkezet-átalakítási, illetõleg fejlesztési programban vesznek részt, vagy mezõgazdasági tevékenységet megkezdõ

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

mezõgazdasági termelõnek minõsülnek, illetõleg l az egységes támogatási rendszerre való átállás eredményeképpen különleges helyzetbe kerültek, és megfelelnek a támogatási jogosultságok elsõ alkalommal történõ kiosztására a közösségi jogi aktusokban, valamint jogszabályban meghatározott feltételeknek. A törvénytervezet szerint, ha a jogosultság kiosztására a nemzeti tartalékból kerül sor „a jogosultság egységértékét a nemzeti támogatási felsõ határ, a támogatásra jogosult összes terület, illetve a támogatási jogosultságok átlagértékének figyelembevételével egységesen kell megállapítani.” [Mikó et al. 2008] Véleményünk szerint feszültség forrása lehet a nemzeti tartalékból kiosztandó jogosultság egységértékének alakulása, mivel egyrészt ennek számszerûsítése csak akkor lehetséges, ha a jogos igények ismertek, és az erre a célra rendelkezésre álló keretbõl visszaosztásra kerülnek, másrészt az átlagérték is csak ekkor határozható meg, aminek számítási módja jelenleg még nem ismert. A 3. csoport helyzete speciálisnak tekinthetõ, mivel õk a termelés indításánál nem rendelkeznek jogosultsággal, ezért támogatási jogosultságot csak a nemzeti tartalékból igényelhetnek a jogszabálytervezet szerinti átlagértéken.

Földtulajdonosok és bérlőik viszonya és helyzete az SPSrendszerben 2007-ben az ország teljes területének 40 százalékát gazdasági szervezetek, 30 százalékát egyéni gazdálkodók használták, a fennmaradó 30 százalék fele nem

SZEMLE

mezõgazdasági hasznosítású, másik fele pedig gazdaságra nem azonosítható terület volt. [KSH 2008] A gazdasági szervezetek által használt terület az 1994. évi LV. számú termõföldrõl szóló törvény alapján valamilyen bérleti jogviszonyhoz kapcsolódik. A bérbe adott területek magas aránya elõrevetíti azt a problémát, hogy az SPS-rendszer bevezetése esetén a bérbeadók és a bérlõk között kötendõ szerzõdésben hogyan rendelkezzenek a bérleti díjat és a támogatási jogosultságokat illetõen. Mivel az SPSrendszerben a támogatási jogosultságot a terület használója fogja megszerezni3, ezért még egyáltalán nem tisztázott, hogy az a földtulajdonos, aki jelenleg adja bérbe a területét, és a bérleti jogviszony az SPS-rendszerben is fennáll, majd lejár, milyen módon tudja érvényesíteni azt a szándékát, hogy a területét újabb bérleti szerzõdés megkötése esetén jogosultsággal együtt adja bérbe. A SAPS – top-up rendszerben mindig az aktuális területhasználó (bérlõ) hívja le a támogatást, viszont az SPS-rendszerben a megszerzett jogosultság a bérlõnél marad a szerzõdés lejártát követõen. Tapasztalataink szerint a földtulajdonosok ezt szeretnék kivédeni, és már a jelenlegi idõszakban megkötendõ bérleti szerzõdésekben garanciát szeretnének arra vonatkozóan, hogy a szerzõdés lejártát követõen minden hektár földterületet továbbra is jogosultsággal együtt adhassanak bérbe, mivel – és ezt helyesen látják – a jogosultág nélküli területek értéktelenebbek lesznek, és tulajdonosaik alacsonyabb bérleti díjra számíthatnak. [Alvincz 2008] Jelenleg a hazai bérleti díjak a jobb minõségû földek esetében a föld árának

151 4–7 százaléka körül szóródnak, a földár pedig országos átlagban hozzávetõleg 400 ezer forint 2007-ben, hektáronként, amely 6 százalékos növekedést mutat az elõzõ évhez képest. [FVM 2008] Az SPS-rendszer abba az irányba igyekszik terelni a bérleti jogviszonyokat, hogy a földterület jogosultsággal együtt mozogjon, hiszen a bérlõk hiába tartanák meg a terület nélküli jogosultságaikat a bérleti szerzõdés lejárata után, jogosultságaikat nem aktiválhatják, ha nem tudnak azonos mértékben területhasználatot felmutatni. Természetesen az (50 százalékos elvonási szabály melletti) értékesítés lehetõségével is élhetnek, vagy kereshetnek olyan földterületet, amelyet számukra adnak bérbe jogosultság nélkül. A probléma pillanatnyilag a föld és jogosultság együttmozgásának technikai kivitelezésébõl adódik. A földbérlettel kapcsolatos másik fontos problémának tartjuk, hogy jelenleg sem a bérbe adó, sem pedig a bérlõ nem rendelkezik információval a bérlõ leendõ jogosultsági értékét illetõen, ezért ha a bérleti szerzõdésben úgy rendelkeznek, hogy a lejáratot követõen a bérlõ visszaadja a tulajdonosnak a bérelt hektárnak megfelelõ darabszámú jogosultságokat, akkor szembesülhetnek a jogosultság értékének problematikájával, mégpedig a következõk miatt. Ha a bérlõ már korábbi tevékenysége során megszerzett történelmi kompenzációval rendelkezik, ez értéknövelõ tényezõnek számít a jogosultság kiosztás során. A bérlõ jogosultsága annyi lesz darabszámban kifejezve, amekkora hektárra a jogosultság kiosztás évében egységes támogatási kérelmet nyújt majd be (eb-

3 A jelenlegi SAPS – top-up rendszerben is a terület használója, azaz a bérlõ jelentkezhet be a támogatásért.

152

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

ben a benyújtott igényben természetesen benne lesz a bérelt terület is). Így a bérlõnek a korábban történelmi alapon megszerzett kompenzációja mintegy „beépül” a kiosztás évében számára megállapított jogosultságok értékébe, a jogosultság darabszámokra arányosan elosztva. A bérleti szerzõdés lejártakor a bérbeadó nyilvánvalóan a bérbe adott hektárnak megfelelõ jogosultság darabszámot szeretné visszakapni. Ez a jogosultság darabszám értékben már több lesz (mégpedig a bérlõ történelmi alapon szerzett kompenzációjának egy jogosultságra jutó értékével) annál a jogosultsági értéknél, amelyet a tulajdonos saját maga szerzett volna, ha maga gazdálkodik, és a kiosztás évében benyújtja az egységes támogatási kérelmet. Ezt a bérleti szerzõdés lejártakor felmerülõ „érték-darabszám” problémát is már a jelenlegi idõszakban kötendõ bérleti szerzõdésekben kellene rendezni. Véle-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

ményünk szerint ezt az értékkülönbözetet a bérleti díjban lenne célszerû érvényesíteni annak érdekében, hogy a bérlõk ne kerüljenek hátrányos helyzetbe, ha megélhetésük forrását valóban a mezõgazdasági termelésben látják biztosítottnak. Gyakorlati tapasztalat azonban, hogy az érintettekben fel sem merül a „hogyan tovább?” kérdése a várható jogosultsági értéket, vagy a szerzõdés lejártát követõ idõszakot illetõen. A nem kellõ mélységû információk hiánya miatt fennáll a veszélye annak, hogy a bérleti szerzõdésekben a legkülönfélébb megállapodások látnak napvilágot. A vázolt problémák kezelése az illetékesek részérõl sürgõs intézkedést követel annak érdekében, hogy a mezõgazdaság számára káros folyamatok (termõföld értékcsökkenése, rossz minõségû földek elértéktelenedése, a bérleti pozíciók romlása stb.) beindulását megakadályozzuk. [Keszthelyi et al. 2008]

Irodalom Alvincz, J. (2008): Az Európai Unió agrártámogatási rendszere és a hazai földpiac, Gazdálkodás, 52. évfolyam 2. szám, Budapest, 158–171. pp. FM-Sajtóiroda (2008): Az SPS (összevont gazdaságtámogatási rendszer) magyarországi bevezetésérõl, és a bevezetést megalapozó törvénytervezetrõl, Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Sajtóiroda, 2008. május 28., Budapest. FVM (2008): A magyar mezõgazdaság és élelmiszeripar számokban 2008. Keszthelyi, Sz. (szerk.)–Pesti, Cs. (szerk.) (2008): A gazdaságok jövedelmének és a mezõgazdaság üzemszerkezetének várható változása 2010-ig, Agrárgazdasági Információk, 2008. 2. szám, Agrárgazdasági Kutató Intézet, Budapest. KSH, (2008): Mezõgazdaság 2007, Központi Statisztikai Hivatal, Budapest. Mikó, Z.–Szentirmay, Z. (2008): Elõterjesztés a Kormány részére az egységes mezõgazdasági támogatási rendszer bevezetésérõl, mûködtetésérõl, valamint az ezzel összefüggõ törvénymódosításokról szóló törvényjavaslatról, Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, Budapest. MVH (2008): Az SPS bevezetésének végrehajtási kérdései ppt., Twinning projekt képzés, Mezõgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal, 2008. szeptember 27–28., Veszprém.

SZEMLE

153

Nyújtó, F.–Szentirmay, Z.–Márton, A. (2008): Az összevont gazdaságtámogatási rendszer és a 2009. évi magyar alkalmazás, Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, Budapest. 1782/2003/EK rendelet (2003): http://www.fvm.hu/doc/upload/200505/ 1782_2003_ek.pdf 106/2007. (IX. 24.) FVM rendelet: CompLex CD Jogtár 160/2008. (XII. 18.) FVM rendelet: CompLex CD Jogtár 75/2007. (X. 02.) MVH Közlemény: http://www.mvh.gov.hu 74/2007. (X. 02.) MVH Közlemény: http://www.mvh.gov.hu 1994. évi LV. törvény a termõföldrõl, (2009): CompLex CD Jogtár

154

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

UNIÓS AKTUALITÁSOK KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

Az euróövezet néhány fontos statisztikai jellemzője Noha már a Római Szerzõdés is kimondta, hogy célja az eddigi legszorosabb szövetség az európai népek között, amit prosperáló közös piaccal kell elérni, az európai integráció történetében az övezet viszonylag új fejlemény, tíz éve alakult. A Maastrichti Szerzõdést 1992-ben kötötték meg. A szerzõdés a Gazdasági és Monetáris Unió bevezetésének érde-

kében követelményeket állapított meg az inflációs rátára, az államháztartás egyensúlyi mutatóira, a kamatlábakra és a valuta-átváltási ráták stabilitására vonatkozóan. A közös pénznem, az euró használatának fõbb elõnyei: a pénzügyi és gazdasági stabilitás, az árak átláthatóságának növekedése, az átváltási költségek megszûnése, az árfolyam-ingadozások

1. ábra. Az euróövezet kialakulása és bõvülése

155

UNIÓS AKTUALITÁSOK

megszûnése és a pénzügyi piacok hatékonyságának növekedése. 1995-ben rögzítették az új fizetõeszköz nevét (euró) és az átállási idõszak hosszát. 1997-ben Amszterdamban megkötötték a Stabilitási és Növekedési Egyezményt azzal a céllal, hogy biztosítsa a költségvetési fegyelmet az euró bevezetése után. Létrehozták az ERM II-t, (European Exchange Rate Mechanism – európai átváltási arány mechanizmus), amely az euróövezet „elõszobájának” tekinthetõ. Ebben a szakaszban, azaz az eurózónába lépést megelõzõ két évben – azon kívül, hogy érvényesíteni kell a korábban is megkövetelt kritériumokat – a tagállam nemzeti valutájának árfolyama nem lépheti át a megállapított árfolyamsávot. 1999-ben 11 ország részvételével megalakult az euróövezet, amelynek jegybankja az Európai Központi Bank. Ez irányítja az euróval kapcsolatos monetáris politikát, az egyes nemzeti bankoknak a pénzjegynyomtatás, a pénzverés és az elosztás feladata maradt. Hároméves átmeneti idõszak kezdõdött, az euróbankjegyek és -érmék bevezetéséig, amely után a tagországok nemzeti valutái megszûntek létezni. A döntés több mint 306 millió ember mindennapi életére hatott ki, napjainkban pedig az övezet lakosságszáma 329 millió fõ. 1 euróért induláskor l 1,95583 német márkát l 6,55957 francia frankot l 1936,27 olasz lírát l 166,386 spanyol pezetát l 200,482 portugál eszkúdót

5,94573 finn márkát 0,787564 ír fontot l 40,3399 belga/luxemburgi frankot l 2,20371 holland forintot l 13,603 osztrák schillinget l 340,750 görög drachmát kellett fizetni. 2001. január 1-jén Görögország csatlakozott az euróövezethez. 2002-tõl euróbankjegyeket és -érméket vezettek be. 2007. január 1-jén Szlovéniával bõvült az euróövezet, majd 2008. január 1-jén Ciprussal és Máltával is. A legújabb tagország, Szlovákia tagsága 2009. január 1-jén keltezõdött. Napjainkban 16 ország tartozik az övezethez1, amelyben az euró a hivatalos pénznem, közöttük immáron négy olyan tagállam is, amelyik 2004-ben csatlakozott az Európai Unióhoz. l l

Főbb mutatószámok A tagországok fejlettségükben nem tekinthetõk homogénnek. Az egy fõre jutó bruttó hazai termék (2007-ben, vásárlóerõ-paritáson számolva) a legalacsonyabb Szlovákiában és Portugáliában, míg a legmagasabb Luxemburgban volt, közöttük csaknem négyszeres a különbség2. Az Európai Unió 11 tagállama nem tagja az euróövezetnek: három régi tagállam, valamint az Európai Unióhoz késõbb csatlakozottak közül nyolc ország. (Nagy-Britannia és Svédország elutasította az euróövezetben való részvételt,

1 Angol elnevezése (Euro area) nyomán rövidítve EA-16 (illetve a mindenkori taglétszámnak megfelelõen jelölve). 2 A luxemburgi mutató némileg félrevezetõ lehet, mert az országban mért magas GDP megtermelésében jelentõs a nem rezidens munkaerõ szerepe. Írország és Szlovákia összehasonlításakor hasonló tényezõ nem játszik szerepet, az egy fõre jutó GDP-jeik között azonban még mindig jelentõs, több mint kétszeres különbség mutatkozik.

156

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

2. ábra. Az egy fõre jutó GDP vásárlóerõ-paritáson 2007-ben, euróövezet=100

szlovákiai férfiak esetében 70,4, nõkében 78,4 és a spanyolországi férfiak esetében 77,7, nõkében 84,4 év közötti értékekkel. 1995-höz képest mind a 16 országban, a férfiak, a nõk esetében egyaránt emelkedett a születéskor várható átlagos élettartam.

Dánia pedig 2011-ben másodszor is népszavazást készül tartani a kérdésrõl.) Az egy fõre jutó bruttó hazai terméknél kisebb mértékben szóródik a lakosság születéskor várható átlagos élettartama (amely szintén a fejlettség összefoglaló mutatószámának tekinthetõ) a 1. táblázat. Születéskor várható élettartam, év

Nõk Spanyolország Franciaország Ciprus Ausztria Hollandia Írország Németország Olaszország Finnország Görögország Málta Belgium Luxemburg Portugália Szlovénia Szlovákia Euróövezet*

1995

2006

Férfiak 1995

2006

81,8 82,2 79,8 80,1 80,6 78,3 79,9 81,6 80,4 80,1 79,6 80,4 80,6 79,0 78,5 76,5 80,9

84,4 84,4 82,4 82,8 82,1 82,2 82,4 81,6 83,2 81,9 81,9 82,3 81,9 82,3 82,0 78,4 82,0

74,4 73,9 75,3 73,4 74,7 72,8 73,3 75,1 72,9 75,0 74,8 73,5 73,0 71,7 70,8 68,4 74,0

77,7 77,4 78,8 77,2 77,8 77,5 77,2 77,9 76,0 77,2 77,0 76,6 76,8 75,5 74,5 70,4 76,0

Forrás: ENSZ EGB, Eurostat. *A 2006. évi adatok az Eurostat elõzetes becslései.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

Az utóbbi tíz évben az egész Európai Unió a világgazdaság fejlett, de különösen az ázsiai térséghez képest viszonylag lassan fejlõdõ régiójának számított, és ez igaz az euróövezetre is. A Nemzetközi Valutaalap (nagy részben becsült) adatai szerint e tíz év átlagában a világ gazdasági teljesítménye 4%-kal bõvült, az euróövezet növekedési üteme ennek kevéssel több, mint a fele volt, némileg lassúbb, mint az unió (EU-27) egészéé, míg az ázsiai fejlõdõ országok teljesítménye a világgazdaság átlagos bõvülési ütemének a kétszeresével növekedett évente. 2007-ben a ma az eurózónához tartozó 16 tagállam a világ népességének 5%-át és a világon megtermelt bruttó hazai terméknek – részben becsült adatok szerint, vásárlóerõ-paritáson számolva – mintegy 16%-át adta. Németország egymagában 4%-os arányt képviselt, Franciaország és Olaszország 3-3%-ot3. Az Európai Unió 27 tagállamának összesített bruttó hazai termékébõl az eurózóna részaránya 72% volt. Az egy fõre jutó GDP – szintén vásárlóerõ-paritáson – 27 700 PPS-re (vásárlóerõ-egységre) becsülhetõ. Az euróövezethez nem tartozó uniós tagországok népessége a világnépesség 2–3%-át tette ki, arányuk a világ összes GDP-jébõl átlagosan 6% volt (ennek meghatározó részét a három régi uniós ország tette ki), az egy fõre jutó GDP-jük 20 700 PPS. Az eurózóna országainak együttes bruttó hazai termékére vonatkozólag 1995 óta állnak rendelkezésünkre összehasonlítható idõsorok. Ezek szerint a ma az euróövezetbe tartozó országok (EA16) gazdasági növekedése az övezet

157 megalakulása elõtt, 1996–1998-ban évi átlagban némileg gyorsabb volt (2,3%), mint az azóta eltelt idõszakban (2,1%). Az euróövezeten kívüli uniós tagországok gazdasága mindkét idõszakban gyorsabban növekedett, mint az övezethez tartozó országoké. Ez utóbbiakon belül a vizsgált kilenc év átlagában Írország fejlõdött a leggyorsabban (évente átlagosan 6,6%-kal), Olaszország pedig a leglassabban (évi 1,4%-kal). Az euróövezeten kívüli EU-tagországok közül a leginkább Lettország gazdasága nõtt (évente átlagosan 8,1%-kal), a leglassabban pedig Dániáé (1,9%-kal). 2008-ban – a romló világpiaci konjunktúra hatására – az euróövezet bruttó hazai termékének az egy évvel azelõttihez viszonyított változása az elsõ három negyedévi szerény növekedés után a negyedik negyedévben csökkenésbe váltott át (–1,4%). Az euróövezet folyó fizetési mérlege 4 a 2007. évi szerény, 0,2%-os többlet után 2008-ban – 2001 óta elõször – a bruttó hazai termékhez viszonyítva 0,7%-os mértékû hiányt mutatott. A hiány Cipruson volt a legnagyobb (18%), de Görögországban és Portugáliában is meghaladta, Spanyolországban pedig megközelítette a 10%-ot. A legmagasabb többletet (6%) Németország érte el. A hiányt, illetve a többletet felmutató országok listája évek óta nagyjából állandó, elõjelváltozás 2001 óta mindössze két ország esetében fordult elõ 1-1 évben. Az euróövezet 16 országának átlagában a foglalkoztatottság aránya az 1999. évi 60,4%-ról 2008-ben 66,1%-ra emelkedett. A foglalkoztatottság Hollan-

3 Adatforrás: Világbank World Development Indicators. 4 Az IMF adatai szerint, az egyes tagországok fizetési mérleg egyenlegének összegeként számítva.

158

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

diában volt a legmagasabb, 77,2% és Máltán, valamint Olaszországban a legalacsonyabb, 55,2, illetve 58,7%. Az Európai Unió 27 országának átlaga lényegében megegyezett az euróövezet átlagával, ezen belül azonban Dánia mutatója 78,1, Svédországé 74,3, Nagy-Britanniáé pedig 71,5% volt. A foglalkoztatottak száma 2008-ban az euróövezetben (EA-16) 1,1%-kal, az Európai Unió egészében 1,2%-kal meghaladta az egy évvel azelõttit. Az euróövezet (EA-16) munkanélküliség rátája 2008-ban 7,5% volt, lényegesen kisebb, mint 1999-ben. Az Európai Unió egészében gyakorlatilag ezzel megegyezõ fejlõdés ment végbe. Az Eurostat adatai szerint 2008 decemberben a szezonális hatások kiszûrésével az euróövezetben (EA-16) a munkanélküliségi ráta a májusi 7,4%-ról 8,0%-ra, míg az unió egészében 6,9%-ról 7,4%ra emelkedett.

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

Maastrichti kritériumok A térség néhány említett, fontos gazdasági és munkaerõ-piaci mutatóján túl a nyilvánvalóan leginkább vizsgálandó mutatók a maastrichti kritériumok, azok teljesülése az övezeten belül és az övezeten kívüli uniós országok körében. Az államháztartás hiánya 2008-ban az euróövezetben (EA-16) átlagosan a bruttó hazai termék 1,9%-át tette ki (eredményszemléletben, az Európai Unió nemzeti számlarendszere, az ESA ’95 szerint). Az EU-27-ben átlagosan ennél nagyobb hiány mutatkozott (2,3%). Az euróövezetben 1999-tõl 2000-ig a hiány 1,3%ról 0-ra csökkent, majd 2003-ig több mint 3%-ra emelkedett, viszont azóta, egészen 2007-ig markánsan apadt. A hiány 2008-ban ismét nõtt. A 2008. évi hiány Franciaországban, Spanyolországban, Máltán, Görögországban és Írországban meghaladta a Maastrichti Szer-

3. ábra. Az államháztartás egyenlege a GDP százalékában 2008-ban

159

UNIÓS AKTUALITÁSOK

zõdésben meghatározott 3%-os értéket. Ezzel szemben négy országban többlet alakult ki: Cipruson 0,9, Hollandiában 1,0, Luxemburgban 2,6, Finnországban pedig 4,2%-os. Szlovákiában a hiány a GDP 2,2%-a volt. 2008-ban 1999-hez képest a 16 ország átlagában valamelyest nõtt a hiány. Hét országban javult az egyenleg. Az euróövezetbe nem tartozó uniós országok közül 2008-ban a 3%-os küszöböt hat ország, közöttük hazánk, a legnagyobb mértékben pedig Nagy-Britannia és Románia lépte túl. Az államháztartás bruttó adóssága 2008-ban az euróövezet 16 tagállamának átlagában is meghaladta a maastrichti kritérium 60%-ban elõírt maximumát, és a bruttó hazai termékük 69,3%ára rúgott. Ez magasabb, mint az Európai Unió többi tagállamának átlaga. Az euróövezetben (és egyben az unióban) a legmagasabb, 100% fölötti államadóssági mutatója Olaszországnak volt, de meghaladta a 60%-ot Ausztria, Málta, Németország, Portugália, Franciaország, Belgium és Görögország adata is. Szlovákia államadóssága 1999-ben a GDP 48%-át, 2008-ben 28%-át tette ki. A nem az euróövezetbe tartozó európai uniós tagországok közül 2008-ban egye-

dül hazánkban (73%) múlta felül az adósság a GDP 60%-át. A hosszú távú nominális kamatláb szintén konvergenciakritérium. (Nem több, mint két százalékponttal haladhatja meg a három legjobban teljesítõ tagállam átlagát.) 2008 átlagában az euróövezetben az átlagos hosszú távú kamatláb 4,30% volt, némileg alacsonyabb, mint az unió 27 tagországának átlagában mért 4,55%. A maastrichti kritériumot ebben az évben, csakúgy, mint az elõzõben, az euróövezet minden tagja, sõt az Európai Unió 25 tagállama teljesítette. (Hazánk és 2007-ben Románia, 2008-ban pedig Észtország nem.) Az eurózónában az éves átlagos kamatlábak 2000 és 2005 között évrõl évre mérséklõdtek, 2006-ban és 2007-ben átmenetileg kissé növekedtek, majd 2008-ben csekély mértékben ismét csökkentek. 2008 decemberében a hosszú távú nominális kamatlábak az euróövezet tagjai közül Görögországban, az övezeten kívüli uniós tagállamok közül hat országban múlták felül a konvergenciakritériumot. A harmonizált módszerrel mért fogyasztói árak növekedése is a maastrichti

4. ábra. Az államháztartás konszolidált bruttó adóssága a GDP százalékában

160

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

konvergenciakritériumok közé tartozik. A követelmény az, hogy egyik országban sem engedhetõ meg a legkisebb inflációjú három ország átlagát több mint másfél százalékponttal meghaladó áremelkedés. Ezt a követelményt az 1999-tõl 2008-ig tartó idõszakban csak 2005-ben tudta mind a 16 mai tagállam teljesíteni, ha pedig csak a mindenkori tagállamokat tekintjük, akkor is mindössze két évben, 1999-ben és 2005-ben. A fogyasztóiárnövekedés korábban évente általában 3–4, az euróövezetbe tartozó országban haladta meg a konvergenciakritériumokban megengedett maximumot. A mindenkori euróövezeten belül 2006ban Görögország és Spanyolország, 2007-ben Szlovénia és Írország nem tudta teljesíteni a követelményt, 2008ban pedig egyedül Szlovénia. (Külön eset Szlovákiáé, amely a vizsgált idõszakban csak három évben, 2005-ben, 2007-ben és 2008-ban teljesítette azt.) Az Európai

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

Uniónak az eurózónába nem tartozó tagállamai közül 2007-ben és 2008-ban egyaránt mindössze négy tudta teljesíteni a maastrichti kritériumot, mégpedig a három régi tagállam és Lengyelország. A harmonizált fogyasztóiár-index alapján az árak az euróövezet megalakulása, 1999 óta külön-külön a térség egyes országaiban 18 és 36% közötti mértékben emelkedtek5, átlagosan 23%-kal. Az euróövezet 16 államának átlagában a drágulás évenkénti mértéke 2008-ig nem mutatott érdemi eltérést, 2,1 és 2,4 százalék között ingadozott, azonban 2008ban az áremelkedés az euróövezetben 3,3%-ra, az Európai Unió egészében pedig (az elõzõ évi 2,3%-ról) 3,7%-osra gyorsult. A gyorsulás fõ tényezõje a világpiaci energiaáraknak az év elsõ felében bekövetkezett nagyarányú növekedése volt, amit nem kompenzált az árak második félévi csökkenése.

5 Kivéve Szlovéniát és Szlovákiát, ahol a növekedés 60, illetve 65%-os volt.

FRISS PÉTER

161

UNIÓS AKTUALITÁSOK

Az Észak-alföldi régióban mûködõ, a lakosság európai uniós tájékoztatását végzõ Europe Direct információs központok pályázatot hirdettek Szabolcs-Szatmár-Bereg, Jász-Nagykun-Szolnok és Hajdú-Bihar megyében „Az Európai Parlament egy ifjú tudósító szemével” címmel. Fõiskolán és egyetemen média-, illetve EU ismereteket hallgató diákok mutathatták meg, hogy miként keltenék fel az olvasóközönség érdeklõdését az EP-választások iránt. A megyei szûrõt követõen Szabolcs-Szatmár-Bereg megyébõl hat, Hajdú-Biharból négy, Jász-Nagykun-Szolnok megyébõl pedig három pályázat vett részt a régiós döntõben. A teljes mezõnyben legjobban szereplõ versenyzõ lehetõséget kapott arra, hogy pályamunkája szerkesztett formában megjelenjen az Európai Tükörben, ezt olvashatják alább. KRESZTYANKÓ ZSUZSANNA

Érdekünk az érdekképviselet Az Európai Parlament egy ifjú tudósító szemével 2004. május 1-jén a magyarok és még kilenc európai ország lakóinak szíve egy pillanatig egyszerre dobbant meg, amikor felhangzott Beethoven IX. szimfóniájának Örömódája. Teljes jogú tagokká váltunk az Európai Unióban (EU). A tagsággal számos kötelezettséget, ugyanakkor jogot is szereztünk. Európai uniós állampolgárként az egyik legfontosabb jogunkkal már 2004 júniusában élhettünk. Ekkor tartották az immár 25 tagúvá növekedett európai integráció európai parlamenti választásait. Akkor az Európai Parlamentben (EP) 24, általunk közvetlenül választott képviselõ foglalhatott helyet. Azért, hogy közelebbrõl bemutathassuk az EP-t, e mondatot kell ízekre szednünk. Miért 24 fõ? Mit jelent az, hogy közvetlenül választott képviselõk, és hol is vannak az ülések? Magyarország lakosságszámát tekintve a közepes méretû országok közé sorolható az EU-ban. A lakosság számának arányában kerül meghatározásra egy-egy ország EP-képviselete. A jelenleg érvényben lévõ Nizzai Szerzõdés szerint hazánkból 22 képviselõ fog elindulni, hogy csatlakozzon

az EP hét képviselõcsoportjának egyikéhez (vagy a független képviselõkhöz) és képviselje a magyar állampolgárokat. A képviselõket az állampolgárok közvetlenül választhatják meg. 30 évvel ezelõtt olyan reformot hajtottak végre az EP mûködésében, amely a világon az egyetlen olyan multinacionális parlamenti közgyûléssé tette, amelynek tagjait közvetlenül választja meg a jelenleg közel 400 millió (egészen pontosan 375 millió) európai szavazópolgár. EP-képviselõink mindennapos (de nem hétköznapi) munkájának pedig három ország három városa – Luxemburg, Strasbourg és Brüsszel – ad otthont. A válaszok újabb kérdéseket generálnak, amelyek megválaszolása segíti e cikk céljának elérését, ti. bemutatni e nagyszerû uniós szerv mûködését. Joggal merülhet fel egy magyar, román, bolgár, ciprusi, de még egy német, finn vagy dán állampolgárban is az a kérdés, vajon miért fontos az EU ezen intézménye? Ahhoz, hogy érvekkel igazolhassuk az EP-választások jelentõségét, látnunk kell, hogy mit tett az állampolgárok érdekeiért, az állampolgárok védelmében. Jogköre és feladatköre

162

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

1952 óta fokozatosan növekedett. Mára az EP megkerülhetetlen szervvé vált a közös költségvetés elfogadásakor, az Európai Bizottság (EB) kinevezésekor. Kötelezõ az Európai Tanács és az EB számára, hogy kikérje az EP hozzájárulását, ha a nemzetközi szerzõdéskötésekrõl vagy új tagok felvételérõl esik szó. Mégis még mindig felteheti egy szlovák, szlovén, cseh, lengyel állampolgár az elõbbi kérdést. Hát jó. Akkor lessük meg egy kicsit közelebbrõl az EP-képviselõk munkáját. Mi lehet a közös egy litván szívsebészben és egy magyar villanyszerelõben? Az egyik lehetséges válasz nagyon egyszerû. A könnyebb munkavállalás lehetõsége mindkettõjük számára egy másik EU-tagországban. Az EP elõzõ ciklusában egyrészrõl irányelveket fogadott el a kölcsönös diplomaelismerés ügyében, másrészrõl felszólította a régi tagországokat, hogy mielõbb nyissák meg kapuikat az új tagországok munkavállalói elõtt. És mekkora ereje volt a felszólításnak? Akkora, hogy 2008 végére már csupán négy ország alkalmazott korlátozásokat. Nézzünk egy másik példát! Hogyan tud 2009-ben beszélgetni egymással két barát, akik közül az egyik Lengyelországban él, a másik pedig Franciaországban? Olcsóbban. Az EP közremûködésével bevezették az eurotarifát, amely olcsóbbá tette a külföldi telefonálás díjait. És egy harmadik példa, amely nõként az egyik legfontosabb számomra. 30 évvel ezelõtt az EP-képviselõk között a nõk aránya 16,3 százalék volt, 2009-ben már 31 százalék. Az EP nõjogi szakbizottságának közremûködésével javult az EU-n belül a nõk és a férfiak közötti esélyegyenlõség. Hasonló állampolgári érdekeket védelmezõ intézkedés született a környezetvé-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

delem, a fogyasztóvédelem területén is, amelyekkel mindennap találkozunk – úgymint szigorúbb elõírások alkalmazása a tagországokban a gyermekjátékok gyártásakor és forgalmazásakor, a filmekben elhelyezett bújtatott termékreklámokra vonatkozóan vagy a fegyvertartást illetõen –, csak éppen bennünk nem tudatosul, hogy ezen döntések és intézkedések bölcsõje az Európai Parlament. A legtöbb tagállamban jogszabály teszi kötelezõvé az EP-képviselõk által meghozott uniós jogszabályok nemzeti jogba történõ átültetését. És mit várhatunk a következõ öt évben? Egyrészrõl várható, hogy nemsokára ratifikálják a Lisszaboni Szerzõdést, ennek következtében kibõvül, szélesedik a Parlament jogköre, beleszólása az európai döntéshozatalba. Másrészrõl pedig az európai uniós állampolgár számíthat arra, hogy a következõ öt évben a parlamenti napirendi pontok tartalmaznak majd számos, a hétköznapjainkat is érintõ kérdést, úgymint a nõi-férfi esélyegyenlõség, az egyenlõ bérezés ugyanazért a munkáért – hiszen jelenleg egy nõ ugyanazért a munkáért 17 százalékkal kevesebb fizetést kap, mint egy férfi. A parlamenti képviselõk további feladata lesz fogyasztói jogaink védelme, az, hogy minden állampolgár egyértelmûen tudja, hol, hogyan készítik, hol dolgozzák fel és csomagolják az éppen kosarában landoló termékeket. És persze minden olyan kérdésben, amelyet az állampolgárok petíció formájában a Parlament elé terjesztenek, hiszen ez is jogunk. A csatlakozással nemcsak kötelezettségeket szereztünk, hanem jogokat is. Jogokat közös jövõnk alakítására. A június 7-i szavazás csupán néhány perc az életünkbõl, de hatalmas lehetõséget, hogy beleszóljunk Európa jövõjébe.

n

163 OLVASÓLÁMPA

Kalliope Agapiou-Josephides és Jean Rossetto (szerk.): Chypre dans l’Union européenne (Ciprus az Európai Unióban) Bruylant, Bruxelles, 2006., 297 oldal

A francia és ciprusi szerzõk által írt, 2006-ben kiadott konferenciakötet nagyszerû alkalom arra, hogy egy méltatlanul mellõzött témáról, Ciprus és az Európai Unió viszonyáról, valamint a szigetországot érintõ más aktuális kérdésekrõl ejtsek szót. Maga a tanulmánykötet három részre tagolódik – Ciprus csatlakozása az unióhoz, az újraegyesítés kérdése és egyes politikák érvényesülése Cipuson –, e témaköröket azonban célszerûnek tartom egy negyedik, felvezetõ témával kiegészíteni, vázolva röviden azt a szituációt, amelyben az ország a csatlakozást megelõzõen volt.

1. A ciprusi kérdés 1 Ciprus, a Földközi-tenger keleti részének legnagyobb szigete (amely így is alig 10 ezer négyzetkilométer), fontos közlekedési csomópont Európa, Afrika és Ázsia között. Ez a földrajzi fekvés számos pozitív – elég, ha csak a sziget idegenforgalmi és befektetési vonzerejére gondolunk – és negatív következménnyel járt és jár még ma is; így többek közt ennek köszönhetõ, hogy a nagyhatalmak versengtek érte: csaknem háromszáz évnyi török uralom után, 1878-ban brit befolyás alá került, és csak az 1959-ben aláírt háromhatalmi (Görögország, Törökország és Nagy-Britannia) szerzõdés

megkötése után nyerte el függetlenségét. A Ciprusi Köztársaság 1960-ban kiadott alkotmányában egyrészt megtiltották a sziget Görögországhoz való csatolását (enosis), másrészt a görög közösség javára 70–30 százalékos arányban osztották meg a szigeten élõ két nép között a hatalomból való részesedését, így például a kormányszervekben, a közhivatalokban és a katonaságban betölthetõ tisztségek arányát. Ez a berendezkedés igazából sem a görög, sem a török népesség igényeinek nem felelt meg, így már 1963 decemberében nyílt töréshez vezetett, amikor Makariosz érsek vezetésével új, tisztán görög kormányt alapítottak, és szinte minden téren – fegyveres támadások formájában is – korlátozták a török lakosság jogait. A polgárháborúba torkollt helyzetben eredménytelennek bizonyult a brit, majd az ENSZ-békefenntartók beavatkozása. 1967-ben, a görögországi katonai junta hatalomátvétele után átmenetileg fordulat következett be az addig erõsen enosis-párti ciprusi politikában: inkább a semlegesség és a törökökkel való megbékélés került elõtérbe, mint az anyaországhoz való csatlakozás. Ez az elhidegülés végül 1974 júliusában ért véget, amikor is egy puccsot követõen Nikosz Szampszon lett az elnök, aki kinevezése után azonnal meghirdette a sziget Görögországgal va-

1 A témáról 2000-ig jó áttekintést nyújt Marinov Iván: A ciprusi konfliktus. Letölthetõ: http://konfliktus.index.hu/ciprus.html (2009.05.28.)

164

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

ló egyesítését. Ígéretét azonban már nem tudta teljesíteni, Törökország ugyanis csapataival partra szállt Cipruson, és elfoglalta a sziget északi felét. 1983 – az egyedül Ankara által elismert Észak-ciprusi Török Köztársaság kikiáltása – óta a zöld vonal 2 névre keresztelt demarkációs vonal szeli ketté Ciprust, magát a fõvárost is szétszakítva. A vonal etnikai, politikai, gazdasági és társadalmi választóvonallá vált: déli részén zömében ortodox vallású görögök (a közel 780 ezer fõs lakosság 77 százaléka), északon pedig muzulmán vallású török (18 százalék) élnek. A Ciprusi Köztársaság 2004-ben csatlakozott az Európai Unióhoz, kiemelkedõ gazdasági mutatóinak köszönhetõen pedig 2008tól az eurót is bevezették. Ezzel szemben a csaknem homogénnek tekinthetõ török lakosságú északi terület gazdasága elmaradott, jelentõs a munkanélküliség, és javulás csak a déli terület uniós csatlakozását követõen volt tapasztalható, amely nem kis mértékben köszönhetõ az uniós támogatásoknak.

2. Ciprus csatlakozása az Európai Unióhoz 3 Ciprus már a hatvanas évek elején élénk érdeklõdést mutatott az Európai Gazdasági Közösség iránt: 1962-ben, az Egyesült Királysággal karöltve kérte felvételét, majd a hetvenes évek elején újra. Ez utóbbi kérelemnek már kézzelfogható eredménye is lett: egy 1972 decemberében aláírt és 1973-ban hatályba lépett

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

társulási szerzõdés. A szerzõdés vámunió létrehozatalát irányozta el, kettõ ötéves fázisban, a török invázió azonban módosította az eredeti elképzeléseket, és a Közösség az elsõ szakaszt 1986-ig kitolta, továbbá a második szakaszt újabb két lépcsõre bontotta. Ciprus (harmadik) felvételi kérelemét 1990. július 4-én nyújtotta be az Európai Uniónak, amelyre 1993-ban kapott pozitív választ. Sokáig Ciprus megosztottsága képezte a csatlakozás akadályát, de a kilencvenes években megfordult az unió logikája: Ciprus uniós csatlakozása egyfajta katalizátor lehet, amely megoldja majd az egyesülést. Így Ciprus az 1997 decemberében megtartott luxemburgi EU-csúcstalálkozón – görög közbenjárásra – hivatalosan is ígértet kapott a csatlakozási tárgyalások megindítására (annak ellenére, hogy Franciaország, Olaszország, Hollandia és Németország ellenezte ezt). Kényes kérdés volt Törökország álláspontja: ellenezte Ciprus csatlakozását, elõször a NATO-bõvítés megtorpedózásával, majd pedig az észak-ciprusi területek annektálásával fenyegetve meg a NATO-t, illetve Ciprust. Ezt a helyzetet az unió azzal – az egyébként Törökország által sugallt – taktikával oldotta fel, hogy összekapcsolta a két ország kérdését: így 1999-ben a helsinki EU-csúcs konklúzióiban egyrészt kijelentették, hogy a ciprusi kérdés megoldása nem elõfeltétele a csatlakozásának, egyben elfogadták Törökország tagjelölti ország státusát. 2002 júliusában, Sevillában, ugyanezen taktika alapján az Európai Tanács jelezte, hogy a

2 Az elnevezés onnan származik, hogy amikor Peter Young, a ciprusi brit támaszpontok vezetõje még 1963-ban létrehozott egy ütközõzónát a görög és a török ciprióták között, a térképén zöld filctollal húzta meg köztük a választóvonalat. 3 Lásd Abdelkhaleq Berramdane: Chypre et l’Union européenne c. tanulmányát a kötet 29–57. oldalán.

OLVASÓLÁMPA

csatlakozási szerzõdésben megoldást keresnek a megosztottság kérdésére, és pénzügyi támogatást biztosítanak az északi résznek a fejlesztésekre, valamint – elismerve az idõközben Törökországban lezajlott reformokat – ígéretet tettek arra, hogy 2002 végén döntést hoznak a török felvételi kérelem következõ lépésérõl. Ez a taktika végeredményben sikeresnek bizonyult, és 2003 áprilisában, Athénban aláírhatták a csatlakozási szerzõdést Ciprussal is.4 A sziget megosztottságának kérdése új, eddig ismeretlen helyzet elé állította az Európai Uniót, amely nem volt megoldható a német egyesüléshez hasonló egyszerû jogi eszközökkel. Így a szerzõdéshez csatolt 10., Ciprusról szóló jegyzõkönyv határozza meg a közösségi jog alkalmazása szempontjából a sziget speciális helyzetét. Ennek kiindulópontja, hogy a közösségi vívmányok alkalmazását felfüggesztik a török ellenõrzés alá tartozó területen, azonban a Tanács egyhangúlag határozhat e felfüggesztés visszavonásáról és a csatlakozási feltételek kiigazításáról, azaz a közösségi jognak az északi részre való kiterjesztésérõl, ehhez nem lesz szükség újabb csatlakozási tárgyalásokra és formális csatlakozásra (tekintettel arra, hogy az EU nem ismeri el az Észak-ciprusi Török Köztársaságot). A közösségi jog ciprusi török területeken

165 való felfüggesztése ugyanakkor semmiben sem gátolja az ezen területek gazdasági fejlõdésének elõmozdítására irányuló intézkedéseket, amelyek egyrészt közvetlen támogatások,5 másrészt a kereskedelmet ösztönzõ intézkedések formájában6 jelenhetnek meg. A 3. jegyzõkönyv értelmében speciális rendelkezések vonatkoznak az Egyesült Királyság szuverenitása alá tartozó támaszpontokra, itt a közösségi jognak csak a meghatározott rendelkezései alkalmazandók, így többek között az adózás, a vám-, a kereskedelem- és a mezõgazdasági politika.

3. Ciprus az Európai Unióban Ciprus csatlakozásának feltételei7 – a megosztottság kérdését leszámítva – nem vetettek fel túlzottan sok problémát a tárgyalásokon (összehasonlítva például a Lengyelországgal a mezõgazdaságról, a balti államokkal az orosz kapcsolatokról vagy Szlovákiával az energiaügyrõl lefolytatott vitákkal), leginkább a tengeri hajózás és az „olcsó lobogó” alatti hajózás kérdése merült fel. A csatlakozáskor hatályba lépett átmeneti intézkedések8 – általában hároméves – határideje azóta lejárt, és 2008-ban Ciprus csatlakozott az eurózónához is.

4 A 2004-es csatlakozás egyébként az eddigi legjobban elõkészített, viszonylag gyors, ugyanakkor szigorú feltételekhez kötött és félelmekkel övezett folyamat volt. Lásd errõl Gilles Joly írását: L’élargissement de l’Union européenne, Défi historique et pari politique, 15–28. o. 5 Lásd a ciprusi török közösség gazdasági fejlõdésének ösztönzését elõsegítõ pénzügyi támogatási keret létrehozásáról szóló, 389/2006/EK tanácsi rendeletet. 6 A Tanács még nem fogadta el ezeket az intézkedéseket (lásd a COM(2004)466 bizottsági javaslatot). 7 A kérdésrõl lásd Claude Blumann tanulmányát: L’adaptation de Chypre aux politiques de l’Union européenne, 117–142. o. 8 Így például a közigazgatás fejlesztését elõsegítõ támogatások engedélyezése, védintézkedés alkalmazásának lehetõsége, piacszervezést, állat- és növény-egészségügyi kérdéseket, emberi felhasználásra szánt gyógyszereket érintõ eltérések.

166

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

Az alapszabadságokat illetõen, különleges szabályokat kellett hozni a török ellenõrzés alatt álló terület és a Ciprusi Köztársaság közötti zöld vonal átlépésre vonatkozóan.9 Elõször is, a személyek szabadon áthaladhatnak ezen a vonalon, azonban a személyellenõrzéseket továbbra is fenntartják. Az áruk tekintetében az északi területrõl érkezõ áruk vámmentesen behozhatók a Ciprusi Köztársaságba, ha azok megfelelnek a közösségi elõírásoknak és azokat a Ciprusi Török Gazdasági Kamara által kiállított okmány kíséri – leszámítva az állatokat és az állati eredetû termékeket, amelyek egészségügyi okból nem hozhatók be. A vámmentesség ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a vámeljárásoknak ne lennének alávetve az északi területrõl érkezõ termékek. Áruk kivitele esetén az exportra viszont nem vonatkoznak a kiviteli alakiságok. A rendelet kizárja, hogy a mezõgazdasági termékek után a határvonal átlépésekor export-visszatérítést igényeljenek. A csatlakozás során Ciprusnak módosítania kellett az offshore cégekre vonatkozó szabályozást.10 Ez annál inkább aktuális volt, hogy az akkor hatályban lévõ szabályok még a hatvanas években születtek. A módosításnak kettõs mércét kellett szem elõtt tartania: az új szabályozás feleljen meg az uniós követelményeknek (elsõsorban az állami támogatások és a diszkriminatív adózás tilalmának, a társasági jogi irányelveknek, valamint a pénzmosás elleni harcnak), ugyanakkor továbbra is vonzó maradjon az or-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

szág a külföldi befektetõk számára, mivel az utóbbi idõben évente átlagosan négy-ötezer offshore céget létesítettek itt. E cégek letelepedése 1974-ben kezdõdött, és nagyon jól jött a nehéz gazdasági helyzetben lévõ országnak, majd a kedvezõ szabályozásnak, az infrastruktúra fejlõdésének és nem utolsósorban megint csak az ország kedvezõ földrajzi helyzetének (a Közel-Kelethez való közelségnek) köszönhetõen 2004-ig több mint 60 000 cég telepedett itt le. A 2002-es reformot követõen ugyan szigorodtak a szabályok (megszûnt a cégtulajdonos személye titokban tartásának lehetõsége, megszûnt az áfamentesség és nõttek az egyéb adóterhek is), ugyanakkor még mindig itt a legalacsonyabb Európában a társasági adó (10 százalék), így az itteni cégalapítás még mindig nagyon vonzó. A közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) kényes területe Ciprus unión belüli szerepének.11 Míg a külpolitikai együttmûködés terén a szigetállam már a csatakozás elõtt is „jó tanulónak” minõsült, mivel a KKBP-nyilatkozatok, közös álláspontok és együttes fellépések nagy részéhez csatlakozott, valamint ratifikálta a nemzetközi egyezményeket; a biztonságpolitika a sziget geopolitikai helyzete miatt jóval problémásabb terület. Ciprus uniós csatlakozását nagy várakozások elõzték meg: pozitív vagy negatív irányban fogja módosítani a mediterrán térség geopolitikáját? Javítja vajon az arab országokkal és Izraellel a kapcsolatot, hozzájárul a térség békéjé-

9 Ezt a Tanács a csatlakozási okmány 10. jegyzõkönyvének 2. cikkében adott felhatalmazás alapján a 866/2004/EK tanácsi rendelettel határozta meg. 10 Lásd Stavros Hadjiyianni tanulmányát: L’adaptation de la législation chypriote au droit communautaire dans le domaine des entreprises «offshore», 143–178. o. 11 Lásd Loïck Benoit: L’élargissement, Chypre et la PESC: un pôle méditerranéen pour la politique étrangère et la sécurité européennes?, 179–194. o.

OLVASÓLÁMPA

hez és a szomszédsági politika sikeres mûködéséhez, a stabilitáshoz? Vagy élesíti a török konfliktust? Szerencsére a pozitív várakozások látszanak beteljesedni, azáltal, hogy a 2002-es koppenhágai Európai Tanács, majd a 2003-as „Berlin plus” megállapodás elegendõ biztosítékot adott Törökországnak arra, hogy Ciprus nem vesz részt az unió olyan katonai mûveleteiben, amelyeket a NATO eszközeinek segítségével bonyolítanak le. Törökország tehát továbbra is blokkolja Ciprus NATO-tagságát, valószínûleg mindaddig, amíg a sziget megosztottsága fennáll, és amíg Törökország nem EU-tag.

4. Ciprus újraegyesítésének kérdése Az ENSZ a hetvenes évektõl kezdõdõen többször is – eredménytelen – kísérletet tett Ciprus újraegyesítésére. A csatlakozás elõtti években reális esély mutatkozott erre, amikor is Kofi Annan ENSZ-fõtitkár átfogó rendezési tervet mutatott be, az elsõ változatot 2002-ben, az utolsó, ötödik verziót pedig 2004 márciusában.12 Az Annan-terv egy svájci mintára rendezõdõ laza államszövetséget vázolt fel, amelynek élén az államfõi poszton 20 havonta felváltva egy görög, illetve egy török elnök váltotta volna egymást. Az országot irányító elnöki tanácsba a görög fél hat, a török pedig három fõt delegált volna. A két szövetségi állam önálló képviselõházzal és szenátussal rendelkezett volna. Kényes pontja volt a

167 tervnek, hogy a Legfelsõbb Bíróság politikai szerepet is kapott volna, illetve külföldiek is helyet kaptak volna e bíróságon belül. A sziget 37 százalékát kitevõ Észak-Ciprusi Török Köztársaság 8 százalékot visszaadott volna az elfoglalt területekbõl, és az elûzött görög lakosság egy része (18 százalék) visszaköltözhetett volna az északi területre. A terv alapvetõen a török–görög–brit nagyhatalmi érdekek mentén fogalmazódott meg, kevéssé véve figyelembe a török, és különösen a görög ciprióták álláspontját, ezért – a kedvezõ politikai légkör ellenére – a 2004 áprilisában tartott népszavazáson a görög ciprióták leszavazták. Melyek voltak ennek az okai?13 A terv kudarcának legfõbb oka a biztonságpolitika görögök számára kedvezõtlen megfogalmazása volt. A terv ugyanis egyoldalú katonai beavatkozási lehetõséget hagyott volna fenn Törökország számára, illetve fenntartotta volna a görög, a török és az ENSZ-erõk állomásozását (ez utóbbit részben az Egyesült Ciprusi Köztársaság költségére). A terv nem adott továbbá semmilyen biztosítékot a törökök által elfoglalt területek visszaadására. Ezen a közismert indokon kívül számos más oka is volt a terv elutasításának. Így közrejátszott a félelem attól, hogy Ciprus olyan másodrendû tagja lesz az uniónak, amelynek más tagállamok és harmadik országok „diktálnak.” Erre a félelemre jogos alapot adott a tervezett ciprusi alkotmány azon passzusa, amelynek értelemében a „Egyesült Ciprusi

12 A terv ismertetését lásd Kalliope Agapiou-Joséphidès: Le plan du Secrétaire général de l’ONU à l’épreuve de l’exercice communautaire, 61–100. o., és Stavros Tombazos: L’économie politique du plan du Secrétaire général de l’ONU, 101–115. o. 13 Lásd Kalliope Agapiou-Joséphidès: Le plan du Secrétaire général de l’ONU à l’épreuve de l’exercice communautaire, 61–100. o.

168

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

Köztársaság támogatja Törökország Európai Unióhoz történõ csatlakozását.” Ezenfelül az új alkotmány lehetõvé tett volna a nemzetközi szerzõdések érvénytelenségének kimondását, amely nemcsak a nemzetközi joggal, de a közösségi joggal (a közösségi jog elsõbbségének elvével) is nehezen egyeztethetõ össze. Az új alkotmány meglehetõsen bonyolult, de gyenge, illetõleg biztosítékok nélküli berendezkedést hozott volna létre. Így a törvényhozói ágat illetõen jogosan tehetõ fel a kérdés, hogy szükség van-e négy kamarára egy egymilliónál kevesebb lakosú országban? A végrehajtó hatalmat illetõen a görög ciprióták számára aggodalomra adhatott okot, hogy a török ciprióta közösség vétójogot kapott, amely akár az ország mûködésének blokkolására is alkalmas lett volna. A polgárokat az is visszatarthatta a terv megszavazásától, hogy nem az õ elvárásaik szerint – visszaadás – oldotta meg a török ellenõrzés alatt álló területrõl 1974 után elüldözött görögök otthagyott tulajdonának kérdését, hanem a gyakorlatban csak a kártérítésre adott volna lehetõséget, azonban egy olyan, nagyon bonyolult eljárás igénybevételével, amely ráadásul nem is felel meg az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatának. Az egyesítéssel járó költségek nagysága kevéssé játszott sze-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

repet a terv elutasításában, mutat rá Tombazos, mivel a Ciprusi Köztársaság és a török ellenõrzés alatt álló területek mûködtetése többe kerül, mint egy államszövetségé, ráadásul az egyesítéshez nemzetközi segítséget is kapott volna a szigetállam. Hosszabb távon pedig minden bizonnyal profitálhatnának az egyesülésbõl. Az Annan-terv elutasítása után tehát Ciprus megosztott államként lépett be az unióba. Az egyesítési folyamat négy évre megtorpant, azonban 2008. április 3-án szimbolikus jelentõségû volt a nicosiai Ledra utca mint a török és a görög rész közötti határátkelõ megnyitása. Ugyanezen év szeptemberében a Ciprusi Köztársaság és az Észak-Ciprusi Török Köztársaság elnöke megkezdte a szigetország újraegyesülésérõl szóló tárgyalásokat.14 A görög ciprióták továbbra is egy egységes államban látják Ciprus jövõjét, ahol kizárt az újabb szétszakadás, míg a török ciprióták legfeljebb egy laza föderális állam létrehozása mellett érvelnek, amelyben mindkét felet azonos jog és hatalom illeti meg. Mindenesetre úgy tûnik, hogy ez a fajta közeledés eredményesebb lehet, mint a nagyhatalmak által, kívülrõl diktált feltételek szerinti. ASZTALOS ZSÓFIA

14 http://www.euractiv.hu/belugyek/hirek/szeptemberben-indulnak-a-ciprus-egyesleserl-szolo-targyalasok (2009.05.28.)

169 MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból DIE WELT Az SED semmit sem vett észre abból, hogy szakad a vasfüggöny

A konzervatív német napilap munkatársa, Lars-broder Keil terjedelmes cikkében beszámolt arról, hogyan zajlott 1989ben a magyar határnyitás. Mint megjegyezte, erre azonnal reagálnia kellett volna a keletnémet párt (SED) vezetésének, ám õket az ellenzékieknek a helyi választásokhoz kapcsolódó bojkottfelhívása foglalta le. Magyar újságírók és külföldi tudósítók várakozással telve ülnek a nyugat-magyarországi határvároska, Hegyeshalom városházának termében. Nováki Balázs ezredes nem sokáig idõz a bemutatkozással. „Azért szerveztük ezt a találkozót, mert a mai napon a Kelet- és Nyugat-Európa közötti elektromos riasztóberendezéseket lebontjuk” – jelenti be a határõrség parancsnoka. 1989. május 2án demonstratív módon a nyolc határátkelõhelybõl négynél egy-egy kilométer jelzõkerítés eltávolítását tervezik. Az ezt követõ napokban az Osztrák Köztársasággal közös, nagyjából 260 kilométer hosszú határ további részei következnek. A leépítés elõrelátható befejezése 1990 végén várható. Alig 90 kilométerre Hegyeshalomtól, a soproni kaszárnyában Frankó István ezredes ül asztalhoz a burgenlandi biztonsági igazgatóság képviselõivel, és osztrák vendégeit szintén a tervezett bontásról tájékoztatja. A tisztek pragmatikus megfontolásokkal indokolják a jelzõkerítés lebontását. A kerítés igencsak

elrozsdásodott. Mivel azonban Moszkva nem pótolja, három lehetõségük maradt: saját erõbõl megjavítani a berendezést, vagy újat építeni – mindkét megoldás értékes devizába kerülne. A harmadik lehetõség pedig, és itt igazán politikaivá válik a helyzet: Magyarország lebontja a berendezéseket, és „humánus és mûvelt szokás szerint” alakítja át a határt. Ez utóbbi mellett döntöttek. A bevezetõ után dél körül irány a kerítés. A kifejezetten erre a bemutatóra kivezényelt különleges alakulatok már várnak. A jelzõkerítés – szovjet gyártmány – 2,13 méter magas, és a tulajdonképpeni határvonaltól 1,5–2,5 kilométer távolságra áll. Betonoszlopait 25 keresztdrót köti össze, amely minden érintést jelez. Hatvanas évekbeli megépítése óta nagyjából 13 500 menekülési kísérletet hajtottak végre, s ebbõl csupán mintegy 400 volt sikeres.

Egy történelmi pillanat képei A különleges alakulatok elsõként levágják a betonoszlopokról, majd felgöngyölik és elszállítják a drótot. Ezután vetik be az úgynevezett oszlopemelõt, s az szuvas fogakként húzza ki az oszlopokat a földbõl. Este a nyugati tévé is bemutatja a történelmi pillanat képeit – s azok így az NDK-s polgárok lakásaiba is eljutnak. Magyarország a keleti szövetségben már hosszabb ideje különleges szerepet játszott, és viszonylag korán tett olyan lépéseket, amilyenek az NDK-ban elképzelhetetlenek voltak. Ide tartoztak a piacgazdasági struktúrák és a viszonylag

170

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

akadálymentes utazási lehetõségek. 1987-ben újabb reformok következtek. A Magyar Demokrata Fórummal létrejött az elsõ ellenzéki párt. Egy évvel késõbb átvették a hatalmat a reformkommunisták, s egyikük, Pozsgay Imre, 1988 õszén „történelmileg, politikailag és mûszakilag túlhaladottnak” nevezte a határberendezéseket. Így gondolta Frankó István ezredes is. Egyrészrõl gyakorlati okokból. A jelzõkerítésnél gyakran következik be téves riasztás technikai hibák vagy állatok miatt. Ez felõrli a határõrök idegeit. Más részrõl Frankó azon tûnõdött, hogy mi értelme még a berendezéseknek, ha honfitársai az úgynevezett világútlevéllel régóta akadály nélkül utazhatnak mindenhová, például bevásárolni Ausztriába. Saját maga is hosszabb ideje ápolt jó kapcsolatokat a szomszédokkal, fõleg a burgenlandi biztonsági igazgatóság vezetõjével, Johann Schoretits-szel, aki egy napon megkérdezte Frankót, hogy meglátogathatják-e a határ magyar oldalát. Bár ez hivatalosan tilos volt, a magyar tiszt mégis beleegyezett. Számára a normális kapcsolatok kiépítése volt a fontos – emlékezik Frankó István a WELT ONLINEnak adott interjúban –, a helyzet görcsmentessé tétele azon határ mentén, amelyen át emberek menekülni próbáltak keletrõl. A magyar vezetés szabad választásokat ígért 1989 januárjában felgyorsultak az események. A magyar vezetés feladta hatalmi monopóliumát, szabad választásokat ígért, s ezzel legalizálta a demokratikus törekvéseket. Február 28-án a Politikai Bizottság döntött a nyugati határon található jelzõberendezések lebontásáról.

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

Németh Miklós miniszterelnök Mihail Gorbacsov Kreml-fõnökhöz utazott, hogy tájékoztassa a tervezett bontásról. Németh szintén a hiányzó pénzrõl beszélt, s elhallgatta a politikai okokat. Gorbacsov biztosította a felõl, hogy nem fog közbeavatkozni. A jelzõkerítés május 2-i lebontásának riadóként kellett volna hatnia az SED vezetésére. Ám annak figyelmét e pillanatban valami más foglalja le. Május 7-én helyi választások következnek, s az ellenzéki csoportok bojkottra, valamint a választóhelyiségek ellenõrzésére szólítanak fel. Ezenkívül Heinz Kessler NDK védelmi miniszter félreismeri a helyzetet, bár május 6-án tájékoztatja az SED vezetõjét, Erich Honeckert a „jelzõkerítés tervszerû lebontásáról”, amellyel a magyar elvtársak hozzájárulnak „az európai enyhülési folyamathoz”. Kessler abból indul ki, hogy pusztán kozmetikai jellegû intézkedésrõl van szó, s Magyarország továbbra is garantálja a határ biztosítását, például megerõsítve az õrjáratokat. Ám – rákérdezésre – Nováki Balázs és Frankó István tisztek május 2-án ezt fölöslegesnek tartják. Mindezek ellenére sok NDK-s polgár is félreérti a helyzetet. A jelzõkerítés lebontásáról szóló hírek hatására szökni próbálnak. Hátrébb azonban még állnak az Ausztriától elválasztó további védõberendezések, amelyeknél elfogják a menekülõket. A magyar vezetés azonban már régen nem ezt akarja. 1989. június 27-én Horn Gyula külügyminiszter és osztrák kollégája, Alois Mock jelképesen is átvágja a kerítést. Ez a kép körbejárja a világot, és a vasfüggöny megszûnésének szimbólumává válik. Az ehhez vezetõ elsõ lépést azonban 1989. május 2-án tették meg. www.welt.de

MONITIOR

SÜDDEUTSCHE ZEITUNG Európának bõvítési szünetre van szüksége

Az öt évvel ezelõtti keleti bõvítés nagy siker volt, ám Európának most elõször is magához kellene térnie – véli Thomas Kirchner a Bajorországon kívül is népszerû müncheni napilapban írt cikkében. A baloldaliak reykjavíki választási sikere után egyértelmû: az EU ismét nagyobb lesz. Vélhetõen 2011-ben Izland huszonnyolcadik vagy – Horvátország mellett – huszonkilencedik államként csatlakozik majd. Jó hír ez? Európa fõvárosaiban többé-kevésbé reakciók nélkül vették tudomásul. Na, jó, akkor õk is bújjanak még a takaró alá. Jelenleg fontosabb problémák is akadnak. Ezt igazán az albánok érzékelhették, akiknek bátor csatlakozási kérelmét ridegen a jövõbe taszította az unió. Öt évvel a legutóbbi nagy bõvítési folyamat után, amelynek során az EU tíz új, fõleg kelet-európai tagot vett fel – 2007ben õket követte Románia és Bulgária –, súlyos bõvítési fáradtság lett úrrá a kontinensen. A gazdasági válság és a Lisszaboni Szerzõdés reformja szerte az unióban csak megerõsítette azt az érzést, hogy tagjai egy krónikusan túlterhelt és egyébként is túlságosan nagy klubhoz tartoznak. Nem igazán tenne magának vele jót a júniusi európai választásokon induló egyik politikus sem, ha energikusan kardoskodna Szerbia és Macedónia mihamarabbi felvétele mellett. Éppen megfelelõ tehát az idõpont, hogy emlékeztessünk a legutóbbi bõvítés sikerére. Csak olyan országok, mint Szlovákia, Csehország, Lengyelország és Magyarország felvételével omlott le valójában a fal, s valósult meg a békés és pros-

171 peráló Össz-Európa. A pozsonyi vagy ljubljanai fiatalok kihasználják az egységes kontinens szabadságát, és immár alig különböztethetõk meg londoni vagy berlini kortársaiktól. Az új tagok GDP-je 2004 óta átlagosan 22,4 százalékkal nõtt, szemben a régi EU-tizenötök 8,3 százalékával. A régi és az új tagok között zajló kereskedelem 175 milliárd euróról (1999) 500 milliárdra emelkedett (2007). A kelet-európaiak rettegett exodusa nagyrészt elmaradt. Az Angliához vagy Írországhoz hasonló, átmeneti rendelkezéseket be nem vezetõ országokban a keletrõl érkezett munkaerõ gyarapodást hozott, de legalábbis nem volt zavaró. A jelenlegi válság pedig nem utolsósorban erõsebben megviselné a közép- és kelet- európai országokat, ha nem lennének az EU tagállamai. Mindezért az uniónak fizetnie kell. Heterogénebbé vált, s a legtöbb új tag szegényebb vagy szegényebb volt, mint a legszegényebb régebbiek. Az olyan politikusok, mint a lengyel Kaczynskifivérek vagy a cseh Václav Klaus jó adag nacionalizmust és EU-szkeptikusságot hozott az unióba, s ez megkeserítette a további európai útról szóló vitát. Mindenekelõtt azonban nehezebbé vált az „EUtankhajó” kormányzása. A brüsszeli tanácskozásokról szóló jelentések, bennük miniszterek, hivatalnokok és fordítók seregeivel, egyfajta demokratikus pokol képét sejtetik, ahol immár csak bólintani lehet, vitatkozni azonban nem. Több többségi döntéssel, vagy a Bizottság elnökének megerõsített pozíciójával javítana a helyzeten a Lisszaboni Szerzõdés. Ám, ha a szerzõdés minden ellenállás dacára hatályba is lépne, az EUnak akkor is mindenképpen bõvítési szünetre van szüksége ahhoz, hogy mély lé-

172

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

legzetet vehessen, s bizonyosságot nyerjen saját jövõjét illetõen. Már magában Brüsszelben is hallhatók amiatt sajnálkozó hangok, hogy az olyan országokat, mint Románia és Bulgária, mind politikailag, mind gazdaságilag éretlen állapotban vették fel a tagok közé. A jövõben minden egyes országnál szigorú kritériumok mellett, és pontosan kell majd ellenõriznie az EU-nak, hogy kivel is áll szóba. Nem létezhet a Bizottság által hajszolt csatlakozási automatizmus? Éppen ellenkezõleg, a csatlakozási tárgyalások egyik lehetséges eredménye akár az elutasítás is lehet. Az olyan országoknak, mint Albánia, Koszovó vagy Bosznia, tudniuk kell, hogy jelenleg nincs helyük az EU-ban, amely azonban cserben sem hagyja õket. www.sueddeustche.de

FINANCIAL TIMES Magyarország: Már nincs a szakadék szélén, de még nehéz idõk jöhetnek

Ez év március 13-án, pénteken, a magyar bankrendszer a szakadék szélén állt – emlékeztette olvasóit Thomas Escritt a londoni kiadású gazdaságpolitikai világlapban megjelent írásában, majd a lassú kibontakozást elemezte. Budapest-szerte olyan pletykák keringtek, hogy a betétesek hamarosan megrohamozzák a bankokat. „Egy barátom azt kérdezte, most azonnal kivegyék-e a pénzüket a bankból, vagy várjanak egy napot” – mondta egy magas rangú bankár. Habár bankvezetõk és a Magyar Nemzeti Bank is azt bizonygatták, hogy az ország bankszektora stabil, az ország legnagyobb bankjának, az OTP-nek a rész-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

vényárfolyama a valaha volt legalacsonyabb felé közelített, ugyanis olyan hírek keringtek, hogy a bajba került osztrák és olasz anyabankoknak nincs elég forrása megsegíteni a gondokkal küszködõ magyar leányvállalataikat. Ebben az országban, ahol a legtöbb bank külföldi pénzintézetek tulajdonában van, az OTP az egész szektort szimbolizálja. Az egykori állami takarékbank, amelyet 1995-ben privatizáltak, a mai napig független és a teljes szektort uralja, a fogyasztói hitelek közel 30 százalékát nyújtva. Az után a bizonyos márciusi nap után az OTP részvényei elérték az abszolút legalacsonyabb árfolyamukat, 1335 forintot. Ez annak az esésnek volt a betetõzése, amely tavaly október 10-én kezdõdött. Akkor a magyar bankközi és állami hitelpiacok befagytak, ami arra kényszerítette az országot, hogy a Nemzetközi Valutaalaphoz forduljon 20 milliárd eurós kölcsönért. Az OTP értékelése a vezetõsége számára elkeserítõ volt. „Az OTP ára olyan, mintha a cég nem érne semmit” – nyilatkozta akkor Urbán László, a bank vezérigazgató-helyettese. A márciusi válság azonban bankroham nélkül ért véget, és az OTP lassan kezdett talpra állni. Május elején a bank részvényeit már a 3100 forintos árfolyamon adták, habár ez még mindig kevesebb mint a fele az egy évvel korábbi szintnek. Azonban míg néhányan úgy gondolják, hogy a márciusi pánik volt az õsszel kezdõdött likviditási válság csúcspontja, mások szerint az ország még nem keveredett ki a bajból. László Csaba, a budapesti Közép-Európai Egyetem professzora a legoptimistábbak közé tartozik. „Tavaly Hollandiában és Olaszországban kollégáim azt kér-

MONITIOR

dezgették, vajon az õ bankjaik kivonulnak-e Magyarországról – de nincs jele, hogy mennének. Ha megnézzük a mérlegüket, láthatjuk, hogy a közép- és keleteurópai régió a legjövedelmezõbb” – mondja. Farkas Ádám, az Allianz Bank, a német biztosító leányvállalatának vezérigazgatója és a jegybank egykori vezetõ beosztású tisztviselõje azonban attól tart, hogy bár lehetséges, hogy a pénzügyi válság elmúlt, a reálgazdaság problémái még sok gondot okozhatnak. „Ha megnézzük, mekkorát eshet a németországi növekedés, annak hosszú távú hatásai lehetnek, amelyek súlyosabban érinthetik az embereket” – teszi hozzá. Lehetséges, hogy a piacok újraéledése is csak átmeneti fellélegzés, figyelmeztet. „Ausztria hitelkockázati kiszolgáltatottsága Közép- és Kelet-Európában eléri az ország GDP-jének a 70–80 százalékát. Ha a régió összeomlana, ez esetben egy AAAminõsítésû ország is csõdbe menne.” És ha Nyugat-Európa elveszti a keleti kockáztatás iránti étvágyát, annak nagyon komoly hatása lehet a reálgazdaságra. „A lakossági megtakarítások nem elegendõk a kölcsönök finanszírozásához. A válság miatt a nemzetközi pénzügyi rendszer már nem finanszírozza ezt a régiót” – mondja. Jó hír viszont, hogy a külföldi befektetõk a szektorban teljesítették meglévõ kötelezettségvállalásaikat. A központi bank adatai szerint az anyavállalatok öszszesen 2,8 milliárd eurót utaltak át tavaly októberben leányvállalataik számára, amely nagyságrendileg az Európai Bizottság által az IMF-mentõcsomag részeként küldött 5 milliárd euróhoz mérhetõ. 2008-ban, a kevésbé nehéz idõkben a külföldi tulajdonosok havonta átlagosan 300 millió eurót utaltak át leányvál-

173 lalataiknak. Október óta ezek a számok csökkentek, azonban annak ellenére, hogy sokan attól féltek, hogy az otthon is bajba került olasz és osztrák anyabankok kivonják a tõkét, még mindig havonta átlagosan 100 millió euró érkezik a leányvállalatokhoz. Ami az OTP-t illeti – miután nincsenek külföldi tulajdonosai, amelyekre támaszkodhatna –, a bank arra kényszerült, hogy behúzza oroszlánkörmeit. Az elmúlt évtizedben becsvágyó módon terjeszkedett a régióban, többek közt Bulgáriában, Romániában, Ukrajnában és Szlovákiában is. Idén azonban félretette azokat a terveket, hogy egyesül a PKO BP-vel, a két legnagyobb lengyel bank egyikével, amelynek többsége állami tulajdonban van. Februárban a bank vezérigazgatója, Csányi Sándor úgy nyilatkozott: „Tárgyaltunk Lengyelországban, de a válság keresztülhúzta a terveket.” Habár elemzõk aggódtak amiatt, hogy a bank túlságosan kiszolgáltatott az orosz rubelnek és az ukrán hrivnyának, a félelem, úgy tûnik, alábbhagyott. Az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Banktól várható 250 millió eurós kölcsön pedig megnyugtatta a kedélyeket. Az OTP tõke-megfelelõségi mutatója a tiszteletre méltó 11,2 százalékon állt 2008-ban, a vissza nem fizetett kölcsönök (NPL) aránya 5,4 százalék, és áprilisban Csányi úr azt mondta, hogy a nehéz környezet ellenére a bank megõrizte a tõke megfelelõségét és kockázatkezelése megbízható. A gazdaság azonban valószínûleg 6 százalékkal csökken idén, így 2009 lesz Magyarország legrosszabb éve 1990 óta, amikor ipara szovjet exportpiacainak elvesztését szenvedte meg. Senkinek sem lesz könnyû. www.ft.com

174

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

NEUE ZÜRCHER ZEITUNG Hideg háború

Bûnbakok minden alkalomra – így minõsíti a kelet európai romákat a svájci polgári napilap, megjegyezve, hogy a cigányság életét csak tovább nehezíti a pénzügyi válság. Markus Bauer rámutat, hogy Kelet-Közép-Európa országaiban a társadalom mindennapjaiban a népes roma lakosság részvétele különbözõ mértékben fejlõdött ki. Magyarországon a gazdasági válság velejárójaként élesedõ etnikai konfliktus veszélyezteti a szociális nyugalmat. A romákat immár számos támadás érte magyar településeken – teszi hozzá. Február 23-án a Budapesttõl 40 kilométerre fekvõ faluból, Tatárszentgyörgyrõl bombaként robbant a hír: gyújtogatási merénylet következtében Csorba Róbert háza éjszaka tûzbe borult. Amikor feleségével és három gyermekével kimenekült a lángtengerbõl, puskalövések dördültek. Megölték az apát és ötéves fiát, Robit. A kihívott rendõrség a tûz és a halál lehetséges okaként elektromos berendezéseknél fellépõ balesetet feltételezett. Csupán amikor a meggyilkoltak rokonai felhívták a figyelmet a töltényhüvelyekre, a benzinnel átitatott anyagdarabokra és a véres ruhafoszlányokra, valamint amikor a helyi romaképviselõ az Európai Parlament liberális demokrata képviselõnõjéhez, Mohácsi Viktóriához fordult, akkor vált nyilvánossá a bûntény. Mindez megfigyelõk szerint beleilleszthetõ az elmúlt évben magyar településeken, romák ellen elkövetett támadások sorozatába. A merényleteket szélsõjobboldali csoportok felbukkanása kíséri. Amióta az idõközben lemondott minisz-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

terelnök, a korábbi MSZP-s Gyurcsány „hazugságbeszéde” 2006 szeptemberében nyilvánosságra került – amelyben arról szólt, hogy pártja nem teljesítette a kormányzati felelõsségét, és csak a megtakarítás szükségességérõl szóló hazugságokkal nyerte meg a többséget –, a radikális jobboldal számtalan alkalommal rendezett lármás tüntetéseket.

Érzelmi viták A Legfelsõbb Bíróság most érezte szükségesnek a Magyar Gárda betiltását. A 2006-ban alapított „Gárda” a szélsõjobboldali Jobbik párt militáns ága, félkatonai ruhájában többször is rendezett roma településeken felvonulásokat, többek között Tatárszentgyörgyön is. Vezetése minden, a roma házakat ért támadással feltételezett kapcsolódást egyértelmûen visszautasít, és követeli a hatóságoktól, hogy járjanak el a magyarokat állítólag sújtó „cigánybûnözéssel” szemben. Ez a felületes és diszkriminatív kifejezés az elmúlt hónapokban érzelmi viták kiváltója volt. Az egyik ok egy veszprémi diszkó megtámadása volt, ahol három roma meggyilkolta a román kézilabdaválogatott játékosát, Marian Cozmát, és megsebesített további két játékost. Cozma a helyi egyesület sztárja volt, és holttestének Romániába szállítása a román és a magyar szurkolók egyébként ritkának mondható összeborulásához vezetett. A fenti eseményeket követõen, az elmúlt hónapokban jelentõsen romlott a romák és a magyarok közötti viszony, az emberi jogokért felelõs ombudsman, Kállai Ernõ „hideg háborúról” beszél. A túlterhelt kormány fel akarja gyorsítani a gyûlöletbeszéddel való felbujtás elleni

175

MONITIOR

törvény elfogadását, amit az ellenzék nem szívesen támogat. A Magyarországon sokáig nem létezõ véleménynyilvánítási szabadság túlságosan is értékes, s a differenciálatlan romaellenes vita túlságosan is elharapózott. Így a korábban liberális, ám új tulajdonosa alatt szélsõjobboldali harci újsággá változott Magyar Hírlapban egy publicista ezt írhatta: „Ezek (a romák) nem emberek, ezek állatok.” A liberális magyarok körében egyre nõ a félelem egyfajta „weimarizálódástól”, a válság által megviselt politikai és gazdasági intézmények hanyatlásától és erõszakos etnikai konfliktusok kirobbanásától. Eközben az ország, a szomszédos Szlovákiával, Romániával és Szerbiával összehasonlítva, még általában magasabb színvonalú intézményes roma integrációt mutat fel. Innen származik Mohácsi Viktória és Járóka Lívia, akik az Európai Parlament egyedüli roma képviselõi, s a nagy pártok tagságának soraiban is vannak romák. Brigitte Mihok politológus a Berlini Mûszaki Egyetem Antiszemitizmus-kutató Központjának munkatársa rámutat, hogy például Boszniában olyan messzemenõ romaintegráció tapasztalható, amely Jugoszlávia szocializmusban történõ iparosodására vezethetõ vissza. Sok roma dolgozott szakmunkásként a hetvenes évek „vendégmunkásai” között Nyugat-Európában. Szerbiából nagyszámú roma indult Nyugat-Európába, s lelt otthonra Belgiumban, Franciaországban és Olaszországban. Szlovákiában a lakosság 8–10 százaléka roma, ám a pozsonyi parlamentben egyetlen roma képviselõ sem ül. A roma lakosság munkanélkülisége eléri a 80 százalékot, az analfabetizmus 60 százalék fölötti. Lakókörülményeik a nyugateurópai színvonalhoz képest elképzelhetetlenek. Mindezt így látta a Kelet-Euró-

pát beutazó író, Martin Leidenfrost: „A nyomortelepek a szlovák vidéken, köztük Svinia, életem legfelkavaróbb rémképe.” Romániában, amely a régióban számszerûleg a legnagyobb roma népességgel rendelkezik, vegyes a helyzet. A gazdag klánvezetõk mellett, akik buján díszített villákban élnek, s drága autókkal közlekednek, teljes falvak és városrészek is találhatók, amelyek a szegénység, a betegség és a megvetettség poklává fajultak. Folyóvíz, áram és fûtés nélkül, az éppen rendelkezésre álló eszközöket használva próbálják átvészelni az itt lakók általában rövid életüket. A húsz elismert kisebbség egyikeként, a romák rendelkeznek egy parlamenti hellyel. A magyarok utáni legnagyobb kisebbségnek, amelynek becsült lélekszáma több mint egymillió, hatékony közös képviselete több parlamenti helyet is eredményezne, ám ez a belsõ nézetkülönbségek miatt meghiúsul. Ahogyan az 1989-es „forradalom” után pogromszerû támadások érték a roma településeket, úgy most is csak kivárni lehet, hogy a válság, amely Romániát szintén erõsen megrázta, miként hat majd a szociális feszültségekre. Szinte ugyanez a helyzet a „szegényház” Bulgáriában, ahol 4,3 százalékos aránnyal, a törökök után a roma a második legnépesebb kisebbség. Sokan közülük szintén hihetetlen körülmények között élnek a társadalom szélén, például Szófia „Fakultet” negyedében.

Az EU mint papírtigris A kelet-európai fejlemények késõn ébresztették fel az Európai Uniót. Több mint tízmilliós létszámával a szinti és roma a legnagyobb kisebbség az EU hatá-

176

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

rain belül, és Brüsszel mindeddig kevés hatékonyságról adott tanúbizonyságot legszegényebb polgárai szociális kérdéseinek megoldása kapcsán. „Az EU eddigi romaprojektjei hajmeresztõek” – mondja Mihok. „Szabályos papírtigrisek, amelyeknél a megvalósítást semmilyen ellenõrzõ szerv sem biztosítja.” 2008 júniusában az Európai Tanács arról hozott határozatot, hogy a roma és szinti integráció eddigi európai megközelítését felülvizsgálják, miután a Parlament a roma integráció fejlesztési stratégiáját követelte. Az etnikumok közötti feszültségek megszüntetése valószínûleg nem csak Magyarországon jelent majd politikai kihívást az EU számára. www.nzz.ch

PRAVDA Szlovákia és Magyarország kapcsolatai az EU nélkül rosszabbak lennének

A pozsonyi baloldali napilapban jelent meg Andrej Matisák interjúja Jacques Rupnikkal, amelyben a cseh és szlovák körökben különösen jól ismert francia politológus egyebek mellett kifejti, hogy gazdasági válság idején megerõsödik a nacionalizmus kísértése. – Mennyire használták ki az Európai Unió öt évvel ezelõtti bõvítését az államok, közöttük Szlovákia? – Közép- és Kelet-Európa országainak térségében elterjedt a demokrácia, a béke és a fellendülés. Ez a folyamat nem így alakult volna, ha nem lett volna meg az európai integráció perspektívája. Szlovákia ebben a tekintetben jó példa. Tekintsen csak vissza az 1990-es évekre: akkor az Önök országa letért a demokrácia elmélyítésének közép-európai útjá-

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

ról. Az a lehetõség azonban, hogy saját magukat zárják ki az uniós tagságból, elegendõ ösztönzésnek bizonyult egy széles demokratikus koalíció létrehozásához, amely aztán lehetõvé tette a viszszatérést az Európai Unió felé vezetõ útra. – Említette a békét: az EU nélkül itt valamilyen háború lett volna? – Az Európai Unió segít a tagországok közötti konfliktusok csillapításában. Ez fontos, néha ugyanis ezt magától értetõdõnek tekintjük. Ha azonban egy kicsit is ismerjük Európa történetét, tudjuk, hogy itt a békés együttélés sohasem számított magától értetõdõnek. – De hiszen állandó problémák vannak a szlovák–magyar kapcsolatokban. – A problémákat varázslattal sem lehet eltüntetni, de ha már bent vannak az unióban, akkor érvényesülnek bizonyos korlátok. Ezért néha az EU-t az Osztrák(-Magyar) Monarchiával hasonlítom össze: ez azért is létezett, hogy elfojtsa a Közép- és Kelet-Európa kis nemzetei közötti konfliktusokat, hogy kiegyensúlyozza a gyakran feszült kapcsolataikat. Most ezeket a funkciókat az EU tölti be. – Ha azonban az unió bizonyos értelemben pótolja a Monarchiát, akkor ez azt jelenti, hogy a térség kis országainak felülrõl valamilyen döntõbíróra van szükségük? – Mondhatják, hogy maguk is el tudják intézni, de a múltban nem így volt. Az Európai Unió nem totalitárius birodalmat ígér, hanem önkéntességet. Itt mindenki kritizálja az uniót, és ugyanakkor mindenki a tagja akar lenni. Az EU a közös függetlenség koncepcióját ajánlja, amely nem jelent szovjet típusú korlátozott függetlenséget. De a nemzetállam totális függetlenségét sem, amely a globalizált világban amúgy is csak téveszme.

MONITIOR

– De senki sem akarja csak úgy feladni a függetlenségét. – Ezt megértem, hiszen csak nemrég szerezték azt meg, és máris meg kell azt osztaniuk. Lengyelország három évszázadra eltûnt Európa térképérõl, de egyszer csak visszatért és érvényesülni akar. – Ha Szlovákia és Magyarország nem lenne az unió tagjai, akkor a két állam viszonyai még rosszabbak lennének? – Feltételezem, hogy igen. És nagyon félek is tõle. Rossz példákért nem kell messzire mennünk: nézze csak meg, mi történt az 1990-es években az egykori Jugoszláviában. – A Pozsony és Budapest közötti valóságos és vélt történelmi sérelmek tényleg valami hasonlóba torkollhatnak, mint ami Jugoszláviában történt? Hiszen ott polgárháború volt, meg népirtás. – Ez nagy figyelmeztetés, mert Önökhöz nagyon közel történt. Az egykori Jugoszlávia országaiban liberálisabb volt a kommunista rendszer. Ezért a vasfüggöny lebontása után mindenki úgy vélte, hogy a legkönnyebben éppen Jugoszlávia tudja a demokratikus átmenetet megvalósítani. És tudjuk, mivé fajultak ott az események. Az unió esetében kedvezõ, hogy megnyitja a határokat. Az EU keretet nyújt a kisebbségi jogokhoz is, mivel lényegében az unió egész filozófiája a konfliktusok megelõzésén alapul. A második világháború után a németek és a franciák kimondták, hogy egy évszázad alatt három háborút vívtak, ezért ez így nem mehet tovább. Most kisszerû-

177 nek tûnhet, hogy mindenki valamilyen normákról és közös piacról beszél, de hát ezek is ennek a filozófiának az eszközei. Minél több szál köt össze bennünket, annál kevesebb okunk lesz a viszálykodásra. – Vagyis az unió határozottabban fel fog lépni a szlovák–magyar vitában? – Azt mondhatnám, hogy felléphetne, de az érintett országok ezt valószínûleg nem fogják kérni. A jelenlegi gazdasági válság idején azonban nagy a nacionalizmus kísértése. A politikusok azzal érvelhetnek, hogy minden problémáért valaki más a felelõs: a legjobb erre valamelyik szomszéd, amelyik valamit elvett tõlünk vagy ellenünk támadt. Ez a kísértés bizonyára fokozódni fog Orbán Viktor hatalomra kerülésével, már csak azért is, mert a válság nagyon súlyosan érintette Magyarországot. Amikor az 1990-es években Vladimír Meciar szlovák kormányfõ a magyarellenes kártyával játszott, a másik oldalon egy fellendülõ Magyarország volt, mérsékelt balközép kormánnyal. Robert Fico jelenlegi szlovák miniszterelnök elmondhatja, hogy Szlovákia ezerszer jobb helyzetben van, mint Magyarország, és ez még igaz is lehet – de ezt ilyen módon kell világgá kürtölnie? Amennyiben az EU-ban túl sok politikus veszíti el a felelõsség és a kölcsönös összetartozás érzetét, az unió jövõje nem tûnik túl rózsásnak. Az EU-t egyszerûen nem foghatjuk fel úgy, mint magától értetõdõt. www.pravda.sk

178

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

CONTENTS ’Our hand of friendship’ – Interview with PÉTER BALÁZS, foreign minister, on Hungary’s foreign affairs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 What are you heading for, Europe? – Interview with ISTVÁN KUKORELLI, constitutional lawyer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 ATTILA MARJÁN: Prospects of Europe’s international competitiveness. . . . . . . 15 BALÁZS BOTOS: Competitiveness and Foreign Trade . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 LÁSZLÓ KEMÉNY: The European Union and Russia – in a relationship, but in different households . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 EDIT BENCZE LÕRINCZ: The enlargement of the European Union in the respect of integration theories. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 LILLA NAGY: European Union communication in development . . . . . . . . . . . . 91 ZOLTÁN ANGYAL: The European Court of Justice and Aviation Security – or the consequences of the omitted publication of an annex of a Regulation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Hungarian EU Presidency, 2011 BERNADETT KOLLÁR–KINGA SIMON: Tasks of the EU Presidency in the multilateral fora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 European Security and Defence Policy JÓZSEF KIS-BENEDEK: Features of the Global Terrorism . . . . . . . . . . . . . . 123 Review ÁRPÁD HARGITA: Winners or Loosers? The Fifth Anniversary of the EU enlargement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 ZOLTÁN CSEKE–TIBOR PUPOS–ZSOLT PÉTER– JUDIT NÓGRÁDI: Concerns and questions about the SPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Current affairs in the EU Hungarian Central Statistical Office PÉTER FRISS: Some important statistical characteristics of Euro area . . . . . . 154 ZSUZSANNA KRESZTYANKÓ: Our interest is the representations of interests. European Parlament with a young correspondent’s eye . . . . . . . . . . . 161 Book review Kalliope Agapiou-Josephides and Jean Rossetto (ed.): Chypre dans l’Union européenne (Cyprus in the European Union) (Zsófia Asztalos) . . . . . . . 163 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

179

SUMMARIES

SUMMARIES ’OUR HAND OF FRIENDSHIP’ INTERVIEW WITH PÉTER BALÁZS, FOREIGN MINISTER, ON HUNGARY’S FOREIGN AFFAIRS Hungary is lucky to manage its international affairs as a sovereign state. Much larger nations are known not to have this privilege, take the Kurds and the Bavarian. They are not in the status to delegate a minister of foreign affairs to Washington, Moscow or Beijing. The status of Hungary as a ’player with international certificate’ should be highly aprreciated. Hungary is advised to benefit the specific situation.

WHAT ARE YOU HEADING FOR, EUROPE? INTERVIEW WITH ISTVÁN KUKORELLI, CONSTITUTIONAL LAWYER The European parlamentary elections conducted on national political scenes are considered as elections with secondary importance. Through the EU enlargement this has got more remarkable, as confirmed by the elections of 2009 too. This is accounted by the fact that the EP elections seem to be the battlefield for the political parties of the member states. Their political campaign does not focus on European political affairs, but much rather on the national ones.

ATTILA MARJÁN PROSPECTS OF EUROPE’S INTERNATIONAL COMPETITIVENESS One of the most important tasks of Europe in order to maintain or increase its global competitiveness in the long run is to apply a twofold economic and social policy mix as explained in this article. On the one hand the share of high value added and knowledge intensive products and services must be increased in the European economy. On the other hand Europe must modernise and streamline its costly and unsustainable economic and social models. This is particularly true for the countries running the so-called continental model (the significant bulk of the Euro-area) and for the Mediterranean EU countries.

BALÁZS BOTOS COMPETITIVENESS AND FOREIGN TRADE The article presents an overview of how macro-level competitiveness relates to the success of a country’s foreign trade by taking Hungary as an example. In the first part the author starts out from sketching the theoretical debates on concepts of competitiveness. Then discusses how Hungary’s rank changes on the world competitiveness lists set up by two internationally acclaimed institutions (IMD and WEF), comparing these changes in rank with data on export tendencies. The second part of the article summarizes the most important structural characteristics that motivate the volume of foreign trade. The author points out that the dynamic growth in Hungary’s export in the past few years has not been visible in other macro-level indexes because Hungarian foreign trade is a closed system. It operates separately from other sectors of the economy, and it is basically made up of the internal trade of global groups.

180

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

LÁSZLÓ KEMÉNY THE EUROPEAN UNION AND RUSSIA – IN A RELATIONSHIP, BUT IN DIFFERENT HOUSEHOLDS The annual meeting of EU and Russian leaders took place this year in the Russian Far-East, in Habarovsk. Analysts had warned before that the meeting would be “unfrutiful”, and they were right: there was no breakthrough. Although both Russia and the EU are aware of their interdependence, they are unable to reach an agreement about the new, acceptable rules of co-habitation. There have been no steps forward in the past two or three years. The ten-year partnership and cooperation agreement expired in 2007, and since then there has always been something that made the signing of a new contract impossible. We all feel the burden of past problems, and none of us have an idea about how to get rid of those. The example is obvious: the agreement about the end of the Cold War, twenty years ago. At that time, much more was at stake: can the two superpowers, the USA and the Soviet Union, agree on stopping the arms race that was threatening with a nuclear war, or would the mutual distrust lead to the long Cold War turn into a hot one? They did find such an idea, they were able to say: “we stop, we agree”. Problems are huge now, too: the global financial, economic, social and political crisis; the shaking of energy safety, and mistrust appearing in geopolitical relations. We have to reach the conclusion now, just like back then, that the present level of the progress of civilization has demands that can only be solved by mutually respecting each others’ interests, by cooperation, and by nothing else. There is no other choice for Russian and European leaders but agreement.

EDIT BENCZE LŐRINCZ THE ENLARGEMENT OF THE EUROPEAN UNION IN THE RESPECT OF INTEGRATION THEORIES According to theoretical studies’ logic it is the analysis of the stabilisation of the integration that should stand in the focus at the establishment of the Community and they totally disregard the option of further enlargement. This perfectly fits to the European Economic Community. By the first enlargement of the EU in 1973 the classical theories had already done their work and were in the declining phase. Afterwards, neither the cohesion theories in the 1990s nor the theoretical dispute about supranational versus intergovernmental Europe dealt with the question of enlargement, but they all insisted on deepening. The other reason for the classical integration theories not coping with the adaptability of the Western European model, since it did not even come to their mind till the structural change and social-economic-political transformation of CEE countries. This is due to the fact that till the democratic transition only those states were accessed to the Union that belonged to the “West” side of the old continent regarding their political institutions, economic potential and ideological background, thus their integration did not mean any difficulty. Therefore, the geographical expansion of the Community counts to be one of the black holes of the classical theories.

SUMMARIES

181

Even if the integration theories of the EU have partially dealt with the question of enlargement, for a long time they were only focusing on economy, since the ECC was born as an economic integration. Accordingly, in case of enlargements only the economic advantages and disadvantages were taken into account. After Maastricht, by the deepening of the cooperation the political integration intensified, thus the dimension of the integration multiplied and more theories – like the rationalist institutionalism and constructivism – extended their research to the enlargement. Related to the accession of new member states several new factors came into being, like the question of autonomy, the chance of reelection of governments after the accession, the power of different groups of interest, national identity and the collective identity of the continent. It proved to be true that scientists dealing with European integration theories only marginally tackle the question of background of enlargement Therefore, there is a need to extend the theoretical research of enlargements, the comparison of different accessions, and to detect new fields of research, like the politics of the member and the candidate states, the substantive dimension and the results of the enlargement.

LILLA NAGY EUROPEAN UNION COMMUNICATION IN DEVELOPMENT It has become clear since the referendums on the Treaty of Maastricht that EU communication needs to be improved in order to bring citizens closer to the EU and to enable them to make valid decisions regarding EU affairs. Euro-skepticism is mainly due to the lack of clear, simple information and explanation on the EU. The Commission has made the first major step to create a comprehensive EU communication strategy by adopting Plan D for Democracy, Dialogue and Debate that has been further extended under the title Debate Europe. Nevertheless, there is still work to be done – as the declining ratio of participation at European Parliament elections show. EU legitimacy does not only need to be improved by communication among EU member states, but also abroad, where the EU desires to stand as a coherent, independent international player. The European Union has a good deal of soft power at its disposition and European foreign policy professionals urge the creation of a comprehensive EU public diplomacy strategy. The Public Diplomacy Section in Washington is the first, “pilot” EU public diplomacy project. Although many EU missions are involved in public diplomacy this is the first office to be established for this express purpose and to feature “public diplomacy” in its name. The premier goal of the Public Diplomacy Section is to increase the knowledge on the EU in the United States. Further on the Section targets public opinion and stakeholders to inform and lobby on key EU policies, such as global warming or the abolition of the death penalty. The professional work of the Public Diplomacy Section in Washington stands as an example for further development of EU external communication.

182

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

ZOLTÁN ANGYAL THE EUROPEAN COURT OF JUSTICE AND AVIATION SECURITY – OR THE CONSEQUENCES OF THE OMITTED PUBLICATION OF AN ANNEX OF A REGULATION In this paper the author analyses the Heinrich case. On 25 September 2005, Gottfried Heinrich was stopped at the security control of Vienna-Schwechat Airport as his cabin baggage contained tennis racquets, considered to be prohibited articles by the Community regulations. He nevertheless boarded the aircraft with the tennis racquets in his baggage. Security staff subsequently ordered him to leave the aircraft. Mr Heinrich brought an action before the Independent Administrative Chamber for the Land of Lower Austria seeking a declaration that the measures taken against him were illegal. The Austrian court asked the Court of Justice whether regulations or parts thereof which have not been published in the Official Journal may none the less have binding force. The Court has observed that it follows from Article 254 EC that a Community regulation cannot take effect in law unless it has been published in the Official Journal. Moreover, an act adopted by a Community institution cannot be enforced against individuals before they have had the opportunity to learn of its existence by proper publication in the Official Journal. The Court therefore has concluded that the annex to Regulation 622/2003 has no binding force in so far as it seeks to impose obligations on individuals.

BERNADETT KOLLÁR–KINGA SIMON TASKS OF THE EU PRESIDENCY IN THE MULTILATERAL FORA EU Member States normally put a special emphasis on EU Presidency tasks related to multilateral fora since these fora represent the most visible part of an EU Presidency. EU coordination in the multilateral fora is an overwhelming task for the Presidency as it covers nearly the entire spectrum of external relations and can be either a source of great recognition or embarrassment. The main venues of EU coordination will be – apart from the headquarters in Budapest – the relevant Council working groups in Brussels, as well as the UN, OSCE and Council of Europe headquarters in New York, Geneva, Vienna, Strasbourg, Paris and Nairobi. At the UN headquarters in New York, for instance, the Presidency is responsible for carrying out outreach activities and negotiations with various partners, as well as for delivering statements on behalf of the EU and organizing numerous EU coordination meetings, luncheons and receptions. The proper execution of these tasks requires additional human and financial resources at all duty stations.

JÓZSEF KIS-BENEDEK FEATURES OF THE GLOBAL TERRORISM The article gives an overview of the future of global terrorism by analysing the assessments of some important institutions. The study examines the pattern of the contemporary terrorism, compares the threats facing the USA and Europe. The purpose of the author is to analyse whether the global terrorist threat is real or exaggerated.

SUMMARIES

183

ÁRPÁD HARGITA WINNERS OR LOOSERS? THE FIFTH ANNIVERSARY OF THE EU ENLARGEMENT The article gives an overview of the present situation and future of the EU on the basis of statements and surveys connected with the fifth anniversary of the EU’s biggest ever enlargement from a Hungarian point of view. It points out that the enlargement served the benefit of all concerned parties. A basic condition for the EU’s further development is to have the Lisbon Treaty approved and to improve the communication between Brussles and the citisens of the EU.

ZOLTÁN CSEKE–TIBOR PUPOS–ZSOLT PÉTER–JUDIT NÓGRÁDI CONCERNS AND QUESTIONS ABOUT THE SPS With the introduction of the SPS, the situation of the farmers does not change at all or only to some extent, because the support payments they receive remain at the level of the previous years. The farmers who will join the system as new participants, and the ones who started their activities following 2006, however, may find themselves in a disadvantaged situation as they do not have compensation on a historical basis. The former ones can expect to receive payment entitlements for the SPS system only from the national reserve, while the latter ones are in a situation which can be solved (realising the problem) by the Ministry of Agriculture and Rural Development in their decree 160/2008 (XII. 18.), distributing, in this way, additional historical basis eligibility. The farmers, having lived on keeping animals earlier, having also land of their own, and who have already given up this activity, will receive the supporting funding due to their entitlement as a benefit. The important question is whether the farmers keeping animals and wanting to join the scheme in the future will be able to handle the situation which looks unfavourable for them. From the professional point of you, it would be recommended to offer advantages for this circle of farmers to ease the economic burden expected during the starting period. The owners intending to lease the land would like to receive guaranties already in the leasing contracts made at present including that following the expiry of the contract, they will be allowed to lease each acres of land together with the entitlement. The lands without entitlement will have lower value and the owners can lease them for a lower rent. In the SPS system, similarly to the earlier communal agricultural support, the subsidy is received by the user (leaser) of the land. However, the payment entitlement can also be retained by the leaser following the termination of the contract, which is a significant difference compared to the previous situation.

184

EURÓPAI TÜKÖR 2009/7–8

· JÚLIUS–AUGUSZTUS

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME PÉTER BALÁZS

foreign minister

ISTVÁN KUKORELLI

constitutional lawyer

ATTILA MARJÁN

economist, European Commission, Brussels

BALÁZS BOTOS

Ph.D, deputy director of Institute, Associate Professor, King Sigismund College, Institute of Business and Management Studies

LÁSZLÓ KEMÉNY

PhD, political scientist, university professor, senior government adviser, responsible for the coordination the development of Eastern relations

EDIT BENCZE LÕRINCZ

deputy head and assistant professor of the Department of Social Studies and Humanities of Kodolányi János University College

LILLA NAGY

PhD student at the International Relations PhD School of the Corvinus University of Budapest; in 2008/2009 she has done research on international political communication and on EU external communication at the Public Diplomacy Institute of the George Washington University in Washington D.C. as a Fulbright Visiting Researcher; at present she works in Budapest for a communications consultancy

ZOLTÁN ANGYAL

PhD, assistant professor, University of Miskolc, Faculty of Law, Department of European Law and Private International Law

BERNADETT KOLLÁR

head of Global Organisation Unit, International Organisations and Human Rights Department, Ministry of Foreign Affairs

KINGA SIMON

head of International Organisations and Human Rights Department, Ministry of Foreign Affairs

JÓZSEF KIS-BENEDEK

PhD, retired colonel

ÁRPÁD HARGITA

ambassador; he served in Helsinki and Oslo, afterwards was deputy head of the NATO-department of the Ministry of Foreign Affairs; since his retirement in 2004 he follows regurarely the international issues

ZOLTÁN CSEKE

PhD candidate, University of Pannonia, Doctoral School for Management and Applied Economics, Agricultural and Rural Development Agency (ARDA)

TIBOR PUPOS

university professor, University of Pannonia, Georgikon Faculty, Keszthely

ZSOLT PÉTER

PhD candidate, University of Pannonia, Doctoral School for Management and Applied Economics, Georgikon Faculty, Keszthely

JUDIT NÓGRÁDI

PhD candidate, University of Pannonia, Doctoral School for Management and Applied Economics, Rapporteur, head of department, Agricultural and Rural Development Agency (ARDA)

PÉTER FRISS

senior counsellor, Hungarian Central Statistical Office

ZSUZSANNA KRESZTYANKÓ

fifth-year university student, University of Debrecen, Faculty of Economics

ZSÓFIA ASZTALOS

university assistant, University of Miskolc

E SZÁMUNK SZERZŐI BALÁZS PÉTER

külügyminiszter

KUKORELLI ISTVÁN

alkotmányjogász

MARJÁN ATTILA

közgazdász, Európai Bizottság, Brüsszel

BOTOS BALÁZS

intézetvezetõ-helyettes, egyetemi docens, Zsigmond Király Fõiskola Gazdaság- és Vezetéstudományi Intézet; a közgazdaságtudományok kandidátusa

KEMÉNY LÁSZLÓ

politológus, egyetemi tanár, a filozófiai tudományok kandidátusa, kormány-fõtanácsadó, a keleti kapcsolatok fejlesztésének koordinálásáért felelõs miniszteri megbízott

LÕRINCZNÉ BENCZE EDIT

fõiskolai adjunktus, tanszékvezetõ-helyettes, Kodolányi János Fõiskola Társadalomtudományi Tanszék

NAGY LILLA

a Budapesti Corvinus Egyetem Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskolájának hallgatója; 2008/2009-ben Fulbright-ösztöndíjasként a George Washington Egyetem Nyilvános Diplomáciai Intézetében nyert betekintést a nemzetközi politikai kommunikáció elméletébe és gyakorlatába, valamint az Európai Unió harmadik országok felé irányuló nyilvános diplomáciájába; jelenleg egy budapesti kommunikációs tanácsadó vállalat munkatársa

ANGYAL ZOLTÁN

PhD, egyetemi adjunktus, Miskolci Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Európajogi és Nemzetközi Magánjogi Tanszék

KOLLÁR BERNADETT

osztályvezetõ, Globális Szervezetek Osztálya, Nemzetközi Szervezetek és Emberi Jogok Fõosztálya, Külügyminisztérium

SIMON KINGA

fõosztályvezetõ, Nemzetközi Szervezetek és Emberi Jogok Fõosztálya, Külügyminisztérium

KIS-BENEDEK JÓZSEF

PhD, nyugalmazott ezredes

HARGITA ÁRPÁD

nagykövet, Helsinkiben és Oslóban teljesített külszolgálatot; dolgozott a Külügyminisztérium NATO Fõosztályán, majd a Diplomáciai Információs Fõosztályon; 2004 óta nyugdíjas; rendszeresen figyelemmel kíséri a nemzetközi élet eseményeit

CSEKE ZOLTÁN

PhD-hallgató, Pannon Egyetem, Gazdálkodás- és Szervezéstudományok Doktori Iskola; kérelemkezelési szakreferens, Mezõgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal, Vas Megyei Kirendeltség

PUPOS TIBOR

egyetemi tanár, tanszékvezetõ, Pannon Egyetem Georgikon Kar

PÉTER ZSOLT

PhD-hallgató Pannon Egyetem, Gazdálkodás- és Szervezéstudományok Doktori Iskola és Pannon Egyetem Georgikon Kar, Vállalatökonómiai év Vidékfejlesztési Tanszék

NÓGRÁDI JUDIT

PhD-hallgató, Pannon Egyetem, Gazdálkodás- és Szervezéstudományok Doktori Iskola; fõosztályvezetõ-helyettes, Mezõgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal

FRISS PÉTER

statisztikai fõtanácsadó, Központi Statisztikai Hivatal

KRESZTYANKÓ ZSUZSANNA

ötödéves egyetemi hallgató, Debreceni Egyetem Közgazdaságtudományi Kar, közgazdász-gazdálkodási szak

ASZTALOS ZSÓFIA

egyetemi tanársegéd, Miskolci Egyetem