EURÓPAI TÜKÖR XIV. ÉVF. 4. SZÁM n ÁPRILIS

E U R Ó PA I T Ü KÖ R EURÓPAI TÜKÖR XIV. ÉVF. 4. SZÁM n 2009. ÁPRILIS

A K Ü L Ü G Y M I N I S Z T É R I U M F O L Y Ó I R ATA

A TARTALOMBÓL n Trócsányi László: Kisebbségi jogok a globalizáció és a regionalizáció idõszakában n Forgács Imre: Újabb kihívás a föderális Európának n Deák Péter: Változás, fordulat, vagy új ciklus a világpolitikában? n Gurmai Zita–Benedek Attila: Egyenlõ munkáért egyenlõ bért? n De Blasio Antonio–Voller-Szenci Ildikó: A strukturális és kohéziós alapokból finanszírozott nagyberuházási projektek jóváhagyása és értékelése n Herzog Tamás: Közúti áruszállítási teljesítmények alakulása az Európai Unióban

XIV. ÉVFOLYAM 4. SZÁM

2009. ÁPRILIS

EURÓPAI TÜKÖR Kiadja a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, a HM Zrínyi Kommunikációs Szolgáltató Kht. támogatásával.

Felelõs kiadó:

Korsós Tamás

A szerkesztõbizottság elnöke: A szerkesztõbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Iván Gábor, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lõrincz Lajos, Magyar Ferenc, Nyers Rezsõ, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fõszerkesztõ: Lapszerkesztõ: Lapigazgató: Rovatszerkesztõk: Szerkesztõk: Mûszaki szerkesztõ :

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztõség címe:

Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma 1027 Budapest, Nagy Imre tér 4. Telefon: 458-1475, 458-1577, 458-1361 Horváthné Stramszky Márta, [email protected]

Terjesztés:

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetõk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Külügyminisztérium honlapján (www.kulugyminiszterium.hu; Kiadványaink menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elõkészítés: Omigraf Kft. Nyomdai kivitelezés: Pharma Press Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4.

A KÜLÜGYMINISZTÉRIUM FOLYÓIRATA

TARTALOM „Ne beszéljünk államcsõdrõl!” – JOAQUÍN ALMUNIA, az EU pénzügyi biztosa interjút adott A szólás szabadságának . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ: Kisebbségi jogok a globalizáció és a regionalizáció idõszakában. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 FORGÁCS IMRE: Újabb kihívás a föderális Európának A Larosiére-csoport jelentése az európai pénzügyi felügyeletrõl . . . . . . . 19 DEÁK PÉTER: Változás, fordulat, vagy új ciklus a világpolitikában? Egy elemzõ naiv optimizmusa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 OCSKAI GABRIELLA: Helyzetjelentés az uniós országok szociális védelmérõl . . 46 GURMAI ZITA–BENEDEK ATTILA: Egyenlõ munkáért egyenlõ bért? Egy aktuális kérdés európai vizsgálata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 DE BLASIO ANTONIO–VOLLER-SZENCI ILDIKÓ: A strukturális és kohéziós alapokból finanszírozott nagyberuházási projektek jóváhagyása és értékelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Magyar EU-elnökség, 2011 SZÛCS TAMÁS: Az EU Tanács soros elnöksége és az Európai Bizottság közötti együttmûködés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Európai biztonság- és védelmi politika NAGY KÁROLY: Gazdasági biztonság – válság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Szemle CZURIGA ESZTER: A portugál régiók konvergenciája az Európai Unió strukturális támogatásainak tükrében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Uniós aktua litások TézEUsz 2011 – Tézisek az EU-elnökségi stratégiához. . . . . . . . . . . . . . . . 113 Központi Statisztikai Hivatal HERZOG TAMÁS: Közúti áruszállítási teljesítmények alakulása az Európai Unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Olvasólámpa Jacsó-Potyka Judit: Bekämpfung der Geldwäscherei in Europa unter besonderer Berücksichtigung des Geldwäschestrafrechts von Österreich, der Schweiz und Ungarn (A pénzmosás elleni küzdelem Európában, különös tekintettel Ausztria, Svájc és Magyarország szabályozására) (Jánosi Andrea). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

3

„Ne beszéljünk államcsődről!” Joaquín Almunia, az EU pénzügyi biztosa interjút adott A szólás szabadságának Kettétörik a világ? Félelem vagy lassan valóság Kelet-Európa leszakadása az unió nyugati részérõl? A lengyel zloty, a cseh korona és a forint mindenesetre úgy zuhan, mint a kormányát veszített repülõ. Segít Brüszszel? De hogyan, ha nincs közös, egységes kríziskezelõ mechanizmus az EU-ban? Szóba jöhet-e az euróövezet gyors kiterjesztése? A magyar helyzet számtalan ponton kötõdik ahhoz, hogy az unió hogyan kezeli a kelet-európai bajokat általában. Magára marad-e ez a térség, ahogy attól sokan félnek, vagy Brüsszel áll a vártán és segít? Egyebek mellett ezeket a kérdéseket tette fel Krizsó Szilvia Joaquín Almuniának, az Európai Unió pénzügyi biztosának, aki 2009. február 22-én Brüsszelbõl válaszolt a Magyar Televízió „A szólás szabadsága” címû mûsora vezetõjének.

– Almunia úr, vezetõ magyar közgazdászok azt mondják, hogy Magyarország hónapokon belül eljuthat az államcsõd közelébe, sõt elkövetkezhet az államcsõd. Van ennek ön szerint realitása? – Megállapodtunk a magyar kormánnyal és az IMF-fel, hogy pénzügyi segítséget nyújtunk a fennálló igényekhez. Az elmúlt néhány napban frissítettük a csomagot, illetve azokat a feltételeket is, amelyek mellett a támogatást adni tudjuk. Reméljük, hogy az erõfeszítések sikeresek lesznek, és a magyar kormány, a Bizottság és a nemzetközi finanszírozó intézetek közös munkája segít a magyar gazdaságnak, hogy átvészelje a nehézségeket. Nem Magyarország az egyetlen, amelyik ilyen helyzetben van, és mi minden tõlünk telhetõt megteszünk annak érdekében, hogy támogassuk. Úgy gondolom, hogy a kormány is ennek megfelelõen teszi meg a szükséges lépéseket, és remélhetõleg meggyõzi az állampolgárokat is, hogy tegyenek ennek érdekében. Szerintem ez egy globális erõfeszítés része, amelyet a magyar állampolgárok és a magyar kormány közösen tehet meg a gazdaság érdekében. – Amikor azt mondja, most, a napokban is folynak a tárgyalások arról, hogy segítsék az országot, akkor ezt lefordíthatom úgy is, hogy önök is reális veszélynek tartották az államcsõdöt, de biztosították a magyar kormányt arról, hogy az unió, illetve az IMF, a különbözõ nemzetközi pénzügyi szervezetek hajlandók hitelezni még Magyarországnak? – Elnézést, de én nem mondtam ki az államcsõd kifejezést, és nem is kellene használnunk. Nem kell Kasszandraként jósolgatnunk, nem kell találgatásokba bocsátkoznunk, hogy mikor lesz vége a krízisnek, egyszerûen csak meg kell oldanunk ezt a feladatot. Magyarországnak vannak nehézségei, ahogyan más országoknak is, de ezeket nem szabad halmozni. A problémák egyébként súlyosak, de kezelhetõk. Jelenleg éppen ezt tesszük a magyar kormánnyal közösen, és biztos vagyok benne, hogy sikeresen le fogjuk gyûrni ezeket.

4

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

– A hét elején Gyurcsány Ferenc miniszterelnök bejelentette a kormány adó-átalakítási terveit. Ön szerint ez mire lesz elegendõ? – Nem mennék bele a részletekbe, de beszéltünk arról a magyar kormánnyal, hogy miként kell kezelni a közfinanszírozási problémát mind a bevételi oldalról, mind az adóbevételek szempontjából, és természetesen a kiadási oldalról is. Az államháztartási hiány csökkent, méghozzá nagyon jelentõsen az elmúlt három évben. Ennek a csökkenésnek folytatódnia kell, de nehéz körülmények között, mert Magyarországon, illetve a nyugati gazdaságokban is recesszió lesz. Mindenesetre bízunk abban, hogy 2009 végére tartható lesz a magyar kormánnyal közösen kitûzött cél az államháztartási hiány tekintetében. Szerintem a közfinanszírozás konszolidációja sokat segít majd a magyar gazdaság talpra állításában, illetve fontos, hogy a beruházások számára is mozgásteret adjunk, ami elengedhetetlen a magyar gazdaság számára. – Almunia úr, ön elõbb leszögezte, hogy nem csak Magyarország van nehéz helyzetben. A Világbank elnöke a napokban azt mondta, hogy Európa kettészakadhat, ön pedig azt nyilatkozta, hogy az unió hajlandó megsegíteni a kelet-európai országokat. De mit kell érteni ezen a segítségen? – Ma reggel, Brüsszelben Olli Rehn bõvítési biztossal közösen benyújtottunk egy jelentést arról, hogyan növekedett és bõvült az Európai Unió. Most lesz a 2004-es bõvítés ötödik évfordulója, és nagyon pozitív kép rajzolódott ki a tekintetben, hogy az milyen elõnyökkel járt az új tagállamoknak – beleértve Magyarországot is –, illetve hogy a régiek hogyan profitáltak mindebbõl. Most komoly kihívásokkal nézünk szembe, de úgy gondolom, ezeket lehet kezelni. Az egységes és kibõvített Európai Unión belül pedig valószínûleg sokkal könnyebb lesz a dolgunk, mert megvannak a megfelelõ eszközeink a problémák orvoslására. Ott van a Kohéziós Alap, illetve a strukturális alapok, amelyek jelentékeny forrásokat nyújtanak az új tagállamoknak, így például Magyarországnak, Lengyelországnak és Csehországnak. Ezenkívül az Európai Beruházási Bank is lépéseket tesz annak érdekében, hogy hitelezni tudjon ezeknek az államoknak, többek között Magyarországnak is. Támogattuk Magyarországot a múltban is, és most is támogatjuk egy pénzügyi csomaggal, hogy a finanszírozási igényeket kielégítsük. Emellett rengeteg más pénzügyi eszköz is van az unió tárházában, és nem hiszem, hogy az Európai Unió kettészakadna. Ez egy nonszensz. Úgy gondolom, hogy az euróövezet azoknak az államoknak is segít, amelyek egyébként nem tagjai, de vannak más nemzetközi intézmények is, amelyek magáncégeknek, illetve a közszférának is segítenek a kelet-közép-európai országokban. Véleményem szerint nem szabad elfogadnunk, hogy pillanatnyilag olyan helyzet áll fenn, ami miatt kettészakadhat az Európai Unió, illetve hogy fenyeget az államcsõd. Komoly erõfeszítéseket teszünk, és megvannak az erõforrások is, tehát biztos vagyok benne, hogy sikerülni fog. – Elõbb nyilván nem véletlenül hozta szóba Magyarországot, Csehországot és Lengyelországot, hiszen ebben a három országban ingott meg most elég jelentõsen az árfolyam. Tudnak-e, akarnak-e tenni valamit ezeknek a valutáknak a védelmében? – A legjobb segítség, amit adhatunk ezeknek a devizáknak az, hogy segítjük a pénzügyi piacot a normális mûködésben. További lépéseket teszünk majd az euró-

NE BESZÉLJÜNK ÁLLAMCSŐDRŐL!

5

pai helyreállítási terv érdekében, és közben folyamatos koordinációt tartunk a többi globális játékossal is, a G20-akkal, az IMF-fel, illetve a többi nemzetközi intézmény erõfeszítéseit is megpróbáljuk ehhez igazítani. Jelenleg ez a legjobb üzenet, amit a piacnak küldhetünk. Ha ezt az üzenetet a piac megfelelõen értékeli, akkor nem lesz komoly problémánk a valutaárfolyamokkal. Magyarországgal kapcsolatban is tett lépéseket az Európai Központi Bank, illetve a Magyar Nemzeti Bank, és ezekkel az eszközökkel lehet kezelni a krízist, amitõl remélhetõleg a valutapiac hullámzása is csökkenhet. – Sokan vetik fel az euróövezet minél gyorsabb kiterjesztésének szükségességét. Nyílik erre bármilyen mód? – Igen. Az eurózóna 2007 óta négy új taggal bõvült. Szlovénia 2007-ben, Ciprus és Málta 2008-ban, Szlovákia, a szomszédjuk pedig idén, 2009-ben csatlakozott, és a következõ években új tagokat várunk. Dánia is gondolkodik azon, hogy belép az euróövezetbe, és ezt nagyon gyorsan meg is tehetné, hiszen minden szükséges kritériumnak megfelel. A balti államok, vagy Lengyelország és Csehország, illetõleg Magyarország is felállított egy menetrendet a következõ évekre az euróövezethez való csatlakozásra vonatkozóan. Mi szívesen látjuk az eurózónában a kritériumokat teljesítõ uniós tagállamokat. A feltételek ugyanazok, mint korábban voltak: alacsony inflációs ráta, megfelelõ szintû költségvetési és államháztartási hiány. Ha a jelenlegi gazdasági folyamatok konzisztensen tovább folytatódnak Magyarországon, akkor néhány éven belül beléphet az eurózónába. – Tehát abban nem gondolkodnak, hogy egy kicsit lazítsanak a kritériumokon? Kérdezem ezt különös tekintettel arra, hogy az euróövezet tagjai között is vannak már olyan államok, amelyek átlépik a 3 százalékos hiányhatárt, és mintha az unió becsukná a szemét. – Az új tagokra vonatkozó kritériumok nem változtak, és ez a jövõben is így marad. 1999-ben, amikor létrejött a monetáris unió, ezeknek kellett megfelelni. Úgy gondolom, mindenkinek azonos elbírálás alá kell esnie. Lehetnek olyan euróövezeti tagállamok, amelyek túllépik a 3 százalékos hiányszintet, mert olyan a gazdasági helyzet. Erre mi nyilvánvalóan reagálunk, és betartatjuk a megfelelõ szabályokat. Igaz, hogy bizonyos tagállamok az eurózónán belül is magasabb inflációs rátával rendelkeznek, mint a kritériumban meghatározott, de ez nyilván csökkenti azoknak az országoknak a versenyelõnyét. Ezt elõször megfelelõ strukturális reformokkal kell kezelni és korrigálni, de ami az euróövezeti tagsághoz szükséges kritériumokat illeti, nos, nem hiszem, hogy ezek módosulnának a közeljövõben. – Almunia úr, köszönöm a beszélgetést. – Én köszönöm a meghívást.

6

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ

Kisebbségi jogok a globalizáció és a regionalizáció időszakában A XIX. századi nemzetállami koncepció a XX. század második felétõl már módosulásokon megy keresztül, a nemzeti politikusok pedig ma már nem hihetik, hogy a nemzetállamok bezárkózhatnak határaik mögé. Egyrészrõl a gazdasági, pénzügyi és kulturális globalizáció, másrészrõl Európában a második világháborút követõen egyes nemzeti szuverenitáselemeknek az európai integrációs szervek részére történõ átengedése kikezdte a nemzetállam mindenhatóságát. A nemzetközi gazdasági összekapcsoltság révén az állam védekezõképessége gyengül, ezzel szemben a regionalitás iránti igény erõsödik. Maga az Európai Unió is a régiók felzárkóztatását favorizálja a kohéziós politika révén. Ezek a tényezõk a XX. század vége óta erõsítik a nemzeti kisebbségek, nyelvi közösségek azon logikus törekvéseit, hogy egy adott államon belül hatásköröket és kollektív jogokat követeljenek – véli a szerzõ. A tanulmány egyebek között sorra veszi a különfél kisebbségi modelleket, szól az állami berendezkedés és a kisebbségi politika összefüggéseirõl, illetõleg a kisebbségi kérdések kezelésének újabb eszközeirõl.

1. Sarokpontok Vajon mit adhat a XXI. század a kisebbségeknek egy olyan idõszakban, amikor a világot globális kihívások érik, és az egyes kontinenseken az országok regionális együttmûködése erõsödik? A világ országai egyfajta kettõsségben élnek. A globalizáció érinti a gazdaságot, a pénzügyeket, a kultúrát, sõt befolyásolja a nyelvhasználatot is. A piac, a szabad kereskedelem mind olyan tényezõk, amelyek a nemzeti kultúrákat és az identitást érintik, azok ellenálló képességét kikezdik, a nemzeti kultúra veszélybe kerülhet. A globalizáció elõnyeit és hátrányait ma már saját tapasztalataik alapján élik meg az emberek. A felgyorsult világ jellemzõi: a pénzügyi tranzakciók percek leforgása alatt bonyolódnak le a kontinensek között; háborúk, terrorcselekmények közismertté válnak a televíziós csatornák közvetítései révén; az internet új kommunikációs rendszert vezet be; az e-governence általánossá válik; a világgazdasági és a tudományos elit kizárólag angol nyelven értekezik. Sorolni lehet a további jellemzõket is. A teljesség igénye nélkül említhetnénk még néhány olyan körülményt, amely az egész világot érinti: a természeti erõforrások szûkössége, a klímaváltozás, a migrációs folyamatok, a Föld népességének növekedése (ezen belül különösen az afrikai kontinens lélekszáma emelkedik jelentõsen, Kínáé és Indiáé már szinte elérte a felsõ határt, ezzel szemben Európa lakossága öregszik). Az arab országokban a vallás – illetve hogy az miként viszonyul más vallásokhoz – kiemelten fontos szerepet játszik. A globalizációs jelenségeknek egyaránt vannak pozitív elemei és olyan veszélyei, amelyekre a XXI. században oda kell figyelni. A fenti jelenségekkel párhuzamosan egy másik folyamat is megfigyelhetõ: egyrészt a nemzetek önrendelkezési jogának érvényre juttatása iránti igény, másrészt

KISEBBSÉGI JOGOK A GLOBALIZÁCIÓ ÉS A REGIONALIZÁCIÓ DŐSZAKÁBAN

7

a regionalizációs törekvések. A Közép- és Kelet-Európában végbement rendszerváltozással egyidejûleg a korábbi föderációk felbomlottak, számos új ország jött létre, a második világháborút követõ békeszerzõdésekben rögzített határok módosultak. A Szovjetunió szétesése, Jugoszlávia felbomlása, Csehszlovákia kettéválása jól bizonyítja, hogy ezen mesterséges alakzatok történelmileg túlhaladottá váltak, a belsõ feszültségek nem tették lehetõvé a föderációk fennmaradását. A legújabb fejlemények közé tartozik Montenegró és Koszovó önállóságának kinyilvánítása. A földrajzi szétaprózódottság mellett azonban az európai integráció egyre nagyobb méretûvé válik. Jelenleg 27 tagállama van az Európai Uniónak. Az integráció – válságai ellenére – egyre szerteágazóbb területeken fejti ki hatását, noha senki nem nevezi az uniót föderációnak, mégis egyfajta kvázi föderációs struktúra alakult ki Európában. A harmadik folyamat a nemzetállamok szintjén és az az alatti szinten zajlik. A XXI. században egyre erõsebben jelentkezik az önazonosság keresése és elismertetése, az identitás iránti igény a globalizácó és a kontinens méretû regionalizáció közepette. Ilyen igénnyel lépnek fel elsõsorban a kis- és közepes méretû országok, amelyek már regionális szinten is nehezebben érvényesítik elképzeléseiket, ugyanakkor meg kell felelniük a regionális együttmûködésbõl eredõ kötelezettségeknek. A kis- és közepes méretû országokban – közöttük is elsõsorban a nemzeti szuverenitásukat újonnan visszaszerzõ államokban – azt vizsgálják, miként tudják megvalósítani a nemzeti érdekérvényesítést regionális keretek között. Az államok alatti szinten a nemzeti kisebbségek, nyelvi közösségek, államalkotó egységek a sokszínûségre, a regionális berendezkedés elõnyeire hivatkozva közösségük kollektív jogainak elismerését, a személyi és területi autonómiák jogkörének bõvítését követelik. Európa azon részeiben pedig, ahol egy országon belül a nemzeti-etnikai feszültségek a meghatározók, ott a népek önrendelkezési jogára hivatkozva a kiválás, szétválás kérdése feszíti szét a korábbi határokat. Európa nyugati felében ezzel szemben az esetlegesen hagyományosan meglévõ kisebbségi ügyek mellé az ún. új kisebbségek, a bevándorlók további problémákat vetnek fel: melyek a bevándorlók közösségeinek jogosítványai, mit várhat el a befogadó állam a bevándorlóktól, illetõleg milyen minimumot kell a fogadó állam részérõl biztosítani a bevándorlóknak? Úgy tûnik, hogy a XXI. században – a globalizáció és a regionalizáció deficitjeinek ellentételezéseként – elõtérbe kerülnek a nemzeti identitás, a kisebbségi politikák, a nyelvi jogok. Választ kell adni arra, hogy a nemzeti és etnikai identitások megerõsítése, valamint a kisebbségek kollektív jogainak érvényre juttatása iránti igény milyen hatással van a nemzetállamokra, a kisebbségi jogok bõvítéséért folyó politikai törekvések mennyiben tekinthetõk természetes jelenségnek, milyen reakciókat válthatnak ki a nemzetközi és a nemzeti közösségekben.

2. Kisebbségi modellek Egy államban a nemzeti-etnikai kisebbségek helye a többség és a kisebbség viszonya alapján határozható meg. Legtöbb esetben a kisebbségeket nem tekintik államalkotó tényezõknek, a nemzeti alkotmányok csak a többségi nemzetet említik (pl.

8

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

mi a „szlovák nép”, mi a „román nép”), így a kisebbségek automatikusan a többségi nemzet tagjaként jelenhetnek csak meg. A nemzeti alkotmányok ugyanakkor tartalmaznak rendelkezéseket a kisebbségek számára. Egyes nemzeti alkotmányokban (pl. finn, spanyol, belga, szlovén) a kisebbségi kérdéseket már az alkotmány szintjén is rendezni kívánják, sajátos államszervezeti megoldások vagy a nyelvi jogok rögzítése révén. Tény, hogy a kisebbségek helyzetét illetõen a fõ nehézségek nem az alkotmányi szinten jelentkeznek, jóllehet a kisebbségvédelem – az alkotmányi és törvényi garanciák ellenére – a gyakorlatban sok esetben elégtelen. A kisebbségi modellek nem feltétlenül vezethetõk le az alkotmányból, a mindennapok gyakorlata határozza meg, hogy egy adott ország melyik kisebbségi modellbe sorolható. A kisebbségi modelleket illetõen megkülönböztethetõ a kirekesztõ, az együttmûködõ és a befogadó modell. 2.1. A kirekesztő modell

A nyíltan kirekesztõ modell a nemzetközi szervezetek ellenõrzõ tevékenysége mellett ma már nem igazán képzelhetõ el. A kirekesztés burkolt formája azonban tovább él. Ez megjelenhet olyan módon, hogy a többség a kisebbség számára – akár a többség nyelvi jogaira, a többség kultúrájának védelemére hivatkozva – olyan kötelezettségeket ír elõ, amelyek sértik a kisebbség nyelvi jogait, és ezáltal diszkriminációt valósítanak meg. A burkolt kirekesztés feltárása és orvoslása a nemzetközi fórumok óvatos magatartása, a többségi nemzet érzékenysége miatt ma még nem egyszerû feladat, de amennyiben egy kisebbségi közösség vállalja, hogy nemzetközi fórumok elõtt „panaszkodik”, elõsegítheti a burkolt kirekesztõ intézkedés visszavonását. 2.2. Az együttműködő modell

Az együttmûködõ modell alsó fokozatán a többségi nemzet – a jogegyenlõségre hivatkozva – ugyanolyan jogokat biztosít a kisebbségek számára, mint amilyennel a többségi nemzet rendelkezik. Ez elviekben nevezhetõ partnerségi viszonynak is, ahol megjelennek a kisebbségvédelmi szabályok, ezek a kisebbséghez tartozó egyének számára fogalmaznak meg szabályokat. Ebben a partnerségi kapcsolatrendszerben a többségi nemzet, a diszkriminációt elkerülendõ, formális egyenlõséget biztosít a kisebbségeknek, de a kisebbséghez tartozó egyéneket, és nem a kisebbségi közösségeket tekinti partnernek. A jogi szabályozás akkor is individuális jelleget kap, ha a jogot csak közösségben lehet gyakorolni. 2.3. A befogadó modell

A befogadó modellben a többségi nemzet a kisebbségeket nem csak egyéneknek tekinti, hanem közösségeknek is. Ezért a kisebbségi közösségek és azok tagjai számára fogalmaz meg kollektív és egyéni jogosultságokat, a kisebbségi közösségek is alanyai a jogosultságoknak. Ebben a modellben megjelennek a nemzeti kisebbségek ön-

KISEBBSÉGI JOGOK A GLOBALIZÁCIÓ ÉS A REGIONALIZÁCIÓ DŐSZAKÁBAN

9

kormányzati jogosultságai, a kisebbségi önkormányzatok érdekvédelmi és egyéb, az államtól átvállalt feladatai, valamint a kisebbségi ombudsman mûködése. A befogadó modellben a kisebbségek az államszervezetben önállóan is megjelenhetnek, azaz önálló intézményrendszert alkothatnak. Ennek egyik formája az, amikor egy kisebbség egy autonóm terület, egy régió, egy kanton vagy egy föderatív egység révén majdnem teljes önállóságot kap ügyeinek intézésében. Ebben az esetben a kisebbség nemcsak államalkotó tényezõ, hanem meghatározott ügyekben saját törvényhozó és végrehajtó hatalommal is rendelkezik. Egy ilyen területi berendezkedés mellett adott esetben a kisebbség alkothat többséget, és az egyébként az ország területén többséget alkotók vonatkozásában kell a kisebbségvédelmi szabályokat alkalmazni. A fentiekben felsorolt mindhárom modell ismeretes a világban. Hogy melyik ország melyik modellt érvényesíti, függ többek között a történelmi hagyományoktól, a többséghez és a kisebbséghez tartozók egymáshoz való viszonyától, a kisebbség érdekérvényesítõ képességétõl és az ország gazdasági fejlettségétõl is.

3. Kisebbségi politikák és állami berendezkedés 3.1. Regionalizmus mint kisebbségi jogérvényesítés

A XIX. századi nemzetállami koncepció a XX. század második felétõl már módosulásokon megy keresztül, a nemzeti politikusok pedig ma már nem hihetik, hogy a nemzetállamok bezárkózhatnak határaik mögé. Egyrészrõl a gazdasági, pénzügyi és kulturális globalizáció, másrészrõl Európában a második világháborút követõen egyes nemzeti szuverenitáselemeknek az európai integrációs szervek részére történõ átengedése kikezdte a nemzetállam mindenhatóságát. A nemzetközi gazdasági összekapcsoltság révén az állam védekezõképessége gyengül, ezzel szemben a regionalitás iránti igény erõsödik. Maga az Európai Unió is a régiók felzárkóztatását favorizálja a kohéziós politika révén. Ezek a tényezõk a XX. század vége óta erõsítik a nemzeti kisebbségek, nyelvi közösségek azon logikus törekvéseit, hogy egy adott államon belül hatásköröket és kollektív jogokat követeljenek. A nyelvi identitás és kultúra megõrzésének regionális keretek közötti megvalósulása jól kimutatható például Walesben és Skóciában. A kisebbségek igényei, a kulturális diverzitás hangsúlyozása esetenként gyanakvással tölti el az adott ország többségi lakosságát. Ebben az esetben az állam igyekszik megállítani a nemkívánatos kisebbségi törekvéseket, a „rend” és a „biztonság”, az „alkotmányosság” jegyében. Így pl. Franciaországban az Alkotmánytanács a breton nyelv és kultúra terén az alkotmányosságra hivatkozva szabott gátat a breton nyelven történõ állami oktatás finanszírozásának. Franciaország példaként szolgál más államoknak is, így pl. Románia, Szlovákia vagy Törökország a kisebbségek kollektív jogait nem kívánja elismerni, ezen országok leginkább a francia gyakorlatot követik. Az alkotmányos rend a „minden ember egyenlõ” elv alapján biztosítja a kisebbségek egyéni jogait, de nem törekszik a kisebbségeket közösségként elismerni, így a kisebbségi identitás közösségi szintre emelését a többséget veszélyeztetõnek tekintik.

10

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

3.2. Elszakadáshoz való jog

Azokban a homogén régiókban, ahol a kisebbségek masszív többséget alkotnak és erõs identitásuk van, nem kizárt, hogy a titkolt vagy nem titkolt cél az adott régió teljes önállóságának vagy legalább egy kvázi önállóságot biztosító autonómiának a kivívása. Vajon egy kisebbségnek jogában áll-e az adott országból kiszakadnia? Általános vélekedés szerint: nem. Az elszakadás csak akkor tûnhet legitimnek, ha a kisebbség által lakott területet erõszakkal annektálták egy másik országhoz, vagy egy kisebbségnek olyan megaláztatást kell elszenvednie, amely indokolttá teheti az elszakadást. Önmagában azonban a kulturális különbözõség nem alapozhatja meg azt. Kérdés, hogy egy esetleges elszakadást ki, milyen fórum legitimizálhat, miután nincs olyan bírói fórum, amely erre hatáskörrel rendelkezne. Koszovó esete is bizonyítja, hogy a nemzetközi közösség milyen eltérõ módon reagált függetlenségének kikiáltására. Nemzetközi jogi aggályokra tekintettel elsõsorban azok az országok nem ismerték el függetlenségét, amelyekben jelentõs kisebbségek élnek; számukra ugyanis veszélyes példaként jelenik meg Koszovó függetlensége. 3.3. Autonómiatörekvések

A regionalizmus nem biztosít automatikusan autonómiát a kisebbségek számára. Autonómiatörekvések akkor jelennek meg erõteljesebben, ha egy meghatározott területen a kisebbség jelentõs hányadot alkot, és eltérõ nyelve és kultúrája teszi szükségessé az autonómiát. Az autonómia formája a legkülönfélébb lehet: megkülönböztethetünk kulturális vagy személyi, illetve területi autonómiát. Az autonómiának speciális jogállása van. A hatáskörébe tartozó ügyekben önálló politikai és igazgatási hatalommal rendelkezik, amely az önálló jogszabályalkotásban és a végrehajtás önállóságában testesül meg. Ilyen speciális jogállással bír pl. Dél-Tirol vagy a belgiumi német nyelvû közösség. Az autonómia elõnye, hogy nem veszélyezteti egy adott ország egységét, a kisebbségi közösség önállóan gyakorolhatja széles körû jogosítványait. Az autonómiában fontos az, hogy a kisebbség érdemben beleszólhasson az õt érintõ döntésekbe, saját maga intézheti belsõ ügyeit, az autonóm hatásköröket a kisebbség legitim képviselõi gyakorolhatják, és megfelelõ pénzügyi eszközökkel rendelkeznek a hatáskörök érvényesítéséhez. 3.4. Föderációs megoldások

Egy több nemzet által lakott országban a kisebbségi kérdés megoldásának eszköze lehet a föderáció is. Nyugat-Európában Svájc és Belgium, illetve a Balkánon BoszniaHercegovina példáját lehet említeni. Svájc 26 eltérõ karakterû kantonját a föderáció egyesíti egy országgá. Négy hivatalos nyelvet, három nagy természeti régiót, két fõ vallást és számos különbözõséget kovácsol eggyé a föderáció, amelyet egyesítõ jellegû föderációnak kell tekinteni. Az ország azért jött létre, hogy a különbözõségek fenntartása mellett egységes nemzeti szellem alakuljon ki. Ezzel szemben Belgiumban a föderáció nem egyesítõ, hanem szétválasztó jellegû. Az 1831. évi unitárius alkotmány a XX. században tarthatatlanná vált, az ország

KISEBBSÉGI JOGOK A GLOBALIZÁCIÓ ÉS A REGIONALIZÁCIÓ DŐSZAKÁBAN

11

nyelvi közösségei föderációt kívántak, amely egy fokozatos decentralizációs folyamat eredményeként 1993-ban létre is jött. Mindazonáltal a szétválási folyamat még nem tekinthetõ véglegesnek, mivel flamand részrõl egyes politikai erõk a föderáció helyett inkább a konföderációt részesítenék elõnyben. A föderáció sok szempontból választ ad a kisebbségi kérdésekre, de nem tud minden problémát megoldani, és a megoldatlan kisebbségi ügyek frankofon részrõl történõ hangsúlyozása flamand részrõl ellenérzést vált ki. Bosznia-Hercegovina alkotmánya a daytoni békeszerzõdés (1995) egyik melléklete (!) volt. Az ország két entitásból áll: az ország 51 százalékát kitevõ – bosnyák és horvát többségû kantonokból álló – Bosznia-Hercegovinai Föderációból, valamint a közigazgatásilag egységes Szerb Köztársaságból. A daytoni béke óta az ország nemzetközi ellenõrzés alatt áll, vélhetõleg ez a tény az, ami végsõ soron egyben tartja. A fentiek mellett megjegyzendõ, hogy Közép- és Kelet-Európában a korábbi föderációk mind felbomlottak, úgy tûnik, hogy a föderációs eszmerendszernek e térségben nincs támogatottsága. 3.5. Multikulturalizmus

Elsõsorban a migrációs folyamatoknak köszönhetõen, az angolszász országokban filozófiai irányzatként jelenik meg a multikulturalizmus, amely elveti az asszimiláción alapuló integrációt. Egy országnak tudomásul kell vennie a többes identitást. Ebbe beletartozhatnak a bevándorló migránsok ugyanúgy, mint a hagyományos nemzeti kisebbségek. A kisebbségek – legyenek bármilyen eredetûek is – jogosultak arra, hogy külön jogosítványokat kapjanak abból a célból, hogy kulturális örökségüket megõrizzék, fejlesszék, illetõleg népszerûsítsék. Ebben az esetben a kisebbségi identitás pozitív tartalmat kap és megerõsítést nyer. Ilyen országnak tekinthetõ elsõsorban az Egyesült Államok, Nagy-Britannia, Kanada, Dél-Afrika. Ezen országok a diszkriminációval szemben a kisebbségek irányában preferenciális szabályokat léptettek életbe. Nagy-Britanniában minden közösségnek megvan a joga arra, hogy megõrizze identitását, joga van az egyénnek csatlakoznia vagy kiválnia a közösségbõl. Az angol nyelv tudása nem követelmény, és egy rendkívül szigorú antidiszkriminációs törvény a közösségek védelmezõje. Ennek köszönhetõen a muzulmánok és a feketék számára Nagy-Britannia rendkívül vonzó befogadó ország lett. Mindazonáltal a multikulturális társadalomnak árnyoldalai is vannak. Az iskolarendszerben zavarok támadnak, a munkanélküliség és a bûnözés növekszik. Mindezt figyelembe véve, a liberális eszmerendszer ma módosulásokon megy keresztül.

4. A kisebbségek és a biztonságpolitika Az elmúlt húsz évben számottevõ változások következtek be elsõsorban a nemzetközi közösségeknek a kisebbségekhez való viszonyulását illetõen. A kisebbséggel való erõteljesebb foglalkozás indokai között a nemzetközi kapcsolatok stabilitása, a kockázati tényezõk minimalizálása, a biztonságpolitikai megfontolások kapnak ki-

12

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

emelt szerepet. A nemzetközi szervezetek ma már feladatuknak tartják, hogy a kisebbségvédelem területén elsõsorban a prevencióra helyezzék a súlyt, normatív szabályok meghatározása és monitoring rendszerek mûködtetése révén. A nemzetközi szervezetek biztonságpolitikai szempontok alapján igyekeznek nyomást gyakorolni az egyes államokra annak érdekében, hogy a többség–kisebbség viszonylatában a feszültségek csökkenthetõk legyenek, az államok a kisebbségekkel kapcsolatosan befogadóbb politikát alkalmazzanak. A NATO, az Európai Unió, az Európa Tanács, az Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet (EBESZ) olyan szervezetek, amelyek saját eszköztáruk révén, elsõdlegesen normatív szabályokkal igyekeznek a kisebbségek helyzetét figyelemmel kísérni, és vészhelyzet esetén akár békéltetõként fellépni. Az EBESZ – amennyiben szükséges – akár mediátori szerepre, végsõ esetben pedig interetnikus konfliktus megoldására, válságkezelés ellátására is hivatott szervezet. Az Európai Unió a koppenhágai politikai és gazdasági kritériumok meghatározásakor (1993) a kisebbségi jogok tiszteletben tartását – mint politikai kritériumot – az Európai Unióhoz való csatlakozás feltételéül szabta. Az Európa Tanács az 1989 után csatlakozó országok számára írta elõ kötelezettségként az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez való csatlakozást, és így közvetve, a kiegészítõ protokollon keresztül a kisebbségi jogokról szóló 1201 sz. ajánlás elfogadását. A fenti négy szervezet közül az EBESZ és az Európa Tanács nem rendelkezik közvetlen kényszerítõ eszközzel, de fontos befolyásoló erõvel igen, annak érdekében, hogy a kisebbségi jogok érvényre jussanak, és a vitákat békés úton rendezzék. Ezzel szemben a NATO-nak és az Európai Uniónak a politikai eszköztára szélesebb, inkább képesek lennének arra, hogy az emberi jogok – így a kisebbségi jogok – megsértése esetén nyomást gyakoroljanak egy tagállamra, különösképpen pedig egy tagjelöltre. Az Európai Unió a kisebbségi jogokhoz rendkívül óvatosan viszonyul, jelezvén, hogy nem kíván beavatkozni az egyes tagállamok belügyeibe, mégis komoly eredménynek tekinthetõ, hogy a „kisebbségi jogok” kifejezést a Lisszaboni Szerzõdés már tartalmazza. Ez mindenesetre hivatkozási alap lehet a kisebbségek számára a jövõben.

5. Kisebbségi kérdések reneszánsza a XXI. században A Közép- és Kelet-Európában bekövetkezett rendszerváltozások zsilipeket nyitottak meg a kisebbségi ügyek tekintetében. A rendszerváltozást megelõzõ idõszakban szinte tiltott dolog volt ezzel a kérdéssel foglalkozni. A nagy Szovjetunió, ideológiai alapon, népeinek barátságát hirdette. A szuperhatalom nem kívánta, hogy a kisebbségek ügye napvilágra kerüljön. Erõszakos asszimilációs politika folyt szinte valamennyi közép- és kelet-európai országban. A volt szocialista országok vezetõi nem álltak ki a kisebbségek védelméért, így a magyar állami és pártvezetõk is zavarban voltak, amikor esetenként nem hivatalos körökben szóba került, hogy közel hárommillió magyar él a szomszédos országokban. A kisebbségeknek ebben az idõben semmilyen jogvédelem nem állt rendelkezésére, az erõszakos asszimiláció áldozatai lettek. Azért voltak jó példák is: az ugyancsak diktátor Tito soknemzetiségû Jugoszláviája megértõbb volt a kisebbségek irányában, a Jugoszláv Szövetsé-

KISEBBSÉGI JOGOK A GLOBALIZÁCIÓ ÉS A REGIONALIZÁCIÓ DŐSZAKÁBAN

13

gi Szocialista Köztársaságban a föderatív berendezkedés a kisebbségvédelem fontos eszköze volt. A kisebbségi kérdésnek azonban nemcsak Közép- és Kelet-Európában van jelentõsége, hanem más országokban is bizonyítható, hogy az identitáskeresés a kisebbségek részérõl egyre erõsebben jelentkezik. Hivatkozni lehet a bretonokra, az elzásziakra, a katalánokra, a baszkokra, a walesiekre, a skótokra, a Brüsszel környéki, de Flandriához tartozó településeken élõ, francia nyelvû kisebbségekre, a belgiumi német nyelvi közösségre, Dél-Tirolra stb. A francia Államtanácsnak és Alkotmánytanácsnak szembe kellett néznie azzal a ténnyel, hogy Bretagne-ban meg kívánták indítani az államilag finanszírozott breton nyelvû oktatást. 2008 szeptemberében közel tízezer ember vonult fel Nantes-ban a breton kultúra és nyelv védelme érdekében. Barcelonában a katalánok vonultak ki az utcára nyelvi jogaik védelmében. Walesben a helyi nyelven tanuló diákok száma – mint ahogy a magukat walesinek vallók száma is – növekszik. Míg az 1991. évi népszámlálás szerint walesiként 508 098 embert tartottak nyilván, addig ez a szám 2001-re 575 604-re nõtt. A walesi Nemzetgyûlés kormánya célul tûzte ki, hogy 2011-re a 2001-es népszámlálási adatokhoz viszonyítva 5 százalékkal emelkedjen a walesi nyelvet beszélõk aránya. Skóciában a Skót Nemzeti Párt élesen kritizálja a brit kormányt, miután a brit kabinet a jövõben ellenõrzés alá akarja vonni a skót parlament által elfogadott közkiadásokat. Noha a gael nyelv iránt kisebb az érdeklõdés, mégis, a Skót Parlament 2005-ben elfogadta azt a nyelvtörvényt, amely Skóciában az angollal egyenrangú, hivatalos nyelvként ismeri el a gaelt. Közép- és Kelet-Európa sokszínûsége csak tovább árnyalja a vázolt képet: magyarok élnek kisebbségben elsõsorban Romániában, Szlovákiában és Szerbiában. A Romániában élõ 1 700 000 fõs magyar lakosság számára a romániai magyar vezetõk önálló magyar nyelvû egyetem létrehozását követelik, mások legalább a kulturális autonómiát szeretnék elérni. A magyar–szlovák viszony évek óta feszültségekkel terhes, mindkét fél a másikat teszi felelõssé a viszony megromlásáért. A szerbiai magyarok a Vajdaság speciális jogállásának elismertetésében látják kisebbségi jogaik védelmének garanciáját. Szerbia átélte a maga Trianonját, ma a szerb lakosság egy fontos hányada kisebbségben él Bosznia-Hercegovinában, Koszovóban, Montenegróban vagy Horvátországban. A balti államokban jelentõs orosz nyelvû kisebbség él, hasonlóan Ukrajnához, Sziléziában pedig német nyelvû kisebbség található. A nemzeti kisebbségek mellett fontos kérdése Európának, és ezen belül is elsõsorban Közép- és Kelet-Európának, a roma lakosság helyzete. Lélekszámának növekedése jelentõs, ugyanakkor a társadalomba történõ integrációjuk nehézkes, a többségi lakosság viszonya a romákhoz kedvezõtlen, elõítéletekkel teli.

6. A kisebbségi kérdések kezelésének újabb eszközei A közép- és kelet-európai rendszerváltozás sokat lendített a kisebbségvédelemre vonatkozó jogi eszköztár fejlesztésén. Ma Európában a nemzeti alkotmányok rendelkezésein túl az Emberi Jogok Európai Bírósága, nemzetközi egyezmények, európai

14

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

uniós kritériumok és nemzetközi szervezetek monitoring rendszerei alkotják a kisebbségvédelem európai standard rendszerét. Nem vitatható, hogy a nemzetközi egyezmények csak soft law-nak tekinthetõk, így a kisebbségvédelem biztosítása továbbra is az érintett országok feladata. Különösen jelentõsek az egyes államok kétoldalú barátsági-együttmûködési szerzõdései, amelyek errõl a témakörrõl is rendelkeznek. Közép- és Kelet-Európa országai közül sokan fogadtak el ún. kezdvezményvagy státustörvényt, amely az anyaországnak a határain túl élõ nemzetiségekhez fûzõdõ viszonyát határozza meg. E törvények jogszerûsége – noha érzékeny politikai vitát váltottak ki –, a Velencei Bizottság* ajánlását is figyelembe véve, ma már nem kérdõjelezhetõ meg, és mára az ezzel kapcsolatos politikai viták is mintha lecsendesedtek volna. Az Európa Tanács a hidegháború lezárását követõen került abba a helyzetbe, hogy 1992-ben a Regionális és kisebbségi nyelvek kartáját, majd 1995-ben a Nemzeti kisebbségek védelmérõl szóló Keretegyezményt elfogadhassa. A nyelvi karta 1998ban lépett hatályba, és ténylegesen ez az egyetlen olyan multilaterális dokumentum, amely kizárólag a nyelv védelmével foglalkozik. Jelentõségét az adja, hogy elismeri a nyelvi sokféleséget olyan értéknek, amelyet Európának védenie kell. A ratifikáló államok a nyelvi karta útján tartoznak olyan intézkedéseket tenni, amelyek biztosítják, hogy a regionális vagy kisebbségi nyelv ne tûnjön el, illetõleg használata erõsödjék, azonban mind ez ideig csak 23 állam ratifikálta, számos ország nem írta alá vagy nem ratifikálta (köztük olyan, a regionális vagy kisebbségi nyelvek létezése szempontjából fontos országok, mint pl. Belgium, Bulgária, Észtország, Franciaország, Görögország, Lettország, Litvánia, Olaszország, Oroszország és Törökország). Mindez bizonyítja, hogy a fenti országok – ideológiai vagy alkotmányjogi indokok alapján – nem kívánják alkalmazni a nyelvi kartát a gyakorlatban. A Nemzeti kisebbségek védelmérõl szóló Keretegyezményt 39 tagállam ratifikálta, az alkotmányjogi vagy politikai indokok miatt alá nem írók vagy nem ratifikáló államok között van azonban Belgium, Franciaország, Görögország és Törökország. Ezen országok közül Belgium 2001-ben ugyan aláírta a keretegyezményt, de nem ratifikálta azt. A Velencei Bizottság 2002 márciusában elfogadott véleménye ellenére, a kisebbségek fogalmát a flamandok és a francia nyelvûek másként értelmezik, az intézményi válságokkal terhelt Belga Királyságban a kisebbségi jogok védelmével kapcsolatos politikai viták a nyelvi közösségek közötti viszonyt érintik. Franciaországban az Alkotmánytanács az 1958. évi Alkotmány 2.§-ába ütközõnek ítélte a keretegyezményt, így ebben az országban ratifikációjára már sor sem került. Törökországban mint európai uniós tagjelölt államban a kurd kisebbség ügye olyan politikai kérdés, amely megakadályozza azt, hogy Törökország aláírja és ratifikálja a keretegyezményt. Mindazonáltal a keretegyezményt alá nem író, illetõleg nem ratifikáló országok arra hivatkoznak, hogy a diszkriminációs tilalom az alkotmányos rendszerük alapját képezi. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése mindenesetre 2006. * Teljes nevén: Európai Bizottság a Joggal a Demokráciáért. 1990-ben jött létre az Európa Tanács keretében, hogy konzultatív testületként segítsen a közép- és kelet-európai új demokráciáknak jogi és politikai intézményeik kiépítésében, illetve erõsítse a már létezõ demokratikus struktúrákat.

KISEBBSÉGI JOGOK A GLOBALIZÁCIÓ ÉS A REGIONALIZÁCIÓ DŐSZAKÁBAN

15

október 4-én felszólította ezeket az országokat arra, hogy csatlakozzanak a keretegyezményhez, illetõleg írják alá az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez csatolt 12. jegyzõkönyvet, amely a kisebbségeket is érintõ bárminemû diszkriminációt tilalmaz.

7. A soft law és a hard law egymáshoz való viszonya A kisebbségeket érintõ európai jogvédelmi rendszer, a maga sajátosságaival, a XXI. századra kialakult. Az európai országok keretjelleggel határozták meg a kisebbségi jogvédelem szabályait, kötelezõ elõírások nincsenek, csak ajánlások. A kisebbség fogalmát nem határozták meg, ugyanakkor a kisebbségi jogok katalogizálására sor került, igaz, a feltételrendszer meghatározásával egybekötötten, azaz minden ország a jogok biztosítását „az ésszerûség határain belül, lehetõség szerint”, „amennyiben szükséges, megfontolhatja és/vagy bátoríthatja”, olyan területeken, ahol a kisebbség „hagyományosan” és „jelentõs” számban él. Az egyes államok számára tehát nem kötelezõ e jogok biztosítása, hanem mérlegeléstõl függ. Ez összefüggésben áll azzal is, hogy az egyes országok sok esetben maguk is a soft law-t alkalmazzák a kisebbségvédelem területén, azaz nemzeti szinten megismétlik a nemzetközi dokumentumokban lévõ keretrendelkezéseket. Mindez azt is jelenti, hogy valódi hard law hiányában a nemzeti és a belsõ jogba transzformált nemzetközi kisebbségi jogot alkalmazó nemzeti bíróságok nem tudnak a kisebbségi jogok érvényesítésében állást foglalni, és nem tudnak a kisebbségi jog fejlesztéséhez hozzájárulni.

8. Küzdelem a nyelvi jogokért A kulturális, nyelvi globalizáció egyfajta uniformizálódás felé mutat, legfõképp az üzleti életben és a kutatásban. Ezeken a területeken az angol lett a kommunikáció nyelve, különösen Európában, olyannyira, hogy az Európai Unió intézményeinek munkájában szinte egyeduralkodó. Mindennek nem mond ellent az, hogy az elmúlt húsz évben a nyelvi sokszínûség elismertetése minden országban, valamint az Európai Unióban és az Európa Tanácsban az egyik központi témává vált. A nyelvhasználat kérdését azonban nemcsak az egyes országok, illetõleg a hagyományos nemzeti kisebbségek feszegetik. A nyelvismeret és a nyelvhasználat az Európába bevándorló közösségekkel kapcsolatosan is felvet problémákat. Rájuk nem vonatkoznak a nyelvi karta rendelkezései, a tagállamok szabadon dönthetnek arról, hogy a bevándorló közösségektõl mit várhatnak el nyelvismeret tekintetében. Ismerniük kelle, illetõleg el kell-e sajátítaniuk a fogadó ország nyelvét a bevándorlóknak és a családtagoknak? Miként lehet biztosítani azt, hogy a bevándorlók saját nyelvüket használják pl. az iskolákban, hivatalokban? A bevándorlók integrációja összeurópai vonatkozású, ezért is fontos, hogy az Európai Unió e tekintetben közös alapelvek lefektetésével igyekszik iránymutatást adni a tagállamoknak.

16

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Egy adott országnak a nyelvi jogokkal kapcsolatos felfogása a korábbiakban leginkább törvényhozási kérdés volt, mára alkotmányos szintû kérdéssé vált. A nyelvi jog nem jelenik meg közvetlenül, mint alapjog az alkotmányban, az alkotmányos védelem más jogokon keresztül mégis kimutatható. A véleménynyilvánítás szabadsága, a diszkrimináció tilalma, a tisztességes eljáráshoz való jog, a vallásszabadság mind olyan jogok, amelyek érintik a nyelvhasználat kérdését. Kanadában a Legfelsõbb Bíróság a véleménynyilvánítás szabadságába ütközõnek tartotta azt a quebec-i törvényt, amely a kereskedelmi reklámok, plakátok kizárólagos nyelveként a franciát írta elõ. A Legfelsõbb Bíróság értelmezése szerint, amikor nyelvrõl van szó, a véleménynyilvánítás szabadsága magában foglalja azt is, hogy legalább a magán/üzleti viszonyokban (beleértve a reklámokat) bárki az általa beszélt nyelvet használhassa. Franciaországban az angol nyelv elõretörését korlátok közé szorítani kívánó francia nyelvtörvény – az ún. 1994. évi Toubon-törvény – szerint, ha angol nyelvû a hirdetés, akkor egy francia nyelvû fordítással kell ellátni. Az Emberi Jogok Európai Bírósága nem tartotta diszkriminációnak azt, hogy egy horvát faluban egy roma származású gyereket kivettek egy osztályból, miután nem tudta megfelelõen a horvát nyelvet, és egy felzárkóztató osztályba tették, amelynek célja éppen az, hogy a nyelvi ismereteit pótolja, és ezáltal lehetõsége legyen visszatérnie korábbi osztályába. Az Emberi Jogok Európai Bírósága a nyelvi jogok sérelme esetében mind ez ideig elvonatkoztatott attól, hogy a kérelmezõ nyelvi sérelmét annak kisebbségi létével összefüggésben vizsgálja (pl. a Podkolzina-ügy 2002-ben, amikor is egy orosz ajkú kisebbséghez tartozó személy állította nyelvi jogainak sérelmét). Az elõbbi példák is alátámasztják a nyelvi jogok iránti érzékenységet. Nyelvi jogai a többségnek és a kisebbségnek egyaránt vannak. Minden ország szabadon döntheti el, hogy egy országnak hány hivatalos nyelve legyen, a kisebbségi nyelvet elismerjék-e esetleg nemzeti nyelvnek vagy kisebbségi nyelvnek. Az állam a nyelvi jogokat illetõen – a vallásszabadsággal ellentétben – nem maradhat semleges, aktív állami cselekvésre van szükség. Amennyiben egy ország felismeri, hogy – szemben az asszimilációval – a kisebbségek integrációja társadalmi érték, úgy megtalálja a módját, hogy a nemzeti kisebbség nyelvhasználata rendezett legyen. Pozitív példaként említhetõ többek között Nagy-Britannia. Annak ellenére, hogy az angol nyelv dominanciája nem vitatható, mégis éppen ebben az országban sokat áldoztak anyagilag is arra, hogy Walesben, Skóciában és Észak-Írországban az angol mellett a walesi, a gael és az ír nyelv hivatalos státust kapjon, és mind a köz-, mind a magánviszonylatokban használatos nyelv legyen. Elsõsorban Közép- és Kelet-Európa államainak van mit tanulniuk a nyugat-európai példák többségébõl. Ebben a térségben a nyelvi jogok a feszültség egyik forrásai, egyes országokban komoly vitákat vált ki a városnevek kisebbségi nyelven történõ használhatóságának a kérdése. Gondot jelent, hogy azokban a térségekben, amelyekben nagyobb számban élnek nemzeti kisebbségek, nem biztosítják azt, hogy pl. a közszolgáltatási szerzõdések a kisebbségek nyelvén is elolvashatók legyenek, vagy pl. a bankjegykiadó automaták a kisebbség nyelvén is adjanak információkat. A nyelvi jogok ezáltal ebben a térségben a mindennapokban sérülnek, és amennyiben egy kisebbség ez iránti igényét esetleg jelezni kívánná, úgy a többséget manipuláló egyes politikai erõk a nacionalista „vész-

KISEBBSÉGI JOGOK A GLOBALIZÁCIÓ ÉS A REGIONALIZÁCIÓ DŐSZAKÁBAN

17

csengõhöz” folyamodnak. A nyelvi jogok ezért különösen akkor sérülhetnek, ha egyes politikai erõk ebbõl „ügyet” kívánnak csinálni, és a többség védelmére hivatkozva kívánják korlátozni a kisebbségek nyelvi jogait.

9. Konklúzió A XXI. században nem felesleges értekezni a kisebbségekrõl, beleértve a nyelvi jogokat is. Úgy tûnik, hogy a XX. század végére kialakult a kisebbségvédelem egyfajta európai rendszere. A kisebbségek ügye azonban nemcsak Európában vethet fel kérdéseket, hanem más – jelen tanulmányban nem vizsgált – kontinenseken is. El kell kerülni mindazokat a XIX. és a XX. században elkövetett hibákat, amelyek a korábbiakban kisebbségi ügyekben gyújtópontként szolgáltak. A többség és a kisebbség viszonya területén meg kell akadályozni, hogy a többség félelemmel vagy megvetéssel szóljon a kisebbségrõl, a kisebbségnek pedig tudnia kell, hogy követeléseinek hol vannak a határai, azokkal meddig mehetnek el jogszerûen. A XXI. században az elveszett vagy megkopott identitás, a hanyatlóban lévõ kultúrák újrafelfedezése vélhetõleg jelentõs szerepet kap majd. A globális világban, a gazdasági, pénzügyi, kulturális globalizációval szemben a nemzeti kultúrák, és azon belül a kisebbségi közösségek igyekeznek fennmaradásuk érdekében is nyomást gyakorolni. Nem véletlen, hogy a 2008. évi francia alkotmánymódosítás szerint „a regionális nyelvek Franciaország örökségének a részét képezik”. Az európai és a világ kulturális örökségéhez valóban hozzátartozik az identitáshoz való jog, beleértve a nyelvet, a kultúrát, a közösséghez való tartozást. Mindezt a Lisszaboni Szerzõdés így fogalmazza meg: „Az Unió tiszteletben tartja saját kulturális és nyelvi sokféleségét, továbbá biztosítja Európa kulturális örökségének megõrzését és további gyarapítását”. Mindennek részei a nemzeti, etnikai és vallási kisebbségek is, ezért nem mindegy, hogy a XXI. század mit hoz: nyugodt, korrekt kisebbségi élethelyzeteket és ehhez kapcsolódó nemzetközi stabilitást, vagy a korábban már letûnt, hibás kisebbségi politikák visszatérését.

Irodalom Babtiste Charté: Vers un régime européen de protection des minorités. Annauaire Francais de Relations Internationales, Vol. VIII. 2007. Roman Le Coadic: Identités et globalisation. https://www.breizh.net/identity/galleg/ identite_globalisation.htm Maurice Croisat: Le fédéralisme dans les démocraties contemporaines. Montchrestien. 1999. Görömbei Sára: Az autonómia gyakorlati megvalósulása. Mirõl beszélünk? – az autonómia lényege. Pro Minoritate. 2008. Tavasz. Miran Komac: Protection of ethnic communities in the Republic of Slovenia. Institute for Ethnic Studies, Ljubljana. 1999.

18

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Joseph Yacoub: Les minorités dans le monde quelle suite a l’Etat-nation. http://www.home.um.edu.mt/mjhz/contents/samples/yacoub.fr Will Kymlicka: Multicultural Citizenship – A Liberal Theory of Minority Right, Clarendon Press, Oxford, 1995. Tore Mooden: Les communautés linguistiques suédoise et finnoise en Finlande. Le développement constitutionnel. En hommage a Francis Delpérée. Intinéraires d’un constitutionnaliste. Bruylant – LGDJ. 2007. Trócsányi László–Francis Delpérée (szerk.): Európa egysége és sokszínûsége: a kisebbségek jogai. A belga és a magyar példa. Nyitott Könyv Kiadó, 2003. Trócsányi László: Le droit a l’usage de la langue maternelle dans les constitutions nationales. En hommage a Francis Delpérée. Intinéraires d’un constitutionnaliste. Bruylant – LGDJ. 2007. L’unité et la diversité de l’Europe: les droits des minorités. Les exemples belge et hongois. Sous la direction de Francis Delpérée et László Trócsányi. Bruylant. 2003. Bruxelles. Vizi Balázs: A kisebbségi autonómia nemzetközi feltételeirõl. Pro Minoritate. 2008. Tavasz. Colin H. Williams: Hivatalos kétnyelvûség és alkotmányos reform az Egyesült Királyságban. Pro Minoritate. 2006. Tavasz. Bruno De Witte: L’évolution des droits linguistiques (1983–2008), http://www.eapc.es/documents/2008/25RLD/081203DeWitte.pdf, megjelenés alatt angolul: Revista de Llengua i Dret. Num. 51. jun. 2009.

19 FORGÁCS IMRE

Újabb kihívás a föderális Európának A Larosiére-csoport jelentése az európai pénzügyi felügyeletről Bár az Európai Unió egyike a globális gazdaság kulcsszereplõinek, a nemzetközi szervezetekben és testületekben való képviselete meglehetõsen széttöredezett, nem összehangolt. Ezért nagy kérdés, hogy a Larosiérecsoport jelentése milyen szerepet kap a nemzetközi pénzügyi rendszer megreformálásában. Márpedig a globális pénzügyi válság egyik fontos – többször is idézett – tanulsága, hogy a felügyeleti rendszerek mostani széttagoltsága nem tesz lehetõvé hatékony válságkezelést a jövõben sem.

A világgazdaságot súlyos recesszióba taszító pénzügyi válság ugyan csak 2007– 2008-ban vált drámaivá, gyökerei azonban egészen a hetvenes évtized végének neokonzervatív fordulatáig nyúlnak vissza. Ekkortól vált – kezdetben csak az Egyesült Államokban és Nagy-Britanniában, késõbb világszerte is – meghatározóvá s egyúttal megkérdõjelezhetetlen dogmává az ún. washingtoni konszenzus. Maga az elnevezés az IMF, valamint a Világbank azon elvi egyetértésére utal, hogy az adósságválság miatt további hitelezési segítségre szoruló országok közül csak azok lehetnek kedvezményezettek, amelyek makro-gazdaságpolitikájukban is elfogadják a kereskedelmi banki hitelezés szigorú, prudens mûködésre utaló „játékszabályait”. E feltételrendszer fõ vonásai a pénzügytan szerzõi szerint a következõkben foglalhatók össze: 1. fiskális fegyelem; 2. a közkiadások csökkentése, a szociális, jóléti célú támogatások jelentõs korlátozása mellett; 3. privatizáció; 4. dereguláció a gazdaság egészében, de különösen a közmû- és pénzügyi szektorban; 5. adócsökkentés, az adózási bázis kiszélesítése mellett; 6. a külkereskedelem liberalizációja; 7. a pénzügyek liberalizációja; 8. a külföldi mûködõ tõke belépésének liberalizációja; 9. az exportösztönzõ árfolyam-politika; 10. a tulajdon biztonságának garantálása.1 Szakértõi körökben is vitatott viszont, hogy ez a konszenzusos hitelezési gyakorlat milyen mértékben lassította (esetenként lehetetlenítette el) a közepesen fejlett, például kelet-európai országok felzárkózását. A jelenlegi tõkepiaci válság okainak megértése szempontjából azonban fontosabb azt a tényt kiemelnünk, hogy ugyanezen ideológiai fordulat jegyében a bankszabályozást is jelentõs mértékben átalakították. A nyolcvanas évektõl vált lehetõvé ugyanis – többek között –, hogy a bankok kockázatosnak minõsített hiteleiket „újracsomagolva” tõkepiaci befektetõknek adják el.2 Ezzel egy idõben vált általános gyakorlattá az is, hogy az egyes banki ter1 Idézi: Vígvári András: Pénzügy(rendszer)tan, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2008., 336. o. 2 A folyamat leírásánál felhasználtuk a Financial Times 2009. március 9-én indult sorozatának „Future of Capitalism” tanulmányát: Gillian Tett: Lost through destructive creation In: Financial Times March 10. 2009.

20

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

mékek kockázatának méréséhez igen összetett, matematikai alapokon nyugvó számítógépes modelleket használtak.3 A megengedõ szabályozás elvi indokaként többnyire azt hangoztatták, hogy a kockázatok „szétterítése” az egész gazdaság érdeke. A magyarázat szerint a jelzálog-követelések kötvény formájában való értékesítése például, a kockázatmegosztás mellett, többletforráshoz juttatja a gazdaságot, amiért természetesen a bankszektornak is meg kell kapnia a maga jutalékát. Az elemzõk már leírták, hogy az elmúlt évtizedekben valóban gigantikus méreteket öltött az „innovatív, származékos pénzügyi eszközök” gyártása és forgalma. A Financial Times idézett szerzõje ma már csak ironikusan „izének, bigyónak” (gizmo) nevezi például az eszközalapú értékpapírok kölcsönbiztosítékaként szolgáló különleges eszközöket (collateralised debt obligations [CDO] of asset-backed securities), amelyekbõl csak 2006–2007-ben mintegy 450 milliárd dollár értékben bocsátottak ki. Ezekkel az innovatív termékekkel azonban gyakran nem is folyt valódi kereskedés. Tényleges piaci értékük a hitelminõsítõk által kiadott AAA osztályzat ellenére sem volt, csupán a bankoknak adták el õket készpénz ellenében, többnyire mérlegen kívüli tételként (off balance-sheet entities).4 A befektetõk egyébként a tõkepiacon is szívesen vásároltak a CDO-kból és más innovatív eszközökbõl, mindenekelõtt az ígért, átlagot meghaladó hozamok miatt, valamint azért, mert megbíztak a hitelminõsítõkben. A negyedéves profitmutatók szárnyalása idején természetesen a bankvezetõk sem látták okát, hogy megkérdõjelezzék a modell tökéletességét. A Merrill Lynch, a Citigroup mellett, a svájci UBS és más európai bankok is nagy volumenben halmoztak fel a „toxikus” derivatív eszközökbõl. Utóbbi elnöke, Peter Kurer például maga is elismerte, hogy nem nagyon foglalkoztak a CDO-k értékével, miután saját kockázatminõsítõ menedzsereik is többnyire a „három A” megbízhatóságára hivatkoztak. A JP Morgan derivatívái esetében is éveken keresztül hirdethették például, hogy tulajdonképpen a szabad piacot tovább tökéletesítõ pénzügyi eszközök forgalmáról van szó. Ismert, hogy a válság 2007 júliusától vált elõször igazán láthatóvá, amikor az Egyesült Államok jelzáloghitel-piaca gyakorlatilag összeomlott, mivel – a nem elsõrendû (subprime) adósok tömeges fizetésképtelensége miatt – a fedezetül szolgáló ingatlanok eladhatatlanná váltak. Ez már a hitelminõsítõket is arra kényszerítette, hogy gyorsan és jelentõsen csökkentsék a jelzáloghitelekkel kapcsolatos pénzügyi termékek „osztályzatát”, ami persze sokkolta a piacokat (credit crunch). 2008 õszén már a Citigroup, a Merril Lynch és az UBS is kénytelen volt együttesen mintegy 53 milliárd dolláros veszteséget leírni, amelynek jó kétharmada a névértéküknek már csak felét érõ CDO-kkal volt összefüggésben.5 A bankok elõször új, százmilliárd dol3 A komputerizált minõsítési rendszer irracionális dimenzióit jelzi, hogy a Standard and Poor’s egyik tisztségviselõje szerint 2006-ban már elõfordult az is, hogy egy egész hétvégére volt szüksége a számítógépes rendszernek ahhoz, hogy az igen összetett származékos pénzügyi eszközök kockázatát értékeljék. 4 Ide tartoztak az ún. strukturált befektetési eszközök is (structured investment vehicles – SIV). Idézi: Gillian Tett: I. m. 5 Uott.

ÚJABB KIHÍVÁS A FÖDERÁLIS EURÓPÁNAK

21

láros nagyságrendû források szerzésével próbálkoztak, de ez már egyre kevésbé volt alkalmas a befektetõk megrendült bizalmának visszaszerzéséhez, akik pánikszerûen szabadulni igyekeztek „innovatív termékeik” minden fajtájától. Ezért lehetett drámai hatása annak a hírnek, hogy az amerikai kormány nem kívánja megakadályozni a világ egyik legnagyobb befektetési bankja, a Lehman Brothers csõdjét, mindez ugyanis teljessé tette a pánikot. A bankok és más pénzpiaci szereplõk is azt érzékelték, hogy „semmi nem mûködik a tõkepiacon”, s maga a származékos eszközök piacára épülõ rendszer is – Mervyn King, a Bank of England kormányzójának szavai szerint – a szakadékban találta magát.6 Egy másik nagytekintélyû vállalkozó, Warren Buffet, aki világhírét inkább reálgazdasági, mint pénzügyi befektetéseinek köszönheti, egyenesen úgy fogalmazott, hogy a derivatívák „tömegpusztító pénzügyi fegyverek” (financial weapons of mass destruction). A pénzpiaci válság hetek alatt globális méretûvé vált, a világ tõzsdéi példátlan veszteségeket regisztráltak/regisztrálnak, s a termelõágazatokban dolgozók tömeges leépítése is megkezdõdött. Ma még csak nagyon bizonytalan becslések láttak napvilágot arról, hogy a „nyerteseken” – vagyis a legális shortolással milliárdokat kasszírozókon, a százmillió dolláros bónuszokkal jutalmazott pénzintézeti vezetõkön (AIG) vagy a pénzügyi bûncselekményeket elkövetõkön (ld. Madoff-ügy, vagy Sir Allen Stanford emigrációja) kívül – a világnak milyen nagyságrendû veszteségeket kell elviselnie. Az Asian Development Bank 2009. március 9-én közzétett becslése szerint a pénzügyi eszközök értékvesztése világviszonylatban meghaladhatja az 50 000 milliárd dolláros nagyságrendet, ami nagyjából az éves globális GDP összegével egyenlõ.7 Az EU tagállamai és az Európai Bizottság is rendkívül gyorsan reagáltak az amerikai jelzáloghitel-piacokról néhány hét alatt globálissá terebélyesedõ válságra. A tagállamok – az Egyesült Államokéhoz hasonló nagyságrendû – bankmentõakcióival csaknem egy idõben, a Bizottság elnöke 2008 októberében felkérte Jacques de Larosiére volt francia jegybankelnököt, az EBRD és az IMF korábbi vezérigazgatóját, hogy egy magas szintû szakértõi csoport elnökeként készítsen jelentést az európai pénzügyi felügyelet átfogó reformjáról. A szakértõi csoport az elõkészítõ munka során a globális pénzvilág olyan nagyságait is meghallgatta – többek között –, mint Jean-Claude Trichet, az Európai Központi Bank elnöke, A. H. E. M. Wellink, a holland jegybank és a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság elnöke, Joaquín Almunia uniós pénzügyi biztos, Marek Belka, az IMF európai fõnöke. Véleményt mondtak a tõkepiaci szereplõk nemzetközi szövetségeinek képviselõi8 vagy a magyar származású Lámfalussy Sándor is, akit az euró egyik „szülõatyjaként” ismernek. A szakértõk között az Európai Bizottság belsõ piaci ügyekért felelõs fõigazgatósága (DG Internal Market) és a gazdasági és pénzügyekért felelõs fõigazgatóság (DG Economic and Financial Affairs) magas szintû tisztségviselõi is szerepeltek, végül a „Larosiére6 Gillian Tett: I. m. 7 Idézi: Financial Times, Tuesday March 10. 2009. 9. p. 8 Többek között: Federation of European Securities Exchanges (FESE), International Capital Market Association (ICMA), International Swaps and Derivatives Association (ISDA), Future and Options Association (FOA), London Investment Banking Association (LIBA) és mások.

22

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

jelentést” több hónapos intenzív munka után, 2009. február 25-én hozták nyilvánosságra Brüsszelben.9 A terjedelmes dokumentum átfogó elemzését adja a pénzügyi válság okainak, és harmincegy pontból álló ajánlásban foglalja össze azokat a rövid és középtávú tennivalókat, amelyek feltétlen szükségességére nemcsak Európa, hanem a világ vezetõinek figyelmét is felhívja. A jelentésben szereplõ javaslatokkal a szakértõi csoport valamennyi tagja egyetért, jóllehet indokoltnak tartják megjegyezni, hogy a dokumentum minden megállapítása nem feltétlenül valamennyiük véleményét tükrözi. A Larosiére-jelentés szakmai érvekkel alátámasztva vázolja fel egy Európai Pénzügyi Felügyeleti Rendszer (European System of Financial Supervision) körvonalait. Ez a rendszer egyértelmûen az európai intézményi struktúra közösségi felügyeleti, mi több, föderális jellegét erõsítené, ami – tekintettel az euró világpénz szerepére és az egységes európai piac hosszú távú érdekeire is – ésszerû javaslatnak tûnik a neokonzervatív modell-válságból való kilábaláshoz. A dokumentum különlegessége – ami talán kiemeli a ma már gomba módra szaporodó válságmegoldási javaslatok közül –, hogy megrendelõje maga az Európai Unió, és koncepcionális támogatói között a nemzetközileg elismert, legnagyobb tekintélyû pénzügyi szakemberek is megtalálhatók. Ezért a jelentés fõbb megállapításainak összefoglalása akkor is tanulságos lehet, ha a gyakorlati megvalósítás esélyei még az alkotmányozás végigvitelénél is csekélyebbnek tûnnek. E kézirat lezárásakor inkább az valószínûsíthetõ, hogy a belsõ pártpolitikai küzdelmekkel összefüggõ nemzetállami megoldások, az erõsödõ protekcionista piacvédelem, s nem utolsósorban a válság befolyásos nyerteseinek „reformjavaslatai” még sokáig népszerûbbek lesznek az Európai Unió és átlagpolgárai hosszú távú gazdasági érdekeinél.

1. A pénzügyi válság okairól A Larosiére-jelentés inkább csak rendszerezi és összefoglalja azokat a makrogazdasági összefüggéseket, amelyek a nemzetközi szakirodalom alapján mára már közismertnek mondhatók. Például, hogy a kilencvenes évek közepe óta tartó erõteljes gazdasági növekedés és az alacsonyan tartott kamatlábak egyrészt egy hoszszú távú prosperitás illúzióját keltették, másrészt növelték a gazdaság likviditásigényét is. Az alacsony amerikai kamatlábak a megtakarításokat nem ösztönözték,10 a csekély betéti kamatok miatt viszont folyamatosan növekedett az igény a magasabb hozamot ígérõ, de egyúttal magasabb kockázatú befektetések iránt. Ezt a trendet erõsítette az is, hogy az Egyesült Államokkal szemben nagy kereskedelmi 9 The High-level Group on Financial Supervision in the EU. 10 1990-ben a magánszemélyek elkölthetõ jövedelmüknek még mintegy 7%-át takarították meg, ez 2006-ra nulla százalék alá csökkent. Ezzel szemben a fogyasztási és jelzálogkölcsönök rendkívül gyors ütemben nõttek. A sokat emlegetett nem elsõrendû adósok jelzálogkölcsönei (subprime mortgage lending) 2001-ben még 180 milliárd dollárt értek el. Ez a volumen 2005-re 625 milliárd dollárra növekedett. Jelentés: 7. o.

ÚJABB KIHÍVÁS A FÖDERÁLIS EURÓPÁNAK

23

többletet felhalmozó országok, mint Kína vagy Szaúd-Arábia (emerging markets), tartalékaikat jórészt a megbízható, de alacsony hozamú amerikai kincstárjegyekbe fektették, tovább ösztönözve ezáltal is a szárnyaló „innovatív” értékpapír-kereskedelmet. A pénzügyi intézmények – a trendet követve és egyúttal alakítva is – igyekeztek lassan megtérülõ követeléseiket likvidebb, de egyre bonyolultabb ingatlanvagy más eszközalapú értékpapírokba konvertálni (értékpapírosítás), ez utóbbiak kockázata viszont egyre inkább átláthatatlanná vált.11 Az intézményi kockázatot és sebezhetõséget az is növelte, hogy a bankok – a szabályozás elégtelenségei miatt – korlátlanul növelhették tõkeáttételüket, ami gyakran a 30-as, sõt 60-as mutatót is elérte.12 A jelentés a válság okairól szóló tézisekben kiemelten foglalkozik a kockázatmenedzsment, ezen belül is a hitelminõsítõk és a pénzintézetek vezetõinek szerepével is. Az értékelés szerint alapvetõ hiányosságok (fundamental failures) mutathatók ki a kockázatok értékelésénél nemcsak a pénzpiaci szereplõknél, hanem azoknál is, akiknek feladata éppen e terület szabályozása és a felügyelete lett volna. Az átláthatóság hiánya, a párhuzamos árnyékbankrendszer (shadow banking system) okozta károk mellett, a Larosiére-jelentés szerint az is sokat rontott a helyzeten, hogy a hitelminõsítõk azoktól a kibocsátóktól részesülhettek díjazásban, akik elárasztották a piacot a bonyolult származékos értékpapírokkal. Ez azt eredményezte, hogy a „toxikus” csomagok is – az egyébként csak kormányzati vagy vállalati kötvényeknél szokásos – AAA minõsítést kaphattak. A jelentés érdekes módon – a Magyar Bankszövetség korábban idézett elnökével is egybehangzóan – úgy értékel, hogy a pénzintézeti vezetõk sem a bonyolult pénzügyi termékek jellemzõivel, sem azzal nem voltak tisztában, hogy cégeik milyen mértékben váltak kitetté a kockázatos értékpapíroknak. Emellett komoly szerepet játszott a negatív folyamatok alakulásában, hogy a felsõ vezetõk díjazási és prémiumrendszere is alapvetõen a rövid távú (negyedéves) értékesítési mutatókra épült. Makrogazdasági okként írhatók le azok a problémák is, amelyek a szabályozási, felügyeleti és válságkezelési rendszer – úgymond – filozófiájának hiányosságaival magyarázhatók. Ezek közül talán a legfontosabb, hogy a bankok tõkemegfelelõségével kapcsolatos követelmények jelenleg túlzott mértékben épülnek egyrészt a bankok kockázatelemzõ képességére, másrészt arra a feltételezésre, hogy a hitelminõsítés megfelelõen mûködik. A jelentés fogalmazói vélhetõen nem is gondolták végig, hogy egyik értékelõ mondatuk, miszerint „maguk a szabályozott pénzügyi intézmények váltak a problémák legfõbb forrásává”13, mennyire egybecseng Ronald Reagan harminc évvel ezelõtti, a neokonzervatív hívõk által azóta is sokat idézett bon mot-jával. Igaz, némileg változnak az idõk, mert ez annak idején úgy szólt, hogy „a probléma forrása maga az állam ”. 11 Az eszközalapú értékpapír-kibocsátás (asset-backed securities) volumene például a 2000-es 337 milliárdról 2006-ra 1,250 milliárd dollárra emelkedett. Ugyanez a szám 2000, illetve 2006-ban az ingatlanalapú értékpapíroknál (mortgage-backed securities) 100 milliárd, illetve 773 milliárd volt. Uott. 12 A tõkeáttétel (leverge ratio) azt jelenti, hogy a nyereségtermelõ tranzakciókban felhasználható saját tõke és idegen tõke aránya 1 a 30-hoz, vagy 1 a 60-hoz szintet érte el. 13 Regulatory, supervisory and crisis management failures, 25) Jelentés 10. o.

24

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

A jelentés készítõi visszaigazolják azt a korábban, más szakértõktõl már idézett véleményt is, hogy a szabályozó és felügyeleti hatóságok tevékenysége általában túlzott mértékben koncentrálódik az egyes cégekre, és jóval kisebb figyelmet fordítanak az egyes szektorokra, vagy a pénzügyi piacok egészére. Másként fogalmazva: a hatóságok csak a mikroszintû prudenciális felügyeletre (micro-prudential supervision) összpontosítanak, és elhanyagolják a rendszerszintû kockázatelemzést (macrosystemic risk assessment). Kevésbé filozófiai természetû, de a rendszer egészét érintõ problémák forrása viszont az az egyszerû tény, hogy a világ pénzügyi központjainak globális versenye miatt a nemzeti szabályozó és felügyeleti hatóságok általában is nehezen szánják el magukat egyoldalú lépésekre. Az európai hatóságoknak emellett külön problémát okozott például annak felismerése is, hogy az amerikai jelzálogpiac „toxikus”, származékos értékpapírjai milyen mértékben fertõzték meg az uniós székhelyû intézményeket. Az még talán érthetõ, hogy az információszerzés gyakran nehézségekbe ütközött, mondjuk a globális tõkepiaci szereplõk veszélyes mértékû tõkeáttételi szintjeivel, vagy a mérlegen kívüli értékesítéseivel kapcsolatban, de a jelentésnek az a megállapítása már kissé sokkoló, hogy a pénzügyi felügyeletek „úgy tûnik, nem osztották meg kellõképpen információikat sem a tagállami, sem egyesült államokbeli partnereikkel. Valójában sem a befektetési bankok amerikai típusú üzleti modelljét, sem azok terjeszkedési módját a felügyeleti és szabályozó hatóságok ténylegesen nem kérdõjelezték meg.”14 Ehhez képest akár el is hanyagolható az a megállapítás, hogy a nemzetközi felügyeleti tevékenység (IMF, FSF stb.) sem mûködött megfelelõen, vagy hogy a legmagasabb szintû szakértõk között is igen csekély volt az egyetértés a válság súlyosságát, vagy a riasztás szükségességét illetõen. Plasztikus tömörséggel foglalják össze viszont a jelentés készítõi a jelenlegi európai helyzet ellentmondásosságát: „A válságkezelés közös kereteinek hiányában a tagállamok nagyon bonyolult helyzetben találták magukat. Különösen a nagyobb pénzügyi intézmények esetében gyorsan és pragmatikusan kellett reagálniuk, hogy elkerüljék a bankcsõdöt. Ezek az akciók – tekintettel az események gyorsaságára – érthetõ okokból nem voltak teljesen koordináltak, és nemritkán negatív hatással (negative spill-over effects) voltak más tagállamokra.”15

2. A jelenlegi szabályozási rendszer hiányosságai A Larosiére-jelentés egyik igen fajsúlyos, és nyilván sokak által vitatott tézise, hogy a monetáris politikáért felelõs hatóságok, vagyis a jegybankok sokkal többet tehetnének a pénzügyi buborékképzõdés akadályozása érdekében. Nem lenne reális elvárás, hogy a jegybankoknak – mondjuk az inflációs célkövetéshez hasonló – törekvéseik legyenek a részvényárak alakulásával kapcsolatban is, de az fontos lenne, hogy 14 Ld. 28) Jelentés 11. o. 15 Ld. 37) Jelentés 12. o.

ÚJABB KIHÍVÁS A FÖDERÁLIS EURÓPÁNAK

25

a túlzott mértékû likviditásképzõdés makrogazdasági kockázatait érzékeljék, és törekedjenek befolyásolni. Nem indokolt, hogy – mint jelenleg – kizárólag a fogyasztói árak alakulására koncentráljanak, a monetáris politikát ugyanis akkor is szigorítani kellene, ha a pénzkínálat vagy a hitelállomány túlzott mértékben és fenntarthatatlan módon növekszik. Az „anticiklikus” monetáris politika eszköze lehetne például, ha a bankok kötelezõ tartalékképzési szintjét megnövelnék a „jó idõkben”, vagyis fellendülés idején, és lazítanák a ciklus leszálló ágában. Hasonlóképpen a kölcsönfolyósítás elõírásaival, vagy az adópolitika eszközeivel is lehetne akadályozni a túlzott buborékképzõdést. Ehhez természetesen az Európai Központi Bank, a tagállami jegybankok és az IMF nagyobb fokú makro-prudenciális „érzékenységére” is szükség lenne. A ciklikus kilengések mérséklése ugyanakkor nemcsak a makroszintû monetáris politika feladata lenne, hanem kiemelt szabályozási cél lehet a Bázel II.-ként ismert – már idézett – tõkekövetelmény-rendszer átfogó felülvizsgálata során is. Ezért a Larosiére-csoport sürgõs egyeztetést kezdeményez a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottsággal olyan szabályok kidolgozására, amelyek alapján a magasabb tõkekövetelmények – a „tõkepuffer” – ellensúlyozhatnák a ciklushatásokat, szigorodnának a likviditásmenedzsment, a banki belsõ ellenõrzés és kockázatértékelés szabályai, emellett korlátozottabb lenne a lehetõség, hogy a kockázatosabb termékeket mérlegen kívül tartsák nyilván. A bázeli keretszabályozás szigorításának természetesen ki kell terjednie a párhuzamos bankrendszer (parallel banking system) olyan alapintézményeire is, mint a hírhedtté vált „hedge fund”-ok, a befektetési bankok és alapok, vagy az ingatlanbrókerek tevékenysége. Jelentõsen változnának a hitelminõsítõkre vonatkozó elõírások is, amelyek a tevékenység hatósági felügyeletétõl és ellenõrzésétõl kezdve egészen a kibocsátó által fizetett díjazás általános tilalmáig terjednének az érdek-összefonódás korlátozása érdekében. Lényeges változás az is, hogy az „értékpapírosítás” és a származékos pénzügyi termékek piacát egyszerûsíteni és Európa-szerte egységesíteni kívánják. Az eszközök nyilvántartása területén például felülvizsgálatra szorul a piaci értékelési gyakorlat (markto-market), ami a változó árfolyamok miatt – adott esetben – erõsíti a ciklikus kilengéseket. Részben a számviteli szabályok változnának, részben a felügyeleti hatóságok a jelenlegieknél jóval erõteljesebb szankcionálási eszközökkel rendelkeznének. Tilos lenne a „felügyeleti arbitrázs”, vagyis a kevésbé szigorú tagállami felügyelet választása is. A pénzpiaci szabályozás egységesítésének igénye egyébként egy sokkal átfogóbb problémakört is felvet. Nevezetesen: a válság eddigi eseményei azt jelzik, hogy az egységes európai piac elvárt hatékonyságú mûködéséhez – mint arra több gazdasági szektor esetében is utaltunk16 – nem elegendõ a tagállamoknak nagy adaptá16 Ld. például az eljárásrendek harmonizációjáról, vagy a bankok prudenciális mûködésének irányelvekkel történõ szabályozási gyakorlatáról mondottakat: Forgács Imre: Tanulság Európának is: a neokonzervatív buborék. Kérdések a prudenciális szabályozásról a válság idején. In: Európai Tükör 2009. március; illetve Forgács Imre: A globális piac nem mûködõképes globális szabályozás nélkül (A hírközlési ágazat, mint lehetséges szabályozási modell) In: Közigazgatási Szemle 2008. 3-4. szám.

26

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

ciós önállóságot biztosító, döntõen irányelvekre épülõ szabályozás. A jelentés készítõi szerint17 az egységes európai pénzügyi piac – többek között – azért nem mûködött/mûködik megfelelõen, mert az irányelvek tagállami transzpozíciója során a bankok tevékenységét alapjaiban befolyásoló részletszabályokban igen jelentõs különbségek keletkeznek. Ilyen eltérések mutatkoznak például a hitelintézet jogi fogalmának a meghatározásában, a jelentési kötelezettség, a törzstõke definíciójában, de eltérõ a tagállami számviteli gyakorlat és a kockázatértékelés módszertanára (risk assessment) vonatkozó szabályozás is. Ezért a jelentés szerint a tagállamoknak és az Európai Parlamentnek is változtatnia kellene a jelenlegi gyakorlaton: ahol ez lehetséges, a közvetlen alkalmazhatóság (direct applicability) miatt a rendeleti szabályozást kellene szorgalmazni. A közösségi jogalkotóknak törekedniük kell arra is, hogy a fennmaradó irányelvi szabályozás is jóval nagyobb konzisztenciát biztosítson (kevesebb kivétel, átmeneti mentesség stb. legyen) a tagállamok gyakorlatában. Mint többször utaltunk rá, a pénzügyi válság kialakulásához és elmélyüléséhez – a makrogazdasági okok és a deregulációs kampányok mellett – vállalatirányítási (corporate governance) hiányosságok is jelentõs mértékben hozzájárultak. E körbe nem elsõsorban a büntetõjogi eszközökkel kezelendõ, már idézett menedzserügyek tartoznak, hanem azok, amelyek a belsõ kockázatelemzés és a vállalkozások vezetõit ösztönzõ, kompenzációs rendszerekkel kapcsolatosak. A jelentésben foglalt ajánlások között szerepel, hogy a jelenlegi gyakorlathoz képest, erõsíteni kellene a vezetõ kockázatelemzõk súlyát és függetlenségét a pénzintézetek hierarchiájában, emellett tevékenységükben mindenképpen csökkenteni indokolt a külsõ hitelminõsítés szerepét. A pénzügyi felügyeletek pedig ne csupán jóváhagyják, hanem folyamatosan ellenõrizzék is a pénzügyi intézmények belsõ kockázatelemzõ rendszerének mûködését. A már említett anticiklikus szabályozásnak a menedzsment kompenzációs rendszerében is meg kellene jelennie, elsõsorban a tulajdonosi érdekek és a pénzügyi vállalkozások hosszabb távú érdekeinek védelmében. A negyedéves mutatókra épülõ bónuszrendszerek tarthatatlansága mára nyilvánvalóvá vált, ezért a jelentés készítõi szerint a bázeli szabályozási elvek felülvizsgálatára is szükség lenne, hogy a prémiumrendszerek a jövõben ne ösztönözhessék a pénzügyi vezetõk szélsõséges kockázatvállalását. A jelenlegi rendszer hiányosságai a válságmegelõzés és a válságmenedzsment területén is jól láthatók. Világszerte vitatott, hogy meddig tartható fenn az a jelenlegi válságkezelõ gyakorlat, amelyben a pénzügyi szektor által megtermelt – többnyire minden ágazatot felülmúló – profitot a szektor tulajdonosai és menedzserei természetes módon „privatizálják”, ezzel szemben az óriási veszteségeket ugyanilyen természetességgel államosítják, miután a bankjaik segítségére sietõ kormányok a bankmentõcsomagokat köztudottan közpénzbõl finanszírozzák.18 A 17 Ld. A jelentés IV. számú alfejezetét. Equipping Europe with a consistent set of rules, 27–29. o. 18 Ennek tarthatatlanságára még – a bankárellenes elfogultsággal aligha vádolható – M. Barroso, bizottsági elnök is felhívta a figyelmet az Európai Tanács 2009. márciusi 19-ei értekezletén elhangzott nyilatkozatában.

ÚJABB KIHÍVÁS A FÖDERÁLIS EURÓPÁNAK

27

probléma – legalábbis elvi szinten – viszonylag könnyen rendezhetõ lenne, ha a pénzintézetek csak nemzeti keretek között tevékenykednének. Ebben az esetben a nemzeti hatóságok a maguk alkotmányos, közjogi felhatalmazása keretei között szabadon dönthetnének arról, hogy a válságot meddig tekintik a pénzügyi magánszektor belügyének (ami például olyan eszközökkel kezelhetõ, mint a vállalati struktúraváltás), és mikortól kívánják az adófizetõk pénzét a válságkezelésre fordítani. A jelentés azonban rámutat arra, hogy a probléma ennél jóval összetettebb, miután a banki szolgáltatók jórészt nemzetközi intézmények19, és az uniós szintû válságkezelést számos tagállami szabályozási különbség is akadályozza. Így például egyes országokban a válság idején tilos az eszközök átcsoportosítása a különbözõ jogi személyek között, ha azok ugyanazon pénzügyi konglomerátum tagjai, jóllehet ez esetenként indokolt lehetne a válság dimenzióinak mérséklése érdekében. Egyes tagállamok nemzeti joga inkább az intézmények, másoké inkább a befektetõk érdekeinek védelmére helyezi a szabályozási hangsúlyokat (például eltérõek a hitelezõk kielégítési sorrendjére – rank of creditors – vonatkozó szabályok). Hasonlóképpen nagyok a különbségek a befektetõvédelmi rendszerekben (Deposit Guarantee Schemes) is, aminek harmonizálása nélkül ugyancsak lehetetlen az uniós szintû válságkezelés. Emellett a fogyasztóvédelem szabályai is igen eltérõ intenzitású védelmet kínálnak a banki, a biztosítási és a befektetési szolgáltatások területén. Ezek harmonizálása a Larosiére-csoport jelentése szerint igen sürgõs lenne, különös tekintettel arra, hogy a fogadó országok hatóságai (host countries) a nemzetközi szolgáltatók felügyeletét illetõen meglehetõsen eszköztelenek válság idején.

3. Az európai felügyeleti rendszer megújítása Részben az elõbbiekben elmondottak miatt, a makroszintû prudenciális felügyeletre azért is szükség lenne, mert ma már látható, hogy az egyes pénzügyi intézetek feltételezett hatékony prudenciális kontrollja sem képes megvédeni a rendszer egészét (rendszerkockázat – systemic risk) az esetleges összeomlástól. E tétel illusztrálásaként elegendõ arra a legfrissebb példára hivatkozni, hogy 2009 márciusában az Egyesült Államok minden jelentõs médiumát hetekig foglalkoztatta – alig néhány hónappal a Madoff-botrány után –, hogy a világ legnagyobb biztosítótársasága, az AIG is csatlakozott a csõdbe jutott, majd államosított cégek népes táborához, ahol a pénzügyi menedzserek több százmillió dolláros prémiumkerettel honorálják korábbi teljesítményüket. A szóban forgó 165 millió dolláros bónuszkeret önmagában elhanyagolható nagyságrendû volt a több ezer milliárd dolláros bankmentõcsomaghoz képest (Troubled Asset Relief Program). Az ügy kapcsán a közvélemény „lázadásához” képest az elemzõk inkább azt a kérdést feszegették, hogy az AIG csõdje vajon hogyan válhatott egyfajta „pénzügyi tömeg19 Ld. például a magyar kereskedelmi bankszektor mintegy 80%-os külföldi tulajdonosi hányadát.

28

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

pusztító fegyverré” (financial weapon of mass destruction), illetõleg, hogy ilyen körülmények között egyáltalán ki képes garantálni az óriási költségvetési források rendeltetésszerû felhasználását.20 Ha ugyanis – mint az az AIG esetében is látható volt – egy pénzügyi konglomerátum elég nagy méretekkel rendelkezik, akár a székhely ország, akár a leányvállalatait fogadó ország pénzügyi piacaihoz képest, akkor a vállalati szintû kockázati tényezõk egyúttal rendszerkockázatnak is tekinthetõk. Emiatt – bár a jelentés készítõi szerint nem az európai felügyeletek hiányosságaiban kell keresni a jelenlegi válság fõ okát – egy kétszintû felügyeleti rendszer kiépítését kell azonnal megkezdeni. A makrofelügyelet javasolt kulcsszerve az ún. Európai Rendszerkockázati Tanács (European Systemic Risk Council) lenne, amely az Európai Központi Bank (European Central Bank, ECB) és a Központi Bankok Európai Rendszerén (European System of Central Banks, ESCB) belül jönne létre. A testület az európai monetáris rendszer legmagasabb szintû tisztségviselõit egyesítené, miután az Európai Központi Bank Kormányzótanácsa tagjaiból21, a jelenleg tanácsadói szerepet betöltõ három európai felügyeleti bizottság (level 3 committees) tagjaiból, valamint az Európai Bizottság képviselõjébõl állna. Az Európai Rendszerkockázati Tanács elnöke az Európai Központi Bank elnöke lenne, s a frankfurti központi pénzintézet nyújtana logisztikai segítséget is az új szervezetnek. A tanács alkalmanként kiegészülne a tárgyalt téma szerint illetékes nemzeti biztosítás- vagy értékpapír-felügyeleti hatóság elnökével is. A testület fõ feladata az lenne, hogy öszszegyûjtse és folyamatosan elemezze a pénzpiacok makro-prudenciális szempontból jelentõs információit. Alapvetõen egy sajátos kockázat-elõrejelzõ rendszerként mûködne (risk warning system). Makroszintû kockázatok észlelésekor ugyanis jeleznie kellene az érintett központi bankoknak és felügyeleteknek, illetve intézkedési javaslatokat is megfogalmazhatna számukra. A válaszadás minden megkeresett esetében kötelezõ lenne, és ha a veszély globális kockázatokat is hordoz, akkor az Európai Rendszerkockázati Tanács közvetlenül a globális pénzügyi szervekhez (IMF, FSF, BIS), illetve az európai közösségi jogalkotás felelõseihez is fordulhatna a szükséges intézkedések megtétele érdekében.22 A Larosiére-jelentés szerint a mikroszintû felügyeletet is új szervezeti keretben kellene a jövõben ellátni. A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere (European System of Financial Supervisors) tulajdonképpen egy decentralizált hálózatot jelentene, ami összefogná a) a jelenlegi nemzeti szintû bank-, biztosítási és értékpapír-felügyeleteket, amelyek képviselõi továbbra is ellátnák a napi felügyeleti tevékenységet; b) ezt kiegészítenék azonban az új európai felügyeleti hatósá20 The Bailout Bomb. Bill Saporito: How AIG became too big to fail? TIME March 30, 2009. 21 Az EKB Kormányzótanácsa (Governing Council) az EKB Igazgatóságának (Executive Board) tagjaiból, valamint a nemzeti központi bankok elnökeibõl áll. EK-Szerzõdés 112. cikk 22 A Financial Stability Forum (FSF) 1999 óta mûködik javaslattevõ szervként a legfejlettebb országok központi bankjai és felügyeleti hatóságai részvételével, a bázeli Nemzetközi Fizetések Bankja (Bank of International Settlements – BIS) keretében pedig 1974 óta mûködik a 13 fejlett ország jegybankjait és bankfelügyeleti hatóságait tömörítõ szerv, amely – mint utaltunk rá – nemcsak javaslatokat fogalmaz meg, hanem a nemzetközi felügyeleti standardok kidolgozásáért is felelõs.

ÚJABB KIHÍVÁS A FÖDERÁLIS EURÓPÁNAK

29

gok23, amelyek – a ma is mûködõ európai felügyeleti bizottságokkal azonos módon – lényegében a tagállamok felügyeleti hatóságait tömörítenék, de jogkörük az új szabályozás szerint jelentõsen bõvülne. A kollégiumrendszer megnövelt szerepe arra irányulna, hogy ezáltal szorosabban ellenõrizhetõvé váljanak a határon átnyúló szolgáltatást végzõ intézmények (cross-border institutions), annak ellenére, hogy felügyeletüket továbbra is a székhely szerinti ország felügyeletei látnák el. A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének politikailag függetlenül kell mûködnie, de tevékenységérõl be kell számolnia a politikai döntéshozóknak. A jelentés készítõi szerint az új rendszer kiépítése két szakaszban történne. Az elsõ, elõkészítõ fázis (2009–2011) feladata az lenne, hogy az Európai Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament megkezdje az európai felügyeleti hatóságok létrejöttéhez szükséges jogalkotási munkát, ezzel egy idõben megerõsítsék a tagállami felügyeletek mûködését (pénzügyi, személyzeti feltételek javítása, szervezeti függetlenség, a hatáskörök egységesítése, „európai felügyeleti kultúra”). A jogszabályi revízió egyik kiemelt célja lenne például, hogy megszûnjenek a tagállami kivételek, derogációk és kiegészítõ szabályok, amelyek jelenleg akadályai az egységes európai felügyeleti jogalkalmazásnak. A jelentés külön kiemeli például a gyenge, koordinálatlan és amellett nagy változatosságot mutató szankciórendszerek tarthatatlanságát. A biztosítási felügyeletek területén például napjainkban csak tíz hatóságnak van felhatalmazása a belsõ kockázati modellek jóváhagyására, mindössze hat emelheti a pénzintézetek tõkekövetelményeit, és két hatóság még engedélyek kiadására sem jogosult.24 Emellett 2009 végéig el kell fogadni azokat a jogszabályokat is, amelyek a határon átnyúló pénzügyi intézmények tevékenységét vizsgáló felügyeleti kollégiumok (supervisory colleges) felállításához szükségesek.25 Az elõkészítés második szakaszában (2011–2012) kell részletesen kidolgozni a három új felügyeleti hatóság mûködésének teljes jogszabályi háttéranyagát. A majdani munkamegosztás nem változik annyiban, hogy a nemzeti hatóságok felelõsek a belföldi intézmények felügyeletéért. A határon átnyúló szolgáltatók esetében a székhely (home) és a fogadó ország (host) hatóságai között oszlanak meg a feladatok, s a közöttük felmerülõ viták esetében már az illetékes európai hatóságok rendelkeznek döntési jogosítványokkal. A jelentés tézisszerûen felsorolja az új európai hatóságok javasolt feladatköreit: l a határon átnyúló pénzügyi szolgáltatókkal kapcsolatban: jogi kötelezõ erõvel bíró közvetítõ szerep (mediation role) a nemzeti felügyeleti hatóságok között felmerülõ viták esetében; közvetlenül alkalmazandó felügyeleti hatósági dön23 A három új hatóság az Európai Bankfelügyeleti Hatóság (European Banking Authority), az Európai Biztosításfelügyeleti Hatóság (European Insurance Authority) és az Európai Értékpapír-felügyeleti Hatóság (European Securities Authority). 24 Jelentés 51. o. 25 Ma legkevesebb 50 olyan pénzügyi szolgáltató mûködik, amelynek jelentõs piaci részesedése van valamelyik másik tagállamban. Uott.

30

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

tések az érintett intézményekkel kapcsolatban (pl. belsõ kockázatelemzõ modellek jóváhagyása, tõkekövetelmények meghatározása, engedélyek visszavonása, állásfoglalás jogértelmezési kérdésekben); a rendelkezésre álló felügyeleti információk gyûjtése, elemzése, részvétel a nemzeti hatóságok helyszíni ellenõrzéseiben; a határon átnyúló szolgáltatók egységes prudenciális felügyeletének biztosítása, különös tekintettel a tisztességtelen piaci magatartások által okozott kockázatokra; az európai szintû egyesülések és felvásárlások értékelése prudenciális szempontból; l az egyes uniós szinten mûködõ intézményekkel kapcsolatban: a hitelminõsítõk mûködésének engedélyezése és közvetlen felügyelete; l a szabályozási területen: a vonatkozó irányelvek és technikai normák (technical standards) értelmezése, ami jogilag kötelezõ erejû lenne az Európai Unió egész területén; l a felügyeleti elõírásokkal és gyakorlattal kapcsolatban: az egységes felügyeleti gyakorlat meghatározása és annak folyamatos értékelése; az elõírások nemzeti hatóságok általi megszegése esetén többlépcsõs szankciórendszer alkalmazása (pénzbüntetés, a Bizottság által jogsértés esetén kezdeményezhetõ eljárások indítványozása, a nemzeti hatóság hatáskörének ideiglenes elvonása, ha a mulasztás a pénzügyi stabilitást súlyosan veszélyezteti); l a makro-prudenciális kérdésekkel kapcsolatban: kötelezõ együttmûködés és az információk megosztása az Európai Rendszerkockázati Tanáccsal; speciális felügyeleti csoportok alakítása és vezetése (pl. harmadik országbeli csõdök esetén); l a válságmenedzselés területén: erõs koordinációs felhatalmazások, szükség esetén a hatáskörök megosztása a nemzeti felügyeleti hatóságokkal. Az új felügyeleti hatóságokat igazgatóságok (board) irányítják majd, amelyek a nemzeti felügyeleti hatóságok legmagasabb szintû képviselõibõl állnak. Az elnököket és az ügyvezetõ igazgatókat az igazgatóságok választják, de az elnökök esetében – akiknek megbízatása nyolc évre szólna – a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament jóváhagyása is szükséges. Az európai hatóságok ugyanezen uniós fórumoknak kötelesek rendszeresen beszámolni tevékenységükrõl. Az igazgatóságok döntéseiket testületként, fõszabályként minõsített többségi döntéshozatali rendben hozzák. A hatóságoknak a feladataik ellátásával összhangban lévõ költségvetéssel kell rendelkezniük, amelyet a pénzügyi szektorból és/vagy közkiadásokból (ideértve az EU költségvetését is) indokolt biztosítani. A felügyeleti rendszer megújításával kapcsolatban a jelentés készítõi maguk is elismerik, hogy javaslataik igen ambiciózusak, ezért azok megvalósítása is igen összetett feladat. Mégis életbevágóan fontosnak tartják, hogy a tervezett lépésekkel oldható legyen az a félelem és bizalmatlanság, ami a jelen válság idején a székhely és a fogadó országok között kialakult. A jelentés ezáltal közvetett módon azt is elismeri, hogy a likviditási válság idején a székhely országok anyacégei éltek/élnek azzal a lehetõséggel, hogy a fogadó országokban lévõ leányvállalataikból vonnak ki forrásokat saját finanszírozási nehézségeik enyhítése érdekében. Ez pedig mindenképpen indokolja – tegyük hozzá: különösen a kelet-európai bankrendszer perspektívájából

ÚJABB KIHÍVÁS A FÖDERÁLIS EURÓPÁNAK

31

nézve –, hogy felügyeleti eszközök is álljanak rendelkezésre a fogadó országok, tagállamok gazdaságának védelme érdekében. Éppen a fentiek miatt, a Larosiére-jelentés készítõi nem kerülik meg azt a – kényes és sokat vitatott – kérdést sem, hogy vajon a határokon átnyúló szolgáltatók esetében nem lenne-e indokolt egy egységes, uniós szintû felügyeleti rendszert (at the pan-EU level) létrehozni? Diplomatikus válaszuk szerint ezt csak megcáfolhatatlan érvek felmerülése esetén érdemes megfontolni, de a megvalósításra biztosan csak akkor nyílhat lehetõség, ha az Európai Unió a mélyebb politikai integráció mellett dönt.

4. A globális felügyelet problémái Mint többször is utaltunk rá, a jelenlegi globális pénzügyi rendszernek a válság által láthatóvá tett legnagyobb ellentmondása, hogy az óriási méretû pénzügyi konglomerátumok bonyolult rendszeréhez és komplex, világméretû tevékenységéhez képest a nemzetközi felügyeleti szervek gyakorlatilag jelentéktelen tõke- és szervezeti erõvel rendelkeznek. Emellett jogszabályok által biztosított hatósági eszközök helyett maximum ajánlásokkal – legfeljebb a média által jó esetben kifejezett rosszallással – vehetik fel a harcot a globális pénzügyi kockázatok elõidézõivel szemben. A jelentés készítõi példás tömörséggel foglalják össze a probléma lényegét: „Ezek a pénzügyi óriások olyan hatalmasak és bonyolultak, hogy rendkívül nehéz megítélni azokat a kockázatokat, amelyeknek ki vannak téve, mint ahogyan azokat is, amelyeket õk jelentenek a szélesebb gazdasági környezet számára. Bizonyos értelemben túl nagyok, hogy irányíthatók legyenek (too big to manage), túl nagyok, hogy csõdbe menjenek (too big to fail), tekintettel ennek társadalmi költségeire, de túl nagyok a mentõakciók számára is (too big to save), például, ha székhelyük egy viszonylag kis országban található, vagy a mentõcsomag túl bonyolult ahhoz, hogy végrehajtható legyen. Bár a nagyság lehet kívánatos például a túlzott piaci befolyás megállapításakor, ha az antitröszt jogszabályokat alkalmazzuk, de az nem valószínû, hogy ezek a nagy pénzügyi intézmények alkotórészeikre fognak szétesni.”26 A szereplõk számbavételekor az sem mellékes, hogy a már említetteken kívül (IMF, BIS, FSF) tucatnyi azoknak a nemzetközi szervezeteknek és informális csoportoknak a száma, amelyek jelenleg – meglehetõsen koordinálatlanul – foglalkoznak pénzügyi szabályozási és felügyeleti kérdésekkel, miközben a határokon átnyúló pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos válságkezelésnek globális szinten gyakorlatilag nincs felelõse.27 26 Jelentés 62. o. 27 Például a legismertebb Bázeli Bankfelügyeleti Bizottságon kívül további bázeli székhelyû bizottságok a Committee on the Global Financial System, Committee on Payment and Settlement Systems, vagy más testületek, mint az International Organisation of Securities Commissions (IOSCO), az International Accounting Standards Board (IASB) vagy az International Association of Insurance Supervisors (IAIS).

32

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Ezért a jelentés mindenekelõtt – visszautalva a szabályozási reform szükségességérõl már korábban elmondottakra – a pénzügyi szabályok globális harmonizációját (regulatory consistency) tartja kiinduló feladatnak. A nemzetközi szabályozási és felügyeleti normák (például a számvitelre, a hitelminõsítésre, vagy a derivatív eszközök piacára vonatkozó elõírások) jelenlegi eltérései, a szabályozási többközpontúság ugyanis nem tesznek lehetõvé hatékony fellépést. A konvergencia növelése érdekében elõször is a fõ pénzügyi központok kétoldalú szabályozási dialógusát kellene erõsíteni. Emellett egyértelmû szabályozási felhatalmazásokat, célokat és határidõket indokolt megszabni a nemzetközi jogalkotók számára abban a körben, ami a G20-ak fórumának napirendjén szerepel. A feladatot szervezeti értelemben három meglévõ intézményre kívánják telepíteni a javaslattevõk. Ezek a Pénzügyi Stabilitási Fórum, a felügyelet terén nagy tapasztalattal rendelkezõ Bázeli Bankfelügyeleti Bizottság, illetve az IMF Nemzetközi Monetáris és Pénzügyi Bizottsága (International Monetary and Financial Committee – IMFC). A feladat nagyságrendje azt is indokolja, hogy a Pénzügyi Stabilitási Fórumot kibõvítsék valamennyi – a rendszerkockázat szempontjából – jelentõs országgal és az Európai Bizottság képviselõivel. A megnövelt erõforrásokkal rendelkezõ Fórum rendszeresen tájékoztatná az IMFC-t a pénzügyi válság miatt szükséges reformfolyamat eredményeirõl. A javaslat fontos eleme, hogy módosítani kellene az IMF Alapszerzõdést (Articles of Agreement) is annak érdekében, hogy az IMFC döntéshozói jogosítványokkal felruházott Tanáccsá alakulhasson. A határokon átnyúló szolgáltatást végzõ globális pénzpiaci szereplõk mûködési gyakorlata alapjaiban nem változtatható meg.28 Ezzel a kissé szkeptikus, de vélhetõen realista megállapítással vezetik fel a jelentés szerzõi azt a javaslatot, miszerint a konglomerátumok felügyeletét a 2009 nyaráig létrehozandó nemzetközi felügyeleti kollégiumoknak (international colleges of supervisors) kellene ellátniuk, amelyekben szükséges biztosítani a fogadó országok felügyeleteinek képviseletét is. A jelentés felidézi, hogy már az elsõ G20-találkozón is egyetértés alakult ki abban, hogy a nagy globális bankoknak legalább évente egyszer találkozniuk kellene a felügyeleti kollégiumukkal, annak érdekében, hogy átfogó módon értékeljék a bankkal kapcsolatos kockázatokat, különös figyelmet fordítva a belsõ kockázatelemzõ gyakorlatra és az ösztönzési rendszerre. A kollégiumok felügyeleti munkájának összehangolásáért a Pénzügyi Stabilitási Fórum lenne felelõs, de a feladat komplexitásából adódóan a többi nemzetközi fórummal is szoros együttmûködésre lenne szükség. A makrogazdasági felügyelet és válságmegelõzés területén egy olyan korai jelzõrendszer (early warning system) létrehozása lenne a cél, amely a globális pénzügyi stabilitást veszélyeztetõ tényezõkre figyelmeztethetné a döntéshozókat. A rendszerhez tartozna egy ún. nemzetközi kockázati térkép (international risk map) és egy ugyancsak nemzetközi hitelmutató is (credit register). Ez utóbbi eszközök a bankközi és a lakossági hitelek adatainak naprakész nyilvántartását szolgálnák, így könynyebben azonosíthatók lennének a kockázatoknak leginkább kitett pénzpiaci szereplõk. A folyamatos regisztráció – a bankokon kívül – valamennyi pénzügyi ágazatra és intézményre (ideértve a hedge fund-okat is), és valamennyi fontosabb pénzügyi 28 26. számú javaslat, Jelentés 63. o.

ÚJABB KIHÍVÁS A FÖDERÁLIS EURÓPÁNAK

33

termékre kiterjedne. A javaslattevõk szerint a globális felügyeletet az IMF-nek kellene mûködtetnie, természetesen szorosan együttmûködve a Pénzügyi Stabilitási Fórummal, a Bázeli Bankfelügyeleti Bizottsággal, a jegybankokkal és – a korábban hivatkozott – Európai Rendszerkockázati Tanáccsal is. A korai jelzõrendszer azonban lényegesen többet jelentene a globálisan látható „veszélyzónák” puszta regisztrációjánál. Az IMF ugyanis javaslatot tehetne a döntéshozóknak konkrét megelõzõ intézkedések megtételére is. Ehhez azonban az IMF-tagállamoknak jogi kötelezettséget kellene vállalniuk arra vonatkozóan, hogy általában elfogadják a független elemzéseket, és nyilvánosan megindokolják, ha nem tesznek eleget az intézkedési javaslatoknak (comply or explain procedure). A globalizáció sajátos kísérõjelenségeként számottevõen megnövelik a pénzügyi rendszer amúgy sem csekély mûködési kockázatait a – többnyire „nem együttmûködõként” emlegetett – gyengén szabályozott (poorly regulated) off-shore területek. A javaslat szerint minden olyan intézmény esetében, amely ilyen területeken tartja eszközeit, a globális felügyeleti szervek jelentõs mértékû többlet-tõkekövetelményt írhatnának elõ.

5. Ami nélkül viszont nincs esély A Larosiére-jelentés utolsó két ajánlása29 azért sokatmondó, mert ezekben a pénzügyi válság kapcsán a szerzõk az integráció egyik jelenlegi stratégiai dilemmájáról szólnak. Az európai alkotmányozás eddigi kudarca, a lisszaboni (pót)szerzõdés ratifikációja körüli bizonytalanságok, vagy a válság eddigi kezelésében mutatkozó számottevõ tagállami véleménykülönbségek is azt jelzik, hogy a „föderális Európa” képviselõi jó évtizede jelentõs kisebbségben vannak a „nemzetek Európája” híveivel szemben. Márpedig a globális pénzügyi válság egyik fontos – többször is idézett – tanulsága, hogy a felügyeleti rendszerek mostani széttagoltsága nem tesz lehetõvé hatékony válságkezelést a jövõben sem. A jelentés megfogalmazói szerint, bár az Európai Unió egyike a nemzetközi kulcsszereplõknek, a nemzetközi szervezetekben és testületekben való képviselete meglehetõsen széttöredezett, nem összehangolt. A tagállamok egyes pénzügyi szervezetekben „túlreprezentáltak”, míg másokban – éppen a feltörekvõ piacok kárára – nem megfelelõ szintû az EU részvétele. Mindez gyengíti az egységes fellépés esélyeit (speaking with a single voice), ami növekvõ kritikát vált ki már az EU nemzetközi partnereibõl is. Ezért a csoport javasolja, hogy az Európai Unió konszolidálja részvételét az új globális gazdasági és pénzügyi rendszerben. Támogassa az IMF válságkezelõ tevékenységét, emellett kétoldalú kapcsolataiban törekedjen intenzívebb párbeszédre a pénzügyi szabályozás kérdéseiben. A jelentés készítõi azt már nem teszik hozzá, hogy az általuk felvetett számos szakmai javaslat jövõje is a tét. n 29 30-as, illetve 31-es ajánlás (European Governance at the international level; Deepening the EU’s bilateral financial relations). Jelentés 67. és 68. o.

34

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

DEÁK PÉTER

Változás, fordulat, vagy új ciklus a világpolitikában? Egy elemző naiv optimizmusa A szerzõ írásában a világpolitika nagy ciklusaival, azokon belül a feszültség – enyhülés váltakozásával foglalkozik. Ennek szemléltetésére az elmúlt több mint hatvan év – nézete szerint Kondratyev-ciklus – néhány jellemzõ eseményét foglalja össze. Ezt követõen tér ki az elmúlt év világpolitikai jelenségeire, mozzanataira, irányaira, és egy alfejezetben felvázolja ezek globális, majd történelmi hátterét, illetve gyökereit. Arra a következtetésre jut, hogy a kilencvenes évek átmeneti jellege után jelen évtizedben új világrendi pólusok kaptak ismét helyet, számos nagyhatalmi törekvés ütközött, majd kompromisszumra hajlott. Az elmúlt év végén a politika összefonódott a kibontakozó (a nyolcvan évvel ezelõttitõl totálisan eltérõ) világgazdasági és pénzügyi válsággal. Olyan tendenciákat vél felfedezni, amelyekben a globális gazdasági érdekek maguk alá rendelik a politikát, a megoldások érdekében az együttmûködést kényszerítik ki. A leginkább jellemzõ fordulatot az elnökválasztások után, elsõsorban az amerikai globális politika biztató elsõ lépéseiben, az ellentmondásosan mutatkozó orosz birodalmi retorika bizonyos változásaiban, a kínai nemzetközi szerepvállalásban és az Európai Unió jelentõs aktivizálódásában látja.

Ha a hétköznapi, de idõsebb, érdeklõdõ polgár, de elsõsorban a történész vagy a nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozó kutató szemével visszatekintünk mintegy hetven esztendõre (ami egy Kondratyev-ciklus), találunk olyan éveket, amelyek jellemzõ eseményeikkel, azok számosságával tûnnek ki. Valóban elutasítva azt a felfogást, miszerint egyes korszakok kezdetét tudományosan dátumokhoz lehet kötni, az említett évek mégis korszakos jelentõségûek lehetnek.

Ragadjunk ki példákat! 1945 májusában Európában véget ért a történelem legvéresebb háborúja, kitörölték az eszmevilágból az egyik legszörnyûbb, rasszista, öldöklõ nézetrendszert. Négy hónappal késõbb ledobták és ezzel felrobbantották minden idõk legpusztítóbb bombáját, tízezreket megölve. Vita van ugyan arról, hogy ezért, vagy a sikeres mandzsúriai hadmûvelet okán, de a Távol-Keleten is véget ért a háború. Potsdamban összeültek az antifasiszta koalíció nagyhatalmi résztvevõi, kezdeményezésükre San Franciscóban megalakult az Egyesült Nemzetek Szervezete, hatékonyabb struktúrával, mint elõdje, a Népszövetség. Angliában a háborút gyõztesen vezetõ toryk elvesztették a választásokat, kilépett a közéletbõl a világ egyik legnagyobb politikusa, Winston Churchill. Úgy tûnt, beköszöntött a világbéke kora.

VÁLTOZÁS, FORDULAT, VAGY ÚJ CIKLUS A VILÁGPOLITIKÁBAN?

35

De vegyünk egy másik, tíz évvel késõbbi példát, 1955-öt. Az NSZK-t némi huzavona után felveszik a NATO-ba, megalakul a Varsói Szerzõdés, ezzel intézményesül az imént említett államférfi találó terminológiája, a hidegháború. Megszületik az Osztrák Államszerzõdés, és ezzel hivatalosan is lezárul a második világháború. A francia csapatok – akkor még – indokínai veresége után megkezdõdik a kommunista Észak visszaszorítását célul tûzõ vietnami háború amerikai katonai elõkészítése. Ha ugrunk húsz évet, akkor a legjelentõsebb esemény, hogy 1975 nyarán az európai államok (Málta egyhetes húzódozódása után), valamint az USA és Kanada aláírják a Helsinki Záróokmányt, ezzel lényegében megalakul – és munkához is lát – az Európai Biztonsági és Együttmûködési Értekezlet (EBEÉ), három fõ kérdéskörre (kosárra) koncentrálva, és kezdetét veszi egy már 1967 óta lassan érlelõdõ „enyhülési” folyamat. Ennek egyik elõzménye, hogy véget ér a háború Vietnamban, amelyet a palesztin–izraeli konfliktus mellett a XX. század másik nagy válságtérségének tekinthettünk. Tíz évvel késõbb, 1985-ben beköszönt az ellentmondásos Gorbacsov-éra, felélénkülnek, majd újrakezdõdnek a közép-hatótávolságú rakéták leszerelésérõl szóló tárgyalások. Decemberben, Luxemburgban az Európai Közösség kormányfõi hosszú meditálás után egyetértésre jutnak az Egységes Európai Okmány kiadásáról (amely azután 1987. július 1-jén lépett hatályba), amivel megindul a Közösség Európai Unióvá alakulásának folyamata. Mindezek már nem egy új enyhülési hullám, hanem a bipoláris világ megszûntének elõjelei.

A felismerések esztendeje Szándékom szerint ez az utolsó esztendõ, amelyet szubjektív történelmi felfogásom szerint még múltként felidézek. Az 1988 és 1992 közötti idõszakról és az utána történtekrõl, tehát a korai jelenrõl nem kívánok írni, hiszen ezek az évek beivódtak napjainkba, agyon lettek értékelve, elemezve. Bár a bipoláris világrend megszûnte után még mintegy tízéves átmeneti korszak kezdõdött, zsúfolva válságokkal, elõbújó etnikai és nemzeti konfliktusokkal, a Közel-Kelettel, ez az átmenet lezáródott, s tisztává vált az egy szuperhatalom kora. Annyi azért megállapítható, hogy a feszültség és az enyhülés váltakozása ellenére ezeket az éveket, az elmúlt 70–75 esztendõt egységes történelmi ciklusként kezelhetjük mind a biztonságpolitikában, mind a világgazdaságban. Ahogy mondani szokták: egy Kondratyev-ciklusról beszélhetünk. Ezután térnék rá a fordulatos 2008-as esztendõre. Az „ügyek” látszólag nem voltak világméretûek. Az év elején megvalósult Koszovó elismerése, Grúzia körül katonai és politikai csetepaté kezdõdött, Afrikában megjelent az EU, Lengyelország gyorsan aláírta a rakétaelhárító rendszer telepítésérõl szóló szerzõdést, az oroszok hadászati repülõgép-hadgyakorlatot tartottak keleten, és haditengerészetit Venezuela partvidékén. November 26-án pedig Mumbaiban, India pénzügyi-gazdasági nagyvárosában (talán mondhatni, New Yorkjában) a terrorcselekmények gyûjtõfogalmába tartozó újszerû, szervezett „paramilitáris” erõkkel diverziós, szárazföldi vérfürdõt rendeztek, elsõsorban a nyugati üzleti, diplomáciai és turisztikai látogatókat befogadó luxusszállodák lakói ellen, elsõ látásra a 2001-es év motívumaitól vezérelve, de feltehetõleg

36

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

más, bonyolultabb elemzést igénylõ célokkal is. Ezt követõen Athénben egy szerencsétlen – bár túlzott rendészeti fellépés keretében bekövetkezett – diákhaláleset miatt korántsem az 1968-as párizsi eseményekhez hasonló, erõszakelemekkel tarkított diáklázadás tört ki. Ez, fõleg amikor a békésebb formák jelentek meg az utcán, vélhetõen más politikai erõkkel a háttérben, a mostanában megszokottá váló, „Molotovkoktélos” utcai erõszak, zavargás képét vette fel. Koszovóban – és ez talán a késõbbiek miatt fontos – az ismert, nem rugovista szélsõségek erõszakos fellépéssel tiltakozni kezdtek az EULEX megjelenése, a lényegre lefordítva: az elismerés feltételéül szabott, „korlátozott” függetlenség, egy sajátos, nemzetközileg ellenõrzött autonómiamodell ellen. Már az év vége felé keményen kiújult a véres háború a rakétaterrorista gázai Hamasz és a tankokra és bombázókra épülõ izraeli hadsereg között, sajnos igen sok palesztin polgári áldozattal. És ne kerülje el a figyelmünket az sem, hogy számos országban, de fõleg Németország keleti területén, valamint tradicionálisan a bajor tartományban, és Közép-Európa egy kisebb, tízmilliós országában igencsak láthatóan felélénkültek a neonáci, a szélsõjobbtól is jobbra lévõ erõk. Emellett két jelentõs országban elnökválasztást tartottak, Kína fõvárosában az utóbbi idõk talán legnagyobb pompájával lezajlott az olimpia, Irán tovább makacsolja magát, bár Szíria mintha lépéseket tett volna valamiféle béke felé. Afrikában „a helyzet változatlan”, a Közel-Keleten rakétázás, telepesek kivonása, majd visszaszivárgása, merényletek és az egyes feleken belüli ellentétek kiélezõdése látható. Ez az esztendõ látszólag belefér az elõbbi feszültség–enyhülés ciklussorozatba, azonban elgondolkodva, a hiteles hazai és külföldi irodalomra támaszkodva, szigorúan a magam felfogása szerint, itt másról van szó. Ezzel a „mássággal” kívánok írásomban részletesebben foglalkozni.

Globális hátterek Véleményem szerint a vázolt események, lokális jelenségek mögött most nagyhatalmi vetélkedés, fennkölt szóval: világrendi átrendezõdés és – talán ezzel egyenlõ súlylyal – a világgazdasági válság folyamatai állnak. Korántsem olyan dogmatikus tételbõl indulnék ki, hogy a Kondratyev-ciklus kb. hetven évre beállított korszaka lejárt, tehát ciklusváltásnak kell jönnie. Inkább igazolni próbálnám a jeles orosz (és nem szovjet) kutató, valamint számos neves közgazdász, nevezetesen Keynes állításait. Sokáig szinte sztereotip dogma volt, hogy a bipoláris világ megszûnése, eseményként a szocialista blokk rendszerváltása és a Szovjetunió szétesése radikálisan változtatta meg a világ rendjét, holott – véleményem szerint – ezzel egy átmeneti korszak, bizonyos jövõ- és identitáskeresés, a nem ekkor kezdõdõ globalizáció felélénkülésének mintegy két évtizedes idõszaka kezdõdött meg. Talán ez a tévhit is hozzájárult ahhoz, hogy elmaradt a tudomány és a politika szimbiózisának prognózisa, a jövõkép felvázolása, ami kimagasló jellemzõje volt a hidegháború korszakának. Churchill nevezetes fultoni beszéde, a NATO megalakulása utáni bõvítési megfontolások, az 1967-es Harmel-jelentés, az 1969-es német szerzõdések és a helsinki folyamat világos és reális stratégiát termelt ki. Emellett a Római Klub, a Pugwash- és

VÁLTOZÁS, FORDULAT, VAGY ÚJ CIKLUS A VILÁGPOLITIKÁBAN?

37

a SANA-mozgalom, olyan kutatók, mint Morgenthau, Rappaport, Wright, Kissinger, írásaikban világosan felvázolták a hidegháborús korszak jellegét, a „harmadik világ” szerepét, és mindezek az elõrejelzések, ajánlatok 1987-tõl megjelentek a bécsi EBEÉtárgyalások témái között. Nézetem szerint – és ezt számtalan rangos nemzetközi sajtótanulmány is alátámasztja – 2008-at, ami a nemzetközi enyhülést visszafordíthatatlanná tevõ bécsi tárgyalások intenzív esztendejének huszadik évfordulója egyben, két „felébredés”, egy kitörés és egy „törekvéserõsítõ” szándék jellemezte. Amerikában a politikai elit nagyobb része és realistább korosztálya, a még mindig konzervatív katonai vezetés új generációja és fõleg az állampolgárok számottevõ többsége két nem sikeres évtized után ráébredt arra, hogy az „egy szuperhatalmi rendszer hegemón korszaka” véget ért. Mindez nem jelenti azt, hogy az USA gazdasági, vagy katonai téren mint a demokrácia etalonja nem a legerõsebb a világban, de az egy szuperhatalom mellett más jelentõs hatalmi pólusok is kialakultak. Amíg idõsebb Bush és vezérkari fõnöke (sokak szerint az elnök, vagy a prime minister elsõ számú katonai tanácsadója egyben) 1991-ben, a Sivatagi Vihar már korántsem egységes, de legitim koalíciója élén felismerték, hogy a közel-keleti iraki–iráni egyensúlyt nem lehet, nem szabad felbillenteni, és Bagdad alatt meg kell állni, addig az ifjabb Bush az iraki (és korlátozottan legitim) bukással új nagyhatalmi pólust hozott létre a ténylegesen legreakciósabb iszlám állam, Irán egyeduralmi szerepének megteremtésével. És valóban, ha nem is csak az utóbbi húsz évet tekintjük, Amerika csupán két háborút volt képes megnyerni: a grenadait és a „hideget”. Persze, ez utóbbi korszakosságával még a vietnami kudarcot is rehabilitálta valahogy. A Szovjetunió szétbomlása, a gazdasági-társadalmi rend radikális (nem éppen a nyugati demokrácia irányába mutató) változása nyomán befolyási övezetében, Közép-Kelet-Európában a rendszerváltások következtében – a gyors fordulat miatt – jövõkép nélküli demokráciák alakultak ki, s egyaránt megjelentek a klasszikus Nyugat gazdasági és politikai modelljének adaptáció nélküli vágyai, valamint a jövõt a kommunista diktatúrákat megelõzõ formációkban látni kívánók csoportok, pártok. Azt lehet mondani, hogy tanácstalan, egymással nem együttmûködõ országok kiüresedett, útkeresõ társadalmai jöttek létre. A Nyugat és a kétségtelenül, valamint jogosan utat talált Amerika a demokráciatudat kialakítása érdekében szellemileg, tõkével, NATO-programokkal, alapítványokkal behatolt ebbe a térségbe. Másképpen mondva: a Nyugat, Amerika betolakodott a kiürült keleti geopolitikai térségbe. Bizonyos multietnikus országokban, ahol a diktatúrák féken tartották a belsõ, látens ellentéteket, ezzel együtt járt a demokratikus államrend kialakulásának folyamata, és a nemzetiségek különbözõ intenzitású elszakadása, fragmentációja. Jugoszlávia, a Szovjetunió, majd a belõle nagyhatalomként maradt Oroszország, valamint Csehszlovákia a fõ példa, de az intenzitás és a formák különbözõek voltak. Mindez sajátos, progresszív, ma válságkezelésnek nevezet interventív fellépést igényelt, elsõsorban a Nyugat-Balkánon. Ezt a folyamatot kísérte az önállósult, dezintegrálódott országokban azonnal feltámadt újabb, de önkéntes, és érdemeket követelõ integrációs törekvés a NATO-ba (elõször csak a programjaiba, pl. Békepartnerség – Partnership for Peace, PfP; Észak-atlanti Együttmûködési Tanács – North Atlantic

38

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Cooperation Council, NACC), majd az Európai Unióba is. Hogy volt-e, van-e, lesz-e a két szövetség (bár az EU-ra ez a szó csak jobb híján alkalmazható) között rivalizálás, azt a mai viszonyok között, bizonyos belsõ nézeteltérések miatt, a transzatlanti viszony változása korában még nem lehet eldönteni. Ez a folyamat természetesen katonai, és elsõsorban az USA bizonyos keleti terjeszkedésével járt együtt (válságkezelés, amerikai és nem NATO-támaszpontok pl. Romániában, katonai tanácsadók). A 2000-es évek elején pedig ez, a hadiipari-katonai komplexum által is serkentett felgyorsulás és lendület még szélesebb területi terjeszkedéssé vált, amire kezdtek kialakulni a válaszok. Sajátos és vitatott folyamat az amerikai rakétaelhárító rendszer folyamatos, keletre terjesztési törekvése, amelynek alapmotívuma természetesen a „gaz” államok, illetve terroristákat befogadó, támogató országok, elsõsorban Irán esetleges nukleáris kapacitásának blokkolása. A térségi telepítési lehetõségek, amelyek bizonyos keleti NATO-államok hajlandóságán alapszanak, katona-technikai szempontból nem bizonyíthatóan hitelesek. Történelmileg felidézi ez a jelenség a hasonló elhárító rendszerekrõl kötött USA–Szovjetunió egyezmény egyoldalú felmondását, valamint az SDI (Strategic Defense Initiative, hadászati védelmi kezdeményezés) reagani tervét, amelyrõl sokan azt állítják, ez vezetett a hidegháború felbomlásához, figyelmen kívül hagyva az objektív történelmi tényezõket, az ezek nyomán kiteljesedett helsinki folyamatot és a több tényezõ által determinált szovjet radikális belpolitikai változást, valamint az ennek hatására és „engedélyével” bekövetkezett tömeges keleti rendszerváltásokat. Ez a katonai túlterjeszkedés, amelynek legkeletibb pontja ma Grúzia, túlköltekezést, kudarcokat, nemzetközi elfordulást vont maga után. Kennedy professzor, aki jelenleg a Yale Egyetem nemzetközi biztonsági kutatások központját vezeti, a The Wall Street Journal egyik számában ezt elemezve úgy fogalmazott az elmúlt év végén: „Ez sajnos visszavezet ahhoz, amirõl húsz éve írtam: a birodalmi túlterjeszkedéshez.” Oroszországban a gazdasági és politikai vezetés ráébredt, hogy még a presztízsorientált birodalom képét is elvesztette, nagyhatalmi pozíciója csökkent, mellékessé vált a nemzetközi folyamatokban. Az orosz stratégiai gondolkodásban 2003-tól kezdve kristályosodik ki az önmagát „szuverén demokráciaként” és regionális nagyhatalomként meghatározó koncepció. Ha belegondolunk, ez várható volt, mert bár immár nem a világ egyhatoda, de területileg, lakosságilag, szûk környezeti befolyása, tengeri pozíciója révén, még mindig jelentõs katonai ereje és nyersanyagkincse birtokában objektíve is nagyhatalomnak számít, bár nem versenyképesen a Nyugattal. A demokrácia más, bizonyos formában korlátozott modellje ellenére az orosz emberek is nosztalgikusok. Más kérdés, hogy ennek a szerepnek – néhány konstruktív szerepvállalás mellett – avítt, „szovjet doktrínális” módszerekkel akart az elmúlt évben hangot adni, megjelent a „válaszlépés” brezsnyevi szóhasználata, az erõt fitogtató hadgyakorlatok keleten és nyugaton, Latin-Amerika közelében. Persze mindezt „hidegháborús” tendenciának nevezni meglehetõsen dilettáns és „bulvár ízû” dolog, hiszen az hatalmi egyensúlyra épült, míg ma a Nyugat minden tekintetben fölényben van Oroszországgal szemben. Persze, látni kell, hogy mindezen retorikának, cselekvéseknek kétségtelenül bizonyos „provokációja” volt a fentiekben jellemzett, katonai elemeket is tartalmazó

VÁLTOZÁS, FORDULAT, VAGY ÚJ CIKLUS A VILÁGPOLITIKÁBAN?

39

keleti terjeszkedés, a jelenlét lényegtelen, de felnagyítható jelei. Végül is az Ukrajna és Grúzia NATO-felvételét napirendre tûzõ bukaresti csúcs földrajzilag olyan képet alakított ki, amely még a bipoláris világban sem volt, mert ha a balti államokat is beszámítjuk, az Észak-atlanti Szövetség, amely alapjában katonai és politikai kollektív védelmi szervezet, Oroszországgal közvetlen határérintkezési ívet vett volna fel, amelyet a nagyhatalmi identitás húsz év után nem hagyhatott reakció nélkül. Már a 2003-ban született orosz katonai stratégia egyik lényeges eleme, hogy a volt szovjet utódállamok alkotta ún. közel-külföld elsõdleges fontosságú térség a számára, amelyhez különleges érdekei fûzõdnek. Mindezt bonyolította, hogy a Pentagon kiképzõ tisztjei már évek óta, elõször közvetlen, majd „üzleti” formában, eleinte 12–13, késõbb ennél több fõvel jelen voltak Grúziában. Természetesen, mint azt az elmúlt évek igazolták, a felvétel abszurditása miatt a tagállamok jelentõs része azt is felismerte, hogy e két ország nem felel meg a „kompatibilitás” korrekt demokráciát is magában foglaló követelményeinek, továbbá közel állnak bizonyos válságtérségekhez. Mindezek alapján, a NATO-csúcson nem ajánlották meg a tagsági akciótervet (Membership Action Plan, MEP) e két problémás ország számára, és a „gázügy”, valamint mindkét jelölt zavaros belpolitikai helyzete miatt ez a döntés – figyelembe véve a Nyugat változó politikáját is – jó ideig nem is kerül terítékre. Kína pedig húsz év alatt hatalmasat változott, és ezt az elmúlt évben nemcsak az olimpiával, de mással is demonstrálta. Annak ellenére, hogy az unió mint egész nem ismeri el mint „szabad piaci gazdaságot”, a tagországok zöme a gyakorlatban megteszi ezt. Nem beszélek a válság elõtti rohamos GDP-növekedésrõl – már csak azért sem, mert a belsõ gazdasági viszonyok még egyenlõtlenek –, de a politika értelmezésében ez a nagyhatalom már régen nem kommunista állam. A kommunistának nevezett párt nem más, mint a politikai és gazdasági elit „gyûjtõhelye”, a karrierút bázisa. Import-export szerepe nyomán tart igényt arra, hogy a Távol-Kelet vezetõ hatalma legyen (nem katonai eszközökkel, mert a haderõ reformja nem alapvetõen offenzív irányú), és befolyást gyakoroljon ezenkívül világfolyamatokra, változtatgatva orientációs politikáján. Persze meg sem közelíti Amerikát, de nagyhatalmi pillérnek számít a globális világban. És, ami figyelemre méltó, az ország miniszterelnöke valamennyi nemzetközi tényezõvel már ez év elején megkezdte a tényleges, vagy „üzenetben felajánlkozó” kapcsolatfelvételt, legalábbis a retorika szintjén. Felszólította Obama megválasztott amerikai elnököt, hogy törekedjen a gyakran feszült katonai kapcsolatok javítására Washington és Peking között, mi több, javasolták, hogy az amerikai védelmi tárca hárítsa el az akadályokat a két hadsereg kapcsolatainak „egészséges erõsödése” elõl, és teremtse meg a fejlõdés egyéb feltételeit. Emellett – bár az „egy Kína” elv feladása nélkül – javult a viszony Tajvannal is. A tibeti kérdésben nincs közeledés, további elzárkózás van, ugyanakkor belépve a nemzetközi válságkezelés egy mozzanatába, Kína flottaegységet ajánlott fel az új erõszakforma, a kalózcselekmények, a „tengeri terrorizmus” megfékezésére. Utoljára, csaknem hatvan éve, a „kínai önkéntesek” a koreai háborúban még az ENSZ kéksisakos hadereje ellen harcoltak, és most történelmileg ez az elsõ alkalom, hogy Kína részt vesz egy küldetésben, amelynek során fegyveres erõi az ország területi vizein kívül, közösségi oldalon harcba bocsátkozhatnak.

40

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Térjünk vissza nyugatra! Éppen a fentebb leírt negatív, pontosabban válság közeli jelenségek, valamint a politikai „felébredések”, kompromisszumok légkörében az Európai Unió végképp maga mögött hagyta a „politikai törpe” utóképét, szinte minden térségben, dimenzióban, eseményben, konfliktusban szerephez jutott. A „lisszaboni ratifikáció” gondjai ellenére, jelen volt tényezõként a világban. A dinamikus francia elnökségi félév során – amihez, véleményem szerint, hozzájárult a hagyományos európai vezetéstudat is – számos területen volt elõrelépés. Tán éppen a NATO bukaresti csúcsának bizonyos és érthetõ kudarca miatt, az elsõ aktivizálódás a grúziai konfliktusban jelentkezett, lényegében az EU átvette a kezdeményezést. A soros elnök szerint az európai–orosz konfliktus komoly feszültséggé gerjedhetett volna, és azon álláspont mellett, miszerint a tárgyalási feltétel az orosz csapatok kivonása, szankciók helyett az unió legfontosabb vezetõi Moszkvában és Tbilisziben tárgyalva alapvetõen járultak hozzá a tárgyalásos rendezéshez, és egy sajátos misszió meg is jelent a konfliktustérségben. A koszovói elismerési belsõ huzavona után, az egyértelmû döntést követõen szinte azonnal megkezdõdött az EULEX szervezése, az unió szinte vindikálta magának a jogot a „korlátozott függetlenség” felügyeletére és az államépítési feladatokra. Hasonlóképpen szerepet játszott a Bizottság az Oroszország–Nyugat kapcsolatok javításában, a két térség közötti kölcsönös függõség bonyolult rendszerére hivatkozva érveltek a párbeszéd újraindítása mellett. Különösen jelentõs volt ez a gázvitában, az energiabiztonság területén, ahol a kellõ erély párosult a kompromisszumkészséggel. Felvetõdtek olyan nemzetközi fontosságú ügyek, mint az Iránnal folytatott tárgyalások, a nukleáris fegyverek leszerelése vagy az éghajlatváltozás, mint olyan kérdések, amelyek megoldásán közösen kell dolgoznia Európának és Oroszországnak. Az „Unió a Mediterrán Térségért” nevet viselõ szervezet létrejötte, szerkezete jelentõsen megnövelte az Európai Unió szerepét a krónikus közel-keleti válságfolyamat kezelésében, ami az Izrael–Hamasz konfliktus során, mi több, a határellenõrzésben már elõtte megjelent, manifesztálódott. És végül élénk tevékenység indult, majd dekrétumok születtek olyan globális biztonsági kihívások terén, mint a várható migrációs exodus hullám, továbbá a globális felmelegedés. Az elhalásra ítélt Kiotói Egyezmény aktivizálására megszületett a klímahatározat, és megkezdõdött a közös európai uniós menekültügyi rendszert alkotó jogszabályok módosítása, azzal az alapvetõ céllal, hogy olyan humánus és méltányos menekültügyi eljárás jöjjön létre, amely – az illegális migráció elleni hatékony együttmûködés mellett – a menedékkérõket állítja a középpontba. De mintha más térségekben, „középhatalmak” érdekszférájában is lennének változások. Szíria közeledik a válságmegoldáshoz, jószolgálati cserét ajánl a Golánfennsík visszakapásáért, Egyiptom béketerveket gyárt, Khadafi furcsa, ide is, oda is kedvezõ, de irreális javaslatokat tesz. A Hamasz-rakétatámadás és az izraeli válaszlépések során mintha Irán csendben lett volna, kedvence, a Hezbollah nem lövöldözött. Az Arab Liga kinyilvánította érdekeltségét, hogy a térségben egy kicsit „legyen béke már”, szerepet vállal a Palesztin Állam építésében. Ezen államok szerepét kár tagadni az Izrael–Hamasz ideiglenes tûzszünetekben. Az angolszász világ európai része hátrébb vonul a viszálytérségekbõl, a miniszterelnök csapatkivonásokat jelentett be, majd a brit védelmi minisztérium tudatta: né-

VÁLTOZÁS, FORDULAT, VAGY ÚJ CIKLUS A VILÁGPOLITIKÁBAN?

41

hány száz katona kivételével az egész – többségében az ország déli részében állomásozó – brit kontingens távozik június végéig Irakból. Az írek mintha felismernék az uniós reformszerzõdés fontosságát, a konszenzus jelentõségét. Svájc belépni kíván az EU egyes zónáiba, Európa országai befogadják a guantanamói rabokat. Kuba „lágyul”, mintha egyszerre keresné a szövetséget Latin-Amerika egyes északi, többpárti államszocialista berendezkedésû országaival, és az enyhülést az USAval. Függetlenül a pakisztáni hatalomváltástól, a mumbai merénylettõl, India belsõ dolgaival van elfoglalva, kialakulóban van egy új nemzeti büszkeség, amely az indiai vidék örök elmaradottságának, a felgyorsulással kapcsolatos közhangulatnak a terméke, Kasmírról nem is hallani. És bár nincs béke Fekete-Afrikában, egyes diktátorok és hadurak harca mintha lassulna, a Loméi Egyezmények gazdasági hatásai már mutatkoznak, igaz, a helyzet továbbra is igen válságos. Dél-Afrika viszont, bármily furcsán hangzik, ma európai értékkel bíró állam, hatása észak felé lassan kibontakozik, találkozik a Maghrebtérség pozitív tendenciáival.

Történelmi gyökerek és hátterek Ebben a néhány bekezdésben arra kívánnám felhívni a figyelmet, hogy az elmúlt év konfliktusai nem „ad hoc” események, hanem tartós válságindukáló tényezõk következményi is. A Kaukázus régóta nagyhatalmi vetélkedés színtere. Több mint egy évszázada ez a térség még a cári Oroszország idején is a nyugtalanság színtere, a közel-keleti, többek közt kurd viszályok beáramlási térsége volt. Nézzük a régió országait: Azerbajdzsán, Irán, Törökország a vezetékvitában érdekelt. De Karabah, Csecsenföld, a kurd vidék nemcsak az etnikai konfliktusok világa, de – hasonlóan Közép-Amerikához, a szkipetárok balkáni földjéhez, a szigetvilághoz – mindig is az Észak és Dél közötti csempészet, drogvilág, maffiacsoportok fészke is volt. Grúzia a szovjet idõkben is – talán elsõsorban a gazdasági szerkezetét tekintve – „rebellis” térségként volt jelen, látens különállás volt érezhetõ, akár csak a csecsen vidéken. Nem véletlen, hogy a tatársztáni halvány dezintegrációs kísérlet után a csecsen háború, illetve ma is tartó válság ehhez a térséghez kötõdik. Dél-Oszétiában (és Abháziában) eredetileg gyengén felfegyverzett, a Független Államok Közösségének színeiben fellépõ orosz békefenntartók tartózkodtak az 1992-ben megvívott grúz–dél-oszét háború nyomán kötött dagomiszi megállapodás értelmében. A dokumentum közös ellenõrzõ bizottság létrehozását és békefenntartó missziót irányzott elõ. A FÁK színeiben, napjainkban a grúz térséghez közel lévõ orosz csapatok 1992 óta orosz érdeket képviselnek, blokkolni kívánják a kibékíthetetlen oszét–grúz etnikai konfliktust, természetesen a maguk javára. A hadsereg erõi ezért a feladatot meghaladó mértékben vannak jelen, még ha nem is az elitcsapatok szintjén, de ottlétük hozzávetõleg annyira legitim, mint 1999-ben Szerbia bombázása, vagy az iraki invázió. És, lássuk világosan, ebben a felfújt konfliktusban is jelen van az olaj- és a gázfegyver. Grúzia stratégiai pont gáz-, illetve olajvezetékek szempontjából, kikötõi összekötõ

42

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

platformot képeznek a kaszpi-tengeri, többek között Azerbajdzsán, Türkmenisztán, illetve Kazahsztán felõl érkezõ olajnak. Az utóbbi húsz évbõl csak olyan eseményeket kell felidéznünk, mint Hegyi-Karabah problémája, Örményország helyzete, és a Kaukázust is érintõ orosz–ukrán haditengerészeti problémák, a krími kérdés. Vegyük most a Közel-Keletet, pontosabban az arab–izraeli, immár csaknem évszázados válság kérdését. Izrael, más népekhez hasonlóan, részben egy entitás, civilizációs (benne vallási), kulturális közösség, nem is etnikum, ma inkább nemzet (nem klasszikus értelmezésben) állami megjelenése. Ez azonban a mai helyzet. Kétségtelen és vitathatatlan, hogy a diaszpórában élõ zsidóság sok tekintetben jelentkezõ mássága miatt számos alkalommal, a kirekesztéstõl a genocídiumig, a megvetéstõl a pogromig, majd két évszázada szenved. Mozgása, elvándorlása, de mondhatni „menekülése” iránya a múlt század elejéig nem a történelmi térség volt, hanem országokon belüli vagy közötti, illetve a demokráciák felé történõ emigráció. A másik kérdés az államformáció. A világnak, a nemzetközi szervezeteknek a holokauszt után helyet kellet adni a kivándorlási rohamnak, amit, ha jól emlékszem, aliázásnak hívtak. Azonban a legújabb kori történelemben a nagyhatalmi politika, vagy a gyõztes koalíciók igen sokszor húzták meg a határokat körültekintés nélkül, krétával (akkor még nem volt filctoll) és vonalzóval. Erre sok a példa, nevezetesen a trianoni határoknál a nemzetiségek lakta részek, másutt a földrajzi viszonyok, a vízrendszer stb. figyelmen kívül hagyása. De példa Jugoszlávia is, érezhettük és érezzük húsz éve. Nem beszélve a Szovjetunió belsõ szerkezetérõl. Izrael esetében is érvényesült e nagyvonalúság, a védhetõség, a kölcsönös kisebbségi viszonyok, és persze a szükséges nemzetközi részvétel. A civilizált, mondhatni nyugati világ az angolok 1947-es kivonulásával magára hagyta ezt a térséget, a szuezi válság után az egyik kezdeményezõ, a Szovjetunió szembefordult, ha nem is kemény konfrontálódással, és máig ez az egyetlen válságtérsége a világnak, ahol nincs nemzetközi jelenléttel járó válságkezelés. Miért? Kétségtelen, hogy Izrael, illetve az ötvenes évektõl felfigyelõ USA ezt nem akarta, a Palesztinában élõ araboknak pedig nem volt legitim szervezetük, hogy kérjék (nem úgy, mint Kuvait 1991-ben). Ezt szenvedik meg most a térség szereplõi, és az lenne a fontos, hogy a Palesztin Állam létrehozásakor ez a szenvtelen nagyvonalúság ne jelenjen meg. Ha ez a legitim állam kompromisszumkész kormányzattal létrejön és elismerésre kerül, attól még nem lesz mûködõképes, mint ahogy Koszovó ma sem az. Ezért a nemzetközi szervezetek, az ENSZ, az EU, az EBESZ, az Arab Liga államépítõ és békefenntartó jelenléte nélkül minden marad a régiben, ha nem lesz rosszabb. A 2008 végén, 2009 elején zajló, minket is érintõ „gázvita” formálisan orosz–ukrán alku kierõszakolása volt, de egész Európát érintette. Azonban Ukrajna és Oroszország szembenállása sem mai kérdés. Már az Összoroszországi Szovjet Köztársaság Szovjetunióvá történõ átszervezése során is volt vonakodás a régi Kijevi Rusz területén élõ ukrán populáció részérõl. A második világháború során számos ukrán szélsõséges erõ állt alkalmilag harcban a nácik oldalán. A szovjet birodalom felbomlásakor Ukrajnában erõsödtek a függetlenségi elemek, nem csatlakoztak a FÁK-hoz, a területükön lévõ nukleáris fegyverzet megsemmisítését amerikai támogatással Moszkvába exportálták. A nagy létszámú orosz populáció mint kisebbség természetesen keletre húzott, ez volt az egyik érve az orosz rész-

VÁLTOZÁS, FORDULAT, VAGY ÚJ CIKLUS A VILÁGPOLITIKÁBAN?

43

rõl kétségkívül tapasztalható, Ukrajna felé irányuló nyomási hajlamnak. Viták voltak – és vannak – a fekete-tengeri támaszpont, mi több, annak fennhatósága körül. Ukrajna hosszú ideje nem egységes, a nyugati rész, annak hagyományos Lemberg–Lvov szárnya civilizációs szempontból is nyugatorientált, míg a keleti rész, a Donyec-medence keletre húz. Mindehhez járulnak az Ukrajnában a kormányzó hatalmon belül mutatkozó ellentétek. Tegyük hozzá azt is: nem ez az elsõ gázvita a két ország között Fekete-Afrika mindig külön világ volt. A gyarmatbirodalmak felbomlása után a feszültségek, a különbözõ típusú háborúk modernebb formát öltöttek. A volt belga Kongó és környéke államformációs és diktátorváltozásai, a nyugat-afrikai átalakulások, befolyás- és hatalomváltások, az ezzel járó pusztítások szinte eltûntek a napiés szaklapok címoldalairól, de léteztek. Az Afrika szarván mintegy harminc éve fellángolt konfliktussorozat a mai szomáliai, szudáni helyzet gyökerei közé tartozik. Mindezt súlyosbítja az Ebola-vírus ismétlõdõ terjedése, az ivóvízprobléma, a hallatlan gyermekszegénység és -halandóság. A humanitárius válságkezelés azért megkezdõdött, az Európai Unió béketeremtõ tevékenysége is felélénkült az Artemis elnevezésû, kongói, francia erõkkel végrehajtott akcióval. Mindezek történelmi tények, amelyek azt is bizonyítják, hogy a nagyhatalmi törekvéseket, vagy a tartós térségi válságok terepeinek, a konfliktuskeltés helyszíneinek és gócpontjainak megjelenését, az érdekek ütközését régebbi, sokszor civilizációs történelmi tényezõk, netán sajátos, nem mindig pozitív „értékek” tradicionális elemei is befolyásolják.

Kilátások, remények Az elõbbiekben leírt események, felismerések, konfliktusok és szándékok mellett megjelent, sõt, ennél többet jelentõen, azok fölébe telepedett a több mint hetven évvel ezelõtt lezajlott krízishez csak felületeiben hasonló, de más lényegi karakterekkel jellemezheõ gazdasági és pénzügyi világválság, recesszió. A globalizáció korában a szemünk elõtt lezajló, a bõrünkön érezhetõ válság nem talált határokat, azokat az országokat, térségeket, nagyhatalmakat is érintette, ahol az utóbbi mintegy tíz évben éppen a gazdasági és technológiai dinamizmus, a GDP szárnyaló növekedése volt a jellemzõ. Csupán példaként: Kína fejlõdése nem csupán leállt, hanem látható visszaesés jelei mutatkoznak. Az indiai virágzásnak ha nincs is vége, de hosszú szünete mutatkozik. Oroszország, amely nyersanyagbázisával, térségi – fõleg délkeleti – gazdaságpolitikájával elért a stabilizációhoz, most gazdaságilag a hirtelen viszszaesés következményeivel szembesül. Nem lévén közgazdász, csupán a szakszerû, vagy néha felületes, és sok esetben egymástól eltérõ elemzéseket tanulmányozva, megpróbáltam megtalálni a gazdasági és szociális biztonság szempontjából egyértelmûen kiolvasható közös nevezõt. A válság nyugatról, az angolszász térségbõl, elsõsorban Amerikából indulva áradt ki a világba, jellemzõinek kezelésére korántsem alkalmas valamiféle mai New Deal, keynesi irányvonal. A növekedést csökkentõ, munkanélküliséget növelõ, likviditási

44

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

zavarokat állampolgári szinten is teremtõ, az állami kiadásokat visszafogni kényszerülõ, szociális feszültséget létrehozó válság nem marad meg a szorosan vett gazdaság szférájában, hanem az e tanulmányban több helyen is említett, elemezni próbált összes biztonsági kihívást felerõsíti. Van azonban egy, és a mi témánk szempontjából, legalábbis perspektivikusan kedvezõ, progresszív, világrendet befolyásoló tényezõ. Általános felismerés, hogy e válságban az állam – legyen az nemzeti vagy szövetségi – beavatkozási kötelezettsége evidencia, a gazdaság szereplõinek és a társadalom egészének garanciákat köteles nyújtani. A mai kor többek között abban is különbözik az 1930-as idõktõl, hogy a tõke, a pénz, a munkaerõ, az információ, a tudás korlátlanul áramlik a globális világban, mindezek a folyamatok nemzetköziek. A fenti tényezõk, elsõsorban a tõke, a pénzpiac nemzetközisége pedig nem teszi lehetõvé, hogy az egyes államok saját maguk, önállóan és elkülönülve tegyenek intézkedéseket, és ez vonatkozik a nagyhatalmakra is. A válság csillapításához, majd feloldásához tehát nemzetközi együttmûködés kell, a nemzeti gazdasági és ezzel politikai érdekek tehát nemzetközivé, egyetemessé válnak, geopolitikai környezettõl, ideológiáktól, konfrontatív elemektõl függetlenül. David Miliband brit külügyminiszter, aki közíróként is kritikusságáról volt ismert, így nyilatkozott: „a politika és a gazdaság a modern világban összenõtt”. Számos elmúlt évi politikai tendencia részben változni, részben feloldódni, továbbá átfordulni látszik, van remény arra, hogy 2009 fordulópontos esztendõként vonul be a történelembe. Az új amerikai elnöki adminisztráció sok területen csökkenti, viszszafogja más térségekben lévõ keményebb jelenlétét, anélkül, hogy az izolacionista politikához való visszatérés legkisebb jelei is mutatkoznának. Mi több, inkább egy más arculatú, együttmûködõbb, de szuperhatalmi pozícióból eredõ kezdeményezést tesz. Az állítólag szenátorként az iraki akció ellen szavazó elnök az Irakból való ütemes kivonulás szándéka mellett – amely nem egyszerû kérdés, hiszen a válságkezelés humanitárius elemeinek felszámolása esetén mély válságmocsár és véres, vallás irányzatú konfliktus alakulhat ki – bejelentette, hogy az Egyesült Államoknak afganisztáni szerepvállalását elsõsorban a régió biztonságának szilárdítására, valamint a tálib mozgalom és az al-Kaida terrorszervezet központjainak felszámolására kellene összpontosítania, ahelyett, hogy a tartós afganisztáni demokrácia és a virágzó gazdaság elérésére törekedne. Gondolom, ezt a feladatot egy más arculatú, demokráciatudat-exportot és gazdasági segélynyújtást vállaló nemzetközi összefogásnak – beleértve a térség államait – kellene felvállalni, amelyben a magyar szerepvállalás fennmarad. Határozottan felmerült az egyoldalú, korántsem népszerû amerikai „rakétapajzs” közép-európai telepítésének leállítása, ezzel a kibontakozó újfajta, orosz ellenlépésekben megnyilvánuló fegyverkezési verseny stopja. A guantanamói tábor felszámolása, a folyamatok leállítása talán tükrözi a terrorizmus elleni háború új, remélhetõleg korszerûbb formájának kialakítását, nagyobb nemzetközi együttmûködéssel. Megjelentek az orosz válaszok is. Egy jelentõs beosztású orosz tábornok – természetesen az ottani, még meglévõ szokások és rend szerint nem a saját szájából – kijelentette, Oroszország ez esetben lemond a nemzeti doktrínában elõre jelzett számos tervérõl a stratégiai fegyvereket illetõen. Más fórumokon elhangzott, hogy a nukleáris fejlesztéseket szorgalmazó államok lehetséges veszélytényezõje nem szûnt

VÁLTOZÁS, FORDULAT, VAGY ÚJ CIKLUS A VILÁGPOLITIKÁBAN?

45

meg, bár valószínûsége csökkent, ezért továbbra is napirenden tartják a gabalai és az armaviri (radarállomások közös használatáról szóló) javaslatukat, tehát az e területen megvalósuló együttmûködést. Mindez hitelt adhat annak a kijelentésnek, hogy Oroszország nem szándékozik (katonai) objektumokat telepíteni Kalinyingrádban, mivel nem tekinti ellenségnek Lengyelországot. Ezt némileg hitelesíti, hogy az elmúlt év szeptemberében a környezõ államok egy részét magában foglaló Kollektív Biztonsági Szerzõdés Szervezete (ODKB) moszkvai csúcsértekezletén szinte szó sem esett az oszét–abház kérdésrõl, viszont óvták a NATO-t attól, hogy érdekszférájuk közelében rakétapajzs-elemeket helyezzen el, amire az elsõ választ, mint fentebb említettem, pozitív értelemben kapták meg. Az ezeket a válaszlépéseket visszavonó szándékok körét bõvíti, hogy Oroszország ténylegesen biztosítja az afganisztáni misszió utánpótlásához vezetõ útvonalakat. Mindezek a kiszivárogtatott információk valamelyest hitelt kapnak azzal, hogy a putyini retorikától nemegyszer nyilvánosan is eltérõ új elnök, Medvegyev hangsúlyozta, bízik benne, hogy a Nyugat lefékezi a „terjeszkedési” folyamatot, szinte azonnali tárgyalási készségrõl tett tanúságot, nemcsak az új amerikai elnöknek, de a NATO-nak és az EU-nak is, és javaslatot tett egyes válságtérségekben az EBESZ tevékenységének aktivizálására. Kijelentése szerint Oroszország alapvetõ érdeke a közép- és hosszú távú jó viszony kialakítása. Valóban, a mostani helyzetben azoknak a kezdeményezéseknek van helye, amelyek arra biztatják a nemzetközi közösséget: gondolkodjon el egy új biztonsági felépítmény létrehozásán, hogy megakadályozható legyen „bármely állam dominanciája”. Ez a szándék számos irányból kibukkan. A mai multipoláris világban az ellenségképgyártás, vagy kétoldalú konfrontáció lehetetleníti el a többi pólusközeli válság megoldását. Az iszlám térség kezelése nem megy Kína vagy Oroszország nélkül, ezek ellenében, de a közel-keleti válság Amerika új lépései, a transzatlanti térség akarata és új stratégiája hiányában továbbra is fennmarad, a Távol-Keletet is veszélyeztetve. Kína a maga gazdasági visszaemelkedését nem képes megteremteni a Nyugat és a szomszédos eurázsiai Oroszország nélkül, vagy ellenében. A gazdasági világválság egyik pillérének, az energiabiztonság tartósságának fenntartása ugyanannyira fontos Amerikának, Európának, a Távol-Keletnek, a kitermelésértékesítés fontos Oroszországnak és a közel-keleti termelõknek, a szállítóknak, ezért közös stratégiát kell kidolgozni. De ez csak egy – bár nem mellékes – dimenzió. A nyugodtabb világ nem nélkülözheti az ENSZ valóban pragmatikus reformját; a több mint hetven éve alakult világszervezetnek új struktúrát, missziót, mûködési rendet kell felvennie, ha szabad így mondani: új globális világszervezet kell. A közvetítési folyamatokban nagyobb szerepet kellene szánni a még nem olyan régi, és a hidegháború felszámolásában fõszerepet játszó tagokkal bõvült és bõvülõ EBESZ-nek, vagy szélesebb kört érintõ, kooperatív utódjának. Ami bennünket illet, növelni kellene a transzatlanti viszony értéktartalmát, ami a NATO frissülését, újfajta preventív szerepvállalását hozná, és az európai pillér hangsúlyosabbá vált és széles szerepét növelné. Íme, egy álmodozó válság- és konfliktuselemzõ szubjektív reményképe egy új világrendi ciklus létrejöttérõl. n

46

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

OCSKAI GABRIELLA

Helyzetjelentés az uniós országok szociális védelméről Az EU tagállamai soha nem kívánták közösségi szintre emelni a szociálpolitikát, különösen nem a szociális biztonsági rendszerek mûködését, ezért az EK-Szerzõdés 42. cikke mindössze a szociális biztonsági rendszerek koordinációját írja elõ. A szociálpolitika alapvetõ kérdései, így az egyes tagállamok szociális védelmi és biztonsági rendszereinek szervezete, finanszírozása, mûködtetése a tagállamok hatáskörében maradt. A tanulmány az Európai Unió országainak szociális védelmérõl mutat be helyzetképet az Eurostat által publikált adatok tükrében, illetve a magyar államháztartás pénzügyi információs rendszere alapján, kitérve többek között a szociális védelmi rendszerek fedezeti struktúrájára és az azokat érintõ legfontosabb szociális és gazdasági kihívásokra.

Bevezetés Az elsõsorban gazdasági érdekek mentén szervezõdött Európai Unió idõvel felismerte, majd a lisszaboni stratégiában meg is fogalmazta, hogy a világban való versenyképessége függ a szociális és foglalkoztatási helyzettõl is. Habár a szociális védelem jelenleg még mindig alapvetõen a tagországok egyéni ügye, az unióban léteznek bizonyos elvek, valamint a tagállamok közötti koordinációt szabályozó rendeletek. A szociális védelem összehasonlítható mérésére vonatkozóan léteznek módszerek, azonban ezek nem számolnak sem a tagállamok eltérõ közigazgatási és az intézményi berendezkedésével, sem a költségvetési kiadásokkal, illetve a kiadásokban nem mutatott, elszámolt adókedvezményekkel, amelyekkel szintén biztosítható a szociális védelem. Ez a tanulmány az Európai Unió országainak szociális védelmérõl mutat be helyzetképet az Eurostat által publikált, ESSPROS módszertan (lásd késõbb) szerint feldolgozott adatok tükrében, illetve a magyar államháztartás pénzügyi információs rendszere alapján. Az Eurostat legfrissebb adatai 2006-ra vonatkoznak, ezért csak a magyarázatok, hatások felmérésénél nyílik lehetõség az aktuális események jellemzésére. Ugyanakkor a tanulmány kiindulópontot ad a szociális védelemben bekövetkezõ változások összehasonlítására is. Fontos ugyanis megemlíteni, hogy a 2008 õszén begyûrûzött, illetve kialakult pénzügyi és gazdasági válság egész Európában új helyzetet teremtett. A megoldásra váró kérdések átrendezõdtek. A legtöbb tagállamban most nem a foglalkoztatás bõvítésére, hanem a kialakult szociális problémák megoldására, a munkanélkülivé váló tömegek helyzetének kezelésére, a még meglévõ munkahelyek megtartására összpontosítanak. Egyes országok lehetõségeikhez mérten a gazdaság élénkítésén, illetve a munkahelyek védelmén keresztül veszik fel a harcot a nehézségekkel, mások az államháztartási – így a szociális – kiadások visszafogásával.

HELYZETJELENTÉS AZ UNIÓS ORSZÁGOK SZOCIÁLIS VÉDELMÉRŐL

47

1. A szociális védelemhez kapcsolódó általános fogalmak Az Európai Unió tagországainak szociális jogalkotásában a szociális védelem jelenti legátfogóbban a szociális kockázatok elleni védekezés rendszerét. E fogalomkörbe tartozik minden ellátási és szolgáltatási forma, függetlenül attól, hogy hozzájárulás fizetéséhez van kötve (pl. táppénz); univerzális, azaz alanyi jogon járó juttatás (pl. családi pótlék), vagy rászorultságon alapuló segélyezés (pl. rendszeres szociális segély). Két pillére a szociális biztonság és a szociális segélyezés.1 A kettõ közötti különbségtétel Czúcz Ottó nyomán az állami szociális ellátórendszer többféle tipologizálásából a következõ: elkülöníthetjük a biztosítási típusú rendszert, amelyben „az érintett személy különleges hozzájárulások alapján kap a kockázati eset bekövetkezésekor bizonyos szolgáltatásokat, függetlenül a személyi rászorultságtól; és a segélyezést, minek keretében valamely állampolgárnak, aki saját forrásaiból nem tudja a megélhetéshez szükséges javakat megszerezni, az állami költségvetésbõl nyújtanak olyan mértékû ellátást, amellyel létét képes fenntartani.”2 A szociális biztonság kifejezést F. D. Roosevelt emelte törvényi szintre az 1934es New Deal részeként megjelenõ Social Security Act-ben.3 Az 1942-ben született Beveridge Report felsorolja azokat az eshetõségeket, amelyek társadalmi egyenlõtlenségek folytán veszélyhelyzetet teremtenek a társadalom érintett köre tekintetében, és amelyeket az államnak kell megelõznie, bekövetkezésük esetén pedig orvosolnia.4 A Magyar Köztársaság Alkotmánya is deklarálja, hogy „a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz: öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.”5 Ez a jog más országokban is központi szerepet tölt be. A nemzetközi joganyagokban mindig is vitatott lesz a fogalom egzaktsága, a terület rendkívüli összetettsége, illetve nemzeti szuverenitás alá tartozása miatt. Az egyes szociális biztonságra vonatkozó szabályozások vagy az ellátások tartalmát rögzítik, vagy a különbözõ ellátási rendszereket sorolják fel.6 A jogforrások között már a Római Szerzõdés is helyett kapott.7 Definiálásához kiemelném az ILO (International Labour Organization – Nemzetközi Munkaügyi Szervezet) 1952ben kiadott 102. számú egyezményét, amely felsorolja azt a kilenc szociális biztonsági kockázatot, amelyeket az egyezményt aláíró országok szociális biztonsági rendszereinek le kell fedniük különbözõ ellátásokkal. Az egyezmény a szociális kockáza1 Papházi Tibor: A rászorultság fogalmának értelmezése az EU-ban. In: A szociális szolgáltatások megújítása, Jogosultsági/rászorultsági kritériumok, Szakértõi munkaanyag. 2006. www.bmszki.hu/ file/tekozlo/tekozlo04/Aszocialisszolgmegujncsszi.doc (2009.02.20.) 2 Czúcz Ottó: Társadalombiztosítási jog I. Általános kérdések. JATEPress, Szeged, 1994., 14–17. o. 3 Puskás Balázs: Szociális biztonság az Európai Unióban. In: Munkaügyi Szemle, 1996/4. szám, 19. o. 4 Balogh Gábor: Szociális biztonság lehetõsége a hagyományos megközelítésben és az élettértársadalomban. In: A mai világ és a jövõ forgatókönyve. Nemzeti Stratégia 2020-ig könyvek 1. Magyar Kapu Alapítvány, Budapest, 1997., 581–627. o. 5 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 70/E. §-ának (1) bekezdése. 6 Pennings, F.: Introduction to European social security law, Derenter, Kluwer, 1998. 7 Pieters, D.: Social security: an introduction to the basic principles, Kluwer, 2006., 1–109. o.

48

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

tok minél szélesebb körének lefedésére törekedett, azonban a legújabb kockázatok nem lelhetõk fel benne.8 A szociális biztonság a közösségi jogban a szociális védelemnél szûkebb fogalom, de ez is egységet alkot.9 Az alrendszerein keresztül nyújtott szolgáltatások kölcsönösen kiegészítik egymást. Ide tartozik: l a különleges, nem járulékalapú ellátások rendszere, amely az egyedileg nehéz helyzetbe került állampolgárok számára nyújt sajátos segítséget; l valamennyi állampolgár számára garantált, munkajövedelemtõl független (adóbevételekbõl) finanszírozott, univerzális (alanyi jogon járó) ellátások rendszere; l a társadalombiztosítás, amely a munkajövedelmek egy részének elvonásával mûködteti az egészség- és nyugdíjbiztosítást.10

2. A szociális védelem „mérése” – az ESSPROS rendszere Az Európai Unióban a hetvenes évek elején megszülettek a szociális biztonság koordinálását szabályozó rendeletek, ezzel párhuzamosan igény merült fel a szociális védelem széles spektrumának feltérképezéséhez egy egységes módszertan létrehozására. Az évtized végére az Eurostat elkészítette, majd késõbb továbbfejlesztette a szociális védelem integrált európai statisztikai rendszerét, az ún. ESSPROS rendszert (European System of Integrated Social Protection Statistics). Napjainkban fontos bázis a tagállamok szociális védelmi rendszereinek statisztikai megfigyeléséhez, akár a finanszírozási konstrukciók elemzéséhez, akár az egyes ellátások típus és funkció szerinti összehasonlításához. A módszertan létrehozásának célja az volt, hogy alapot teremtsen a nemzetközi összehasonlításra.11 A szociális védelem szerteágazó rendszerének egységes értelmezéséhez szükséges volt annak precíz definiálására, amely egyben megfelel az adatgyûjtés és a szociálpolitikai elemzés igényeinek. Ennek érdekében kidolgozásra került a szociális védelem körének egyezményes definíciója: a közösségi vagy magánszervezetek mindazon beavatkozása, amelynek célja, hogy könnyítsen a különféle kockázatok vagy szükségletek miatt a háztartásokra és egyénekre nehezedõ terheken, feltéve, hogy viszonzatlan és nem egyéni keretek között nyújtják.12 A definíció sajátos jellege miatt számos tényezõ kikerül a statisztikai megfigyelésbõl. Kizárja többek között a felmérésbõl a magánháztartások, magánszemélyek 8 Lengyel Balázs–Gellérné Lukács Éva–Rézmûves Judit: Az Európai Unió polgárainak szociális biztonsága. Európai Füzetek 14., MEH Stratek – Külügyminisztérium, Budapest, 2003., 1–14. o. 9 Kremalis, K.: Principles of International and European Social Security Law. Denmark, 1991., 2. o. 10 Kamenczky István: A szociális biztonság szerepe a megélhetés, az életminõség alakulásában. In: Falusné Szikra Katalin (szerk.): Az életminõség, a megélhetés és az érdekvédelem összefüggései. Szakszervezetek Gazdaság- és Társadalomkutató Intézete, Budapest, 199., 137–166. o. 11 Pozsonyi Pál (szerk.): Nemzetközi statisztikai dokumentumok a szociális védelem integrált európai statisztikai rendszere (ESSPROS) módszertani kézikönyve, KSH, Budapest, 2004., 1–105. o. 12 Lásd a 11. hivatkozást.

HELYZETJELENTÉS AZ UNIÓS ORSZÁGOK SZOCIÁLIS VÉDELMÉRŐL

49

közti közvetlen forrásátadást (ajándékozást, készpénzadományok gyûjtését stb.). Ugyanakkor kimondja, hogy a vizsgált „beavatkozás” csak egyidejû ellenszolgáltatás nélkül valósulhat meg, tehát figyelmen kívül hagyja azokat az eseteket, amelyeknél a kedvezményezettet egyezõ értékû viszontszolgáltatásra kötelezik (pl. az egészségügyi költség beteggel megfizettetett hányada). Hasonlóan kívül esnek a szociális védelem effajta értelmezésén a munkáltató által a munkavállalónak nyújtott ellátások közül mindazok, amelyek munkavállalói jövedelemnek minõsülnek (pl. munkába járás költségtérítése, ingyen lakhatás vagy lakás-hozzájárulás). Az ESSPROS összetett szerkezeti felépítésû. Létezik az ún. központi rendszer – ebbõl származnak a tanulmányban elemzett adatok is –, amely kizárólag a szociális védelemben részesíthetõ személyeknek (itt értsd: kizárólag a háztartásoknak, egyéneknek) nyújtott készpénzkifizetéseket, kiadás-visszatérítéseket, áruk és szolgáltatások értékét vizsgálja. Az Eurostat éves gyakorisággal publikálja a központi rendszerbõl nyert adatokat, amelyek a szociális védelem bevételeire és kiadásaira korlátozódnak. A bevételeket típus és származás szerint osztályozza, ahol a típus a befizetés természetét, forrásait jelenti, a származás pedig azt a nemzetgazdasági szektort, ahonnan a befizetés érkezik. A kiadásokat típus, funkció és a jövedelemhez/vagyonhoz kötöttség alapján csoportosítja. Az ESSPROS rugalmas szerkezete lehetõvé teszi olyan kiegészítõ modulok létrehozását, amelyek alkalmasak lehetnek egyes területek részletesebb vizsgálatára, illetve a központi rendszeren kívül esõ tényezõk elemzésére. Modulok kialakítását vetheti fel például: l az adó- és járulékfizetés hatása a szociális védelemre; l adókedvezmények formájában nyújtott ellátások mértéke; l a szociális védelem kiterjedtsége; l a juttatások igénybevételét befolyásoló tényezõk azonosítása; l az ellátások igénybevételének hatása a háztartások életkörülményeire; l az egyes szociális védelmi rendszerek eltérõ szabály- és feltételrendszerének hatásai egy ellátásra, funkcióra stb. Az ESSPROS legfontosabb elõnye, hogy a központi rendszerbõl nyerhetõ információk és az egységes módszertan megteremtette az alapot a szociális védelem „mérhetõségére,” valamint arra, hogy a megfelelõ feltételek rögzítése mellett lehessen összehasonlítani a tagállamok sajátos rendszereit. Az Európai Unióban nem létezik egységes szociálpolitika, sem pedig egységes szociális védelmi rendszer, csupán a szociális biztonság koordinációja valósul meg a tagállamok között. A szociális rendszerek elemzéséhez hozzátartozik a háttérben húzódó társadalmi, gazdasági összefüggések feltárása, amelyek hiányoznak a rendszerbõl. Tekintettel kell lenni arra is, hogy egy statisztikai eredmény behatárolt feltételrendszerben állja meg a helyét, hiszen nem terjedhet ki minden információ, tény, jelenség hatásának mérésére, mert akkor nem lenne áttekinthetõ, kezelhetõ. Ez e rendszernél is igaz, ha csak néhány tényezõt veszünk figyelembe: az egyes ellátások tekintetében más és más szabályok, feltételrendszerek szerint járnak el az egyes országokban. A betegségek bekövetkezésének gyakorisága, lefolyása területenként és idõszakonként eltérõ. Nem egységes a tagállamokban a nyugdíjkorhatár sem, és még

50

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

sorolhatnám. Éppen ezért óvatosan kell bánni az adatokkal. A rangsorok, a minõsítések mindig össze kell kapcsolódjanak azzal a kitétellel, hogy „az adott rendszer keretei között, a meghatározott feltételek meglett.” Így a tanulmányban rögzített eredmények is az ESSPROS módszertan keretei között értelmezhetõk. A szociális védelem statisztikájához adatforrásul szolgált az államháztartás e területen kifinomult pénzügyi információs rendszere. Ennek fõbb elemei a szociális jellegû pénzbeli és természetbeni szolgáltatások aktuális jogcímeinek önálló megjelenítése, valamint az ún. költségvetési szakfeladatrend, amely a kiadások és a hozzájuk rendelt bevételek alapján ad tájékoztatást. Az ellátási jogcímek megfigyelése módot ad a nemzetközi módszertan szerinti szociális védelmi funkciókhoz tartozó hazai példák sokaságának rendszerezésére. Támogatást nyújt az egyes funkciókhoz tartozó ellátásoknak mind típus, mind a finanszírozó államháztartási alrendszerek szerinti besorolásához.

3. Az EU-tagállamok szociális védelmének fedezeti rendszere 13 Az Európai Unió történetében többször dilemmát okozott, hogy a csatlakozó országok gazdasági fejlettsége elmaradt a régi tagállamokétól. Felmerült ez a hetvenes években Írország, a nyolcvanas években a déli államok csatlakozásakor, s hasonló helyzet állt elõ 2004-ben a tízek, majd 2007-ben Bulgária és Románia felvételekor. Az utóbbi 12 tagállam közül tíz két évtizede még a szocialista világrendhez tartozott. A gazdasági rendszerüket tekintve államközpontú, tervgazdaságra épülõ, dominánsan nem piaci típusú országok voltak.14 A szociális kiadások mértékét számos tényezõ befolyásolja, így a népesség demográfiai összetétele, a rászoruló rétegek részaránya, a társadalmi réteg szükségletei, az ország gazdasági ereje stb.15 A gazdaság meghatározó szerepe kétségtelen, de nem egyértelmûen determinálja a szociálpolitika irányát. Sok múlik a közpolitikai szereplõk véleményén és akaratán. A skandináv jóléti államok sajátos politikai körülményeknek köszönhették létrejöttüket.16 A jóléti állam válságát taglaló egyes véleményalkotók szerint – akik egyetértenek azzal, hogy a magas szociális kiadások egyenes következménye a gazdasági visszaesés17 – a skandináv országok gazdaságainak már össze kellett volna omlaniuk a közkiadások súlya alatt. 2006-ban Svédország szociális védelmi kiadása volt a második legmagasabb az EU-ban – a bruttó 13 A vizsgálat éve 2006, minden egyéb esetben jelölve az érintett év. 14 Bartha Attila: Az új EU-tagországok reálgazdasági felzárkózása, belépésük a Gazdasági és Monetáris Unióba. http://www.econ.unideb.hu/oktatas_es_kutatas/doktori_iskola/download/2007jan/20070108_ Bartha_Attila_Az_uj_EU_tagorszagok.pdf (2009.02.20.) 15 Németh Mária: A szociális védelem fõbb jellemzõi Magyarországon és az Európai Unió országaiban, 2000–2004. http://portal.ksh.hu/pls/ksh/docs/hun/xftp/stattukor/szocved/szocved04.pdf (2009.02.20.) 16 Bayer József: A politikatudomány alapjai. Napvilág Kiadó, Budapest, 1999., 261. o. 17 Falusné Szikra Katalin: A jóléti állam és szociális biztonság. In: Kereskedelmi Szemle, 1995/7. szám, 7–15. o.

HELYZETJELENTÉS AZ UNIÓS ORSZÁGOK SZOCIÁLIS VÉDELMÉRŐL

51

hazai termékének 30,8 százaléka. Ehhez képest az USA mellett, a világ három legversenyképesebb állama közé tartozott 2005-ben.18 Az unióban napjainkban is érzékelhetõ a régi és a 2004 óta csatlakozott országok közötti szakadék. Az Európai Uniót jellemzõ bruttó nemzeti össztermék értékét a régi tagállamok népességük nagysága és gazdasági erejük miatt erõteljesebben alakítják. Az EU-27 populációjának 79 százaléka ezekben az országokban él, amelyek 2006-ban az unió euróban, vásárlóerõ-paritáson számolt GDP-jének 94 százalékát adták. Magyarország egyike annak a – jelenleg – tizenkét tagú országcsoportnak, ahol az unió lakosainak 21 százaléka él, és az EU-27 bruttó hazai össztermékéhez 6 százalékban járult hozzá.19 Az említett trendek a szociális kiadások nagyságában is kifejezõdnek. A tizenötöket (átlagosan) mind a bruttó hazai termékhez viszonyítva, mind az egy fõre vetített szociális juttatás euróban, vásárlóerõ-paritáson mért értéke (lásd az 1. ábrát) alapján magasabb kiadás reprezentálta, mint a 2004-ben és 2007-ben csatlakozott államokat. A fejlettebb régi tagállamokhoz való felzárkózás komoly erõfeszítéseket követel. Felmerül a kérdés, mibõl tudják ezt finanszírozni ezek az országok? A szociális kiadások visszafogásával? Esetleg a bérnövekedés fékezésével? Leegyszerûsítve a dilemmát: rövid távon a társadalomra negatív hatást gyakorolhatnak, míg hosszú távon a gazdasági helyzet javulásával, az életszínvonal emelkedését és azon keresztül a szociális biztonság erõsödését hozhatják magukkal. A tagállamok sorrendjében élen álló országok (így Franciaország [31,1 százalék], Svédország [30,7 százalék] és Belgium [30,1 százalék]) a GDP több mint kétszer akkora hányadát fordították szociális védelemre, mint az utolsó három helyen álló balti állam (Lettország [12,2 százalék], Észtország [12,4 százalék], Litvánia [13,2 százalék]). Magyarország a GDP 22,3 százalékát fordította a szociális védelem finanszírozására az unióhoz való csatlakozását követõ második évében, melynek 97,9 százalékát tették ki a szociális védelmi ellátások, a fennmaradó rész az adminisztrációs költségeket és egyéb kiadásokat (pl. tulajdonosi jövedelem) fedezte. Ez az érték közelebb állt az EU-12 tagállamainak átlagos értékéhez, ahova gazdasági fejlettsége alapján is tartozik.20 Az ellátások vásárlóerejében az egyes országok közötti különbségek az egy fõre jutó GDP-nél is nagyobb mértékûek voltak. Az egy fõre vetített GDP alapján élen járó Luxemburg vezetõ a szociális védelmi juttatások21 európai uniós átlaghoz viszonyított értéke alapján. Eszerint elsõ helyen Luxemburg állt, a legutolsó Románia volt 2006-ban. Míg Luxemburg egy fõre jutó GDP-je 7,3-szer volt több, mint Romá18 Scruggs, L.: The generosity of social insurance, 1971–2002. In: Oxford Review of Economic Policy, 2006/3, 349–364. o. 19 Lásd a 14. hivatkozás alapján Eurostat tables – Demographic and National Accounts. 20 Petrásová, A.: Social protection in the European Union Statistics in Focus. Population and Social Conditions. Eurostat, European Communities, 99/2007 21 A szociális védelmi kiadásokat az ESSPROS három típusra bontja: a szociális védelmi juttatásokra, az adminisztrációs költségekre és az egyéb kiadásokra. Ez az érték adminisztrációs költségek és egyéb kiadások nélkül értendõ.

52

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Forrás: Eurostat, 2006 1. ábra. A tagállamok rangsora az egy fõre jutó szociális védelmi kiadás alapján (kiegészítve az eg y fõre jutó GDP adatával)

niáé, addig az egy fõre vett szociális védelmi juttatás értéke közel 10,5-szerese.22 Ugyanakkor a régi tagállamok közül Olaszország kivétel, sem a dél-európai tagállamok, sem Írország nem érte el a huszonhetek átlagát.

4. Funkciók szerinti vizsgálat A szociális védelmi kiadásokról pontosabb képet kaphatunk, ha az ellátás folyósításának központi céljára összpontosítunk. A szociális védelmet jellemzõ funkciók a következõk: a betegség-/egészséggondozás, a rokkantság, az öregség, a hozzátartozók (hátrahagyottak), a család/gyermek, a munkanélküliség, a lakás és a máshova nem sorolt társadalmi kirekesztettség. A funkciók elnevezése szorosan kapcsolódik – a korábban említett – szociális kockázatokhoz, szükségletekhez, amelyek meghatározzák az ellátás nyújtásának (végsõ) elsõdleges célját (funkcióját), figyelmen kívül hagyva a mögöttük lévõ jogi szabályozást, intézményi struktúrát. Ez jól szemléltethetõ a nyugdíjak különbözõ fajtáin keresztül: eltérõ funkciót látnak el, függetlenül attól, hogy egy adott országban egyetlen nyugdíjalapból finanszírozzák valamennyit. Így a rokkantnyugdíj rendeltetése a jövedelem pótlása azok számára, akik állandó vagy tartós egészségkárosodás 22 Lásd a 15. hivatkozás alapján: Eurostat – National Accounts (including GDP) and Living condition and welfare.

HELYZETJELENTÉS AZ UNIÓS ORSZÁGOK SZOCIÁLIS VÉDELMÉRŐL

53

Forrás: Eurostat, 2006 2. ábra. Szociális védelmi juttatások funkcionális felosztása, EU-27 (a GDP százaléka)

esetén teljesen vagy részlegesen képtelenné válnak a gazdasági tevékenységben való részvételre, ezért a rokkantsági funkcióba sorolandók. A saját jogon igénybe vett öregségi nyugdíj a nyugdíjkorhatár felett járul hozzá a megélhetéshez, ezért az öregségi funkcióba tartozik. Az özvegyi nyugdíj végsõ célja az elveszített házastárs nyugdíjának részbeni pótlása, ezért ez a hozzátartozói funkcióba kerül. 2006-ban a szociális védelem ellátáskörébõl az Európai Unióban legtöbb az öregségi funkcióra jutott (a GDP 10,3 százaléka); ez az összes kiadás 40 százaléka volt. A második legnagyobb tétel a betegség-/egészséggondozás volt (a GDP 7,5 százaléka, az összkiadás 29,2 százaléka), amely megközelítette a fennmaradó funkciók (rokkantság, család/gyermek, munkanélküliség, hátrahagyottak, s egyéb társadalmi kirekesztés) együttes, 30,8 százalékos arányát az összkiadáson belül. Az öregségi funkciót valamennyi tagállamban a legmagasabb GDP-arányos kiadáshányad reprezentálja. Itt kerültek elszámolásra azok a szociális ellátások, melyek védelmet nyújtanak az idõs korral összefüggõ kockázatok ellen: jövedelemveszteség, elégtelen jövedelem, a napi feladatok önálló ellátására való képesség elvesztése, a társadalmi kirekesztettség esetén. Az ellátások 95 százaléka pénzbeli ellátás, amelynek jelentõs hányada rendszeres kifizetés (fõként öregségi, elõrehozott öregségi nyugdíj) formájában jut el az igénybevevõhöz. Érdemes egy pillantást vetni összevontan az öregség, a rokkantság és a hátrahagyottak funkciókra,23 mert számos országban egyetlen koherens juttatásrendszer részét képezik. Ez alapján a tagállamok közül Olaszország költött legtöbbet a nyugdíjak finanszírozására (a GDP 14,7 százalékát), míg a legkevesebbet Írország, mind23 A három funkció nem csak a nyugdíjakat tartalmazza. Nyugdíjként a rendszeres pénzbeli kifizetéseket veszi számba a rokkantsági, hozzátartozói, öregségi és munkanélküliségi funkciókból. Úgy definiálhatjuk itt a nyugdíjfizetést, mint a rokkantsági nyugdíj, csökkent munkaképesség miatt fizetett korhatár alatti nyugdíj, öregségi nyugdíj, az elõrehozott öregségi nyugdíj, a résznyugdíj együttesét.

54

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

összesen a GDP-jének 5 százalékát. Euróban, vásárlóerõ-paritáson számítva az EU15 tagállamában átlagosan több mint két és félszer magasabb érték jutott egy jogosultra a három funkcióból együttesen, mint a tizenkettõ valamelyikében. A statisztikai adatok alapján kialakult helyzetképet árnyalja, hogy a vizsgálati metodika figyelmen kívül hagyja, hogy az EU-tagállamok nyugdíjrendszereiben alkalmazott nyugdíjkorhatárok nem egységesek, a tagállamokban a nyugdíjba vonulás lehetõsége eltérõ idõpontokban nyílhat meg. További eltérés lehet országonként, azon belül gazdasági szektoronként, nemenként, foglalkozásonként (pl. köztisztviselõ), vagy aszerint, hogy önálló tevékenységet folytatóra, illetve alkalmazottra vonatkozik. Míg Svédországban a nyugdíjkorhatár 65 év, a garantált nyugdíj feltétele a legalább három év helyben lakás. Magyarországon az öregségi nyugdíjra való jogosultság két feltétele egyrészt meghatározott korhatár (nõk és férfiak számára egységesen 62 év) betöltése, másrészt a szükséges szolgálati idõ megszerzése. A két jogosultsági feltételnek együttesen kell teljesülnie.24 Különbségek lehetnek a nyugdíjszámítás, az igénybevétel egyéb szabályaiban, az alapul szolgáló jövedelmek nagyságában, az idõskorú társadalom aktív tevékenységet folytatókhoz viszonyított arányában. Egyéb sajátosságok is felmerülnek, például Belgiumban a rokkantsági nyugdíj öregségivé alakul a jogszabályban elõírt nyugdíjkorhatár betöltésekor, míg Spanyolországban erre nincs lehetõség.25 Magyarországon a három funkcióba sorolt ellátások többségét a Nyugdíjbiztosítási Alap finanszírozza. Így például az öregségi és elõrehozott öregségi, a rokkantsági, baleseti rokkantsági, valamint az özvegyi és ideiglenes özvegyi nyugdíjat, az árvaellátást, a szülõi nyugdíjat.26 Az egyes funkciók tartalmaznak további nyugdíjszerû, illetve egyéb ellátásokat is. Ezek egyike az önkormányzatok által normatívan folyósított, jövedelemvizsgálathoz kötött idõskorúak járadéka, illetve a központi költségvetést terhelõ mezõgazdasági járadék, a politikai rehabilitációs és más nyugdíjkiegészítések, a bányászok korengedményes nyugdíja, szénjárandósága és keresetkiegészítése, a Nemzeti Földalapkezelõ által fizetett életjáradék, a nyugdíjasok távfûtési támogatása, a nyugdíjasoknak nyújtott fogyasztói árkiegészítés (pl. BKV-bérlet). A rokkantsági funkció részét képezi többek között a megváltozott munkaképességûeknek fizetett járadék és keresetkiegészítés, a fogyatékossági támogatás, a vakok személyi járadéka, illetve a mozgáskorlátozottak különféle támogatásai. A rokkantsági funkció kapcsán érdemes kitérni egy jelenségre: hazánkban és a többi közép-kelet-európai és balti tagállamban átlagosan két százalékponttal többet költöttek a rokkantsági ellátásokra, mint a régi tagállamok. Ennek hátterében az áll, hogy a nagyarányú munkanélküliségre sokan a nyugdíjazásban találnak megoldást. Akik nem rendelkeztek a nyugdíjazáshoz elégséges feltételekkel, „megvásárolták” a rokkantsági nyugdíjazásukat. Különösen érvényes ez azokban az országokban, ahol 24 Tájékoztató: Nyugdíjak, szociális ellátások a csatlakozás után. http://www.mfa.gov.hu/NR/rdonlyres/ 88457083-A847-4A39-8403-8CA8F5CB7F0/0/magyarnyugdijrsz0511.pdf (2009.02.20.) 25 Lásd a 11. hivatkozást. 26 2008-tól került át a korhatár alatti III. csoportos rokkantsági, baleseti rokkantsági, valamint a hozzátartozói nyugellátások fedezete és folyósítása az Egészségbiztosítási Alapból a Nyugdíjbiztosítási Alapba.

HELYZETJELENTÉS AZ UNIÓS ORSZÁGOK SZOCIÁLIS VÉDELMÉRŐL

55

a munkanélküliség, elsõsorban a tartós munkanélküliség a régió többi országánál is számottevõen magasabb méreteket öltött: Lengyelországban, Szlovákiában, a balti államokban. Napjainkra az elõbb említett valamennyi tagállamban javultak a foglalkoztatási arányok. Kiemelkedõ eredményeket ért el a munkanélküliség visszaszorításában többek között Litvánia, ahol 2000-rõl 2007-re 16,4 százalékról 4,3 százalékra esett a munkanélküliségi ráta, és Lengyelország, ahol a 2002. évi 20 százalékról 2007-re 9,6 százalékra csökkent. Kiemelném Lettországot (3,5 százalék), ahol 2007-re kiemelkedõ volt a foglalkoztatás éves növekedése az említett országok közül.27 A tendencia hátterében az unió foglalkoztatási és szociális stratégiai célkitûzéseinek érvényesülése, illetve az egyes országokban bekövetkezett erõteljes gazdasági növekedés húzódott meg (Észtországban, Lettországban, Szlovákiában).28 Nem kelt nagy meglepetést az az általános jelenség, hogy a nyugdíjak finanszírozásának hosszú távú fenntarthatósága érzékeny pont. Napjainkban az aktív népesség aránya még meghaladja a nyugdíjasokét, de az egyre öregedõ társadalom hoszszú távon fenyegeti a legtöbb európai ország szociális rendszerét. A születésszám folyamatos csökkenése és az átlagéletkor növekedése miatt ez az arány hamarosan megfordul, és a jelenlegi nyugdíjrendszer finanszírozhatatlan lesz. Magyarország is – a társadalmi elöregedéssel küzdõ Európához hasonlóan – legtöbbet az öregségi funkcióba tartozó juttatásokra költött, ennek GDP-aránya így is 1,4 százalékponttal alacsonyabb volt az EU-27 átlagánál. Európában a születéskor várható élettartam29 25 év alatt (1980–2005) öt évet emelkedett a férfiaknál, és négy évet a nõknél. A két nem közötti különbség hat év volt 2005-ben.30 Csak a nõket tekintve, a tagállamok közül Franciaországban és Spanyolországban tolódott ki legmagasabbra az életkor, a férfiak esetén Cipruson és Svédországban.31 A népességelöregedés „általános” jelenség a világ fejlett államaiban. Az ENSZ felmérése alapján 1950 és 2000 között világviszonylatban a születéskor várható élettartam húsz évvel emelkedett, s 2050-re várhatóan eléri a 74,3 évet. Ezzel párhuzamosan a teljes termékenységi arányszám32 a felére csökkent, és 2050-re 2,02-re tovább esik. Európában a jelenleg érvényes trendek alapján a jövõben, miközben egyre emelkedik majd az idõsek, illetve stagnál a születések száma, a populáció korcso27 Eurostat – Employment and unemployment – LFS main indicators, unemployment rate 2000–2007, employment growth, 2007. 28 Jelen tanulmány nem tudja figyelembe venni a 2008-ban bekövetkezett, a régiónkban különösen az utolsó negyedévben fokozottan jelentkezõ negatív gazdasági folyamatok hatásait. (A becsült adatok alapján például e három ország közül Észtországban és Szlovákiában 2008-ra a GDP éves növekedése az elõzõ évhez képest negatív elõjelû.) 29 A születéskor várható élettartam: azon életévek száma, amennyit egy újszülött várhatóan meg fog élni a jelenlegi halálozási rátát állandónak feltételezve. 30 Europe’s Demographic Future: Facts and figures on challenges and opportunities, European Commission, http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/docs/social_situation/demo_report_2007_en.pdf (2009.02.20.). 31 WHO- WHOSIS-Life expectancy at birth (1990-2006). 32 Teljes termékenységi arányszám: a születések számát a szülõképes korú (15–49 éves) nõkhöz viszonyítva fejezi ki azt, hogy egy nõ élete során hány gyermeknek adna életet, amennyiben az adott év termékenységi viszonyai tartósak lennének.

56

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

portos megoszlása átalakul, a munkaképes korúak arányának visszaesése várható, szemben az idõskorúakkal. 2050-re az idõskori eltartottsági ráta megduplázódhat Európában. 2005-ben a születéskor várható élettartam a férfiaknál 74 év, a nõknél 80 év volt, amely a prognózis alapján 2050-re a nõknél 86, a férfiaknál a 81 évre nõhet. A teljes termékenységi arányszám stagnálásával, esetleg kismértékû emelkedésével (2005-ben 1,5-rõl 2050-re 1,6-re) számolnak. Ez utóbbi demográfiai indikátor a népességszám változását a születésszám oldaláról mutatja be. A népesség utánpótlása a mutató 2,1-es értéke esetén tekinthetõ biztosítottnak. Jelenleg az uniós tagországokban 25–40 százalékkal marad el a termékenység ettõl a szinttõl. Európa népesedési kilátásai a XX. század közepétõl annyiban változtak, hogy míg a hatvanas évek elején minden 9. újszülött európai volt, ma csak minden 18. A termékenység szempontjából Franciaország, a skandináv államok, az Egyesült Királyság, Írország az élmezõnyben helyezkednek el, míg Magyarország a többi közép-keleteurópai országgal, Németországgal, Olaszországgal együtt az alsó harmadhoz tartozik. Napjainkban Magyarországon e problémát nehezíti az ország jelentõs lemaradása a családbarát foglalkoztatási formák elterjedése tekintetében. 2007-ben a magas termékenységû nyugat-európai országokban a részmunkaidõben foglalkoztatott nõk aránya 30–75 százalékot ért el, míg hazánkban mindössze 5,5 százalékot. Jellemzõ, hogy a nõk többsége a munkaerõ-piaci nehézségeket gyermekvállalással orvosolja. A bölcsõdék és az óvodák alacsony befogadóképessége elmarad a kereslettõl. Ezenkívül rendkívül nehéz a kisgyermekes anyák számára a munkaerõpiacra való visszatérés.33 Ezzel a gondolatmenettel el is jutottunk a családi/gyermek funkcióhoz, amelybe azok a juttatások tartoznak, amelyek segítséget nyújtanak a háztartásoknak a gyermekneveléshez, vagy a felnõtt korú hozzátartozóik támogatásához. Ide tartozik valamennyi társadalmi szolgáltatás, amely a család támogatására irányul, s kiemelten, ha gyermeket segítõ, védõ célzatú. Az EU-27 átlagában, a funkció GDP-arányos kiadáshányada alapján a pénzbeli ellátások domináltak (71 százalék), amelyek kevesebb mint harmada kötõdött jövedelemvizsgálathoz. Hazai példák alapján (ahol a pénzbeli ellátások aránya közel 80 százalék), a szüléshez, a gyermek neveléséhez és gondozásához kapcsolódó jövedelemfenntartó támogatások közé tartozik például a biztosítási jogviszonyhoz kötött, Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott terhességi-gyermekágyi segély és a gyermekgondozási díj (2006-ban ennek teljes összegét térítette a központi költségvetés). A saját háztartásban nevelt gyermek után alanyi jogon, jövedelmi feltétel vizsgálata nélkül, havi rendszerességgel folyósított ellátások egyike a központi költségvetés által finanszírozott családi pótlék, valamint a gyermekgondozási segély, a gyermeknevelési támogatás. Léteznek egyszeri támogatások, mint pl. anyasági ellátás vagy a „babakötvény”. A gyermekeket nevelõ szülõk egyéb ellátásai között említendõ a gyermektartási díj állam által történõ megelõlegezése, vagy például a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény, amelynek keretében a gyermek szociális helyzete alapján 33 Demográfiai változások az Európai Unióban: termékenység. KSH, 2007, http://portal.ksh.hu/pls/ksh/ docs/hun/xftp/gyor/jel/jel308072.pdf (2009.02.20.).

HELYZETJELENTÉS AZ UNIÓS ORSZÁGOK SZOCIÁLIS VÉDELMÉRŐL

57

jogosult a gyermekétkeztetés normatív kedvezményének, a pénzbeli támogatásnak, az ingyenes tankönyvnek és más kedvezményeknek az igénybevételére. Az elõzõ ellátásban részesülõ gyermek gyámja részesülhet rászorultság alapján kiegészítõ gyermekvédelmi támogatásban, illetve rendkívüli gyermekvédelmi támogatást folyósít az önkormányzat annak a gyermeket gondozó családnak, amely idõszakosan létfenntartási gondokkal küzd vagy létfenntartását veszélyeztetõ élethelyzetbe került.34 A módszertan elkülöníti a szülõi távolléti díjat is, amelyhez Magyarországon az egészségbiztosítási jogviszonyhoz kötött gyermekápolási táppénz, vagy a költségvetés által megtérített, az apákat megilletõ munkaidõ-kedvezmény távolléti díja sorolható. Az EU-ban a GDP 0,6 százaléka, hazánkban 0,5 százaléka jutott a funkció természetbeni ellátásaira, így az iskoláskor alatti gyermekek nappali ellátására, elhelyezésére, a gyermekek és családok részére nyújtott szállásra és ellátásra (pl. anyaotthonok). De ide tartozik a fiatalok és a gyermekek tarifa- és viteldíjkedvezménye is. Kiemelendõ, hogy Magyarország bruttó hazai termékének közel ugyanakkora részét fordította 2006-ban erre a funkcióra, mint Svédország, Finnország és Ausztria. Ez az egyetlen funkció, amelyben hazánk „versenyképes” a fejlett szociális védelmi rendszerrel rendelkezõ államokkal. Mindemellett napjaink számos társadalmi és gazdasági kihívást rejtenek. A Magyarországot is sújtó társadalmi elöregedésrõl sok szó esik, de ne hagyjuk figyelmen kívül a társadalmi fogyást sem. A népességszám az 1980-as évek eleje óta csökkenõ tendenciát mutat. A természetes szaporodás/fogyás35 mutató értéke az EU-27 tagállamában ezer lakosra +1,1 fõ, ezzel szemben Magyarországon -3,2 fõ.36 Magyarországon is kihívás a klasszikus családmodell háttérbe szorulása. Ennek kísérõ jelenségei a házassági kötelékben megvalósuló családi életforma vonzerejének visszaesése, a házasságon kívüli gyermekvállalás általánossá válása, a párkapcsolatok stabilitásának csökkenése.37 Ma minden második házasság válással végzõdik. A 2005. évi mikrocenzus alapján az állandó népesség számához viszonyítva 17 százalék az egyszülõs családok aránya, amely a 2001. évi népszámlálás óta emelkedett.38 Mára a társadalomban uralkodó értékrend átrendezõdött. A család és a gyermekvállalás egykor központi szerepet játszott a legtöbb ember életében, ma ezt felváltotta a karrier és az önállóság hajszolása. A gyermekvállalások számának visszaszorulásában az anyagi tényezõk is szerepet kapnak. Problémát jelent a jövedelmek értékállóságának hiánya. Egy család biztosabb anyagi körülmények között nagyobb eséllyel vállal újabb gyermeket. Szükség van a fiatal népesség utánpótlására, a gyer34 SZMM: Tájékoztató a gyermekek után járó ellátásokról, 2009, http://www.szmm.gov.hu/main.php? folderID=848&articleID=30447&ctag=articlelist&iid=1 (2009.02.20.) 35 Természetes fogyás/szaporodás: az élveszületések és a halálozások különbözete. 36 KSH – Stadat táblák, Nemzetközi adatok. Természetes fogyás/szaporodás, 2006 http://portal.ksh.hu/ pls/ksh/docs/hun/xstadat/xstadat_eves/tabl7_01_01ib.html (2009.02.20.). 37 S. Molnár Edit: A család kialakulása, a családformák történelmi változásai. In: Magyarország a XX. században, II. Kötet Természeti környezet, népesség és társadalom, egyházak és felekezetek, gazdaság. http://mek.niif.hu/02100/02185/html/192.html#198 (2009.02.20.). 38 Szûcs Zoltán: A háztartás és a család fogalma. KSH, http://portal.ksh.hu/pls/ksh/docs/hun/xftp/ idoszaki/pdf/haztcsalad.pdf (2009.02.20.).

58

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

mekvállalás ösztönzésére, ehhez nélkülözhetetlen a megfelelõ kapacitású és színvonalú gyermekgondozási hálózat. Ha az anya kiskorú gyermeke mellett munkába áll, ne gátolja ebben a bölcsõdék, óvodák telítettsége. Az anyák munkavállalása kedvezõ a nyugdíj- és egészségbiztosítási rendszerek fenntarthatósága szempontjából is, hiszen a rugalmas munkaidejû, családbarát munkahelyek kialakítása ösztönzõleg hat az aktívabb nõi munkaerõ-piaci részvételre, s ezen keresztül a járulékfizetésre.39 A szociális védelmi rendszer fenntarthatósága szempontjából fontos tényezõ a népesség gazdasági aktivitása. Egyik oldalról a bevételek fontos forrását képezik a munkavállalók és munkáltatók által fizetett adó- és/vagy társadalombiztosítási járulékok. Tehát a foglalkoztatottság minél magasabb szintje – feltételezve, hogy a járulék- és adóbefizetés megfelelõen teljesül – hozzájárul a bevételek megfelelõ szintjének fenntartásához, és fordítva. A másik oldalról tekintve, minél magasabb az aktív korúak között a munkanélküliek és a gazdaságilag inaktívak aránya, annál több emberrõl kell a szociális védelmi rendszernek gondoskodnia (tehát annál magasabb a szociális védelmi kiadás), és annál kevesebb a bevétel. 2006-ban az Európai Unióban a munkavállaló korú (15–64 éves), gazdaságilag aktív népesség aránya Málta után (57,6 százalék) Magyarországon a második legalacsonyabb (62 százalék). A munkanélküliség tekintetében Magyarország szerencsésebb helyzetben volt, mint például Lengyelország, ahol a munkanélküliségi ráta elérte a 14 százalékot, s ebbõl következõen a magasabb aktivitási arány ellenére is alacsonyabb volt a foglalkoztatottak aránya (54,5 százalék), mint hazánkban (57,3 százalék).40 Magyarországon a gazdaságilag inaktív népesség számottevõ aránya jelentett problémát, õk 2006-ban a munkavállaló korú népesség mintegy 32 százalékát tették ki.41 Fontos megjegyezni, hogy az e fejezetben jellemzett, inaktivitással kapcsolatos kérdések nem tartoznak a késõbbiekben érintett, a munkanélküliekre vonatkozó funkcióba. A munkanélküliségi funkcióban a módszertan elsõsorban a foglalkoztatáspolitika passzív eszközeit veszi számba. Ide tartozik a munkanélkülieknek fizetett támogatás (az idõszakos munkanélküliségbõl eredõ jövedelemkiesés pótlására), a munkaerõ-piaci okokból bekövetkezett korkedvezményes nyugdíjazás miatti kifizetések, a végkielégítések, szakképzési támogatások és egyéb juttatások. Mindemellett néhány aktív intézkedés is helyet kapott az elszámolásban, így a bértámogatások vagy a munkáltatói társadalombiztosítási hozzájárulás fizetése alóli felmentések. A vizsgált évben a funkciót a rendszeresen fizetett pénzbeli ellátások jellemezték (a passzív eszközök dominanciája indokolja is ezt, hiszen jórészt financiális juttatásokról van szó), 2006-ban a GDP 1,4 százalékát fordította erre az unió 27 tagállam átlagában, míg Magyarország ennek dupláját. A hazai ellátórendszerben is több forrásból származtak az ide tartozó ellátások, hogy csak néhány példát említsek: míg a Munka39 Gurmai Zita európai parlamenti képviselõ, az EP Nõjogi és Esélyegyenlõségi Bizottsága alelnökének 2007-ben, Brüsszelben elhangzott beszéde. 40 KSH-STADAT táblák: Nemzetközi Összehasonlítás: Társadalom –15–64 éves népesség gazdasági aktivitása. 41 A nemzetgazdaság munkaerõmérlege, 1990–2006. január 1. KSH, Budapest, 2006. http://portal. ksh.hu/pls/ksh/docs/hun/xftp/idoszaki/memerl/memerl06.pdf (2009.02.20.).

HELYZETJELENTÉS AZ UNIÓS ORSZÁGOK SZOCIÁLIS VÉDELMÉRŐL

59

erõ-piaci Alap finanszírozta az álláskeresési járadékot, illetve az ennek kimerítése után igényelhetõ álláskeresési segélyt, vagy az álláskeresést ösztönzõ juttatást stb., addig a helyi önkormányzat nyújtotta a tartósan munkanélküliek rendszeres szociális segélyét.42 A születéskor várható élettartam elemzésére a társadalmi elöregedés indikátoraként került sor. Ez a demográfiai mutató – az ezrelékben kifejezett halálozási rátával közösen – alkalmas az európai népesség egészségi állapotának vizsgálatára. E két mutató alapján három csoportba sorolhatók a tagállamok: az elsõbe kerülnek a nagyon jó egészségi állapottal bírók, a középsõbe – a legtöbb tagállam – az átlagos egészségi állapotúak, a harmadikba pedig azok, amelyeknek a legrosszabbak az egészségi mutatóik. A legegészségesebb államok közé tartozik Ciprus, Olaszország és Svédország. Mindegyiküknél jellemzõ, hogy megszületõ állampolgáraik a leghosszabb életkorra számíthatnak az EU-ban (2006-ban mindkét nemre 80–81 év, nõkre 82–84 év, férfiakra 78–79 év), s emellett itt a legalacsonyabb annak a valószínûsége ezer emberre vetítve, hogy egy 15 éves állampolgár 60. életévének betöltése elõtt meghal (58–64‰). A felmérés alapján a legrosszabb egészséggel Észtország, Lettország, Litvánia és Magyarország bír. Ezekben az országokban a lakosság születéskor várható élettartama 71–73 év, a felnõttkori43 halálozási ráta pedig a legmagasabb az EU-ban (117–223‰). „Az uniós tagállamok között és azokon belül is léteznek jelentõs egészségügyi egyenlõtlenségek. A rákot illetõen az új és régi tagállamokban a túlélési arány eltérése olyan mértékû, hogy »egészségügyi vasfüggönyrõl« beszélhetünk.” – írja az Európai Parlament az „Együtt az egészségért: Stratégiai megközelítés az EU számára 2008–2013” címû fehér könyvrõl készült jelentésében.44 Magyarország a tagállamok között élen jár a két leggyakoribb halálok elõfordulása tekintetében. A százezer lakosra jutó standardizált halálozási ráta alapján Magyarországon okozta a rák a legtöbb halálesetet, de magas (az uniós érték két és félszerese) a keringési megbetegedésekbõl eredõ halálesetek száma is.45 Egy magyar állampolgár születéskor várható élettartama 6–7 évvel kevesebb, mint a fejlettebb nyugat-európai államokban. Ahogy azt korábban említettem (2. ábra), a szociális védelem kiadásainak második legjelentõsebb eleme a betegség/egészséggondozási funkció. Az EU-27 szintjén ez utóbbi ráfordításnak 88 százaléka olyan természetbeni ellátásokra jutott, amelyek nem kötõdtek vagyoni vagy jövedelmi vizsgálathoz. E kategóriába tartoznak az 42 A helyi önkormányzat 2009-tõl megújult feltételrendszerben nyújtja a hátrányos munkaerõ-piaci helyzetû, aktív korú személyek és családjuk részére az aktív korúak ellátását, rendelkezésre állási támogatás, illetve rendszeres szociális segély formájában. (SZMM: Tájékoztató a szociális ellátásokról, 2009, www.szmm.gov.hu) 43 Felnõttkori halálozási ráta: annak a valószínûsége, hogy egy 15 éves ember a 60. életévének betöltése elõtt elhalálozik. 44 Jelentés „Együtt az egészségért: Stratégiai megközelítés az EU számára 2008–2013” címû fehér könyvrõl. http://socialistgroup.org/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A6-2008-0350+ 0+DOC+XML+V0//HU (2009.02.20.). 45 Eurostat – Population- Health – death due to cancer/ ischaemic heart diseases, 2006.

60

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

egészségügyi ellátások (pl. orvosi ellátás, gyógyszerek ártámogatása) függetlenül attól, hogy milyen szükséglet vagy kockázat kezelésére irányulnak (pl. terhes anyák egészségügyi ellátása).46 A pénzbeli juttatások alacsony aránya visszavezethetõ arra a módszertani sajátosságra, hogy ezek korlátozott körét tartalmazza a funkció. Kizárólag a betegségbõl, sérülésbõl eredõ átmeneti keresõképtelenség során kiesõ jövedelem részleges vagy teljes pótolására kifizetett összegeket veszi számba, mint például a biztosítás függvényében járó táppénz, a munkáltató által fizetett betegszabadság, vagy nemzetközi viszonylatban a munkáltató által tovább folyósított bér a keresõképtelenség alatt. E funkcióba tartozik hazánkban az önkormányzatok által folyósított pénzbeli ellátások egyike, az ápolási díj, amelyet normatív vagy méltányossági alapon nyújtanak. Magyarországon a betegségi funkcióra a szociális védelem juttatásaira fordított összes kiadás 29 százaléka jutott, a GDP 6,3 százaléka. A természetbeni juttatások közé tartoztak – néhány tételt kiemelve – az Egészségbiztosítási Alap terhére folyósított, és biztosítottaknak, illetve egészségügyi szolgáltatásra jogosultaknak járó természetbeni ellátások (gyógyító-megelõzõ ellátások, gyógyszer, gyógyászati segédeszköz stb.). Valamint a központi, illetve önkormányzati költségvetésbõl finanszírozott közgyógyellátás, amely járhat alanyi jogon (pl. rendszeres szociális segélyezett egészségkárosodott személy részére), normatív alapon (jövedelemhatárhoz kötve és a gyógyító ellátás egészségbiztosító által elismert összegére tekintettel), továbbá méltányosság szerint. A szociálisan rászorulók számára igen fontos a település jegyzõje által kibocsátott, egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságra vonatkozó igazolás, ezzel az egészségügyi ellátást ingyenesen veheti igénybe a rászoruló. Az országok összehasonlításánál tekintettel kell lenni a korábban felsorolt általános elveken túl arra, hogy az egyes ellátásokra országonként eltérõ, egyéni szabályozások érvényesek (pl. eltérõ táppénzmérték). Továbbá az ESSPROS az egészségügyi ellátásoknak a kedvezményezett által fizetett ellenértékkel csökkentett értékét veszi számba. Így a vizitdíj, vagy a beteg által a gyógyszerért fizetett önrész levonásra kerül. Az egyes európai országokat a költségmegosztás különféle módjai jellemzik, így az elszámolt összegek e tekintetben is eltérõek. Nem is beszélve arról a tényrõl, hogy egyes térségek lakói nem egyforma gyakorisággal, idõtartammal és betegségtípussal betegednek meg. A továbbiakban csak érintõlegesen foglalkozom a két fennmaradt funkcióval. A lakás funkció az állami hatóságok részérõl történõ olyan beavatkozásokból tevõdik össze, amelyek célja a háztartások megsegítése lakásköltségeik fizetésében. Az ESSPROS a lakás funkcióban kizárólag a jövedelemvizsgálathoz kötött juttatásokat szerepelteti. A tagországokban a lakáspolitikák sokfélék, céljaik gyakran túlmutatnak a szociális védelmen, ilyen például az építõipar támogatása. Ezek a tágabb intézkedések nem képezik az ESSPROS részét. Magyarországon – ahol 2006-ban a GDP 2,4 százalékának megfelelõ nagyságú szociális védelmi kiadás jutott – a lakástámogatások kiemelt fontosságú eleme a hétköznapokban „államilag támogatott hitelnek” vagy „állami lakáshitelnek” nevezett 46 Lásd a 11. hivatkozást.

HELYZETJELENTÉS AZ UNIÓS ORSZÁGOK SZOCIÁLIS VÉDELMÉRŐL

61

forma, amely lehetõvé teszi, hogy az adós alacsonyabb kamatot fizessen lakáshitele után. A központi költségvetésbõl a kamattámogatás a jelzálog-hitelintézetnek kerül folyósításra, tehát közvetetten jut el az állampolgárhoz. Az egyik legnépszerûbb lakástámogatási forma „szocpol” néven ismert, amelyet az állam vissza nem térítendõ támogatásként nyújt, meghatározott feltételek mellett (pl. gyermekvállalás) lakásépítéshez vagy vásárláshoz. Az otthonteremtési támogatás az átmeneti vagy a tartós nevelésbõl kikerült, 24. életévüket még be nem töltött nagykorú fiataloknak nyújt segítséget a lakáshoz jutásban, illetve tartós lakhatásuk megoldásában. A hazai lakástámogatási konstrukció más típusú elemei között tartjuk számon a lakásfenntartási támogatást, amelyet a települési önkormányzat normatív módon, illetve az adósságkezelési szolgáltatásban részesülõ személynek juttatott lakásfenntartási támogatás kiegészítéseként és/vagy önálló ellátásként is nyújthat. E rendszer kiegészítéseként az arra rászorulók a lakbér megfizetéséhez vissza nem térítendõ központi lakbértámogatást kaphatnak azokon a településeken, ahol az önkormányzat pályázatot nyújtott be a központi költségvetés felé, és teljesíti a jogszabályi feltételeket. A máshová nem sorolt társadalmi kirekesztés alatt többek között az életvitelhez minimálisan szükséges jövedelem elégtelen színvonalát, illetve az egészségügy, oktatás, foglalkoztatottság területén kialakuló sajátos helyzeteket kell érteni. Ez a funkció valamelyest maradék jellegû, hiszen az egyes társadalmi juttatásokat, amelyek olyan kockázatokra, szükségletekre irányulnak, amelyekre az ESSPROS külön funkciót határoz meg, oda kell besorolni. Például az állam által öregség esetén nyújtott minimum-ellátás az öregségi funkcióba kerül besorolásra. A természetbeni ellátások tekintetében egyértelmûbb a helyzet. Az elhelyezés, az alkoholbetegek, kábítószerfogyasztók rehabilitációjának költségei jelennek meg itt. E funkcióban a pénzbeli juttatás lehet mindenféle olyan rendszeres kifizetés, amely az elégtelen jövedelemmel rendelkezõ emberek számára jelent némi megélhetési forrást. Magyarországon a funkció tartalmát képezi a rendszeres szociális segély (pl. egészségkárosodott részére), amely pénzbeli ellátást az önkormányzatok normatív alapon folyósítják.47 Ide sorolható a temetési és átmeneti segély, ezeket ugyancsak az önkormányzat méltányossági alapon, a jövedelem nagyságának függvényében nyújtja, természetbeni vagy pénzbeli ellátás formájában.

5. A szociális ellátórendszerek finanszírozása Elkülöníthetjük az országokat aszerint, hogy dominánsan adóból vagy járulékból finanszírozzák-e szociális ellátórendszerüket. A klasszikus csoportosításából kiderül, hogy a bismarcki, biztosítási típusú rendszerek döntõen járulékból fedezik a jövedelemhez, munkavégzéshez kötött ellátásokat. Ilyen rendszer létezik Németországban, 47 2009-tõl érvényes szabályozás alapján az aktív korúak ellátására jogosultak közül azok számára, akik megfelelnek a jogszabályban elõírt feltételeknek. (Forrás: SZMM: Tájékoztató a szociális ellátásokról, 2009, www.szmm.gov.hu)

62

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Ausztriában, Belgiumban, Franciaországban, több kelet-közép- és dél-európai országban is. A beveridge-i rendszerekben – mint a brit vagy az ír – általában adó fedezi az univerzális ellátásokat. Az is elõfordul, hogy e rendszerek keverednek, így valamely ellátás fedezésére külön járulékot szed be az amúgy adóból finanszírozó ország. (Például a táppénz fedezetére a finnek, a görögök, az olaszok és a svédek.) Az sem magától értetõdõ, hogy a munkáltató és a munkavállaló járulékterhe azonos, ahogy hazánkban sem az. Míg Olaszországban a táppénz forrását a munkáltatói járulékfizetés adja, addig Németországban a munkavállaló által fizetendõ kiegészítõ járulék nyújt fedezetet.48 Az Európai Unióban 2006-ban a szociális védelem finanszírozása a GDP 27,8 százalékát kitevõ forrásból valósult meg. Az ESSPROS módszertan bázisán a bevételek feloszthatók aszerint, hogy a nemzetgazdaság mely szektorából származtak. A központi kormányzat hozzájárulása a kiadások fedezetének legnagyobb hányadát (a GDP 9,3 százalékát) tette ki. A vállalkozások is közel ugyanekkora szerepet töltöttek be a szociális védelem finanszírozásában (a GDP 8,3 százaléka). A sorrendben a háztartások (a GDP 6 százaléka), majd a helyi és regionális önkormányzatok (a GDP 3,6 százaléka) következtek, míg a fennmaradó részt a társadalombiztosítási alapok, a nonprofit szervezetek és az EU-n kívüli források adták. Másféle csoportosítás alapján a szociális kiadások fedezetét 2006-ban döntõen a munkáltatók által fizetett (összes bevétel 38,2 százaléka) és az államháztartási hozzájárulások (37,6 százalék) képezték, ez egészült ki a biztosítottak befizetésével (20,6 százalék), a fennmaradó részt egyéb bevételek adták (3,6 százalék). A régi tagállamok bevételi struktúrája élesen követte az uniós átlagot. Magyarországon a legnagyobb bevételi hányad (53,8 százalék) a munkáltatói és munkavállalói járulékbefizetésekbõl származott, akárcsak a régi tagállamokban és az EU-12 átlagában. Ha ehhez hozzávesszük az állami hozzájárulás arányát, látható, hogy 2006-ban az ország bevételi szerkezete közelebb állt a régi tagállamokat jellemzõ struktúrához (3. ábra). Ugyanakkor néhány tagállam esetében tapasztalható – ami 2004-ben az összes közép-kelet-európai és balti tagállam átlagában érvényesült –, hogy kiemelkedõ volt a munkáltatói befizetés mértéke: Észtországban 80,1 százalék, de Csehországban, Litvániában és Romániában is 50 százalék felett volt ennek aránya. Az EU-15 átlagától eltér néhány régi tagállam ellátórendszerének bevételi szerkezete. Kiemelkedõ az állami hozzájárulás aránya Dániában (62,8 százalék), Írországban (53,2 százalék) és az Egyesült Királyságban (50,4 százalék). Ez betudható többek között annak, hogy ezek az országok a jóléti államok ideológiai besorolása alapján a liberális, a tradicionális osztályozás alapján a beveridge-i rendszerek közé taroznak, amelyek célja a lakosság minimális szintû jövedelemmel való ellátása. Az efféle állami rendszerek fenntartásával kapcsolatos költségvetési kiadás is ebben a bevételi kategóriában jelenik meg. Tehát ez a módszertani sajátosság indokolja az 48 European Commission, Employment and Social Affairs, Social Protection Social Inclusion, Social Protection, MISSOC, http://ec.europa.eu/employment_social/missoc/db/public/compareTables.do;jsessionid= J45tBvXmLTDwDpyYGLflp7nmpj72QQFttv2FycR1dHl7HzVKGTR3!-767589452 (2009.02.20.)

HELYZETJELENTÉS AZ UNIÓS ORSZÁGOK SZOCIÁLIS VÉDELMÉRŐL

Forrás: Eurostat, 2006

63

3. ábra. Bevételek megoszlása típusok szerint Magyarországon és az Európai Unióban (%)

állami hozzájárulás magas arányát ezekben az országokban, avagy ez utóbbi magas aránya beazonosítja az ellátórendszert. A felsorolt tényezõk mellett számos módszertani sajátosság, a szociális ellátórendszer egyéni jegyei, a munkáltatói és a munkavállalói hozzájárulások alapjául szolgáló jövedelmek nagysága, a hozzájárulás mértéke stb. mind fontos szerepet játszik a bevételi szerkezet alakításában. A biztosítottak befizetése hazánkban 5,2 százalékkal kisebb hányadot képviselt a bevételekben 2006-ban, mint az EU-27 átlaga. Ennek értéke függ a járulék mértékétõl, a járulék alapját képezõ jövedelem nagyságától. Ennek kapcsán az említett demográfiai okok mellett gondot jelent a fekete- és szürkegazdaság aránya és az egyenlõtlen bérarányok. A be nem vallott jövedelmek után meg nem fizetett járuléktömeg jelentõs bevételtõl fosztja meg az Egészségbiztosítási és a Nyugdíjbiztosítási Alapot. A járulékfizetõk kiesését az egészségbiztosító azzal igyekszik orvosolni, hogy fokozatosan szûkíti azok körét, akik járulékfizetés nélkül, a szolidaritás alapján ellátási jogosultságot szerezhetnek.49 Megszûnt ugyanakkor annak lehetõsége, hogy a biztosítási kötelezettséggel nem rendelkezõ személyek meghatározott köre önkéntes döntés alapján – megállapodás keretében – az egészségbiztosítási ellátásra jogot szerezzen (pl. õstermelõk).50 2007. április 1-jétõl az eltartottak sem jogosultak az eltartó biztosított jogán egészségügyi ellátásra, csak abban az esetben, ha utánuk megfizetik az egészségügyi szolgáltatási járulékot. 2008. január 1-jétõl az egészségügyi szolgáltatók kötelesek ellenõrizni az egészségbiztosítási jogviszony fennállását. A járulékot nem fizetõk továbbra is részesülnek a szükséges egészségügyi el49 Kiss Sándor: Nem biztosítottak járulékfizetése. Adónet, http://www.adonet.hu/hirek/?f=view&id=573 (2009.02.20.). 50 FVM (2007): Tájékoztató a mezõgazdasági õstermelõk adó- és járulékfizetési, valamint bevallási kötelezettségérõl (http://www.fvm.hu/main.php?folderID=874&articleID=10290&ctag=articlelist&iid= 1&part=2, 2009. 02.20.)

64

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

látásban, azonban az OEP jelentése alapján az APEH a jogviszonnyal összefüggõ bejelentési kötelezettség elmulasztását mulasztási bírsággal, a járulékfizetés elmaradását pedig késedelmi pótlék kivetésével bünteti.51 Véleményem szerint a társadalom még nem jutott el a közösségi szemlélet megfelelõ szintjére, szociálisan le van maradva. Egyeseknél egoista szemléletmód érvényesül az irreálisan alacsony bevallott jövedelem, az adó- és járulékfizetés elkerülése tekintetében. Magyarországon az adóellenõrzés színvonala nem éri el a nyugateurópait. Ugyanakkor figyelembe kell venni azt is, hogy az adóterhek az Európaszerte ismertnél magasabbak hazánkban, ami nagymértékben csökkenti a vállalkozások versenyképességét. A közelmúltban a munkanélküliség ismét növekedni kezdett. Összetett társadalmi problémával állunk szemben, hiszen nemcsak a munkanélküliek abszolút száma vet fel megoldandó kérdéseket, hanem azon munkanélküli rétegek helyzete is, akik alacsony képzettségük okán vagy éppen életkoruk folytán nem tudnak munkát vállalni. Nem könnyebb a helyzete annak a rétegnek sem, amelynek tagjait alkalmazzák ugyan, de bérük összege alig haladja meg a munkanélküliség esetén kapott juttatás vagy szociális segély értékét, ezáltal nem éri meg nekik munkát vállalni. Elsõsorban azokon a területeken jelent ez marginális problémát, ahol magas az idõsebb korosztályhoz tartozó vagy az alacsony képesítésû népesség aránya, s ez a jelenség párosul az adott térség csökkent gazdasági szerepkörébõl eredõ alacsony foglalkoztatással. A veszélyeztetettek csoportjába tartoznak még az egyedülálló anyák, a kisgyermekesek, a képzett, 45–50 év körüli nõk és férfiak (magasan képzettek is), akiknek, ha egyszer kicsúsznak a munkaerõpiac perifériájára, nagyon nehéz, szinte lehetetlen visszakerülniük a korábbi életszínvonalat biztosító szintre. n

51 A Magyar Köztársaság aktualizált konvergenciaprogramja 2008–2011 (http://www1.pm.gov.hu/ web/home.nsf/(PortalArticles)/FB12288D4B54BD04C125754500472900, 2009.02.20.).

65 GURMAI ZITA–BENEDEK ATTILA

Egyenlő munkáért egyenlő bért? Egy aktuális kérdés európai vizsgálata A nõket és a férfiakat megilletõ egyenlõ béreket jogszabály biztosítja évek óta, a probléma azonban – minden elõremutató lépés ellenére – továbbra is fennáll. Ahhoz, hogy az „egyenlõ munkáért egyenlõ bért” elv a gyakorlatban is érvényesüljön, szükség van a munka és a családi élet összeegyeztetésének megkönnyítésére, a gyermekfelügyeleti lehetõségek szélesítésére és javítására, a nõi foglalkoztatás minõségének javítására, a gazdasági szereplõk elkötelezettségének erõsítésére. Az esélyegyenlõség gyakorlati biztosítása nemzetközi, közösségi és tagállami együttes összefogást követel meg. Folytatni kell a nemek közötti egyenlõség dimenziójának integrációját valamennyi közösségi politikában és a döntéshozatal során is. Ugyanakkor elengedhetetlen a nemzeti kormányok elkötelezettsége is.

A dolgozó nõknek be kellene jelölniük február 22-ét a naptárukban, és ekkor kellene felhozniuk az egyenlõ bérek kérdését kollégáik, a szakszervezetek és munkaadóik körében. Hogy miért? Azért, mert eddig a napig kellene dolgozniuk, hogy az elõzõ évi átlagfizetésük elérje a férfiak elõzõ évre számított átlagfizetésének szintjét. Az Európai Unióban a férfiak átlagosan 15 százalékkal többet keresnek a nõknél.1 Tehát a nõknek egy év 115 százalékában kellene dolgozniuk azért, hogy megkeressék azt az összeget, amit a férfiak – és ez az arány adja a következõ év február 22-ét. Helytelen, hogy a nõk tartósan kevesebbet keresnek a férfiaknál. Gazdaságilag is kontraproduktív. A férfiak és a nõk fizetése közti különbség – az úgynevezett „gender pay gap” – eltántorítja a nõket a munkavállalástól. Azonban Európának a lehetõ legtöbb dolgozó, keresõ, adófizetõ polgárra van szüksége a csökkenõ születési arányszámok, az elöregedõ társadalom, a nyugdíj- és szociális rendszerek fenntarthatatlansága miatt. Hogyan kezelte ezt a kérdést a közösségi intézményrendszer? Milyen a szerepe egy európai parlamenti képviselõnek a hatékony jogalkotásban és a gyakorlati megvalósításban? Hogy egészíti ki egymást a közösségi, a tagállami és a politikai aktivitás?

Előzmények Az egyenlõ béreket törvény biztosítja évek óta. Már az 1957-ben megszületett Római Szerzõdés is tartalmazta az „egyenlõ munkáért egyenlõ bért” elvét. Az egyenlõ 1 A 15%-os fizetéskülönbség a 16–64 éves, legalább heti 15 órát dolgozó férfiak és nõk átlagos bruttó órabérére vonatkozik.

66

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

fizetésekrõl szóló irányelvek az 1970-es évek közepétõl érvényben vannak. Mindez azonban nem eredményezte a „gender pay gap” megszûnését.2 A közvetlen diszkrimináció – amikor szándékosan kevesebbet fizetnek a nõknek, vagy amikor az elõléptetéseknél csak a férfiak után következnek – csak az egyik oka annak, hogy a nõk kevesebbet keresnek a férfiaknál. Sok más oka is van. A nõk nagyobb eséllyel vállalnak részmunkaidõs állást, vagy helyezkednek el a rosszabbul fizetett állami szektorban és gyermekfelügyeleti posztokon, ugyanakkor kevesebb az esélyük, hogy vezetõkké lépjenek elõ. Ezen okok mindegyike mögött egy hajszálnyi nemi alapú diszkrimináció áll. A részmunkaidõ jobban megfelel a gyermekeket és idõs rokonokat gondozó nõknek. Az állami szektorban nagyobb a hajlandóság nõk alkalmazására, elõléptetésére, rugalmasabb a munkaidõ és a szülési szabadság. A probléma gyökerét azonban az állami és a magánszektor eltérõ jellemzõinél mélyebben kell keresnünk. A társadalomnak támogatnia kell a modern családokat a szakmai és a családi élet összeegyeztetésében. Ez a probléma ugyanúgy érinti a túl keveset dolgozó nõket, illetve a túl sokat dolgozó férfiakat. Ezért keresnek a dolgozó anyukák részmunkaidõs állást a magán- és az állami szektorban. Felmérések szerint a kisgyermekes anyukák kisebb valószínûséggel dolgoznak, mint azok, akiknek nincs gyerekük; a férfiaknál ennek éppen az ellentéte igaz: a gyermekes férfiak nagyobb valószínûséggel dolgoznak, mint a gyermektelenek.3 Az Európai Unió tagállamainak támogatniuk kell a demográfiai megújulást, beépítve fellépésüket a növekedésre és foglalkoztatásra irányuló, megújított lisszaboni stratégiába, és a férfiak és a nõk közti egyenlõségi politikát követve. Az európai társadalmak egyensúlya a nemzedékek között a korábbinál összetettebb szolidaritási viszonyok összességén alapul: a fiatalok tovább maradnak a szülõi házban, miközben egyre gyakrabban fordul elõ, hogy a szülõknek idõskorú rokonaikról is gondoskodniuk kell. Az ebbõl származó teher elsõsorban a fiatal- és középkorú nemzedékre és fõleg a nõkre nehezedik. Ennélfogva a nõk és a férfiak közötti egyenlõség, azaz tágabb értelemben az esélyegyenlõség alapvetõ feltételnek tûnik a nemzedékek közötti szolidaritás új formáinak létrehozásához. A családi kötelezettségek, illetve a családi élet és a munka összeegyeztetése tekintetében a férfiak és a nõk közötti egyenlõség kérdése nyilvánvalóan igen fontos ahhoz, hogy az európai családok új lendületet kaphassanak. A hagyományos keresõ munka mellett a nem keresõ munka azon számos formáját is szükséges elismerni, amelyeket nõk és férfiak mindenekelõtt az önkéntes, házi és családi munka terén végeznek. Ez a statisztikai vizsgálati szempontok bõvítését és a tagállamok nemzeti számviteli rendszerébe történõ bevezetését igényli.

2 A „gender pay gap” fogalom közösségi értelmezése; közösségi weboldal, ahol a szabályozás és a külön területek megtalálhatók: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=681&langId=en 3 Forrás: http://www.berbarometer.hu

EGYENLŐ MUNKÁÉRT EGYENLŐ BÉRT?

67

Mit tehetünk tehát? A munka és a magánélet/családi élet jobb összeegyeztetése

Annak ellenére, hogy a két nem részvételének aránya a foglalkoztatásban kiegyensúlyozottabbá vált, a családdal és a háztartással kapcsolatos legtöbb kötelezettség még mindig a nõket terheli. A foglalkoztatással kapcsolatos célkitûzések megvalósítása elképzelhetetlen a munka, a magánélet és a családi élet összeegyeztetésére irányuló szakpolitikák megszilárdítása nélkül, az unió munkaerõ-potenciáljának lehetõ legteljesebb kihasználása érdekében. A Bizottság a rugalmas biztonság közös elveinek kidolgozására tett javaslatot a nyitottabb, rugalmasabb és mindenki számára hozzáférhetõ munkaerõpiacok támogatására, ahol a nõk és a férfiak a jó minõségû munkahelyekhez egyenlõ esélyekkel férnének hozzá, és lehetõség nyílna a szakmai és a családi élet összeegyeztetésére is. Az új demográfiai kihívásokról folytatott közösségi diskurzusban az Európai Bizottság a nemek közötti nagyobb egyenlõség szükségességére és a családpolitikák korszerûsítésére összpontosított, a generációk közötti szolidaritás erõsítése céljából. Jogalkotási javaslatokat fogadtak el egyrészt a dolgozó nõk szülési szabadsághoz való jogának megszilárdítása, másrészt a független vállalkozók és a segítõ házastársak egyenlõ elbánásban való részesítése érdekében. A gyermekfelügyelet kérdése

Az egyik lehetséges válasz a több és jobb gyermekfelügyeleti lehetõség: a megfizethetõ és hozzáférhetõ gyermekfelügyelet iskoláskor elõtt, iskoláskorban pedig az oktatás után azok részére, akik délben vagy kora délután befejezik az iskolát. A XXI. században alapvetõ társadalmi követelmény a teljes körû gyermekfelügyelet biztosítása mindazok számára, akik igénybe kívánják venni. Már nem az a lényeg, hogy a nõk nagyobb számban legyenek jelen a tárgyalótermekben. Az igazi nehézséget az okozza, hogy a férfiak és a nõk azonos arányban vegyék ki részüket a családgondozásból. Svédországban fontolóra vették, hogy a cégeknek kötelezõvé teszik nagyobb számú nõi igazgató foglalkoztatását – azonban azt nem lehet kötelezõvé tenni, hogy az apa maradjon otthon a beteg gyermekkel munkaidõben...4 Az Európai Bizottság beszámolt a gyermekgondozási létesítmények hozzáférhetõségének javítására vonatkozó célkitûzés terén a tagállamokban megvalósult fejlõdésrõl (a célkitûzés a hozzáférhetõség növelése a 3–6 éves gyermekek 90 százaléka és a 3 évesnél fiatalabbak 33 százaléka számára). Jelentésében megállapította, hogy a tagállamoknak csak a kisebb része érte el ezt a célt. Intézkedéseket ajánlott a gyermekgondozási struktúrák kifejlesztésére, amelyeket többek között a kohéziós politikába is belefoglaltak. Emellett a Bizottság a szociális partnerekkel is konzultált a szabadság különbözõ formáira vonatkozó jogszabályalkotás javításának szükségességérõl, és tárgyalásokat indított a szülõi szabadságról is. 4 Az Európai Szocialista Párt álláspontja a gyermekfelügyeleti rendszerekrõl: http://www.pes.org

68

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Azonban a szemléletváltozás szükséges és hosszú távon elengedhetetlen. Az alacsony születési arányszámok, és a mind több nyugdíjas korú állampolgár miatt idõvel nem lesz elegendõ rendelkezésre álló munkaerõ, és a munkaadóknak mindent meg kell majd tenniük, hogy a nõket munkába állítsák, és ott is tartsák. A férfiaknak nem lesz más választásuk, mint megosztozni a nõkkel a családi feladatokon. De sok férfi és nõ nem akar hátradõlni és arra várni, hogy az emberek hozzáállása megváltozzon, vagy a nem elegendõ munkaerõ problémája elérje a munkaadókat. Õk velünk együtt egyenlõséget akarnak – most. Azt akarják, hogy a férfiak és a nõk ugyanannyit keressenek, és hogy megszûnjön az a rendszer, ahol a férfiaknak fizetnek, a nõk pedig ingyenmunkát végeznek február 22-ig. Más közösségi ajánlások

Közösségi szinten az Európai Bizottság megfogalmazta ajánlásait és konkrét formába öntötte a célokat. A 2006 és 2010 közötti idõszakra szóló esélyegyenlõségi ütemtervben az egyik legfontosabb prioritás a nõk és a férfiak gazdasági függetlenségének megvalósítása, melynek alapja a bérkérdés rendezése. Az ütemterv megerõsítette, hogy a nõk és a férfiak közötti gazdasági egyenlõséget csak akkor lehet elérni, ha a nõk nagyobb mértékben vesznek részt a foglalkoztatásban. Foglalkoztatási rátájuk az unión belül 2010-ben nagy valószínûséggel eléri a 60 százalékos kitûzött célt.5 A jogszabályok önmagukban nem elégségesek e továbbra is összetett probléma megoldásához. Ez többek között azzal magyarázható, hogy a nõk nagyobb számban dolgoznak a leggyengébben fizetett tevékenységi területeken vagy a leginkább bizonytalan alkalmazási formákban. Javítani kell a nõk foglalkoztatásának minõségén is; ezt hangsúlyozza a nõk és a férfiak közötti egyenlõségrõl szóló 2008. évi jelentés.6 A lisszaboni stratégia keretében az egyenlõségi politika érvényre juttatása érdekében hozott tagállami intézkedések elemzése megmutatta, hogy túlságosan kevés figyelmet szenteltek ennek a szakpolitikának. A foglalkoztatásban való részvétel növelése érdekében teljes mértékben érvényre kell juttatni a nõk által képviselt munkaerõ-potenciált, és meg kell erõsíteni minden gazdasági szereplõ elkötelezettségét. A nõket jobban fenyegeti a szegénység veszélye, mint a férfiakat. Ezért is lettek a szegénység elleni küzdelem európai évének (2010) célcsoportjává. A nõk a hátrányos helyzetû társadalmi csoportok közé tartoznak, és gyakran van részük többszörös hátrányos megkülönböztetésben. A diszkrimináció elleni küzdelemre irányuló szakpolitikák jövõjérõl folytatott gondolkodás a 2007-es esélyegyenlõség európai éve tapasztalataira támaszkodva helyezte elõtérbe a megkülönböztetés minden formája ellen vívott küzdelem szükségességét. 5 Az Európai Bizottság esélyegyenlõségi ütemterve 2006–2010 http://ec.europa.eu/social/main.jsp? catId=422&langId=en; az ütemterv magyarországi megvalósításáért felelõs Szociális és Munkaügyi Minisztérium ide vonatkozó oldala: http://www.szmm.gov.hu/ 6 A nõk és férfiak közötti esélyegyenlõségi jelentés 2009: COM (2009) 77 http://ec.europa.eu/ social/main.jsp?langId=en&catId=418 (kapcsolódó dokumentumok elsõ anyag)

EGYENLŐ MUNKÁÉRT EGYENLŐ BÉRT?

69

Politikai eszközök – európai kampányok a pártcsaládok részéről Mit érnek a jogszabályok, ha a gyakorlatban minden marad a régiben, sõt egy-egy területen még rosszabbodik a helyzet? Mi történik akkor, amikor a civil és a szakmai szervezetek hangja erõtlenné válik, és nem jut el a döntéshozókhoz az üzenet? Akkor lép a színre a politikai kampány. Az Európai Szocialista Párt (ESZP) Nõszervezetének elnökeként 2007-ben kezdeményeztem a párt elnökével, Poul Nyrup Rasmussennel, hogy a már említett február 22. legyen szimbolikus nap a bérezés kérdésében. Az Európai Szocialisták Pártja engem bízott meg azzal, hogy az unió illetékes szocialista minisztereit szembesítsem azzal a szomorú ténnyel, hogy az európai nõk bére még mindig 15 százalékkal alacsonyabb a férfiakénál, és felkérjem õket a már meglévõ közösségi jogszabályok nemzeti szinten történõ minél hamarabbi alkalmazására.7 A kampányt elindító ESZP szerint a gond nem annyira az alacsonyabb bérben, mint inkább abban rejlik, hogy a nõk – családi és gyermeknevelési feladataik folytán – elsõsorban a rosszabbul fizetett közszférában és a szociális ellátást nyújtó intézményekben vállalnak munkát, s nem jutnak megfelelõ szerephez a menedzseri vagy vezetõi posztokon. A kampány sikeres volt, és mind a tagországi szociális miniszterek, mind az Európai Bizottság illetékes vezetõje, Vladimir Spidla határozatban üdvözölte a kezdeményezést, így 2007. február 22. óta ez a téma napirenden van a közösségi intézmények között. Az Európai Parlament jelentésben foglalkozott a bérkülönbség kérdésével. Bauer Edit szlovákiai magyar európai parlamenti képviselõtársam jelentése összefoglalta az azonnali feladatokat, és megoldási javaslatokat is letett a döntéshozók asztalára.8

További fontos lépések, amelyek elősegítik a bérkérdés rendezését Létrehozták a nemek közötti egyenlõséggel foglalkozó szervezetek közösségi hálózatát az európai jog egységes alkalmazásának biztosítására. Jogi szakértõk elemezték minden évben a közösségi jog terén elért eredményeket és a jogalkotás hatékonyságát, többek között az egyenlõ bánásmód területén. Emellett az egyenlõséggel kapcsolatos jogokra vonatkozó információkat és tanácsokat is adnak a polgároknak. A Bizottság a nemek közötti egyenlõség érvényesítése terén újabb eredményeket ért el az unió minden szakpolitikájában és programjában, figyelembe véve azok hatását a nõkre és a férfiakra, és kutatta a nemek közötti egyenlõség bevonásának lehetõségeit a költségvetési folyamatba. 7 Az Európai Szocialista Párt Nõszervezetének „leárazva” kampánya: http://www.pes.org/en/content/ pes-women 8 Bauer Edit jelentése az egyenlõ munkáért egyenlõ bér kérdésében: http://www.europarl.europa.eu/ members/public/geoSearch/view.do?country=SK&partNumber=1&language=EN&id=23866 (Reports) 2008/2012 INI EP

70

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

A Bizottság a nõk és a férfiak közötti egyenlõségre vonatkozó negyedik cselekvési programja keretében a saját alkalmazottai körében is elõsegítette a nemek közötti egyenlõség megvalósulását. A mutatókkal kapcsolatos munka általában véve megfelelt a tagállamok nemzetközi kötelezettségvállalásainak. A Bizottság együttmûködött a tagállamokkal a pekingi cselekvési programra vonatkozó mutatók kidolgozásában. A harmonizált adatok európai szintû hozzáférhetõségének növelése és a meglévõ mutatók kiegészítése érdekében a munka többek között az idõbeosztásra, a bérszakadékra és az egyenlõség európai mutatójának kidolgozására összpontosított. Az ütemterv keretében folyó tevékenységek egy részét a PROGRESS-program finanszírozta, különösen az egyenlõséggel kapcsolatos célkitûzések koordinálása és horizontális alkalmazása területén, beleértve azokat a cselekvéseket is, amelyek az egyenlõségi politikához kötõdõ kommunikáció megerõsítését célozták Folyamatban van a Nemek Közötti Egyenlõség Európai Intézetének létrehozása.

Összefoglalás Az esélyegyenlõség gyakorlati biztosítása nemzetközi, közösségi és tagállami együttes összefogást követel meg. Át kell ölelnie az élet valamennyi területét, be kell vonnia az európai társadalom egészét, párbeszédet, figyelemfelkeltõ kampányok indítását, szemléletváltást, a még mai is érzékelhetõ sztereotípiák teljes eltörlését igényli. Következetesen tovább kell haladni a megkezdett úton: határozott követelményrendszert kell kidolgozni, folytatni kell a nemek közötti egyenlõség dimenziójának integrációját valamennyi közösségi politikában, hatékonyan érvényesíteni kell a közösségi döntéshozatalban, szigorúan be kell tartatni a strukturális alapok felhasználásánál, határozottan ki kell mellette állni a nemzetközi fórumokon, következetesen alkalmazni kell a fejlesztési együttmûködésben és biztosítani kell a monitoringot, amelynek segítségével mérhetõk lesznek az intézkedések hatásai. A teljes siker a nemzeti kormányok elkötelezettségén is döntõen múlik: határozott és következetes fellépésük nélkül a jogszabályok gyakorlati megvalósítása, a valós esélyegyenlõség megteremtése, így az Európa elõtt álló kihívások kezelése csupán illúzió marad. n

71 DE BLASIO ANTONIO–VOLLER-SZENCI ILDIKÓ

A strukturális és kohéziós alapokból finanszírozott nagyberuházási projektek jóváhagyása és értékelése E tanulmány célja, hogy felhívja a figyelmet a nagyberuházási projektekre vonatkozó komplex eljárási háttérre. A 2007–2013-as költségvetési ciklus alatt is jelentõs összegeket tesznek ki a különbözõ közösségi alapokból támogatott nagyprojektek, ezért érdemes ezeket figyelemmel kísérni azok beadásától kezdve végrehajtásukon keresztül az értékelésükig. A tanulmány a 2008 márciusától júliusáig tartó kutatómunkát, valamint a 2008 õsze során az Európai Parlament szakbizottságában lefolytatott, majd az azt követõ eszmecserék eredményeit foglalja össze. Konkrétan két nagy kérdéskörrel foglalkozik: a nagyprojektek beadásakor lefolytatott európai bizottsági jóváhagyási eljárással, valamint a nagyprojektek megvalósulása utáni ex post értékelési eljárással.

Bevezető Annak ellenére, hogy 1994 óta az Európai Bizottság jelentõs összegeket fordít a tagállamok által kezdeményezett nagyberuházási projektekre1, a mai napig nem készült egyetlen átfogó tanulmány sem arról, hogy ezek mennyire voltak eredményesek, milyen mértékben járultak az adott régió fejlõdéséhez, s úgy általában az Európai Unió kohéziós politikájának sikerességéhez. A 2008-as egyes számú európai számvevõszéki különjelentés az európai strukturális és kohéziós alapokból finanszírozott nagyberuházási projektek Európai Bizottság által gyakorolt elõvizsgálati/jóváhagyási és értékelési eljárásait vette górcsõ alá2. A számvevõszéki különjelentést 2008. március 12-én küldték el az Európai Parlament Költségvetési Ellenõrzõ Bizottsághoz (COCOBU). A bizottsági munkadokumentum3 2008. július 16-ra készült el, így a szeptemberi elsõ COCOBU-ülésen vitatták meg részletesen az Európai Számvevõszék, az Európai Beruházási Bank és az Európai Bizottság felelõs vezetõi. Idõközben a különjelentést a tagállamok is megvitatták, és európai tanácsi következtetéseiket 2008. május 23-án közzé is tették. Ahogy a számvevõszéki különjelentés, úgy a parlamenti munkadokumentum sem azt vizsgálta, hogy az adott nagyprojekt elérte-e a célját és, hogy az valóban jó teljesítménnyel tör1 Annak ellenére, hogy az EU-rendeletekben a „nagyprojekt” (major project) kifejezést találjuk, a tagállamok szívesen használnak más terminus technicust, így például „kiemelt jelentõségû projektek”, „zászlóshajó projektek” stb. elnevezésekkel találkozhatunk. 2 Az 1/2008. számú különjelentés az 1994–1999-es, illetve a 2000–2006-os programozási idõszak nagyberuházási projektjeinek elõvizsgálatáról és értékelésérõl a Bizottság válaszaival együtt (HL C 81., 2008.4.1). 3 PE 409.686v01-00.

72

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

tént-e4, hanem az Európai Bizottság által alkalmazott, nagyprojektekre vonatkozó külön elfogadási és értékelési eljárásokat vette górcsõ alá. A jelen tanulmány két hétéves pénzügyi ciklus alatt támogatott, az 1994 és 1999, valamint a 2000 és 2006 közötti nagyberuházásokról (összesen 86 nagyprojektrõl) szól. Fontos kiemelni, hogy két pénzügyi ciklusról van szó, ez idõ alatt változott a jogszabályi háttér, ami módosította az eljárási szabályokat, a keretösszegeket és a kedvezményezetti kört. Bármilyen vizsgálódás kihívás tehát, hiszen igen komplex jogi, pénzügyi és gazdasági háttérismerettel kell rendelkezni ahhoz, hogy e két külön rendszerben jóváhagyott projekteket elemezni lehessen. Továbbá elengedhetetlenül fontos e több millió eurós, hosszú lefutású és kiterjedt regionális hatású nagyprojektek ex post értékelése, hiszen a végsõ következtetéseket le kell tudni vonni, és többek között választ kell adni az adófizetõknek arra a kérdésére, hogy a közös kasszába befizetett euró milliók mennyiben járultak hozzá az adott térség „gazdasági, szociális és területi kohéziójához”5; pozitív változást eredményezett-e a nagyprojekt az adott területen lakók életében vagy sem.

A nagyprojektek meghatározása A nagyprojekteket, amelyek az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) kerültek kifizetésre, a strukturális alapokról szóló 2082/93-as rendelet 16. cikkének 2. bekezdése6 említi meg elõször. Ezzel párhuzamosan nagy pénzügyi volumenük miatt a Kohéziós Alapból (KA) támogatott projektek is quasi nagyprojekteknek minõsülnek, bár meghatározásuk, jóváhagyási eljárásuk, értékelésük és az intézményi hátterük különbözõ volt7. A 2007-tel kezdõdõ ciklusban a nagyprojektek definiálása letisztult, és a két alapból finanszírozott projektek eljárási szabályai egységesültek.

Az ERFA keretében támogatott nagyprojektek 8 Az elsõ programozási idõszakban (1994–1999) nagyprojektnek számított azon infrastrukturális beruházás, amelynek az összköltsége meghaladta a 25 millió ECU-t, 4 5 6 7

Gazdaságosság – eredményesség – hatékonyság vizsgálata. A Szerzõdés 174. cikke Az 1993. július 20-i 2082 /93/EGK tanácsi rendelet (HL L 193., 1993.7.31., 20. o.). A nagyprojekt fogalma az 1164/94-es, a Kohéziós Alapról szóló rendeletben nem létezik, jóllehet valamennyi kohéziós projekt „nagyprojekt”, amelyet az Európai Bizottság külön-külön hagyott jóvá. (HL L 130., 1994.5.25., 1.o.). 8 Az 1993. július 20-i 2082/93/EGK tanácsi rendelet és az 1260/1999/EK tanácsi rendelet a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezésekrõl; a legutóbb a 2003. évi csatlakozási okmánnyal módosított rendelet (HL L 236., 2003.9.23. ).

NAGYBERUHÁZÁSI PROJEKTEK JÓVÁHAGYÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE

73

valamint azon termelõ beruházás, amelynek az összköltsége meghaladta a 15 millió ECU-t. Ekkoriban a nagyprojekt vagy önálló projekt volt, vagy egy több projektbõl álló program részét képezhette. A második programozási idõszakban (2000–2006) a nagyprojekt összköltsége meghaladta az 50 millió eurót, ezen összeghatár elérésén felül viszont csak akkor kaphatott uniós támogatást, ha „gazdaságilag oszthatatlan, pontos mûszaki funkciót betöltõ és egyértelmûen meghatározott célkitûzéssel rendelkezõ munkálatok együttesét” foglalta magában9. Ezen periódus alatt a nagyprojekt csak egy program részeként valósulhatott meg.

A Koh é ziós Al ap r a vona t koz ó s za b ál y oz ás 10 Ebbõl az alapból csak a legalább 10 millió ECU/euró összköltségû transzeurópai hálózati infrastrukturális és környezetvédelmi projektekre (vagy technikailag és pénzügyileg független projektszakaszokra, vagy koherens egységet alkotó projektcsoportokra) lehetett uniós támogatást igénybe venni. Mivel a kohéziós projektek csak quasi nagyprojektek, az Európai Számvevõszék a strukturális alapokból finanszírozott projektekkel való összehasonlítás megkönnyítése érdekében csak a 25 millió ECU-t meghaladó összköltségû projekteket, míg a második programozási idõszakban az 50 millió euró feletti projekteket vizsgálta.

Jelentős összegű közösségi támogatás Az 1994–1999-es idõszakban 823 darab, 48 milliárd ECU összköltségû projekt részesült különleges eljárás lefolytatása után közösségi támogatásban, vagy az ERFAból, vagy a Kohéziós Alapból. Összehasonlításképpen: ezen idõszak alatt a strukturális alapok keretében 1104 program, a kohéziós alap keretében pedig négy tagország által benyújtott, 920 projekt futott. Ezen hét esztendõ alatt az EU 109 milliárd eurót szánt a kohéziós politikára (a kötelezettségvállalás 142,8 milliárd euró volt). A 2000–2006-os idõszakban 71 milliárd euró összköltséggel 437 nagyprojekt futott. Az EU-15-ök költségvetése 2006-ig 213,44 milliárd eurót szánt kohéziós politikára. Azt, hogy mennyit fizettek ki ebbõl az összegbõl, még nem tudjuk. 2000 és 2006 között 545 operatív programot és egységes programozási dokumentumot, valamint 1094 kohéziós projektet támogattak. 9 A 2082/93/EGK tanácsi rendelet 25. cikke. 10 A Kohéziós Alapot létrehozó, a június 21-i 1264/99/EK és az 1265/99/EK tanácsi rendeletek által bevezetett módosításokat tartalmazó május 16-i 1164/94/EK tanácsi rendelet konszolidált szövege (HL L 130, 1994.5.25., 1.o.).

74

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

A mostani, 2007–2013-as idõszakban a regionális kohéziós politikai programok új generációja 347,41 milliárd eurós kerettel rendelkezik. Az operatív programok várható száma 455. Mindeddig hozzávetõleg 800 nagyprojektet jelentettek be az Európai Bizottságnál11.

Jóváhagyási és ex post eljárások Mivel a nagyprojekt kiemelkedõ összegû pénzeszközök felhasználását jelenti, a jogszabály speciális jóváhagyási eljárást ír elõ12. Az Európai Bizottság egy-egy nagyprojekt jóváhagyása elõtt, a tagállam elõzetes kérelme és tájékoztatása alapján, bizonyos tényezõk szempontjából elbírálja a támogatásra benyújtott nagyprojektet13. Az elbírálás után pedig közli a tagállammal határozatát, amely tartalmazza a kért közösségi támogatás mértékének a jóváhagyását vagy módosítását/csökkentését, amit a Bizottság megindokol. Ugyanezen okból a rendelet elõírja, hogy az Európai Bizottság a tagállamokkal, valamint a nemzeti irányító hatóságokkal együttmûködve – partnerségben – utólagos értékelést készít a források felhasználásáról, a támogatás és hatásának hatékonyságáról és eredményességérõl, a beruházás gazdasági és szociális kohézióra kifejtett hatásáról, a projekt teljesítményérõl és eredményeirõl, valamint a közösségi kohéziós politikára gyakorolt hosszú távú hatásáról (a fenntarthatóságról)14. 1. t áblázat. Az Európai Számvevõszék 1/2008. sz. különjelentésének eredményei a 86 vizsgált projektrõl Termelõ beruházások

Közlekedés

ERFA Kohézió

7 –

6 2

ERFA Kohézió

28 –

26 6

Környezet

Energia

Egyéb

– –

1 –

3 –

– 4

1 –

2 –

1994–1999

2000–2006

Megjegyzés: Svédország, Dánia, Hollandia, Ausztria, Belgium és Luxemburg esetében nem került sor projektellenõrzésre. 11 A 2007–2013-as programozási idõszak kohéziós politikáját számokban is leíró bizottsági közlemény (COM(2008)301l) ismertetésekor Hübner biztosasszony azt nyilatkozta, hogy 2007-tõl a programtervezéskor „valamennyi tagállamnak figyelemmel kell lennie a lisszaboni stratégiai célkitûzésekre; továbbá közösen kell szembenézni az elõttünk álló új kihívásokkal, mint például az egyre gyorsuló globalizációval, az éghajlatváltozással, az európai lakosság elöregedésével vagy a migrációs nyomással.” Ennek megfelelõen lett elosztva az a 347,41 milliárd euró, amely a mostani hétéves periódus alatt az uniós kohéziós politikára rendelkezésre áll. 12 Az 1260/1999/EK rendelet 26. cikke és az 1164/1999/EK rendelet 10. cikke. 13 Az 1260/1999/EK rendelet 26. cikke „Jóváhagyásról és végrehajtásról”, valamint az 1164/94/EK rendelet konszolidált szöveg 10. cikke „A projektek jóváhagyásáról”. 14 Az 1260/1999/ EK rendelet 40. és 43. cikke és az 2082/93/EGK rendelet 26. cikke.

75

NAGYBERUHÁZÁSI PROJEKTEK JÓVÁHAGYÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE 2. táblázat. A nagyprojektek összetétele, % Termelõ beruházások (ipar) Közlekedés Környezetvédelem és vízügy Energia Egyéb

1993–1999

2000–2006

23,5 48,5 20,5 1,5 6,0

7,8 és energia: 75,8 16,4 Lásd fent –

A Számvevõszék a következõ kérdésekre kereste a választ: volt-e hozzáadott értéke az Európai Bizottság jóváhagyási eljárásának, valamint a nagyprojektek ex post értékelésének. A Számvevõszék tehát kifejezetten a nagyprojekteknél alkalmazott bizottsági eljárások minõségét vizsgálta.

A Számvevőszék következtetései Hiányzik a közös megközelítés Az Európai Bizottságon belül több igazgatási részleg volt felelõs a nagyprojektek „jóváhagyási eljárásáért”, ezért sokáig nem is létezett közös uniós megközelítés arról, hogy mely projektek minõsülnek nagyprojekteknek. ERFA vagy Kohéziós Alap? A kohéziós országokban a közlekedési és környezetvédelmi nagyprojektek ERFAhoz vagy KA-hoz sorolását nem szabályozták egyértelmûen, ami ahhoz vezetett, hogy hasonló projektek különbözõ mértékû pénzügyi támogatásban részesültek. 3. táblázat. Közösségi társfinanszírozási ráták (2000–2006, %)15 Ágazat Ingyenes autóutak Használatidíj-köteles utak és tömegközlekedés Energia Vízellátás és szennyvíz Szilárd hulladék Ipari és üzleti parkok

Kohéziós Alap

Strukturális alapok

80–85

75

50 (eseti) 50 (eseti)

40–50 35

70–75 60–70 50 (eseti)

70 60 35

Bár az ERFA és a KA más-más igazgatási logika alapján mûködik16, az irányítás és a szervezeti rendszerek mûködése azonos volt; a rendszerek sokszor átfedték egymást a tagállamokban éppúgy17, mint a Bizottságban, hogy jobban látható legyen a két pénzügyi alap egymást kiegészítõ jellege. 15 REGIO C.2./AM D (2004) 321048. 16 Az ERFA alapját programok igazgatása, amíg a KA-ét projektek képezik. 17 A Kohéziós Alapról szóló 15/2000. sz. ESZ-különjelentés 21–24. bekezdései is rámutattak erre a kialakult szinergiára (HL C 279, 2000.10.2.).

76

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Késedelmek az elõvizsgálati folyamat során Legtöbb esetben a Bizottság nem tartotta be a két hónapos (a KA esetében a három hónapos) eljárási határidõt. Volt olyan, amikor az elõvizsgálati eljárás meghaladta a harminc hónapot! A késlekedés fõ oka a hiányzó dokumentumok beszerzése volt, különösen a környezeti hatástanulmányok és a pénzügyi, gazdasági elemzések hiányos részeinek pótlása okozott gondot. Az Európai Bizottság más-más alapon hagyta jóvá a projekteket Egyes projekteket még az elõtt jóváhagyták, hogy azok maradéktalanul elkészültek volna. Más esetekben a közösségi támogatás szükségességét nem igazolták, ami holtteher-veszteséghez és egyéb piaci torzulásokhoz vezetett. A legambiciózusabb projekteket a Bizottság már a projekt jóváhagyási idõtartama alatt le is zárt, mint befejezett projektet. Nagy eltérések tapasztalhatók a projekteket alátámasztó pénzügyi és gazdasági elemzések minõségében A tagállamok által benyújtott költség-haszon elemzés a projekt legfontosabb eleme. Célja, hogy összehasonlítsa a társadalmi-gazdasági költségeket a projektben szereplõ célként megjelölt, középtávon elérhetõ társadalmi-gazdasági haszonnal. A Számvevõszék megállapította18, hogy „Bizonyos esetekben az Európai Bizottság több hiányosságot is eltûrt, és jóváhagyott projekteket úgy, hogy kiegészítõ információkat kért volna; más esetekben pedig megtagadta a projekt jóváhagyását, amíg a nélkülözhetetlen pénzügyi adatok meg nem érkeztek.” Fontos megjegyezni, hogy az összes pont közül talán ez a legproblémásabb, hiszen a költség-haszon elemzés a legfontosabb és egyben az egyetlen relatíve objektív eszköze a Bizottságnak, hogy döntését megalapozottan hozza egy adott projekt közösségi támogatásának odaítélésekor. Amennyiben a tagállam nem tudja megindokolni támogatás iránti igényét, a Bizottság elutasíthatja a projektet. A Számvevõszék szerint19 azonban a projektek végleges elutasítása vagy a bizottsági vizsgálatot követõ felülvizsgálata igen ritka, inkább a projektek visszavonása a jellemzõ. Hiába, hogy a Bizottság a nagyprojektekre vonatkozóan költség-haszon elemzési mutatókat adott ki (1997, 2002), továbbra is nagy különbségek figyelhetõk meg a pályázók által benyújtott pénzügyi és gazdasági elemzések minõsége között – állítja a Számvevõszék –, ami a projektek értékelésének torzulásához vezetett20. A 4. táblázat azt szemlélteti, hogy milyen minimális információt kell feltüntetni egy pályázati ûrlapon.

18 Az 1/2008. sz. ESZ különjelentés 23. bekezdése. 19 Az 1/2008. sz. ESZ különjelentés 25. bekezdése. 20 A 15/2000. sz. különjelentés 85–92. bekezdései.

NAGYBERUHÁZÁSI PROJEKTEK JÓVÁHAGYÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE

77

4. táblázat. A pályázati ûrlapon kért információk Pályázati ûrlap ERFA és KA

Projektértékelési jelentés Költség-haszon elemzés

Csak Kohéziós Alap

1164/94 10. cikke21, 2082/93 5. cikke22, 1260/99 26. cikke23 A végrehajtásért felelõs szerv A projekt jellege és leírása A közpénzbõl való hozzájárulás indoklása A projekt közösségi támogatási koncepcióval, operatív programokkal, regionális operatív programokkal és más uniós célkitûzésekkel való konzisztenciájának és összeegyeztethetõségének bizonyítása A végrehajtás ütemterve Pénzügyi terv (tájékoztatás a projekt gazdasági életképességérõl). Az alapokból és egyéb támogatásból várható pénzügyi források összessége l Megvalósíthatósági és opcióelemzés l Pénzügyi elemzés l Társadalmi-gazdasági költség és haszon (gazdasági elemzés) l Érzékenység- és kockázatelemzés A környezetre gyakorolt hatás értékelése Az esélyegyenlõségre gyakorolt hatás értékelése A foglalkoztatásra gyakorolt hatás értékelése A versenyszabályoknak való megfelelés (állami támogatás) Költség-haszon elemzés, kiegészítve több kritériumon alapuló elemzéssel A foglalkoztatásra gyakorolt közvetlen/közvetett hatások értékelése Az EU környezetvédelmi/transzeurópai közlekedési hálózatra vonatkozó politikájához való hozzájárulás magyarázata

A közösségi pénzügyi támogatás meghatározása a költség-haszon elemzés alapján Amikor egy tagállam egy adott nagyprojekthez közösségi támogatásra pályázik, tájékoztatást nyújt annak „finanszírozási tervérõl, valamint az Alapokból történõ hozzájárulásból (...) várható pénzügyi források összességérõl”24. A Bizottság vizsgálatának célja, hogy a tagállam által kért „közösségi támogatás mértékét”25 engedélyezze vagy módosítsa, annak elkerülésével, hogy bárki indokolatlan elõnyhöz jusson vagy az piaci torzuláshoz vezessen. 21 22 23 24 25

HL L 130, 1994.5.25., 1. o. HL L 193, 1993.7.31., 5. o. HL L 161, 1999.6.26., 1. o. Az 1260/1999. rendelet 26. cikk (1) bekezdés j) pontja. Az 1260/1999. rendelet 26. cikk (3) bekezdése.

78

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

A jövedelemtermelõ beruházások finanszírozása esetében a Bizottság a „finanszírozási hiányráta” mutatót vagy az e ráta meghatározásához szükséges „finanszírozási hiány” módszerét használja26. A Számvevõszék szerint a Bizottság helytelenül alkalmazta a szabályokat s így nem egy esetben elõfordult, hogy „a meghatározott támogatási ráta túl magas” volt és, hogy a „támogatási ráta meghatározása véletlenszerûen történt”. A termelõ beruházások esetében a hozzájárulási ráta megállapítása viszonylag automatikusan történt, a megítélt ráta egyszerûen az igényelt rátának felelt meg. A közcélú infrastruktúrába történõ beruházások esetében pedig a Bizottság nem vette figyelembe a társadalmi-gazdasági szempontokat, s így a támogatás mértéke magasabb volt a kelleténél.

A strukturális alapok értékelése Az Európai Bizottság több horizontális értékelést is készít, a nagyprojektek egyedi értékelése azonban továbbra is elmarad, mutatott rá a Számvevõszék a különjelentésében. Az eddigi – 1994 és 1999 közötti projektekrõl szóló – utólagos értékelések sajnos hiányosnak mondhatók, mert egyes adatok nem, vagy nem megbízható forrásokból álltak rendelkezésre. Továbbá a Számvevõszék megjegyezte, hogy a támogatás végrehajtásáról szóló éves jelentésben külön fejezetet kell szentelni a projektek elõrehaladásának és a finanszírozás alakulásának, de ezek a fejezetek a mai napig nem mutatják be a nagyprojektek fizikai elõrehaladását, az eredményeket és a projektek hatásait. A 2008 után elkészülõ, a 2000–2006-os idõszak projektjeinek értékelése során hasonló problémákkal kell majd szembesülnünk, hiszen a már korábban – a felügyeleti rendszerekkel (monitoring) és a mutatókkal kapcsolatban – megállapított hiányosságok miatt továbbra is rendkívül nehéz lesz felmérni, hogy a nagyprojektek milyen mértékben járultak hozzá a régiófejlesztés általános és specifikus céljaihoz27.

Az Európai Parlament szakbizottságának megállapításai és következtetései A jelenlegi jóváhagyási eljárás valós hozzáadott értéke csekély Annak ellenére, hogy más projektekhez képest a nagyprojektek sokkal szigorúbb pályáztatási és vizsgálati eljárás alá esnek, ezen eljárás jelenlegi formájában csekély hozzáadott értékét jelent (azaz a projektek minõsége nem javul az eljárás során). Mivel az Európai Bizottságnak nincsen mérlegelési hatásköre, azaz elõvizsgálati eljárása nem egy projekt-kiválasztási eljárás28, amely során összevetik a különbözõ tagállami projekteket és a legjobba(ka)t kiválasztják, ez az eljárás csupán a projekt 26 A költség-haszon elemzés elvégzésének módszertani útmutatója (2007–2013-as új programozási idõszak), 4. sz. munkadokumentum, DG REGIO, 2006. augusztus; magyar nyelven: www.nfu.hu/ download/6552/CBA_guidelines_HU-2.pdf 27 Az 1/2008. sz. ESZ-különjelentés 55. bekezdése. 28 A kiválasztási eljárás a tagállamok kizárólagos felelõssége.

NAGYBERUHÁZÁSI PROJEKTEK JÓVÁHAGYÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE

79

teljességének és minõségének értékelésére korlátozódik. A Bizottság tehát csak azt vizsgálja, hogy a projekt valós hozzáadott értéket képvisel-e, gazdaságilag életképes-e, valamint hogy szükség van-e közösségi szintû támogatásra, és az milyen mértékben indokolt. Az Európai Parlament szakbizottsága szerint mindenképpen meg kell õrizni a nagyprojektekre vonatkozó szigorú jóváhagyási eljárást. Tanácsos azonban, hogy a Bizottság racionalizálja a döntéshozatalát úgy, hogy az valós értéket jelentsen. Kerülje tehát ezen eljárás túlzott „adminisztrációs folyamat”-ként való kezelését. A jóváhagyási eljárás jelen formájában igen idõigényes, ezért a döntési folyamat idõtartamát ésszerû keretek közé kell lerövidíteni.29 A szakbizottság támogatja, hogy a Regionális Fõosztályon belül egy horizontális hatáskörrel rendelkezõ, önálló, nagyprojektekkel foglalkozó egység álljon fel. A szoftverek beruházása mindenképpen támogatott, hiszen ezáltal átláthatóbbá és ellenõrizhetõbbé válik a rendszer, ugyanakkor ezekkel a beruházásokkal a Bizottságnak nem szabad megspórolnia a helyszíni ellenõrzéseit.

A nagyprojekt meghatározása A nagyprojekt definíciójának legfontosabb (és egyetlen objektív) eleme a projekt pénzügyi értéke. A jelenlegi meghatározás többi részét különbözõképpen lehet értelmezni. Bár a rendeleti jogalap30 egyértelmû küszöböt határoz meg a nagyprojekt esetében, a 49 millió és az 50 millió euró nagyságú projekt közötti különbség csekély. Ezért az új költség-haszon elemzési útmutató (2008)31 egy egész fejezetet szentel a nagyprojekt meghatározásának, hogy az uniós és a hazai tisztségviselõknek segítséget nyújtson az adott projekt azonosításában. A 2007 és 2013 közötti idõszakra vonatkozó új közösségi stratégiai iránymutatásokban32 a Bizottság tisztázta, hogy mely projekt mely alapból finanszírozható, így részben megoldódott a korábbi dilemma, amikor nem tudták a felek, hogy az ERFAban vagy a KA-ban számolják el az adott projektet. Az Európai Parlament szakbizottsága tisztában van azzal, hogy voltak olyan tagországok, amelyek megpróbálták „megkerülni” az ERFA szabályait – konkrétan az n+2 szabályt – azzal, hogy számos projektet összevontak úgy, hogy azok összeghatára még épp nem érte el a nagyprojekt küszöbértékét, majd várták az n+2-es szabályt felfüggesztõ bizottsági döntést. Ezért kéri a Bizottságot, hogy számoljon be a nagyprojektek kapcsán az n+2, valamint n+3-as szabály gyakorlati alkalmazásáról.

29 Az eljárás igen hosszúra nyúlhat, amikor a Regionális Fõigazgatóság mellett a jóváhagyásba beleszól a Környezetvédelmi, a Közlekedési, a Vállalkozási, a Versenyjogi, a Költségvetési és a Piaci Fõigazgatóság is, de van olyan, amikor a Jogi Szolgálat és a Fõtitkárság is véleményt alkot. 30 Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 39. cikke (HL L 210, 2006.7.31.,25.o). 31 Guide to cost-benefit analysis of investment projects – Structural Funds, Cohesion Fund and Instrument for Pre-Accession – Final Report, Submitted by TRT Trasporti e Territorio and CSIL Centre for Industrial Studies, June 2008. 32 COM(2005)299.

80

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

A jóváhagyási eljárás Egyértelmû, hogy az Európai Bizottság nem folytatta le kellõ szigorral az eljárást. A közös megközelítés és a bizottsági igazgatóságok közötti nézeteltérések irányítási hiányosságokra mutatnak rá. Már egy korábbi számvevõszéki jelentés is rámutatott33 a nagyprojektekkel kapcsolatos egyedi határozatok hiányosságaira, így például, hogy nem mindig dokumentálták, a költséghatékonysági, költség-, teljesítmény- és hatáselemzéseket nem készítették el rendszeresen stb., ezért vagy a hivatalos költség-haszon elemzési iránymutatásokat kellene kötelezõ minimumként kezelni, vagy, ha a Bizottság szeretné fenntartani a „rugalmasságát”, akkor a nemzeti költség-haszon elemzéseket – azok alkalmazását megelõzõen – jóvá kellene hagyatni a Bizottsággal. Az Európai Bizottság nagyprojektek végrehajtása feletti ellenõrzésén is javítani kellene. A Bizottság jelenleg csak a projekt jóváhagyási eljárásakor és a projekt befejezésekor találkozik a beruházással. Fontos lenne tehát, hogy a Bizottság felügyeleti tevékenységét (monitoring) a projekt végrehajtása alatti idõszakban is fenntartsa, mivel nagyon gyakran a projektek a végrehajtásuk során – különbözõ körülmények miatt – megváltoznak. A felügyeleti rendszer a strukturális alapok kezelésének alapvetõ fontosságú eleme, de a jelenlegi rendszer és gyakorlat túlságosan a pénzügyi irányítás kérdéseire összpontosít – különösen a strukturális alapok forrásai abszorpciójának biztosítása miatt –, nem pedig a stratégiai irányításra. Ez a gyakorlat befolyásolja a döntéshozatali folyamatot, erõsítve azt a trendet, amely szerint a forrásokat a tagállamok azokra a „jól kipróbált”, felszívni tudó projektekbe invesztálják, amelyek kiszorítják az összetettebb kutatás-fejlesztési és innovatív fejlesztéseket. A programirányítás javításának tehát egyik kihívása a stratégiailag fejlettebb monitoring rendszerek kidolgozása. Továbbá, a Számvevõszék megállapításával egyetértve, e szakbizottság is rámutat arra, hogy amennyiben nem lesz változás az adatgyûjtésben, „kérdéses lehet a 2000–2006-os idõszak utólagos értékelése”. Természetesen a közös szoftverfejlesztéseket támogatja e bizottság is, de ez nem helyettesítheti a személyes odafigyelést. A parlamenti szakbizottság arra is felhívja a figyelmet, és egyben választ is kér arra, hogy miként alakulhatott ki ez a „kockázatkerülõ kultúra” – a kiemelkedõ minõségû és innovatív projektek háttérbe kerülése –, amely gyakorlat teljesen ellentétes a lisszaboni agendában lefektetett közösségi törekvéssel, továbbá hogy a Bizottság szerint mi lenne a megoldás. Természetesen ezzel nem az infrastrukturális beruházások támogatását ellenzi, hanem azt a tényt, hogy a tagállamoknak lehetõségük van arra, hogy elkerüljék az innovatív – „kockázatos” – beruházásokat. A JASPERS és az új nagyprojekt-koordinációs csoport A JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions, az európai régiók beruházásait támogató közös program) azért jött létre, hogy 2007 és 2013 között a nagyprojektek elõkészítésekor technikai segítséget nyújtson a tíz új tagállamnak. A tagállamok irányító hatóságai közvetlenül a luxembourgi székhelyû JASPERS33 A 15/2000. sz. ESZ-különjelentés 16. bekezdése.

NAGYBERUHÁZÁSI PROJEKTEK JÓVÁHAGYÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE

81

irodától kérhetik a segítségnyújtást, majd kapcsolatba léphetnek az egyik hozzájuk közel esõ regionális irodával (Magyarország esetében például a bécsi székhelyû regionális irodával). Fontos megjegyezni, hogy a segítségnyújtás ingyenes és opciós. Bár a JASPERS-csapat célkitûzési jók, a szakbizottság az alábbi pontokra szeretne rávilágítani: l Sajnálatos, hogy a regionális fõosztály (DG REGIO) munkatársainak taníttatása/továbbképzése helyett az Európai Bizottság egy olyan különálló csoportot finanszíroz, amely az Európai Beruházási Bank struktúráján belül helyezkedik el, s így munkájáért nem tartozik felelõsséggel a Bizottságnak. Továbbá a nagyprojektekkel foglalkozó bizottsági alkalmazottak fizetése alacsonyabb, mint a Bizottság által finanszírozott „szakértõké”, ami belsõ konfliktushoz vezethet. Ismeretes, hogy a Regionális Fõosztály vezetõségének a napirendjén van egy új, nagyprojektekkel foglalkozó csoport felállítása. Ezt a kezdeményezést a szakbizottság is támogatja, remélve, hogy azáltal gyorsabb és átláthatóbb lesz a nagyprojektek menedzsmentje, továbbá hogy a JASPERS-csapat és ezen osztály között a feladatok felesleges megkettõzése elmarad. l A JASPERS egyik célja, hogy elõmozdítsa a közcélú és magánberuházások finanszírozásának új formáit, nem titkoltan elsõsorban a két „anyabank”, az Európai Beruházási Bank és az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank számára keres ügyfeleket. l A szakértõk segítõ kezet nyújtanak a tagállamoknak a nagyprojektek elõkészítési szakaszában úgy, hogy folyamatosan tanácsokat adnak például az adott projekt költség-haszon elemzésének elkészítésekor, kijavítják, ellenõrzik a pályázati anyagot stb. Ez a tanácsadás hozzájárulhat ahhoz, hogy végre magasabb színvonalúak legyenek a pályázatok. A szakbizottság azonban felhívja a figyelmet arra, hogy a tagállamoknak még mindig nem kell közösségi hozzáadott értéket képviselõ projekteket benyújtaniuk, hiszen tulajdonképpen nincsen elutasított projekt. l A szakbizottság továbbá felhívja a tagállamok figyelmét arra, hogy amennyiben nem képezik ki és nem építik fel szakértõi bázisukat, külföldi, külsõs szakértõk csoportjának lesznek kiszolgáltatva, ami közvetve sokba fog kerülni az adott országnak.

A nagyprojektek utólagos értékelése Az értékelés fõ célja olyan információk gyûjtése, amelyek az átláthatóság és az elszámoltathatóság fokozása révén közvetlenül az európai intézkedések megvalósulását mérik. Köztudott, hogy jelenleg az értékelések alacsony minõsége és viszonylag alacsony száma fõként a felügyeleti rendszerek (monitoring) mûködésével, valamint a mennyiségileg és minõségileg megfelelõ adatok gyûjtésével kapcsolatos nehézségeknek tudható be. A szakbizottság hangsúlyozottan kiemeli, hogy az egyedi értékeléseket nem helyettesíthetik az átfogó, prioritási tengelyre vonatkozó ágazati értékelések. Ezért támogatja a Számvevõszék véleményét, amely szerint a nagyprojekteket egyedileg is el kell bírálni, mégpedig azért, mert egy-egy több millió eurós nagyprojekt jelentõs mértékben kihat az adott térség fejlõdésére, és közvetve a regionális politika globális céljainak elérésére, a kohézióra.

82

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

De vajon ki végezze el ezeket az ex post értékeléseket? 2000 és 2006 között ennek jogi kötelezettsége a Bizottságot terhelte. Mivel azonban az értékelést nem kellett projekt-szinten elvégezni, a nagyprojektekkel összefüggésben eddig végrehajtott értékeléseinek értéke csekélynek tûnik. Sajnos a most futó, 2007–2013-as projektek utólagos értékeléseinek eredményeire sem számíthatunk, mert az új rendelkezések sem írják elõ a projekt-szintû értékelések elkészítését34. Ezért a Bizottság a tagországokat ösztönzi, s kéri, hogy készítsék el nemzeti szinten ex post értékeléseiket, hiszen azok eredményei, következtetései számukra nyújt fontos információt. Mivel a Bizottság nem veti el a projektszintû értékelések elkészítését, a szakbizottság támogatja azt a kezdeményezést, hogy az Európai Bizottság vállalja fel a nagyprojektek utólagos értékeléseinek elkészítését, s ehhez határozza meg, hogy milyen információkra (egységes és összehasonlítható adatokra) van szüksége, amelyeket a tagállamok határidõre összegyûjtenének és továbbítanának. Az ellenõrzés ilyen fajta koncentrálására azért van szükség, mert jelenleg nincsen kézzelfogható bizonyítéka annak, hogy a közösségi támogatásokból finanszírozott nagyprojektek eredményesek, és a tagállamok a leghatékonyabban és legeredményesebben használták fel a kapott összegeket35. A jelenlegi hosszú és egyáltalán nem egyszerû bizottsági jóváhagyási eljárás után érdemes lenne a folyamatokat egy átfogó projektértékeléssel lezárni. Ismert, hogy a hatékonysági-eredményességi értékelések mind ez ideig nagyban az alapjukat képezõ modellektõl függtek. Jelenleg egy tucat különbözõ modell van gyakorlatban, amelyek többségét a Bizottság is elfogadja. Bár lehetetlen megállapodni egyetlen modell használatában, talán érdemes lenne legalább abban megegyezni, hogy egy projekt mely összetevõire vonatkozó számítások kötelezõek egy-egy értékelés elvégzésekor („core” indikátorok bevezetése).

Az átláthatóság követelménye Jelenleg a nagyprojektekrõl szóló információk csak a jóváhagyás után állnak rendelkezésre a Bizottság strukturális alapokról és a Kohéziós Alapról szóló éves jelentéseiben. Nem ismert, hogy mi indokolja ezt a hírzárlatot, amikor például az Európai Beruházási Bank által társfinanszírozott nagyprojektek részletei elérhetõk az interneten. A szakbizottság ezért javasolja, hogy az ominózus nagyprojekt osztály honlapján minden állampolgárnak legyen lehetõsége figyelemmel kísérni az adott projekt állását.

Milyen változások várhatók a 2007 és 2013 közötti nagyprojektek eljárásrendjében? Az Európai Parlament – egyetértésben a Számvevõszékkel – úgy véli, hogy a 2007–2013-ra vonatkozó új keretrendelet, valamint az ahhoz kapcsolódó informális és formális eljárásrend mindenképpen elõrelépésként könyvelhetõ el, hiszen az elõzõ két hétéves pénzügyi ciklus tapasztalataira épít. Mivel azonban utólagos érté34 Jelenleg a projektek utólagos értékelése csak a Kohéziós Alapból finanszírozott projektek esetében kötelezõ, amelyet a Bizottság készít el.

NAGYBERUHÁZÁSI PROJEKTEK JÓVÁHAGYÁSA ÉS ÉRTÉKELÉSE

83

kelést csak programszinten kell végrehajtani, vagyis nem kötelezõ a nagyprojekteket (ERFA vagy KA) egyedileg, saját céljaikhoz mérten értékelni, továbbra sem állapítható meg, hogy egy-egy adott nagyprojekt milyen valós értéket képvisel. Továbbá, az értékelés hiánya azon egyszerû megállapításhoz vezet, hogy valójában senki sem tudja, hogy a nagyprojektek milyen hozzáadott értéket jelentenek, azaz, hogy milyen mértékben is járulnak az adott terület gazdasági, szociális és területi kohéziójához. Az átláthatóság hiánya (nem is szólva az elszámoltathatóság hiányáról) és az Európai Unió döntéshozói és adófizetõi részérõl felmerülõ „jogos elvárásra” történõ hivatkozások növekvõ mértéke további problémakört vet fel. Mi is történt 2006 óta?

Egyeztetés, egyeztetés, egyeztetés l Az Európai Bizottság a 4. sz. munkadokumentuma36 után (2006), amely a költség-haszon elemzések minõségének és összehasonlíthatóságának javításáról szól, nemrégiben ezen elemzésekre vonatkozó újabb iránymutatásokat tett közzé (2008)37, ezt követõen formálisan bemutatta azt a tagállamoknak; a Bizottság többször kihangsúlyozta, hogy végsõ célja, hogy minden tagállam elkészítse saját költség-haszon elemzéseit, majd azokat következetesen használja. l Az Európai Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy maguk is tegyék közzé költség-haszon elemzéseikre vonatkozó iránymutatásaikat. Továbbá lehetõség van arra, hogy a tagállami költség-haszon elemzés véglegesítése elõtt annak részleteit megvitassák a Bizottság képviselõivel. l A tagállamok a 2007–2013-as idõszakra vonatkozó nagyprojektjeiket elkezdték benyújtani. A nagyprojektekre vonatkozó végleges pályázati ûrlap benyújtása elõtt (vagyis az elõzetes kérelmezési eljárást megelõzõen) a tagállamok képviselõi informálisan megvitathatják a projekt tartalmát. l A Bizottság új szoftvert fejlesztett ki a költség-haszon elemzések elkészítésének megkönnyítésé érdekében, amellyel ellenõrizhetõvé válik, hogy helyeseke a tagállamok elemzései; ez a szoftver informálisan a tagállamok rendelkezésére áll. Új rendelet – új világ38 l Új fogalommeghatározás: az ERFA és a KA nagyprojektjeit egységesen kezeli a rendelet; a nagyprojektek meghatározása a Kohéziós Alapra is érvényes (39. cikk). l A jövedelemtermelõ projektek meghatározása részletesebb; egyértelmûbb és pontosabb szabályok vonatkoznak az alapokból nyújtott támogatások modu35 Az Európai Bizottság a 2000–2006-os nagyprojektek hatékonyságát értékelni fogja, azonban ez a külsõs tanulmány nem tér majd ki az eredményességre. 36 2007–2013-as új programozási idõszak, a költség-haszon elemzés elvégzésének módszertani útmutatója, 4. sz. munkadokumentum, 2006. augusztus, DG REGIO. 37 www.ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf 38 Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet.

84

l

l

l

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

lálására (a bevételek és a kiadások közötti hiányt finanszírozó módszer) (55. cikk). A tagállamok által benyújtandó információkat pontosan írja elõ a rendelet, például arra vonatkozóan, hogy a közpénzbõl való hozzájárulást egyértelmûen meg kell indokolni (40. cikk g) pont). Az egyes tagállamok irányító hatóságainak éves jelentést és 2017-ig záró végrehajtási jelentést kell benyújtaniuk a Bizottsághoz. A jelentésnek ki kell térnie a nagyprojektek elõrehaladására és finanszírozására (67. cikk (2) bekezdés g) pont). A konvergencia célkitûzés kiadásainak 60 százalékát és a regionális versenyképességi és foglalkoztatási célkitûzés kiadásainak 75 százalékát a lisszaboni célkitûzésekre irányozták elõ; ez a rendelkezés nem kötelezõ az új tagállamok számára (9. cikk (3) bekezdés).

Új kiegészítõ dokumentumok és számítógépes rendszerek Új pályázati ûrlapot vezettek be, ezt új, adatcserét biztosító számítástechnikai rendszer39 kezeli, amely strukturált adatokat gyûjt a projektekrõl40. A költség-haszon elemzésekhez szükséges alapvetõ adatokat nem tartalmazó projektek automatikusan elfogadhatatlannak minõsülnek. Az adatok egységesítésének és összehasonlíthatóságának fokozása érdekében a Bizottság a 2. sz. munkadokumentumában41 alapvetõ mutatókat határozott meg. Lehetõség szerint ezeket az alapvetõ teljesítmény- és eredménymutatókat kell programszinten alkalmazni. A Bizottság bevezette a WFS számítógépes rendszert (Financial flow approval workflow)42, amely a döntéshozatalt és az ahhoz kapcsolódó pénzügyi folyamatokat hivatott könnyebbé, átláthatóbbá és egységessé tenni. Ezzel párhuzamosan a Bizottság bevezette az SFC – egységes adatátviteli – rendszert is, amely a tagállamoktól beérkezõ, valamint az azoknak küldött információk átvitelét könnyítette meg. Végül pedig a CIS-NET-et is bevezették, amelyet a bizottsági szolgálatok közötti egyeztetés indításának és eseményeinek kódolására hoztak létre. n

39 SFC 2007 központi adatbázis. 40 Az 1828/2006/EK bizottsági rendelet XXI. és XXII melléklete. 41 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd2indic_082006_en.pdf 42 ftp://ftp02.irislink.com/support/oa/opt/press_releases/march2005/050329e.pdf

85 MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 SZŰCS TAMÁS

Az EU Tanács soros elnöksége és az Európai Bizottság közötti együttműködés Az EU Tanács soros elnökségi feladatainak ellátása kivétel nélkül komoly erõpróba elé állítja az ezt a szerepet betöltõ tagállamokat. Magyarország 2011. január 1-jétõl, a 2004-ben csatlakozott tagállamok közül harmadikként veszi majd át ezt a megbízatást. Az elsõ elnökségi napot azonban hoszszú és alapos felkészülésnek kell megelõznie. Ez egyfelõl az adott tagállam saját közigazgatását és társadalmát érinti, másfelõl aktív kapcsolatok kialakítását igényli a jövendõ elnökség külsõ partnereivel. Utóbbiak közül kiemelt jelentõséggel bírnak az elnökségi trió tagjai – Magyarország esetében Spanyolország és Belgium –, a Tanács Fõtitkársága, valamint az Európai Bizottság. Emellett természetesen nem elhanyagolható a többi EU-intézmény (különösen az Európai Parlament) és a többi tagállam, valamint a fõbb harmadik államok (USA, Kína stb.) érdekeinek, pozícióinak figyelembevétele sem. Cikkünk e komplex erõtér egyik kulcselemére, az Európai Bizottsággal való együttmûködésre összpontosít, illetve néhány, a sikeres elnökségi munkára vonatkozó általános ajánlást fogalmaz meg.

1. A soros elnökség általános céljai/feladatai és sikerének alapfeltételei Az elnökség kiemelt feladata a politikai és a szakmai napirend meghatározása, illetve a különbözõ szintû tanácsi formációk elnöklése. Ezzel párhuzamosan biztosítania kell az Európai Parlamenttel való együttmûködés hatékony koordinációját, az Európai Unió és tagállamai nevében va-

ló nemzetközi szerepvállalás megfelelõ szintû ellátását és az EU képviseletét harmadik országok vonatkozásában. A konkrét témákat illetõ tárgyalásokat megbízhatóan, az uniós összérdekek érvényesítését garantáló megállapodások létrehozására törekedve kell vezetnie. Alapvetõ változást jelent, hogy a soros elnökségi tagállam az „egyik résztvevõbõl” aktív fõszereplõvé válik. Ez nyilvánvalóan új, mégpedig igen magas szintû és sokrétû követelmények teljesítését követeli meg mind politikai, mind szakmai szempontból. Mindez a „nagy tagországokat” is különleges kihívás elé állítja, a kis és közepes tagállamok számára azonban értelemszerûen még komolyabb teherrel és felelõsséggel jár. Ám a kitüntetett szerepkör egyben ritka lehetõséget, bizonyítási alkalmat is nyújt, amelyet mindenképpen érdemes megragadni. Amennyiben a soros elnökségi ország a maga hat hónapjában az unió egésze szempontjából hasznos munkát végez, jelentõs politikai, erkölcsi és szakmai tõkét halmoz fel, amelybõl elnökségi periódusának lejártát követõen is hosszú távon profitálhat. Egy elnökség sikerét természetesen számos tényezõ befolyásolja, amelyek egy része elõre látható és tervezhetõ, más része viszont kiszámíthatatlan (ír népszavazás, orosz–ukrán gázválság stb.). Négy alapfeltételt azonban általános érvénnyel rögzíthetünk: l átlátható célokat és világos prioritásokat kell megfogalmazni, ezek közül néhány kiemelt témát érde-

86 mes következetesen a középpontba állítani; l a javaslatok kidolgozásába valamennyi érdekeltet be kell vonni, és a fõszereplõkkel – különösen a Bizottsággal, a Tanács Fõtitkárságával és az adott témák kulcsállamaival – intenzív, folyamatos kapcsolatot kell tartani; l erõs, világosan strukturált, a szakértelmen nyugvó belsõ koordinációs mechanizmust kell kidolgozni és alkalmazni; l hatékony médiamenedzsmentet kell megvalósítani. Mindennek elõfeltétele az alapos felkészülés, a jól képzett szakembergárda és a stabil politikai háttér.

2. Az Európai Bizottsággal való együttműködés Az Európai Bizottság alapvetõ feladata az „európai közös érdek” érvényesítése, és az EU/EK-szerzõdések feletti „õrködés”. Az EU Tanács soros elnökségét – a feladat jellegébõl adódóan és a hatályban lévõ szerzõdéseknek megfelelõen – elsõsorban a Tanács Fõtitkársága1 segíti napi munkájában és az elnökségre való felkészülés idõszakában egyaránt. A soros elnökség hatékony elõkészítéséhez és lebonyolításához azonban jelentõs mértékben hozzájárulhat az Európai Bizottsággal való rendszeres konzultáció.

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

elõtt sor kerül, hiszen ehhez mindkét félnek nyilvánvaló érdeke fûzõdik. A tapasztalat azt mutatja, hogy általában az elnökségi periódus elsõ felében a legszorosabb az együttmûködés, míg az utolsó hónapokban a mindenkori elnökségnek egyre fontosabbá válik, hogy saját specifikus céljait elérje, így nagyobb eséllyel alakulhatnak ki esetleges súrlódások. Ennek megelõzése érdekében a Bizottság nagy súlyt helyez az informális kapcsolatok mielõbbi felvételére már a felkészülési szakaszban is, majd a folyamatos egyeztetésre szakértõi, vezetõ tisztviselõi és politikai szinten egyaránt, különös figyelmet fordítva az elnökségi periódus kritikus pontjaira. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy általában már legalább másfél-két évvel az elnökség kezdete elõtt megkezdõdnek, majd fokozatosan egyre intenzívebbé válnak a konzultációk az elnökségi programról (ennek részleteit lásd az egyeztetési szintek alatt). Az elsõ konkrét, látványos és nagyszabású politikai eseményre azonban csak a mindenkori elnökség elsõ napjaiban kerül sor, a teljes Bizottság (College) hagyományos látogatásakor. Magyarország esetében ez 2011. január elején várható, amikor az Európai Bizottság elnökének vezetésével valamennyi biztos Budapestre érkezik majd, és plenáris ülésen, illetve az illetékességi körükbe tartozó témakörök szerint kisebb csoportokban is találkoznak a magyar kormány tagjaival. 2.2. Egyeztetési szintek

2.1. Alapelvek és első lépések

A soros elnökség és a Bizottság közötti kapcsolatfelvételre már jóval az elnökség

A konzultáció a legmagasabb politikai szinttõl – az Európai Bizottság elnöke és a soros elnökséget ellátó tagállam kor-

1 A Tanács Fõtitkárságának szerepérõl magyar nyelven lásd Szabó Sándor: Az EU Tanács elnöksége és a Tanács Fõtitkársága közötti együttmûködés, Európai Tükör 2008/3. szám

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

mányfõje közötti egyeztetéstõl – a miniszteri és nagyköveti szinten át a különbözõ tanácsi munkacsoportokban való szakértõi szintû egyeztetésekig terjed. A Lisszaboni Szerzõdés által elõirányzott új poszt, az Európai Tanács állandó elnöki tisztje értelemszerûen új dimenziót hoz majd az együttmûködésbe, ennek részletei azonban egyelõre – fõként a ratifikáció késlekedése miatt – tisztázatlanok. A Bizottsággal, a többi uniós intézménnyel (különösen az Európai Parlamenttel), illetve harmadik államokkal való kapcsolatokat együtt, egy átfogó rendszer elemeiként kell kezelni. A Bizottság maga is bürokratikus szervezet, bonyolult, több szintû belsõ koordinációs rendszerrel. Igen lényeges, hogy a soros elnökség „üzenetei” egységet alkossanak, az egyes szintek között ne „csússzanak” szét. A Bizottsággal már az elõkészületi szakaszban is szoros együttmûködés ajánlott, hiszen érdemes elkerülni például, hogy olyan javaslatokat kérjen az elnökség, amelyeket a Bizottság technikai okok miatt nem tud „szállítani” (pl. mert még folyamatban van a társadalmi vagy a belsõ tárcaközi egyeztetés). A legfelsõbb politikai szintû tárgyalási és koordinációs fórum az Európai Tanács, amelynek tagjai a tagállami államés kormányfõk mellett az Európai Bizottság elnöke és az Európai Tanács soros elnöke2. Igen sok függ attól, hogy az adott hat hónapban milyen képességû és hátterû politikus tölti be a soros elnöki tisztet. Ennek szemléletes érzékeltetésére elegendõ a legutóbbi két periódus, a francia és a cseh elnökség vezetõi teljesítményének összevetése. A Tanács szakminiszteri ülésein az Európai Bizottság il-

87 letékes tagjának „elnökségi partnere” a soros elnökséget adó tagállam szakminisztere. A gyakorlatban a sikeres együttmûködés, illetve a sikeres elnökségi teljesítmény alapfeltétele a vitathatatlan szakmai-politikai tekintély és nyelvismeret. Ebben a kontextusban a tárgyalások elõkészítése és a szükséges kompromisszumos megoldások kialakítása során fontos szerepet játszanak a biztosi kabinetek vezetõi, illetve tagjai is. Az ezt követõ szint a Tanácsban az EU melletti állandó képviselõkbõl álló testület, a Coreper (CRP) II, amelyben a Bizottságot a Bizottság fõtitkárának helyettese képviseli. Ez a szint kulcsszerepet játszik nem csupán a szinte állandónak nevezhetõ tárgyalási folyamatban, hanem az elnökséggel való együttmûködésben, illetve már az erre való felkészülés során is. A soros elnökségi tagállamok vezetõ európai ügyi tisztviselõi (általában államtitkárok) a Bizottság fõtitkárának helyettesével, illetve esetenként magával a fõtitkárral tartják a legszorosabb kapcsolatot. Szükség esetén az ebben a körben folyó informális, szûk körû háttértárgyalásokhoz a Bizottság elnökének kabinetfõnöke, vagy az adott portfólióért/országért felelõs tagja is csatlakozik. Alapvetõen ezen a szinten történik az elnökségi program kidolgozása és egyeztetése is, természetesen a megfelelõ szakértõi (fõosztályvezetõi) szintû elõkészítést követõen. Brüsszelben, a Coreper-ülések színhelyén természetesen kiemelkedõ szerepe van az elnökséget adó tagállam EU mellé rendelt állandó képviselõjének (illetve helyettesének a Coreper I. vonatkozásában), aki lényegében valamennyi stratégiai ügyben az „elsõ tûzvonalban” áll.

2 A Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépését követõen az Európai Tanács állandó elnöke (lásd feljebb).

88 A Bizottság komoly apparátust foglalkoztat a Coreper-ülések közvetlen elõkészítését végzõ Antici (CRP II) és Mertens (CRP I) tanácsi csoportokban való hatékony fellépés elõsegítése érdekében. Mind az Antici-, mind a Mertensfeladatok ellátása szenior bizottsági tisztviselõkre van bízva, akiknek a munkáját egy-egy önálló fõosztály segíti. A mindenkori soros elnökség számára lényeges, hogy velük jó munkakapcsolatot alakítsanak ki. A szakértõi/technikai szinten a Bizottság szakmai fõigazgatóságainak illetékes tisztviselõi vesznek részt a több száz tanácsi munkacsoport ülésein. A soros elnökséggel való kapcsolattartás itt is fontos, de függ az adott terület jellegétõl és a tárgyalások fázisától is. Összességében a mindenkori soros elnökség munkatársai és vezetõi valamennyi szinten a korábban megszokottnál sokkal intenzívebb informális munkakapcsolatban állnak a bizottsági tisztviselõkkel, sõt az illetékes biztosokkal is. Ez a fajta rendszeres elõzetes egyeztetés döntõ változást jelent, és Magyarország számára is sok tekintetben új „élmény” lesz. Természetesen ugyanez vonatkozik a Bizottság elnöke és az adott kormányfõ közötti kapcsolatra általában, az Európai Tanács üléseinek elõkészítését és menedzselését illetõen pedig különösen. A Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépésével, az EiT állandó elnöki posztjának létrehozásával azonban nyilvánvalóan új mechanizmusok kidolgozása válik majd szükségessé. 2.3. Koordinációs modellek

A soros elnökség belsõ koordinációjára két fõ modell létezik: „fõváros-központú” vagy brüsszeli központú. Mindkét

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

megoldásra számos példa, érv és ellenérv van, és a valóságban a két modell sok tekintetben keveredik is, az elnökségi állam kormányzati felépítésétõl, az egyes témaköröktõl stb. függõen. A belsõ koordináció értelemszerûen kihat az uniós intézményrendszer többi tagjával folytatott együttmûködésre is. A Bizottságot illetõen az elsõ esetben a központi kormányzat lehetõség szerint közvetlen kapcsolat kialakítására törekszik a Bizottsággal, ami a Bizottság helyi képviseletének bizonyos felértékelõdéséhez is vezet. Ezt figyelhettük meg például a francia és a német elnökségek alatt, de természetesen a hatékony munkához ekkor is lényeges a brüsszeli Állandó Képviselet folyamatos tájékoztatása. A második esetben az elsõdleges kapcsolattartó pont az elnökségi tagország brüsszeli Állandó Képviselete, ami az érintkezést leegyszerûsíti és felgyorsítja. Ez várható a 2009 második felében kezdõdõ svéd elnökségi periódusban. 2.4. Konkrét támogatási formák

A Bizottság saját lehetõségeihez mérten, és az elnökségi állam igényeire figyelemmel különbözõ konkrét támogatási formákat is alkalmaz. Így például az elnökségi idõszakra esetenként „kölcsönad” az adott országból származó bizottsági tisztviselõket olyan feladatok elvégzésére, amelyekhez a szükséges szakértelem vagy tapasztalat hiányzik, illetve ahol ezt a téma kiemelt súlya indokolja. E munkatársak száma változó, de általában nem haladja meg a 10–15 fõt. Némileg hasonló, de „fordított irányú” támogatás, hogy az elnökséget megelõzõen nemzeti szakértõk delegálását teszi lehetõvé a Bizottság különbözõ szolgálatainál, kifejezetten azzal a céllal, hogy az adott szak-

89

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

emberek az elnökség alatt visszatérjenek a nemzeti államigazgatásba. Szükség esetén bizonyos logisztikai segítség nyújtására is készen áll, pl. nyelvi, szervezési vagy kommunikációs (lásd részletesen a következõ bekezdést) kérdésekben. A tapasztalat azt mutatja, hogy elsõsorban a kisebb és az új tagállamok élnek ezekkel a lehetõségekkel. 2.5. Együttműködés a kommunikáció terén

A sikeres elnökségi szereplés egyik kulcsa itt is a hatékony, alapos felkészülés. Ebbe beletartozik a kellõ idõben való célzott kapcsolatfelvétel az európai és a magyar médiával, a fõ elnökségi üzenetek világos kidolgozása, az elnökségi honlap elõzetes tesztelése, jól idõzített beindítása, az elnökségi logó kérdése stb. Az Európai Bizottság két fõ csatornán keresztül mûködik együtt az elnökséggel: az adott fõvárosban lévõ EBképviselet révén, valamint a Brüsszelbõl a helyi képviseletek munkáját irányító és koordináló Kommunikációs Fõigazgatóság révén. Az elsõdleges kapcsolattartó pont ebben a tekintetben a Bizottság helyi képviselete, amelyet éppen ezért az elnökségi idõszakra mind kommunikációs, mind szakpolitikai területeken megerõsítenek. Alapvetõen itt zajlik az egyeztetés és információcsere a közös kommunikációs prioritásokról, amelyek kidolgozásában és megvalósításában a Bizottságon és a kormányon kívül az Európai Parlament helyi irodája is részt vesz. Az elnökség kezdete elõtt azonban már néhány hónappal lehetõséget kap a

sorra kerülõ tagállam, hogy kommunikációs stratégiáját és prioritásait ismertesse a Bizottságon belül mûködõ, a különbözõ fõigazgatóságok kommunikációs részlegeit koordináló hálózat (External Communication Network, ECN) ülésén Brüsszelben. Ez egyben arra is alkalmat ad, hogy az elnökség felmérje a Bizottság kommunikációs stratégiai elképzeléseit. A Kommunikációs Fõigazgatóság bizonyos fajta technikai jellegû segítségnyújtásra is kész (például brüsszeli tévéstúdióinak használata stb.).

3. Szerepváltás A soros elnökségi feladatok ellátásának, különösen az elsõ alkalommal, talán a legfontosabb közös jellemzõjét egy szóban „szerepváltásként” lehetne megfogalmazni. Ez Magyarország számára is azt jelenti, hogy a már jól ismert „intézményi háromszögben” (Tanács, EP, Bizottság) attitûdváltásra lesz szükség az államigazgatás és a kormányzat valamennyi szintjén, illetve tágabb értelemben erre lenne szükség a politikai szférában is. A soros elnökségi ország hirtelen „reflektorfénybe”, a 27 tagállam egyikébõl hat hónap idõtartamra irányítói/koordinációs szerepkörbe kerül. Élhet az ezzel járó valamennyi lehetõséggel, de egyben vállalnia kell az ezzel járó teljes felelõsséget is. Elõször, és egyedül ez nem könnyû. Az uniós intézményrendszer szereplõi közül ebben az idõszakban a Tanács Fõtitkársága által nyújtott „természetes szövetség” mellett az elnökség legfontosabb partnere az Európai Bizottság.

n

90

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA NAGY KÁROLY

Gazdasági biztonság – válság A globális pénzügyi-gazdasági válság kezelése terén jelentkezõ számos probléma közül talán a legjelentõsebb a „makroszintû gondolkodás” hiánya. M. Kalecki hívta fel a figyelmet elõször arra, hogy a makro- és a mikroszféra viszonyai közt paradoxon jellegû ellentmondások feszülnek. Sajnos az ezen felismerésre alapuló szemléletváltás még a mai napig sem nyert teret a világban, holott már égetõ szükségletként jelentkezik a globális paradoxonok kezelése is. A közgazdaság-tudomány magyarországi fejlõdése olyan eredményeket produkált, amelyek új megvilágításba helyezik a válság számos jelenségét, és amelyekre alapozva kibontakozhat egy ténylegesen hatékony válságkezelés. Ezen eredményekre támaszkodva rendet tehetünk a reformötletekkel keveredõ válságkezelési intézkedések, valamint a pénzügyi és gazdasági válságkezelés teljesen összekuszálódott világában is. „Lehet …, hogy a gyakorlati következtetésben jó a végcél és jó a szándék, de ha az ember nem ismeri fel saját helyét és lehetõségeit, a kívánt tett, vagy ítélet helyét és lehetõségeit, tehát, ha a fronézis téved, cselekedetének erkölcsi tartalma csorbát szenved.” (Heller, 1966. 223.o.)

A globális pénzügyi-gazdasági válság világszerte számos együttmûködési problémát hozott felszínre. A sokk által kiváltott reakciók a túlreagálás, a potekcionizmus, az önzés, sõt egyes esetekben a gátlástalan különérdek-érvényesítés jegyeit hordozzák. Az együttmûködési zavarok, a problémamegoldási kudarcok

okainak sorában a nyilvánvaló politikai megosztottság és egyes esetekben szembenállás mellett komoly szerepet játszik az elméleti megalapozottság hiánya, a tudomány ideológia általi háttérbe szorítottsága. Jelen tanulmány a problémamegoldás elméleti megalapozását szolgáló olyan, a reformerek és válságkezelõk által kihasználatlan „magyar lehetõségekre” kívánja felhívni a figyelmet, amelyek Erdõs Tibor, Kornai János és Szabó Kálmán akadémikusok munkásságából származnak.

1. Gazdasági biztonság A gazdasági biztonság Kornai János által bevezetett „normál állapot” fogalomra alapozódó definíciója új dimenziókat nyit a reformok és a válságkezelés számára. Szabó Kálmán nyomán könnyebben megérthetjük Erdõs Tibor nemrégiben megjelent figyelemfelhívását, mely szerint „… tudni kell: maga a reform, ha kiadáscsökkentéssel jár együtt – márpedig végrehajtását részben éppen a jövedelmek túlzott állami centralizációja indokolja –, a gazdasági válság mélyítésével jár … a kiadáscsökkentés a pénzügyi válságot enyhíti, a gazdasági válságot tovább mélyíti!” (Erdõs, 2009b) Könnyen beláthatóvá válik az is, hogy a manapság megjelenõ, reformötletekkel keveredõ válságkezelési „receptek” túlnyomó többsége tipikusan a mikroszintû szemlélet alapján fogant, és a makroszintû összefüggések meg nem értésérõl tanúskodik.

91

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

1.1. Normál állapot és biztonság

A gazdasági biztonság valamely nemzetgazdaság „normál állapota”1 fenntartása feltételeinek összessége2. A „normális létezést, funkcionálást” gazdasági vonatkozásban Kornai János „A hiány” címû mûvében bevezetett normál állapot fogalmi tartalommal értelmezem. A gazdasági biztonság olyan feltételrendszer, a gazdaság külsõ és belsõ viszonyainak olyan komplex összessége, amelyek megléte, fennállása esetén a gazdasági rendszer fõ állapotváltozóinak értéke tartósan a normál állapotra jellemzõ tûréshatárokon belül marad, illetve azokat a rendszer önszabályozó mechanizmusai révén képes oda visszatéríteni. Már itt fel kell hívnom a figyelmet a normál állapot dinamikus értelmezésének fontosságára. Erre utal „belsõ vonatkozásban” a következõ idézet: „A szabályozásban fontos szerepet játszó normák és tûrési határok történelmileg meghatározott társadalmi képzõdmények, amelyek a rendszer mélyebb változásaival maguk is módosulnak.” (Kornai, 1982, 70. o.) Globális vonatkozásban a dinamikus értelmezésbe beletartozik az is, hogy a biztonság fogalmába minden ország szempontjából bele kell foglalni a fejlõdés, az adott tár-

sadalmi-gazdasági állapoton való túllépés lehetõségeit is. A biztonság kategóriája tehát nemcsak a normál állapot megtartásának feltételeit, hanem a „normálállapot-váltás” lehetõségét, kellõ idõbeni kivitelezhetõségét is magában foglalja. Mint látni fogjuk, a biztonság, s ezen belül a gazdasági biztonság szférájában az egyik alapvetõ probléma a normál állapot megtartása és váltása közti ellentmondás meghaladása. 1.2. Előfeltevések

A makroszintû gazdasági biztonság fogalmának fentiek szerinti definíciója arra az elõfeltevésre épül, hogy a Kornai János által alkotott „normál állapot” fogalom a makroszféra viszonyaira is kiterjeszthetõ. (Más a helyzet a globális gazdasági viszonyokra való alkalmazhatósággal. E tekintetben szembe kell nézni azzal, hogy míg „nemzetgazdasági szinten” a rendszeralkotás viszonylag elõrehaladott állapotban van – tehát, legalábbis az elvonatkoztatás bizonyos szintjén, már „léteznek” a nemzetgazdasági rendszerek –, addig globális gazdasági rendszerrõl beszélni a megismerés jelenlegi szintjén még korai lenne.) Megjegyzendõ, hogy Kornai nem lát problémát a ki-

1 „Pontos definíció nélkül is érzékelhetjük a tartalmát. Adva van egy rendszer, amelynek mind a külsõ körülményei, mind pedig a belsõ viselkedési szabályosságai többé-kevésbé stabilak. E rendszer fõ állapotváltozóinak »törvényszerû«, reguláris értékeit, az állandósult állapotot (steady state) nevezhetjük »normál állapotnak«. A rendszer kisebb külsõ vagy belsõ zavarai eltérítik az állapotváltozások értékét a normálistól, de ez a »normál állapot« fejezi ki – ingadozások között – az uralkodó tendenciát… Meg kell szoknunk, hogy a »normál állapot« kifejezésekhez ne kapcsoljunk semmiféle kimondott vagy kimondatlan értékítélet, gondolattársítást … Az a kijelentés, miszerint egy konkrét rendszer saját normál állapotában van, nem dicséret és nem szidás, nem elítélés, de nem is felmentés. Nem többet és nem kevesebbet mondunk ezzel, mint azt: a rendszer saját belsõ természete szerint mûködik. Egy rendszer tudományos elemzésénél rendkívül fontos része annak megértése: mi a fõ állapotváltozók normál értéke (vagy normális idõbeni pályája)”. (Kornai, 1980. 64. o.) 2 Ezt a fogalmi meghatározást „rendszerfogalomként” 1993-ban (Nagy, 1993), nemzetgazdasági vonatkozásban pedig 1997-ben (Nagy, 1997) vezettem be.

92 terjesztésben, sõt maga is alkalmazza a makroszféra viszonyaira ezt a fogalmat (normál állapot), például a következõk szerint: „Egy prekapitalista társadalom évszázadokon át stagnálhat. Nyilvánvaló, hogy ez a normál állapota.” (Kornai, 1989, 64. o.) A magam részérõl a makro- és a mikroszféra viszonyai közt feszülõ, paradoxon jellegû ellentmondások3 okán tartottam szükségesnek rögzíteni a fentieket. További elõfeltevések: l Kornai szerint (ahogy ezt az 1. számú lábjegyzetben is idéztem), a normál állapot nem minõsítõ jelzõ. Ugyanakkor kifejti, hogy „egy rendszer tudományos elemzésének rendkívül fontos része annak megértése: mi a fõ állapotváltozók normál értéke (vagy normális idõbeni pályája). A rendszerek összehasonlítása pedig ez esetben arra keres választ: miben különbözik egyik rendszer normál állapota a másikétól.” (Kornai, 1989, 64. o.) Ezt figyelembe véve felteszem, hogy valamely nemzetgazdaság normál állapota jellemezhetõ, pontosabban egy adott normál állapotnak meg-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

l

l

· ÁPRILIS

feleltethetõ a fogyasztásban realizált szükségletek (arányosságok) és a szükséglet-kielégítetlenségek (aránytalanságok) dinamikusan változó, de valamely egyensúlyi pont körül „lüktetõ” struktúrája4. A normál állapot jellemezhetõ valamely növekedési pályával abban az értelemben, ahogy a növekedési pálya fogalmát Erdõs Tibor meghatározta: „… a különbözõ pályák a gazdálkodás konkrét rendszerének a következményei. Amilyen a konkrét mechanizmus, olyan a növekedési pálya … az új pályára való áttéréssel változik a hatékonyság, változhat a növekedési potenciál és változhat a növekedési ráta is.” (Erdõs, 1986, 293. o.). Felteszem, hogy a (pozitív) normálállapot-váltás, vagy ehhez kapcsolódóan egy új növekedési pályára való átállás a fogyasztásban realizált szükségletek5 valamely kedvezõ konstellációja kialakulásának köszönhetõen, és az ezen konstelláció keretei közt kibontakozó szinergikus kölcsönhatások révén valósulhat meg. A megvalósulás – tehát az új növekedési pályá-

3 A leghíresebb ilyen paradoxon a Kaleczki által felfedezett makroszintû profit paradoxona, amelynek lényegét és legfontosabb implikációit Erdõs Tibor dolgozta fel. (Erdõs, 1983, 37–47. o.) Kissé leegyszerûsítve: a tõkésosztály által elsajátítható profit mértéke teljes mértékben megegyezik annak összegével, amit a tõkések személyes fogyasztásra és beruházásra költenek. Minél többet költ tehát a tõkésosztály, annál nagyobb lesz az általa realizálható profit mértéke. Ez igaz osztályszinten, de nem igaz az egyedi tõkésre nézve, aki, ha túlköltekezik, tönkremegy (a terminológia ne tévesszen meg bennünket a paradoxon jellegû viszony jelenkori érvényességét illetõen!). 4 Az aránytalanságok és az aránytalansági képzõdmények fogalmát, valamint a kettõ egymás közti viszonyát meghatározó „arányossági elvet” a Szabó Kálmán által meghatározottak szerint értelmezem. (Szabó, 1985.) 5 „A szükségletek a történelemileg meghatározott emberi társadalom objektív jelenségei, amelyek mindenkor egyszerre lépnek fel a termelés impulzusai és (közvetlen vagy végsõ) céljai minõségében.” (Szabó, 1985. 22. o.) „… mivel nincs szükséglet önmagában, hanem mindig csak konkrét változatban, sohasem állhat elõ olyan helyzet, amikor valamennyi szükségletfajta a teljes kielégítettség (szaturáció) állapotába kerülne.” (Szabó, 1985, 23. o.) „Az effektív szükségletek valóban csak azért elégülhetnek-e ki, mert a termelési tényezõk, a struktúrák alkalmazkodnak a szükségletekhez? Nem! Ez annak az alkalmazkodásnak is köszönhetõ, amit a szükségletek tanúsítanak a termelési feltételek és ráfordítások iránt.” (Szabó, 1985. 139. o.)

93

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

l

ra való ugrásszerû áttérés – csak akkor következik be, ha az új gazdasági viszonyok már teljesen kifejlett formát öltöttek. Ezzel szemben egyes aránytalanságok hirtelen felduzzadása, a hosszú ideje szõnyeg alá söpört szükséglet-kielégítetlenségek (hiányok) hirtelen együttes felszínre törése, illetve az aránytalanságok bizonyos kedvezõtlen konstellációjának kialakulása gazdasági, és ennek következtében társadalmi összeomlást, katasztrófát idézhet elõ6. Nem lehet eléggé hangsúlyozni, hogy negatív irányban nem beszélhetünk normálállapot-váltásról. A gazdasági biztonság nemzetközi hálója „megfoghat” ugyan valamely összeomló nemzetgazdaságot, és kialakulhat a fõ állapotváltozó tekintetében jelentõs visszalépést mutató normál állapot (tehát a totális összeomlás nem következik be), de tudatos, tervezett visszalépésre nincsen lehetõség. Az új normál állapot viszonyaira való áttérést bizonyos virtuális szükségletek kielégítettsége révén kialakuló arányossági konstellációk képesek elõidézni7.

l

Abból kiindulva, hogy „… egyes szükségletfajták … bizonyos nyalábokban helyettesíthetõk, tartományaik átfedhetik egymást.” (Szabó, 1985, 323. o.) Feltesszük, hogy az egyes effektív, látens és virtuális szükségletek bizonyos feltételek mellett képesek átalakulni egymásba. Példának okáért valamely szükséglet virtuális tartományban való kielégítése megszüntethet bizonyos, akár az adott feltételek mellett kielégíthetetlen effektív szükségleteket. Ugyanakkor valamely virtuális szükséglet fogyasztásban való realizálódása (kielégítése) az adott szükségletet effektív szükségletté változtathatja. Mindezek legfontosabb implikációja, hogy a virtuális szükségletek feltárása és kielégítése nemcsak a „szinergetikai pluszt” hozhatja be a rendszerbe, de az effektív szükségletek kielégítése érdekében lekötött erõforrásokat is felszabadítja, ezáltal tovább javítja a virtuális szükségletek kielégítésének feltételeit. Nem szabad megfeledkezni arról, hogy mindeközben a rendszer fõ állapotváltozóinak értéke egy, a rendszerre jellemzõ normál érték körül ingadozik, vagy nor-

6 Az alapvetõ rendszerösszeomlás-típusokat a „Reform versus válságkezelés” címû tanulmányomban mutattam be részletesebben (Nagy, 2009, 105–106. o.) 7 Szabó Kálmán a különbözõ szükségletfajtákat a következõk szerint jellemzi: „… az arányossági alapösszefüggés az adott újratermelési ciklus idõrendje szerint a termelésben realizálódott termelési feltételek és a fogyasztásban realizálódott szükségletek struktúrájának egybeesésére … irányuló általános törvényszerûséget fejezi ki, a két pólust minden idõpontban közvetlenül kiegészítõ sáv veszi körül. Ebbe a sávba tartoznak a reálisan létezõ termelõerõk és a tényleges szükségletek bizonyos fajtáinak azon hányadai, amelyek egyik idõpontról a másikra áttérve, fokról fokra effektualizálódnak ugyan, de – mint a mindenkori termelésben és fogyasztásban meg nem valósuló vonzataik – állandóan léteznek potenciálisan és látensen, végighúzódva egy-egy ciklus egész idõtartamán. Az, hogy az egymásra reflektáló potenciális termelõerõk és a látens szükségletek valóban „megvannak”, a gazdálkodásban betöltött motiváló szerepükbõl ismerhetõ fel. … Ki kell mondanunk, hogy ezek a pólusok rendelkeznek még egy külsõ övezettel is. … a termelés mindenkori való potenciálja számos ponton magában rejti a radikális megújulás (innováció) lehetõségét, és hogy a mindenkori tényleges szükségletek látens sávját szintén, számos, még érleletlen igénybõl álló külsõ sáv veszi körül. … Ezért ezeknek az igényeknek a virtuális szükségletek elnevezést adjuk.” (Szabó, 1985, 324–326. o.).

94 mál idõbeni pályán mozog. Egy adott normál állapoton belül csak eseti „kiemelkedések” lehetnek, nincs lehetõség általános javulásra. A továbbiakban áttekintjük a vázolt elõfeltevések legfontosabb implikációit, illetve rámutatunk néhány hamis hiedelemre. 1.3. Normálállapot-váltás és gazdasági biztonság

A közgazdasági szakirodalom a normálállapot-váltás feltételeit egybehangzóan új minõség megjelenéséhez köti. Mint az az elõzõekben már szerepelt, az új minõség a látens és virtuális szükségletek fogyasztásban realizált sajátos struktúrájához köthetõ. Ilyen struktúra tudatos kialakítását egyfelõl a szükségletek felismerhetõsége8, másfelõl a szintén nem, vagy legalábbis nem pontosan elõjelezhetõ aránytalanságszerkezet kialakulásának veszélye nehezíti. A veszély azt jelenti, hogy az aránytalanságstruktúra kedvezõtlen alakulása olyan állapot kialakulásához vezethet, amelyben bekövetkezõ ugrásszerû hatékonyságromlás az egész fogyasztásban realizált szükségletszint gyökeres leromlását, végsõ esetben a gazdaság teljes összeomlását vonhatja maga után. A veszélyekre való hivatkozás az egyik fõ érve a normálállapot-váltás elodázására törekvõknek. Nem szabad ugyanis megfeledkeznünk arról, hogy a nemzetközi összehasonlítás, társadalmi érdekek szempontjából nem éppen kedvezõ álla-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

potok sokak számára nagyon is elõnyösek lehetnek. Az elodázás azért sem elfogadható, mivel a legnagyobb veszélyt a gazdasági biztonságra az „idõbeni” normálállapotváltás elmaradása jelentheti. A váltás elhúzódása idõvel az aránytalanságok megsokszorozódásához, elszaporodásához vezet. Ez a globális viszonylatban vett szükségletek adott gazdasági régióban értelmezhetõ domináns szintjének9 emelkedése következtében elkerülhetetlenül és annak ellenére bekövetkezik, hogy az effektív szükségletek és a termelési tényezõk bizonyos határok közt képesek kölcsönösen alkalmazkodni egymáshoz. Az aránytalanságok gyarapodása mellett idõközben megnõ a szükségletek szintje azokban a virtuális és látens tartományokban, ahol a normálállapotváltás indukálódhatott volna. Ezek realizálása az új növekedési pályára állás érdekében még nagyobb aránytalanságok kialakulásához vezet az effektív szükségletek körében. Mindeközben az adott normál állapotra jellemzõ – természetesen csak elvonatkozásként létezõ – „összszükséglet-kielégítési képesség” nem változik. 1.4. A negatív egyensúly csapdája

1989-ben az akkori miniszterelnök, Németh Miklós azzal riogatott, hogy „reformjaink újabb elbukása beláthatatlan következményekkel járna egész térségünkre nézve” („Tudósítás az MSZMP or-

8 „Az anyagi szükségleteket mennyiségileg csakugyan aligha vagyunk képesek kellõ pontossággal ábrázolni, kivált, ha saját szférájukon belül próbáljuk õket megragadni.” (Szabó, 1985, 23. o.) 9 „A gazdasági régióban értelmezhetõ domináns szint” a fejlõdés optimumához való távolság függvényében értelmezhetõ Kopátsy Sándor érdekes írása szerint: „… nem a termelõerõk abszolút szintje és a termelési viszonyok összhangjától függ egy-egy állam, egy társadalom fejlõdési dinamikája, hanem attól a szerencsétõl, mennyire került a tõle szinte független fejlõdés optimumához közelebb vagy távolabb.” (Kopátsy, 1986, 22–23. o.)

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

szágos tanácskozásáról”, Magyar Nemzet, 1989. szeptember 4.). A globális válság viszonyai közt is felmerül az egyes nemzetgazdaságok fejlõdése vagy esetleges összeomlása regionális, illetve globális kihatásának kérdése. Különösen érdekes ez az Európai Unió viszonyai közt. Ha egyelõre az EU „védõhálójától” elvonatkoztatva vizsgáljuk a kérdést, akkor feltesszük, hogy egy valamely nemzetgazdaságot érõ katasztrófa „beleférhet” az adott régió, vagy akár a globális vonatkozásban meghatározható új egyensúlyi állapot kialakulásába. Az új egyensúlyi állapot létrehozására irányuló „opportunity cost mozgásokba” beleillik az, hogy egyes országokban jelentõs mértékben romlanak a dolgok, míg másutt egyenletes javulás tapasztalható. Valamely nemzetgazdaságot érintõ katasztrófa csak akkor fenyeget áttételekkel, ha például káros ökológiai vagy háborús következményekkel is jár. Ebben az esetben nagy a globális tovaterjedés veszélye, ami növeli a környezet érdekeltségét a megelõzésben, illetve az elhárításban10. Az olyan tragédiák, mint a nyolcvanas években bekövetkezett lengyel gazdasági összeomlás, majd a 2002-es argentin államcsõd – amelyek évekig elnyúló, krónikus ellátási zavarokkal, nagy tömegek nyomorúságával jártak –, a tapasztalatok szerint a környezet számára könnyen elviselhetõk, sõt bizonyos vonatkozásban „jövedelmezõk” is voltak. Az új, negatív egyensúlyi állapot kialakulásakor szerves mozzanatként fellépõ helyzetromlás, katasztrófa létrejöttének folyamatát jól érzékelteti a következõ idé-

95 zet: „Mindig igaz volt, hogy a természet, az élõvilág mint összegység azért tudta magát fenntartani, mert minden tárgyiasulás által létesített változás a természeti összegyensúlyon belül tudott maradni. Amikor – akárcsak helyileg – már nem tudott spontán módon olyan méretû »válaszváltozás« létrejönni, amely helyreállította volna az eredeti egyensúlyt, akkor vagy új egyensúly jött létre s vált állandóvá, vagy a pusztulás lett az egyensúly. Erdõirtások sora ezért vezethetett oda, hogy egy táj viszonylag gyors idõ alatt sivataggá változott. Vagy hogy a hegyoldalakról eltûnt a földtakaró és »sziklásodás« következett. Ezek az új egyensúlyi állapotok azután, éppen mert egyensúlyállapotok, csak mesterségesen és óriási erõfeszítésekkel lettek volna megszüntethetõk: a természetes mozgás ezeknek az új helyzeteknek is a fenntartására törekszik”. (Tordai, 1984, 28–29. o.) A fentiek alapján munkahipotézisként megfogalmazzuk: valamely gazdasági régióba sorolható nemzetgazdaság állapotában bekövetkezõ katasztrofális összeomlás akkor idézheti elõ a regionális, illetve a globális környezet állapotának radikális romlását, ha ez a hirtelen rosszabbodás a régióban mutatkozó tendenciákkal teljesen ellentétes irányú. Amennyiben a regresszió általánosan jellemzõ, úgy az átlag „regressziós ráta” – esetleg még hosszabb ideig – nem változik. Ebbõl következik, hogy a régión belül más gazdaság pozíciója átmenetileg még javulhat is. De a közös fejlõdési régión belüli országok közti pozícióromlások, illetve pozícióerõsödések között nincs közvetlen ok-

10 Az ebbõl eredõ veszélyek kiválthatják a nemzetközi közösség fellépését is. Újabban az ilyesfajta beavatkozásokra a II. világháborút követõen már több alkalommal sor került. Nem zárható ki, hogy a globális válság nyomán a „beavatkozásra szoruló” bukott államok (failed states) száma megnövekszik. Bõvebben: Nagy 2007a, 2007b, 2008.

96 okozati összefüggés. Az egyensúlyi átlagra vonatkoztatott pozitív, illetve negatív elmozdulások a globális gazdasági folyamatok közvetítésével alakulnak ki. Más a helyzet, ha a gazdasági összeomlás egy olyan politikai-gazdasági integráció tagját fenyegeti, mint amilyen például az Európai Unió. Az EU-ban jól kidolgozott rendszere van a felzárkóztatásra, kiegyenlítésre hivatott mechanizmusoknak. Még kérdéses azonban, hogy ezek a konjunktúra „béke viszonyaira” kialakított módszerek és eljárások kiállják-e a jelenlegi válság szakítópróbáját.

2. Következtetések Az elõbbiekben kiemelt összefüggések, törvényszerûségek megértése és egymással összhangban történõ alkalmazása számos reform-, illetve válságkezelési ötletet és javaslatot más megvilágításba helyez. Szemléletváltásra leginkább a következõ kérdések vonatkozásában van szükség: l Tudomásul kell venni – mint erre legutóbb Erdõs Tibor is felhívta a figyelmet (Erdõs, 2009a, b) –, hogy válság idején óvatosnak kell lenni a reformok terén. Bizonyos fajta reformok még tovább mélyíthetik a gazdasági válságot. A magam részérõl korábban arra próbáltam ráirányítani a figyelmet, hogy a reformok, amelyek lényegüket tekintve az állami intézmények (az intézmények szervezeti bázisa, a mûködésüket meghatározó jogszabályok, az intézményekkel együttmûködõ emberek értékrendje, viselkedése) átalakítását jelentik, csak hosszabb idõ alatt, megfelelõ társadalmi és finanszírozási támogatással hajthatók végre sikeresen. Válság esetén erre nincs se idõ, se pénz. Bármennyire is csábí-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

l

· ÁPRILIS

tó, elõször „ki kell jönni” a válsághelyzetbõl, azután lehet hozzáfogni a válság-elõidézésben egyébként vétkes, rosszul mûködõ intézmények átalakításához (Nagy, 2009.). Azok a változtatások, amelyeket a különbözõ reform- és válságkezelési javaslatok tartalmaznak, csak akkor érik el hatásukat, ha képesek a fogyasztásban realizált szükségletek struktúrájának kedvezõ irányú változását elõidézni. A probléma ott van, hogy a legtöbb javaslattevõ egyáltalában nem viszi végig a gondolatmenetet az általa javasolt és aggregált mutatókban kifejezett változtatásoktól az objektív társadalmi szükségletek alakulásáig. Ezt még tovább súlyosbítja, hogy az aggregált mutatókra vonatkozó számításaikat nem szimulációs, hanem magyarázó modellek alapján végzik (megjegyzendõ, hogy az általában csak az elemi algebrai összefüggések és a személyi számítógép kezelésére korlátozódó képességeket ilyen szimulációs modellek építése és mûködtetése amúgy is meghaladná). Pusztán csak az aggregált mutatókra alapozó javaslatok azért is sántítanak, mivel egy-egy ilyen aggregátum mögött a fogyasztásban realizált szükségletek nagyon sokféle struktúrája állhat (klasszikus példabeszéd: „ugyan ki lenne képes megmondani, hogy például a mezõgazdasági termelés volumenének másfél százalékos növekedésében mennyi a dísznövény és mennyi a versenyló?”). Nyilvánvaló, hogy a normálállapot-váltás, illetve a katasztrófa elkerülése szempontjából az egy és ugyanazon aggregált mutató (érték) mögött valószínûsíthetõ különbözõ struktúrák korántsem egyenértékûek.

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA l

l

l

A pénzügyi válság kezelése csak tüneti kezelést jelent. A valóságos megoldás a gazdasági válság kezelésétõl remélhetõ. A tüneteket enyhíteni kell, de az erre való törekvés nem vezethet a gazdaság „kimúlásához”. Mivel a pénzügyi mutatók közvetlen és leggyorsabb javulása az állami bevételek és kiadások volumenének, szerkezetének átalakításától remélhetõ, vélelmezhetõen ezért tölti ki a „reformer válságkezelõk” tudatát a nagy elosztórendszerek azonnali átalakítása iránti elkötelezettség11. A válsághelyzetbõl való kitörést nem az intézmények, illetve az intézményi mûködési szabályok, az intézményekkel együttmûködõkre vonatkozó jogszabályok változtatására kell alapozni, hanem a fogyasztásban realizált virtuális szükségletek kedvezõ konstellációjának kialakítására. Azt is mondhatjuk, hogy a siker titka a helyes fejlesztéspolitikában van. A válságból való kilábalás nem a válságkezelõ „guruk”, tanácsadók, ötletelõk, de még csak nem is a kormányok kizárólagos feladata. Össztársadalmi, és emellett széles körû nemzetközi összefogásra van szükség minden, a globális válság által sújtott országban. Ahhoz, hogy a társadalmak tagjai minél szélesebb körben bekapcsolódhassanak a válságkezelésbe, szükség van a válságkezeléssel kapcsolatos ismeretek, tudás társadalmasítására (tudásról akkor beszélünk, ha az ember a rendelkezésére álló információt, ismereteket a problé-

97 mamegoldás érdekében hatékonyan fel is tudja használni). Amennyiben elfogadjuk tehát, hogy a válságkezelés és ezt követõen a normálállapot-váltás leghatékonyabb módja a szinergetikai elvû fejlesztések kibontakoztatása, akkor miért ne kaphatna elõkelõ helyet a fejlesztési intézkedések sorában a válságkezelés információtechnológiai és tudásmenedzsment támogatása feltételeinek megteremtése?12 A fenti felvetések bizonyára sokak számára vitathatók. Egyetlen dolgot viszont bizonyosra vehetünk: valamennyiünknek törekednünk kell a makrogazdasági öszszefüggések jobb megértésére, a makroszintû gondolkodás elsajátítására. Írásomat egy arra vonatkozó példával zárom, hogy milyen összefüggéseket segít megérteni ez a fajta gondolkodásmód. Erdõs Tibor egyik modelljében levezeti, hogy „a költségvetési deficit – nagyságával megegyezõ összegben – növeli a tõkésosztály profitját … a költségvetési deficit miatt növekvõ profit a tõkések értékpapír vagyonának és pénztartalékainak növekedésében testesül meg. Ezek növekménye pontosan egyenlõ a költségvetési deficittel.” (Erdõs, 1983, 29., 31. o.). Azon lehet ugyan vitatkozni, hogy ez a modell mennyire érvényes a jelenlegi gazdasági viszonyokra, de mindenesetre elgondolkodtató az a kérdés, hogy a jelenlegi válsághelyzetben, ahol a tõzsdei részvények és egyes nemzeti valuták árfolyama jelentõsen romlik, milyen szerepe lehet valójában a jegybanki alapkamat magas szinten tartásának.

11 Ennek kapcsán Erdõs Tibor a következõket írja: „A lefogyasztást is kiváltó reformdöntéseket – eltekintve a nyilvánvaló pazarlás felszámolásától – … az élénkülés megindulására kell idõzíteni. Ez azt jelenti, hogy többéves reformprogram esetén az államháztartás lefogyasztásának zöme nem most, hanem inkább a következõ években történhet”. 12 Az ilyesfajta fejlesztésekbõl eredõ, egy konkrétan megvalósítás alatt álló projekthez kapcsolódó elõnyökrõl egy korábbi tanulmányomban (Nagy, 2008) már részletesen beszámoltam.

98

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

Ennek kapcsán ide kívánkozik még Mancur Olson Nemzetek felemelkedése és hanyatlása (The Rise and Decline of Nations) címû, 1982-ben publikált mû-

· ÁPRILIS

vének felidézése. Olson szerint a hanyatlás fõ oka a „gátlástalan, különérdekérvényesítésre törekvõ elosztási koalíciók elszaporodása”.

Irodalom Erdõs T. 1983: Makroszintû profit (gazdasági növekedés-válság), MKKE Közgazdasági Továbbképzõ Intézet, Budapest Erdõs T. 1986: Növekedési ütem, növekedési pálya, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest Erdõs T. 2009: Négy fõ gond, Népszava, 2009. február Erdõs T., 2009: Hangzavar, Népszava, 2009. február 19. 6. oldal Heller Á. 1966: Az aristotelési etika és az antik ethos (Akadémiai Kiadó, Budapest) Kopátsy S. 1986: A termelõerõk relatív fejlettsége, Valóság, 8. szám Kornai J. 1989: A hiány, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, harmadik változatlan utánnyomás. Eredeti megjelenés: 1980. Nagy K. 1993: Adatvédelem, informatikai biztonság, elõadás a HISEC’93 Konferencián, megjelent a konferencia kiadványában, ISBN 963 8431 806 Nagy K. 1997: Tudásközpontok szerepe az információs társadalomban, Elõadás. Elhangzott a Neumann János Számítógéptudományi Társaság Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei szervezte megalakulásának 20. évfordulója alkalmából szervezett szakmai napon (1997. október 30., Tudomány és Technika Háza, Nyíregyháza) Nagy K. 2007a: Slow down of globalisation and the European Security. Tradecraft Review, 2007. Special Issue, ISSN 1785-1181 Nagy K. 2007b: Afghanistan – a buffer state in the age of globalisation. Elõadás a Nemzetközi PRT Konferencián (2007. november 29. Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem), megjelent a konferencia kiadványában. Nagy K. 2008: The added benefits of setting up an Energy Security Centre, Elhangzott a CHISA 2008. Nemzetközi Konferencián Prágában, 2008. augusztus 25., megjelent a konferencia kiadványában ISBN 978-80-02-02052-3. Nagy K. 2009: Reform versus válságkezelés. Európai Tükör 2009/1, ISSN 1416-6151 Nagy K., Karasszon A. 2008.: Aid economies – slack of globalisation. Elõadás a Magyar Hadtudományi Társaság Nemzetközi Konferenciáján (Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, 2008. május 19.). Megjelent a Hadtudomány címû folyóirat 2008/3–4. számában. ISSN 1215-4121 Olson, M. 1982: The Rise and Decline of Nations, Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press. Polányi K. 1986: Fasizmus, demokrácia, ipari társadalom, Társadalomfilozófiai írások (Gondolat, Budapest) Szabó K. 1985: Arányossági elv és érték a modern gazdaság (Akadémiai Kiadó, Budapest) Tordai Z. 1984: A cselekvés hálója (Akadémiai Kiadó, Budapest)

99 SZEMLE CZURIGA ESZTER

A portugál régiók konvergenciája az Európai Unió strukturális támogatásainak tükrében A srukturális politika célja az Európai Unió tagállamai és régiói közötti gazdasági és szociális kohézió erõsítése, valamint a harmonikus fejlõdés biztosítása. A támogatások segítségével az elmaradottabb térségek fejlesztése, a kevésbé fejlett területek felzárkóztatása, valamint a további regionális egyenlõtlenségek kialakulásának megelõzése a cél. Az Európai Unió strukturális politikája tehát az egyes régiók átlaghoz való felzárkóztatása, konvergenciája révén a kohézió megteremtését szolgálja. A cikk azt vizsgálja, hogy mennyiben valósul meg a konvergencia az egyes portugál régiók és az országos átlag között a strukturális támogatások tükrében. A szerzõ a kérdés megválaszolása érdekében vizsgálatához a konvergencia módszertanán túl saját számításokat is használ. Végül a vizsgálat eredményeinek bemutatása mellett a cikk végén ajánlásokat és javaslatokat is megfogalmaz a döntéshozók számára.

1. Bevezetés Egy ország, egy közösség, vagy akár a legkisebb gazdasági egység is arra törekszik, hogy egyenletes fejlõdést biztosítson az abban élõk számára. Ha egy ilyen gazdasági egység, kistérség, régió, ország vagy országok közössége különbözõ fejlettségi szintû térségekkel rendelkezik, akkor megfelelõ fejlesztési politi-

ka híján ez elõbb-utóbb feszültségekhez és az egyenlõtlenségek növekedéséhez vezet. Az egész közösség érdeke tehát, hogy az elmaradottabb térségek, régiók felzárkózzanak a fejlettebbekhez, erõsítve ezzel a közösség belsõ kohézióját. Az Európai Unió mint integrációs közösség különleges szemléleti alapot nyújt az egyes tagországok fejlõdésének vizsgálatához. Egyrészt fontos vizsgálódási alap az egyes EU-tagállamok fejlõdési szintjének mérése az európai uniós átlaghoz képest, másrészt szintén kutatási alapot jelent az egyes régiók országon belüli felzárkózása vagy konvergenciája az országos átlaghoz, azaz az egyes régiók fejlettségi szintjének és az országos átlag különbségének mérése. Portugáliát gyakran a régi kohéziós országok1 egyik mintapéldájaként emlegetik. Az ország fejlõdésében bekövetkezett eredményekben ugyanakkor Portugália egyes régiói nem osztoznak egységesen. Az ország fejlõdése nem folyamatos és nem hozta magával valamennyi régió felzárkózását, egyes esetekben még bizonyos fokú lemaradás is tapasztalható egy-egy idõszakon belül. Portugáliában az Európai Közösségekhez történt csatlakozás után, valamint az elsõ és a második Közösségi Támogatási Keret (KTK) idõszaka alatt jelentõs konvergen-

A cikk kizárólag a szerzõ véleményét tükrözi és semmilyen körülmény között nem tekinthetõ a Bizottság hivatalos álláspontjának. 1 Régi kohéziós országok (1993 és 2004 között): Írország, Görögország, Portugália, Spanyolország.

100 ciafolyamat érvényesült az ország európai fejlettségi átlaghoz történõ felzárkózása terén. Az euró bevezetésével ugyanakkor az ezredfordulót követõen stagnálás következett be, és a folyamat divergenciába hajlott át a harmadik Közösségi Támogatási Keret idején. Ez a folyamat még most sem fordult vissza, s a portugál egy fõre jutó bruttó hazai termék továbbra is jóval az európai uniós átlag alatt van2. Mindez annak ellenére alakult így, hogy Portugália – mint az Európai Unió regionális politikájának3 egyik legnagyobb kedvezményezettje – lassan majdnem negyedszázada kapja a strukturális támogatásokat, amelyek éppen az ország felzárkózását, az országon belüli kohézió megteremtését segítenék elõ. A strukturális alapok 2007-ben megkezdõdött, negyedik támogatási idõszaka alatt Portugália területének nagy része, a lakosság 71,6 százaléka még mindig a legfejletlenebb régiók számára kialakított konvergencia célkitûzés alá tartozik [European Commission Regional Policy, 2006]. A kérdés tehát az, hogy mennyiben valósult meg a konvergencia az egyes portugál régiók és az országos átlag között a strukturális támogatások tükrében. A vizsgálat kiindulópontját az képezte, hogy az Európai Unió strukturális politikájának célkitûzése szerint a támogatások eredményeképpen az egyes régiók közötti fejlõdésbeli különbségek csökkennek. A portugál régiók példáján keresztül arra kívántam rámutatni, hogy ez a célkitûzés nem mindig valósul meg, vagyis a strukturális alapok eredményei révén nem minden esetben csökkennek a

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

régiók közötti fejlõdésbeli különbségek, így nem mindig valósul meg az egyes régiók közötti konvergencia. A vizsgálat célja az volt, hogy feltárja az összefüggéseket a portugál régiók fejlõdése és a strukturális támogatások között. A régiók fejlõdésének vizsgálatához a konvergencia módszertanát, illetve saját számításokat használtam. Az egyes régiók fejlõdése jól szemléltethetõ a régiók egy fõre jutó GDP-jének országos átlaghoz képest mért közeledésével vagy távolodásával, azaz konvergenciájával vagy divergenciájával. Ezzel párhuzamosan vizsgálva az egyes régiók által felhasznált európai uniós támogatásokat, bizonyos következtetéseket vonhatunk le a támogatások felhasználásával és a régiók fejlõdési pályájával összefüggésben.

2. A konvergencia elmélete A konvergenciának mint fogalomnak az általános használata és megjelenése gazdasági jellegû írásokban tipikus jelenség volt a kilencvenes években. Ez azzal magyarázható, hogy az eurózónához való csatlakozással összefüggésben sok szó esett a konvergenciáról. Az Európai Unióról szóló Szerzõdés ugyanis a tagságra aspiráló tagállamok számára bizonyos jogi követelményekhez, az ún. konvergenciakritériumokhoz köti a gazdasági és monetáris unióhoz való csatlakozást. A fogalom használata során különbséget kell tenni a nominális konvergencia és a reálkonvergencia között. A nominális konvergenciát a gazdasági és monetáris uniós tagsággal összefüggésben szoktuk

2 Az egy fõre jutó GDP az EU-átlag 74,6 százaléka volt 2007-ben. 3 A cikkben szinonimaként használom a regionális politika, a strukturális politika és a kohéziós politika kifejezéseket.

SZEMLE

emlegetni. Míg a nominális konvergencia bizonyos nominális mutatók – ár- vagy kamatszint – közeledését jelenti, addig a reálkonvergencia a reálgazdaság egyes változói segítségével mérhetõ, így általában az egy fõre jutó GDP, a termelékenység vagy a reálbérszint vonatkozásában használható [Szörfi, 2004]. A reálkonvergencia tehát nem a gazdasági és monetáris unióba való bekerülés feltételrendszerérõl szól, hanem például egy-egy országra vagy régiócsoportra vonatkoztatva általában az egyik országban vagy régióban élõ állampolgárok jólétének, életminõségének közeledését jelenti a csoport többi fejlettebb országához vagy régiójához. A reálkonvergenciát általában felfelé ívelõ, pozitív tendenciaként értelmezzük, amely az elmaradottabb térségek relatív felzárkózásán keresztül valósul meg. A reálkonvergencia folyamata révén tehát csökkennek a gazdasági, valamint szociális eltérésekbõl adódó egyenlõtlenségek [European Commission, 2003]. A konvergenciafolyamatok aszimmetrikus párját, azaz az egyes országok, régiók relatív távolodását a fejlettebb régióktól divergenciának hívjuk. A következõkben ismertetem a szakirodalom által megkülönböztetett három konvergenciatípust. Szigma konvergenciáról beszélhetünk abban az esetben, ha egy változó (például az egy fõre jutó jövedelem) értékeinek átlagtól való eltérései (szóródásai) csökkennek a vizsgált idõszakon belül. Az elnevezés onnan ered, hogy ezt a statisztikából vett standard eltéréssel szokták kiszámolni,4 amelynek jele szigma (σ), a görög ábécé egyik betûjele [Barradas–

101 Lopes, 2007]. A standard eltérés egy érték statisztikai szórásának leggyakoribb mérõeszköze, amely egy adathalmaz értékei szórásának mértékét jelenti. Amennyiben az adathalmaz sok értéke áll közel az átlaghoz, akkor alacsony standard eltérésrõl beszélünk, míg magas standard eltérés esetén az adathalmaz sok pontja van messze az átlagtól. Szigma konvergencia esetén tehát egy változó értékei egyre közelebb kerülnek az átlaghoz, vagyis a standard eltérés csökkenésével nõ a konvergencia, azaz csökkennek az egyenlõtlenségek az egyes régiók között. Abszolút béta konvergenciának nevezzük azt az esetet, amikor egy változó valamennyi értéke egy egyensúlyi értékhez közelít. A béta konvergencia egy változó kiinduló állapotának egy fõre jutó adatai és a változó növekedési üteme közötti korrelációt (jele: β) mutatja be [Forman, 2000]. A béta konvergencia például egy adott évbeni egy fõre jutó jövedelmet viszonyít ugyanennek a változónak az átlagos éves növekedési rátájához. Abszolút béta konvergencia lehetséges abban az esetben például, amikor a nagyobb növekedési rátát produkáló fejletlenebb régiók és az alacsonyabb növekedéssel bíró fejlettebb régiók is ugyanahhoz az egyensúlyi értékhez konvergálnak, s hosszú távon a fejletlenebb régiók utolérik a fejlettebb régiók egy fõre jutó GDP szintjét. Az abszolút béta konvergencia felfogása a neoklasszikus modellbõl ered, ahol a csökkenõ hozadék elve, a tõke csökkenõ határhozadéka, valamint a technológiai fejlõdés exogén jellege a meghatározó feltételek. Az egyes

4 A statisztikában használt szórás vagy standard eltérés, az átlagtól vett eltérések négyzetes átlagát jelenti. Azt mutatja, hogy az egyes változók átlagosan mennyivel térnek el a számtani átlagtól [Hunyadi–Mundruczó–Vita, 2000].

102 régiók fejlõdésük elõrehaladásával egyre csökkenõ arányban növekednek, amely hosszú távon egyensúlyi állapothoz (steady state)5 vezet [Barradas–Lopes, 2007]. A definíció abból a feltételezésbõl indul ki, hogy a regionális gazdaságok hasonló jellemzõkkel rendelkeznek. A feltételes béta konvergencia megközelítése már elhagyja a regionális gazdasági struktúrák azonosságának feltételét, és összeegyeztethetõ az egyes régiók között meglévõ tényezõbeli, természeti, gazdasági és társadalmi különbségekkel [Barro–Sala-i-Martin, 1992]. Feltételes béta konvergencia esetén valamennyi regionális gazdaság a saját egyensúlyi értékéhez közelít, és nem egy közös egyensúlyi állapot felé. A konvergencia valamennyi típusa az egyensúlyi állapottól való eltérést mér, s mivel ahogy növekszik a konvergencia, csökken az egyensúlyi értéktõl való eltérés, ezért konvergencia esetén az együttható értéke mindig negatív, azaz β<0 és σ<0. A különbözõ konvergenciatípusok között fennállhat bizonyos kapcsolat. Például létezhet béta konvergencia és szigma konvergencia együtt, azonban a béta konvergencia szükséges, de nem elegendõ feltétele a szigma konvergencia kialakulásának [Young et al, 2007]. A gyengébb régióknak a béta konvergencia teljesüléséhez gyorsabban kell növekedniük, mint az erõsebbeknek, de ettõl még az egyes értékek szóródása megmaradhat, ugyanis a régiók felzárkózása nem garantált. Tehát létezhet béta konvergencia szigma konvergencia nélkül, a fordított helyzet azonban nem lehetséges [Ederveen et al, 2002].

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

3. Szigma és béta konvergencia Portugáliában Az EK-csatlakozást követõ tíz évben Portugália egy fõre jutó GDP-jének országon belüli szórása csökkent, a csatlakozás utáni években mind a szigma, mind pedig a béta konvergencia megfigyelhetõ volt az országban [Éltetõ–Demendy, 2002]. A regionális egyenlõtlenséget mutató index az 1986-ban mért 16,2-es értékrõl 1996-ra 13,1-re csökkent. Ez a trend ellentétes volt a többi EK-tagállam trendjével,6 amelyek egy fõre jutó GDPjének országon belüli szórása ugyanebben az idõszakban növekedett. Portugáliában tehát 1986 és 1996 között csökkentek a regionális egyenlõtlenségek, amely fõként a munkaerõ mobilitásának és a bérek rugalmasságának volt köszönhetõ. Elemzések szerint a jó közlekedési és telekommunikációs infrastruktúrával való ellátottság szintén pozitívan járult hozzá a feltételes béta konvergencia kialakulásához [Pontes, 2000]. 3.1. Szigma konvergencia

A portugál NUTS III régiók egy fõre jutó GDP-jének országos átlaghoz képest vett szórását ábrázolja a szigma konvergenciamutatóval az 1. ábra. A mérés az 1991 és 2003 közötti idõszakot vette alapul a NUTS III régiók egy fõre vetített GDP-je szórási együtthatójának mérésére. Az 1. ábra alapján három különbözõ szakaszt lehet megkülönböztetni a régiók egy fõre számított GDP-je szigma konvergenciájának alakulásában. Az elsõ szakaszban 1991 és 1994 között az együtt-

5 A steady state olyan egyensúlyi állapot, amely a régió gazdasági szerkezete mellett hosszú távon fenntartható növekedést eredményez [Barradas–Lopes, 2007]. 6 Portugália mellett a másik kivétel az európai trend alól az Egyesült Királyság.

103

SZEMLE Szórási együttható 0,30

0,25

0,20

0,15

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Forrás: Observatório do QCA III, 2007. 1. ábra. A portugál NUTS III régiók egy fõre jutó GDP-jének szigma konvergenciája

ható (standard eltérés) csökkenését figyelhetjük meg, amely azt jelenti, hogy az egyes értékek átlagtól való eltérései csökkenõ tendenciát mutatnak. Ebben az idõszakban tehát a regionális szigma konvergencia növekedett. A második idõszakban, 1994 és 1997 között növekedett a standard eltérések értéke, ebbõl következõen a második idõszakban csökkent a szigma konvergencia az egyes régiók között, azaz az egyes régiók egy fõre jutó GDP-je divergált az országos átlagtól. Végül a harmadik idõszakban 1997 és 2003 között a regionális konvergencia enyhe stabilizálódása jelentkezett. 3.2. Béta konvergencia

A 2. ábra a feltételes béta konvergencia alakulását mutatja az egyes NUTS III régiók 1991-es évi, egy fõre jutó GDP szintjének az éves átlagos növekedési arányaihoz való viszonyulásán keresztül, 1991 és 2003 között.

A vizsgált idõszakban mérsékelt negatív korrelációt tapasztalhatunk az 1991es egy fõre jutó GDP-k és az 1991 és 2003 közötti idõszak egy fõre vetített GDP-növekedési rátái között, vagyis azok a régiók, amelyek 1991-ben alacsonyabb egy fõre jutó GDP-vel rendelkeztek, nagyobb növekedést tapasztaltak az 1991–2003-as idõszakban, mint a magasabb kezdeti egy fõre számítható GDPvel rendelkezõ régiók [Observatório do QCA III, 2007]. A számítások alapján tehát a portugál régiók a feltételes béta konvergencia mentén haladva a kiegyenlítõdés felé tartanak. A szigma és a béta konvergencia számítások alapján összességében azt mondhatjuk, hogy a portugál régiók közötti különbségek kiegyenlítõdése – az egy fõre jutó GDP-n keresztül mérve – jó irányban halad, de még nem stabil. Megállapítható tehát, hogy jelenleg a portugál régiók között enyhe fokú béta konvergencia áll fenn, a régiók átlagtól

104 Egy fõre jutó átlagos növekedési ráta (1991–2003)

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

10%

9%

8%

7%

6%

5%

y=0,0001x+0,0796 R1=0,1097

40

60

80 100 120 140 Egy fõre jutó GDP 1991-ben, PT=100

160

180

Forrás: Observatório do QCA III, 2007. 2. ábra. A portugál NUTS III régiók egy fõre jutó GDP-je és éves átlagos növekedése

való eltérése azonban nem csökken, vagyis nincs szigma konvergencia közöttük. A regionális konvergencia folyamatának kiindulópontját az egyes régiók kezdeti gazdasági szerkezetei és feltételei képezik, így nagy szerepe van a konvergencia kialakításában a gazdasági szerkezet átalakításáról és a kezdeti feltételek változtatásáról döntõ gazdaságpolitikáknak [Barradas–Lopes, 2007]. Következésképpen továbbra is szükség van a regionális különbségek leküzdését célzó közpolitikák beavatkozására, és a Nemzeti Stratégiai Referencia Kereten (NSRK) és annak operatív programjain keresztül megvalósított beruházásokra.

4. Saját számítások a portugál régiók fejlődésének vizsgálatára A kutatásom célkitûzéseinek megvalósításához saját vizsgálatot is végeztem, amelynek során az egyes portugál régiók konvergenciájának alakulását a strukturá-

lis alapokkal összefüggésben elemeztem. Összevetettem az egyes régiók KTK-n keresztül érkezõ össztámogatásait és egy fõre bontott támogatásait a régiók egy fõre jutó regionális GDP-jének alakulásával. A fejlettség, illetve elmaradottság legáltalánosabban használt mutatója az egy fõre jutó bruttó hazai termék vagy az egy fõre jutó bruttó nemzeti jövedelem. Az elemzésekben leggyakrabban a vásárlóerõ-paritáson számolt egy fõre jutó GDPt használják a kohézió és a konvergencia fõ mutatószámaként [Szentes, 2005]. Ezt a mutatót veszik az egyes régiók közötti összehasonlítás alapjául is [Eurostat, 2006]. Az egyes régiók GDP-jének növekedése, avagy az értékek átlaghoz való közeledése az egyes régiók közötti konvergenciára utal. A regionális GDPhez a portugál Országos Statisztikai Intézet adatai alapján az egyes régiók 1995 és 2006 közötti idõszakra vetített, egy fõre jutó bruttó hazai termékeinek országos átlaghoz viszonyított százalékos értékeit vettem alapul. A 2006-ra vonatkozó értékek becslések.

105

SZEMLE

A strukturális támogatásokhoz pedig a strukturális alapok nyújtotta össztámogatásokat (közösségi, nemzeti és magán) és ezek egy fõre lebontott értékeit vettem figyelembe. Az országos, horizontális operatív programok esetében a régiókra bontott indikatív adatokat, a regionális operatív programok (ROP) esetében pedig az adott régióra vonatkozó ROP-támogatások értékét vizsgáltam. A Közösségi Támogatási Keretek támogatásainak régiókra bontott indikatív felosztása egyfajta jelzést ad arról, hogy milyen nagyságrendû fejlõdést akartak a döntéshozók elérni az egyes régiókban. A vizsgálat során a II. és a III. Közösségi Támogatási Keret régiókra bontott támogatásait vettem alapul, ugyanis az I. KTK idejére visszanyúló, egy fõre vetített regionális GDP-értékek nem álltak rendelkezésre, így arra az idõszakra nem lehetett megvalósítani az összehasonlítást. A régiókra bontott támogatások adatait vizsgáltam egyrészt összértéken, az országos mennyiség százalékos arányában,

másrészt egy fõre jutó értéken, amely jelentõsen más nézõpontba helyezi a régiók rangsorát. Az egy fõre számított regionális támogatások adatait az egyes régiók össztámogatásának regionális népességgel történõ elosztásával nyertem. A II. KTK esetében az 1994-es népességi adatokkal, a III. KTK esetében pedig a 2000-ben mért népességi adatokkal osztottam el a strukturális támogatások összegét. Természetesen ez a vizsgálat meglehetõsen szûken értelmezett, hiszen az egyes régiók fejlõdése sok más tényezõtõl is függ a strukturális alapokon túl. A jelen vizsgálat keretei azonban nem adnak lehetõséget valamennyi fejlõdést meghatározó szempont figyelembevételére, ennek megfelelõen tehát a fentiek alapján szûkítettem le az elemzést. Saját számításaim során tehát a portugál NUTS II régiók országos átlaghoz viszonyított egy fõre jutó GDP-jét vetettem össze a II. KTK-n és a III. KTK-n keresztül kapott támogatásokkal, abszolút nagyságban és egy fõre lebontva. Az ösz-

1. táblázat. A portugál NUTS II régiók egy fõre jutó GDP-je 1995 és 2005 között az országos átlag százalékában Lisszabon és Tejo Alentejo völgye

2008-as árakon

Algarve

Azori szigetek

Madeira

Portugália

93 89

105 103

79 81

89 100

100 100

3 142 140

–4 90 95

–2 103 106

2 80 90

11 113 128

– 100 100

1

–2

5

3

10

15

–

0

2

2

1

11

39

–

Régió

Norte

Centro

1995 1999 Változás 1995–1999 %pont 2000 2006 (e) Változás 2000–2006, %pont Változás 1995–2006, %pont

85 83

85 85

138 141

–2 81 80

0 84 85

–1

–5

Forrás: INE, 2008. (e)=elõrejelzés.

106

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

OP Norte OP Centro OP Lisszabon és Tejo völgye OP Alentejo OP Algarve OP Azori szigetek OP Madeira Nem regionalizálható Összes

III. KTK

Arányok

2000– 2006 Euró

III. KTK per fõ 2000– 2006 Euró

Rangsor

II. KTK per fõ 1994– 1999 ECU

Rangsor

1994– 1999 ECU

Arányok

Rangsor

II. KTK

Rangsor

2. táblázat. A II. és a III. KTK által nyújtott támogatások indikatív megoszlása

7.798.344.000 29,23% 1. 2.210,55 6. 15.269.624.639 38,06% 1. 4.216,72 5. 4.840.172.000 18,14% 3. 2.130,98 7. 8.737.747.138 21,78% 2. 3.778,66 6. 7.316.324.000 27,42% 2. 2.829,53 5. 6.441.870.229 16,06% 3. 2.437,10 7. 2.299.292.000 8,62% 4. 2.992,05 4. 4.152.066.170 10,35% 4. 5.430,00 4. 1.257.451.000 4,71% 5. 3.634,57 2. 2.212.881.802 5,52% 5. 5.887,81 3. 1.007.858.000 3,78% 6. 4.213,33 1. 1.687.600.308 4,21%

6. 7.114,37 1.

912.278.000 3,42% 7. 3.618,43 3. 1.619.069.510 4,04% 7. 6.733,30 2. 1.246.475 4,67% – 1.246.475 – 26.678.194.000

–

–

100% – 2.670,33 – 40.120.859.796 100%

–

–

–

–

3.935,34

–

Forrás: II. KTK és III. KTK, valamint Eurostat alapján saját számítások.

szehasonlításhoz használt adatokat az 1. és a 2. táblázatban foglaltam össze. A strukturális támogatások programozási idõszakainak megfelelõen a regionális GDP-k értékeinek vizsgálatát a támogatási idõszakok kezdetéhez igazítottam.7 Az 1994–1999-es idõszak alatt abszolút mértékben Norte régió kapta a legtöbb támogatást a II. KTK-n keresztül (az összes támogatás majdnem egyharmadát). Ez az összeg az 1995-ben mért, országosan alacsony egy fõre jutó regionális GDP-szintje miatt indokolt is volt. Amennyiben azonban az egy fõre vetített strukturális támogatásokat veszszük figyelembe, Norte régió csak a hatodik volt a hét régió nagyságrendi sorrendjében. A támogatások ellenére Norte régió 1999-ben mért GDP-je a programozási idõszak végére két százalékponttal csökkent, emiatt 2000-re továbbra is az egyik legszegényebb portugál régiónak számított. A II. KTK idõszaka alatt

összértéken a harmadik legtöbb támogatást a régiók fejlettségi sorrendjében az utolsók között lévõ Centro kapta. Az egy fõre jutó támogatások tekintetében ugyanakkor Centro régió a legkevesebb támogatási összegben részesült. Bizonyára ennek is köszönhetõ az, hogy az idõszak végére a régió GDP-szintje változatlan maradt. 1994 és 1999 között Lisszabon és Tejo völgye – országosan kiemelkedõ fejlettsége ellenére – a II. KTK támogatásaiból majdnem olyan magas összeget kapott, mint az egyik legszegényebb, Norte régió. Lisszabon és Tejo völgye az össztámogatások 27,42 százalékában részesült, az egy fõre számított támogatások nagyságát illetõen azonban csak az ötödik helyen állt a régiók sorrendjében. A fõvárost körülölelõ régiónak az idõszak végére további 3 százalékponttal sikerült növelni regionális GDP-jét. Alentejo, bár a II. KTK össztámogatásainak 9 százalékában részesült,

7 A regionális egy fõre jutó GDP-adatok csak 1995-ig visszamenõen álltak rendelkezésre.

SZEMLE

egy fõre jutó regionális GDP-szintje 1995 és 1999 között 4 százalékpontot romlott. Ezzel párhuzamosan Madeira – amely a II. KTK idõszakában a legalacsonyabb, mintegy 3,5 százalékos össztámogatásban részesült – az idõszak végére 11 százalékpontot emelve a regionális GDP-szintjén, megelõzte Alentejót az egy fõre jutó regionális GDP alapján mért fejlettségi rangsorban. Itt szükséges megjegyezni, hogy az egy fõre vetített támogatási összegek összehasonlítása alapján viszont Maderia részesedett nagyobb összegben, mint Alentejo. További érdekes megfigyelés, hogy az 1995ös GDP-adatok alapján második legfejlettebb régiónak számító Algarve hasonló abszolút nagyságú támogatásban részesedett, mint az 1995-ben legfejletlenebb Azori-szigetek autonóm régió, mégis, 1995-höz képest a támogatási idõszak végére (1999-re) 2 százalékponttal rosszabb egy fõre jutó regionális GDP-t produkált, míg az Azori-szigetek az 1995-ben mért értékhez képest 2 százalékpontot javított ezen a mutatón. A II. KTK idõszaka alatt az Azori-szigetek az egy fõre jutó támogatás alapján ugyanakkor a legmagasabb összeget kapta Portugália régiói között, nem sokkal utána következett Algarve. Az 1994–1999-es idõszak régiókra bontott strukturális támogatásainak a regionális egy fõre jutó GDP-vel történt összevetése eredményeképpen egyrészt megállapítható, hogy a II. KTK támogatásai még nem koncentráltak eléggé a regionális különbségek csökkentésére, hiszen sem a támogatások összértéke, sem pedig az egy fõre vett nagysága nem követte szorosan az egyes régiók fejlettségi szintjét. Az egy fõre jutó regionális GDP alapján legfejlettebb Lisszabon és Tejo völgye régió majdnem ugyanolyan

107 magas támogatási összegben részesült, mint a második legfejletlenebb Norte régió, az egy fõre jutó támogatást tekintve pedig meg is elõzte azt. Az 1994 és 1999 közötti fejlettségi rangsorban legutolsó helyen álló Azori-szigetek is ugyanannyi össztámogatást kapott, mint a második legfejlettebb Algarve, és az egy fõre jutó támogatások terén sem volt túl nagy különbség az egymástól fejlettségben távol álló két régió részesedése között. Az adatok elemzésébõl másrészt megállapítható, hogy nincs különösebb korreláció a támogatások összes vagy egy fõre jutó értéke és a regionális GDPszint változása között. 1994 és 1999 között találunk olyan régiókat, ahol a magas egy fõre számított vagy magas össztámogatás ellenére a régiók egy fõre jutó regionális GDP-je alig, vagy egyáltalán nem emelkedett; illetve vannak olyan régiók is, ahol az alacsony egy fõre jutó vagy alacsony össztámogatás ellenére a régiók egy fõre vett regionális GDP-je növekedett az idõszak végére. Mindezek alapján megállapítható, hogy a strukturális támogatások ellenére az 1995 és 2000 közötti idõszakra vonatkozóan divergencia jellemzõ az egyes portugál régiók egy fõre jutó GDP-szintjére. Egyedül Madeira közelítette meg az országos átlagot e tekintetben; Norte, Alentejo és Algarve régiók divergáltak attól; Centro régió stagnált, az Azori-szigetek minimálisan közeledett az országos átlaghoz, Lisszabon és Tejo völgye régió pedig a felett teljesített. A 2000–2006-os idõszakot tekintve a III. KTK-n keresztül érkezõ legmagasabb össztámogatást (majdnem 40 százalékot) ismét Norte régió kapta, amely 2000-ben az egyik legalacsonyabb egy fõre jutó regionális GDP-vel rendelkezett. Ha azonban a Norte régiónak juttatott egy fõre

108 vetített támogatásokat vesszük alapul, akkor csak az ötödik helyen állt a régiók közötti rangsorban. A támogatások magas összaránya ellenére azonban a támogatási idõszak végére GDP-je egy százalékpontot csökkent a 2000-ben mért értékhez képest. Így a két támogatási idõszak összességét tekintve Norte régió GDP-je az 1995-ben mért 85 százalékos értékhez képest 2006-ra 80 százalékra csökkent. Összértéken a második legmagasabb támogatási összeget a III. KTK idõszaka alatt Centro régió kapta, amely 2000-ben az országos átlaghoz képest a 3. legalacsonyabb regionális GDP-vel (84 százalék) rendelkezett. Az össztámogatás mintegy 22 százaléka felett diszponáló régióban azonban a III. KTK idején az egy fõre jutó támogatás a második legalacsonyabb volt. GDP-je a támogatási idõszak végére csak egy százalékponttal emelkedett, s az 1995 és 2006 közötti idõszakban a 85 százalékos érték körül stagnált. Az elõzõ idõszakhoz képest kevesebb egy fõre számított támogatást kapott Lissszabon és Tejo völgye régió, az országon belül a legutolsó helyre kerülve ezzel a hét régió egy fõre vetített támogatási sorrendjében, abszolút nagyságban mérve azonban 2000 és 2006 között a harmadik legtöbb támogatást kapta. Mindemellett a programozási idõszak végére a régió GDP-je a 2000-ben mért értékhez képest két százalékponttal csökkent, a két támogatási idõszak vonatkozásában pedig az 1995-ös 138 százalékos szintrõl 2006-ra csak 2 százalékkal emelkedett. A másik két szárazföldi régió, Alentejo és Algarve a III. KTK idõszaka alatt – a támogatások abszolút nagyságát véve – sorrendben 10,35, illetve 5,52 százalékkal rendelkeztek, s GDP-jük 5, illetve 3 százalékponttal emelkedett a támogatási idõszak végére. Bár a támoga-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

tások összértékét tekintve Alentejo régió megelõzi Algarve-t, az egy fõre jutó támogatások terén fordított helyzet áll fenn, Algarve a harmadik, míg Alentejo csak a negyedik volt e tekintetben 2000 és 2006 között. Az 1995 és 2006 közötti idõszak vonatkozásában a két régió GDP-je enyhén emelkedett. Érdemes megfigyelni a két tengerentúli régió mutatószámait. Az Azori-szigetek 2000-ben a legfejletlenebb régió volt, mégis, a 2000–2006-os támogatási idõszak végére 10 százalékponttal javult az egy fõre jutó GDP-je. Ezt a teljesítményt valószínûleg azzal tudta elérni, hogy a III. KTK egy fõre vett támogatásaiból is a legnagyobb mértékben részesedett. Abszolút mennyiségben számolva ugyanakkor az autonóm régió csak a második legalacsonyabb összeg felett rendelkezett. A másik tengerentúli régió, Madeira esete szintén pozitív példaként szolgálhat a támogatások eredményes felhasználására, mert a III. KTK egy fõre jutó támogatásaiból a második legmagasabb összegben részesült, s ennek hatása az egy fõre jutó GDPjének emelkedésében is megmutatkozott: a 2000-ben mért 113 százalékos szintrõl 2006-ra az országos átlag 128 százalékára emelkedett. Madeira régió az 1995 és 2006 közötti két támogatási idõszak során a legmagasabb, 39 százalékpontos növekedést ért el az országos átlaghoz viszonyított regionális GDP változásában. Bár az Európai Unió kohéziós politikájának támogatásai igyekeztek igazodni a regionális különbségekhez és ezzel hozzájárulni azok csökkentéséhez, a III. KTK idején, a 2000–2006-os támogatási idõszakban vizsgált értékek alapján megállapítható, hogy nincs szoros korreláció a támogatások nagysága és a regionális GDP bõvülése között. Egyedül a két autonóm régió esetében igazolható egyértelmûen

SZEMLE

pozitív trend a strukturális támogatások és az egy fõre jutó GDP növekedése között. A fenti elemzésbõl egy másik következtetés is levonható: mindkét támogatási idõszakban az alacsony fejlettségi szintû régiók (Norte, Centro) a fejlettebb régiókhoz képest alacsonyabb egy fõre vetített támogatást kaptak, ami egyáltalán nem a fejlettségi különbségek csökkentésének célkitûzését igazolja. Az 1994–2006-os idõszak összességét tekintve megállapítható, hogy a strukturális támogatások regionális megoszlása nem követte szorosan az egyes régiók fejlettségi szintjeit. Továbbá az 1994 és 1999, valamint a 2000 és 2006 közötti támogatási idõszakokban nem mutatkozott olyan egyértelmû trend, amely szerint a regionális GDP a strukturális támogatások mértéke alapján közeledne az országos átlaghoz. Számításaim alapján megállapítható, hogy a regionális GDP változása nem követi tisztán a strukturális alapok támogatásainak mértékét, vagyis egyéb tényezõk (kiinduló fejlettségi szint, gazdasági ciklusok, konjunktúra ciklusok stb.) olyan mértékben befolyásolhatják az egyes régiók fejlõdését, hogy azok tisztán strukturális támogatások hatására elért fejlõdése nem állapítható meg. A fentiekbõl tehát az a következtetés vonható le, hogy kizárólag a strukturális alapok hatására a portugál régiók között nem feltétlenül alakult ki konvergencia.

5. Eredmények, ajánlások, javaslatok – különös tekintettel Magyarország érdekeire A kohéziós országokban, így Portugáliában is nagy kihívásnak számít, hogy az elmaradott régiók különbözõ gondjait

109 egy olyan országban kell megoldani, ahol – nyugat-európai mércével mérve – maga az ország egésze sem teljesen fejlett. Emiatt bizonyos ellentmondások és feszültségek keletkezhetnek a nemzeti növekedés és a regionális felzárkóztatás céljai között [Illés, 2003]. A döntéshozók számára a feladat tehát az, hogy megtalálják az egyensúlyt az ország versenyképességének növelése és a regionális felzárkóztatás között. Illés szerint a legtöbb ilyen kihívás elõtt álló ország – köztük Portugália is – ezt úgy oldotta meg, hogy a nemzeti szintû gazdasági fejlõdésre helyezett különös súlyt, és kisebb fontosságot tulajdonított a regionális kiegyenlítõdésnek. Az Európai Unió által nyújtott támogatások jelentõs forrásokhoz juttatták Portugália régióit. A strukturális alapok közül kétségkívül az Európai Regionális Fejlesztési Alapon keresztül biztosították a legnagyobb összegû támogatásokat a régiók számára. Annak ellenére, hogy Portugália fejlõdési pályája az 1986-os csatlakozástól az ezredfordulóig közelített az uniós átlaghoz, a növekedés nem egyenletesen oszlott meg a portugál NUTS II régiók között. Az országon belüli regionális növekedési pályák aszimmetrikusak voltak már ebben az idõszakban is [Torres et al, 2004]. Bár a strukturális alapok egyik alapvetõ célkitûzése a tagállamok régiói közötti regionális különbségek csökkentése, Portugáliában az egyes régiók fejlettségi szintje jelenleg is divergenciát mutat. Hasznos lehet, ha megfigyeljük az egyes portugál régiók besorolásának változását az egyes támogatási idõszakokban. Az 1986-os csatlakozástól kezdõdõen egészen 2000-ig, a második közösségi támogatási idõszak végéig, Portugália egésze a legfejletlenebb régiókat magá-

110 ban foglaló elsõ célkitûzés alá tartozott. 2000 és 2006 között ez alól csak Lisszabon és Tejo völgye régió volt kivétel, amely fejlettségi szintje miatt már csak átmeneti támogatásban részesült az elsõ célkitûzés támogatásaiból, a többi portugál régió továbbra is az elsõ célkitûzés alá tartozott. A jelenlegi, negyedik támogatási ciklusban Portugália hét régiója közül négy még mindig a legfejletlenebb régiók számára kialakított konvergencia célkitûzés alá sorolható. Mindez azt mutatja, hogy a jelentõs regionális támogatások ellenére sem sikerült kiemelni a portugál régiók többségét a legfejletlenebb európai régiók csoportjából. A vizsgálat kérdésével kapcsolatos forráselemzésbõl, szigma és béta számításokból, valamint saját számításaimból adódóan igazoltnak látom a vizsgálat hipotézisét, vagyis, hogy a strukturális támogatások nyomán nem minden idõszakban, illetve nem mindig a támogatások arányában vagy azok hatására valósult meg a konvergencia az egyes portugál régiók között. Ily módon az Európai Unió regionális politikájának az a célkitûzése, miszerint a támogatások eredményeképpen az egyes régiók között meglévõ fejlõdésbeli különbségek csökkennek, a portugál régiók esetében nem valósult meg teljes mértékben. A fentiekbõl tehát megállapítható, hogy a portugál régiók konvergenciájának lassulása vagy elmaradása, illetve a portugál gazdaság egészének ezredfordulótól kezdve tartó európai uniós átlagtól való divergálása együtt létezik a strukturális alapok nagy mennyiségû támogatásával. A strukturális támogatásokhoz való hozzáférés és a gazdasági teljesítõképesség csökkenése között húzódó

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

aszimmetria azt bizonyítja, hogy a korábbi konvergenciát elõsegítõ folyamatok hatékonysága elveszett. Következésképpen nem elégségesek a programozási feladatok, a stratégiai és irányítási modellek, valamint a megvalósított projektek kapacitásai ahhoz, hogy biztosítsák a portugál gazdaság és régiók pozitív teljesítményét, valamint strukturális igazodását a kedvezõtlen globális gazdasági környezethez és versenyfeltételekhez. Végezetül a portugál tapasztalatok és megoldások alapján olyan általános ajánlásokat és javaslatokat próbálok tenni, amelyek a portugál és a magyar döntéshozók számára hasznosítható lehet a strukturális alapok felhasználása során. Teszem ezt azért, mert úgy gondolom, hogy a Portugália és Magyarország között meglévõ különbségek ellenére számos olyan hasonlóság van a két ország között8, amelyek alapján a portugál tapasztalatok a magyar támogatásfelhasználás javára válhatnak. Az egyes hasznosítható tapasztalatokat a következõ pontokban foglalom össze: 1. Portugália EU-átlaghoz történõ felzárkózási folyamatának tapasztalatai alapján megállapítható, hogy a termelékenység és a versenyképesség javítására irányuló gazdaságpolitika nélkül a konvergencia folyamata visszafordítható, és helyét a divergencia veszi át [Pimpão, 2003]. A portugál gazdaság reálkonvergenciájának visszanyerése érdekében a fenntartható növekedést, a versenyképességet és a termelékenységet szolgáló fejlesztési stratégiára van szükség. A kibõvült Európai Unióban a 2007 és 2013 közötti idõszakot átfogó NSRK talán az utolsó támogatási idõszak, amikor Portugália

8 A két ország mérete, lélekszáma, centralizált regionális politikai irányítás és 7 NUTS II régió.

111

SZEMLE

jelentékeny külsõ segítséget kaphat a belsõ növekedési potenciáljának megszilárdítására [OECD, 2008]. Az Európai Unióhoz az ötödik bõvítési körben (2004-ben és 2007-ben) csatlakozott tagállamok olcsóbb és magasabban képzett munkaerõt kínálnak, s ezzel kell felvennie a versenyt Portugáliának, amely az EU legrosszabbnak minõsített munkaerejével rendelkezik [Magone, 2004]. Az oktatási rendszer reformján keresztül van tehát esély egy versenyképesebb Portugália létrehozására. A külsõ versenyképesség szempontjából a fõ probléma az innováció, a kutatási és technológiai befektetések hiánya a portugál gazdaságban. Ehhez elengedhetetlenül szükséges a jövõben a portugál gazdaság termelékenységének fellendítése, különösen a magánszektor innovatív megközelítésén keresztül. A portugál NSRK választ kínál a gazdaság elõtt álló kihívásokra és a támogatások felhasználását a gazdaság problémáinak megoldása irányába tereli. 2. A támogatási stratégia meghatározásakor fontos, hogy a versenyképesség és a kohézió közötti megfelelõ egyensúly létrejöjjön, ezért az ország külsõ versenyképessége és felzárkózása mellett a belsõ egyensúlytalanságok felszámolásá-

ra is törekedni kell. A portugál NSRK regionális operatív programokon keresztül nyújtott támogatásai nagyarányú összegeket fordítanak a két legfejletlenebb régió (Norte és Centro) fejlesztésére, és a támogatási összegek nagyrészt követik az egyes régiók 2006-ban mért fejlettségi színvonalának sorrendjét. A regionális aszimmetriák kezelését a strukturális támogatási összegek olyan elosztása révén lehet elérni, amely a régiók országon belüli fejlettségi szintjének sorrendjét is figyelembe veszi az egyéb célkitûzések (pl. versenyképességet növelõ régiók támogatása) mellett. A strukturális alapokból származó közvetlen elõnyök csak részét alkotják az egésznek. A strukturális alapok igazi hosszú távú eredményei attól függenek, hogy milyen választ adnak az egyes régiók az egységes piac nyomán felmerülõ egyéb kihívásokra. A strukturális támogatások eredményeit tehát mindenképpen egy szélesebb horizonton keresztül kell vizsgálni, és ha így tekintjük, akkor megállapítható, hogy az Európai Unió egyéb politikái mellett a strukturális politika terén Portugália már mindenképpen a haszonélvezõk közé tartozik. Az ottani tapasztalatok felhasználásával remélhetõleg Magyarország is hasonló helyzetbe kerül a nem túl távoli jövõben.

Irodalom Barradas, Susana–Lopes, Emídio [2007]: Processo de Convergência Regional em Portugal: Absoluta, Condicionada ou Clube? Prospectiva e Planeamento. Vol. 14: 23–79. Barro, R. J.–Sala-i-Martin, X. [1992]: Convergence. Journal of Political Economy, University of Chicago Press. Vol. 100/2. 223–251. Ederveen, S.–Gorter, J.–de Mooij, R.–Nahuis, R. [2002]: Funds and Games: The Economics of European Cohesion Policy, CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, The Hague.

112

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Éltetõ Andrea–Demendy Nóra [2002]: Spanyolország és Portugália az Európai Unió strukturális támogatási rendszerében. Külgazdaság. XLVI. évf. június. European Commission Regional Policy [2003]: Analysis of the Impact of Community Policies on Regional Cohesion. Final Report. Vol. I. European Commission Regional Policy [2006]: Inforegio Factsheet, Cohesion Policy 2007-2013 Portugal. Eurostat [2006]: Regions, Statistical Yearbook. Forman Balázs [2000]: Regionális politika az Európai Unióban. VÁTI Kht., Budapest. Hunyadi László–Mundruczó György–Vita László [2000]: Statisztika. III. Javított kiadás. AULA Kiadó. Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem. Illés István [2003]: Regionális gazdaságtan és politika. Zsigmond Király Fõiskola, Budapest. Instituto Nacional de Estatística [2008]: Contas Regionais 2006 Preliminar, Lisboa. Magone, José M. [2004]: The developing place of Portugal in the European Union. Transaction Publishers, New Brunswick, New Jersey. Observatório do QCA III [2007]: Quadro de Referência Estratégico Nacional – Portugal 2007-2013, Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. OECD [2008]: Estudos Territoriais Portugal. OECD Publishing, Paris. Pimpão, Joaquim F. L. [2003]: A portugál gazdaság az Európai Unióhoz való csatlakozás után. Fejlesztés és finanszírozás, Vol. 4: 78-83. Pontes, José Pedro [2000]: Sources of convergence in the European Union – the case of Portugal. Szentes Tamás és munkaközössége [2005]: Fejlõdés Versenyképesség Globalizáció I, II. Akadémiai Kiadó, Budapest. Szörfi Béla [2004]: Gazdasági növekedés és felzárkózás: elméletek és tanulságok. Kopint-Datorg mûhelytanulmányok. Vol. 41. Torres, Francisco et al, [2004]: Regional Convergence in Portugal. The role of national (and EU) policies. INA papers, Oeiras, Portugal. Young, Andrew T.–Higgins, Matthew J.–Levy, Daniel [2007]: Sigma convergence versus beta convergence: Evidence from U.S. County-Level Data. Journal of Money, Credit and Banking. The Ohio State University. Vol. 40/5: 1083–1093.

113 UNIÓS AKTUALITÁSOK

TézEUsz 2011 – Tézisek az EU-elnökségi stratégiához A 2008/2009-es tanévben második alkalommal szervezte meg a Külügyminisztérium EU Tájékoztató Szolgálata és az EUvonal a „TézEUsz 2011 – Tézisek az EU elnökségi stratégiához” elnevezésû diákkonferenciát és versenyt dr. Göncz Kinga külügyminiszter védnökségével. A vetélkedõben a hazai és a külföldi felsõoktatásban tanuló magyar hallgatók vehettek részt, azzal a nem titkolt szándékkal, hogy a Külügyminisztérium bevonja az egyetemistákat, fõiskolásokat a magyar EU-elnökség elõtt álló nagy jelentõségû, összeurópai ügyek megvitatásába. A tanulmányi vetélkedõre felhívták valamennyi felsõoktatási intézmény rektorának figyelmét és a Magyar Európai Közösségi Tanulmányok Társaságába (HECSA) tömörült oktatókhoz is külön eljutott a felhívás, kérve, hogy diákjaikat buzdítsák a részvételre. A jelentkezõk a következõ négy témában mélyedhettek el: Az EU közös energiapolitikája

Az EU közös klíma- és energiapolitikájának jövõje, várható elõrehaladása 2011ig, súlyponti kérdései, mind a számszerû vállalások, mind pedig az ellátási biztonság, a lehetséges kínálat (összetétel), valamint általában is a versenyfeltételek optimalizálása tekintetében.

Közeledik a 2020-as energia- és klímacélkitûzések határideje. Elegendõ vállalást jelentenek-e a „húszas célok”? Lehete a megújuló energiaforrásoknak belátható idõn belül gazdaságilag releváns

szerepük? Meddig nõhet az olajár, vane mód kézbentartására? Mi történik, ha nincs rá lehetõség, hova vezethet a mai tendencia? Mik a ténylegesen közös európai energiapolitika lehetséges ismérvei? Elérhetõ-e ez, milyen feltételek mellett? Milyen gazdasági, biztonságpolitikai következményei lehetnek a klímaváltozásnak? Közös uniós agrárpolitika és élelmiszerbiztonság

A közös agrárpolitika jövõbeli fejlõdésének lehetséges iránya, az ellátási biztonság piaci mechanizmusokon alapuló ösztönzésétõl a támogatási politika fenntartásáig, netán kiterjesztéséig. Mindennek lehetséges összefüggései az EU-költségvetés jelen rendszerének a kilátásba helyezett felülvizsgálatával.

Veszélyben-e Európa élelmiszer-önellátása? Merre lehet/kell elmozdulni? A piacalapú ösztönzés vagy a támogatások bizonyos körének megõrzése – netán újra megerõsítése – irányába? Mit vetítenek elõre a jelenleg látható törekvések és tendenciák? Globalizáció és a világkereskedelem liberalizációja

A világkereskedelem lehetséges alakulása egy esetleges dohai megállapodás létrejöttének, avagy elmaradásának a fényében, a valószínû következmények, kezelésre igényt tartó lehetséges fejlemények számbavételével.

114

Dohával, vagy anélkül? Milyen áron egyeztethetõek össze a WTO-ban egymásnak feszülõ szélsõséges törekvések? Milyen jövõt vetít elõre, ha ez tartósan nem sikerül? Kik lehetnek a vesztesek, nyertesek? Beindulhat-e az újabb protekcionista-spirál? Bel- és igazságügyi együttműködés az Európai Unióban

Az európai uniós igazságügyi együttmûködés lehetséges alakulása, különös tekintettel a hágai program 2010-es kiteljesítése után szóba jöhetõ teendõk és továbblépések kérdéseire.

A jövõbeni integráció motorja? Mi következhet a hágai program 2010-es vége után? Schengen: fenntartható-e, mit hoz, mit vet fel? Meddig mehet el az igazságszolgáltatás harmonizációja? Legyen-e közös határvédelem? Mit vetít elõre a közös bevándorlás-politika formálása? A vetélkedõ elsõ fordulójában minden versenyzõnek olyan dolgozatot kellett írnia, amelyikben meghatározta az általa választott témával kapcsolatos legfontosabb megállapításait, téziseit. A magyar nyelvû dolgozatban a pályázók kifejthették véleményüket, megoldási javaslataikat azokkal a kihívásokkal kapcsolatban, amelyekkel – a megadott témakörökön belül – elnöksége során Magyarország várhatóan szembesül, mindezt legfeljebb 6600 karakterben (szóközökkel együtt). A beérkezett, mintegy 140 dolgozatot egy központi, ún. „olvasó zsûri” értékelte és válogatta ki a legjobbakat, akik a középdöntõbe jutottak. A legnépszerûbb téma a közös energia-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

politika volt. A középdöntõbe jutott immár 72 diák 2008. november 20-án négy helyszínen: Budapesten, Debrecenben, Szegeden és Kõszegen adott számot felkészültségérõl és tudásáról, a 2011-es elnökségi agendával kapcsolatos elképzeléseirõl. A szakmai zsûri és a közönség elõtt szóban, tíz percben kellett összefoglalniuk munkájukat, majd a zsûritagok kérdéseire válaszoltak, érveltek, megvédték állításaikat. A zsûrik egységes szempontok alapján értékeltek, figyelembe véve az elõadások tartalma mellett az elõadói és prezentációs képességeket. Az országos döntõbe 25 diák jutott, a Budapesti Corvinus Egyetem, a Budapesti Gazdasági Fõiskola, a Debreceni Egyetem, az Eötvös Loránd Tudományegyetem, a Károly Róbert Fõiskola, a Nyugat-magyarországi Egyetem, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem, a Pécsi Tudományegyetem, a Széchenyi István Egyetem, a Szegedi Tudományegyetem és a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem hallgatói. A döntõsöknek 16 500 karakterben kellett összefoglalniuk dolgozatukat, amelyet szóban tíz percben kifejtve, 2009. március 5-én adtak elõ a Corvinus Egyetemen. Az egész napos rendezvény zárásaként a szakértõkbõl álló zsûri elnöke, Palánkai Tibor akadémikus, a BCE Európai Tanulmányi és Oktatási Központjának igazgatója hirdetett eredményt és adta át a díjakat az elsõ öt helyezettnek. Az elsõ helyezett 200 000 forint, a második 150 000 forint, a harmadik pedig 100 000 forint pénzjutalomban részesült, az öt legjobb dolgozat szerzõje tanulmányi kiránduláson vesz részt Brüsszelben. A döntõs dolgozatokat kötetbe fûzve megkapták a résztvevõk, továbbá mindannyian könyvjutalomban is részesültek.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

A nyertesek: 1. Nagy Renáta, Nyugat-magyarországi Egyetem (Közös uniós agrárpolitika és élelmiszerbiztonság) 2. Baranyi Márton, Budapesti Corvinus Egyetem (Az EU közös energiapolitikája – A megvalósulás feltételei) 3. Szabó Erika Márta, Budapesti Corvinus Egyetem (Agrárpolitikai kihívások és lehetséges válaszok – A 2011-es elnökség feladatai a Közös Agrárpolitikában) 4. Hofstädter Ákos, Budapesti Corvinus Egyetem (Egy sikeres európai energiapolitika elemei) 5. Locskai Nóra, Budapesti Corvinus Egyetem (2011: Magyarország a zöld Európa élén – Az elnökségi

115 klíma- és energiastratégia fõbb pontjai) 2008 decemberében a TézEUsz elsõ, a 2007/2008-as tanévben lezajlott programja egyetlen magyar díjazottként elnyerte az Európai Kiválóságok Díját (European Excellence Award). Az EEA európai megmérettetés, amelyen a nemzetközi szakmai zsûri az év kiemelkedõen kreatív és sikeres kommunikációs megoldásait díjazza. A 2008. évi EEA versenyre összesen 1100 pályamû érkezett. A TézEUsz 2011 ezek között a „Kormányzati intézmények és pártok” kategóriában nyert, olyan versenytársakat megelõzve, mint az Európai Bizottság Sustainable Energy Europe 2005– 2008 programja, a brit kormány adatvédelmi irodája és az osztrák oktatási minisztérium.

116

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

Közúti áruszállítási teljesítmények alakulása az Európai Unióban 1. Az áruszállítási alágazatok szállítási munkamegosztásban betöltött szerepe, teljesítményük alakulása A világ legnagyobb áruszállítási teljesítménnyel rendelkezõ országai, valamint az Európai Unió esetében mind a teljesítmény nagysága, mind az egyes szállítási módozatok szerepe jelentõs eltérést mutat, amit az egyes országok gazdaságföldrajzi adottságai, valamint a közlekedési infrastruktúra befolyásol jelentõsen. Az 1. ábrán figyelmet érdemel, hogy Kí-

na az Európai Uniónál, valamint az Egyesült Államoknál is nagyobb szállítási teljesítménnyel rendelkezik. A teljesítmény szállítási módozatok szerinti megoszlását tekintve figyelemre méltó, hogy a közúti szállítás kizárólag az unióban jelenti a legfontosabb árutovábbítási módot. Az Egyesült Államokban a vasúti szállítás a leginkább használatos, részesedése több mint négytizedét teszi ki az összesnek. Oroszországban az amerikaihoz hasonló magas részaránnyal rendelkezik a vasút, ezzel együtt is azonban csak a második leg-

(Az 1. ábrán az Európai Unióra és Oroszországra vonatkozóan a 2006. évi adatok szerepelnek, míg az Egyesült Államok és Oroszország esetében a 2005. éviek. A csõvezetékes szállítás mindegyik területi egység esetében csak a kõolaj és kõolajtermékek szállítására vonatkozik, a földgázra vonatkozó teljesítményt a statisztikák nem tartalmazzák. A tengeri szállítási teljesítmények az országon belüli teljesítményeket, az Európai Unió vonatkozásában pedig az országon, valamint a közösségen belüli teljesítményeket veszik számba.) 1. ábra. Az áruszállítási teljesítmények alakulása a szállítási módozatok szerint

UNIÓS AKTUALITÁSOK

fontosabb árutovábbítási mód az összteljesítmény több mint felét adó csõvezetékes szállítás mögött. Kínában pedig még a képzeletbeli dobogóra sem fért fel a közúti szállítás, mivel a legfontosabb módozatok – csökkenõ teljesítmény szerinti sorrendbe állítva – a belföldi tengeri kikötõk közötti szállítás, a vasúton, valamint a belvízeken történõ árutovábbítási módok. Az árutonna-kilométerben1 mért áruszállítási teljesítmény az Európai Unióban 1995 és 2006 között éves átlagban 2,8%-kal nõtt. Ez az ütem 0,4 százalékponttal nagyobb mértékû, mint ami a bruttó hazai termék esetében ugyanerre az idõszakra adódik, s 1,1 százalékponttal felülmúlja az utaskilométerben mért személyszállítási teljesítmények növekedését is. A közúti szállítási teljesítmények növekedésével a károsanyag-kibocsátás nem csökken2, ami megnehezíti az 1997-ben aláírt Kiotói Egyezmény teljesítését. (Az egyezmény szerint a hat üvegházhatású, a Föld felmelegedéséért felelõs gáz kibocsátását legkésõbb 2012-re 5,2%-kal kell az 1990. évi szint alá csökkenteni. Az Európai Unióban a közúti személy- és áruszállítás együttesen az üvegházhatású gázok mintegy 18%-ának kibocsátásáért felelõs.) Az, hogy az Európai Unióban a közúti árutovábbítás a szárazföldi szállítás legfontosabb módozata, egyértelmûen a keresleti tényezõk, úgymint a háztólházig történõ szállítás iránti igény növekedésének, az „éppen idõben” (JIT – just in time) vállalati filozófia egyre el-

117 terjedtebb alkalmazásának, valamint a nagy fajsúlyú tömegáruk szállítása iránti igény visszaszorulásának hatásaként alakult ki. 2006-ban az Európai Unió (EU-27) tagállamainak szárazföldi szállítási összteljesítménye 2595 milliárd árutonna-kilométert tett ki, amelynek 73%-át a közúti szállítás jelentette. (A vasút 17%-kal, a csõvezetékes, valamint a belvízen történõ szállítás pedig egyaránt 5-5%-kal részesedett a teljesítménybõl.) Mindezen arányszámok ismeretében az sem meglepõ, hogy a tagállamok többségében a közúti szállítás messze a legfontosabb szállítási mód, s csupán két államra, Észtországra és Lettországra adódott, hogy a vasút teljesítménye meghaladta a közútit. Cipruson és Máltán kívül – amely országokban a földrajzi és infrastrukturális adottságokból kifolyólag kizárólag közúton lehetséges az árutovábbítás – a teljes áruszállítási teljesítménybõl 90%-ot meghaladó részaránnyal rendelkezett a közúti szállítás Írországban, Görögországban, Portugáliában, Spanyolországban és Luxemburgban. Ezen tagállamok jellemzõen olyan országok, amelyek Európa perifériáján fekszenek, így területükön nem futnak nagy forgalmú vasúti vonalak, Spanyolországot leszámítva a csõvezetékes szállítás jelentõsége elhanyagolható, s Luxemburgon kívül hajózható belvízekkel sem rendelkeznek. Mindezek a tényezõk eredményezik azt, hogy a közút közlekedési munkamegosztásban betöltött szerepe ezekben az országokban jelentõsebb. Magyarországon a közúti áruszállítás

1 Egy árutonna-kilométernyi teljesítmény egy „X” tonna tömegû áru „Y” kilométer távolságra történõ elszállításának felel meg, ahol az „X” és az „Y” értékek szorzata egyet ad eredményül. 2 Elviekben a motorok károsanyag-kibocsátására vonatkozó egyre szigorúbb szabályozások következtében elõállhatna az a helyzet, hogy az emisszió a gépjármûpark növekedése ellenére is mérséklõdést mutat.

118 2006. évi részesedése elmaradt az uniós átlagtól, a teljes árutonna-kilométerben mért teljesítménynek a kétharmadát tette ki, a második legfontosabb mód, a vasút pedig 22%-át. (Említést érdemel, hogy a vasút teljesítménye mind a tíz volt szocialista országban, vagy azok utódállamaiban meghaladta az uniós – 17%-os – átlagot. A régi tagállamok közül ez az adottság mindöszsze négy országot, Németországot, Ausztriát, Finnországot és Svédországot jellemzett.) Hazánkban a közúti szállítás részesedése ugyan elmaradt az uniós átlagtól, de annak fejlõdése lényegesen meghaladja a többi szállítási módét, így részaránya folyamatosan növekszik. 2006-ban például hazánk közúti áruszállítási teljesítménye 21%-kal bõvült, amely növekedési ütem – Görögországot és Lettországot követõen – a harmadik legnagyobb volt a tagállamok közül. Abban az esetben, ha a négyféle szárazföldi áruszállítási módhoz hozzáadjuk az unión belüli tengeri, valamint a légi áruszállítási teljesítményeket (1545 milliárd, illetve 3 milliárd árutonna-kilométer), és az így kapott összesen értékbõl újra kiszámítjuk az egyes módozatok részesedését, akkor ismételten a közúti szállítás teljesítménye a legjelentõsebb, bár részesedése 73% helyett 46%. A közúti áruszállítás árutonna-kilométerben mért teljesítménye 1995 és 2006 között 47%-kal nõtt, amelynél nagyobb mértékben, 50%-kal csak a légi szállítás teljesítménye emelkedett, bár ez utóbbi áruszállítási mód jelentõsége igen csekély, részesedése az összteljesítményben mindössze egy ezrelék.

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

2. A közúti áruszállítási teljesítmények alakulása 2007-ben az Európai Unió tagállamai közül a legnagyobb teljesítményt – mind az árutonna-kilométer, mind az elszállított tömeg nagyságát tekintve – Németország regisztrálta. Spanyolország mindkét rangsorban a második, Franciaország pedig a harmadik helyen volt található. Hazánk az árutonna-kilométerben mért teljesítmény alapján az uniós mezõnyben a tizennegyedik, az újonnan csatlakozott országok rangsorában pedig – Lengyelországot, Romániát és Csehországot követõen – a negyedik legnagyobb teljesítménnyel rendelkezett. A statisztikában a közúti áruszállítás számbavétele eltér a többi szállítási módétól: míg a vasúti, a belvízi és csõvezetékes szállítást territoriális alapon, azaz annak alapján veszik számba, hogy a szolgáltatást mely állam területén nyújtották, addig a közúti szállítás esetében a szállító jármû honossága a meghatározó3. A szállító jármû honosságának, valamint a szállítás megvalósulási helyének megfigyelésébõl az következik, hogy a közúti áruszállításnak négy változatát lehet megkülönböztetni: a nemzeti szállítást, a nemzetközi szállítást, a keresztfuvarozást és a kabotázst. A nemzeti szállítás azon ország területén valósul meg, ahol a szállító jármûvet bejegyezték. Az ilyenfajta szállítás 2007-ben az uniós, árutonna-kilométerben mért teljesítmény több mint kétharmadát, 68%-át jelentette. A nemzetközi szállítás esetében a berakodást, vagy a kirakodást végzik el abban az országban, ahol a szállítójármû regisztrálva van, míg az ellentétes mûveletet egy idegen országban hajtják végre. 2007-ben

3 Említést érdemel, hogy a közúti személyszállítást a területi elvet követve figyelik meg, bár ez utóbbi adatgyûjtésben a tagállamok közötti módszertan nem harmonizált.

119

UNIÓS AKTUALITÁSOK 1. táblázat. Közúti áruszállítási teljesítmények az Európai Unió tagállamaiban, 2007 4

Ország

Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Csehország Dánia Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia

Az éves átlagos Milliárd változás árutonnamértéke, kilométer 2004–2007 (%)

Millió tonna

Az éves Az éves átlagos Futásátlagos változás teljesítmény, változás mértéke, millió mértéke, 2 0 0 4 – 2 0 0 7 kilométer 2 0 0 4 – 2 0 0 7 (%) (%)

37,4 42,1 14,6 1,2 48,1 21,0 6,4 29,8

–1,4 –4,5 +6,2 –3,8 +0,9 –2,3 +12,7 –0,9

354,3 352,2 134,8 39,9 453,5 197,9 40,0 421,5

+4,5 –1,8 –10,5 –7,9 +0,3 –0,9 +9,3 +1,3

219,2 27,8 77,9 19,0 150,9 13,2 20,3 9,6 35,8 171,5 343,4 191,9 46,2 59,5 258,9 40,5 27,2 13,7

+1,9 +9,5 –0,6 +5,0 +13,6 +18,0 +15,3 –0,2 +18,4 +0,6 +4,3 +2,5 +13,9 +3,9 +7,7 +2,6 +12,8 +18,2

2 258,0 484,8 636,2 310,2 984,2 62,2 62,2 57,9 243,3 1 908,7 3 028,5 1 508,7 324,0 357,0 2 408,8 360,2 179,4 89,0

+3,3 +21,1 +2,7 +5,4 +10,4 +9,1 +4,5 +2,8 +3,2 +2,6 +2,5 +10,2 +5,0 +6,4 +6,8 +3,7 +0,8 +6,8

az ilyen jellegû tevékenység az uniós közúti áruszállítási teljesítmény mintegy negyedét tette ki. Az uniós teljesítménybõl 5%-os aránnyal rendelkezõ keresztfuvarozás esetében egy „A” országban bejegyzett jármû a szállítmányát „B” országból „C” országba szállítja. A mintegy egy százalé-

3 327 3 173 1 658 161 5 279 2 246 537 2 539 22 2 9 2 15 1 1 3 22 31 13 4 3 22 2 3 1

053 893 204 635 904 657 709 742 334 647 460 864 136 529 270 826 004 258

–0,0 –4,8 +4,9 –6,0 –3,7 –1,0 +0,5 –0,1 +1,4 +10,6 +7,7 +6,1 +7,3 +20,4 +10,1 +0,8 +12,8 –1,7 +3,0 +11,8 +8,1 +1,3 +7,1 +2,6 +1,4 +13,8

kos részarányt felmutató kabotázs esetében pedig egy „A” országban bejegyzett jármû „B” országban végez (belföldi) fuvarozást. Megjegyzendõ, hogy a fuvarozók között a legnagyobb verseny e két utóbbi, azaz a keresztfuvarozás, valamint a kabotázs területén alakul ki.

4 Az olasz teljesítményadatok a 2005. évre, a növekedési ütemek pedig a 2004–2005. évekre vonatkoznak. Kivételt jelent ez alól az árutonna-kilométerben mért teljesítmény, ami az Eurostat becslése, és a 2007. évre vonatkozik. Bulgária és Románia esetében a forgalomváltozási ütemek 2007-re vonatkoznak.

120

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

2. táblázat. A közúti áruszállítási teljesítmény az Európai Unió tagállamaiban és a teljesítmény megoszlása, 20075 Rangsor 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

Teljesítmény (milliárd árutonnakilométer)

Egy lakosra jutó árutonnakilométer

Németország

343,4

4 175

Spanyolország Franciaország Olaszország6 Nagy-Britannia Lengyelország Hollandia Románia Csehország Portugália Belgium Svédország Ausztria Magyarország Finnország Görögország Szlovákia Dánia Litvánia Írország Bulgária Szlovénia Lettország Luxemburg Észtország Ciprus

258,9 219,2 191,9 171,5 150,9 77,9 59,5 48,1 46,2 42,1 40,5 37,4 35,8 29,8 27,8 27,2 21,0 20,3 19,0 14,6 13,7 13,2 9,6 6,4 1,2

Ország

5 3 3 2 3 4 2 4 4 3 4 4 3 5 2 5 3 5 4 1 6 5 19 4 1

2.1. A nemzeti szállítási teljesítmények alakulása

A nemzeti szállítás a közúti áruszállítási módozatok legfontosabb csoportja, miután az uniós, árutonna-kilométerben számított összteljesítmény több mint kétharmada ilyen módon valósul meg. A nemzeti szállítás tizenhárom tagállamban

768 552 568 811 958 757 762 660 355 959 431 495 559 635 484 029 839 999 352 909 799 791 921 789 522

A teljesítmény megoszlása (%) nemzeti

nemzet- keresztkabotázs közi fuvarozás

76,1

20,6

2,5

0,7

73,6 87,3 83,4 93,6 43,6 39,4 40,2 32,9 39,6 46,7 89,8 39,4 36,8 87,1 78,2 20,7 56,3 13,3 75,9 40,3 18,7 22,8 5,7 30,3 98,5

25,3 12,1 15,6 6,2 41,4 48,5 .. 49,5 50,6 43,0 8,8 45,9 44,4 12,2 21,2 48,2 40,4 46,7 19,6 46,7 55,4 50,3 27,6 55,4 ..

0,7 0,4 0,4 0,1 14,3 9,5 0,1 17,1 7,8 6,7 1,1 12,8 18,4 0,3 0,4 30,3 1,9 39,7 2,3 12,4 24,0 26,6 43,2 11,8 ..

0,3 0,3 0,6 0,2 0,7 2,6 .. 0,5 2,0 3,6 0,4 1,8 0,4 0,5 0,2 0,8 1,4 0,3 2,2 0,6 1,8 0,3 23,5 2,5 ..

volt a legfontosabb közúti áruszállítási csoport, közülük tizenegy tagállamban a teljesítményben elért részesedés meghaladta az 50%-ot. A legnagyobb részarány Ciprusra, valamint Nagy-Britanniára alakult ki (98, illetve 92%), de Svédországban, Franciaországban és Finnországban is 85 és 90% közötti, azaz meghatározó mértékû volt a részaránya.

5 A Máltára vonatkozó adatok nem állnak rendelkezésre. 6 Olaszországra vonatkozóan az Eurostat becsülte az adatokat.

121

UNIÓS AKTUALITÁSOK 3. táblázat. Nemzeti szállítási teljesítmények az Európai Unió tagállamaiban, 2007 Az árutonna-kilométer teljesítmény alakulása az éves átlagos milliárd rangváltozás rangország árutonnasor mértéke, sor kilométer 2004–2007 (%)

Az elszállított áruk tömege

ország

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Németország Franciaország Spanyolország Nagy-Britannia Olaszország Lengyelország Svédország

253,2 191,4 190,6 161,2 160,07 65,8 32,5

+3,8 +2,9 +8,3 –3,9 +2,8 +3,8 +3,4

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Németország Spanyolország Franciaország Nagy-Britannia Olaszország Lengyelország Hollandia

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

Hollandia Finnország Románia Belgium Görögország Portugália Csehország Írország Ausztria Magyarország Dánia Bulgária Szlovákia Lettország Litvánia Szlovénia Észtország Ciprus Luxemburg

30,7 26,0 23,9 23,4 21,7 18,3 15,8 14,3 13,6 13,1 11,8 5,9 5,6 3,0 2,7 2,5 2,0 1,2 0,5

–0,8 –0,9 +5,4 +1,0 +9,1 +6,5 –2,3 +5,2 +3,3 +5,4 +1,7 +1,8 +2,0 +6,1 +8,5 +6,5 +6,4 –3,6 –0,8

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

Görögország Finnország Csehország Svédország Románia Ausztria Írország Portugália Belgium Magyarország Dánia Szlovákia Bulgária Szlovénia Lettország Litvánia Ciprus Észtország Luxemburg

A nemzeti szállításnak néhány kisebb területû tagállamban volt a legalacsonyabb a relatív fontossága, úgymint Szlovéniában (19%), Litvániában (12%) és Luxemburgban (6%). A 3. és minden olyan további táblázatban, amely árutonna-kilométerre és az elszállított tömegre vonatkozó ada7 Eurostat-becslés.

3 2 2 1 1

millió tonna

az éves átlagos változás mértéke, 2004–2007 (%)

018,5 344,7 191,0 893,4 460,0 895,4 499,2

+2,2 +6,8 +3,7 +2,7 +10,0 +9,1 +3,0

480,0 414,3 407,8 360,4 338,9 314,2 298,0 290,1 279,2 225,2 183,6 152,1 128,6 71,6 53,8 49,4 39,9 35,0 26,7

+21,2 +1,3 –0,2 +3,8 +6,8 +5,2 +5,9 +3,4 –1,2 +2,1 –0,0 –1,4 –11,1 +4,2 +7,3 +1,5 –7,9 +15,3 +0,9

tokat is tartalmaz, kiszámítható az, hogy az egyes tagországok esetében mekkora volt az átlagos szállítási távolság. Ehhez az árutonna-kilométerben megadott adatokat el kell osztani a tömeggel. Az eredmény egysége ezer kilométer lesz, mivel az árutonna-kilométert milliárdos, a tömeget pedig milliós

122 nagyságrendben tartalmazzák a táblázatok. Az indexösszefüggésekbõl pedig az átlagos szállítási távolság elmúlt években bekövetkezett változása is nyomon követhetõ: amennyiben például az árutonna-kilométerben mért növekedés mértéke meghaladja a tömegben számítottét, akkor a szállítási távolság növekedett 2004 és 2007 átlagában, abban az esetben viszont, ha a tömeg indexére adódik magasabb szám, akkor csökkent a szállítási távolság. Uniós átlagban a nemzeti szállítás keretében elszállított áruk tömegének legnagyobb részét, több mint háromötödét 50 kilométernél kisebb távolságra szállították 2007-ben. Az 50 és 150 kilométer közötti távolságra az áruk 22, míg 150 kilométernél távolabbra 17%-át továbbították. A statisztikai adatok szerint a fuvarcégek nagyobb távolságokra szállítják az árukat, mint amilyenre a vállalatok saját fuvarrészlegei. Ez annak lehet a következménye, hogy a nagyobb szállítási távolságok növelik a szervezõmunka mennyiségét, amihez szükséges kapacitások inkább a fuvarcégeknél állnak rendelkezésre 2007-ben a nemzeti szállításban szállított áruk közel felét az ásványok és építõanyagok tették ki. Ez az arányszám a szállított áruk tömegére alakult ki, de mivel ezeket a termékeket jellemzõen rövidebb távolságokra szállítják, így az árutonna-kilométer szerint vizsgált teljesítményben lényegesen kisebb, 23%-os volt az árucsoport részesedése. 2.2. A nemzetközi szállítási teljesítmények alakulása

2007-ben a legnagyobb árutonna-kilométer teljesítmény Németországot jellemezte, míg a második helyen Spanyolor-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

szág volt található. A harmadik helyen Lengyelország következik, amely ország a nemzetközi szállításban lényegesen nagyobb aránnyal részesedik az uniós összteljesítménybõl, mint ami a nemzeti szállítás esetében tapasztalható (12, illetve 6%). 2004 és 2007 között az újonnan csatlakozott országok többségében a nemzetközi szállítási teljesítmények jelentõsen nõttek. A tagállamokat a növekedés mértéke szerint sorrendbe állító rangsor elõkelõ helyein csupa újonnan csatlakozott tagállam található, közülük az árutonna-kilométer szerinti rangsorban hat, a tömeg szerint összeállítottban pedig hét tagországban a növekedés éves átlagos mértéke kétszámjegyû volt. A nemzetközi szállítás átlagos szállítási távolsága hat, a földrészünk centrumától távolabb esõ ország (Románia, Görögország, Litvánia, Bulgária, Spanyolország, Lettország) esetében haladta meg az ezer kilométert. A legtávolabbi szállításokat lebonyolító Románia vonatkozásában 1950 kilométer volt a szállítás átlagos távolsága. Hazánkra ugyanebben az évben, azaz 2007-ben közel 860 kilométeres távolság adódott. A legrövidebb szállítási távolságok a három Benelux államot jellemezte; az államcsoport átlagában a nemzetközi fuvarozás átlagos szállítási távolsága 324 kilométert tett ki. A 2006. évre vonatkozó, árutonna-kilométerben számított adatok szerint a nemzetközi közúti szállítás túlnyomó része, 94%-a uniós tagországok között valósult meg. Az uniós partnerországú szállítások aránya mindössze öt tagállam esetében alakult 80%-nál alacsonyabban, amelyek az unió centrumától távolabb esõ, nem uniós szomszéddal is rendelkezõ országok. Ilyen ország Bulgária, Svéd-

123

UNIÓS AKTUALITÁSOK 4. táblázat. A nemzetközi szállítás összefoglaló adatai, 2007 8

Ország

Az adott Az adott A teljesítországban A teljesítországban T e l j e s í t m é n y mény éves berakodott mény éves berakodott Teljesítmé ny (milliárd átlagos árukhoz átlagos árukhoz (millió árutonnaváltozása, kapcsolódó változása, kapcsolódó tonna) kilométer) 2 0 0 4 – 2 0 0 7 t e l j e s í t m é n y 2004–2007 teljesítmény (%) részes edése a (%) részesedése a teljesbõl (%) teljesbõl (%)

Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Csehország Dánia

17,2 18,1 6,8 0,0 23,8 8,5

–4,8 –6,5 +7,3 +0,0 –2,4 –10,4

51,9 60,4 64,2 41,2 52,1 51,1

32,0 61,0 5,7 0,0 36,2 12,8

–1,9 –2,3 –5,8 +16,0 +1,6 –7,1

50,3 59,9 58,9 40,0 54,1 51,5

Észtország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia

3,6 26,5 5,9 37,8 3,7 62,4 6,6 9,5

+1,3 –5,5 +6,2 –3,5 +6,7 +17,5 +20,4 +12,5

59,8 51,4 54,5 60,1 52,2 49,7 60,0 52,7

3,7 63,5 4,3 110,1 8,8 63,3 6,5 7,4

+8,0 –1,1 +6,8 –1,0 –4,1 +19,8 +28,8 +14,7

53,7 48,8 54,5 54,6 53,1 49,6 55,4 54,4

Luxemburg Magyarország Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia

2,6 15,9 10,6 70,7 30,0 23,4 35,5 65,5 3,6 13,1 7,6

+2,4 +24,6 –7,2 +4,0 +2,8 +6,6 +3,1 +1,5 –0,9 +13,3 +12,5

54,8 53,6 52,0 54,9 53,1 52,4 55,2 54,2 56,6 56,1 52,6

11,6 18,6 13,6 148,3 43,5 23,9 18,2 60,1 5,9 18,8 13,0

+3,0 +36,9 –17,3 +6,6 +3,9 +7,5 –1,9 +2,6 +0,0 +16,1 +15,6

48,5 54,3 70,1 56,7 52,5 52,5 53,9 50,8 62,4 54,6 48,7

ország, Észtország, Lettország és Finnország, amelyekben az unión belüli szállítások aránya 55 és 77% között alakult. Szintén a 2006. évre vonatkozó, de ezúttal tonnában számított adatok sze-

rint a legszámottevõbb, 81,8 millió tonnányi, a teljes unión belüli szállítás 9,8%át adó árumozgás Hollandia és Németország között valósult meg. A húsz legjelentõsebb bilaterális kapcsolat közül ti-

8 Bulgária és Románia esetében a növekedési ütem 2007-re vonatkozik. Az Olaszországra vonatkozó, árutonna-kilométerben mért teljesítmény és növekedési ütem az Eurostat becslése. Az olasz fuvarozók által szállított áruk tömege a 2005. évre vonatkozik, a növekedési ütem pedig a 2004–2005. évekre.

124 zenhat esetben olyan országok szerepelnek, amelyek közös határszakasszal rendelkeznek. A négy kivételt a német– olasz, a francia–holland, a német–spanyol, valamint a spanyol–olasz párok képezik. Németország fontos szerepét jelzi, hogy a húsz legfontosabb kétoldalú kapcsolat közül kilencben található meg. A további, leggyakrabban elõforduló országok közül Franciaország hat, Olaszország és Spanyolország pedig négy-négy alkalommal szerepel a listán. (Figyelemre méltó ugyanakkor, hogy Nagy-Britannia csupán a rangsor tizenkettedik helyén bukkan fel elõször; a párja Írország.) Említést érdemel, hogy Belgium és Hollandia egyaránt háromszor szerepel a rangsorban, s ráadásul annak elõkelõ helyein találhatók. A két Benelux tagállam ilyenfajta jelenléte némileg meglepõnek tûnhet, hiszen ezekre a helyezésekre inkább a nagy lakosságszámmal rendelkezõ tagországokat várnánk, amelyek között az árumozgások is számottevõbbek lehetnek. A látszólagos ellentmondást a nagy forgalmú holland és belga tengeri kikötõkkel lehet feloldani, amelyek révén igen jelentõs tömegû áru kerül átszállításra Belgium és Hollandia, valamint Európa belsõbb területei között. A nemzeti szállításhoz hasonlóan a nemzetközi viszonylatban is megfigyelhetõ az a jelenség, hogy a legnagyobb tömegû árumozgások esetében – amikor a rakomány kavics vagy homok volt – az átlagos szállítási távolság legfeljebb 100 kilométer volt. Ezzel szemben az árutonna-kilométer alapján összeállított rangsor élén olyan árumozgások szerepelnek, amelyek esetében viszonylag könnyû termékeket szállítottak nagy távolságra. Ez

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

utóbbiakat a Spanyolországból Németországba, valamint Nagy-Britanniába irányuló gyümölcs- és zöldségszállítmányok jelentették, amelyek esetében az átlagos szállítási távolságok 2150 kilométer körül voltak. 2.3. A keresztfuvarozási teljesítmények alakulása

A keresztfuvarozás a nemzetközi szállításnak az a speciális változata, amikor a fuvarozás lebonyolításában közremûködõ szállítójármû a berakodás és a kirakodás országában sincs bejegyezve. A nemzetközi fuvarozás részben már említett, legfontosabb kétoldalú országkapcsolatokat újra megvizsgálva észrevehetjük, hogy egyes párok esetében a szállítás lebonyolításában jelentõs szerep jut olyan tagállamoknak, amelyek sem az áru exportõrországának, sem pedig importõrországának nem tekinthetõk. A 2006. évben legfontosabb húsz kétoldalú kapcsolat közül a legnagyobb arányban a belga–német, valamint a francia–brit párosban mûködtek közre harmadik országbeli9 szállítócégek, amely vállalatok a tömeg negyedét szállították el. A belga–német viszonylatban a holland, a brit–franciában pedig a lengyel fuvarozók mûködtek közre a legaktívabban a harmadik országok fuvarozói közül. Ezzel összefüggésben említést érdemel, hogy az újonnan csatlakozott tagállamok egyre nagyobb szeletet tudnak magukénak az unión belüli nemzetközi szállítás tortájából: a húsz legnagyobb volumenû kétoldalú kapcsolat közül hat esetben Lengyelország, kétszer Csehország, egyszer pedig Szlovákia volt a leg-

9 A „harmadik ország” alatt jelen megközelítésben egy harmadik uniós tagállam, és nem egy unión kívüli ország értendõ.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

125

2. ábra. Az uniós berakodású és kirakodású keresztfuvarozás részesedése a teljes keresztfuvarozási teljesítménybõl, 2007 (a szállított tömeg alapján)

fontosabb harmadik országbeli szállító10. Lengyelország nagyobb nemzetközi szerepvállalása a szolgáltatás-külkereskedelmi mérlegének alakulásában is látszik: 2007-ben a közúti áruszállítás nemzetközi cseréjében a három évvel korábbinál mintegy 2 milliárd euróval nagyobb többlete keletkezett, amely már a legnagyobb aktívum volt a tagállamok között. A nemzetközi szállításhoz hasonlóan a keresztfuvarozás esetében is igen jelentõs az unión belüli szállítások aránya. Tizenegy ország vonatkozásában a tagállamok között lebonyolított keresztfuvarozás aránya meghaladta a 90%-ot, s – ahogy az a 2. ábrán látszik – a kereszt-

fuvarozás esetében is az unió centrumától távolabb esõ, nem uniós szomszéddal is rendelkezõ országokat illetõen alakult alacsonyabban az arány. A tagállamok közül kiemelkedõen a legmagasabb keresztfuvarozási teljesítmény Lengyelországot jellemzi: a 2007. évi 21,6 milliárd árutonna-kilométer 22%-át adja az uniós összteljesítménynek, s lényegesen több, mint a második helyezett Németországé és a harmadik helyezett Szlovákiáé (8,7, illetve 8,2 milliárd árutonna-kilométer) együttvéve. Lengyelország 2005-ben vált a legnagyobb teljesítményt felmutató tagállammá, de forgalma a következõ években is

10 A nagyságrendek érzékelése érdekében tisztában kell azonban lenni azzal, hogy az egyes kétoldalú kapcsolatokban még a harmadik országok összessége által lebonyolított forgalom volumene sem közelíti meg azt a szintet, amely bármelyik, a párban részt vevõ országra adódik.

126 igen jelentõsen bõvült, a növekedés üteme 2004 és 2007 között éves átlagban 63%-ot tett ki. 2.4. A kabotázs-teljesítmények alakulása

Ahogy azt korábban már kifejtettük, kabotázsról akkor beszélünk, ha egy adott országban történõ belföldi szállítást egy másik országban bejegyzett szállítóeszköz által hajtanak végre. A kabotázs-tevékenység kettõs természetû: besorolható a nemzeti szállítási kategóriába, hiszen belföldi szállításról van szó, de a nemzetközibe is, hiszen a fuvareszköz külföldi, s a tevékenység így szolgáltatás-külkereskedelmi ügyletnek felel meg. A kabotázsnak lényeges szerepe van abban, hogy a szállítójármûvek rakomány nélküli futásának aránya mérséklõdjön, azaz – a gazdasági mellett – környezetvédelmi szempontokat figyelembe véve is nagy jelentõségû tevékenységrõl van szó. Ezenkívül hatékonyságnövelõ szerepe is van, a külföldi fuvarozók belföldi piacon történõ megjelenése ugyanis nyilvánvalóan fokozza a versenyt. A kabotázs-tevékenység jelentõsége a kilencvenes években kezdett növekedni Nyugat-Európában. Az Európai Unió régi tagállamaiban kezdetben mennyiségi korlátozások tekintetbevétele mellett lehetett ezt a tevékenységet végezni, majd 1998-ban a kabotázs teljes mértékben liberalizálttá vált ebben az országcsoportban. A kabotázs a szállítási fajták közül a legkisebb részesedéssel rendelkezik, részaránya a teljes közúti szállítási teljesítménybõl nagyjából egy százalék. 2007-ben az Európai Unió tagállamai által lebonyolított kabotázs-teljesítmény mintegy 16,1 milliárd árutonna-kilométert tett ki. A legnagyobb forgalmat, az

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

uniós összteljesítmény közel hatodát Németországban bejegyzett szállítók bonyolították le. A Németországot követõ három helyen a Benelux államok fuvarozói következtek, de a második helyen érdekes módon éppen a legkisebb Benelux állam, Luxemburg található, az uniós teljesítmény 14%-ával. (Ahogy az a 2. táblázatból látszik, Luxemburg teljes közúti szállítási teljesítményének közel negyedét adta a kabotázs jellegû szállítás, ami egyedülállóan magas a tagállamok közül.) A kabotázs-tevékenység végzése egyébiránt éppen a kis területû országok számára vonzó perspektíva, mivel a belföldi piacuk kicsi, amely révén kapacitáskihasználási problémákkal küszködhetnének, más nemzeti piacok pedig éppen a kis területük miatt vannak közel. A Luxemburgot az uniós rangsorban követõ Hollandia részaránya az uniós összteljesítmény 12, Belgiumé pedig 9%-át tette ki. Bár az ötödik helyen egy újonnan csatlakozott tagállam, Lengyelország következik, ennek ellenére kijelenthetõ, hogy a kabotázs területén messze nem játszanak olyan szerepet a harmadik évezredben csatlakozott tagállamok, mint amilyent a keresztfuvarozás esetében. Ennek egyik legfõbb oka, hogy a tevékenység végzése a régi és az új tagállamok között nem teljesen liberalizált, aminek legkésõbb a csatlakozást követõ öt éven belül kell megtörténnie. Az is vizsgálható, hogy mely tagállamok területén valósul meg a legnagyobb – árutonna-kilométerben mért – kabotázs-teljesítmény. Ez alapján a 2007. évi rangsort Franciaország vezeti (4,5 milliárd), amely államot Németország (3,3 milliárd) és NagyBritannia (1,5 milliárd) követ. Említést érdemel az ún. „kabotázs behatolási arány” (cabotage penetration rate), amely mutató az egyes tagállamokban

127

UNIÓS AKTUALITÁSOK

megvalósult kabotázs-teljesítmény nagyságát hasonlítja a belföldi szállítás, azaz a nemzeti és a kabotázs-szállítások együttes értékéhez. Uniós szinten a mutatószám értéke 2007-ben 1,2% volt, a tagállamok közül a legnagyobb arány Ausztriára, Belgiumra és a nagyok közül Franciaországra adódott, amelyek esetében az arány 2 és 3% között alakult. A további nagy tagállamok közül Németországra 1,2%, Nagy-Britanniára 0,9%-os

volt a mutató értéke, Olaszországra pedig 0,7%-ot becsült az Eurostat 2007re. A régi tagállamokra a számok hoszszabb távon növekedést mutatnak, bár értékük egyik évrõl a másikra – részben módszertani okokra visszavezethetõen – jelentõsen ingadozhat. Az arány mindegyik újonnan csatlakozott tagállamban az uniós átlag alatt maradt, a legmagasabb értékkel rendelkezõ Szlovákia esetében az index értéke 0,83% volt 2007-

5. táblázat. Az egyes tagállamok legfontosabb kabotázs-partnerországai, és ezen reláció részesedése a teljes kabotázs-teljesítménybõl, 200711

Jelentõ ország

Legfontosabb partnerország

Teljesítmény a legfontosabb partnerországban (millió árutonnakilométer)

A legfontosabb partnerországban megvalósult teljesítmény részesedése a jelentõ ország teljes teljesítményébõl (%)

Ausztria Belgium Csehország Dánia Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia

Németország Franciaország Németország Németország Svédország Svédország Nagy-Britannia Olaszország Németország

477,3 950,6 103,5 90,3 51,2 135,7 331,4 52,3 924,0

69,5 62,2 41,8 30,8 31,5 92,6 58,2 80,5 46,2

Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Spanyolország Svédország Szlovénia

Nagy-Britannia Franciaország Svédország Németország Franciaország Németország Írország Franciaország Franciaország Spanyolország Franciaország Németország Olaszország

373,6 303,7 21,0 18,3 1 327,7 32,0 191,0 759,2 347,3 639,5 675,9 101,0 112,6

89,4 27,7 70,7 26,6 55,1 25,5 67,1 29,8 31,6 69,0 81,9 66,3 45,0

11 Bulgáriára, Ciprusra és Romániára nem állnak rendelkezésre adatok. Lettország esetében az adat a 2006. évre, míg Olaszország esetében a 2005. évre vonatkozik. Szlovákia 2007. évi összteljesítménye 216 millió árutonna-kilométer volt, de a legfontosabb partnerországa nem ismeretes.

128 re. Az 5. táblázat az egyes tagállamok legfontosabb kabotázs-partnerországait mutatja be, azaz azt, hogy az egyes adatot jelentõ országok mely tagállamokban bonyolították le a legnagyobb volumenû, ilyen jellegû forgalmat.

3. Amit a közúti áruszállítási teljesítményekkel kapcsolatban még tudni érdemes A közúti áruszállítási teljesítmény felosztható aszerint, hogy a szállítást fuvardíjas, vagy pedig saját számlás formában végzik el. Az elsõ esetben az árut egy szállítási tevékenységre szakosodott vállalat szállítja el, ellenszolgáltatás fejében, míg a saját számlás szállítás a vállalat saját fuvareszközén, és pénzügyi tranzakció lebonyolítása nélkül megy végbe. 2007-ben az Európai Unióban a fuvardíjas szállítás dominanciája érvényesült, miután a teljes, árutonna-kilométerben mért teljesítmény 84%-a ebben a formában valósult meg. A fuvardíjas szállítás valamennyi tagállamban a szállítási teljesítmény több mint felét tette ki, a legmagasabb, 94% körüli arány Észtországban és Svédországban alakult ki, míg a legalacsonyabb Görögországban, illetve Cipruson volt (sorrendben 63, illetve 51%). 2006-ban az unió átlagában az áruszállító gépjármûvek a futásteljesítményük 76%-ában áruval, 24%-ban pedig rakomány nélkül közlekedtek. A legnagyobb arányú üresjárat Ciprusra (45%), Írországra (38%) és Görögországra (35%) adódott. Különbözõ tanulmányokban egyébiránt azt publikálták, hogy – környezetvédelmi szempontokat figye12 Magyarország és Málta adatai nélkül.

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

lembe véve – a maximális teherszállítóképesség legalább 77%-át kellene kihasználni a jármûveken. Az Európai Unióban12 bejegyzett szállítóeszközök révén 78 milliárd árutonnakilométernyi teljesítmény adódott 2005ben a veszélyes árukra, amely a teljes uniós teljesítmény nem egész 5%-a. (A vasúti szállítás esetében ennél közel háromszor nagyobb a veszélyes áruk aránya.) A tagállamok közül – 2006. évi adatok szerint – Ciprust illetõen az összteljesítmény 14%-ának esetében a rakomány a veszélyes áruk kategóriájába tartozott. A szigetországon kívül még Görögország, valamint Finnország és Írország vonatkozásában volt szignifikánsan nagyobb a veszélyes áruk részesedése (9, valamint 8-8%) az uniós átlagnál. Az árutonna-kilométerben kifejezett teljesítmény közel 60%-ának esetében a szállított árukat a gyúlékony folyadékok jelentették. A csoport túlnyomórészt kõolajtermékekbõl állt, amit szinte kizárólag (97%) belföldi forgalomban szállítottak. Az áruszállító jármûvek száma 2006ban 32,2 millió volt, 41%-kal több, mint 1995-ben. Ugyanebben az évben az uniós futásteljesítmény több mint 60%-át a legfeljebb ötéves áruszállító jármûvek regisztrálták; a tízéves, vagy annál hoszszabb ideje használt gépjármûvek révén csak a futásteljesítmény 12%-a valósult meg. A gépjármûpark korösszetételét befolyásolhatják az emissziós szabályozások változásai, úgymint az Euro III szabvány 2000. októberi, vagy az Euro IV szabvány 2005. októberi bevezetése, amely szabályozásoknak eleget tevõ mûszaki paraméterekkel rendelkezõ jármûvek drágábbak, így a beszerzéseket a cé-

UNIÓS AKTUALITÁSOK

gek még egy, a szabályozás hatálybalépését megelõzõ idõpontra próbálják idõzíteni. Az Európai Autógyártók Szövetségének adatai szerint az elsõ alkalommal forgalomba helyezett kereskedelmi célú közúti gépjármûvek száma 2008-ban 2 millió 516 ezer volt. A kistehergépkocsikon és nehézgépjármûveken kívül buszokra is vonatkozó számadat 9,0%-kal alacsonyabb a 2007. évinél, ami 1993 óta a legmeredekebb visszaesés. Ez egyértelmûen a gazdasági világválság hatásaként értékelhetõ, amit az is alátámaszt, hogy az év elsõ negyedévében még szerény mértékû növekedés, az utolsóban viszont már 24%-os csökkenés volt tapasztalható az egy évvel korábbiakhoz képest. Bár a következõ, szomorú statisztikában a személyszállításnak is nagy, ha nem döntõ szerepe van, de azért a jelen, áruszállítással foglalkozó tanulmányban sem árt felhívni a figyelmet arra, hogy az unió útjain évente még mindig több mint 40 000 ember veszti életét közúti közlekedési balesetekben. Az Európai Unió ennek hatására programot indított, amelynek célja, hogy 2010-re a 2001. évi felére csökkentse a közúti balesetekben elhunytak számát. (A cél idõarányosan nem teljesült, miután 2001-ben 53,9 ezer, 2007-ben pedig 42,9 ezer ember halt meg közúti közlekedési balesetekben.) 2005-ben az Európai Unió 27 tagállamában a másfél évtizeddel korábbinál 47%-kal hosszabb, 61,6 ezer kilométeres autópálya-hálózatot üzemeltettek. Ennél az értéknél az Egyesült Államokat nagyobb, Japánt viszont rövidebb hálózat jellemzett (194,5, illetve 17,0 ezer kilométer). Ha viszont az autópályák hosszát a területhez viszonyítjuk, akkor Japán rendelkezik a legsûrûbb hálózat-

129 tal, amelyet az Egyesült Államok és az Európai Unió követ (45, 20 és 14 kilométer ezer négyzetkilométerenként). Az Európai Bizottság egyik tanulmánya szerint naponta 7500 kilométer uniós autópályán alakul ki dugó, egyidejûleg növelve az energiafelhasználást és a környezetszennyezést. Mindezen problémák mérséklésére is indult el 2007-ben a Marco Polo II program, amely az utóbbi években igen erõteljes növekedést elért közúti és légi szállítást át kívánja terelni vasútra, belvízi és tengeri hajózásra, mégpedig ez utóbbi szállítási módok infrastruktúrájának fejlesztésével. Ami e szolgáltatás külkereskedelmét illeti, 2007-ben az Európai Unió 27 tagállamának több mint 41 milliárd eurónyi bevétele és közel 50 milliárd eurós kiadása származott a közúti áruszállítási szolgáltatások nemzetközi forgalmából. Az egyenleg 8 milliárd eurós passzívummal zárt; a tagállamok közül a legnagyobb deficit (7,4 milliárd euró) Németország vonatkozásában keletkezett. A német egyenleg 2004 és 2007 között egyébiránt 2 milliárd euróval romlott. Az Európai Unióban 2006-ban 600 ezer vállalkozás foglalkozott közúti árufuvarozással, amelyeknél 2,8 millió fõ állt alkalmazásban. A közúti áruszállítás a legnagyobb „munkáltató” a szállítási ágazaton belül, miután a szektorban foglalkoztatottak 31%-a ezzel az „iparággal” volt kapcsolatban. (A dolgozók 21%-a pedig a közúti személyszállításban volt érintett.) A foglalkoztatottak túlnyomó többsége, 90%-a kis- és középvállalkozásoknál, azaz 250 fõnél kevesebbet foglalkoztató szervezeteknél állt munkaviszonyban. Ez az arány lényegesen magasabb a többi szállítási ágazatban kialakultakhoz képest. A közúti áruszállítás-

130 ban alkalmazottak teljes munkaerõköltsége 60 milliárd eurót, a szakágazatba tartozó vállalkozások forgalma 280 milliárd eurót, a beruházásaik összértéke pedig 18 milliárd eurót tett ki. 2005-ben az Európai Unióban (EU27) 77,5 millió tonna kombinált szállítási egységet (Intermodal Transport Unit – ITU13), azaz különbözõ méretû konténereket továbbítottak közúti jármûveken. Ez az érték a vizsgált szállítási módok közül a legmagasabb, miután a tengeri szállításra 58,8 millió, a vasútira pedig 4,7 millió tonna adódott ugyanerre az évre. A közúti konténeres szállítási teljesítmény túlnyomó részét Németország bonyolította le (45 millió tonna). Hamburgban, az unió 2005-ben legnagyobb kombinált szállítási forgalmát lebonyolító kikötõjébe 2,1 millió TEU14-nyi áru érkezett közúton, és 2,2 millió TEU terméket vittek el közúton. (A forgalom két irányának összmennyisége 2,8-szeresét jelenti a vasúton továbbított termékekének, és közel 46-szorosát a belvízen, azaz az Elbán továbbított árukénak.) A közút és a vasút tökéletes „házasságaként” is említik azt az intermodális szállítási módot, amikor a közúti félpótkocsikat vonatszerelvényekre rakva, jár-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

mûvezetõ nélkül szállítják el. Európa jelenleg leghosszabb vasúti „autópályája” Luxembourgot köti össze a tõle 1050 kilométer távolságra fekvõ, dél-franciaországi Perpignan-nal. A 2007. szeptember óta igénybe vehetõ szolgáltatás elõnye, hogy gyorsabb, költségkímélõbb és kevésbé környezetszennyezõ, mint a hagyományos közúti szállítás. Az intermodális szállítás révén a legjelentõsebb üvegházhatású gáznak, a szén-dioxidnak a kibocsátása mindössze ötöde a közútinak. A szolgáltatás egyik elõnye, hogy vasárnap is igénybe vehetõ, amikor a kamionok nem használhatják a francia autópályákat, s a közutakra jellemzõ súlykorlátozással sem kell számolni. Egy szerelvényen 40 darab félpótkocsi szállítható; érdekes mûszaki jellemzõ, hogy a vagonok alja mindössze 22 centiméterrel halad a sínek felett. Hasonló szolgáltatást lehet igénybe venni egyébiránt Freiburg és az olaszországi Novara között is, bár ebben az esetben a vasútvonal hossza feleakkora sincs, mint a Luxembourg és Perpignan közöttié. Figyelmet érdemel, hogy mindkét említett nyomvonal észak–dél irányú szállítást tesz lehetõvé. HERZOG TAMÁS

13 A kombinált szállítási egységekbe konténerek, cserélhetõ szekrények (ún. „swap bodies”), félpótkocsik és áruszállító közúti jármûvek tartoznak, amelyek közös jellemzõje, hogy kombinált fuvarozásra alkalmasak. 14 TEU = Twenty-foot Equivalent Unit. 1 TEU egy 20 láb (1 láb=30,48 cm) hosszúságú és 8 láb szélességû konténer ûrtartalmának felel meg, amelyben 10–12 tonna tömegû árut lehet szállítani. A mutatót leggyakrabban konténerszállító hajók és terminálok kapacitásának jellemzésére használják.

131

UNIÓS AKTUALITÁSOK

Irodalom 1. Road freight transport by type of goods – 2006, Eurostat, Statistics in Focus sorozat, 66/2008 2. Panorama of Transport, Edition 2007, Eurostat, Statistical books 3. Trends in road freight transport 1999-2006, Eurostat, Statistics in Focus sorozat, 14/2008 4. Trends in road freight transport 1999-2007, Eurostat, Statistics in Focus sorozat, 8/2009 5. Transport in the EU27, Eurostat News Release, 2008. április 10. 49/2008 6. Competitiveness in the EU road freight transport – 2006, Eurostat, Statistics in Focus sorozat, 97/2008 7. Utilisation of freight transport in Europe, 2005, Eurostat, Statistics in Focus sorozat, 20/2008 8. Modal split in the inland transport of the EU, Eurostat, Statistics in Focus sorozat, 35/2008 9. European Automobile Manufacturers Association: The automobile industry pocket guide 10. European Automobile Manufacturers Association: Press Release, New Commercial Vehicle Registrations, 2009. január 23. 11. Az Eurostat internetes oldalán (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/) található New Cronos adatbázisból történõ lekérdezések 12. EU Energy and Transport in Figures, Statistical Pocketbook 2007/2008, Európai Bizottság 13. Európai Bizottság: Europe at crossroads, The need for sustainable transport 14. A Perpignan-Luxembourg „vasúti autópálya” internetes oldala (www.lorryrail.com)

132

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

OLVASÓLÁMPA

Jacsó-Potyka Judit: Bekämpfung der Geldwäscherei in Europa unter besonderer Berücksichtigung des Geldwäschestrafrechts von Österreich, der Schweiz und Ungarn (A pénzmosás elleni küzdelem Európában, különös tekintettel Ausztria, Svájc és Magyarország szabályozására) Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien, 2007., 346 oldal A határokon átnyúló szervezett bûnözés nem pusztán olyan jelenségként értékelhetõ, amely az egyes országok biztonságát folyamatosan veszélyezteti, hanem a társadalmak szociális, politikai és kulturális fejlõdésének is gátját képezi. Emellett óriási károkat okoz a gazdaság számára. A globalizáció folyamatának térnyerésével és a nemzetközi kereskedelem terjedésével párhuzamosan rohamléptekben növekedett és diverzifikálódott a szervezett bûnözés kategóriájába sorolható bûncselekmények száma, ami nemcsak nemzeti, hanem nemzetközi színtéren is fokozatos fellépésre, együttmûködésre és összefogásra késztette az országokat. A szervezett bûnözés elleni küzdelem egyik központi prioritása a pénzmosás elleni harc, amely célkitûzés méltán érdemel nagy odafigyelést, hiszen a Nemzetközi Valutaalap számításai szerint a pénzmosás mértéke a világ GDP-jének 2–5 százalékát érinti.1 A pénzmosás megakadályozásának szabályozására irányuló joganyag részletes bemutatása képezi Jacsó-Potyka Ju-

dit „Bekämpfung der Geldwäscherei in Europa” címû munkájának témáját, amely a „Sanktionenrecht in Europa” sorozat ötödik köteteként jelent meg. A mû a szerzõ grazi Karl-Franzens Egyetem Jogi Karán 2003-ban megvédett disszertációjának aktualizált változata. Munkája elkészítésénél Dr. Peter J. Schick és Prof. Dr. Lévay Miklós voltak a konzulensei. A tanulmány nemcsak a pénzmosás kriminológiai, büntetõjogi aspektusait ismerteti, hanem jelentõs terjedelemben elemzi és értékeli a nemzetközi joganyagot is. Így kiemelt helyet kap az európai uniós szabályanyag feldolgozása, amely a pénzmosás elleni küzdelem nemzetközi vonulatainak tárgyalása során elengedhetetlen, hiszen az unióban az elmúlt években számtalan jelét láthattuk a pénzmosás elleni fellépés szükségessége deklarálásának és szorgalmazásának. Ezt magyarázza az a tény, miszerint a belsõ piac mûködésének korlátját is jelentheti a nagymértékben eltérõ szabályok alkalmazása az egyes tagállamokban.2 A munka igazi érdekességét és specialitását a magyar, az osztrák és a svájci

1 Forrás: http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/crime/laundering/fsj_crime_laundering_en.htm (letöltés idõpontja: 2009. február 7.). 2 Forrás: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14523.htm (letöltés idõpontja: 2009. február 7.).

OLVASÓLÁMPA

jogszabályokra vonatkozó összehasonlító elemzés képezi, amely a vonatkozó szakirodalomban eddig páratlan részletességû és pontosságú. Hogyan definiálható maga a pénzmosás? Mely cselekmények tekinthetõk történeti elõzményének, és megvalósulása milyen szakaszokra osztható? Milyen meghatározó szerep tulajdonítható a pénzmosásnak a szervezett bûnözés keretei között? Melyek a pénzmosás megakadályozására és visszaszorítására irányuló nemzetközi dokumentumok, és azok milyen eszközök alkalmazását tartják indokoltnak? Ezekre a kérdésekre keresi a választ a szerzõ munkája elsõ szerkezeti egységében, amely egyben további vizsgálódása megalapozásaként értékelhetõ, és segíti az olvasót a rendkívül komplex téma könnyebb, átfogó értelmezésében. Magát a pénzmosást egy sajátos bûncselekménytípusként értékeli a szerzõ, amely cselekmény kriminalizálásakor a törvényalkotó a kriminológia által kidolgozott fogalmat vette alapul, így „pénzmosás minden olyan magatartás, amely által az elkövetõ az illegális cselekményekbõl származó bevételek létét, e bevételek forrását vagy jogellenes felhasználását elleplezi azzal a céllal, hogy a legalitás látszatát adja ezen bevételeknek.” 3 Megvalósítása három, jól elkülöníthetõ szakaszra bontható: elhelyezés, rétegzés és integrálás. Ugyancsak olvashatunk szankcionálásának történeti gyökereirõl, miszerint a

133 pénzmosás õshazájának az Amerikai Egyesült Államok tekinthetõ, ahol – a szerzõ által vizsgált országokat is megelõzve – már 1986-ban megalkották a pénzmosás önálló tényállását. A könyv nemzetközi kitekintése szisztematikus, jól átlátható, ennek köszönhetõen az olvasók megismerkedhetnek a bázeli Bankfelügyeleti Bizottság, valamint az Európa Tanács kapcsolódó dokumentumaival, az ENSZ égisze alatt kötött, a nemzetközi szervezett bûnözés elleni egyezményekkel, valamint a Gazdasági Együttmûködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) mellett mûködõ Pénzmosás Elleni Akciócsoport (Financial Action Task Force on Money Laundering – FATF) munkájával. Külön említést érdemel a kötet következõ szerkezeti egysége, amely az Európai Unió jogalkotóinak a pénzmosás megelõzésére és visszaszorítására irányuló törekvéseit és lépéseit mutatja be. A szerzõ kiválóan, teljes körûen felsorakoztatja az unió elõbb említett célja érdekében tett erõfeszítéseit, illetve annak folyamatát. A fellépés szükségességének igénye elõször 1991-ben öltött testet az Európai Unió Tanácsa által hozott, a pénzügyi rendszerek pénzmosás céljára való felhasználásának megelõzésérõl szóló irányelvben,4 amely szerint a pénzmosás leküzdésében a büntetõjog az elsõdleges, azonban nem az egyetlen eszköz. Ezt az irányelvet a 2001/97/EK irányelv5 módosította, végül – hatályon kívül helyezve a korábbi szabályanyagot – a

3 Pl. Pieth, M. (Hrsg): Bekämpfung der Geldwäsche – Modellfall Schweiz? Helbing&Lichtenhanh: BaselFrankfurt am Main, 1992., 8. o.; Farkas J.: A pénzmosás bûntette svájci és német jogösszehasonlítással. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1996., 31. o. 4 A Tanács 91/308/EGK irányelve (1991. június 10.) a pénzügyi rendszerek pénzmosás céljára való felhasználásának megelõzésérõl (HL L 166., 1991.6.28., 77. o.). 5 HL L 344., 2001.12.28., 76.o.

134 2005/60/EK irányelv6 lépett a helyébe. Mindezeket a változtatásokat a szerzõ könnyen érthetõen érzékelteti. Az irányelvek tartalmi elemeinek részletezése mellett az olvasók további kapcsolódó uniós jogforrásokról is ismereteket szerezhetnek, így a Tanácsnak a bûncselekménybõl származó jövedelmek, vagyon és az elkövetéshez használt eszközök elkobzásáról szóló 2005/212/IB kerethatározatáról,7 valamint a Közösség területére belépõ, illetve a Közösség területét elhagyó készpénz ellenõrzésérõl szóló 1889/2005/ EK rendeletérõl.8 A pénzmosás nemzetközi és európai uniós vonulatainak bemutatása mellett érdeklõdésre tarthat számot az is, hogy az olvasók a tanulmány további részében egy páratlanul precíz összehasonlító elemzés keretében szerezhetnek információt a pénzmosás büntetõjogon belüli és azon kívüli, valamint a vagyonelkobzás szabályozásának hazai, osztrák és svájci jellemzõirõl. Mikor vezették be a pénzmosás önálló tényállását az egyes országokban? Mi tekinthetõ a bûncselekmény védett jogi tárgynak és ki tartozik alanyi körébe? Melyek a pénzmosás elkövetési magatartásai és elkövetési tárgya? Milyen minõsítõ körülmények léteznek az egyes országok büntetõ törvénykönyveiben? Ezekre a kérdésekre kaphatunk választ a munka áttanulmá-

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

nyozását követõen, amely a különbségek jobb megértését táblázatokkal, öszszefoglalókkal segíti. Bepillantást nyerhetünk egy olyan összehasonlító elemzésbe, amely – a teljesség igényével – a pénzmosás tényállásának valamennyi elemére kiterjed, így a történeti áttekintésre, a kriminálpolitikai szempontok vizsgálatára, majd a törvényi tényállás objektív elemeinek, az alanyi körnek, végül pedig a szubjektív oldal jellemzõinek tárgyalására. Összegzésül elmondhatom, hogy Jacsó Judit „Bekämpfung der Geldwäscherei in Europa” címû könyve kiemelkedõen alapos, részletes, kimerítõ és lényegre törõ munka, amely a pénzmosás büntetõjogi, kriminológiai aspektusa mellett tartalmazza a nemzetközi szabályozás valamennyi lényegi elemét, így az európai uniós joganyagot is. Összehasonlító elemzése sokoldalúságának, aprólékosságának köszönhetõen a téma tárgyalására irányuló szakirodalom egyik kiemelkedõ munkájának tekinthetõ. Minden fenntartás nélkül ajánlhatom mindazon olvasók figyelmébe, akik napjaink egyik gyakran emlegetett problémaköréhez, a pénzmosáshoz kapcsolódó kérdéseik megválaszolását egy olyan olvasmányos anyagtól várják, amely mögött tagadhatatlanul rengeteg kutatás és munka áll. JÁNOSI ANDREA

6 Az Európai Parlament és a Tanács 2005/60/EK irányelve (2005. október 26. ) a pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelõzésérõl HL L 309., 2005.11.25., 15. o. 7 HL L 68., 2005.3.15., 49. o. 8 HL L 309., 2005.11.25., 9. o.

135 MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból PROFIL Erdõlakóknál

Az osztrák politikai hetilapban Bernhard Odehnal írt terjedelmes cikket a budapesti hajléktalanokról, megállapítva, hogy a magyar fõváros a fedél nélküliek európai metropolisza. A városszéli vadonban sokan saját kézzel összetákolt viskókban élnek. A hidegben megfagyottak száma drámaian emelkedik. Az írást némileg rövidítve ismertetjük. A magyar segélyszervezetek – mint a Magyar Vöröskereszt vagy a Máltai Szeretetszolgálat – becslése szerint Budapesten legalább húszezer embernek nincs lakása. Ez az 1,7 millió lakosú város több mint egy százaléka, s ez jelentõsen magasabb, mint bárhol máshol Európában. Budapest belvárosában nem lehet nem észrevenni a problémát. A városképet minden más közép-európai országnál jobban meghatározzák a hajléktalanok. Ott fekszenek a sétálóutcákon, a metróállomásokon, a kapubejárókban és a csillogó bevásárló utcákban is. Nem üldözik el õket. A kommunista rezsim munkakerülés miatt bebörtönözte a hajléktalanokat, s ezért a demokratikus kormányok 1989 óta nem zaklatják a lakhellyel nem rendelkezõket. Ennek ésszerûségét hevesen vitatják a médiák és a szociális munkások is. A budapesti társadalompolitikai központ (a Budapesti Módszertani Szociális Központ – a szerk.) vezetõje, Gyõri Péter a „pozitív zéró toleranciát” részesítené elõnyben: „A hajléktalanokat otthonokba kellene cipelni, hogy megóv-

juk õket a hidegtõl és gyógyíthassuk betegségeiket.” Mások szerint a fedél nélkülieknek joga van saját maguknak helyet keresni a városban. A budapesti politikusok viszont az utóbbi idõben egyértelmûen akadályozó, represszív módon viselkednek. A rendõri ellenõrzések megszaporodtak, a városközpontban megnehezítik a hajléktalanok életét. Röviddel ezelõtt Gyõri Péter még több mint hatvan hajléktalanról tudott a Nyugati pályaudvaron, ma azonban már csak tízen élnek a történelmi csarnokban. A várost körülvevõ erdõket ezzel szemben egyre sûrûbben lakják. Éppúgy újabb viskótelepülések jönnek létre a sík keleti oldalon, mint nyugaton, az elõkelõ budai városrészrész dombjain. A máltaiak budapesti szociális szolgálatának vezetõje, Kocsis Mihály szerint nagyjából négyszáz hajléktalan élhet a budai erdõkben. „Minden nap osztunk élelmiszert és innivalót, de nem tudunk mindenkit ellátni. Túl sokan vannak.” Amikor az év elsõ heteiben mínusz húsz fokra süllyedt a hõmérséklet, hetven ember fagyott meg Magyarországon. Közülük harmincan voltak hajléktalanok, negyvenen pedig otthon haltak meg. Õk nem engedhették meg maguknak a fûtést. Gyõri Péter szociológus számára nem meglepõ a magas szám. A „Fedél nélkül” címû hajléktalanújság legutóbbi számában közzétette a fagyhalálban elhunytak statisztikáját, amelynek görbéje meredeken felfelé ível. Az ötvenes és hatvanas években Magyarországon minden télen 20–35 ember fagyott meg. A kilencvenes évek óta évente több

136 mint kétszáz ember hal meg a hideg miatt, s ez a szám némely évben a háromszázat is meghaladta. Budapesten jelentõs számú ellátó intézmény üzemel. Vannak szükségszállások, egy háromszáz férõhelyes, orvosi ellátást is nyújtó hajléktalanszálló, és nappali központok, amelyek 8 és 15 óra között fûtött helyiségekkel, teával és kenyérrel szolgálnak. Aknai Zoltán szociális munkás, egy 8. kerületi nappali otthon vezetõje azonban úgy tudja, hogy sok hajléktalan mégis inkább az utcán él. „Az alkoholtilalom és az éjszakai csendrendelet elijeszti õket, mert nem akarnak szabályok között élni.” Az alvóhelyek egyébként csak konzerválják a hajléktalanság problémáját. „Budapesten hiányoznak az újraintegrálódás lehetõségei.” A létezõ szocializmus rendszerének 1989-es bukása után Magyarországon az állam az egykori bérlõknek jutányos áron adta el a legtöbb lakást. Ez vonzó megoldásnak tûnt, azonban megakadályozta a bérlakások piacának kialakulását. Budapesten alig léteznek szociális lakások. Azzal, hogy az összes még a város tulajdonában lévõ házat magánbefektetõknek adják el, a fõváros autonóm kerületi önkormányzatai szaporítják a hajléktalanok számát. Az új tulajdonosok ugyanis kidobják a régi bérlõket, és luxuskategóriába tartozó lakásokat hoznak létre. Aknai környékén éppen most indul az átfogó városmegújítás. A szomszéd házakban ismer olyanokat, akik lakásukba nyolc ágyat állítottak, s ezeket éjszakánként kétezer forintért kiadják. Vannak családok, akik pincében élnek, miközben felettük elkezdõdnek a bontási munkálatok. „Az átmenet a »lakásból« a hajléktalanságba itt egészen észrevétlen” – mondja a szociális munkás.

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

Két évvel ezelõtt Gyurcsány Ferenc szocialista párti miniszterelnök drasztikus megtakarítási programot ígért az országnak, hogy a költségvetési hiányt kezelni tudják. Legkésõbb 2009 elejére ismét fellendülést ígért. Aztán megérkezett a pénzügyi és gazdasági válság, és 2009-ben a magyarok még mindig lefelé tartanak. A szociális munkások szerint két-három éves folyamat, amíg valaki elveszíti munkáját, fizetésképtelenné válik, majd kiteszik a lakásából. Ha valaki olyan sokáig hajléktalan, mint a kispesti viskólakók, aligha képes visszatérni rendezett körülmények közé. A máltaiak hasonló tapasztalatokat szereztek a budai oldalon: a reszocializációs programok csõdöt mondtak, mivel az egykori hajléktalanok új lakásukban nem tudták használni a vécét és betüzelték a parkettát. „A fedélnélküliség elsõ hónapjaiban még fel tudjuk emelni az embereket” – mondja Kocsis Mihály. „Aki azonban hat-hét évig az utcán él, az az utcán is hal meg.” www.profil.at

THE GUARDIAN Az EU támogatja a gázvezetéket, de pénzt nem ad

A nagy múltú liberális brit napilap ismertette olvasóival a Reuters magyarországi tudósítójának, Korányi Balázsnak a budapesti Nabucco-konferencia eredményei tükrében készült cikkét, amelynek lényege, hogy a) az európaiak támogatják a Nabucco gázvezetéket; b) saját maguk azonban nem ajánlottak fel pénzt, és c) Oroszország tagadja,

137

MONITOR

hogy a vezeték konkurenciát jelentene a számára. Európai tisztségviselõk támogatásukról biztosították annak a gázvezetéknek a tervét, amely Közép-Ázsiából szállítana gázt Nyugat-Európába, közvetlen pénzügyi támogatást azonban nem ajánlottak fel a projekt számára. A Nabucco vezeték akadozó tervének az adott újabb lendületet, hogy Ukrajna és Oroszország vitájának következtében januárban leállt a gázszállítás Oroszország felõl, ami több millió embert érintett Közép-Európában. Európai uniós és közép-ázsiai vezetõk találkoztak Budapesten, ahol a 10 milliárd eurós (12,96 milliárd dolláros) Nabucco-projektrõl tárgyaltak. A vezeték 3300 kilométer hosszan szállítaná a gázt, a Kaszpi-tenger térségébõl Törökországon, Bulgárián, Románián és Magyarországon keresztül egy ausztriai elosztóközpontba. A Nabucco célja az, hogy biztosítsa Európa gázszükségleteinek 5 százalékát. Mirek Topolánek cseh miniszterelnök, az EU soros elnöke szerint az uniónak elõre kellene mozdítania a projektet, hogy diverzifikálja a forrásokat és csökkentse függõségét Oroszországtól, amely az EU gázszükségleteinek egynegyedét biztosítja. Gyurcsány Ferenc magyar miniszterelnök, a konferencia házigazdája azt mondta, hogy az Európai Uniónak a projekt finanszírozásában is segítenie kellene, mert a vezeték nemzetbiztonsági kérdés, nem pedig kereskedelmi projekt. „Az, hogy van-e vagy nincs energia, a nemzet szuverenitásának és biztonságának kérdésévé is válhat” – mondta. „Ideje, hogy az EU felvállalja azokat a (pénzügyi) kockázatokat, amelyekre a magánvállalatok nem hajlandók, mivel tisztán

látják, hogy ez nem egyszerûen egy üzleti vállalkozás.” Gyurcsány arra kérte az EU-t, hogy hónapokon belül biztosítson 300 millió euró vissza nem térítendõ támogatást a Nabucco-projekt számára, valamint további kölcsönöket az Európai Befektetési Bankon és az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bankon (EBRD) keresztül. Andris Piebalgs energiaügyi uniós biztos szerint a hitelválság miatt az EU fontolóra veheti, hogy hiteleket és garanciákat nyújtson a projektnek. „Ennél meszszebb azonban nem szabad mennünk, mert abban az esetben már nem volna értelme. Ekkor már nem egy konzorcium projektje lenne, hanem PPP-konstrukció, public-private partnership, és ezen a szinten még arra sem vagyok kész, hogy megfontoljam ennek a lehetõségét” – mondta Piebalgs újságíróknak a konferencia szünetében. Az EBRD közölte, hogy kész megfontolni a támogatást, esetleg magánbankokon keresztül folyósított kölcsönön formájában. A kölcsönt azonban 2010 vége elõtt nem lehetne folyósítani – mondta Thomas Mirow EBRD-elnök a magyar Econews hírügynökségnek. Vonakodó szállítók, orosz fenyegetés

A Nabucco részvényesei az osztrák OMV, a magyar Mol, a romániai Transgaz, a bulgáriai Bulgargaz, a török Botas és a német RWE. Az Európai Uniót Topolánek képviselte a találkozón, amelyen megjelentek az azeri és az iraki kormány képviselõi, valamint török üzletemberek is. A projekt elõtt álló egyik legnagyobb kihívás az, hogy miként töltsék meg elegendõ gázzal a vezetéket. A potenciális

138

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

szállítók ugyanis – Türkmenisztán, Azerbajdzsán és Kazahsztán – vonakodnak elkötelezni magukat addig, amíg meg nem épült a vezeték. Irán hajlandó lenne gázt szállítani, vitatott atomprogramja miatt azonban nemzetközileg elszigetelt, Irak infrastruktúrája pedig nem megfelelõ – figyelmeztettek szakértõk. Egyes bírálói szerint csupán Oroszország rendelkezik elegendõ gázzal és infrastruktúrával ahhoz, hogy ellássa földgázzal a Nabucco vezetéket. Oroszország azonban saját, rivális tervén dolgozik, a Déli Áramlaton. Topolánek szerint Oroszország terve – hogy megépíti az Északi és a Déli Áramlat nevû vezetékeket – fenyegeti a Nabucco megvalósíthatóságát, ám hozzátette: Európa tervei nem oroszellenesek. „Ebben nincs ellentmondás” – mondta Topolának a konferencián. „A Nabuccót nem valaki ellen akarjuk megépíteni, hanem a saját érdekünkben.” Alekszandr Medvegyev, a Gazprom, az orosz gázexport-monopólium vezérigazgató-helyettese szerint a projekt nem jelent fenyegetést számukra. A Reutersnek úgy nyilatkozott: „a diverzifikáció a legjobb válasz mindenféle fenyegetésre, legyen annak természetes vagy mesterséges oka.” „A Nabuccót nem tartjuk konkurens projektnek” – mondta, hozzátéve: „Különösen meghökkentõ ezt az EU elnökétõl hallani a januári gázválság fényében.” Az Európai Bizottság elnöke szerint az EB azt akarja, hogy a Nabucco-projekt haladjon elõre. „Továbbra is túlzottan kiszolgáltatottak vagyunk az Európai Unióba és az azzal szomszédos országokba irányuló gázszállítások kérdésében” – mondta José Manuel Barroso egy videóüzenetben. www.guardian.co.uk

· ÁPRILIS

DER STANDARD Az ÖBB körbejár a MÁV Cargo-val

A népszerû bécsi napilap szerint alig vette át az ÖBB (Osztrák Szövetségi Vasutak) a magyar teherszállító vasutat, máris problémák merültek fel. Szûk hét héttel azt követõen, hogy az osztrák ÖBB-teherszállító Rail Cargo Austria (RCA) átvette a magyar teherszállító MÁV Cargo-t, a viszony máris megromlani látszik. Az ok az RCA kötelezettségében keresendõ, amely a vásárlási szerzõdésben foglaltatik, s amely szerint a következõ öt évben 43,5 milliárd forintot (158 millió eurót) kellene a MÁV Cargo fejlesztésébe fektetnie. Ebbõl a pénzbõl befektetési eszközöket, tehát vagonokat és mozdonyokat kell beszerezni. A Standard értesülése szerint, az elsõ részlet 2008-ban a következõképpen alakult: a szerzõdésnek megfelelõen a MÁV Cargo 8,7 milliárd forint üzlettársi kölcsönt kap, s ebbõl az összegbõl, amint korábban bejelentették, 19 mozdonyt és 50 konténervagont vásárol. Azonban nem a Siemenstõl vagy más gyártótól, hanem az ÖBB mûszaki szolgálattól, amely 51 százalékban az RCA, 49 százalékban pedig az ÖBB Személyszállító Rt. tulajdona. Innentõl lesz igazán izgalmas, mert a MÁV Cargo az RCA kölcsönbõl vásárolt lokomotívokat és vagonokat lízingbe adja az ÖBB-nek. Ezért ettõl rendszeresen kap lízing összegeket, ám ez a pénz nem marad nála, mivel a MÁV Cargo-nak ki kell egyenlíteni a társasági kölcsönt. A magyarok nem örülnek

Nem meglepõ, hogy a magyarok nem repesnek az örömtõl e pénzkörforgalom

139

MONITOR

láttán. A budapesti MÁV Cargo-nál természetesen senki nem kíván nyilatkozni minderrõl. Szóvivõjük megerõsítette, hogy az RCA, a szerzõdésnek megfelelõen, átutalt 8,7 milliárd forintot, s a 19 mozdony és 50 konténervagon megvásárlásra került. Arra a kérdésre, hogy hol vásárolták meg a vagonokat, s miért lízingelik ezeket az ÖBB-nek, Balázs Krisztián rákérdezésre sem adott választ. „A MÁV Cargo a befektetéssel máris extra nyereségeket generál, s immár folyik az új vagonok további optimális felhasználási módjának tervezése” – hangzott el a nyilatkozatban. Hallhattuk még, hogy a második befektetési kölcsönrészletet 2009ben fizetik ki, s az ügylet immár elõkészítési fázisban van. Az ÖBB és a Rail Cargo Austria sem ad ki információt a tranzakciókról. Hivatalos álláspontról a csütörtöki üléskor sem értesülhettünk. A felsõbb RCA-körökben élesen visszautasítják azt a vádat, miszerint az ügylet csupán álüzlet, amely kapcsán a magyar leányvállalat a könyvekben található értékeken és a berendezésekhez kapcsolódó leírásokon kívül semmit sem keres. Pozitív mellékhatások

A gazdasági válság azonban a magyar üzletben pozitív mellékhatásokat is eredményez. A forint romlása következtében a 43,5 milliárd forint immár csak 158 millió eurót jelent, míg a december 2-i vásárláskor ugyanez az összeg még 168 millió volt. Az ÖBB a gazdasági válság szempontjából semmit sem hagy ki. Az RCA, illetve annak leányvállalata, az Industriewaggon (Iwag) (amelyet 1998-ban adómegtakarítási és határon átnyúló üzleti célzattal alapítottak) egyike volt a Medici Banknál hitelt felvevõ három ügyfélnek.

A Bernard Madoff körül kialakult, egyesült államokbeli, feltételezett milliárdos csalás kapcsán turbulenciába került Medici Bank mérlege szerint az Iwag 1,5 millió eurós kölcsönt vett fel a Medicitõl (s ezt vissza is fizette). Az ÖBB-nél ezt „baráti szolgáltatásnak” aposztrofálják, s ezzel segítik elõ a bank számára szükséges Medici-hitelüzlet beindulását. www.derstandard.at

WALL-STREET.RO Az aradi ingatlanfejlesztõk a magyarországi cégeket preferálják

Több aradi ingatlanfejlesztõ kért fel magyarországi cégeket tömbházak építésére, azt hangoztatva, hogy ezáltal az építési költségek kisebbek, mert a kivitelezési idõ néhány hónappal rövidebb. Errõl tájékoztatja olvasóit a kizárólag interneten megjelenõ román pénzügyi hírportál, amelynek tulajdonosa a bukaresti, kormányközeli INTERNET CORP SRL cég. Üzletemberekhez szól, van angol változata is. A honlap olvasottsága nagyjából megegyezik a liberális Ziarul Financiar honlapjáéval, amely a legismertebb pénzügyi napilap Romániában. Az egyik aradi ingatlanfejlesztõ egy szegedi céget bízott meg tíz tömbház megépítésével, s ennek nyomán naponta mintegy 200 munkás ingázik a szomszédos országból a munkahelyére, írja a NewsIn (bukaresti román magánhírügynökség – a szerk megj.). A magyarországi cég Aradra költöztette munkagépeit is. Annak érdekében, hogy a téli idõszakban is dolgozhassanak, a készülõ tömbházakat polietilén-fóliával vonták be, amely optimális hõmérsékletet biztosít a

140

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

belsõ munkálatokhoz. „Az egész állványszerkezetet speciális polietilén-fóliával vonták be, így alatta melegíteni lehet azt a felületet, amelyen dolgoznak. Következésképpen a munkások sem fáznak, az építõanyagokat pedig jobb körülmények között tartják” – jelentette ki Bitay Károly, a magyar cég képviselõje. Az ingatlanfejlesztõ képviselõi azt állítják, hogy a magyar munkások betartják a munkatervben meghatározott határidõket. „Nem csupán azért választottunk magyarországi építõipari céget, mert betartják a szerzõdéses határidõket, hanem azért is, mert egyes munkálatokat határidõ elõtt hat hónappal fejeztek be. Ez pedig számunkra költségcsökkentést jelent” – közölte Gabriela Gavrilescu, az aradi ARED cég képviselõje. A magyarországi cég alkalmazottjai azt állítják, hogy a romániai munkáért kapott bér magasabb annál, amelyet saját országukban végzett munkáért kapnának. „Dolgoztunk Németországban és Olaszországban is, most pedig Aradra jöttünk dolgozni. Kicsit jobban keresünk itt, mint Magyarországon” – mondta az egyik munkás. Az aradi Területi Munkaügyi Felügyelõség (ITM) azt állítja, hogy az aradi ingatlanfejlesztõk azért fordulnak külföldi cégekhez, mert a román munkások külföldön vállalnak munkát, ahol jobban fizetik õket. „De észrevettük, hogy az építõipari ágazati bérek nálunk is jelentõsen növekedtek, így nem zárjuk ki a román építõmunkások hazatérését” – fejtette ki Lucia Opris, az aradi ITM aligazgatója. Aradtól a tömbházak felépítésén dolgozó magyar munkások lakhelyéig, Szegedig körülbelül száz kilométernyi a távolság. www.wall-street.ro

· ÁPRILIS

WIRTSCHAFTSBLATT Magyarország hatástalanítaná a recessziót

Az osztrák gazdasági napilap arra hívja fel a figyelmet, hogy Magyarországnak nincs elég pénze milliárdos konjunktúracsomagokra, pedig az országot októberben az IMF, az EU és a Világbank szükségkölcsönnel mentette meg az államcsõdtõl. Ennek ellenére Gyurcsány Ferenc miniszterelnök a legrosszabbat – a recesszió a kormány szerint idén eléri a három százalékot – több intézkedéssel is enyhíteni kívánja. A legfontosabb egy adóreform, amely már júliusban életbe lépne. Ezzel nagyjából 3,3 milliárd eurós változtatások elérését tervezik. A jövedelemadót és a bérjárulékokat érezhetõen csökkentenék, és a magas jövedelmûek, valamint a vállalkozások négyszázalékos szolidaritási adóját is mérsékelnék. Növelnék ezzel szemben az általános forgalmi adót és a dohányáru-, valamint üzemanyag-járulékokat, s ezenkívül bevezetnék az ingatlanadót. Részletek még nem ismeretesek. „Ám mindössze egy vagy két százalékot ideoda tologatni értelmetlen lenne” – mondta a szocialista kisebbségi kormány miniszterelnöke a parlament soron kívüli ülésén. Az összes adóbevétel csökkentése vagy akár a flat tax bevezetése azonban elképzelhetetlen: Az IMF szigorú költségvetési fegyelemre készteti Magyarországot, s a szociális kiadások, a nyugdíj és családtámogatások csökkentése Gyurcsány szerint „lehetetlen”. Érthetõ: 2010-ben választások lesznek. 300 forint egy euróért

A második intézkedési csomag a privát hitelfelvevõk számára jelent könnyítése-

MONITOR

ket. A háztartások nagyjából kétharmadának adóssága ugyanis euró vagy svájci frank alapú, s a forint lefelé zuhan. A minap elsõ ízben lépte át a 300 forintos határt. A kormánynak a lakossági bankok képviselõivel folytatott tárgyalása – a piacot a vezetõ OTP mellett szilárdan uralják a nemzetközi, fõként osztrák bankok – a miniszterelnök szerint „nem a legbé-

141 késebb találkozó volt.” Gyurcsány ötletei: a problémás adósoknak egy ideig csak a kamatokat, és ne a tõkét kelljen téríteniük. A futamidõket bürokráciamentesen hosszabbítsák meg, a hitelszerzõdésben tiltsák meg az egyoldalú módosításokat. „A bankok túl erõsek, az ügyfelek túl gyengék” – mondta a miniszterelnök. www.wirtschaftsblatt.at

142

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

CONTENTS „Let’s not talk about bankruptcy of the state but let’s solve the problems!” – European Commissioner for Economic and Financial Affairs JOAQUIN ALMUNIA interviewed at A szólás szabadsága . . . . . . . . 3 LÁSZLÓ TRÓCSÁNYI: Minority laws in the time of globalization and regionalization . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 IMRE FORGÁCS: A new defiance for the federal Europe. The Larosiére-group's report on the European financial surveillance . . . . 19 PÉTER DEÁK: Change, revolution or a new period in world policy? . . . . . . . . 34 GABRIELLA OCSKAI: Status Report on the Social Protection of the EU . . . . . . 46 ZITA GURMAI–ATTILA BENEDEK: Equal pay for equal work? A very important question from European perspective . . . . . . . . . . . . . 65 ANTONIO DE BLASIO–ILDIKÓ VOLLER-SZENCI: European Court of Auditors’ Special Report 1/2008 on big investment projects . . . . . . . . . . . . . . . 71 Hungarian EU Presidency, 2011 TAMÁS SZÛCS: Cooperation between the Rotating Presidency of the EU Council and the European Commission . . . . . . . . . . . . . . . . 85 European Security and Defence Policy KÁROLY NAGY: Economic Security-Crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Review ESZTER CZURIGA: The convergence of the Portuguese regions in the view of the EU Structural Funds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 C u r r e n t a ff a i r s i n t h e E U TézEUsz 2011 – EU-presidency competition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Hungarian Central Statistical Office TAMÁS HERZOG: Road freight transport in the European Union . . . . . . . . . 116 Book review Jacsó-Potyka Judit: Fight against money-laundering in Europe, in particular with regard to the legislation of Austria, Switzerland and Hungary (Andrea Jánosi) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

143

SUMMARIES

SUMMARIES “LET’S NOT TALK ABOUT BANKRUPTCY OF THE STATE BUT LET’S SOLVE THE PROBLEMS!” EUROPEAN COMMISSIONER FOR ECONOMIC AND FINANCIAL AFFAIRS JOAQUIN ALMUNIA INTERVIEWED AT A SZÓLÁS SZABADSÁGA Is the world breaking into two? Is it true that Eastern Europe is going to break off and lag behind the western parts of the EU? The Polish zloty, the Czech crown and the Hungarian forint are falling free like an airplane out of control. Is Brussels helping? But how, if there is no common crisis management mechanism in the EU? Is it possible to consider the rapid expansion of the eurozone? The situation in Hungary is in many ways connected to how the Union is treating the problems in Eastern Europe in general. Is the region going to be left alone, a scenario a lot of people are afraid of, or is Brussels going to help? Prominent Hungarian economists say that Hungary can get to the brink of bankruptcy in months, moreover, it can actually go bankrupt. Is this a real possibility? Among others these were the questions asked by Szilvia Krizsó, the anchor of the Hungarian Television’s program called A szólás szabadsága. Joaquin Almunia, European Commissioner for Economic and Financial Affairs, answered the questions from Brussels.

LÁSZLÓ TRÓCSÁNYI MINORITY LAWS IN THE TIME OF GLOBALIZATION AND REGIONALIZATION From the second half of the 20th century on the concept of nation-state dating from the 19th century seemed to be modified. And these days the national politicians shouldn’t believe the idea that nation-states can shut themselves from the world. The superiority of nation-state has been wounded by the economical, financial and cultural globalization. Morover, in Europe this process was accelerated when some elements of the national sovereignty were yielded to the European integration bodies following the World War II. The defensive capacity of the state is weakened by the international economical linking, however, the demand for regionalization grows. Even the EU is pressing the regions to bridge the gap through cohesion policy. From the end of the 20th century these facts affirm the consequential ambitions of national minorities and language communities that they demand spheres of authority and collective laws. Besides, the article analizes the minority models, writes about the relationship of state structure and minority policy. At last it reads the new ways of managing the problems of minorities.

144

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

IMRE FORGÁCS A NEW DEFIANCE FOR THE FEDERAL EUROPE THE LAROSIÉRE-GROUP'S REPORT ON THE EUROPEAN FINANCIAL SURVEILLANCE Although the EU is one of the leading performers of global economy, its representation in international organs and bodies is rather fragmented than coordinated. Consequently it's high of priority how the Larosiére-group's report will effect the reformation of international financial structure. However the supervisory frames are not united so they are not suitable to efficiently manage the crisis. Obviously it's a substantial lesson of today's global financial crisis.

PÉTER DEÁK CHANGE, REVOLUTION OR A NEW PERIOD IN WORLD POLICY? The author is concerned with a new international phenomena generated by the the past and coming year, accordingly with the great periods of word policy and within this issue with the changes of de’tente and tension. He reviews and summarizes the past 60 years – so called Kondratyev period – a few tipical events. Following this summary he pans out about the world political events int he past year, main movements, trends and in a subsection he roughs out the global and historical background and roots of these elements. He draws the inference that in the 90th century after it’s temporary kind the new poles of the word formation get place, large powers impacted and made compromises. At the end of last year the policy interlocked with the developing global (totally different from the 1930’s) world economic and financial crisis.

GABRIELLA OCSKAI STATUS REPORT ON THE SOCIAL PROTECTION OF THE EU The Member States of the EU have never intended to raise the social policy and especially the operation of social protection system up to the level of the Community. As a result, the Article 42 of the EC Treaty prescribes the co-ordination between social safety systems. Therefore, the basic fields of the social policy, such as organisation, financing and functioning of social protection remained within the competence of the Member States. This paper presents the social protection of the Member States by analyzing indicators based on ESSPROS (a special statistical method which was elaborated by EUROSTAT for analyzing the social protection systems). This paper offers a brief survey of the main characteristic features of social protection financing structure of the Member States and presents the main social and economic challenges of these systems.

SUMMARIES

145

ZITA GURMAI–ATTILA BENEDEK EQUAL PAY FOR EQUAL WORK? A VERY IMPORTANT QUESTION FROM EUROPEAN PERSPECTIVE The avarege difference between the annual wages of men and women is 15%. It means that women should work until the 22nd February of the next year (115% of the year) in order to recieve the same amount men recieve. This difference, the „gender pay gap” keeps women away from working, therefore it is counterproductive economically. The equal pay for equal work principle has been written in the laws for years, but the problem – despite al forward-looking steps – persists. In order to realize the equal pay for equal work principle in practice, we need to ease the reconciliation of work and family life, to ameliorate the access and the quality of child care institutions, to improve the quality of women’s employment and to enhance the commitment of economic actors. Assuring the equality of chances in practice demands international-, national-, and community-level cooperations. We need to continue the integration of the aspect of gender equality to all community-level policies and to the decision making process. Meanwhile, the commitment of national governments is indispensable.

ANTONIO DE BLASIO–ILDIKÓ VOLLER-SZENCI EUROPEAN COURT OF AUDITORS’ SPECIAL REPORT 1/2008 ON BIG INVESTMENT PROJECTS This article would like to draw the attention to the significance of major projects of the Cohesion Policy. Since the introduction of major projects into the EC regional policy support scheme, there has been a great need to look at these projects closely because of the very significant amounts of funds involved. Analyzing these multimillion-Euro major projects, which potentially have long time horizons and extended regional effects, can give us an answer to us, decision-makers, whether “the economic, social and territorial cohesion” is strengthened indeed (Article 174 of the Treaty). Given the significant amounts of funds involved in major projects a special preliminary “examination procedure” exists. The Commission has to “appraise” prior the major project in light of certain established factors before the project is approved. (Art. 26 in 1260/1999 and Art. 1. 1265/1999) For the same reasons the regulations (Art. 26 in 2082/93 and Art. 43 in 1260/1999) require the European Commission in collaboration with (in partnership with) the Member States and managing authority to carry out ex post evaluations in order to determine the utilization of resources, the effectiveness and efficiency of the assistance, its impact on economic and social cohesion and the success or failure of the policy. This study summarizes the conclusions of the European Court of Auditors based on its Special Report 1/2008 and in detail, it elaborates the points and recommendations of the rapporteur, Antonio De Blasio, on behalf of the Budgetary Control Committee of the European Parliament on the prior appraisal and ex post evaluation of the major projects.

146

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

TAMÁS SZŰCS COOPERATION BETWEEN THE ROTATING PRESIDENCY OF THE EU COUNCIL AND THE EUROPEAN COMMISSION Holding the rotating Presidency of the EU Council is a serious challenge which takes timely and thorough preparations. It involves the central administration and the general public of the Member State concerned on the one hand, while requiring the establishment of an efficient working relationship with a number of EU and external players on the other. The following article focuses on one element of this complex framework, namely the cooperation with the European Commission and offers some general recommendations. In order to be a success, the Hungarian EU Presidency requires a change of mentality at all levels of government and the public administration as well as in the broader political context. The country holding the Presidency is suddenly pushed into the limelight, and for a six month period plays a different role, coordinating and leading the work of the Council. While certainly providing a great opportunity, the full responsibility of this new role must also be recognised.

KÁROLY NAGY ECONOMIC SECURITY-CRISIS One of the most serious problems related to the management of the current global financial and economic crisis is the lack of “macro level thinking”. It was M. Kaleczki who first brought attention to the fact that there are paradoxical contradictions between the conditions of the micro and macro environment. Unfortunately, the world has so far failed to adopt a new approach required to deal with the above problem, even though the management of global paradoxes has also become a pressing issue. The development of the economic sciences in Hungary has produced such results which put a number of phenomena in a new light, and based on which it would be possible to develop a new and effective approach to crisis management. Based on these results, we would be able to restore order and create harmony in the world of different approaches to crisis management mixed with reform ideas as well as in the completely entangled world of financial and economic crisis management.

ESZTER CZURIGA THE CONVERGENCE OF THE PORTUGUESE REGIONS IN THE VIEW OF THE EU STRUCTURAL FUNDS The aim of the structural policy is to strengthen the economic and social cohesion ensuring the harmonic development between the Member States and the regions of the European Union. The structural supports are meant to develop the regions lagging behind, to help regions catching up and to prevent further regional disparities. Accordingly the cohesion policy of the European Union serves the creation of cohesion by the convergence of the regions to the average. The article analyses

SUMMARIES

147

to what extent was the convergence of the growth levels realised between the Portuguese regions and the national average concerning the structural support. In order to answer this question the author uses the methodology of convergence and her own calculations as well. Finally besides presenting the results of the analyses at the end of the article some recommendations and suggestion are also formulated for the decision makers.

148

EURÓPAI TÜKÖR 2009/4

· ÁPRILIS

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME LÁSZLÓ TRÓCSÁNYI

university professor, University of Szeged

IMRE FORGÁCS

head of Financial Law Department of Károli Gáspár University

PÉTER DEÁK

Doctor of Academy of Science, Retired colonel, professor; Member of Committee for International Studies of Academy of Science, vicepresident of Hungarian Atlantic Council; Vicepresident of the Hungarian Association of Foreign Affairs; founder and researcher head of Center for Security and Defense Studies, NGO Professor of Corvinus University, post masters school International Relations

GABRIELLA OCSKAI

PhD, Ministry of Finance, Department of Fiscal and Financial Policy Affairs

ZITA GURMAI

member of the European Parliament, Vice Chairwoman of the Committee on Women’s Rights and Gender Equality, substitute member in the Committee on Transport and Tourism, President of the PES Women

ATTILA BENEDEK

between 1998-2004 information officer in the European Commission Budapest information office, then managing director; from 2005: expert to Zita Gurmai MEP, then head of cabinet

ANTONIO DE BLASIO

member of the European Parliament (2004–2009), member of the Budget Control and Regional Development Committees

ILDIKÓ VOLLER-SZENCI

policy and political advisor on budget and regional policy issues of Hungarian deputies

TAMÁS SZÛCS

director for strategy in Directorate-General for Communication, European Commission

KÁROLY NAGY

senior government adviser, Prime Minister’s Office, Head of Department

ESZTER CZURIGA

economist, official at the European Commission DirectorateGeneral for Regional Policy, previously worked as a civil servant at the EU Department of the Office for Foreign Relations of the Hungarian National Assembly, candidate doctor at the International Relations Doctor School of the Corvinus University of Budapest

TAMÁS HERZOG

economist, staff member of the Hungarian Central Statistical Office, Dissemination Department, Member of the Association of Hungarian Journalists

ANDREA JÁNOSI

university assistant, University of Miskolc, Faculty of Law, Department of Criminal Procedure and Criminal Enforcement Law

E SZÁMUNK SZERZŐI TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ

egyetemi tanár, Szegedi Tudományegyetem

FORGÁCS IMRE

a Károli Gáspár Református Egyetem Pénzügyi jogi Tanszékének vezetõje

DEÁK PÉTER

több egyetemen oktat kül- és biztonságpolitikát, projekteket vezet, illetve azokban vesz rész, nemzetközi és lokális kockázatelemzés témakörben; a Biztonságpolitikai és Honvédelmi Kutatások Központja Alapítvány alapítója

OCSKAI GABRIELLA

PhD, a Pénzügyminisztérium Költségvetési és Pénzügypolitikai Fõosztályának munkatársa

GURMAI ZITA

európai parlamenti képviselõ, a Nõjogi és Esélyegyenlõségi Bizottság alelnöke, a Közlekedési és Idegenforgalmi Bizottság póttagja, az Európai Szocialisták Pártja Nõszervezetének elnöke

BENEDEK ATTILA

EU-szakértõ, az Európai Bizottság hivatalos tájékoztatási központjának fõmunkatársa, majd megbízott igazgatója 1998 és 2004 között; az Európai Parlamentben Gurmai Zita állandó szakértõje, 2005-tõl kabinetfõnöke

DE BLASIO ANTONIO

európai parlamenti képviselõ, az EP Költségvetési ellenõrzési, valamint Regionális fejlesztési szakbizottságának tagja

VOLLER-SZENCI ILDIKÓ

szakpolitikai tanácsadó

SZÛCS TAMÁS

az Európai Bizottság Kommunikációs Fõigazgatóságának stratégiai igazgatója

NAGY KÁROLY

kormány-fõtanácsadó, fõosztályvezetõ, Miniszterelnöki Hivatal

CZURIGA ESZTER

közgazdász, az Európai Bizottság Regionális Politikáért felelõs Fõigazgatóságán köztisztviselõ, korábban a Magyar Országgyûlés Külügyi Hivatalának EU Fõosztályán dolgozott, a Budapesti Corvinus Egyetem Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskolájának doktorjelöltje

HERZOG TAMÁS

közgazdász, a KSH Tájékoztatási Fõosztályának elemzõje, a Magyar Újságírók Országos Szövetségének tagja

JÁNOSI ANDREA

egyetemi tanársegéd, Miskolci Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Büntetõ Eljárásjogi és Büntetés-végrehajtási Jogi Tanszék