EURÓPAI TÜKÖR XIII. ÉVF. 6. SZÁM n JÚNIUS

E U R Ó PA I T Ü KÖ R EURÓPAI TÜKÖR XIII. ÉVF. 6. SZÁM n 2008. JÚNIUS

A K Ü L Ü G Y M I N I S Z T É R I U M F O L Y Ó I R ATA

A TARTALOMBÓL n Történelmi fordulóponton – Beszélgetés Szentes Tamás akadémikussal n Forgács Imre: Közigazgatás és versenyképesség. Miért nem kicsi és olcsó az állam az Európai Közigazgatási Térben? n Nász Adrienn: Pillanatkép a francia Európa-politikáról a soros elnökség elõestéjén n Magai István: Hogyan tovább, Itália? Az olasz parlamenti választások eredménye és az olasz EU-politika várható alakulása n Grúber Károly: NagyBritannia kül- és Európa-politikájának alapelemei és motivációi Gordon Brown hatalomra kerülése óta

XIII. ÉVFOLYAM 6. SZÁM

2008. JÚNIUS

EURÓPAI TÜKÖR Kiadja a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, a HM Zrínyi Kommunikációs Szolgáltató Kht. támogatásával.

Felelõs kiadó:

Korsós Tamás

A szerkesztõbizottság elnöke: A szerkesztõbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Iván Gábor, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lõrincz Lajos, Magyar Ferenc, Nyers Rezsõ, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fõszerkesztõ: Lapszerkesztõ: Lapigazgató: Rovatszerkesztõk: Szerkesztõk: Mûszaki szerkesztõ:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztõség címe:

Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma 1027 Budapest, Nagy Imre tér 4. Telefon: 458-1475, 458-1577, 458-1361 Horváthné Stramszky Márta, [email protected]

Terjesztés:

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetõk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Külügyminisztérium honlapján (www.kulugyminiszterium.hu; Kiadványaink menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elõkészítés: Omigraf Kft. Nyomdai kivitelezés: Pharma Press Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6.

A KÜLÜGYMINISZTÉRIUM FOLYÓIRATA

Tartalom Történelmi fordulóponton – Beszélgetés SZENTES TAMÁS akadémikussal (Hovanyecz László) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 FORGÁCS IMRE: Közigazgatás és versenyképesség. Miért nem kicsi és olcsó az állam az Európai Közigazgatási Térben? . . . . . . . . . . . . . . 10 NÁSZ ADRIENN: Pillanatkép a francia Európa-politikáról a soros elnökség elõestéjén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 MAGAI ISTVÁN: Hogyan tovább, Itália? Az olasz parlamenti választások eredménye és az olasz EU-politika várható alakulása . . . . . . . . . . . . . 31 GRÚBER KÁROLY: Nagy-Britannia kül- és Európa-politikájának alapelemei és motivációi Gordon Brown hatalomra kerülése óta . . . . . . 39 SÜKÖSD PÉTER: A közösségi versenyjog alkalmazásának összeegyeztethetõsége a klasszikus szuverenitásfogalommal . . . . . . . . . 58 VOLLER-SZENCI ILDIKÓ: A 2000 és 2006 közötti strukturális kifizetések félidõs értékelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Magyar EU-elnökség, 2011 ÁBEL CSABA: Az uniós elnökség szerepe, feladatai, mozgástere a Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépését követõen . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Európai biztonság- és védelmi politika REMEK ÉVA: Rend vagy káosz? Széljegyzetek a globalizáció és az Európai Unió kapcsolatához – egy fogalom csapdája . . . . . . . . . . . . 92 Szemle NAGY SÁNDOR GYULA: Az európai uniós támogatások hatékonysága és hatásossága közötti különbség a ROP 1.2 intézkedésnél . . . . . . . . 102 Uniós aktualitások Központi Statisztikai Hivatal HOLKA GYULA: A lakosság fogyasztásának néhány jellemzõje az unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Olvasólámpa Knelangen, Wilhelm: Das Politikfeld innere Sicherheit im Integrationsprozess – Die Entstehung einer europäischen Politik der inneren Sicherheit (A belsõ biztonság politikája az integrációs eljárásban – A belsõ biztonság európai politikájának születése) (Zámbó Katalin) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

3

Történelmi fordulóponton Beszélgetés Szentes Tamás akadémikussal Szentes professzor a világgazdaságtan és a fejlõdés-gazdaságtan, a globalizálódás és a transznacionalizálódás terén elért kiemelkedõ kutatói és oktatási tevékenységéért ez év március 15-én Széchenyi-díjat kapott. A nagy nemzetközi elismertségnek is örvendõ tudós a vele készített interjúban elmondja, miért véli úgy, hogy válságos helyzetbe került az emberiség, vagyis történelmének fordulópontjához érkezett. Az akadémikus azt is vázolja, milyen változások lennének szükségesek szerinte ahhoz, hogy elkerüljük a katasztrófát.

– A globalizáció nagymértékben megosztja nem csupán a laikus, de a tudományos közvéleményt is. Ön azok közé a társadalomtudósok közé tartozik, akik elismerik ugyan, hogy nincs értelme fellépni általában a globalizáció ellen, mert nemcsak feltartóztathatatlan folyamatról van szó, hanem olyanról is, amelynek kedvezõ hatásai is vannak, ugyanakkor munkáiban nagy hangsúllyal figyelmeztet a veszélyekre. Mi az oka ennek az ellentmondásnak? – Az, hogy nagyon ellentmondásos jelenségeknek vagyunk tanúi. Miközben a felgyorsult globalizáció egyre közelebb hozza egymáshoz az embereket, népeket, társadalmakat, tovább mélyülnek a közöttük lévõ egyenlõtlenségek. Miközben globalizálódik a gazdaság, továbbra is széttagolt az intézményrendszer. Miközben a világpiacon az áruk és a szolgáltatások egyre inkább szabadon áramlanak, továbbra is erõs protekcionizmus korlátozza a kereskedelem szabadságát. Bár az olyan nagy nemzetközi szervezetek, mint a Világbank, az IMF és a GATT, illetve utódja, a WTO jelentõsen elõmozdították a kapcsolatok fejlõdését, a nemzetközi kereskedelem és pénzforgalom liberalizálása korántsem érinti azonosan a különbözõ fejlettségû országokat. A szabad piac, a liberális gazdaságpolitika és a szabad nemzetközi kereskedelem az erõsebb feleknek kedvez, a gyengébbeket pedig kiszolgáltatottabbá teszi. Igen imponáló adatok mutatják, hogy a tõke nemzetközi áramlása is mind szabadabbá válik. Csakhogy ezen a területen még szembetûnõbbek a különbségek az egyes országok pozíciói között. Azok, amelyek nemcsak befogadni, hanem exportálni is képesek a tõkét, így külföldi beruházásaik révén tulajdonosi, sõt ellenõrzési pozíciókat tudnak szerezni más országok gazdaságában, elõnyben vannak azokkal szemben, amelyek csak befogadói a külföldi tõkének. Ezt tetézi, hogy jelenleg számos transznacionális cég jóval nagyobb gazdasági erõvel rendelkezik, mint sok állam. Ráadásul globális szinten nincs egységes munkaerõpiac. A munkaerõ nemzetközi áramlása jóval nagyobb korlátokba ütközik, mint az áruké, a szolgáltatásoké és a tõkéé. Ez a probléma igen messzire vezet. Egészen odáig, hogy feltegyük a kérdést: vajon van-e ma értelme „emberi jogokról” beszélni? Magam ezt a kérdést valamikor az 1990-es évek közepén egy genfi ENSZ-konferencián vetettem fel. Javasoltam, hogy ne keverjük össze az emberi jogokat az állampolgári jogokkal. Ez utóbbiakat általában minden demokratikus országban, min-

4

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

den jogállamban tiszteletben tartják. Emberi jogokról és azok betartásáról viszont csak ott és akkor indokolt beszélni, ahol és amikor nem tesznek különbséget az emberek között állampolgárságuk szerint. Az emberi jog tehát azt is jelenti, hogy bárki bárhová költözhet, bárki bárhol munkát vállalhat. Vagyis nemcsak az emigráció, de az immigráció jogát is. Ebbõl a szempontból az 1990-es évek közepe óta a helyzet nem javult, hanem romlott. Ma a legliberálisabb állam sem engedheti meg magának, hogy az így értelmezett emberi jogokat tiszteletben tartsa. Természetesen az más kérdés, hogy mik a feltételei annak, hogy az ilyen értelemben felfogott emberi jogok valóban érvényesülhessenek. Kétségtelen ugyanis, hogy ha az emberi jogok közé tartozónak nyilvánítanák az immigráció jogát, hatalmas emberáradat indulna meg a fejlett országok felé, ami komoly veszélyt jelentene azok belsõ viszonyaira nézve. Ez a veszély azonban nagymértékben csökkenthetõ lenne, ha hasonló módszerek alkalmazására kerülhetne sor nemzetközileg is, mint egyes fejlett országokban, ahol az elmaradottabb területekrõl kiinduló migráció megfékezése érdekében azok fejlesztését adópolitikával, a jövedelmek újraelosztásával, a beruházások orientálásával és sok egyéb eszközzel igyekeznek elõmozdítani. – Ha jól értem, úgy gondolja, hogy a globális problémák megoldásához világszintû intézményrendszerre volna szükség. – Inkább azt mondanám, hogy reformok sorozatára, mélyreható átalakulásra, beleértve a világszinten kialakítandó, arányos képviseletre épülõ plurális demokrácia megteremtését és egyfajta globális „szociális hálónak”, illetve jóléti rendszernek a kifejlesztését, valamint mindezekkel összefüggésben az egész emberiséget szolgáló demokratikus „globális kormányzás” feltételeinek kimunkálását. És mindezt minél elõbb! Ugyanis – sokakkal együtt – úgy vélekedem, hogy az emberiség történelme fordulóponthoz érkezett. Már nemcsak egyszerûen a fejlõdésnek a fenntarthatósága a tét, hanem az emberi élet fenntarthatóságáé, az emberiség fennmaradásáé. – Véleménye szerint mi ennek az oka? – Oka ennek legalább négy, egymással összefüggõ jelenség, illetve tendencia. Elsõként az ökológiai egyensúly felbomlását említeném, a meg nem újítható természeti erõforrások kimerülését, a talaj, a víz és a levegõ fokozott szennyezését, a klímaváltozást, a globális felmelegedést. Másodikként a nemzetközi fejlõdésszakadék mélyülését és a társadalmakon belüli és nemzetközi egyenlõtlenségek növekedését, amely már önmagában véve is lehetetlenné teszi a fejlõdés fenntartását és az ökológiai egyensúly megõrzését, illetve helyreállítását, hiszen a szegények gazdálkodása éppúgy pusztítja a környezetet, mint a gazdagok luxusfogyasztása. Egyre nagyobb veszélyt jelent, harmadszor, a terrorizmus globalizálódása, amely a társadalmi és nemzetközi egyenlõtlenségek növekedésének következménye. Ezért sem lehet háborúval, fegyveres erõszakkal eredményesen küzdeni ellene. Csupán az egyenlõtlenségek csökkentése, illetve felszámolása vezethet vele szemben eredményre. Kudarc esetén viszont megvan annak a lehetõsége, hogy a globalizálódó terrorizmus – tömegpusztító fegyverek birtokában – elpusztítja a világot. Negyedszer arra utalnék, hogy nehezen túlbecsülhetõ károkat és feszültségeket okoz mind a természeti környezetben, mind pedig a nemzetközi viszonyokban a fejlett országok fejlõdési modelljének – vagyis a piacorientált individualizmusra és a profitérdekek által ösz-

TÖRTÉNELMI FORDULÓPONTON

5

tönzött ésszerûtlen és pazarló fogyasztásra alapozott konzumtársadalom modelljének – a fenntartása. És még nagyobb károk és feszültségek fakadnak abból, hogy ezt a modellt – amely a fejlett világot is zsákutcába viszi – mind több fejlõdõ ország igyekszik átvenni, illetve követni. Sajnálatos módon e veszélyek közepette ma még a világ vezetõ politikusait és államait továbbra is elsõsorban az egymással vívott harc (jobbik esetben versengés) foglalkoztatja. Vagyis az a tragikomikus törekvés, hogy egymás rovására nagyobb hatalomhoz, vagyonhoz, befolyáshoz jussanak, mintha egy zéró összegû játékról lenne szó. Holott ez a verseny ma már egyértelmûen negatív összegû játék, vagyis olyan, amelyen végsõ soron mindenki, az emberiség egésze veszít… A racionális gondolkodás helyett, amelynek következtetéseit legfeljebb üres jelszavakba foglalják, ideológiák uralkodnak és befolyásolják nemcsak a politikát, hanem a közvéleményt is. Így például a szovjet típusú rendszerek európai szétesését sokan mint a kapitalizmusnak a szocializmus feletti „gyõzelmét” értelmezik. Ez az interpretáció igen félrevezetõ. Nemcsak azért, mert a szóban forgó rendszereket tévesen azonosítják a szocializmussal, hanem, mert figyelmen kívül hagyják azok kialakulásának, fejlõdésének és bukásának nemzetközi, világgazdasági összefüggéseit, és azt, hogy hasonló diktatórikus rendszerek – ugyanolyan vagy másfajta ideológiai cégérrel – még léteznek, sõt újraképzõdhetnek. Ennél is nagyobb gondot okoz napjainkban az az ultraliberális ideológia, amely – a liberalizmus eredeti eszméjével és a gazdasági liberalizmus elméleti megalkotóinak nézeteivel szemben – már csak az egyéni érdek követését és a piac korlátlan uralmát hirdeti, ami a kíméletlen verseny és monopóliumra törekvés tendenciájával fertõzi meg a globalizáció folyamatát. Talán nem árt idézni néhány idevágó gondolatot a liberalizmus klasszikus és neoklasszikus teoretikusaitól. A gazdasági liberalizmus „atyja”, Adam Smith (1723– 1790), ezt írta: „A természetes szabadságnak néhány egyén részérõl történõ olyan alkalmazását, amely veszélyeztetheti az egész társadalom biztonságát, minden kormányzat törvényeinek korlátoznia kell.” Az egyénnek szerinte úgy kell „követnie személyes érdekét, hogy az ne legyen káros a közösség számára, de nemcsak a Törvény által kikényszerített korlátok miatt, hanem az erkölcs, a vallás, a szokás és a nevelés által szabott belsõ korlátozás miatt is.” Továbbá: „A mi kereskedõink és ipari vezetõink túl sokat panaszkodnak a magas bérek kedvezõtlen, árakat felhajtó hatására, de …semmit sem szólnak a magas profitok káros hatásáról.” „A valóságban a magas profitok sokkal inkább növelik az árakat, mint a magas bérek.” John Stuart Mill (1806–1873) szerint „minden gazdag közösségben van egy rabló népesség, amely mások kifosztásából és rászedésébõl él”. Sõt, a társadalom akkori „szenvedésekkel és igazságtalanságokkal teli állapotát” úgy jellemezte, hogy „a magántulajdon intézménye következtében a munka termékének eloszlása, miként ma tapasztaljuk, fordított arányban kell hogy álljon az elvégzett munkával, vagyis a legnagyobb porciót azok kapják, akik egyáltalán soha nem dolgoztak…”. A liberális neoklasszikus közgazdaságtan leghíresebb képviselõje, Alfred Marshall (1842–1924) szerint „az Államra szükség van azért, hogy nagyvonalúan, sõt bõkezûen hozzájáruljon annak a szegényebb munkásosztálynak a jólétéhez, amelyik nem

6

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

tudja magát könnyen ellátni”. Marshall kifejezte reményét, hogy „fokozatosan eljuthatunk a társadalmi élet olyan rendjéhez, amelyben a közjó uralkodik az egyéni szeszélyen”. Szerinte „bármelyik ember boldogsága éppen olyan fontos, mint bármelyik másé, és minden cselekvés célja az össz-boldogság növelése kell hogy legyen, … és ez annál nagyobb lehet, mennél egyenlõbb a gazdagság elosztása”. Szerinte: „A világ jobbá válna, ha mindenki kevesebb és egyszerûbb terméket vásárolna … elõnyben részesítvén a jól megfizetett munka révén elõállított kevesebb jó terméket, mint a sok, rosszul fizetett munka által termelt gyenge minõségût.” Hangsúlyozta az oktatás és nevelés fontosságát, amely egyszersmind a gazdasági fejlõdésnek is a kulcstényezõje: „Semmilyen változás sem járulna jobban hozzá az anyagi gazdagság gyors növekedéséhez, mint iskoláink fejlesztése… az oktatásra fordított közpénzek és magántámogatások növelésének értelmét nem lehet csupán annak közvetlen gyümölcseibõl megítélni. Az mint egyfajta beruházás is profitábilis…” Azt hiszem, hogy e citátumok megfelelõképpen illusztrálják, hogy a liberalizmus klasszikusai annak idején erõs szociális érzékrõl tettek tanúságot, és óvtak az aránytalanul nagy profitokra és a mértéktelen, hivalkodó luxusfogyasztásra törekvéstõl. A jelenlegi ultraliberalizmus hívei még azt sem hajlandók figyelembe venni, hogy ha az üzleti érdekek által erõszakolt irracionális fogyasztás utat tör olyan hatalmas fejlõdõ országokban is, mint Kína, India, Brazília – márpedig, mint látjuk, utat tör –, akkor annak iszonyatos következményei lesznek az ökológiai egyensúlyra nézve és az erõforrásokért folyó harc szempontjából. – Nem kevesen vannak, akik szerint az Európai Unió – valamennyi problémájával együtt – modellül szolgálhat arra, miként enyhíthetõ vagy szüntethetõ meg az egyenlõtlen fejlõdés. Gyakran említik mostanában Spanyolország vagy Írország felemelkedésének példáját. – A második világháború után a világ valamennyi részén megjelentek a regionális integrációs képzõdmények. A regionalizáció éppen olyan jellegzetes fejleménye a mai világgazdaságnak, mint a globalizáció felgyorsulása. Az ismert regionális integrációs szervezetek közül pedig kétségtelenül az Európai Unió érte el a legjobb eredményt. Azt a technológiai lemaradást, amely Európában mutatkozott a háború után az Egyesült Államokkal, késõbb Japánnal szemben, képtelenség lett volna csökkenteni, illetve behozni az integráció nélkül. A szociálisnak mondott piacgazdaság létrehozása is jelentõs mértékben az integráció eredménye. – Ha jól értem, nem híve a szociális piacgazdaság kifejezésnek. – Megtévesztõnek tartom. Ugyanis Nyugat-Európában nem a piacgazdaság lett szociális. A piacgazdaság az piacgazdaság ott is. Ám egy igen hatékony szociális politikát rendeltek hozzá. Progresszív adóztatási rendszert, keynesiánus gazdaságpolitikát, a közegészségügy, az oktatási és tudományos programok támogatását stb. Ez nagyon fontos volt a sikerhez, mint ahogyan az is, hogy létrehoztak néhány, ha nem is szupranacionális, de kvázi szupranacionális intézményt, amelyek révén döntéseket és szabályokat lehet érvényre juttatni a munkajogtól a környezetvédelemig. Mindehhez igen jótékonyan járult hozzá az a mélyben zajló folyamat, amelynek eredményeképp az Európai Unió tagországainak vállalatai mindinkább összefonódtak egymással, és mind a munkaerõ, mind pedig a tõke szabadon áramolhat. Sok mindent

TÖRTÉNELMI FORDULÓPONTON

7

említhetnék még, de az eddigiek elegendõek annak megállapításához, hogy az Európai Unió valóban példamutató fejlõdést produkált: eljutva a vámuniótól a Közös Piacon át a gazdasági unióig, sõt az egyes tagállamok politikai együttmûködésének nem lebecsülhetõ mértékéig. És van itt még valami, amit feltétlenül kiemelendõnek tartok. Nevezetesen azt, hogy az unió nem vált olyan zárt erõddé, amely már nem fogadja be az újonnan jelentkezõket. Vagyis nem vált exkluzív, kizárólagos tömbbé. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy feltételek nélkül kellene befogadnia a következõ jelöltek sorát. – Mi az, amit ön mindebbõl példaadónak tekint? – Tény, hogy a jóléti állam megvalósításának elsõ kísérlete Roosevelt New Dealje volt, az azonban hamarosan feledésbe merült az USA gyakorlatában. A második világháborút követõ évtizedekben viszont Nyugat-Európában vert gyökeret a keynesiánus gazdaságpolitikával párosuló, igen eredményes szociális politika. Ennek eredményeképpen a munkanélküliség a minimális szintre csökkent, és a jóléti intézkedések egész sora valósult meg. És nem csupán azért, mert a háború utáni konjunktúra ezt lehetõvé tette. Számos más tényezõ is közrejátszott, nem utolsósorban a szovjet veszély hatása is. De talán a legfontosabb tényezõ a spontán piaccal és a diktatórikus állammal szemben képzõdött „ellensúlyozó erõ” és egyfajta „társadalmi szerzõdés”, amellyel kapcsolatban a civil társadalom szervezõdéseit, a szakszervezetek hatékony mûködését, a szociáldemokrácia határozott és eredményes politizálását kell kiemelni. Sajnálatos, hogy amikor a korábban a szovjet zónához tartozó országok végre csatlakozhattak az Európai Unióhoz, már megkezdõdött a korábbi eredmények eróziója. Egyre több jóléti intézmény karcsúsítására kényszerültek még a szociáldemokrata irányítású országokban is, mint például Mitterand idején Franciaországban. Ennek ellenére leszögezhetjük, hogy az Európai Unió számos intézménye mintául szolgálhat mások számára. Ezek közül kiemelném a Kohéziós Alapot, amely példa lehet arra, hogy miként lehet elõsegíteni a szegényebb, elmaradottabb területek felzárkóztatását a fejlettebbekhez. Ugyanakkor akadnak aggályokat keltõ jelenségek is. A lisszaboni határozat például oly mértékben állítja elõtérbe a versenyképességet – amelynek javítására persze szükség van –, hogy az sokhelyütt a szociális politika rovására megy. Vannak ugyan kivételek, például a skandináv országok, a tendencia azonban igen kedvezõtlen a társadalmi viszonyok alakulása szempontjából. Ugyancsak sok kétséget ébreszt a bolognai határozat, amely nagymértékben az amerikaihoz igazítja Európának azt a klasszikus oktatási rendszerét, amelyben nem az individualizmus volt az uralkodó, sokkal inkább az erkölcs, a közösségi szellem, a szolidaritás és más európai értékek ápolása. Nem vitás persze, hogy lesz annak haszna, ha a bolognai folyamat a diplomák egyenértékûségét és az oktatás átjárhatóságát eredményezi. Ám ha Európa elveszíti történelmének pozitív vonásait, kultúráját, értékrendjét, akkor aligha lesz arra alkalmas, hogy például szolgáljon a világnak. – Gyakran hangzik el az érv, hogy a nemzetek Európáját építjük, s ily módon megõrizhetõ lesz az a sokszínûség, amely történelme folyamán jellemezte a kontinenst.

8

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

– Itt egy általánosabb filozófiai probléma vetõdik fel. Amikor én a negatív tendenciákra utalok, az individualizmus térhódítására, a piacorientáltság egyoldalúságára, az együttmûködés, a szolidaritás, a szociális érzékenység háttérbe szorulására, akkor óhatatlanul arra a következtetésre jutok, hogy egy alapvetõ szemléletváltozásra volna szükség. Ma még az a jellemzõ és általános, hogy az egyénbõl, az „én”-bõl indulunk ki, azután következik a család, a rokonság, a különféle nagyobb közösségek, majd a nemzet, a kontinens, a Föld, végül az univerzum. Nekem az a véleményem, hogy ezt a sorrendet némileg módosítani kellene. Abból kellene kiindulni, hogy az emberiség nem uralja a természetet, hanem annak csupán egy része. Továbbá abból kellene kiindulni, hogy mindannyian egyetlen emberi fajnak vagyunk a tagjai, és csak ezután következik az említett kisebb egységekhez tartozás. Vagyis az individualista egoizmust legalábbis össze kellene egyeztetni az emberiség és a természet védelmének közös érdekével. – Ez a szemlélet merõben különbözik a jelenleg uralkodótól. – Éppen ezért kellene minél elõbb, minél nagyobb teret nyernie az oktatásban, a nevelésben, a médiában, a mûvészetekben. De nem kétséges, hogy egy „Új Felvilágosodásra” is szükség van, amely megszabadítja majd a tudományt saját tételeinek politikai célokra való, manipulált felhasználásától, ideológiákká torzításától, és amely egyszersmind lehetetlenné teszi, hogy az emberek és népek közötti békét, szeretetet hirdetõ és az emberi viszonyok jobbítására létrejött vallásokat (bármelyiket is) gyûlölködés, háborúskodás szítására, terrorcselekmények és bosszúhadjáratok igazolására lehessen felhasználni. – Mit tart szükségesnek ahhoz, hogy ez a szemléleti fordulat és a „Nagy Átalakulás” bekövetkezhessen? – A civil társadalom globális szintû szervezõdését, az olyan civil társadalmi szervezeteknek a fokozott nemzetközi együttmûködését, amelyek nem rabjai saját államuk politikai manipulációinak, illetve a piac törvényeinek. Az 1970-es évek végén, illetve az 1980-as években a svájci Nyon városában magam is részt vettem azokon az összejöveteleken, amelyeken különbözõ tudományok képviselõi egy úgynevezett „harmadik rendszer” megvalósításának lehetõségérõl vitatkoztak. Az „alternatív fejlõdésutakkal” foglalkozó alapítvány, amely ezt a munkát lehetõvé tette, két emblematikus személyiséget választott példaképül: Nagy Imrét és Salvatore Allendét. Törekvéseinket, elképzeléseinket hûen fejezte ki az alapítvány elnökének, Marc Nerfinnek 1987-ben megjelent cikke, amelynek címe: „Sem a fejedelem, sem a kereskedõ – hanem a polgár”. E metaforában a fejedelem az államot, a kereskedõ a piacot jelenti. A koncepció szerint azért van szükség a piacra, hogy a polgár citoyen lehessen, és ne az állam alattvalója. A citoyennek viszont szüksége van az államra, hogy az a piacot megfelelõen szabályozhassa. A citoyen-polgár, tehát a civilszféra volna e felfogás szerint az említett fordulat végrehajtásának fõszereplõje. Ma azt látjuk, hogy minden nemzetközi szervezetben az állami képviselet elve érvényesül. Ámde az államok gyakran nem demokratikusak, ráadásul az állami érdekek sokszor politikai pártérdekeket takarnak. Ennek következtében nem ritkán elõ-

TÖRTÉNELMI FORDULÓPONTON

9

fordul, hogy olyan területeken is akadályozzák az állami képviseletek az együttmûködést, amelyeken az illetõ országok civil szervezetei megállapodásra tudnának jutni. Az agrárnépesség szervezetei, a tudományos társaságok, a legkülönbözõbb szakmai egyesületek, a szakszervezetek képviselõi az esetek többségében eredményesebben tudnának együttmûködni, mint az állami képviseletek. Mindenki tudja, hogy szükség volna az ENSZ átalakítására, mégsem történik semmi. Pedig az is világos, hogy ha nagyobb szerepet kaphatnának az úgynevezett nem kormányzati szervezetek (NGO-k), amelyek egyelõre csupán megfigyelõi státusban vannak jelen, jóval hatékonyabban mûködhetne az ENSZ, mint napjainkban. Reményeim szerint a jelenlegi veszélyek elõbb-utóbb radikális változásokat kényszerítenek ki, és megkezdõdhet egy újabb „Felvilágosodás” kibontakozása. Ha ugyanis nem kerül sor általános paradigmaváltásra a szó valódi értelmében, vagyis mind elméletileg, koncepcionálisan, mind pedig a gyakorlati tettek, politikák terén, az emberiség „napjai” meg vannak számlálva. A globalizáció felgyorsult folyamata ez esetben ugyanis tovább mélyíti az egyenlõtlenségeket mind a társadalmakon belül, mind nemzetközileg, ami a terrorizmus számára képezi a táptalajt, a regionalizálódási folyamat pedig a kialakuló regionális blokkok egymás elleni gazdasági, kereskedelmi háborújához, sõt esetleg fegyveres konfliktusaihoz is vezet, amit az ökológiai katasztrófa veszélye is kísér. HOVANYECZ LÁSZLÓ

10

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

FORGÁCS IMRE

Közigazgatás és versenyképesség1 Miért nem kicsi és olcsó az állam az Európai Közigazgatási Térben? A címben feltett kérdésre a szerzõ három tézis kibontásának keretében keresi a választ. Egyrészt megállapítja, hogy bár az EU is a neokonzervatív gazdasági világtrendet követi, s ez alól egyetlen tagállama sem jelenthet kivételt, ezzel párhuzamosan egyre nagyobb igény mutatkozik a közigazgatás tudatosabb gazdasági stabilizáló és ellenõrzõ szerepvállalása iránt. Másrészt azt hangsúlyozza, hogy a közigazgatást az Európai Unióban nem a gazdaság lehetõségeit korlátozó tehertételnek tekintik, egyes közigazgatási kapacitások fejlesztésére ugyanis éppen egy-egy gazdasági terület sikeres mûködtetése érdekében lehet szükség. Harmadrészt leszögezi: a közigazgatás szolgáltató jellegének erõsödése – s ezzel az ügyfelek elégedettségének növekedése – csak akkor várható, ha az államapparátus jól szervezett és felkészült.

I. tézis: Az Európai Unió csak gazdaságpolitikájában neokonzervatív, közigazgatási elvárásaiban inkább etatistának mondható A magyar gazdaság stabilizálásával és uniós felzárkóztatásával kapcsolatos mai viták axiomatikus érve, hogy versenyképességünk legfõbb akadályozója a „drága”, nem kellõ hatékonysággal mûködõ közigazgatás. Ebbõl következik maga a megoldási javaslat is: kevesebbet kell az államra, a közigazgatásra és a köztisztviselõkre költeni. A kiadások ilyen módon való csökkentése lehetõvé teszi az adók mérséklését, ami nemcsak „fehéríti” majd a gazdaságot (így végsõ soron az adóbevételek nõhetnek), hanem a növekedési bajok orvoslására is szolgál. E teória – amely egyszerûségével ragadja meg leginkább a képzeletet – nem új keletû. Gyökereit a thatcheri Nagy-Britanniában és az USA-ban, a nyolcvanas-kilencvenes években kibontakozó, neokonzervatív alapú „új közmenedzsment” elméletben találjuk meg, ami attól függetlenül vált világtendenciává, hogy gyakorlati sikerek eddig nem nagyon igazolták. Egyik elsõ meghirdetõje és tényleges alkalmazója Ronald Reagan amerikai elnök volt, aki a hetvenes évek – ma újból fenyegetõ – válságjelenségeire (olajválság, adósságválság, stagfláció) az állam közszolgáltató szerepének csökkentésével igyekezett válaszolni2. Az egyes állami feladatok „kiszerzõdésének” 1 A cikk „Az állam szerepe és funkciói a XXI. században” címmel, 2008. március 26-án, a Parlament Felsõházi termében, a Magyar Tudományos Akadémia Közigazgatástudományi Szakbizottsága és az Állami Számvevõszék által rendezett tudományos konferencián elhangzott elõadás alapján készült. 2 A témakörrõl ld. részletesen a cikk szerzõjének kandidátusi disszertációját: Neokonzervatív fordulat az Egyesült Államokban, Kossuth Kiadó Bp. 1987.

KÖZIGAZGATÁS ÉS VERSENYKÉPESSÉG

11

gyakorlata, vagy a vállalati teljesítményértékelõ módszerek ekkortól váltak követendõvé a közigazgatásban. A folyamatosan bõvülõ közfeladatok miatt a közigazgatási létszámot ugyan nem sikerült számottevõ mértékben csökkenteni, a sorozatos adócsökkentések azonban drámai módon megnövelték a szövetségi költségvetés deficitjét. Az Egyesült Államok – világgazdasági súlya és a dollár kulcsvaluta szerepe miatt – a külföldi tõke bevonásával mégis képes volt a jelentõs hiányt finanszírozni. A rekordméretû költségvetési deficit ugyanakkor ösztönzõleg hatott a gazdasági növekedésre, és a munkanélküliség nagyarányú csökkenésének köszönhetõ, hogy Reagan elnököt 1984-ben elsöprõ többséggel újraválasztották. Igaz – ezt csak egyes kajánkodó szakértõk tették hozzá –, ez nem a neokonzervatív gazdaságpolitika sikerének, hanem az általa éppen hogy elvetett klasszikus keynesiánus keresletösztönzõ gyakorlatnak volt köszönhetõ. A mai magyar közigazgatás versenyképességre gyakorolt hatásának tisztázása érdekében persze azt is tudnunk kellene, hogy valójában mennyit költünk e célra az adófizetõk pénzébõl. Ezen a ponton viszont azért kellene óvatosnak lennünk, mert itt sajnos még a módszertani alapok sem tisztázottak. A témában gyakran nyilatkozók ugyanis többnyire együtt emlegetik, s ezáltal összemossák a közigazgatási szervek tényleges mûködési költségeit a nagy közszolgáltató rendszerek (oktatás, egészségügy) transzferkiadásaival, vagy például az állami és önkormányzati tulajdonú cégek (MÁV, BKV) veszteségfinanszírozásával, illetve egyéb közkiadásokkal.3 Ferenczy Endre és Vígvári András elemzései szerint4 például a magyar köztisztviselõi létszám nemzetközi összehasonlításban egyáltalán nem mondható magasnak, s a hazai közigazgatásban összességében inkább kapacitásépítésre lenne szükség. Ha csupán a tényleges kiadási költségeket nézzük, ez az összeg – az állami és önkormányzati szerveket együttesen véve – nem haladja meg az államháztartási összkiadások 7 százalékát. Csak összehasonlításképpen: e kiadási tétel 2008-ban kisebb az államadósság kamatkiadásaira fordított összegnél. A közigazgatás és versenyképesség összefüggéseivel kapcsolatos tisztánlátást az is nehezíti, hogy maga a versenyképesség fogalma is értelmezésre szorul.5 Ráadásul versenyképességünk egyre inkább uniós (illetve globális) folyamatokkal függ öszsze, az Európai Unióban pedig – akár a mértéket, akár az eszközöket tekintve – igen eltérõ az államok gazdasági szerepvállalása. A klasszikus francia közigazgatási modellben például távolról sem vált meghatározóvá az új közmenedzsment, de ugyanez a helyzet a német igazgatási modell esetében is. A neokonzervatív hegemónia leginkább az „összeurópai” gazdaságpolitikában érzékelhetõ. Ismert, hogy a tagállamok gazdaságpolitikájukat „csak” közös érdekû ügynek tekintik, amelyet össze kell hangolniuk, de a közösségi jogi eszköztár eltérõ az egyes területeken. Mégis, a leghatékonyabb, az egységes közösségi cselekvést is le3 Ld. Látleletek a magyar közigazgatásról, MTA Jogtudományi Intézet Budapest, 2007. 4 Ferenczy Endre: A közigazgatásra ténylegesen fordított kiadások és az államháztartási, illetõleg kormányzati reform problémája, és Vígvári András: Drága-e a magyar közigazgatás? Néhány szempont a közigazgatás költségeirõl szóló diskurzushoz In: Látleletek a magyar közigazgatásról I.m. 5 Vígvári András idézett tanulmányában utal pl. a vállalati, nemzetgazdasági és regionális (telephelyi) versenyképesség megkülönböztetésének fontosságára. I.m.

12

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

hetõvé tevõ jogi eszközök – a klasszikus, a közös piacot kezdetektõl összetartó kereskedelempolitikai és versenyszabályozáson kívül – a költségvetési és monetáris politika területén már rendelkezésre állnak. A pénzügyekre vonatkozó közösségi joganyagból pedig az is kimutatható, hogy a kilencvenes évektõl Európában is a neokonzervatív gazdaságpolitika lett a meghatározó – ha úgy tetszik – fõáramlat, elegendõ csak a Maastrichti Szerzõdés szigorú konvergenciakritériumaira gondolnunk. Ebben az értelemben az EU is a neokonzervatív gazdasági világtrendet követi, s úgy tûnik, ez alól egyetlen tagállama sem jelent(het) kivételt. Ezzel akkor is hosszabb távú realitásként kell számolnunk, ha az utóbbi hónapokban – elsõsorban az Egyesült Államokból kiinduló jelzálogpiaci válság globalizálódása miatt – a nemzetközi fórumokon erõsödõben van azoknak a szakértõknek a hangja, akik a közigazgatás tudatosabb gazdasági stabilizáló és ellenõrzõ szerepvállalását sürgetik.6 Például a nemzetek feletti pénzügyi felügyelet szükségességét – paradox módon – éppen az a Soros György hirdeti, akinek nemzetközi hírnevét nagy volumenû, spekulációs befektetései alapozták meg. Az alábbi néhány felvetéssel azonban nem az új közmenedzsment körüli vitákra, hanem egy – témánk szempontjából fontosabb – európai jelenségre szeretném felhívni a figyelmet. Mindenekelõtt arra, hogy az Európai Közigazgatási Térben már távolról sem olyan egyértelmû a neokonzervatív hegemónia, mint a pénzügyekben. Az EU jelenlegi modellje azért is igen ellentmondásos, mert csak gazdaságpolitikájában neokonzervatív, közigazgatási elvárásaiban inkább etatistának mondható. Az „erõs executíva” iránti igény az EU-hoz 2004-ben csatlakozott tagállamok közös tapasztalata volt. Már a csatlakozási felkészülés során az Európai Bizottság által évente kibocsátott ún. országjelentésekben is folyamatosan számon kérték a tagjelöltektõl a közösségi jog végrehajtására képes közigazgatási szervezetek és személyzet meglétét (capacity building). Jóllehet a közigazgatási szervezeti jogot nem kellett harmonizálnunk, számos – jogilag nem kötelezõ – ún. munkadokumentum született a közigazgatással kapcsolatos elvárásokról. A csatlakozás óta pedig – az Európai Közigazgatási Tér egyik szereplõjeként – mi is részesei vagyunk a közigazgatás szélesebb, „európaizálódási” folyamatának (Europeanisation of Public Administration). Az európaizálódás azt jelenti, hogy a közösségi jog hatékony alkalmazásához egyrészt a közigazgatás szervezeti struktúráinak egyre több hasonlóságot kell mutatniuk minden tagállamban. Ez a tendencia jól látható például az uniós források igénylésével, felhasználásával, pénzügyi ellenõrzésével foglalkozó intézményrendszerekben, amelyek közösségi jogi alapokon mûködnek. Másrészt a nemzeti jogban a közigazgatási eljárásrendek annak ellenére harmonizálódnak, hogy a tagállamoknak nincs ilyen jellegû közjogi kötelezettségük. Egyre több területen jelennek meg például nem-kötelezõ közösségi jogi eszközök (ajánlások, vélemények), melyek ugyan csak a „soft law” világába tartoznak, mégis alkalmasak a közigazgatás uniós szintû összehangolására. Ide tartozik például a „jó közigazgatási tapasztalatok cseréje” (good governance, best practices), vagy a – nem6 Ld. Losoncz Miklós: „Válság és állami szerepvállalás” címû ismertetõ cikkét. Élet és Irodalom 2008. április 30.

KÖZIGAZGATÁS ÉS VERSENYKÉPESSÉG

13

csak EU-tagokat integráló – Európa Tanács 2007-es ajánlása a közigazgatási eljárási alapelvekrõl.7 Ez utóbbi alapelvek például tételesen megegyeznek a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) törvényi alapelveivel. A fentieken túlmenõen számos gazdasági kulcságazat esetében (gyógyszerpiac, energiapiac, hírközlési piac) a piacok teljes mûködési rendjét is közösségi normák szabályozzák. Egyes szakértõi vélemények szerint a digitális forradalom által leginkább érintett ágazatok esetében maga a piacszabályozás is komplex, önálló közösségi jogterületté kezd válni azáltal, hogy az állami támogatások joga, a versenyjog, a fogyasztóvédelem csak az egyes ágazati sajátosságokra tekintettel, koordináltan alkalmazható.

II. tézis: A közigazgatás tudatos, szelektív erõsítésére éppen a gazdasági versenyképesség növelése érdekében van szükség A közigazgatásra ma sokan csupán a gazdasági teljesítményt akadályozó tényezõként hivatkoznak. Miután a hivatalok – Hamlet monológjából ismert – „packázásaival” ügyfélként már mindenki találkozott, így mindig népszerû a közigazgatás feleslegességérõl, legalábbis erõteljes korlátozásának szükségességérõl beszélni. A közvéleménnyel nem nehéz elhitetni például, hogy ma az M0-ás körgyûrû építésének egyik legnagyobb akadálya, hogy az autópálya nyomvonalába esõ ingatlanok kisajátítási eljárása indokolatlanul hosszú ideig tart, s errõl elsõsorban a kisajátítási hatóság aktatologató bürokratái tehetnek. Messzire vezetne, ha az ilyen típusú közigazgatás-ellenesség valóságos okait akarnánk feltárni, hiszen itt a valóban indokolt költségvetési megtakarítási szándékoktól kezdve a média bulvárosodásáig sok mindenrõl kellene beszélni. Mégis fontos lenne, hogy legalább a szakmai eszmecserék során, azokban a vitákban, amelyekben a közigazgatási reform lépéseit tervezzük, ne ezekbõl a negatív sztereotípiákból induljunk ki. Erre már csak a tudományos igényesség szempontjából is szükség lenne. Gondoljuk meg, hogy az ilyen típusú megközelítéssel egyszerûen nem létezõnek tekintjük a közigazgatás-tudomány eddigi eredményeit Max Webertõl Magyary Zoltánig, hogy az 1945 utáni évtizedek, vagy a mai Európai Közigazgatási Intézet és más nemzetközi fórumok kutatóinak munkásságát ne is említsük. Ugyanakkor gyakorlati okok miatt is fontos lenne, hogy túllépjünk a leegyszerûsítéseken, és belássuk, hogy – bár sokan nem szeretik a brüsszeli bürokráciát – a közigazgatást az Európai Unióban nem csupán a gazdaság lehetõségeit korlátozó tehertételnek tekintik. Az európai elvárások szerint egyes közigazgatási kapacitások fejlesztésére ugyanis éppen egy-egy gazdasági terület sikeres mûködtetése érdekében is szükség lehet. 7 Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration. 20 June 2007. Ld. részletesen: Forgács Imre: Eljárásrendek harmonizációja és/vagy globális közigazgatás? In: Európai Tükör 2007/11. szám

14

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

E tézis alátámasztásaként hivatkozhatunk például a belsõ piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelvre, amelyet nyugodtan nevezhetünk a közösségi jogalkotás egyik legújabb, korszakos jelentõségû keretszabályának. A jogharmonizációs idõszak lezárultáig, 2009 végéig ugyanis minden tagállamnak össze kell hangolnia közigazgatási cselekvését annak érdekében, hogy – az áruk, a tõke és a személyek szabad áramlása mellett – a szolgáltatások is szabadon áramolhassanak az egységes európai piacon, s ezáltal a Római Szerzõdésnek mind a négy alapszabadsága érvényesülhessen. A belsõ piaci szolgáltatási irányelv meglehetõsen bonyolult jogszabály; már annak eldöntése is felkészült tagállami jogalkalmazókat igényel, hogy a rendkívül szerteágazó szolgáltatások tengerébõl melyek tartoznak az irányelv hatálya alá. Alapvetõ szabály ugyanis, hogy minden ipari jellegû, kereskedelmi, kézmûipari vagy szabadfoglalkozású tevékenység esetében alkalmazni kell az irányelvet, hacsak az adott tevékenység nincs egyértelmûen kizárva annak hatálya alól. Miután a nevesített kivételek (pl. általános érdekû nem gazdasági szolgáltatások, mint az oktatás, a pénzügyi szolgáltatások, az elektronikus hírközlési, a közlekedés terén nyújtott szolgáltatások) is számos értelmezési problémát vetnek fel, már a brüsszeli jogalkotók is arra a szkeptikus álláspontra helyezkedtek, hogy értelmezési vita esetén az Európai Közösségek Bíróságának gyakorlatát kell irányadónak tekinteni. További fontos, kontinens-léptékû feladat a hatósági engedélyezési eljárások egyszerûsítése és összehangolása. Mindazon szolgáltatások esetében, ahol a tevékenység végzéséhez hatósági engedélyekre is szükség van, egy olyan egységes rendszert kell rövid idõn belül kiépíteni, amely képes egy 500 milliós európai piac gyors és megbízható kiszolgálására, például az egyablakos ügyintézési pontok kiépítésével. Sajátos közigazgatási teendõket kívánnak a tagállamoktól azok a szolgáltatások, amelyek a letelepedés szabadságát is igénylik, illetve azok, amelyek csak a határokon átnyúló szolgáltatásnak minõsülnek. A közigazgatási eljárásokat azért is harmonizálni kell, mert a szolgáltatások egy része nyilván csak a szolgáltató fizikai jelenléte mellett lehetséges, ami érinti a letelepedéssel kapcsolatos igazgatásrendészeti és más hatósági területeket. De rendkívül gyorsan növekszik azoknak a szolgáltatásoknak a száma is (pl. az ún. digitális szolgáltatások esetében), ahol ez nem szükséges, ezért itt speciális feladatai és kapacitásigényei lesznek a közigazgatási szerveknek. Mindez csak akkor lehet majd mûködõképes, ha a szolgáltatások ügyében érintett hatóságok között egységes elvek alapján mûködõ informatikai rendszer is létesül egész Európában (IMI – Internal Market Information System), és az igazgatási együttmûködés különbözõ szinteken is kialakul. Így például az egységes európai piac szolgáltatói értelemszerûen a települési önkormányzatok illetékességi területén bõvítik a kínálatot, ezért az önkormányzati rendeletek jogharmonizációs felülvizsgálatára és összehangolására is szükség van (helyi építésügyi szabályozás, közterülethasználat, távhõszolgáltatás, hulladékkezelés, vásárcsarnokok, piacok létesítése és más helyi szabályozási kérdések). További példaként hozható fel, hogy a magyar gazdaság versenyképességi tartalékát jelentõ uniós források is csak az ezzel foglalkozó közigazgatási szervek és sze-

KÖZIGAZGATÁS ÉS VERSENYKÉPESSÉG

15

mélyzet megfelelõsége esetén érhetõk el. A fejlesztési tervezéssel, a nemzeti fejlesztési tervek elõkészítésével és végrehajtásával foglalkozóknak igen összetett feladatokat kell megoldaniuk. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, az irányító hatóságok, a közremûködõ szervezetek, a pénzügyi ellenõrzés szervei néhány éve mûködõ, tehát viszonylag új, a gazdaságfejlesztésnek és a nemzeti közigazgatásnak egyaránt meghatározó szereplõi. Napi mûködésük során egyrészt meg kell hogy feleljenek az Európai Bizottság közösségi jogszabályokban rögzített elvárásainak, de egyúttal összhangban kell lenniük az államigazgatási egyeztetés „belsõ” rendjével is. Az uniós fejlesztések nagyobb hányada közismerten csak hosszabb távon, többéves átfutással valósítható meg, mindez felveti annak szükségességét is, hogy a jelenleg még mindent meghatározó éves költségvetési tervezés közelebb kerüljön az EU sajátos, „vegyes” tervezési modelljéhez. Mindez viszont már az államháztartási rendszer alkotmányos és pénzügyi jogi alapjait is érinti. Emellett az államháztartás egyes alrendszerei csak egymásra tekintettel változtathatók meg a folyamatos mûködõképesség veszélyeztetése nélkül. Nyilvánvaló az összefüggés az uniós források felhasználásával épülõ kiemelt nagyberuházások (pl. autópályák) és a magas színvonalú építési és egyéb szakhatósági tevékenységek között. A már említett autópálya-projektek esetében – mint azt az Állami Számvevõszék erre irányuló jelentései is tanúsítják – a kisajátítási eljárás fontos, de csak viszonylag csekély jelentõségû részfeladata a beruházások összetett tervezési és megvalósítási folyamatának. A közigazgatási hivatali tapasztalatok szerint az eljárások során a tényleges probléma a kisajátítási tervek nem megfelelõ elõkészítettségébõl, a hiánypótlások nagy számából és késedelmébõl adódik, amit az eljáró hatóságok folyamatos ügyintézése sem képes ellensúlyozni. Természetesen az elõkészítõk munkáját is nehezítik az ingatlan-nyilvántartási rendszer gyengeségei, ami ugyancsak közigazgatási probléma, de az is gyakori, hogy az üzleti szempontok egyeztetése igényel hosszabb idõt a beruházásban érdekeltek között. A nagy, esetenként több száz tulajdonos által jegyzett ingatlanok „jogi rendbetétele” is komoly erõfeszítéseket igényel az ügyintézõktõl. Emellett a hatóság nemcsak a kisajátítás gyors lebonyolításához fûzõdõ vitathatatlan közérdek, hanem a tulajdonosokat megilletõ garanciális jogok érvényesítéséért is felelõs. Az egységes piac mûködésérõl tagságunk elsõ négy évében szerzett tapasztalatok arról is meggyõzhettek bennünket, hogy a hatósági ellenõrzési tevékenységet számos területen nemhogy leépíteni, hanem kifejezetten erõsíteni kell. Csak az uniós tagság elsõ évében mintegy 500 – azonnali intézkedést igénylõ – ún. RAPEXriasztás érkezett a tagállamok fogyasztóvédelmi hatóságaihoz. A veszélyes cikkek listáján a mûszaki termékek után – sajnos – közvetlenül a gyermekjátékok következtek. A nagyobb ünnepeket megelõzõen mindig divatos médiatéma az élelmiszerellenõrzés, de látnunk kell, hogy az élelmiszerbiztonság elfogadható szintje elsõsorban az erre szakosodott közigazgatási ellenõrzõ szervek és laboratóriumi háttér meglététõl és alkalmasságától várható. A közép-magyarországi régióban például a karácsonyi „Csillagszóró” és a húsvét elõtti „Kikelet” elnevezésû, összehangolt ellenõrzési akciók során a hatóságok az ellenõrzöttek több mint 80 százalékánál tapasz-

16

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

taltak jogsértéseket (ez a szám a piacok esetében 100 százalék), és csak ebben a régióban e két ellenõrzési program keretében mintegy 1,2 milliárd forint összegû fogyasztóvédelmi bírságot szabtak ki.8

III. tézis: Az ügyfelek elégedettsége és a közigazgatás szolgáltató jellegének erõsödése is csak egy jól szervezett és felkészült államapparátus („erõs executíva”) megléte esetén várható Európa kulturális értékei között tarthatjuk számon, hogy a megfelelõ szintû közigazgatási szolgáltatásokat állampolgári alapjognak tekintik. Ez az állítás számos dokumentummal is alátámasztható. Az unió Alapjogi Chartája (Charter of Fundamental Rights), amelyet a tagállamok 2000-ben a Nizzai Szerzõdéssel együtt fogadtak el, a polgárok jogai között szerepelteti a „megfelelõ ügyintézéshez való jogot” is. Ez – többek között – tartalmazza az ügyfél azon jogát, hogy ügyét részrehajlás nélkül, ésszerû határidõn belül intézzék. Az ügyfelet az õt hátrányosan érintõ egyedi intézkedések elõtt mindig meg kell hallgatni. De ide tartozó európai követelmény az is, hogy a közigazgatási jogkörben okozott károkat meg kell téríteni. Az Európa Tanács már hivatkozott ajánlása olyan – a tagállami, így a magyar eljárásjogban is ismert – alapelveket tartalmaz, mint a jogszabályoknak való alávetettség és az ügyek egyedi mérlegelésének elve, a közigazgatási döntések bírói felülvizsgálhatóságának elve, vagy a hatáskör hivatalból történõ vizsgálata és a kötelezõ áttétel elve. De folytathatjuk a sort az európai ombudsman eljárásjogi Magatartási Kódexével, amelynek elsõ változata 2001ben jelent meg, és a fentiekhez hasonló, vagy azokkal azonos alapjogokat tartalmaz. Mindezekbõl és más dokumentumokból is látható, hogy a közigazgatással (elsõsorban a hatósági ügyintézéssel) kapcsolatos elvárások egyértelmûek és közismertek. Ennek ellenére az Európai Unióban azt tapasztaljuk, hogy az ügyféli elégedettség nem az egyetlen mércéje a jó közigazgatási teljesítménynek, és ennek nyilván szakmai okai vannak. Az eljáró hatóságok teljesítményét ugyanis csak azokban az eljárástípusokban lehet az érintettek elégedettségével mérni, amelyek az ügyfelek kérelmére indultak, vagy alapvetõen regisztratív jellegûek (tipikusan ilyenek például az okmányirodai szolgáltatások, külföldiek ingatlanvásárlásának engedélyezése és hasonlók). Realitásként kell viszont elfogadnunk, hogy az ügyfeleknek csupán a fele lehet elégedett a hatóságok eljárásával azokban a hatósági ügyekben, ahol az egyik félnek adott engedély a másik fél jogait korlátozza, vagy a felek közötti jogvitát kell eldönteni. Csak a közép-magyarországi régióban évente 7–8000 másodfokú építéshatósági ügyben folyik az egyensúlykeresés az építtetõi és a környezeti érdekek között. Ennek sikere változó, de az biztos, hogy az egyik ügyfél elégedetlen a hatóság döntésével. 8 Az adatok forrása a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság Közép-magyarországi Regionális Igazgatóságának beszámolója.

17

KÖZIGAZGATÁS ÉS VERSENYKÉPESSÉG

Garantált viszont, hogy egyik ügyfél sem elégedett a közigazgatással a hatósági kötelezések és szankciók esetében. A közvélemény, a sajtó is többnyire ezt hiányolja – nem alap nélkül, de talán nem végiggondolva, hogy a végrehajtási hatékonyság csak felkészült, önmagukban, a jogszabályok erejében és a társadalmi támogatottságban is bízó köztisztviselõktõl várható. Ezért is lenne fontos, hogy – a nehéz költségvetési helyzet ellenére – jussanak források a Ket. által intézményesített, de mindmáig késlekedõ végrehajtó szolgálat bevezetésére. S ugyanezért tarthatjuk eredménynek, hogy – a nehéz költségvetési helyzet ellenére – növekedett a létszám a fogyasztóvédelem és az építésfelügyelet területén. Hasonlóképpen sikerült forrásokat biztosítani a kiemelt nagyberuházások hatósági többletfeladatainak ellátásához is. Tény, hogy mindez, ha szelektív módon is, de növeli az apparátusok létszámát és a bürokráciát. Ha azonban ezt a weberi bürokráciafogalom jegyében, nem mint a gazdasági hatékonyságot korlátozó tényt fogjuk fel, akkor éppen a gazdaság érdekében kell vállalni ennek költségét és a többlet-koordinációval járó feladatokat. Az Európai Közigazgatási Térben a tagállamoknak ezután is növekvõ számú és egyre bonyolultabb közigazgatási feladatokat kell ellátniuk. Ehhez folyamatosan és minden szinten értékelniük kell a szervezet és a személyzet mindenkori „megfelelõségét”. Van ahol leépíteni, de van, ahol építeni kell, mert csak ez lehet szakmailag megalapozott kiindulópontja a cselekvésnek. n

18

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

NÁSZ ADRIENN

Pillanatkép a francia Európa-politikáról a soros elnökség előestéjén Megválasztásának estéjén Nicolas Sarkozy azt ígérte: „Franciaország visszatér Európába”. Ezzel a mondattal alapvetõ fordulatot harangozott be Európa-politikáját illetõen. Hangsúlyozta, hogy számos területen, így a bevándorlás-, a biztonság- és védelempolitika, vagy éppen az energiapolitika terén is az uniós szempontok és a közösségi érdek elõmozdítására fog törekedni. Sok esetben azonban úgy tûnik, hogy a közösségi jelszó alatt megvalósítani tervezett lépések nem annyira az Európai Unió, mint inkább Franciaország nemzeti érdekeit szolgálják. A francia soros elnökség fõbb prioritásai is arról árulkodnak, hogy a franciák jóval többet akarnak elérni a papíron szereplõ terveknél, és a „közösségi” címke alatt meghirdetett célok oldalvizén a francia nemzeti érdekek érvényesítését is erõsítenék.

2005 tavaszán az alkotmányos szerzõdés a francia, majd a holland népszavazáson elbukott. Egy erõsebb és egységesebb Európára mondtak nemet ekkor a franciák, bár az elutasítás konkrét indítékai inkább belpolitikai összefüggésekben voltak keresendõk. A francia „nem” ezzel megsemmisítette azon országok erõfeszítéseit is, amelyek addigra „igen”-t mondtak a szerzõdésre. Az alkotmányozási folyamat a 2007. elsõ félévi német elnökség által tetõ alá hozott, a Római Szerzõdés 50. évfordulójának alkalmából aláírt Berlini Nyilatkozattal kapott új erõre. A nyilatkozat utolsó soraiban a tagállamok kifejezik abbéli szándékukat, hogy megreformálják az Európai Unió mûködését és új közös alapokat teremtenek a fejlõdéshez még a 2009. júniusi európai parlamenti választások elõtt1. A 2007-es francia elnökválasztási kampány során az UMP (Union pour un Mouvement Populaire – Unió egy Népi Mozgalomért) Európa-politikai jelmondata a következõ volt: az intézményi bénultság feloldása, ami nagyjából egyet jelent a közösségi döntéshozatal hatékonyabbá tételével. Az UMP (akkor még) elnökjelöltje, Nicolas Sarkozy emiatt javasolta egy egyszerûsített szerzõdés (traité simplifé) létrehozását, amely az uniós tagállamok teljes egyetértése mellett jönne létre, így sehol nem lenne szükség népszavazásra, minden országban elegendõ volna a parlamenti ratifikáció.

1 „Európa egyesülésével az elõzõ generációk álma vált valóra. Történelmünk arra int bennünket, hogy Európa egységét a jövõbeli generációk számára is õrizzük meg. Ennek érdekében, lépést tartva az idõvel, folyamatosan meg kell újítanunk Európa politikai kereteit. Ezért ma – 50 évvel a Római Szerzõdések aláírása után – közös célunk, hogy a 2009. évi európai parlamenti választásokig egy megújított közös alapra helyezzük az Európai Uniót.” Forrás: Berlini Nyilatkozat

PILLANATKÉP A FRANCIA EURÓPA-POLITIKÁRÓL

19

Sarkozy nyolc pontban foglalta össze azokat az újításokat, amelyeket mindenképpen tartalmaznia kell az egyszerûsített szerzõdésnek. E javaslatok fele fõként az intézményi-döntéshozatali rendszerre koncentrált.2 1. Legyen állandó elnöke az Európai Tanácsnak, aki egységes arcot és hangot adna Európának. Ez közvetve hozzájárulna a nagyobb elszámoltathatósághoz és ellenõrizhetõséghez, valamint megnyílna a lehetõség a hosszú távú politikai kezdeményezések elõtt. 2. Legyen állandó külügyminisztere az EU-nak, aki nemzetközi színtéren erõsítené az unió fellépési lehetõségét. 3. Terjesszék ki a minõsített többségi szavazást a harmadik pilléres ügyekre is. 4. Bõvüljön ki az együttdöntési eljárással meghozandó döntések köre. 5. Erõsítsék meg a szerzõdésben a nemzeti parlamentek szerepét, többek között a szubszidiaritás-elv betartásának ellenõrzésében. 6. Legyen része a szerzõdésnek a polgári kezdeményezés, amelynek értelmében „legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentõs számának állampolgárai, kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elõ megfelelõ javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerzõdések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség.” 7. A minõsített többség megszerzéséhez a tagállamok legalább 55, és az EUnépesség legalább 65 százalékának támogatása legyen szükséges. Egyhangú szavazással határozzanak arról a tagállamok, ha bizonyos területen minõsített többséggel szeretnének döntést elfogadni. Egy ilyen miniszerzõdés ötletét csak a britek támogatták, így újra kellett gondolni azt. Sarkozy tanácsadója, Alain Lamassoure néppárti EP-képviselõ már ekkor úgy vélekedett, hogy – tekintettel a nemzeti érdekek sokféleségére – a jórészt konszenzussal kialkudott alkotmányos szerzõdés képezte alapokon „inkább ollóval, mint tollal” kerül majd kialakításra az új dokumentum. Látva a Lisszaboni Szerzõdést, elmondhatjuk, hogy igaza lett, ugyanis az 95 százalékban szó szerint megõrizte az alkotmányos szerzõdés vívmányait, mindössze néhány kérdésben történt változtatás, kiegészítés. Így megmaradtak azon újítások, amelyek lehetõvé teszik az uniós intézményrendszer hatékonyabb mûködését. Idõközben Franciaország már ratifikálta is a Lisszaboni Szerzõdést, tettekkel is alátámasztva a Sarkozy által beharangozott aktív és támogató francia Európa-politikát. Azonban mintha a Lisszaboni Szerzõdés sikeres ratifikációjával ez az igyekezet ki is merült volna. Úgy tûnik, hogy a közösségi jelszó alatt megvalósítani tervezett lépések – akár a közösségi migrációs politika, az uniós védelempolitika vagy éppen a Mediterrán Unió esetében – nem annyira az EU, mint inkább Franciaország érdekeit szolgálják. 2 Sarkozy, Nicolas (2007): Mes objectifs en matière de politique internationale. Président de l’Union pour un Mouvement Populaire Conférence de presse sur la politique internationale. http://www.u-mp.org/site/index.php/ump/s_informer/discours/mes_objectifs_en_matiere_de_politique_internationale (letöltve: 2008. május 3.)

20

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

A francia kül- és Európa-politika fordulatának elemzése után sorra vesszük a 2008 júliusától esedékes francia soros elnökség eddig nyilvánosságra hozott prioritásait és értékeljük azokat a Sarkozy által beharangozott „nagy európai visszatérés” tükrében. Az unió, vagy inkább Franciaország érdekét képviselik-e ezek az intézkedések?

1. Változások a külpolitikában Sarkozy külpolitikáját újfajta dinamizmus és a chiraci elvekkel való szakítás jellemzi, ami magával hozta a transzatlanti kapcsolatok felélénkülését. A Chirac-kal való szakítás egyben azt is jelenti, hogy Nicolas Sarkozy – aki Franciaország elsõ olyan politikusa, aki a második világháború után (1955) született – a de gaulle-i elvekkel is szakít. A választási kampányban nem kapott nagy súlyt sem a külpolitika, sem pedig ezen belül az Európa-politika. Jacques Chirac alatt sokat szenvedett a francia külpolitika. Különösen az iraki beavatkozás elítélése volt az a lépés, ami miatt elhidegültek az Egyesült Államokkal a kapcsolatok, illetve megrendült Franciaország vezetõ szerepe az Európai Unión belül. Az elnökválasztás második fordulójának megnyerése után közvetlenül Nicolas Sarkozy úgy nyilatkozott, hogy „(...) ezen az estén Franciaország visszatér Európába”. Ezzel megújította Franciaország igényét Európa „vezetésére”, aminek kiemelkedõ jelentõsége volt az alkotmányos szerzõdés kudarca után. Franciaország célja tehát, hogy aktív szereplõként térjen vissza a nemzetközi színtérre és ezen belül az Európai Unióba. Az újdonsült elnök többször is hangsúlyozta, hogy Európa „abszolút prioritása” lesz politikájának. Mondta ezt annak ellenére, hogy Párizs és Brüsszel viszonya továbbra is meglehetõsen ambivalens. (A közép-európai térségbe való „visszatérést” egy látogatássorozat is demonstrálta, amelynek elsõ állomása Magyarország volt.) Párizs számára már régóta a többsebességes Európa létrehozása jelenti a megoldást az unió strukturális dilemmáira. A francia Európa-politika mélyén a Giscard d’Estaing és Delors által felvázolt „kétprojektes” elképzelés áll. Párizs ugyanis semmilyen más módon nem tudja feloldani azt a már jó ideje fennálló ellentmondást, amely már jóval a 2004-es és 2007-es bõvítések elõtt jelentkezett. Vagyis azt a helyzetet, hogy egyrészrõl az integráció jelen foka nem elegendõ az EU teljes értékû, autonóm nemzetközi szereplõvé válásához, másrészrõl viszont az integráció mélyítése éppen ennek a koncepciónak a kisebbségbe kerülését eredményezné. A francia elnök ma is látszólag egyszerre szeretné megvalósítani a nagyobb integrációt, miközben számos tekintetben alapvetõen a kormányközi struktúrák fenntartása mellett áll ki. Kormányának „megnyitásával” is a fordulatot kívánta demonstrálni Sarkozy. A politikai paletta különbözõ részeirõl vont be minisztereket kormányába, így például a védelmi minisztere Hervé Morin, a centrista Unió a Francia Demokráciáért (UDF) párt részérõl, a külügyi tárcát a baloldali Bernard Kouchner kapta meg, akinek Európa-ügyi államtitkára a szintén baloldali Jean-Pierre Jouyet lett. A külpolitika tekintetében Sarkozy újragondolja elõdei prioritásait, valószínûleg a de gaulle-i Európa-politika XXI. századi kihívásokhoz való adaptálása érdekében, hogy

PILLANATKÉP A FRANCIA EURÓPA-POLITIKÁRÓL

21

Franciaországot újra stabil, független nemzetközi szereplõvé emelhesse. Mitterand és Chirac alatt is inkább reagáló és passzív volt a francia külpolitika. Célja fõként az USA befolyásának kiegyensúlyozása volt Európában és világszerte, valamint a reakció az amerikai lépésekre, ami nem is hagyott idõt az önálló kezdeményezésre. Sarkozy többek között ezen a ponton tér el – vagy szeretne eltérni – elõdjeitõl, azaz kezdeményezõ és aktív külpolitikát kíván folytatni, amely a védelempolitika, a transzatlanti kapcsolatok, valamint Európa nemzetközi színtéren betöltött szerepének újragondolását igényli. Felmerül azonban a kérdés: ez mind az összeurópai érdekek szolgálatában történik, vagy pusztán a francia belpolitikai ambíciók meghosszabbításáról van szó, „európai” fedõnév alatt? Az esetek többségében, így mint késõbb látni fogjuk, a védelempolitika esetében is, inkább a francia érdek elõmozdítása a cél, mintsem a közösségi érdekek védelme.

2. A francia elnökség prioritásai Franciaország 2008. július 1-jén veszi át az unió soros elnöki pozícióját Szlovéniától. Az elnökségi elõkészületekrõl nem sokat lehet tudni, lévén, hogy az Elysée-palota azt az utasítást adta az elnökségi elõkészületeket végzõ francia államigazgatási szerveknek, hogy elõzetesen csak a legminimálisabb információkat adhatják ki. Ennek megfelelõen nyilatkozott az európai ügyekért felelõs államtitkár, Jean-Pierre Jouyet is, aki szerint a francia elnökség stílusában szerény lesz, céljait tekintve viszont ambiciózus, de realisztikus. Jelenleg úgy tûnik, Franciaország csapatjátékosként szeretne részt venni az európai ügyekben az elnökségi félév alatt, azonban ismerve a franciák viszonyát a szupranacionális együttmûködési formákhoz, ezt joggal fogadhatjuk kétkedéssel. 2008 januárjában Sarkozy úgy nyilatkozott, hogy a francia elnökség végére szeretne látni egy közös európai bevándorlási politikát, egy közös védelempolitikát, energia-, valamint környezetpolitikát. Emellett olyan bejelentéseket tett (pl. hogy egy közvetlen, gyorsvasútvonal kiépítését tervezik Brüsszel és Strasbourg között, amelyen három és fél órán belül megközelíthetõ lenne a két város), amelyek minden figyelmet rögtön a franciákra irányítottak az éppen debütáló szlovénekrõl. Az, hogy Franciaország már a szlovén elnökségi félév alatt is igyekszik magát helyezni a reflektorfénybe, meglehetõsen zavarja a szlovéneket. Janez Jansa szlovén miniszterelnök már fel is emelte a hangját ez ellen az Európai Parlamentben, ahol azt mondta, hogy ugyan a szlovén elnökség nem lesz olyan grandiózus, mint majdan a francia, de mindenképp a lényegre koncentrál. Ezt a brit képviselõ, Graham Watson (ALDE) azzal egészítette ki, hogy „nem minden út Párizsba vezet”3. Azt is vélelmezni lehet továbbá, hogy a francia elnökség még 2008. december 31-én sem ér véget, hanem a következõ félévi cseh elnökség is a francia utójáték árnyékában telik. 3 EurActiv (2008. január 30.): L’arrogance française à nouveau critiquée à Bruxelles http://www.euractiv.fr/la-france-et-lue/article/arrogance-francaise-nouveau-critiquee-bruxelles-00645

22

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

A francia elnökség egyik jelszava a „szociális védelem Európájának” megteremtése lesz. Ez foglalja keretbe a francia kormány cselekvési tervét a soros elnökség alatt, amely meglehetõsen aktívnak és sokrétûnek ígérkezik. Fõbb prioritásai között olyan témák szerepelnek, mint 1. a védelempolitika; 2. a bevándorlási és menekültügyi politika; 3. az energia- és klímapolitika; 4. a mezõgazdasági politika felülvizsgálatának befejezése; valamint 5. a Lisszaboni Szerzõdés által életbe léptetett új intézményi struktúra implementálására való felkészülés, az új uniós pozíciókat betöltõ személyek kiválasztásában való részvétel. A francia elnökség különösen érdekes lesz amiatt, hogy az Európai Unió életének egy különleges pillanatában kerül rá sor. Az elnökségi periódus végére a várakozások szerint minden tagállam ratifikálja a Lisszaboni Szerzõdést, amely az általa életbe léptetett új intézményi megoldásokkal elõzetes lépéseket igényel Franciaország részérõl. A már lezajlott orosz és a novemberi amerikai elnökválasztáshoz kapcsolódóan is feladatok várnak a franciákra. Sor kerül egy EU-orosz csúcstalálkozóra, valamint a francia soros elnökség veheti fel a kapcsolatot az unió részérõl az új USAadminisztrációval is. Mindezeken kívül a közös agrárpolitikát (KAP) és az uniós büdzsét is 2008 második félévében vizsgálják felül. A francia soros elnökségi témák jelentõs részén már dolgozik Szlovénia, köszönhetõen annak, hogy nemcsak az éppen aktuális elnökségi trió országai között van szoros koordináció, hanem az elõzõ trió „záró” és a következõ „nyitó” országa között is. Ennek megfelelõen a francia és a szlovén fél már 2006 májusában egyeztetett az elnökségi koordinációról4. Jouyet szerint a szlovének nagyon professzionálisan és alaposan menedzselik az elnökséget, amit jól példáz a Koszovó elismerése kapcsán felmerült problémák kezelése is. Éppen ebbõl adódóan változott meg valamelyest a francia hozzáállás: az ambiciózus elnökségi elképzeléseket (high profile presidency) egy kicsit mérsékeltebbre fogták vissza, és a kezdeti aktivitás kissé alábbhagyott. A jelenlegi „visszavonulás” azért még mindig elmarad attól a szinttõl, amit Szlovénia elvárna Franciaországtól. Érdemes már az elején megállapítani, hogy a francia elnökség két szempontból sem lesz hagyományos. Egyrészt az elnök személye az eddigieknél intenzívebben határozza meg az elnökséget; lehet mondani, hogy a francia elnökség inkább Nicolas Sarkozy uniós soros elnöksége lesz. Másrészt ezt a lehetõséget használja fel Franciaország arra, hogy bebizonyítsa, új elnökével visszatért Európába és a nemzetközi színtérre egyaránt. Látni kell azonban azt is, hogy mindez inkább a francia belpolitika kiterjesztésének és a de gaulle-i grandeur újjáélesztésének kísérlete, retorikailag a közösségi érdekek zászlaja alatt. A francia kormány 190 millió eurót különített el az elnökséggel kapcsolatos kiadásokra, ami a szlovének 62 millió eurós büdzséjével összevetve kicsit eltúlzottnak tûnik. Jouyet azzal indokolta ezt az összeget, hogy a megnövekedett taglétszámú Európai Unió soros elnöki tisztségének betöltéséhez nagyobb költségvetés4 Government Communication Office (2006. május 5.): Slovenia and France discuss preparations for EU presidency http://www.ukom.gov.si/eng/slovenia/publications/slovenia-news/3182/3190/ (letöltve: 2008. május 2.)

PILLANATKÉP A FRANCIA EURÓPA-POLITIKÁRÓL

23

re van szükség, így az nem hasonlítható össze a korábbi elnökségekével. A keret nagy részét találkozók szervezésére, valamint azok biztonságának szavatolására fogják költeni. 2.1. Védelempolitika

A hagyományos kormányközi francia megközelítéstõl eltérõen, Sarkozy, úgy tûnik, a több integráció híve számos területen. Fõleg igaz ez a védelempolitikára. A francia elnökség védelempolitikai elképzelései meglehetõsen ambiciózusak. Sarkozy a Saint Malo-i Nyilatkozathoz5 (1998) hasonló kaliberû lépést tervez, amely új lendületet adna az európai védelempolitikának. Bár a francia kül- és EU-politika homlokterében a védelempolitika áll, Franciaország vélhetõen tompítani fog ennek élén a Lisszaboni Szerzõdés problémamentes ratifikációja érdekében. A britek ugyanis nem támogatják a kül- és biztonságpolitika szupranacionalizálódását, így ennek erõltetése veszélybe sodorhatja a Lisszaboni Szerzõdés 2008 nyarára tervezett ratifikációját az Egyesült Királyságban. A franciák elképzelése szerint a Lisszaboni Szerzõdés által létrehozandó „állandó strukturált együttmûködés” kereteit lehetne felhasználni egy közös európai hadsereg felállításához. A francia koncepció alapján a közös európai védelem kérdése csak akkor mozdulhat elõre, ha létrejöhet államok egy olyan csoportja, amelynek részesei szorosabb együttmûködést alakítanak ki védelempolitikai kérdésekben, és amelyhez a többi tagország gyakorlatilag bármikor csatlakozhat. Ezt a magot kezdetben a hat legnagyobb EU-tagállam alkotná: az Egyesült Királyság, Franciaország, Lengyelország, Németország, Olaszország és Spanyolország. Ez az együttmûködés a Lisszaboni Szerzõdés 42. és 46. cikkeinek értelmében válik lehetségessé. Francia elképzelések szerint mind a hat tagállam tízezer fõs sereggel járul hozzá az így hatvanezer fõs „közös intervenciós haderõhöz”, amely az alapját képezheti egy közös európai hadseregnek, amelyet a NATO-haderõvel együtt akár Afganisztánban is bevethetnének. Egy önálló uniós katonai tervezõ sejt létrehozására irányuló tervek is szerepelnek a francia elnökségi elképzelések között. Ezt – a NATO tervezõ sejthez hasonlóan – Brüsszelben szeretnék felállítani, ami viszont élesen szemben áll a britek elképzeléseivel, ugyanis egyet jelentene a tervezõ kapacitások megkettõzésével, ellentmondva ezzel az európai védelempolitika egyik fõ alapelvének. Francia részrõl az indok, hogy az EU ezáltal önálló operatív támogatást szerezhetne beavatkozásaihoz. A Saint Malo-i Nyilatkozat kimondta, hogy az uniónak rendelkeznie kell egy önálló katonai cselekvést lehetõvé tevõ katonai erõvel és stratégiai tervezõ egységekkel, de mindezt a NATO-kapacitások felesleges megkettõzése nélkül kell megvalósítani. A jelenlegi terv ezzel teljes mértékben ellentétes. A Saint Malo-i alapokon elkezdett együttmûködéssel Franciaország Nagy-Britannia támogatásával igyekezett a NATOval párhuzamosan mûködõ védelmi struktúrát kiépíteni az Európai Unión belül, 5 Franco-British summit. Joint declaration on European defense (Saint-Malo, 4 December 1998) http://www.atlanticcommunity.org/Saint-Malo%20Declaration%20Text.html (letöltve: 2008. árpilis 30.)

24

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

ugyanis 1966 júniusában a franciák kiléptek a NATO katonai szervezetébõl, miután Charles de Gaulle elnök kiutasította a szövetség fõhadiszállását Párizsból, mondván, hogy az amerikaiak számukra fontos konfliktusokba akarják belerángatni a franciákat az egységes katonai irányítás jelszava alatt. Sarkozyvel egy sokkal inkább Amerika-barát francia külpolitikai éra kezdõdött, bár saját bevallása szerint se nem pro-, se nem anti-amerikai ez a politika. Mindenesetre a franciák 2007 õszén bejelentették, hogy bizonyos feltételek mellett viszszatérnének a NATO katonai szervezetébe is. Az USA úgy véli, mindössze arról van szó, hogy Sarkozy egy uniós védelmi erõ kiépítését akarja elérni, csak nem a szervezet riválisaként, hanem a NATO keretein belülrõl. Hasonló lépéseket már Chirac elnök is tett, de õ sem adta volna ellentételezés nélkül a francia reintegrációt. Õ a NATO-ba való visszatérésért cserébe egy földközi-tengeri parancsnokság létrehozását kérte, amelyet az Egyesült Államok visszautasított. Most Sarkozy sem adja ingyen a visszaintegrálódást. Washington és Párizs között folyamatban vannak a tárgyalások a feltételekrõl, amelyek között ott szerepel egy önálló uniós parancsnokság felállítása a NATO keretein belül, ahol a franciák – az elnök igénye szerint – vezetõ pozíciókba kerülnének. Ha a francia elnökségi félév alatt nem sikerül megegyezésre jutniuk Washingtonnal, úgy valószínûleg ismét meghiúsul a NATO-reintegráció. Sokak szerint Franciaország 2009 áprilisáig, a NATO megalapításának 60. évfordulójáig vár az új atlanti politika bejelentésével6. Azaz Franciaország akkor csatlakozik a NATO-hoz, ha kiépítheti az azzal párhuzamos uniós védelmi rendszert. Sarkozy javaslata megkettõzi, nem pedig megduplázza a NATO-forrásokat. Sok USA-barát EU-tagállam úgy véli, hogy Franciaország érdeklõdése a NATO-reintegráció iránt mindössze arra szolgál, hogy „trójai falóként”, az atlanti integráción belülrõl kezdje meg annak bomlasztását. Az USA a NATO születése óta arra ösztönzi Európát, hogy erõsebb katonai kapacitásokat építsen ki, az egyenletesebb tehermegosztás érdekében. Mindenesetre érdemes megfontolni, amit Soeren Kern mond: lehet, hogy Sarkozy jelenleg atlanticista, de ez nem fog kitartani elnöki periódusa végéig, ugyanis a francia vezetõ elit nagy része (az USA-ellenes bal- és a nacionalista jobboldal) úgy véli, hogy az USA a nemzetközi kapcsolatok legneuralgikusabb pontja, mivel nem hajlandó erõmegosztásra7. Az õ szemükben az egyetlen megoldás egy francia vezetésû EUszuperállam, amely nemzetközi színtéren kiegyensúlyozhatná az Egyesült Államokat. Ehhez pedig szükséges egy, a NATO-tól teljesen független és önálló európai uniós biztonság- és védelempolitika. Addig is, ha a francia elnöknek nem sikerül a fenti feltételeket kicsikarnia az USA-tól, nagy az esélye annak, hogy visszatérnek az antiantlanticizmushoz. Sarkozy a bukaresti NATO-csúcson megerõsítette, amit már né6 Le Figaro (2008. április 2): Les cinq défis de l’Otan au sommet de Bucarest http://www.lefigaro.fr/international/2008/04/02/01003-20080402ARTFIG00006-les-cinq-defis-del-otan-au-sommet-de-bucarest.php (letöltve: 2008. árpilis 30.) 7 Atlantic Review (2008. április 28): Sarkozy’s Tradeoff: France Considering NATO Reintegration http://atlanticreview.org/archives/1067-Sarkozys-Tradeoff-France-Considering-NATOReintegration.html (letöltve: 2008. árpilis 30.)

PILLANATKÉP A FRANCIA EURÓPA-POLITIKÁRÓL

25

hány nappal korábban, Londonban bejelentett: több száz fõs erõsítést küld Afganisztánba. Sokan kifogásolták, hogy az elnök a képviselõkkel való egyeztetés nélkül döntött errõl a lépésrõl, ezért a bejelentés után, egy rögtönzött parlamenti vitanap keretében Francois Fillon miniszterelnök a nemzetközi terrorizmus elleni harc fontosságával indokolta a francia katonai részvétel növelését, és felsorolta az Afganisztánban 2001 óta lezajlott társadalmi változások pozitívumait, kiemelve az oktatást, az egészségügyet, valamint a nõk helyzetét. A francia soros elnökség tervei között szerepel a 2003-ban elfogadott EU Védelmi Stratégia felfrissítése és adaptálása az olyan modern biztonsági kihívásokhoz, mint a biológiai fegyverek vagy éppen a terrorizmus. A védelempolitikai tervekben történõ elõrelépéshez Franciaországnak meg kell szereznie a britek támogatását. Ennek érdekében Sarkozy március végén kétnapos látogatást tett az Egyesült Királyságban. A látogatás egyik célja a két ország között fennálló nézeteltérések rendezése a francia soros elnökségre való felkészülés jegyében. A brit-francia viszony meglehetõsen elhidegült, köszönhetõen az Irakkal szembeni beavatkozás – amelyben London aktívan részt vett – kategorikus francia elutasításának. Sarkozy épít Gordon Brownnal fenntartott jó viszonyára, amely még közös pénzügyminiszteri múltjukra nyúlik vissza, és igyekszik a védelempolitikai elképzelései mellé állítani a briteket, akik egyébként nem támogatják a közös európai védelem ügyét. Kérdéses, hogy a francia-brit közeledés hogyan hat a német-francia kapcsolatokra, bár korábban Sarkozy elmondta, hogy rendkívül fontos számára a Németországgal fenntartott jó viszony, de úgy véli, a francia-német „motor” már nem elég erõs. A motor újraindítása érdekében intenzív tárgyalások kezdõdtek Berlin és Párizs között az energiapolitikától kezdve az agrárpolitikáig, és eközben igyekeznek feloldani a Merkel és Sarkozy között lévõ feszültséget. Munkacsoportokat állítottak fel a francia elnökség gerincét képezõ témákban a két ország álláspontjának összehangolása érdekében. Az egyik ilyen elnökségi prioritás az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentése lesz, amely témában a két ország arra törekszik, hogy az unió minden tagállama által aláírt egyezményt hozzanak tetõ alá év végéig. Ebben a témában az egyik konfliktusforrás, hogy a tervezett szabályozás inkább a francia gyártmányú, kisebb fogyasztású gépjármûveknek kedvez a nagyobb fogyasztású német márkákkal szemben. Ami a mezõgazdaságot illeti, sem a németek, sem a franciák nem értenek egyet azon brit tervekkel, hogy csökkentsék a mezõgazdasági támogatásokat, amelyek jelenleg az unió költségvetésének 40 százalékát emésztik fel, és amelyeknek ma Franciaország a legnagyobb haszonélvezõje. A Mediterrán Unió tervével Sarkozy nem aratott osztatlan sikert Merkelnél, ugyanis az csak a Földközi-tenger partja mentén elhelyezkedõ mediterrán, valamint uniós országokat foglalta volna magában, ezáltal kizárva abból Németországot. Sarkozy késõbb módosította a tervet úgy, hogy minden EU-tagállam tagja lehessen a Mediterrán Uniónak is. A francia elnök egyébként kiemelt figyelmet szentel a régiónak történelmi okokból és az innen érkezõ migrációs nyomás miatt is. A Mediterrán Unióval szembeni német ellenvetésre Sarkozy kijelentette, hogy az nem lenne vetélytársa a barcelonai folyamatnak.

26

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

2.2. Bevándorláspolitika

A francia elnökség második nagy prioritása a közös európai bevándorlás- és menekültpolitika kialakítása. A francia bevándorlásügyi miniszter, Brice Hortefeux jelenleg is azon dolgozik, hogy az elnökségi periódus alatt, 2008 októberében tetõ alá tudják hozni a tervezett „Európai Bevándorlási Paktumot” az EU-tagállamok és az afrikai térség országainak részvételével megrendezett miniszteri konferencián. A megállapodás bázisát öt alapelv képezi: 1. a külsõ határok védelmének megerõsítése; 2. a legális bevándorlásra vonatkozó kvóták kialakítása; 3. a korábban érkezett illegális bevándorlók tömeges legalizálásának leállítása; 4. a hazatoloncolások uniós szintû megszervezése; valamint 5. a menekültek származási országaival való együttmûködés. A franciák elképzelései szerint harmonizálni szükséges az uniós tagállamok menekültpolitikáit, valamint ki kell alakítani egy közös megközelítést, amelynek részét kell képezze a menekült-fogalom egységes definíciójának kidolgozása8. Hortefeux 2008 elsõ félévében végiglátogatja az összes uniós tagállamot, követve ezzel a német elnökség energiapolitika terén sikeresen alkalmazott stratégiáját, miszerint elõbb minden tagállammal megállapodnak a fõbb elvekben, mielõtt a részletekrõl kezdenek tárgyalni az októberre tervezett uniós csúcson. Jelenleg számos kezdeményezés van folyamatban ebben a témában, így a képzett munkások bevándorlását ösztönzõ kék kártyát, az illegális migránsok visszatérését, valamint a feketemunka visszaszorítását ösztönzõ javaslatok is. Az Európai Bizottság kék kártyára vonatkozó javaslata 2007 októberében látott napvilágot. A javaslat lényege, hogy a harmadik országokból származó, magasan képzett bevándorlók számára vonzóbb belépési és tartózkodási feltételeket teremtsenek az Európai Unióban. „A munkavállalási célú migráció növeli a versenyképességünket és ezáltal a gazdasági növekedést is, valamint hozzájárul az elöregedõ népesség okozta demográfiai problémák kezeléséhez is.” A francia soros elnökség ideje alatt a gazdasági migránsok számát a jelenlegi 7 százalékról 50 százalékra szeretné növelni Sarkozy. Elõrelépést kívánnak elérni az illegális migránsokkal szemben alkalmazott intézkedések terén is, így a harmadik országok állampolgárai számára kibocsátott vízumok ügyében. A francia elképzelések sok tekintetben még a Bizottság terveit is túlszárnyalják. Így van ez a menekült-fogalom közös definícióját illetõen is, vagy éppen azzal a javaslattal kapcsolatosan, amelynek célja a menekült státusért jelentkezõk elbírálására vonatkozó számos nemzeti szempontrendszer felváltása egy egységes európai szempontrendszerrel. Ez mind nagy lépés lenne a közös európai menekültügyi rendszer létrehozása felé, amely jogilag kötelezõ erejû célkitûzése lehet az uniónak a Lisszaboni Szerzõdés életbelépése után (63. cikk).

8 BBC News (2008. március 26): EU-wide migration policy ‘needed’ http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/7314300.stm (letöltve: 2008. árpilis 28.)

PILLANATKÉP A FRANCIA EURÓPA-POLITIKÁRÓL

27

2.3. Energiapolitika és klímapolitika

Franciaország még a francia soros elnökség ideje alatt megállapodást szeretne elérni egy új uniós energiacsomagról, így az õket követõ cseheknek lehetõségük nyílna a jogalkotási javaslatok elõkészítésére még az európai parlamenti választásokra való elõkészületek tetõzése elõtt, 2009 februárjáig. Az európai ügyekért felelõs külügyi államtitkár, Jouyet szerint Franciaország képes a 20 százalékos széndioxid-kibocsátás csökkentési küszöb fölé menni, amiben nagy szerepe van az atomenergiára épülõ energiaellátási rendszernek, de a 30 százalékos határt még a franciák is nehezen megvalósíthatónak minõsítik. A Nemzetközi Energia Ügynökség korábbi vezetõje, Claude Mandil szerint Franciaországnak három fõ célt kellene megvalósítania: ellátásbiztonság, gazdasági növekedés és pozitív tendenciák elõmozdítása a klímaváltozás terén9. Az elnökségi idõszak alatt Franciaország azt tervezi, hogy széndioxid-kibocsátási tarifát vezet be az olyan országokból származó importtermékekre, amelyek nem az uniós környezetvédelmi szabályozáshoz hasonló szabályrendszert alkalmaznak. Ez például meglehetõsen kedvezõtlenül érintené Kínát, amely akár politikai jellegû támadásnak is tekintheti az újabb tervezett szankciót. Az intézkedés célja, hogy fenntartsák az unió versenyképességét, kölcsönösséget követelve meg ezen a téren a kereskedelmi partnerektõl. A francia álláspont szerint, amennyiben eltérések vannak a környezetvédelmi intézkedések szigorúsága terén az EU, Oroszország és az USA között, úgy kereskedelmi egyezményekben kell ezt kifejezésre juttatni. Franciaország eredményeket szeretne továbbá elérni az Európai Tanácsban a Bizottság által elõtérbe helyezett energia- és klímaváltozási csomag ügyében is. A 2009. decemberi koppenhágai ENSZ Klímaváltozási Konferenciára szeretnének egy közös uniós álláspontot kidolgozni. Ez olyan konkrét intézkedéseket is magában foglalna, amelyek megvalósíthatóvá tennék az unió azon kötelezettségvállalását, hogy 2020-ig 20 százalékkal csökkenti a szén-dioxid kibocsátását, 20 százalékra növeli a megújuló energiaforrások használatát, valamint 10 százalékra emeli a bioüzemanyag alkalmazásának arányát az összes üzemanyag-felhasználás terén. Ezekrõl az intézkedésekrõl 2008 végén szavaznak, és legkorábban 2013-ban léphetnek hatályba. Franciaország nagyon óvatos az energiapiaci liberalizációval kapcsolatban. A francia álláspont támogatja a nyitott és versenyképes európai energiapiac létrejöttét, de csak abban az esetben, ha ez egy függetlenebb és biztonságosabb ellátást lehetõvé tevõ energiapiac kialakulásához vezet. Az európai energiapiac védelme érdekében a franciák nem fogják engedni, hogy olyan intézkedéseket vezessenek be, amelyek gyengítik az európai pozíciókat10. Szintén elleneznek minden olyan intézkedést, amely akár rövid távon is áremelkedéshez vezethet, függetlenül a hosszú távú elõnyöktõl. 9 Oil & Gas Journal (2008. április 25): France’s EU presidency to highlight energy http://www.ogj.com/display_article/326882/120/ARTCL/none/GenIn/1/France’s-EU-presidency-tohighlight-energy/(letöltve: 2008. május 3.) 10 OpenEurope (2008. április 14): The French EU Presidency 2008 – what to expect http://www.openeurope.org.uk/research/frenchpresidency.pdf (letöltve: 2008. május 3.)

28

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

2.4. KAP-reform

Várhatóan még idén, a francia elnökség alatt elindul a közös agrárpolitika ún. egészségügyi felülvizsgálata, amely a 2003-as reform kiigazításának tekinthetõ. Jacques Chirac elnöksége alatt Franciaország élesen támadta a közös mezõgazdasági politika reformjára tett javaslatokat, hiszen az Európai Unió agrártámogatásaiból a legnagyobb részt a francia gazdálkodók hívhatják le. A jelenlegi támogatási rendszer 2013-ig maradhat hatályban. 2005-ben Tony Blair a 2007–2013-as költségvetési perspektíváról szóló vitában nem tudott változást kicsikarni, de azt elérte, hogy a költségvetést 2008–2009-ben vizsgálják felül, ami együtt jár a mezõgazdasági politika áttekintésével is. Bár Sarkozy folyamatosan arról beszél, hogy elkötelezett a reformok mellett, várhatóan nem kerül sor érdemi elõrelépésre ebben a témában a francia soros elnökség ideje alatt. Franciaország kijelentette, hogy ellenez minden olyan lépést, amely a vidékfejlesztésre vagy a gazdálkodók közvetlen támogatására fordítana több pénzt. Michel Barnier agrárminiszter már 2008 elsõ félévében azon munkálkodik, hogy minél több uniós tagállamot állítson a francia álláspont mögé, és így a francia elnökség alatt egy olyan felülvizsgálati eredmény születhessen, amely kedvezõ országa számára. A francia elnök legfõbb üzenete, hogy a közös agrárpolitika értékeit meg kell õrizni, így a felülvizsgálat nem vezethet azt gyengítõ eredményre. A KAP felülvizsgálatának lezárását követõen Sarkozy kezdeményezni kívánja a 2013 utáni idõszakra vonatkozó közös agrárpolitika újragondolását, amelyet stratégiai kérdésnek nevezett. „Aki lerombolja a KAP-ot, az Európára mond nemet” – hangsúlyozta a francia elnök, aki szerint az eddigi védekezõ magatartás helyett ezentúl „offenzív módon”, az Európai Parlamenttel szoros együttmûködésben, a „közösségi preferencia vitathatatlan elve” alapján kell az európai agrárpolitika elveit meghatározni, amelyek ténylegesen termelõ mezõgazdaságot eredményeznek.

3. Ellenvélemény a francia elnökségi programmal szemben Két francia szocialista képviselõ ellenvéleményt fogalmazott meg a francia elnökségi programmal szemben. Pervenche Beres és Harlem Desir szerint az elnökségi prioritások közül két elemi fontosságú téma nem szerepel megfelelõ hangsúllyal. Az egyik a szociális dimenzió, a másik a pénzügyi piacok felülvizsgálata. Az áprilisi strasbourgi plenáris ülésen elõterjesztettek egy memorandumot, amely Nicolas Sarkozy prioritásaira reflektál és kínál alternatívát11. A memorandum elsõ részében olyan témákat vettek elõ, amelyeket vagy hiányolnak a prioritások közül, vagy úgy vélik, nem szerepelnek azok között megfelelõ hangsúllyal. Desir szerint a szociális 11 Mémorandum Délégation Socialiste Française (2008. március 12): http://www.pervenche-beres.fr/uploads/File/Bloc%20News/Memorandum%20DSF%20-%2012-032008.pdf (letöltve: 2008. május 3.)

PILLANATKÉP A FRANCIA EURÓPA-POLITIKÁRÓL

29

dimenzióban nagyobb elõrelépésre lenne szükség. Jelenleg számos fontos irányelv van terítéken pl. a munkaidõre, a munkaerõ-kölcsönzésre vonatkozóan, ennek ellenére a szociális témák „lelassulni” látszanak. A szerzõk kiemelik, hogy egy szociális biztonsági klauzula beépítésére lenne szükség minden közösségi politikába annak érdekében, hogy a meglévõ szociális jogokat tiszteletben tartva történhessen elõrelépés minden politikaterületen. A másik fontos téma a pénzügyi piacok felügyeletének megteremtése. Beres, a Gazdasági Ügyek Bizottságának elnöke szerint a francia elnöknek személyesen kell felelõsséget vállalnia az ezen a téren történõ elõrelépések érdekében. „Nem elég csupán kritizálni a spekulatív kapitalizmust, tenni is kell ellene” – mondta Beres. A memorandum második része a francia elnökségi prioritások alternatíváit adja. A francia szocialisták szerint például a bevándorlási politikát nem lehet Sarkozy tömeges legalizálást ellenzõ prioritásaira alapozni, hanem inkább arra van szükség, hogy a „nem EU-tagállamok állampolgárai is legálisan léphessenek be Európába és élvezhessenek bizonyos alapvetõ jogokat”.

4. Konklúzió A fenti tervek és lépések, úgy tûnik, a chiraci korszakkal való szakítást jelzik, és arra utalnak, hogy Franciaország valóban meg akarja erõsíteni befolyását Európában és a nemzetközi színtéren egyaránt. Franciaország a 2008. július 1-jétõl induló soros elnökségét igyekszik felhasználni arra, hogy érvényre juttassa és megvalósítsa ezeket az elképzeléseket, amelyek jó részével a legfõbb gond éppen az, hogy az ambíciók hatalmasak, míg Franciaország tényleges mozgástere ennél jóval szûkebb. Amennyiben 2008. december 31-ig az Európai Unió minden tagállamában sikeresen ratifikálják a Lisszaboni Szerzõdést, akkor Franciaország lehet az egyik utolsó tagállam, amely a mai rend szerint tölti be az unió soros elnöki pozícióját, lévén, hogy utána állandó elnöke lesz az Európai Tanácsnak. Az ambíciók itt is megjelennek, ugyanis a franciák nagy szerepet tulajdonítanak maguknak a Liszszaboni Szerzõdés által létrehozandó uniós pozíciókat (a Tanács állandó elnöke, valamint a kül- és biztonságpolitikai fõképviselõ) betöltõ személyek kiválasztásában, holott a végsõ döntés a Tanácsot illeti meg, a franciák mindössze kicsit jobb helyzetbõl lobbizhatnak a személyek kiválasztásának folyamatában a soros elnöki székbõl. Több jelölt felmerült mindkét új posztra. A Tanács állandó elnökének Sarkozy a dán miniszterelnököt, Anders Fogh Rasmussent támogatja leginkább az idõközben felmerült számos lehetséges személy közül. A kül- és biztonságpolitikai fõképviselõ posztjára a jelenlegi Mr. CFSP, azaz Javier Solana, Joschka Fischer volt német külügyminiszter, Carl Bildt svéd külügyminiszter, Massimo D’Alema olasz külügyminiszter, Michel Barnier francia agrárminiszter és a volt belga miniszterelnök, Guy Verhofstadt neve merült fel. Adódik a kérdés: nem akar egy kicsit „sokat markolni” Franciaország? Az unió jövõjét meghatározó személyi döntésektõl kezdve a védelempolitikán át a klímaés energiapolitikai szabályozásig számos területen kíván eredményeket elérni a kö-

30

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

zösségi célok szolgálatát hangoztatva. A háttérben azonban felsejlenek a hosszú távú nemzeti érdekek, amelyek arra engednek következtetni, hogy a franciák a mostani soros elnökséggel jóval többet akarnak elérni egy közös európai védelempolitikánál, vagy Európai Bevándorlási Paktumnál, és ráadásul úgy, hogy ezeket a francia nemzeti érdekeket megjelenítõ intézkedéseket uniós címke alatt igyekeznek „letolni” a többi tagállam torkán. Franciaország visszatér(ne) Európába, de ne legyenek túlzott elvárásaink a közösségi érdekek önzetlen szolgálatával kapcsolatban. n

31 MAGAI ISTVÁN

Hogyan tovább, Itália? Az olasz parlamenti választások eredménye és az olasz EU-politika várható alakulása Az április 13–14-i elõrehozott választásokat az elõrejelzéseknek megfelelõen a Silvio Berlusconi vezette jobbközép pártszövetség nyerte. A jobbközép egyértelmû felhatalmazást kapott a választóktól: a választásra jogosultak 80,4 százaléka élt szavazati jogával, és így szereztek meggyõzõ többséget a képviselõházban, valamint – a várakozásokkal ellentétben – a Szenátusban is. A két nagy formáció választási programja kevés eltérést mutatott. A kampány viszonylag csendes volt. Ez nyitva hagyja a két meghatározó erõ elõtt az együttmûködés lehetõségét, amit Berlusconi elsõ nyilatkozatában igényelt is, Walter Veltroni pedig kilátásba is helyezett, és a közben hivatalba lépett Gianfranco Fini házelnök és Renato Schifani szenátusi elnök is hangsúlyozott székfoglaló beszédében.

A Berlusconi által vezetett jobbközép tömörülés történelmi gyõzelmet aratott, teljesen átalakítva az olasz politikai palettát, amely egyértelmûen kétpólusúvá vált. A kisebb pártok kimaradtak, vagy alig lesznek képviselve az új törvényhozásban. A jelenlegi olasz választási rendszer a széles pártszövetségeknek kedvez. Legutóbb Romano Prodi tucatnyi pártot próbált koalícióban tartani, kevés sikerrel. Berlusconi és Veltroni egyaránt kihagyta választási pártszövetségébõl a kicsi alakulatokat, amelyek szövetségeseiket képesek sakkban tartani. Ezek a pártformációk eleve csekély eséllyel indultak a választásokon, és a Pier Ferdinando Casini vezette, a nagy koalíciókon kívül indult Kereszténydemokrata Unión (UdC) kívül valamennyien ki is maradtak a törvényhozásból. 1. táblázat. Eredmények – Képviselõház (országos 4 százalékos bejutási küszöb, elsõ helyezett lista premizálása) Párt

Szavazatok (%)

Mandátumok

Szabadság Népe (PdL) Északi Liga (LN) Autonómiáért Mozgalom (MpA) Berlusconi koalíciója összesen Demokrata Párt (PD) Értékek Itáliája (IdV) Veltroni koalíciója összesen Kereszténydemokrata Unió (UdC) Egyéb (autonomista pártok)

37,4 8,3 1,1 46,8 33,2 4,4 37,5 5,6

272 60 8 340 211 28 239 36 2

Forrás: http://politiche.interno.it/ind_poli.htm, 2008.05.04. 12.05.

32

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

2. táblázat. Eredmények – Szenátus (regionális premizálás és regionális 8 százalékos küszöb) Párt

Szavazatok (%)

Mandátumok

Szabadság Népe (PdL) Északi Liga (LN) Autonómiáért Mozgalom (MpA) Berlusconi koalíciója összesen Demokrata Párt (PD)

38,2 8,1 1,1 47,3 33,7

141 25 2 168 116

Értékek Itáliája (IdV) Veltroni koalíciója összesen Kereszténydemokrata Unió (UdC)

4,3 38,0 5,7

14 130 3

Forrás: http://politiche.interno.it/ind_poli.htm, 2008.05.04. 12.32. Megjegyzés: A táblázatok nem tartalmazzák a szavazásra jogosult választópolgárok külföldön leadott szavazatait, illetve a hét örökös szenátor mandátumát.

A Forza Italiából és a Nemzeti Szövetségbõl (AN) megalakulóban lévõ Szabadság Népe (PdL), a velük választási szövetséget kötõ Északi Liga (LN), valamint az Autonómiáért Mozgalom olyan meggyõzõ többségre tett szert az olasz törvényhozásban, mint amilyenre még egyetlen pártszövetség sem volt képes a második világháborút követõen. A 630 fõs alsóházban 340 helyre, a 315 fõs felsõházban pedig 168 helyre számíthatnak, szemben a baloldallal, amely messze elmarad 239 képviselõjével és 130 szenátorával. Az összehasonlítás végett: az elõzõ kormánynak a Szenátusban csupán kétfõs elõnye volt. Az egy idõben zajló részleges helyhatósági választások szintén a jobboldal jelöltjeit jutalmazták a baloldal rovására. Történelmi jelentõségû fordulat Gianni Alemanno (PdL, AN) gyõzelme, aki a 15 éve folyamatosan balra szavazó Rómában mért döntõ csapást Francesco Rutellire, a korábbi polgármesterre és a Demokrata Pártra (PD). A baloldal néhány fellegvárát, például Friuli Venezia Giulia tartományt is elveszítette. A második és annak szerves folytatását képezõ harmadik Berlusconi-kormány reformügyi miniszterének nevével (Roberto Calderoli) fémjelzett választási rendszer fogyatékosságai ellenére nem ismétlõdött meg a 2006-os helyzet, amikor is az Európai Bizottság egykori elnökének 12 pártból álló koalíciója minimális többséggel nyert a választásokon. A kezdeti biztató koalíciós egyeztetések és megállapodások ellenére gyorsan világossá vált, hogy az a szövetség nem lehet hosszú életû. A kormánykoalíció majd kétéves kormányzása alatt nem tudta megoldani az ország legégetõbb problémáit, a kormányfõ idejének jelentõs részét pedig a szövetségen belüli folyamatos harc kötötte le. A kommunistákból, zöldekbõl, szocialistákból és antiglobalistákból is álló kormánykoalíció nem volt képes eleget tenni a lakosság által támasztott elvárásoknak, gyengének bizonyult az ország talpra állításához szükséges reformok megvalósításához. Végül az tette szükségessé az elõrehozott választások kiírását, hogy Prodi miniszterelnök mintegy húszhónapos kormányzás után – a heterogén koalíció egy kis pártjának kilépésével – ez év januárjában elvesztette törékeny szenátusi többségét.

HOGYAN TOVÁBB, ITÁLIA?

33

Az elõzõ kormány tapasztalataiból táplálkozva, fõképpen a balközép kezdeményezésére a kampány során nagyobb tér jutott a párbeszédnek, úgy tûnt, adott eredmény mellett lehetõség nyílik akár a nagykoalíció felállítására is. A kampány sokkal visszafogottabb, szélsõséges támadásoktól, övön aluli ütésektõl mentes és az ideológiai küzdelemtõl kevésbé átitatott volt, mint a két évvel korábbi. A két nagy pártszövetség vezetõje hajlandónak mutatkozott tárgyalóasztalhoz ülni, és megvitatni a választási törvény reformját, aminek szükségességérõl egyetértés alakult ki. Veltroni és Berlusconi felismerték a Prodi-kormány kiszolgáltatottságának okait, és mindketten törekedtek a belsõ zsaroló erõktõl megszabadulni. Azonban Prodi bukása felgyorsította az eseményeket. A felek elhidegültek, világossá tették: aki egy szavazattal is gyõz, az kormányoz, nem lesz nagykoalíció. Annak ellenére, hogy Belusconi kihívójának, Veltroninak nem sikerült kormányzati erõt felmutatnia, a Demokrata Párt választási eredménye sikernek tekinthetõ, mert lényegében kizárólagos, megkerülhetetlen ellenzéki pártként jutott be a parlamentbe. Tette mindezt annak ellenére, hogy tehertételt jelentett számára a Prodikormány népszerûtlensége. A PD vezetése, és személy szerint Veltroni egyfajta csodát hajtott végre azzal, hogy pártjukat 25 százalékos támogatottságról 33 százalékos parlamenti képviselethez juttatta néhány hónap alatt. Egyben megszakította az együttmûködést az alternatív baloldali törpepártokkal. Ugyanakkor nem sikerült új választói csoportokat megnyernie. A választópolgárok majd két év baloldali kormányzás után nem hitték el Veltroninak, hogy a Demokrata Párt egy teljesen új baloldalt testesít meg, amely képes a stabil kormányzásra és megoldja problémáikat. A jobboldali pártalakulat most hitelesebbnek bizonyult. A kisebb pártok között mindössze az Északi Liga és az Értékek Itáliája (IdV) szerepelt jól a választási megmérettetésen, ugyanis a két nagy választási szövetség részeként indulhattak. Komoly jelentõsége van a föderalizmust zászlajára tûzõ Északi Liga 8 százalék fölötti szereplésének, amellyel megkétszerezte a legutóbbi választásokon elért eredményét. Egyrészt új fejlemény, hogy az Északi Liga Közép-Olaszországban is megerõsödött, kiszélesedett a szavazóbázisuk, választási ígéreteire – fiskális föderalizmus, biztonság, a Dél javára kizsigerelt Észak képviselete – már nem csupán az észak-olaszországi kis települések lakói, hanem a kiábrándult, problémáikra konkrét megoldásokat váró, hagyományosan baloldali munkásrétegek is vevõk voltak. Másrészt viszont a Liga – a Prodit zsaroló kis szélsõbaloldali pártok mintájára – megnehezítheti Berlusconi kormányzását is. A saját erejébõl mind a képviselõházba (60 képviselõ), mind a szenátusba (25 szenátor) bejutott Északi Liga kormánykoalíción belüli érdekérvényesítõ képessége ugyanis kiemelkedõ lesz. Az Umberto Bossi vezette Liga okozta az elsõ Berlusconi kormány bukását, amikor 1995-ben kilépett a koalícióból. Az is igaz, azóta sok minden történt, a két szövetséges közben kitöltött egy teljes parlamenti ciklust. A gyõztesek most is együttmûködési készségükrõl biztosították egymást. A PD szövetségese, a kilencvenes évek „tiszta kezek mozgalmában” hírnevet szerzett Antonio Di Pietro által vezetett IdV megduplázta a szavazatait: 4,4 százalékkal jutott be a képviselõházba, a felsõházban pedig 14 szenátorra számíthat. Nyilatkozatuk szerint a PD-vel közös képviselõcsoportban kívánnak tevékenykedni.

34

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Az április közepén megtartott elõrehozott választások legjelentõsebb meglepetése az alternatív baloldali pártok teljes, illetve az UdC részleges kiszorulása a belpolitikai porondról. Fausto Bertinotti lemondott, miután az általa vezetett választási lista, a Baloldali Szivárványszövetség (SA) még a parlamenti küszöböt sem érte el. Igazi meglepetésnek számít ez az eredmény, ugyanis a második világháború óta elõször fordult elõ, hogy az olasz törvényhozásban a kommunistáknak és a szocialistáknak nincs képviseletük. A szövetség többi vezetõje egyértelmûen Veltronit hibáztatja a kialakult helyzetért, azért, hogy Berlusconi kezébe adta a hatalmat. 2006ban, együtt több mint 10 százalékot söpörtek be a választásokon, most még a 4 százalékos parlamenti küszöböt sem érték el. A jobbközép világos gyõzelme azonban arra enged következtetni, hogy a választópolgárok egyértelmûen véget akartak vetni a tucatnyi pártformációból összetákolt Prodi-kormány kiszolgáltatottságának. A nagy koalíciókon kívül induló, kereszténydemokrata indíttatású UdC éppen csak megõrizte korábbi támogatottságát, és nem válhat a mérleg nyelvévé, ahogyan azt Casiniék minden bizonnyal remélték. A választások eredményeként megalakuló kormány két fõ feladata a súlyos versenyképességi problémákkal küzdõ olasz gazdaság élénkítése, illetve az egyre sürgetõbb intézményi reformok megalkotása lesz. Az ország helyzetét a két nagy politikai tényezõ elég komolynak ítéli ahhoz, hogy a reformok érdekében felelõsen, legalább részleges együttmûködésre törekedjenek. Erre tett ígéretet a választási eredmények alapján kormányozni készülõ Berlusconi és a vereségét elismerõ Veltroni. A választást megelõzõ hetekben vált világossá az olasz gazdaság rendkívül nehéz helyzete, az IMF által közzétett elõrejelzések nem adnak okot optimizmusra. Olaszországban 2008-ban és 2009-ben a GDP növekedése nem haladja majd meg a 0,5 százalékot, ezzel az eredménnyel Itália sereghajtó lesz mind az unióban, mind a G8ak között. Ami az eurózónát illeti, ebben a tekintetben sem kedvezõek az elõrejelzések Róma számára, az elkövetkezõ 12 hónapban nagy a valószínûsége annak, hogy az ország recesszióba süllyed. A kilencvenes évek közepén a vásárlóerõ-paritáson mért, egy fõre jutó GDP 20 százalékkal haladta meg a mostani 27 EU-tag átlagát, ma, 12 év elteltével, nem éri el az uniós átlagot. A Bizottság véleménye szerint is a kifejezetten magas olasz infláció és az alacsony termelékenység okozza az ország komoly versenyképességi problémáit. A kampány alatt egyik fél sem szándékozott véka alá rejteni az ország valós gazdasági helyzetét, senki sem ígért csodát, és a választási programok a célok és eszközök tekintetében sem mutattak jelentõs eltérést. Adócsökkentés, adókedvezmények, az illegális bevándorlás visszaszorítása és a közigazgatási rendszer karcsúsítása szerepelt a pártok célkitûzései között. Az Európai Unió pénzügyi és gazdasági intézményei kíváncsian várják, melyek lesznek az új, immáron negyedik Berlusconi-kormány elsõ intézkedései: megvalósulnak-e a gazdaság és a piacok liberalizálását célul kitûzõ reformok, vagy a protekcionista gazdaságpolitikának jut-e a fõszerep. Az újonnan alakuló kormánynak nem lesz vesztegetni való ideje, azonnal lépnie kell konkrét, a közösségi acquis-t közvetlenül érintõ kérdésekben, amelyek a választási versenyfutásban a jobbközép pártszövetségnek hoztak szavazatokat. Az elsõ

HOGYAN TOVÁBB, ITÁLIA?

35

konfrontációk már meg is voltak a miniszterelnök-jelölt és Brüsszel között. Az olasz nemzeti légitársaság privatizációja kudarcot vallott, mivel az érdeklõdõ Air France nem tudott megállapodni a szakszervezetekkel. Az Alitalia idõt nyerhet a leköszönõ Prodi-kormány által nyújtott 300 millió eurós áthidaló kölcsönnel, amelyet az új kormány tud majd véglegesíteni. Ugyanakkor ez olyan állami támogatási forma, mely azonnal kiváltotta az Európai Bizottság illetékes szerveinek érdeklõdését, és vizsgálat indult annak kétséges jogszerûsége miatt, ami a cég túléléséhez szükséges támogatást megakadályozhatja. Berlusconi azonnal üzent a Bizottságnak: ha nem teszik lehetõvé a támogatás folyósítását, akkor az Olasz Állami Vasúti Társaság vásárolja meg azt. Berlusconi nyilatkozataiban többször hangsúlyozta, hogy az Alitaliának olasz kézben kell maradnia, ugyanakkor jó barátjával, Vlagyimir Putyin orosz elnökkel is tárgyalt az ügyben, ugyanis a lehetséges új partnerek között felmerült az Aeroflot neve is. Az új kormány elsõ feladatai között lesz továbbá Campania tartomány szemétválsága, amely több hónapja megoldatlan, ez ügyben az unió immár eljárást indított Olaszország ellen. A szemétbotrány megoldására új kormánybiztost neveznek ki, a leendõ kormányfõ, saját ígérete szerint, hetente több napot Nápolyban tölt a válság felszámolásáig. További feszültséget okozott Brüsszel és Róma között a leköszönõ bel- és igazságügyi biztos posztjának kérdése. A Bizottság elnöke ugyanis francia helyettesét kérte meg az új olasz külügyminiszter, Franco Frattini székének betöltésére, így Olaszországnak a kisebb presztízsû közlekedési biztosi poszttal kell beérnie. A választási gyõzelmet követõen, a fent felsorolt események ismeretében, sokan azon törik a fejüket, hogyan alakul majd az új Berlusconi-kormány külpolitikája, és ezen belül EU-politikája a jelentõsebb kérdésekben, kikkel folytat majd privilegizált párbeszédet, mennyire lesz zavartalan az olasz vezetés és a brüsszeli intézmények kapcsolata. Nehéz megjósolni pontossággal, milyen irányban történik az elmozdulás, de a második Berlusconi-kormány tapasztalatai sokat segíthetnek az új kormány törekvéseinek beazonosításában. A második világháború befejeztével Olaszország külpolitikája mindig három pilléren nyugodott: az európai integráció, a transzatlanti kapcsolatok, és az elõbbi kettõre épülõ mediterrán dimenzió. Korábbi kormányzása során Berlusconi szakított a hagyományokkal, és személyes, jó baráti kapcsolatait elõtérbe helyezve a transzatlanti kötelékeket erõsítette meg, az európai vonal rovására. Mindez annak volt köszönhetõ, hogy amikor elfoglalta kormányfõi posztját, a meghatározó nyugat-európai országok többségében baloldali kormányok voltak hatalmon, amelyek nem nézték jó szemmel Berlusconi bírósági ügyeit, nemzeti érdekérvényesítõ törekvéseit, sajtóbirodalmát és nem utolsósorban szövetségeseit. E körülmények között lelt szövetségesekre Tony Blairben és José Maria Aznarban, akik elfogadták õt, és ebben a helyzetben talált az orosz és az amerikai elnökök támogatására. Mi sem bizonyítja jobban az európai integráció háttérbe kerülését a Berlusconi-féle hierarchiarendszerben, mint az az intenzitás és gondosság, amellyel az említett kapcsolatokat ápolta. Az Európától való elfordulást és az integráció elvei iránti szkepticizmust tovább erõsítette szövetségeseinek hozzáállása. Több esetben – Renato Ruggiero külügyminiszter lemondása, az európai gyártású katonai-

36

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

szállító repülõgép projektjébõl való kihátrálás, az európai elfogatóparancs olasz jogrendszerbe való átvételének megtagadása stb. – saját koalíciós partnerei hozták kényszerhelyzetbe, így az európai értékrendszerrel ellentétes és az amerikai érdekeket kiszolgáló döntést kellett hoznia. Mára a helyzet teljesen megváltozott, Berlusconi határozottan kiáll pártszövetségesei mellett. Akik elsõ kormányának bukására emlékeztetik – amikor 1995-ben az Északi Liga kilépett a koalícióból –, azoknak felhívja a figyelmét arra, hogy Bossi egy teljes parlamenti cikluson (2001–2006) át megbízható szövetségese volt. Európában is sok minden megváltozott: a Forza Italia bekerült az Európai Néppártba, ez jelentõs legitimitást biztosít Berlusconiéknak, és ezen túl megváltoztak a nemzetközi és európai fõszereplõk is. Nicolas Sarkozy francia elnök lépett Jacques Chirac helyébe, sokak szerint õ lehet az olasz kormányfõ ideális szövetségese, sok a közös vonásuk: mindketten médiaszereplõk, stílusukat a fesztelenség jellemzi. Chirac-kal ellentétben nem Amerika-ellenes, és a soros francia elnökség friss lendületet adhat az integrációs folyamatoknak. A transzatlanti együttmûködésben Gordon Brown – elõdjéhez hasonlóan – szövetségese lehet Berlusconinak. Nem várható, hogy az új kormányzat radikálisan változtasson a korábbi római vezetés EU-prioritásain. Íme néhány lehetséges olasz álláspont kiemelt uniós kérdésekben: A bonyolult, kétkamarás olasz parlamenti adottságok nem teszik lehetõvé a reformszerzõdés azonnali ratifikációját, a folyamat a tervek szerint június végén zárul, valószínûleg jelentõs többség szavazza meg – esetleg az Északi Liga egyes képviselõi fejezik ki majd fenntartásaikat. Az integráció fejlõdésérõl a Prodi-kormányhoz hasonlóan vélekednek, ám – attól eltérõen – a jobbközép kevésbé föderális Európát tûz ki célul. Jövõképe megerõsített együttmûködéseken alapszik, amelyekben Olaszország részt vesz, és amelyek nyitva állnak mások elõtt, akik hajlandók és képesek csatlakozni. A többségi döntéshozatal további kiterjesztését szorgalmazza. A mélyítés fõbb irányai: migrációs politika, illetve védelmi politika, ahol Olaszország (különösen az európai védelmi és biztonságpolitika civil komponensében) jelentõs hozzájáruló, és meghatározó szerepre tör. Az új Berlusconi-kormány is kifejezetten bõvítés-párti lesz, az európai értékek elterjedése-elterjeszthetõsége szabja meg a bõvítés elméleti határát. Rövid távon azonban más a helyzet, az elmúlt idõszakban az olasz közvélemény különösen érzékenyen reagált a román migráció negatív következményeire. Ezért a következõkben nagyobb odafigyeléssel és csak fokozatosan lehet az integrációt földrajzilag szélesíteni. Mindössze Horvátország esélyes rövid távon taggá válni, Róma azért is támogatja majd továbbra is a horvát csatlakozást, mert követendõ példát jelent más potenciális tagjelölteknek. Törökország esetében a kormánykoalíción belüli nézetkülönbségre lehet számítani – a Liga ellenzi a török csatlakozást –, azonban a végcél hosszabb távon továbbra is Ankara teljes jogú tagsága. A második Berlusconikormány alatt e tekintetben különbözõ állásponton volt a két szövetséges, azonban ebbõl eredõ kormányválságnak most is csekély a valószínûsége. A nyugat-balkáni országok számára biztosítandó EU-perspektíva geostratégiai érdek a Berlusconi-kormány alatt is. A világos jövõkép fenntartásához folyamatosan konk-

HOGYAN TOVÁBB, ITÁLIA?

37

rét gesztusokra lesz szükség, mint amilyen a kulcsországnak tartott Szerbia esetében a stabilizációs és társulási megállapodás aláírása volt. Berlusconinál az orosz érzékenység és érdekek lesznek meghatározók Ukrajna uniós csatlakozásának kérdésében. Minden jel arra mutat, hogy az integráció elmélyítésének kiemelt területe lesz a bel- és igazságügyi együttmûködés továbbfejlesztése, az új kormány az elõremutató kezdeményezésekben kíván részt venni. Ugyanakkor érdeke, hogy a déli irányból érkezõ illegális és legális migráció kezelése közösségi szinten történjék. A közvetlenül kevésbé érintett tagállamok bevonására törekszik, egyben szorgalmazza az EU–harmadik országok (pl. Líbia) együttmûködési formákat. Valószínûsíthetõ, hogy az Északi Liga nyomására újra hatályba lép a bevándorlást szigorító Bossi–Finitörvény. A közös költségvetés felülvizsgálatát illetõen az olaszok változtatni kívánnak a nem transzparens és nem tartható visszatérítési rendszeren, amelynek mindössze öt ország látja elõnyét, különösen Nagy-Britannia. Egy korszerû költségvetés elsõsorban a lisszaboni célokat szolgálná, az európai migrációs politikát és a közös kül- és biztonságpolitikát finanszírozná. Nem fogadható el az új kormány számára, hogy a közös agrárpolitika (ahol a környezetvédelmi szempontok erõsítendõk, a vidékfejlesztés súlya növelendõ) és a kohéziós kiadások összesen 80 százalékot tegyenek ki. A kohéziós politika fontos és fenntartandó, de megreformálandó (tényleges eredményeket biztosító feltételek, lisszaboni célkitûzések szolgálata). Olaszország az eddigi és a távlatilag várható bõvítések hatására egyre inkább nettó befizetõvé válik, felzárkóztatásra szoruló régiói a jelenlegi feltételek mellett egyre kevesebb támogatáshoz jutnak. Olaszország távlatilag érdekelt a közös európai energiapolitikában, a Berlusconivezetés a megerõsített együttmûködéseket is támogatná e téren, de a jelenlegi helyzetben az ország energiaellátását a bilaterális megállapodásokon keresztül kívánja garantálni. Folytonosság jellemzi az olasz energiastratégiát, amelynek célja az energiaforrásokhoz való tulajdonosi hozzáférés, az ehhez szükséges kapcsolati hálót fenntartják (különösen orosz relációban, de Észak-Afrika és az Öböl-térség vonatkozásában is). A lekötött tartalékok azt vetítik elõre, hogy Olaszország tranzit-, illetve regionális elosztó szerepre törekszik. Az energiatermelés területén jelentõs változás várható, ugyanis az új adminisztráció hajlik az atomenergiában rejlõ elõnyök kiaknázására és a mind ez ideig Itália területérõl kitiltott atomerõmûvek alkalmazására. Az új miniszterelnöknek nem lesz könnyû dolga, az olasz gazdaság súlyos helyzete népszerûtlen intézkedések meghozatalát kívánja meg tõle, azonban a parlamenti kényelmes többséggel és a stabil koalícióval minden feltétel adott az ötéves ciklus kitöltéséhez. Berlusconi ötéves kormányzati tapasztalattal rendelkezik, és most még kedvezõbb számára a helyzet: a Szabadság Népébe beolvadt az AN, a Casini vezette UdC önállóan indult, nem része a szövetségnek, és nem jutott a mérleg nyelve szerephez. Az Északi Liga megerõsödött ugyan, de a korábbi jobboldali parlamenti ciklusban megbízható koalíciós partnernek bizonyult. A csendes választási kampánynak köszönhetõen a két meghatározó erõ elõtt áll az együttmûködés

38

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

lehetõsége, valószínûleg erre a reformok megvalósításához komoly szükség is lesz. Ami az EU-politikát illeti, a környezet megváltozott, újak a szereplõk. Csekély az esélye annak, hogy az új kormány ismét háttérbe szorítsa az uniós kérdéseket. A transzatlanti reláció továbbra is kiemelt prioritásként szerepel, azonban Olaszország a korábbinál valószínûleg kritikusabb szövetségese lesz az Egyesült Államoknak. A Berlusconi-féle külpolitizálásnak ezután is meghatározó eleme lesz a személyes kapcsolatok ápolása. n

39 GRÚBER KÁROLY

Nagy-Britannia kül- és Európa-politikájának alapelemei és motivációi Gordon Brown hatalomra kerülése óta A szerzõ cikkében a jelenlegi brit kül- és Európa-politika fõbb elemeit vizsgálja. Egyebek között szól a brit külpolitika stratégiai alapjairól, az EU napirendjén szereplõ kérdésekkel kapcsolatos brit álláspontról, ezen belül is érintve például a bõvítési stratégiát, a közös költségvetés felülvizsgálatát, illetõleg a kohéziós politika és az agrárpolitika 2013 utáni alakítását. Számos külpolitikai téma brit aspektusát is górcsõ alá veszi a transzatlanti kapcsolatoktól a biztonságpolitikán át a terrorizmus elleni küzdelemig.

„Az én vízióm Európa elõrelépésére a globális Európa – nemcsak egy egységes piac, amely befelé fordul, hanem olyan unió, amely vezetõ szerepet kíván játszani a gyorsan változó globális piacon. Egy nyitott, kifelé forduló, rugalmas és versenyképes Európa, amelynek prosperitása és jóléte az innováción és a tehetségen alapszik.”

(Gordon Brown) „A múltban néhányan azt javasolták, hogy Nagy-Britannia legyen híd Európa és az Egyesült Államok között. Nem vagyok biztos abban, hogy szerencsés volt a hídmetafora. Ez jól jellemezte ellentmondásos viszonyunkat az EU-val; hiszen azt sugallta, hogy igazából nem vagyunk része az uniónak. Azt hiszem, hogy céljaink elérésében különleges szerepe van az uniónak. Az EU-n keresztül megerõsíthetjük globális szerepünket, akár a klímapolitika, akár a kereskedelempolitika és a nemzetközi fejlesztés területén. A közös fellépés komoly hozzáadott értékkel bír, amely erõsíti nemzeti törekvéseinket, és közös értékrendet építünk a nemzeti és vallási különbségek ellenére. Nem hiszem, hogy az unió valaha is szuperhatalom lehet, inkább azt gondolom, hogy az EU inkább modell-hatalom lehet, amely tükrözi a közös értékrendszerünket, amely a demokrácián, a jogállamiságon és az emberi jogokon alapszik.” (David Miliband) „Európának, ma sokkal jobban, mint valaha, szüksége van az Egyesült Királyságra, és az Egyesült Királyságnak Európára. Ki gondol ma arra, hogy Nagy-Britanniának nagyobb lenne a befolyása a világban, ha ismét a ’kellemes elzárkózást’ választaná? Ki gondolja azt, hogy Európa erõsebb lenne a brit gazdasági prosperitás nélkül? Ki gondolja azt, hogy a globális problémákat lehet kezelni nemzeti kereA cikkben kifejtett nézetek a szerzõ saját gondolatai, és semmilyen értelemben nem tekinthetõk a magyar kormány hivatalos álláspontjának. A kézirat lezárva: 2008. április 24-én.

40

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

tekben? (…) Az új szövetség, amelyet ajánlok, alapfontosságú Európa számára az elõrelépéshez. Természetesen számunkra a francia-német barátság továbbra is az európai együttmûködés egyik alapelve. De ma már ez nem elég ahhoz, hogy Európa erejéhez mérten lépjen fel globálisan. A 27 tagállamnak együtt kell mûködnie, de elsõsorban meg kell erõsítenünk a francia-brit szövetséget.”

(Nicolas Sarkozy) Amikor 2007. június végén, Tony Blair tízéves kormányzása1 után Gordon Brown került hatalomra az Egyesült Királyságban, sok elemzõ próbálta feltérképezni a brit külpolitika új fejlõdési irányait.2 Gordon Brown külügyminisztere, egyben minden idõk egyik legfiatalabb brit külügyminisztere, a 41 éves David Miliband, nagy lendülettel látott neki a brit külpolitika újrapozicionálásának. Cikkemben vázlatszerûen próbálom áttekinteni a jelenlegi brit kül- és Európa-politika fõbb elemeit.3 Az európai ügyekben mindig jól informált és nagyhatású elemzõ, Charles Grant a következõképpen írja le azt a helyzetet, amikor Gordon Brown miniszterelnökké vált: „2007 nyarát mind a brit belpolitikában, mind a nemzetközi politikában a bizonytalanság és a változás jellemzi. Az Egyesült Királyságban Gordon Brown lett, Tony Blairt követve, a miniszterelnök. A konzervatív ellenzék erõre kapott fiatal, modernizáló vezérük, David Cameron vezetésével. Gordon Brownnak, hogy sikeres legyen a következõ választásokon, olyan politikát kell folytatnia, amely egyrészt eltér a blairizmustól, másrészt képes a fáradt munkáspárti szavazókat mozgósítani. Az EU-ban szinte minden partner azt találgatja, hogy vajon milyen lesz Brown EUpolitikája. Mielõtt miniszterelnök lett, Brown nem sok fogódzót adott arról, hogy tulajdonképpen milyen az EU-víziója. Gordon Brown politikai döntéseinek alapvetõ hatása lesz az integrációra is.”4 1 A Blair-kormány kül- és EU-politikáját már elemeztem egy korábbi írásomban. Grúber Károly: Az Egyesült Királyság Európa-politikája (2002–2006), Európai Tükör, 2007. április, pp 54–67. 2 A brit ügyekben egyik legjáratosabb magyar elemzõ az alábbiakban írja le Brown EU-megközelítését: „A 2007. június végén hivatalba lépett Gordon Brow miniszterelnök külpolitikai nézeteirõl aránylag keveset tudni. Pénzügyminiszterként (1997–2007) kizárólag szakpolitikai ügyekkel foglalkozott, s szigorú értelemben vett külpolitikai kérdésekben nem fejtett ki véleményt. Igaz, pénzügyi politikájából általánosabb következtetéseket is le lehet vonni. Így a brit euróövezeti csatlakozás általa felállított öt kritériuma azt jelezte, hogy a miniszterelnöknél – aki az Egyesült Királyságot Európa szívébe kívánta helyezni – kevésbé lelkes az ország mélyebb európai integrációja iránt.” Magyarics Tamás: A brit külpolitika a Brown-kormány alatt, Magyar Külügyi Intézet, Foreign Policy Papers, Budapest, 2008, p 5. 3 A cikkben szereplõ állítások részben a brit külügyminisztérium (www.fco.gov.uk), a miniszterelnöki hivatal (www.pm.gov.uk), illetve a parlament (www.parliament.uk) honlapjáról származó információkon alapulnak. Emellett felhasználtam a brit és a globális sajtó idevágó cikkeit (The Times, www.thetimes.co.uk; The Guardian, www.theguardian.co.uk; The Financial Times, www.ft.com; The Economist, www.economist.com;). A brit kül- és Európa-politika alapjait legjobban a brit miniszterelnöki hivatal ’white paper’-je fejti ki: Global Europe: Meeting the Economic and Security Challenges, Cabinet Office, October 2007. 4 C. Grant: European choices for Gordon Brown, Centre for European Reform, London, July 2007, p 1. www.cer.org.uk

NAGY-BRITANNIA KÜL- ÉS EURÓPA-POLITIKÁJÁNAK ALAPELEMEI

41

1. A brit külpolitikai stratégiai alapjai Néhány héttel azután, hogy megkezdte munkáját, az új külügyminiszter nagyszabású beszédben vázolta stratégiai elképzeléseit a brit külpolitikáról.5 Miliband szerint: „A brit külügyminisztériumnak jelenleg tíz stratégiai prioritása van. Mindegyik fontos cél, de lehet-e bármely intézménynek tíz célkitûzése? Az új célkitûzéseket ennek megfelelõ alapossággal és tisztánlátással kell megfogalmazni.”6 A beszéd által kijelölt stratégiai irányok alapján, hét hónapig tartó belsõ elemzõ munkát és kormányzati konzultációkat követõen elkészült a brit külügyminisztérium (Foreign and Commonwealth Office, a továbbiakban: FCO) „New Strategic Framework” nevet viselõ dokumentuma. A New Strategic Framework felváltja az FCO által eddig alapnak tekintett tíz stratégiai prioritást, amelyek megvalósulását a brit külügyminisztérium a külképviseletek bevonásával idõrõl idõre felülvizsgálat tárgyává tette. Ez a jelenlegi gondolkodási irány összhangban van a brit parlament Alsóháza külügyi bizottságának korábbi álláspontjával, amelyet az FCO által 2006–2007-ben kiadott Fehér Könyvvel kapcsolatban fogalmazott meg: túl sok stratégiai prioritás van, amely elaprózza a figyelmet és az energiákat, ezért azokat egyszerûsíteni, számukat pedig csökkenteni kell. A tervek szerint 2008. április 1-jétõl kezdõdõen a brit külügyminisztériumot a New Strategic Framework által lefektetett célok és alapelvek fogják vezérelni feladatai ellátása során. A stratégia a brit külképviseletekre is hatással lesz, bizonyos humán és anyagi erõforrásokat Amerikából és Európából Ázsiába és a Közel-Keletre kívánnak átcsoportosítani. Az anyag az FCO stratégiai szerepének növelésével összefüggésben három olyan célterületet vesz górcsõ alá, amely központi szerepet tölt be a fenti folyamatban. Ezek a következõk: l

Eredményes és hatékony globális (külügyi) hálózat mûködtetése. E rendszert – amely kiindulópontját képezné az alapvetõ külügyi/külpolitikai feladatok ellátásának, valamint a kormány nemzetközi stratégiai célkitûzései megvalósításának – a teljes brit kormányzat szolgálatába kell állítani. A hálózatnak részét képezi több mint 260 nagykövetség és konzulátus a világ kb. 140 országában. Feladatai közé tartozna a biztonság és a hatékony kormányzás biztosítása is a 14 ún. tengerentúli területen (pl. Bermudák, Brit Virgin-szigetek, Kajmánszigetek, Falkland-szigetek, Gibraltár).

l

A brit állampolgárok és a brit üzleti érdekeltségek érdekeinek védelme és igényeinek kielégítése külföldön, a migráció kezelése. A brit gazdaság támogatása során a legfõbb feladatok: m a nemzetközi piacokon jelen lévõ brit vállalatok üzleti teljesítményének javítása;

5 David Miliband: New Diplomacy: Challenges for Foreign Policy, Royal Institute for International Affairs, London, 19 July 2007. 6 Miliband, p 9.

42

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

olyan, nagy értéket képviselõ és jó minõséget garantáló külföldi közvetlen befektetések vonzása, amelyek elõsegítik a tudásalapú gazdasági tevékenységet az Egyesült Királyságban; m az Egyesült Királyság nemzetközi üzleti partnerként való megjelenítésének, megítélésének erõsítése vezetõ külföldi piacok meghatározó szektoraiban. Brit állampolgárok támogatása külföldön: m brit állampolgárok részére konzuli segítség nyújtása (bûncselekmények, betegség és elõre nem látható események bekövetkezésekor); m brit állampolgárokat külföldön ér(int)õ nemzetközi válsághelyzetekben megfelelõ reagálás és gondoskodás; m a külképviseleteken keresztül brit állampolgárok számára útlevelek és más szükséges dokumentumok kibocsátása. Az országba irányuló migráció kordában tartása, szabályozása: m masszív és erõteljes migrációs és vízumpolitikán keresztül annak biztosítása, hogy az Egyesült Királyság határai nyitva álljanak a tehetség, az üzlet és a kreativitás képviselõi elõtt, de visszatartsa az ellenséges céllal és illegálisan belépõket; m mûködõ és fenntartható megállapodások létrehozása tengerentúli országokkal a) külföldi elítéltek, b) a feltételeknek nem megfelelõ, ezért elutasított, menekültstátusért folyamodók és c) más, migrációs szempontból veszélyt jelentõk visszairányítása céljából; m az Egyesült Királyság határainak védelme és migrációs célkitûzéseinek támogatása érdekében hatékony nemzetközi együttmûködés elõmozdítása az EUval és más partnerekkel. m

l

Négy új stratégiai célterület, amelyre az FCO fokozott figyelmet fordít. m A terrorizmus elleni harc, a tömegpusztító fegyverek elterjedésének korlátozása, az ellenõrzés mechanizmusainak hatékonyabbá tétele. m A konfliktuskezelés és -megelõzés, integrált (civil-katonai) megközelítésû békefenntartás; az emberi jogok, a demokrácia, a jogállamiság és a hatékony kormányzás elõmozdítása. m A széndioxid-kibocsátás csökkentése, a klímaváltozás elleni küzdelem és az energiabiztonság növelése; a gazdasági növekedés biztosítása, a nemzetközi elkötelezettség erõsítése az ENSZ Millenniumi Fejlesztési Célok megvalósítása érdekében. m A nemzetközi intézmények szerepének és hatékonyságának növelése a globális kihívások elleni küzdelemben, különös tekintettel az ENSZ-re és az EU-ra.

Az FCO láthatóan összegezte az elmúlt két év nem teljesen kedvezõ tapasztalatait, megközelítésében a minisztérium szerepének erõsítése és feladatai ellátásának hatékonyabbá tétele tekintetében változás figyelhetõ meg. Ennek egyértelmû jeleként értelmezhetõ a korábbi túlságosan sok (tíz) stratégiai prioritás csökkentése négy célterületre. A David Miliband irányította új külügyi vezetés felismerte, hogy a globalizáció okozta változások, az új típusú biztonsági kihívások megjelenése, a külpolitika és a belügyek egymásrautaltsága és a nemzetközi szereplõk növekvõ sok-

NAGY-BRITANNIA KÜL- ÉS EURÓPA-POLITIKÁJÁNAK ALAPELEMEI

43

színûsége modern, eredményes és hatékony külügyi munkát követel. A változások olyan külügyminisztériumot kívánnak, amely tisztában van szerepével, és azokra a kulcsfontosságú területekre összpontosítja erõit, ahol a legértékesebb eredményeket tudja elérni a rendelkezésre álló erõforrások felhasználásával. Mindemellett szakmai tekintélyével, információs bázisával koordinációs szerep is hárul rá a többi minisztériummal való együttmûködésben. Az elmúlt hetekben véglegesített brit elképzelések részletekbe menõ tervezési fázisa és a papírra vetett gondolatok gyakorlati megvalósítása a következõ néhány hónap feladata lesz. Mindennek oroszlánrésze az FCO-ra hárul, de számos területen várható és szükséges az együttmûködés többek között a védelmi minisztériummal és a nemzetközi fejlesztési minisztériummal. Az igen ambiciózus és felkészült politikus, David Miliband arra is törekszik, hogy minisztériuma pozícióit erõsítse, ami részben összefüggésben áll azzal a ténnyel, hogy a több reformon átesett FCO az utóbbi idõben elveszíteni látszott azt a különleges tekintélyét, ami korábban tradicionálisan megvolt a brit kormányzati struktúrában. Miliband szeme elõtt több cél lebeg: az új globális kihívásokra reagál, az FCO szerepét, valamint saját politikusi karakterét is erõsíti.

2. Az EU-integráció fejlődése, jövőkép (politikai integráció vs. kormányközi együttműködés; a mélyítés irányai) A brit Európa-politikát – kormányoktól függetlenül – kezdettõl jellemzi az egységes piac kiterjesztésének és mélyítésének támogatása, valamint a politikai integráció lassítása. A Blair- és Brown-kormány is magáévá tette ezeket az elveket, bár politikája a konzervatív kormányokénál EU-pártibb. A politikai integráció lassításának eszköze a folyamatos bõvítés támogatása. A „bõvítés bajnokaként” a britek nagy szerepet játszottak a 2004. májusi bõvítésben, és erõteljesen támogatják Törökország teljes jogú uniós tagságát.

3. Az EU napirendjén szereplő kérdések (főleg egységes piac és szakpolitikák) 3.1. A Lisszaboni Szerződés ratifikációja

A 2005-ben zátonyra futott alkotmányszerzõdés és a 2007 decemberében aláírt Lisszaboni Szerzõdés kérdése erõteljesen megosztja a brit közvéleményt és politikai osztályt. A munkáspárti kormány 2005-ben tett, az alkotmányszerzõdésrõl tartandó brit referendumra vonatkozó választási ígéretének be nem tartása komoly belpolitikai viharokat kavart. Úgy tûnik, hogy a kormány eddig nem tudta meggyõzni a közvéleményt arról, hogy a két dokumentum alapvetõen különbözik egymástól, és az új szerzõdéssel – amely szerintük megszabadult az alkotmányos elemektõl – nem kerül több hatalom Brüsszel kezébe. A konzervatívok ragaszkodnak ahhoz, hogy referendumon döntsenek a Lisszaboni Szerzõdés sorsáról, és ígérik, hogy ki is fogják azt írni kormányra kerülésük esetén. A tory érvelések (a kormány a 2005-ben tett

44

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

választási ígéretét szegi meg, ha ezt a döntést nem vállalja fel, így hiteltelenné válik; a brit szuverenitás védelme az uniós intézmények „hataloméhségével” szemben) hathatósan tapintanak rá az EU-szkeptikus brit közvélemény egyik érzékeny pontjára. A brit ügyekben egyik legjártasabb magyar elemzõ, Magyarics Tamás szavaival: „A Konzervatív Párt álláspontja egyértelmû ebben a kérdésben. Vezetõi szerint az új, ún. reformszerzõdés egyfelõl gyakorlatilag stiláris eltéréseket tartalmaz az elbukott alkotmányos szerzõdéshez viszonyítva, az összes lényeges kitétel bent maradt. Másfelõl, a toryk belpolitikai szempontból csak nyerhetnének egy referendumon: ha a többség ellene foglalna állást (amelyre a jelenlegi felmérések adatai utalnak), akkor az õ álláspontjuk erõsödne meg; ha enyhe többség fogadná el (amire csak a legoptimistább brit Európa-pártiak számítanak), akkor is jelentõsen gyengítené a Munkáspártot, amely maga is megosztott a kérdésben.”7 A kérdés folyamatosan napirenden van, ami Brownt komoly dilemma elé állítja. Az egyik oldalon saját és pártja szavahihetõsége a tét a választók irányában. Ezzel párhuzamosan kiszámítható, Európa jövõjéért felelõs és elkötelezett szövetségesnek kell maradni az uniós partnerek szemében. A fentiekbõl kifolyólag a Brown-kormány benyújtotta parlamenti ratifikációra a reformszerzõdést. A március 5-i alsóházi szavazás eredményeként 311 képviselõ elutasította, 247 pedig támogatta a referendum kiírására vonatkozó tory módosító javaslatot. A kormányzópárt frakciójából 29, míg a liberálisok közül 13 parlamenter szavazott a konzervatívokkal együtt. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a House of Commons ratifikálta a szerzõdést. A kérdés körüli parlamenti harc terepe most egy idõre áthelyezõdik a Lordok Házába. A referendum mellett érvelõk reményei szerint itt még visszafordítható a most egyelõre megakasztott folyamat. Ha mégsem, akkor az egyetlen esélyük a júniusban tartandó írországi népszavazás során adódik, amennyiben ott az elutasítók aránya lesz nagyobb. A Lordok Házában az ellenzék számára elméletileg kedvezõen is alakulhatnak a dolgok. Erre a konzervatívok szerint jóval nagyobb az esély, mint az Alsóházban volt. Ennek megfelelõen a peer-ek között sokkal keményebb vitára is számítanak. Ez okozhat még akár õszbe nyúló csúszásokat is a ratifikációs folyamatban. A parlamenti erõviszonyokat és az eddigi tapasztalatok alapján a soraikat megfelelõ idõben, kellõ fegyelemmel záró kormánypárti (és liberális) képviselõket figyelembe véve azonban reálisan erre elég kevés az esély. 3.2. Az Európai Külügyi Szolgálat

A britek a közös kül- és védelempolitika területén a Lisszaboni Szerzõdés által elõrevetített változások kapcsán három fõ kérdéssel foglalkoznak behatóan: l az új fõképviselõ hatásköre; l az Európai Külügyi Szolgálat (a továbbiakban: EKSZ) összetétele, feladatai, felállításának technikai részletei; l a költségvetési felülvizsgálat az EKSZ létrehozásának tekintetében. 7 Magyarics, p 9.

NAGY-BRITANNIA KÜL- ÉS EURÓPA-POLITIKÁJÁNAK ALAPELEMEI

45

Az EKSZ-re vonatkozó, 2005-ben kidolgozott brit álláspont elemei részben az új szerzõdés miatt, részben az új brit politikai vezetésnek köszönhetõen változtak, bár az alapelvek maradtak. Az EKSZ felállításának fõbb általános céljai: az EU külsõ tevékenysége hatékonyabb, összehangoltabb mûködésének biztosítása; az EU „láthatóságának” növelése. Brit elképzelések szerint az EKSZ felállítása egy hosszabb fejlõdési folyamat eredménye lesz, melyhez több kisebb csomagmegállapodás vezet. A francia elnökség idején eldöntésre vár: a fõképviselõ személye, mûködése megkezdésének ideje; az EKSZ felállításának alapelvei, formái, feladatai, strukturális beillesztése a rendszerbe; a szükséges források felkutatása; és jövõkép megfogalmazása. A cseh és a svéd elnökség idején kerül sor az EKSZ felépítésének gyakorlati megvalósítására, valamint a részletes munkaterv és a mûködési szabályzat elfogadására. Az EKSZ személyzeti kérdései: brit megítélés szerint az EKSZ tagjainak kiválasztását versenyalapúvá szükséges tenni. Az EKSZ tagjai további karrierjének építése szempontjából fontos a személyi kérdések pontos kidolgozása. Finanszírozás: a kezdeti idõszakban a brit vélemény szerint megoldható a RELEX és a Tanács Titkárságának pénzügyi kereteibõl. 3.3. A Bölcsek Tanácsa

A reflexiós csoport mandátuma teljesen megfelel a brit érdekeknek, hiszen a legfontosabb szempont – hogy az új szervezet napirendjén ne szerepeljen intézményi kérdés, illetve hogy abban ne történjen konkrét utalás a török uniós tagságra, Európa határaira – teljesült. A jelenlegi uniós politikák felülvizsgálata sem került a csoport hatáskörébe. Brit részrõl kiemelten fontosnak tartják, hogy sem kül-, sem biztonságpolitikai kérdést ne tárgyaljanak az újonnan felállított csoport keretein belül. Szívesebben láttak volna egy az üzleti életet képviselõ szakembert a csoport élén, de végül sikerült az egyik brit „jelölt”, Jorma Ollila alelnöki tisztét biztosítani. A reflexiós csoport létszámát illetõen a brit fél elképzelései egy kevesebb fõvel mûködõ egységre vonatkoztak. Brit szempontból kiemelt jelentõségû volt, hogy a reflexiós csoport által megfogalmazott vélemények, javaslatok ne bírjanak kötelezõ erõvel. Az EiT konklúziója ezt biztosítja. 3.4. Bővítési stratégia (Horvátország, Törökország)

A bõvítési folyamat támogatása mögött a következõ brit motivációk állnak: 1. Az egyes régiók stabilitásának megerõsítése Európában; 2. Az európai politikai integráció folyamatának kontroll alatt tartása; 3. Törökország geopolitikai szerepének befolyásolása az európai kötõdés révén. E témában brit részrõl a valódi cél Törökország tagsági perspektívájának nyitva tartása lehet. Ezt, az ezzel ellentétes francia megfontolásokkal szemben, mindeddig – legutóbb a Bölcsek Tanácsa mandátumának kialakítása során – sikerült elérnie. Nagy-Britannia kerülendõnek tart minden új szempontot, amely korlátozó hatással lenne a bõvítésre, így új csatlakozási feltételek elõírását is.

46

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Nagy-Britannia érdekelt abban, hogy a Horvátországgal folyó csatlakozási tárgyalások kizárólag a tagjelölt felkészültségének ütemében, külsõ tényezõktõl nem lassítva haladjanak. 2007 márciusában stratégiai partnerségi megállapodást kötött Horvátországgal, amelynek keretében egy éven keresztül 1,4 millió euró keretösszegben támogatják kétoldalú, az uniós és a NATO-s felkészülési folyamatot segítõ projektek megvalósulását A brit álláspont szerint a csatlakozási folyamat komoly lökést adhat a törökországi belsõ reformoknak. 2007. október 23-án Gordon Brown brit és Recep Tayip Erdogan török miniszterelnök közös sajtótájékoztatón bejelentették „Az Egyesült Királyság és Törökország Stratégiai Partnerség, 2007–2008” tervet, amelyben hangsúlyos elemként szerepel Törökország csatlakozásának elõsegítése, beleértve a tanácsadást, Törökország „láthatóbbá tételét” Európában, valamint több, stratégiai twinning és bilaterális projekt beindítását a tagsági követelmények teljesítésének elõsegítésére. 3.5. A bel- és igazságügyi együttműködés továbbfejlesztésének iránya, a közösségi migrációs politika

A britek sajátos jogrendszerük (esetjog), kormányközi megközelítésük (a bel- és igazságügyi együttmûködést a szuverenitás egyik lényeges elemének tekintik) és földrajzi fekvésük miatt (nem tagjai a schengeni övezetnek) nem támogatják általában a bel- és igazságügyi területen az integráció mélyítését, de egyes, számukra fontos részterületeken hajlanak az együttmûködés erõsítésére (pl. nagyobb hozzáférés a SIS-rendszerhez). Nagy-Britanniának a schengeni vívmányok egyes rendelkezéseiben való részvétele tárgyában 2000-ben hozott döntést a Tanács. Ennek alapján a SIS-adatok közül csak a harmadik pillér alá tartozókhoz igényeltek hozzáférést, a SIS-es beutazási és tartózkodási tilalmi adatokhoz – szigetországi helyzetükre tekintettel – nem. NagyBritannia a magas szintû SIS II munkacsoport ülésén azt jelezte, hogy nemzeti SIS II projektjükkel várhatóan 2008 végén lesznek készen. A SIS-ben szereplõ BTT- (beutazási és tartózkodási tilalom) adatok egy része legalább egy évi szabadságvesztéssel fenyegetett bûncselekményhez, más része idegenrendészeti szabályszegéshez, harmadik része EU és ENSZ beutazási korlátozó intézkedéshez (terroristagyanús vagy politikai szempontból nemkívánatos személyek) kapcsolódik, amelyek közül a kellõ tárgyi súlyú bûncselekmények elkövetõinek adataihoz való hozzáférés Nagy-Britannia érdekében áll. 3.6. A közös költségvetés felülvizsgálata, a kohéziós politika és az agrárpolitika alakítása 2013 után

Az Egyesült Királyság álláspontját a közös költségvetéssel kapcsolatban hagyományosan két tényezõ határozza meg. Egyrészt a brit Európa-politika az európai integrációt mindig inkább gazdasági, mint politikai folyamatként fogta föl. Így rendszerint támogatta az egységes piachoz kapcsolódó liberalizációs törekvéseket, azon-

NAGY-BRITANNIA KÜL- ÉS EURÓPA-POLITIKÁJÁNAK ALAPELEMEI

47

ban ellenzett minden, a föderalizmus felé irányuló, a tagállamok szuverenitását csorbítani alkalmas lépést, így az uniós költségvetés méretének jelentõs növelését is. Másrészt a közös költségvetés kiadásainak szerkezete nem felel meg a brit érdekeknek: az Egyesült Királyság nem tartozik sem a közös agrárpolitika (KAP), sem a kohéziós politika haszonélvezõi közé, holott ez a két szakpolitika adja az EU kiadásainak kb. 80 százalékát. Az Egyesült Királyság a közös költségvetés legnagyobb nettó befizetõje lenne, ha 1984 óta nem alkalmaznának egy korrekciós mechanizmust, amely a brit nettó befizetések kétharmadát visszatéríti. A brit álláspont a 2007–2013-as pénzügyi perspektíva tárgyalásánál némileg puhult. Tony Blair akkori miniszterelnök hajlandónak mutatkozott a brit visszatérítés feladására a kiadási oldal és elsõsorban a KAP radikális felülvizsgálata esetén. Az áttörõ agrárreform végül elmaradt, az Egyesült Királyság azonban beleegyezett, hogy a bõvítés finanszírozása érdekében lemond a visszatérítés egy részérõl – a hétéves idõszak alatt legfeljebb 10,5 milliárd euróról (összehasonlításképpen: a brit visszatérítés éves összege kb. 5 milliárd euró.) A költségvetés 2008–2009. évi felülvizsgálatát alapvetõen brit kezdeményezésre fogadták el. A felülvizsgálattal kapcsolatos átfogó brit álláspontot egyelõre még nem véglegesítették, de a különbözõ korábbi brit dokumentumok alapján már látszanak a várható álláspont alapfelvetései. 3.6.1. Alapelvek Az Egyesült Királyság felül kívánja vizsgálni a közös költségvetés jelenlegi kiadási tételeit. El szeretné kerülni, hogy a felülvizsgálat során – az eddigi gyakorlatnak megfelelõen – rögtön a számokkal (a költségvetés méretével, a tagállamok nettó költségvetési pozíciójával) kelljen foglalkozni. Ehelyett kezdõ lépésként megvizsgálná az egyes közös politikákat. Az értékeléshez az alábbi alapelvek szolgálnak kiindulópontként: l A szubszidiaritás, a hozzáadott érték, valamint a szuverenitás elvének kell érvényesülnie. A nemzeti és az uniós érdekeknek egyensúlyban kell lenniük. Az EU tevékenysége csak olyan kérdésekre terjedjen ki, amelyeknél az európai szintû politika hatékonyabb a tagállami szintûnél. l Arányosság elve: az uniós szintû politika ne menjen túl a célok eléréséhez feltétlenül szükséges mértéken. Pl. amennyiben egy kérdés szabályozással is kezelhetõ, nincs szükség költségvetési forrásokra. l Hatékony pénzügyi gazdálkodás. 3.6.2. Közös agrárpolitika Az Egyesült Királyság szerint ez a költségvetés leginkább reformra szoruló kiadási tétele. A reform eredményeképpen meg kell nyitni az agrárpiacokat a globális verseny elõtt, a közvetlen agrárkifizetéseket és a piaci intervenciót meg kell szüntetni, a támogatásokat pedig a vidékfejlesztésre, a környezetvédelemre, valamint a globalizációval kapcsolatos problémákra korlátozni. Brit megítélés szerint a KAP közösségi hozzáadott értéke alacsony, alapvetõen a francia termelõk szociális igényeinek kielégítésére szolgál. Tisztában vannak a

48

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

KAP pozitív megítélésével az új tagállamokban, feléjük azt kommunikálják, hogy nem a KAP leépítésére törekszenek, pusztán ésszerûbb alapokra szeretnék helyezni azt. 3.6.3. Kohézió Az Egyesült Királyság egyetért az átlagnál szegényebb tagállamok felzárkózásának közösségi forrásokból való támogatásával, azonban a gazdag tagállamok esetében (itt elsõsorban a kohéziós forrásokból jelentõs összeggel részesedõ Németországról és Olaszországról van szó) a strukturális átalakítás költségeit nemzeti keretekbõl kellene fedezni. Javítanának a kohéziós politika végrehajtásán. 3.6.4. Lehetséges új politikák A brit álláspont elsõsorban a közös fejlesztéspolitika, a migrációpolitika, a klímapolitika, valamint a K+F-politika fontosságát, azok közösségi finanszírozásának növelését hangsúlyozza. Nem támogatják azonban az oktatás, a szociálpolitika és a foglalkoztatáspolitika közösségi finanszírozásának növelését. 3.6.5. Saját források Az Egyesült Királyság alapvetõen elégedett a jelenlegi rendszerrel, azonban nem ellenezné a GNI-forrás jelentõségének további növelését az áfa-alapú forrás kárára. Új közösségi adó bevezetését ellenzik. A brit visszatérítés kiiktatását a 2014 utáni költségvetési periódusban egyelõre ellenzik, fõleg, amíg a közös költségvetés kiadási oldalának 65 százalékát – nézetük szerint – felül kell vizsgálni. 3.6.6. Összegzés Az Egyesült Királyság alapvetõ célja a KAP kiadásainak a csökkentése, amit a hatékonyság és a versenyképesség javításának szükségességével indokolnak. A KAPreform során megtakarított pénz (ez akár 30–40 milliárd euró is lehet) jelentõs részét ki szeretnék vonni a közös költségvetésbõl. Az újonnan csatlakozott tagországok számára kompenzációt legfeljebb a kohéziós politika keretében, a régi tagállamok támogatásainak rovására tartanak elképzelhetõnek. 3.7. Lisszaboni folyamat/Versenyképesség

A versenyképességhez kapcsolódó politikák mindig kiemelt szerepet játszottak a brit EU-politikában, de ez különösen igaz Gordon Brown kormányzása alatt. A britek központi szerepet vállaltak a lisszaboni folyamat beindításában, és azóta is igen aktívak a versenyképességhez kapcsolódó törvények vitáiban. A 2005 második félévi brit elnökségnek kulcstémája volt az EU globális versenyre való jobb felkészítése.

NAGY-BRITANNIA KÜL- ÉS EURÓPA-POLITIKÁJÁNAK ALAPELEMEI

49

A hagyományos tavaszi gazdaságpolitikai, illetve versenyképességi csúcs elõtt, 2008 márciusában a britek „white paper-ben” fejtették ki alapfelvetéseiket az elõbbi témákban.8 A dokumentum üdvözli a szlovén elnökség erõfeszítéseit a lisszaboni folyamat utolsó három évére vonatkozóan, különös tekintettel a piaci és hálózati liberalizációra, a rugalmas munkaerõpiacra, illetve az innovációra és szakképzésre. Brit vélemény szerint a lisszaboni folyamat elindításakor megjelölt célok a mai napig érvényesek, és bizonyos finomításokkal az eddig elért eredmények megerõsíthetõk. Ezek a következõek: l Az európai gazdaság alapvetõ képességeinek (skills) felmérése, olyan irányok kijelölése, amelyek elõsegítik az EU globális versenyképességének növelését a következõ húsz évben. l Az egységes piac beteljesítése, különös tekintettel az energia- és telekommunikációs piacok teljes liberalizációjára és a szolgáltatási rendelet végrehajtására. l A közép- és kisvállalkozások szabályozási környezetének egyszerûsítése jelentõsen hozzájárulhat a növekedéshez. l A klímaváltozáshoz kapcsolódó új, magas technológiai megoldások támogatása nélkülözhetetlen a bõvüléshez és a fenntartható fejlõdéshez. l A nyitott gazdaság és kereskedelem támogatásával az EU hozzájárul egy olyan globális környezet kialakulásához, amelyben jobban érvényesülnek az európai növekedést mozgató vállalatok. A jobb szabályozási környezetet (better regulation) célzó uniós kampány részben brit, illetõleg skandináv kezdeményezésre indult. A Bizottság második stratégiai felülvizsgálatának (Strategic Review on Better Regulation) eredményeit üdvözölték a britek. Egyértelmû, hogy a jelenlegi bizonytalan globális pénzügyi helyzetben kiemelt szerep hárul az unióra a globális válság elkerülésében. Brit értékelések szerint a Lámfalussy-folyamatra építõ, ilyen jellegû uniós törvénykezés számottevõen hozzájárul a globális pénzügyi stabilitás megõrzéséhez. A belsõ piaci liberalizációs folyamatokat meg kell erõsíteni a külsõ liberalizációs eredményekkel. E tekintetben különösen fontosak a WTO-tárgyalások. A britek üdvözlik a 2007-ben elért eredményeket, és remélik, hogy sikerül áttörést elérni 2008-ban. A transzatlanti gazdasági kapcsolatok erõsítése segít abban, hogy az unió megerõsítse globális szerepét. A Transzatlanti Gazdasági Tanács (Transatlantic Economic Council) létrehozása, illetve beindítása kiemelt jelentõségû. 3.8. Kutatás-fejlesztés/Innováció (ETI, ESS)

Az innováció-kutatást illetõen a brit kormány üdvözli a közös technológiai kezdeményezések terén történõ elõrelépés szándékát, mely az állami, illetve a privát szféra által finanszírozott intézmények közötti partnerség létrehozására irányul. Az Európai Technológiai Intézet kapcsán a kutatatás, az oktatás és az üzleti szféra közötti 8 A versenyképességre vonatkozó, illetve a lisszaboni stratégiáról szóló brit álláspontokat részletesen kifejti az FCO „white paper”-je „Prospects for the European Union in 2008; The Slovenian Presidency from January to June,” February 2008, London.

50

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

„kapocs” megteremtésére koncentrálnak. Fontosnak tartják – az Európai Bizottság múlt évi, az Európai Kutatási Térségre vonatkozó Zöld Könyvének follow-up-jaként – a kutatók mobilitásának, az intellektuális jogok menedzselésének és a nemzeti kutatási alapok közös programjainak támogatását. A brit kormányzaton belül az összes kutatás-fejlesztési és innovációs ügy – így az ESS-projekté (European Spallation Source, Európai Spallációs Forrás) is – politikai felelõse a 2007 júniusában létrehozott innovációs, egyetemi és szakképzési minisztérium (Department for Innovation, Universities and Skills, DIUS). A kutatási nagyberendezések és kutatóközpontok gyakorlati kialakítására és mûködtetésére viszont a szakterületek szerinti kutatási tanácsok (Research Councils) tesznek javaslatot. A White Rose university consortium (Leeds, Sheffield és York egyetemeinek a szervezete) éveken át aspirált az ESS megvalósítására. A brit kormányzati álláspont szerint az anyagtudományi kutatásokon belül a jelenleg létezõ brit (ISIS) és a Franciaországban rendelkezésre álló (ILL) neutronforrás kapacitásának teljes kihasználása és bõvítése a reális cél rövid távon. Az ISIS kapacitásbõvítési programja jelenleg folyik, és 2008-ban fejezõdik be. 3.9. Energia- és klímapolitika

Az Egyesült Királyság kezdeményezõ szerepet játszik a közös és integrált uniós energia- és éghajlat-változási politika megteremtésében. Szeretné, ha a kibocsátáscsökkentés idõvel a közlekedés egészére kiterjedne. Olyan európai végrehajtási tervet kíván elfogadtatni, amely megbízható ellenõrzõ mechanizmust rendel a tagállami teljesítések mellé. Érdekelt abban, hogy az EU a nemzetközi fórumokon vezetõ szerepet játsszon a kibocsátáscsökkentés és a megújuló források arányának növelése érdekében. A hagyományos fosszilis energiahordozók terén a beszerzési források és útvonalak egyidejû diverzifikálását tartja kívánatosnak Európa számára. Az éghajlatváltozás elleni küzdelem olyan gazdaság-átalakítási és technológia-megújítási folyamat, amely 4–5 éven belül a védelmi eszközökével megegyezõ méretû piac megteremtését eredményezi (alternatív energiaforrások ipari méretû bekapcsolása, széndioxid-megkötési technológiák és energiatakarékos technológiák elterjesztése, a kapcsolódó K+F fejlesztése, a kibocsátáskereskedelem szabályzása, hitelesítése és lebonyolítása, a fentiek pénzügyi szolgáltatásokkal való támogatása). Az utóbbi években piackésszé váltak azok a brit K+F-eredmények, amelyek segítik az energiahatékonyság növelését és az alternatív energiák hasznosítását. Az Egyesült Királyság már most a világ egyik legfontosabb pénzügyi és szolgáltató központja, s a fenti projekt sikerében igen sok jelentõs brit cég érdekelt. A klímabiztonság megvalósításával járó piaci átalakulás kiaknázására Nagy-Britannia a nemzetközi átlagnál lényegesen jobban felkészült. Brit hátterû energiavállalatok a hagyományos szénhidrogén-piacon régóta erõs pozíciókkal rendelkeznek, és nagy volumenû koncessziós szerzõdésekre készülnek Közép-Ázsiában. Az ott befektetett vagy befektetendõ tõke megtérüléséhez viszont elengedhetetlen a biztos felvevõpiac garantálása, valamint a szállítási útvonalak biztosítása.

NAGY-BRITANNIA KÜL- ÉS EURÓPA-POLITIKÁJÁNAK ALAPELEMEI

51

4. Külpolitikai témák 4.1. Transzatlanti kapcsolatok

A transzatlanti kapcsolatok továbbra is a brit külpolitika talán legmeghatározóbb elemének tekinthetõk, noha az új miniszterelnök, Gordon Brown elõdjéhez, Blairhez képest nagyobb távolságot tart Bush-tól, de ez inkább a jelenlegi adminisztrációnak szól, nem az Egyesült Államoknak. A brit-amerikai különleges viszonyból és az erõs európai elkötelezettségbõl következõen az Egyesült Királyság kapocsként kíván mûködni a két térség között. Ez bizonyos témákban (pl. biztonságpolitika) az amerikai érdekek képviseletét jelenti az európai partnereknél (pl. válságkezelõ képességek fejlesztése), más kérdésekben az amerikaiak megnyerését az európai érdekeknek (pl. Közel-Kelet, EU és USA közötti kereskedelmi viták, Irak multilaterális kezelése). 4.2. Biztonságpolitika (NATO/ESDP)

A britek szerint Európa védelmének alapja a NATO, és annak lényeges eleme az USA európai kötelezettségvállalása. Az európai védelmi képesség fokozása, az önálló cselekvés feltételrendszerének megteremtése ugyanakkor erõsíti a szövetséget. London támogatja a nyitott ajtók politikáját, de álláspontja, hogy a bõvítés nyomán nem következhet be a szervezet kohéziójának lazulása, és a csatlakozó országok is biztonsági többlettel járuljanak hozzá a szervezet mûködéséhez. Az Egyesült Királyság számára fontos, hogy a NATO továbbra is hatékony katonai erõt képviseljen. Az Egyesült Államok e cél elérése érdekében kész nagyobb mértében hozzájárulni a NATO költségvetéséhez a szervezetben zajló reformfolyamatok elõrehaladásától függetlenül, Nagy-Britannia azonban a fokozott pénzügyi hozzájárulást a belsõ reformokhoz köti. Brit részrõl úgy vélik, hogy a NATO-ban sokkal világosabbá kellene tenni a szövetség által vállalt nemzetközi kötelezettségekbõl az egyes tagállamokra jutó feladatokat. Közös brit és amerikai törekvés áttekinteni, hogyan lehet a NATO partnerkapcsolatait a nemzetközi rendszer új kihívásainak fényében, a demokratikus értékrendnek megfelelõ jelentõsebb erõközpontok bevonásával átalakítani. 4.3. Oroszország

London szerint aggasztó az orosz belpolitika fejlõdésének iránya. A koncentrálódó hatalomnak nincsenek ellensúlyai, s az ország távolodik a hatalommegosztáson alapuló demokratikus modelltõl. Folyamatban van a stratégiai ágazatok visszaállamosítása, s az újra kialakuló monopóliumok politika célok elérésének eszközeivé válnak. A szovjet utódállamokban Moszkva az energiakártyát geopolitikai nyomás eszközeként használja, ugyanakkor exportbevételeit Oroszország egyelõre nem a gazdaság gyors modernizálásának szolgálatába állította. Nem fektet be eleget a gáz- és olajtermelés megújításába sem, ami már középtávon ellátási zavarokhoz vezethet. Oroszország különegyezségekkel akarja megosztani az EU-tagállamokat, pedig az unió csak egységben tud hatékonyan fellépni Oroszországgal szemben.

52

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Viszonylag gyengülnek a brit pozíciók az orosz upstream piacon (miközben néhány más ország érdekeltségei erõsödnek). Ennek oka az, hogy Oroszország a legtöbb brit prioritással ellenkezõ célokat követ: a saját területén és szomszédságában lévõ szénhidrogén-lelõhelyek fölött teljes ellenõrzést kíván gyakorolni; a tranzitútvonalakat szintén kontrollálni akarja; az orosz és a brit olaj- és gázcégek egymást átfedõ európai piacok megszervezésén dolgoznak; Oroszország nagyobb liberalizálást igényelne a számára még csak részben elérhetõ nyugat-európai piacokon, miközben saját piacán szûkül a brit cégek mozgástere. Közép-Ázsiában az angolszász érdekeltségek és Oroszország között geopolitikai csata zajlik, melynek tétje a térség energiaforrásaihoz való hozzáférés, és a biztos energiapiacok ellenõrzése. Várható, hogy a geopolitikai konfliktus bonyolultabbá válik Kína és India bekapcsolódásával, miközben a régióban gyarapszik a megoldatlan konfliktusok és kockázati tényezõk száma, ami erõket köt le, és tovább csökkenti a kiszámíthatóságot (Afganisztán, Irak, Irán, muzulmán radikalizmus, nukleáris ambíciók). 4.4. Kína

A britek véleménye szerint az EU-nak az intézményi kérdések rendezése után jóval nagyobb szerepet kell játszania globálisan. Ázsia, illetve Kína megerõsödése a világgazdaságban olyan tény, amelyet nem lehet figyelmen kívül hagyni (míg 1950-ben Ázsia a világ GDP-jének 18,5 százalékát állította elõ, 2020-ra 30 százalék lesz a vonatkozó adat). Mind bilaterálisan, mind EU-szinten törekednek a gazdasági és kereskedelmi jelenlétük erõsítésére. Kínát kiemelt partnernek tarják a klíma- és energiapolitika terén is. Politikai kapcsolatokban azonban jóval óvatosabbak, ellenzik a Kína elleni fegyverembargó feloldását, illetve élesen bírálták a kínai biztonsági erõk tibeti fellépését (szó van arról, hogy Gordon Brown személyesen találkozik a dalai lámával a közeljövõben). 4.5. Európai szomszédságpolitika

A britek alapvetõen egyetértenek a kezdeményezés politikai céljaival. Fontosnak tartják a költségvetési egyensúlyt a keleti poszt-szovjet, illetve déli mediterrán szomszédság között. Örülnek, hogy Sarkozy Mediterrán Unió-kezdeményezése a kezdeti grandiózus tervektõl jóval pragmatikusabb irányba fordult; mára a barcelonai folyamat folytatásaként lett definiálva. Összességében, földrajzi, illetve politikai okok miatt jobban preferálják a keleti dimenzió megerõsítését. Kiállnak amellett, hogy az EU szomszédságpolitikájában érvényesítse saját alapelveit, pl. az energia- és klímapolitika, illetve a terrorizmus-elleni területeken. 4.6. Nyugat-Balkán/Koszovó

London szerint az együttmûködés az ICTY-vel (International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, a korábbi Jugoszláviával foglalkozó Nemzetközi Törvényszék) elõfeltétele mind az európai, mind az atlanti integráció elõrehaladásának.

NAGY-BRITANNIA KÜL- ÉS EURÓPA-POLITIKÁJÁNAK ALAPELEMEI

53

A térség országait regionális szemlélet alapján kezelik, támogatják a régió integrációját, sokszor bilaterális szakértõkön keresztül is. A korábbi fenntartásaik a horvát csatlakozási folyamattal kapcsolatban (Gotovina-ügy) megszûntek, támogatják, hogy Zágráb 2009 folyamán befejezhesse a csatlakozási tárgyalásokat. London február 18-án az elsõk között ismerte el Koszovó függetlenségét és nyitott nagykövetséget Pristinában. Az Egyesült Királyság számára az a legfontosabb, hogy a koszovói függetlenség kikiáltása és érvényesítése valamilyen szabályozott formában és nemzetközi folyamat keretében történjen, mert ily módon csökkenthetõ a konfliktusok esélye, egyben megelõzhetõ a nemzetközi elfogadás hosszú évekre történõ elhúzódása. A brit álláspont szerint az ESDP- és a KFOR-missziók jogilag továbbra is kivitelezhetõk lesznek az 1244-es határozat alapján. 4.7. Közel-Kelet

A britek célja olyan Közel-Kelet létrejötte, amely már nem forrása az instabilitásnak és a szélsõségességnek. Az Egyesült Királyság az EU-t folyamatosan arra ösztönzi, hogy a „Kvartett” tagjaként az eddiginél nagyobb nemzetközi szerepet vállaljon. Saját szerepét az USA fokozott figyelmének felkeltésében és abban látja, hogy az útiterv összes érintettje hajtsa végre a rá esõ kötelezettségeket. A sikeres annapolisi konferencia megszervezésében központi szerepet játszott Tony Blair közel-keleti különmegbízott, korábbi brit miniszterelnök. Brit vélemények szerint az USA ismét komoly elkötelezettséget vállal a térségben, amit Bush elnök aktuális közel-keleti útja is jelez. Az annapolisi találkozó az elmúlt évek legjelentõsebb kísérlete a közel-keleti békefolyamat újraindítására. Az Annapolisban elindult folyamat sikeréhez elengedhetetlen a palesztin lakosság életszínvonalának javítása, a palesztin területek gazdasági fejlesztése és a palesztin intézményrendszer átalakításának támogatása. A párizsi donorkonferencián tett jelentõs felajánlások nélkülözhetetlenek e célok megvalósulásához. A donorpénzeket a fenntartható támogatás jegyében hatékonyan és átláthatóan kell felhasználni. London szerint fontos, hogy az arab államok minden korábbinál nagyobb elkötelezettséget mutatnak a közel-keleti konfliktus megoldására. Nagyra értékelik az arab államok annapolisi részvételét és nagyvonalú párizsi felajánlásait. A brit álláspont alapján hiba lenne engedni, hogy a megegyezést ellenzõ erõk bármelyik oldalon megakasszák a folyamatot, és ismét az erõszak legyen úrrá a régióban. Az izraeli félnek önmérsékletet kell gyakorolnia a megtorlások és a nyugati parti telepek bõvítése terén, míg a palesztin vezetésnek mindent meg kell tennie Izrael jogos biztonsági igényeinek teljesítése érdekében. A mérsékelt palesztin kormánynak ellen kell állnia a milíciák által gyakorolt nyomásnak, és folytatnia kell a biztonsági szektor reformját, a palesztin rendõrök képzését és a fegyverek begyûjtését. Gázában továbbra is katasztrófa közeli a helyzet. Elítélik az Izrael ellen irányuló támadásokat és elutasítjuk a kapcsolattartást a Hamasszal. A Hamasz hatalomátvétele és a szélsõséges elemek támadásai ellenére sem szabad a kollektív büntetés eszközével élni. Biztosítania kell, hogy a humanitárius segélyek a Hamasz megkerülésével továbbra is eljussanak a gázai rászorulókhoz.

54

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

4.8. Terrorizmus elleni harc (Irak, Afganisztán)

Afganisztánban jelentõsen növekedett a brit szerepvállalás. London katonai erõvel is támogatja a politikai folyamat továbbviteléhez elengedhetetlenül szükséges folyamatokat. A kábítószerkérdést kiemelten és gyakorlatiasan kezelik, miközben elfogadják: a törvények hatékony kikényszerítése csak életszerû megoldások révén lehetséges. 2002 tavasza óta Kabulban ismét mûködik a brit nagykövetség. A brit értékelés szerint Afganisztán biztonsági helyzete instabil, tavaly óta romlott. A déli és délkeleti országrészekben háború dúl. A központi kormány akarata nehezen érvényesül helyi szinten. A kormányzatot, az igazságszolgáltatást áthatja a korrupció, amit a droggazdaság is táplál. A kábítószer-termelés felszámolása feltétele a biztonsági helyzet megszilárdításának. Egyre nyilvánvalóbb, hogy a mérsékelt tálib erõk és a Karzai-kormány közti hatalommegosztás nélkül nincs elõrelépés, ez azonban több szövetséges számára még politikai tabu. Brit részrõl kezdeményezõ lépéseket tesznek az afgán kormány és a „mérsékelt”, középvezetõi szintû tálibok közötti közvetlen párbeszéd kialakítása, és ezen keresztül a politikai folyamatokba történõ bevonásuk érdekében, ami a stabilitás és biztonság erõsödéséhez vezethet. Az afganisztáni mûvelet fenntartása és megerõsítése iránti NATO-elkötelezettség, az ISAF (International Security Assistance Force, Nemzetközi Biztonsági Támogatási Erõk) sikere egyben a Szövetség politikai-katonai átalakulásának is tesztje lesz. Üdvözlik, hogy a 2007. december 7-ei külügyminiszteri ülésen a Szövetség megerõsítette elkötelezettségét, és döntést hozott az Afganisztánról szóló politikai-katonai stratégia elkészítésérõl, amit az április eleji bukaresti csúcsértekezlet hagyott jóvá. Részben brit kezdeményezésre, az európai biztonság- és védelempolitika keretében 2007 júniusában vette kezdetét az EU közel 200 fõs afganisztáni rendõri mûvelete (EUPOL-Afghanistan), amelynek célja egy hatékonyan mûködõ afgán rendõrség kialakításának támogatása, a jogállamiság erõsítése az afgán rendõrképzésben, más nemzetközi partnerekkel (ENSZ, USA, Kanada, Norvégia, Ausztrália) szoros együttmûködésben. Brit vélemények szerint csak a NATO- és EU-kezdeményezések összehangolásával lehet eredményeket elérni. London megítélése szerint az iraki biztonsági helyzet továbbra is rendkívül súlyos, a stabilitás megteremtéséhez szükségszerûnek tartják az Irakban szolgáló multinacionális erõk jelenlétét. A koalíciós erõk visszavonulása esetén a konfliktus eszkalálódna, és tovább rontaná az egész térség stabilitását. Ennek megfelelõen a britek 2008. március elején úgy döntöttek, hogy idõlegesen leállítják katonai erejük kivonását Dél-Irakban, Bászra térségében. Annak érdekében, hogy az iraki biztonsági erõk képesek legyenek garantálni az ország stabilitását, továbbra is segíteni kell kiképzésüket. Ennek alapján a britek készek támogatni a Szövetség kulcsfontosságú iraki kiképzõ missziójának (NTM-I) folytatását a 2008 tavaszi felülvizsgálatot követõen. Annak ellenére, hogy Franciaország egyelõre kételyeit hangoztatja, a megújult NTM-I akár az áprilisi bukaresti NATOcsúcstalálkozó egyik – szerény, de szimbolikus – hozadéka is lehet.

NAGY-BRITANNIA KÜL- ÉS EURÓPA-POLITIKÁJÁNAK ALAPELEMEI

55

4.9. Irán

Az Egyesült Királyság támogatja az iráni nukleáris kérdés hosszú távú rendezésére irányuló, tárgyalásos erõfeszítéseket. A kettõs megközelítés (szankcionálás és tárgyalás) politikájának fenntartását változatlanul fontosnak tartja. Az elmúlt idõszak fejleményei azt mutatják, hogy Irán számára határozott jelzésekre van szükség ahhoz, hogy érdemi elmozdulás történjen a nemzetközi közösség elvárásainak teljesítése, a BT-határozatok maradéktalan végrehajtása terén. Úgy vélik ugyanakkor, hogy konstruktív iráni magatartás esetére folyamatosan napirenden kell tartani az együttmûködés lehetõségét az Iránnak 2006 júniusában átadott ajánlatcsomag alapján. Az európai trió egyik tagjaként a britek kiemelt szerepet játszanak az E3+3 tárgyalásokban. A nyomásgyakorlás hatékony eszközeként tekintenek egy újabb BT-határozat elfogadására. A BT várható döntésére figyelemmel – az EiT 2007. december 13–14-ei ülésén elfogadott következtetéseivel összhangban – megfelelõ ÁKÜT(Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa) mandátum esetén készek az EU új szankcióinak kidolgozására. Brit vélemény szerint a közelmúltban nyilvánosságra hozott amerikai hírszerzõi értékelés alapvetõen nem változtatott álláspontjukon, amennyiben azonban Irán továbbra sem teljesíti a Biztonsági Tanács határozataiban foglaltakat, szükség lesz a testület újabb szankciós határozatára. 4.10. Nemzetközi fejlesztés

A brit politikai elitnek – részben történelmi, részben pragmatikus okok miatt – igen fontos a nemzetközi fejlesztés ügye. Gordon Brown pénzügyminiszterként is egy sor olyan pénzügyi javaslatot (pl. financial facility) készített és fogadtatott el a Pénzügyminiszterek Tanácsában (ECOFIN), amelyek elõsegítik a nemzetközi fejlesztési projektek finanszírozását. Miniszterelnökként egyik elsõ beszédében emelt szót a nemzetközi fejlesztés ügyében. Az ENSZ Közgyûlése elõtt New Yorkban, 2007. július 31-én elmondott beszédében a Millenniumi Fejlesztési Célok elérésére kitûzött határidõ elmulasztásának veszélyére hívta fel a figyelmet.

5. Következtetések Amikor 2007. június végén hatalomra került Gordon Brown, akit sok elemzõ ECOFIN-beli szereplései alapján enyhén euroszkeptikusnak tartott, nem volt világos, hogy milyen irányt vesz a brit kül- és Európa-politika. Kérdés volt, hogy Blairhez képest a folytonosság vagy a változás dominál-e majd. Szinte minden uniós partner üdvözölte Brown új külügyminiszterét, David Milibandet, aki nemcsak az egyik legfiatalabb, hanem egyik leginkább EU-párti brit külügyminiszternek tûnt (nem véletlen, hogy EU-politikai kérdésekben többször volt feszültség Brown és Miliband között). Nem kétséges, hogy az új kormány számára a legfontosabb kihívás a reformszerzõdés végsõ szövegének elfogadása, illetve ratifikálása volt. Terjedelmi korlátok

56

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

miatt nem tudjuk részletesen elemezni a reformszerzõdés szövegezésének végsõ fázisa körüli brit vitákat, de elmondhatjuk, Brown nagyjából elfogadta a Blair által kitárgyalt változatot, és saját tárgyalásainak tálalása fõként belpolitikai célokat szolgált. Azaz demonstrálta, hogy megvédte a brit nemzeti érdekeket, és az új szöveg alapvetõen különbözik a korábbi alkotmányos szerzõdéstõl, ezért nincs szükség a népszavazásra. Gordon Brown a 2007. októberi EU-csúcs után a következõképpen tájékoztatta a brit parlamentet az elért „eredményekrõl”: „A reformszerzõdés szövege világossá teszi, hogy az alkotmányos jelleg eltûnt a szövegbõl; minden erre utaló paragrafus eltörlésre került. A tárgyalások során arra törekedtem, hogy a brit nemzeti érdekeket garantáló fékek kerüljenek be a végsõ szövegbe. Örömmel mondhatom, hogy azokon a területeken, amelyekben kijelöltük a ’vörös vonalakat’, a brit érdekek védelmét garantáló biztosítékok beépültek a szerzõdés szövegébe. Ebben a parlamentben és a következõ parlamentben el fogunk utasítani minden olyan kezdeményezést, amely az intézményi kérdések újra megnyitására irányul.(…) Miután sikerült megoldani az intézményi kérdéseket, most már itt az ideje, hogy létrehozzuk a kifelé nyitott, globálisan gondolkozó uniót, amely minden állampolgára számára elhozza a prosperitást, a biztonságot és a szabadságot.”9 Az idézett beszédbõl teljesen világos, hogy Gordon Brown számára a reformszerzõdés lezárásával és ratifikálásával hosszú idõre, akár 2015-ig is megoldódnak az intézményi kérdések, és a szükséges gazdasági reformok meghozatalában kulcsszerepet szán az Egyesült Királyságnak. Az európai vezetõ szerepre van esélye az Egyesült Királyságnak a reformszerzõdés utáni periódusban, de ehhez le kell küzdeniük a sok európai partnerben élõ gyanút, miszerint Nagy-Britannia igazából nem érdekelt az integráció fejlõdésében. E gyanú leküzdését nem segítette elõ Gordon Brown szereplése a 2007. december 13-i lisszaboni csúcson, ahol aláírták a reformszerzõdést. Gordon Brown belpolitikai programokra hivatkozva, késve érkezett az aláírási ceremóniára, és nem vett részt az aktusban az unió vezetõinek társaságában. Az Egyesült Királyság részérõl David Miliband írta alá az alapszerzõdést. Amint várható volt, a brit sajtó ízekre szedte Brown (le)szereplését; még az euroszkeptikus Daily Telegraph, amelynek sokszor tetszett Brown „eurorealizmusa”, is leszedte a keresztvizet a brit miniszterelnökrõl: „Az a nap, amikor Brown az ‘oroszlánok közé’ küldte külügyminiszterét a reformszerzõdés aláírási ceremóniáján, minden reményünktõl megfosztott, és kiderült, hogy miniszterelnökünk nem tud viselkedni. Bizarr látvány volt, hogy amikor minden kormány- és államfõ magával hozta külügyminiszterét, az Egyesült Királyságot csak a külügyminiszter képviseli.”10 Kiigazítandó a lisszaboni aláírási ceremónia körüli botrányt, a brit kormány igen gyorsan, 2007. december 17-én terjesztette be ratifikációra a reformszerzõdést. David Milibandre hárult a vehemens parlamenti csaták megvívása. Több igen érdekes beszédet tartott a ratifikációs folyamatban, a konzervatív ellenzék támadásaira 9 Gordon Brown beszéde a reformszerzõdésrõl a brit parlamentben, 2007.október 22, www.pm.gov.uk/output/page13580.asp 10 Gordon Brown’s sulk exposes David Miliband, The Daily Telegraph, 17/12/2007, www.telegraph.co.uk

NAGY-BRITANNIA KÜL- ÉS EURÓPA-POLITIKÁJÁNAK ALAPELEMEI

57

válaszként felhívta a figyelmet arra, hogy az Európai Unióban szinte nincs olyan komoly politikai erõ, mint a toryk, amely zsigerileg ellenezné a ratifikációt (Klaus cseh és Kaczynski lengyel elnök pártját a retorika túlzása miatt nem említette…): „Európa összes balközép és liberális pártja, és – a brit konzervatívok kivételével – az öszszes konzervatív párt támogatja a Lisszaboni Szerzõdést. Csak a brit konzervatívok ellenzik azt. Egy sor komoly civil társadalmi csoport, környezetvédõktõl a püspöki konferenciáig, támogatja a szerzõdést. A támogatók tábora nem ideológiai alapon szervezõdik, hanem integritás alapján; nem föderalizmusról van szó, hanem a modern világ realizmusáról.”11 Már korábban is jeleztük, hogy 2008. március 5-én a House of Commons ratifikálta a Lisszaboni Szerzõdést, amely most a Lordok Háza elé került. A felsõházban még folyik a vita, de jó esély van arra, hogy nyárra véglegesen ratifikálja a dokumentumot a brit parlament. Brown és Miliband reményei szerint a szerzõdés ratifikációja után az Egyesült Királyság vezetõ szerepet játszhat az elkövetkezõ évek vitáiban. Válaszolva a bevezetõben Charles Grant által felvetett kérdésekre, jó esély van arra, hogy európai partnerei szemében javuljon Nagy-Britannia és Brown reputációja, amint lekerül a napirendrõl a reformszerzõdés, és a gazdasági reform kerül a fókuszba. Érdekes adalék volt Brown EU-politikájához Sarkozy francia elnök 2008. március 26–27-i, nagy médiafigyelemmel kísért londoni útja. Úgy tûnik, hogy a megerõsödõ brit-francia bilaterális kapcsolat az unió mûködésének egyik legfontosabb alapja lesz. A Guardian kommentárja szerint: „Sarkozy és Brown megegyeztek, hogy egy sor területen (pl. energia-, biztonságpolitika, nukleáris együttmûködés, migráció) rendszeressé teszik a kétoldalú találkozókat. A brit-francia kapcsolatrendszer, ha ezek a tervek valóra válnak, az Egyesült Királyság legintézményesítettebb és legrendszerszerûbb államközi kapcsolata lesz.”12 Belpolitikailag viszont drága árat fizethet Brown a népszavazás szabotálásáért, ugyanis a legutóbbi adatok szerint a Munkáspárt népszerûsége az utóbbi 25 évben a legmélyebbre süllyedt, és a Cameron vezette konzervatívok szárnyalnak.13 Elõfordulhat, hogy a népszavazás megtagadása még kísérteni fogja Brownt, amely döntéssel a politikában igen fontos bizalom területén szerzett sebeket. n

11 David Miliband beszéde a brit alsóházban a Lisszaboni Szerzõdés ratifikációs vitájában, 2008. január 21, www.publications.parliament.uk 12 „More Anglo-French teamwork makes entente formidable”, The Guardian, 28 March, 2008. 13 A megjelent legfrissebb közvélemény-kutatási mérések mindegyike azt mutatja, hogy a kormánypárt népszerûsége 30% alá esett. Ezzel elérte a legalacsonyabb szintet (27–29%) Gordon Brown hivatali ideje alatt, és ez a legrosszabb eredmény az 1983-as mélypont óta. A konzervatívok megint szárnyalnak (42–43%), elõnyük – az egyes közvélemény-kutatóktól függõen – 13–16%-os. A megkérdezettek többsége folyamatosan veszíti el a kormány szakértelmébe vetett bizalmát, a gazdasági kihívások sikeres kezelése tekintetében is a konzervatívokat tartják alkalmasabbnak (Cameron–Osborne: 40%, Brown–Darling: 32%).

58

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

SÜKÖSD PÉTER

A közösségi versenyjog alkalmazásának összeegyeztethetősége a klasszikus szuverenitásfogalommal A szerzõ tanulmányában azt a kérdést elemzi, hogy a globalizált világban alkalmazott nemzeti versenyjogi szabályok és a nemzetek közötti megállapodásokon alapuló nemzetközi versenyjogi egyezmények mennyire férnek össze az országhatárok által térben is meghatározott, az államhatalom legfelsõ voltát középpontba állító klasszikus szuverenitásfogalommal. Ezen elemzés során elõször azt vizsgálja, hogy a – versenyjogi rendszerek gyökeres változását is eredményezõ – globalizáció folyamata hogyan alakította át a szuverenitás fogalmát, és milyen új értelmezési lehetõségeket hozott.

1. A szuverenitás klasszikus fogalomrendszere A jogirodalomban található vitás felfogások ellenére szuverenitáson legáltalánosabban az államhatalom legfelsõ voltát és azon képességét értik, hogy alkotmányát és arra épülõ jogrendjét, alkotmányos intézményeit maga alkotja meg és tartja fenn, valamint hogy fõhatalmat gyakorol a területén élõ személyek felett (a fogalom belsõ oldala). A szuverenitás külsõ oldalát ugyanakkor az állam teljes nemzetközi jogés cselekvõképessége, függetlensége jelenti, vagyis hogy más államokkal való kapcsolatában szabadon, önállóan dönt. Az állami szuverenitás mellett fejedelmi, nép-, nemzeti és parlamenti szuverenitásról is szokás beszélni, amit az államszuverenitás képviselõi azért helytelenítenek, mert szerintük nem különbözõ alanyok szuverenitásáról, hanem ugyanazon szuverén alanynak, az államnak a képviseletérõl van szó. Ezen nézet képviselõi azt állítják, hogy a szuverenitás fogalma független minden állam- és kormányformától, vagyis az állam különbözõ képviseleti módjaitól. Ezt a szemléletet tükrözi a magyar Alkotmánybíróság 5/2001. (II. 28.) számú határozata1 is, mely szerint a szuverenitás az államnak mint a nemzetközi jog alanyának fogalmi ismérve. Az Egyesült Nemzetek Alapokmánya (a továbbiakban: Alapokmány) – melynek törvénybe iktatásáról az 1956. évi I. törvény2 rendelkezik – szerint ugyanakkor a szuverenitás az alábbi alapvetõ követelményeket foglalja magában: l az állam területi épsége és függetlensége sérthetetlen; l valamint minden államnak joga van arra, hogy szabadon válassza meg és fejlessze politikai, társadalmi és kulturális rendszerét. 1 5/2001. (II. 28.) AB határozat, közzétéve a Magyar Közlöny 2001. évi 22. számában, AB közlöny: X. évf. 2. szám. 2 1956. évi I. törvény az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról és 1974. évi 18. törvényerejû rendelet az Egyesült Nemzetek Alapokmánya egyes rendelkezései módosításának kihirdetésérõl.

A KÖZÖSSÉGI VERSENYJOG ÉS A SZUVERENITÁS

59

E fogalmi kereteken belül az államszuverenitás fogalmát eddig négyféleképpen értelmezték3: l A nemzetközi jogi szuverenitás olyan cselekményekre utal, amelyek általában a formális jogi önállósággal rendelkezõ államok vagy más területi entitások közötti kölcsönös elismerés alapján jönnek létre. Ez a fogalom az államok döntési jogosultságát a politikai függetlenség sérthetetlenségéhez, a jogi egyenlõséghez, a területi épség tiszteletben tartásához és a nemzetközi közösség tagjaként vállalt kötelezettségek – döntési jogosultságot korlátozó – tartalmának elismeréséhez köti. Ez az elmélet szuverenitás helyett szuverenitások szimbiózisáról beszél, alapvetõ kiindulási pontját azonban továbbra is az állam mint nemzetközi jogalany legfõbb, teljes és egyben jogilag korlátlan hatalma képezi. Az államokat azonban kötik és kötelezik az általuk aláírt nemzetközi egyezmények. Ekképpen a területi fõhatalom, az impérium bizonyos önként vállalt korlátozásokat szenved. l A vesztfáliai szuverenitás olyan politikai szervezethez kapcsolható, amely az adott területén belüli külsõ szereplõk politikai hatalom fennhatósága alóli kivonásával jön létre, és amely ezáltal egyfajta helyi hatalmi konfigurációt, felállást eredményez. A vesztfáliai szuverenitás tehát két alapelven nyugszik: a területiség és a külsõ tényezõk helyi fennhatósági rendszer alóli kivonásának elvén. Alapvetõ normáját tekintve az államok különös területi egységként való kezelésére helyezi a hangsúlyt, melyen belül a helyi politikai erõk a kizárólagos legitim magatartás kizárólagos letéteményesei. Irányelv számára a külföldi beruházások alapvetõ betiltása, ami egyidejûleg tartózkodó magatartást követel minden állampolgárától és államférfijától, akiket a korlátlan önállóság privilégiumával ruházza fel. l A helyi szuverenitás olyan formális politikai és közhatalmi szervezeteket elõfeltételez az államon belül, amelyeknek megvan a képességük és hatalmuk arra, hogy hatékony ellenõrzést gyakoroljanak saját államigazgatási határaikon belül. l Végül, az egymásrautaltságon (interdependencián) alapuló szuverenitásértelmezés szerint a szuverenitás fogalma politikai értelemben elvált a formális jogi szuverenitástól. Jogilag egy állam az interdependencia által meghatározott rendszerben nem maradéktalanul független a másiktól. Ezt felismerve ez az elmélet a közhatalmi erõk azon képességét is magában foglalja, amellyel az államhatárokon túlmenõ mozgásokat is ellenõrizni tudja.

2. A területiségen alapuló szuverenitás feldarabolódási folyamata Idõrendjét tekintve elsõként az emberi jogok sora tört rést a klasszikus szuverenitásfogalom falán. Az emberi jogok védelmét érintõ állami fennhatóság ugyanis elmozdult az úgynevezett egyetemes emberi jogi törvények, egyezmények figyelembevétele és betartása felé. Ezzel rendült meg elõször a szuverén állami hatalom, ugyanis 3 Stephen D. Krasner, Sovereignty, Organized Hypocrisy, Princeiton University Press, 1999., 4. o.

60

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

eztán az adott kódexben felsorolt emberi jogok betartásáért felelõs nemzetközi szervezet törvényellenessé nyilváníthatott bármely állami cselekményt, ha az a törvényeiben foglalt emberi jogokat sértette. Ezen nemzetközileg is elismert emberi jogok – amelyek nagy része egyébként már a nemzetállamokat létrehozó alapító dokumentumokban is megtalálható – olyasfajta kényszerítõ erõt képviseltek, amelyek jelentõsen gyengítették a nemzetállamok állampolgárai felett gyakorolt kizárólagos fennhatósági jogát. Azok következtében a területe által definiált államhoz való tartozás fokozatosan megszûnt a jogok érvényesítésének egyetlen és kizárólagos alapja lenni. Az elõbbieken kívül a globalizáció – amellett, hogy egy új, hálózati elven szervezõdõ gazdaságot, többközpontú gazdasági teret hozott magával – a nemzetállami kompetenciák gyengülését és a lokális-regionális tényezõk felértékelõdését is eredményezte. Miközben tehát a korábbi, állami kormányzati szint veszített jelentõségébõl, a globális és a regionális szint felértékelõdött. Ezen nem állami szereplõk ugyanakkor az egyre kisebb befolyással rendelkezõ államok szerepét fokozatosan átvették4, és nyíltan kétségbe vonták a nemzetállami szuverenitást, valamint az országhatárokat nem adottságként, hanem leküzdendõ akadályként értelmezték. Álláspontjuk szerint az állami bürokrácia nem a jogi-racionális hatalomgyakorlási mód sine qua non-ja többé.5 A fentieken túl a transznacionális vállalatok6 országhatáron túli térnyerésre is törekszenek, szemben a nemzetközi szervezetekkel, amelyek viszont a nemzeti egységek közös érdekeinek megvalósítását kívánják elõsegíteni.7

3. A közösségi versenyjog alkalmazása a klasszikus szuverenitásfogalom lebontódásának szolgálatában A Magyar Köztársaság Alkotmányának8 2/A. szakasz (1) bekezdése alapján a „Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerzõdés alapján – az Európai Uniót, illetõleg az Európai Közösségeket (…) 4 Lóránt Károly, Prága üzenete in Fennmaradás Ismerettár Közleményjegyzéke, http://www.fennmaradas.hu/fa_48.htm (2008.03.25.) 5 Max Weber, Gazdaság és társadalom in A megértõ szociológia alapvonalai. I. Szociológiai kategóriatan, Budapest 1987., Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 225–232. o. 6 A transznacionális vállalatok (a továbbiakban: TNC) egy központból irányított, globális leányvállalati hálózattal rendelkezõ óriásvállalatok. Tevékenységükben a globális hatékonyság szempontjai érvényesülnek, és a globális gazdaság fejlõdésében egyre nagyobb szerepet játszanak. Jelenleg a 200 legnagyobb világcég a globális gazdasági tevékenység több mint 25 százalékát teszi ki. A multinacionális vállalatok állítják elõ a világ össztermelésének 30 százalékát, a világkereskedelem 70 százalékát és a nemzetközi beruházások 80 százalékát, emellett egy-egy iparág világpiacának felét-kétharmadát is már csupán néhány multinacionális vállalat ellenõrzi. Példának okáért az öt legnagyobb multinacionális vállalat tartja ellenõrzés alatt a tartós használati cikkek piacának 70 százalékát, az autógyártás 58 százalékát, a repülõgépgyártás, az ûrhajózás, az elektronika, az acélipar, az olajipar, a számítástechnika 50–55 százalékát. Belsõ forgalmuk emellett a világkereskedelem egyharmadát teszi ki. Hatalmukat mi sem szemlélteti jobban, mint az, hogy a világ 100 legerõsebb gazdasági szervezetébõl 47 transznacionális vállalat, amelyek bármelyikének nagyobb a gazdasági ereje, mint 130 országé. 7 Samuel P. Huntington, Transnational Organisations in World Politics in World Politics XV. 1973.4., 91. o. 8 1949. évi XX. törvény, a Magyar Köztársaság Alkotmánya.

A KÖZÖSSÉGI VERSENYJOG ÉS A SZUVERENITÁS

61

alapító szerzõdésekbõl fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredõ hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja, e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is”. Ezzel kapcsolatban a magyar Alkotmánybíróság 5/2001. (II. 28.) számú határozata kimondta, hogy a szuverenitás – bár az állam legfõbb hatalmát és függetlenségét jelenti – nem tekinthetõ korlátlannak. Álláspontja szerint az állam önkorlátozása fejezõdik ki a nemzetközi szerzõdések létrehozásában, valamint az azokhoz való csatlakozásban. A 36/1999. (XI. 26.) AB határozat9 is utalt arra, hogy „az államok szuverenitásukat nemzetközi szerzõdéssel, vagy belsõ elhatározásból – megfelelõ szintû jogszabállyal – korlátozhatják”.10 Ez az önkorlátozás azonban nem szünteti meg a szuverenitást. A nemzetközi kapcsolatokban pedig kifejezetten ez a nemzetközi szerzõdések megkötésében is megnyilvánuló önkorlátozás képezi a más államokkal való együttmûködés alapvetõ feltételét. Mindez nagy hasonlóságot mutat a fentebb részletezett nemzetközi jogi szuverenitás értelmezésének alapelveivel. Bár az Európai Unióban (a továbbiakban: EU) a hagyományos nemzetközi jog szerint az államok szuverének, azaz beleegyezésük nélkül semmire sem kötelezhetõk, továbbá egyetlen állam sem avatkozhat be egy másik állam szuverén ügyeibe, azt a modern nemzetközi jog is elismeri, hogy az unióhoz történõ csatlakozással a tagállamok mégis korlátozzák szuverenitásukat valamilyen szinten. Az EU mint egy szupranacionális nemzetközi szervezet az egyes tagállamoktól függetlenül eljáró intézményekkel rendelkezik, a tagállamok a többségi elv alapján hozzák meg döntéseiket, az egyes államok számára többnyire tilos a szervezet által hozott jogi döntésekhez fenntartásokat vagy korlátozásokat fûzni, a szervezet jogi aktusait nemzetközi szinten hajtja végre, és – nem utolsósorban – lehetõvé teszi az egyéneknek, hogy jogaikat a nemzeti vagy nemzetközi bírságok elõtt érvényesítsék.11 Ezek alapján jogosan kijelenthetnénk, hogy már maga a szervezet az állami szuverenitás külsõ oldalának – ami az állam azon függetlenségét jelenti, hogy más államokkal való kapcsolatában szabadon, önállóan dönt – számottevõ korlátozásával jár. Az Európai Közösségeket (a továbbiakban: EK) alapító szerzõdések esetében már nem beszélhetünk csupán az állam magatartásának önkorlátozásáról, itt ugyanis a tagországok egyes szuverén hatásköreinek a szerzõdésekben meghatározott közösségi intézményekre irányuló átruházásáról van szó. A szuverenitás korlátozása azonban a gyakorlatban mégis inkább a – gyakran versenysérelmen alapuló – közösségi jogesetekben érhetõ tetten, melyek alapján egy9 36/1999. (XI. 26.) AB határozat, közzétéve a Magyar Közlöny 1999. évi 106. számában, AB közlöny: VIII. évf. 11. szám. 10 Ibid, Indokolás III. rész, 1. bekezdés, 320–322. sor. 11 Ez nagyban különbözik a nemzetközi szervezetek másik fajtájától, a kormányközi szervezetektõl, amelyek általában az egyes tagállamok közötti kooperáció elõmozdítását tûzik ki célul. Itt az államok saját érdekeiket képviselik a döntések során, amelyeket legtöbbször egyhangúlag hoznak meg. A tagállamok emellett kivonhatják magukat az egyes döntések hatálya alól, és rendszerint nem létezik valódi kikényszerítõ mechanizmus; a rendszer a kényszer helyett sokkal inkább az együttmûködésen alapul.

62

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

értelmûen megállapítható, hogy az államot bizonyos irányban mindenhatónak és abszolútnak tekintõ szuverenitásfogalom nem tartható tovább, ha azt még az annak részét képezõ egyének is képesek felelõsségre vonni. A fenti gondolatmenet – hogyha kizárjuk, hogy az abszolút állami szuverenitás is lehet bizonyos irányokban relatív – könnyedén elvezethetne a szuverenitás fogalmának teljes tagadásához, a helyzet azonban korántsem egyszerûsíthetõ le ennyire. 3.1. Magánérdekű jogérvényesítés a közösségi versenyjogban: a klasszikus szuverenitásfogalom alanyának megkérdőjelezése

A magánjogi jogérvényesítés alapvetõen két módon viszonyulhat a közigazgatási jogérvényesítéshez. Egyrészt kiegészítõ funkciót tölthet be (kontinentális modell), másrészt pótolhatja is a közigazgatási jogérvényesítést (amerikai modell). Az elõbbi esetben a magánjogi jogérvényesítés a közigazgatási eljárást követi, de legjobb esetben is azzal párhuzamos, míg az utóbbi esetben a magánjogi jogérvényesítés nemcsak megelõzi, de helyettesíti is az antitröszt szabályok közigazgatási kikényszerítését. Az Európai Közösséget létrehozó szerzõdés (a továbbiakban: EKSz.) 81. és 82. cikkei magánérdekû jogérvényesítésének kérdéskörét nem szabályozza explicite az 1/2003/EK rendelet12, jóllehet annak számos eleme implicite sugallja a nemzeti bíróságok elõtti magánérdekû jogérvényesítés lehetõségét. Erre példa a rendelet bevezetésének (7) bekezdése, mely kimondja, hogy a nemzeti bíróságoknak alapvetõ feladataik vannak a közösségi versenyszabályok alkalmazásában, azok ugyanis a magánszemélyek közötti jogviták eldöntése alkalmával a közösségi jog szerinti alanyi jogokat védik, például azzal, hogy kártérítést ítélnek meg a jogsértések sértettjeinek. A fenti bekezdés alapján „a nemzeti bíróságok szerepe kiegészíti a tagállamok versenyhatóságainak szerepét, ezért lehetõvé kell tenni számukra a Szerzõdés 81. és 82. cikkének teljes körû alkalmazását”. A magánérdekû jogérvényesítés további hallgatólagos támogatása fedezhetõ fel a rendelet 2. cikkében, amely az EKSz. 81. cikk (3) bekezdés feltételei teljesülésének bizonyítási terhét arra a félre terheli, aki az e bekezdés által biztosított kedvezményt igényli. A fentieken túl egyúttal a 15. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy az Európai Közösségek Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) saját kezdeményezésére írásbeli észrevételeket tehet a tagállamok bíróságainak az elõttük folyamatban lévõ ügyekben. A fentiek alapján tehát az EKSz. 81. és 82. cikkei közvetlenül alkalmazandók, mely alkalmazás többféleképpen valósulhat meg. Az EKSz. 81. cikkének (2) bekezdése megállapítja, hogy a 81. cikkben tiltott megállapodások vagy döntések semmisek. Az EKSz. szabályai abbahagyás iránti kereseteknél is használhatók. A versenyjog magánérdekû érvényesítésének legnagyobb elõnye azonban, hogy a bíróság a jogsértés megállapítása mellett kártérítést is megítélhet a sérelmet szenvedett fél javára az antitröszt szabályok megsértése miatt elszenvedett kár esetén. 12 A Tanács 1/2003/EK rendelete (2002. december 16.) a Szerzõdés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról (az Európai Közösségek Hivatalos Lapja, L 1., 1. o.; magyar nyelvû különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.).

A KÖZÖSSÉGI VERSENYJOG ÉS A SZUVERENITÁS

63

Az EKSz. 81. és 82. cikke nem tartalmaz rendelkezéseket a szerzõdésben részes, illetve harmadik feleknek a versenykorlátozó megállapodás vagy magatartás következtében elõálló veszteségeinek orvoslására. A szabályozás ilyetén hiányossága arra utal, hogy kártérítési igénnyel a hazai jogot felhasználó nemzeti bíróságoknál kell fellépni, jóllehet az Európai Közösségek Bíróságának (a továbbiakban: EB) joghatósága azt is jelenti, hogy közösségi alapon álló jogorvoslat igenis létezik. Tekintettel arra, hogy az EKSz.-bõl hiányoznak a versenykorlátozás következtében keletkezõ károk miatti kártérítési igényre vonatkozó konkrét rendelkezések, érdemes megvizsgálnunk, hogy mi az EB álláspontja a témával kapcsolatban. A kártérítésre vonatkozó ún. Francovich-ügyben13 fektette le az EB elõször tisztán az állami felelõsség megállapításának kereteit, mint egy az EKSz. rendszerének szerves részét alkotó elvet.14 A fenti egyesített ügyekben a nemzeti bíróságok azonos kérdéseket terjesztettek elõ az EB-hez elõzetes döntéshozatalra, melyek arra irányultak, hogy a hatályos közösségi jog értelmében egy tagállam köteles-e megtéríteni a 80/987 irányelv15 átültetésének elmulasztása miatt a magánszemélyeket ért károkat. A nemzeti bíróságok tehát így egy állam közösségi jog által elõírt kötelezettségeinek megsértésébõl származó károkért való felelõssége meglétének és terjedelmének kérdését vetették fel. Ezzel kapcsolatban az EB kinyilvánította, hogy „(…) az állandó ítélkezési gyakorlatból következõen a nemzeti bíróságok feladata, hogy hatáskörükön belül alkalmazzák a közösségi jog rendelkezéseit, biztosítsák e normák teljes körû hatályosulását, és védjék azokat a jogokat, amelyeket ezek a magánszemélyeknek biztosítanak”.16 Az EB kimondta egyben azt is, hogy „(…) a közösségi normák teljes körû hatályosulása válna kérdésessé, és az általuk biztosított jogok gyengülnének, ha a magánszemélyek nem juthatnának kártérítéshez abban az esetben, ha jogsérelem éri õket a közösségi jog egy tagállamnak felróható megsértése formájában”.17 Az EB ugyanakkor arra a megállapításra jutott, hogy „(…) a közösségi jogból adódik az az elv, mely szerint a tagállamok kötelesek megtéríteni a magánszemélyeknek okozott azon károkat, amelyek a közösségi jog nekik felróható megsértésébõl származnak”.18 Még a Francovich-ügyet megelõzõen is többször kimondta az EB, hogy a közvetlenül hatályos közösségi jogi elõírások magukkal hordozhatják a kártérítési jogosultság meglétét. Az Humblet-ügyben19 az EB a tagállam felelõsségét hangsúlyozta az 13 C-6/90. és C-9/90. sz. egyesített ügyek, Andrea Francovich és Danila Bonifaci és társai kontra Olasz Köztársaság [EBHT 1991., I-5357. o.]. 14 Ibid, 35. pont. 15 A Tanács 80/987/EGK irányelve (1980. október 20.) a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkavállalók védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítésérõl (az Európai Közösségek Hivatalos Lapja, L 283., 23–27. o.). 16 Lj. 13., 32. pont. 17 Lj. 13., 33. pont, érvelése folyamán az EB itt a hatékonyság alapelvéhez ragaszkodott annak érdekében, hogy megindokolja a kártérítéshez való jogot. 18 Lj. 13., 37. pont. 19 6/60. sz. Humblet kontra Belgium ügyben 1960. december 16-án hozott ítélet (EBHT 1960., 559, 569. o.).

64

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó Szerzõdés 86. cikke alapján20, a Russoügyben21 ugyanakkor arra a következtetésre jutott, hogy „amennyiben az adott kárt a közösségi jog megsértése révén okozták, akkor az állam felel a sértett féllel szemben a nemzeti jog rendelkezéseinek következményei miatt (…)”.22 A Francovich-ügy jelentõsége annyi, hogy a fenti két ügyben elindított folyamatot továbbvitte, explicitté téve az állami felelõsség megállapításának feltételeit, és egyben jelentõsen kiszélesítve azok alkalmazási lehetõségeit.23 Továbbra is maradtak azonban megválaszolatlan kérdések a felelõsség körét illetõen. Ennek következtében az EB elõtt újra napirenden volt az állami felelõsség kérdése a Brasserie du Pêcheur ügy24 kapcsán, ahol az EB még messzebb ment az állami felelõsség meglétének igazolásában. A Brasserie-ügy a közösségi jog két külön megsértésébõl adódott, egy Nagy-Britanniában, egy pedig Németországban. A NagyBritanniában bekövetkezett jogsértés az angol halászhajók új lajstromozási rendszerével, míg a németországi jogsértés a német söradóról szóló törvény sörtisztasági követelményeivel volt kapcsolatos. Mindkét ügyben a sértett felek az állammal szemben léptek fel kártérítési igénnyel. Mindkét nemzeti bíróság elsõ kérdése lényegében arra irányult, hogy az alapelv, amely szerint a tagállamok kötelesek megtéríteni a magánszemélyeknek okozott azon károkat, amelyek a közösségi jog nekik felróható megsértésébõl származnak, alkalmazható-e abban az esetben, ha a mulasztás a nemzeti jogalkotónak felróható. A Francovich-üggyel összhangban az EB egyrészrõl a közösségi normák teljes körû hatályosulására és az általuk biztosított jogok tényleges védelmére, másrészrõl az EKSz. 5. (jelenleg 10.) cikkében megfogalmazott, az államokat kötelezõ együttmûködési kötelezettségre (a fent hivatkozott Francovich és társai ítélet 31. és 36. pontjai) utalt ítéletének indokolásakor, mint a kártérítéshez való jog alapjaira. De a kártérítéshez való jogot tovább alátámasztva az EKSz. 215. cikkének második bekezdését hívta segítségül, mely az EK szerzõdésen kívüli felelõsségének esetében a tagállamok jogában közös általános elvekre utal. A fentiek alapján arra a következtetésre jutott, hogy „(…) a magánszemélyek közösségi jogból származó jogának védelme nem változhat aszerint, hogy a károkozásért közösségi vagy nemzeti hatóság a felelõs”.25 Ez a továbbiakban megalapozta azt, hogy az állami felelõsség inkább a tagállamok jogából, mint az EB sajátos értelmezésébõl fakadt.

20 Ibid, 6. pont. 21 60/75. sz. Carmine Antonio Russo kontra Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA) ügyben 1976. január 22-én hozott ítélet (EBHT 1976., 00045. o.). 22 Ibid, 9. pont. 23 Clifford A. Jones, Private Enforcement of Antitrust Law in the EU, UK and USA, Oxford University Press 1999., 72. o. 24 C-46/93. és C-48/93. sz. Brasserie du Pêcheur SA kontra Németország és The Queen kontra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és társai egyesített ügyekben 1996. március 5-én hozott ítélet (EBHT 1996., I-1029. o.). 25 Ibid, 42. pont.

A KÖZÖSSÉGI VERSENYJOG ÉS A SZUVERENITÁS

65

Az elõbbiek alapján azt valóban elfogadhatjuk, hogy az államszuverenitás természetes alanyaként felfogott állam korábbi – a klasszikus szemléleten alapuló – szerepe kérdéses lehet, mindez azonban nem kérdõjelezi meg a szuverenitás fogalmát magát. Az egyénszuverenitás hívei például azt képviselik, hogy minden erõ forrása azokból a társadalmi csoportokból ered, amelyeken az egységes hatalom felépül, és ezért szuverénnek nemcsak a nemzetközi, hanem az állami hatalom sem tekinthetõ. Ezt a nézõpontot képviseli a Magyar Köztársaság Alkotmánya is, ugyanis 2. §-ának (2) bekezdése kimondja, hogy a „Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselõi útján, valamint közvetlenül gyakorolja”. Emellett ide sorolhatjuk még a pluralizmus képviselõit is (pl. Harold J. Laski), akik szerint az állam csak primus inter pares a társadalom többi csoportjai között, csoportosult erõknek pluralisztikus elrendezõdése létezik, amelyek között az állam csak egy (esetleg nem is a legfõbb) a sok közül. Véleményem szerint a versenyjog magánérdekû jogérvényesítése, még ha az az államhatalom legfelsõ volta ellen is irányul, beleillik a fenti szemléletekbe. 3.2. Példák a több tagállamot lefedő megállapodásokra, visszaélésekre és fúziókra: a klasszikus szuverenitásfogalom államterületre történő korlátozásának megkérdőjelezése

A tagállamok közötti kereskedelem érintettsége mára olyan önálló kollíziós normává vált, amely a közösségi jog alkalmazhatóságának lehetõségét határozza meg. Amennyiben tehát egy ügy érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet, akkor a közösségi jogot alkalmazni kell. A „tagállamok közötti” kritérium ugyanakkor azt jelenti, hogy a fenti gazdasági tevékenységnek legalább két tagállamhoz kell kapcsolódnia. A több tagállami vállalkozás közötti – importot és exportot érintõ – megállapodások a természetüknél fogva képesek befolyásolni a tagállamok közötti kereskedelmet. Az ilyen megállapodások azokat az eseteket is felölelik, amelyek korlátozzák az importot vagy az exportot – ideértve az aktív és a passzív eladásokat, valamint a vásárlók fogyasztók részére történõ viszonteladásait – más tagállamokban. Erre a Volkswagen26 és a BASF Coatings27, míg a párhuzamos kereskedelmet megakadályozó horizontális megállapodásra az IAZ International ügy28 szolgál jó példaként. A horizontális megállapodások ugyanakkor megjelenhetnek olyan megállapodásként is, ahol több vállalkozás – közös vállalkozás formájában – együttmûködik egy bizonyos gazdasági tevékenység végzése során, mint például a gyártás és az ér26 T-62/98. sz. Volkswagen AG kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben 2000. július 6-án hozott ítélet (EBHT 2000., II-2707. o.). 27 T-175/95. sz. BASF Lacke + Farben AG kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben 1999. május 19-én hozott ítélet (EBHT 1999., II-1581. o.). 28 96/82. sz. NV IAZ International Belgium és társai kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben 1983. november 8-án hozott ítélet (EBHT 1983., 3369. o.).

66

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

tékesítés. Az egyszerre több tagállamban mûködõ közös vállalatok, vagy az olyan közös vállalatok, melyek termékeit az anyavállalatok több tagállamban értékesítik, általában természetüknél fogva alkalmasak arra, hogy befolyásolják a tagállamok közötti kereskedelmet. Erre példa a Compagnie Générale Maritime ügy29. Ami a vertikális megállapodásokat illeti, a szelektív forgalmazási megállapodások30 több tagállamban mûködõ hálózata szintén képes befolyásolni a kereskedelmet, hiszen az csupán a tagok között történik. Erre példa a VBVB- és VBBB-ügy.31 A több tagállamban alkalmazott kizáró visszaélésre – mely például egy erõfölényben lévõ vállalkozás által alkalmazott hûségkedvezmény révén jelentõsen képes befolyásolni a tagállamok közötti kereskedelem formáit – is bõven találunk példát a közösségi esetjogban (Commercial Solvents32, Hoffmann-La Roche33, RTE és ITP Magill34, Continental Can35 és az United Brands36 ügyek). Az EK 4064/89-es fúziós rendelete37 küszöbszámok alapján határozza meg, hogy mely koncentráció közösségi méretû, vagyis mely ügyek tartoznak a Bizottság hatáskörébe. A közösségi hatáskör kérdésével kapcsolatban a Bizottság feltett szándéka annak biztosítása, hogy az olyan ügyekben is eljárhasson, amelyek ugyan nem érik el a küszöbszámokat, mégis jelentõs a határon átnyúló hatásuk. Emellett természetesen a tagállamok hatáskörében marad az olyan ügyek vizsgálata, amelyek fõleg a nemzeti vagy a helyi piacra vannak hatással. Ennek fényében a 22. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy „egy vagy több tagállam felkérheti a Bizottságot bármely (…) összefonódás megvizsgálására, amely (…) nem közösségi léptékû, de hatással van a tagállamok közti kereskedelemre”.

29 T-86/95. sz. Compagnie générale maritime kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben 2002. február 28-án hozott ítélet (EBHT 2002., II-1011. o.). 30 A szelektív forgalmazási rendszer az a forgalmazási rendszer, amelyben a szállító vállalja, hogy a szerzõdés szerinti árukat vagy szolgáltatásokat, közvetlenül vagy közvetve, csak meghatározott követelmények alapján kiválasztott kereskedõknek értékesíti, és amelyben ezek a kereskedõk vállalják, hogy az ilyen árukat vagy szolgáltatásokat nem-szerzõdéses kereskedõknek nem értékesítik. 31 43/82. és 63/82. sz. Vereniging ter Bevordering van het Vlaamse Boekwezen, VBVB, és Vereniging ter Bevordering van de Belangen des Boekhandels, VBBB kontra Európai Közösségek Bizottsága egyesített ügyekben 1984. január 17-én hozott ítélet (EBHT 1984., 19. o.). 32 6/73. és 7/73. sz. Istituto Chemioterapico Italiano S.p.A. és Commercial Solvents Corporation kontra Európai Közösségek Bizottsága egyesített ügyekben 1974. március 6-án hozott ítélet (EBHT 1974., 223. o.). 33 85/76. sz. Hoffmann-La Roche & Co. AG kontra Európai Közösségek Bizottsága (EBHT 1979., 461. o.). 34 C-241/91. P. és C-242/91. P. sz. Radio Telefis Eireann (RTE) és Independent Television Publications Ltd (ITP) kontra Európai Közösségek Bizottsága egyesített ügyekben 1995. április 6-án hozott ítélet (EBHT 1995., I-743. o.). 35 6/72. sz. Europemballage Corporation és Continental Can Company Inc. kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben 1973. február 21-én hozott ítélete (EBHT 1973., 215. o.). 36 27/76. sz. United Brands Company és United Brands Continentaal BV kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben 1978. február 14-én hozott ítélete (EBHT 1978., 207. o.). 37 A Tanács 139/2004/EK rendelete (2004. január 20.) a vállalkozások közötti összefonódások ellenõrzésérõl (Az Európai Közösségek Hivatalos Lapja, L 24., 1. o.; magyar nyelvû különkiadás 8. fejezet, 3. kötet, 40. o.).

A KÖZÖSSÉGI VERSENYJOG ÉS A SZUVERENITÁS

67

3.3. Az Európai Közösségen kívüli államokat is érintő megállapodások

Jóllehet a közösségi versenyjog rendszerét kialakulásának idõszakában az európai piac egyesítésének céljából hozták létre38, az EB-nek a Wood Pulp döntés39 során sikerült kiterjesztenie az EK-n belüli szerepkörét EK-n kívüli hatótávolságra is. Az EB ebben az ügyben úgy vélekedett, hogy a közösségi versenyjog által alkalmazott tiltások alkalmazhatósága attól a helytõl függ, ahol erre a hatását tekintve káros cselekedetre vonatkozó megegyezést, döntést, vagy megállapodáson alapuló gyakorlatot véghezvitték, ugyanis a hatások elemzése lehetõséget adna a vállalatoknak arra, hogy kijátsszák azokat, és ezáltal kibújjanak a felelõsség alól.40 Következésképp az EB a „megvalósítás” kritériumának hangsúlyozásával a nemzetközi jogban elismert klasszikus territorialitás elvét41 tekintette joghatósága alapjának.42 3.4. Következtetések

A fentebb említett versenyjogi ügyek, illetve a közösségi fúziós szabályozás egyaránt szemléltetik, hogy az EU-n belül a versenyjogi szabályok alkalmazása egyre kevésbé korlátozódik csak egyetlen (tag)állam területére. Ennek következtében könnyedén elõállhat az a helyzet, hogy egy állam úgy kívánja megóvni a saját piacán mûködõ versenyt a külföldi vállalkozások összehangolt versenykorlátozó magatartásával szemben, hogy versenyszabályait külföldi vállalatokkal szemben is alkalmazza, és szankcionálja azok külföldön tett cselekményeit. A nemzeti versenyjogi szabályok külföldön, illetve külföldiekkel szemben történõ érvényesítése „területen kívüli” (extraterritoriális) joghatóságot feltételez. Az EK tagállamai feletti, illetve EK-n kívüli államokra is kiterjedõ extraterritoriális joghatósága azonban – még ha az a klasszikus területiség elvére is épül – már jellegébõl fakadóan sem egyeztethetõ össze a klasszikus szuverenitásfogalom államhatárok által meghatározott területén élõ személyek feletti abszolút fõhatalmával. Ennek oka, hogy az már nem egy adott állam területén megvalósuló jogsértést veszi alapul, hanem fõ eleme a „kereskedelem” fogalma, amely viszont már nem korlátozódik csupán az áruk és a szolgáltatások határon átnyúló hagyományos cseréjére. Ez egy sok38 David J. Gerber, The Transformation of European Community Competition Law? in Harvard Law Journal (1994), 98. o. 39 89/85., 104/85., 114/85., 116/85., 117/85. és 125-129/85. sz. A. Ahlström Osakeyhtiö és társai kontra Európai Közösségek Bizottsága egyesített ügyekben 1988. szeptember 27-én hozott ítélete (EBHT 1988., 5193. o.). 40 Ibid, 16. pont. 41 A territorialitás elve azt jelenti, hogy az állam a területén lévõ jogalanyokra, illetve azok cselekményeire vonatkozólag jogszabályokat alkothat, és ezeknek érvényt is szerezhet. A territorialitás elvén belül különbséget teszünk „objektív területiség” és „szubjektív területiség” között. Az „objektív területiség” joghatóságot ad egy országnak olyan cselekmények felett, amelyeket külföldön kezdtek el, de legalább részben az ország területén fejeztek be. A „szubjektív területiség” viszont olyan cselekményekkel szemben alapozza meg egy ország joghatóságát, melyeket az adott ország területén kezdtek el, de egy másik ország területén fejeztek be. 42 Lj. 39., 18. pont.

68

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

kal szélesebb kategória, amely lefed minden határon átnyúló gazdasági tevékenységet. Erre a Züchner-43, a Wouters-44, az Ambulanz a Glöckner-45, a Bagnasco-46, a Job Centre47 és a Höfner and Elser ügy 48 szolgál példaként a közösségi esetjogban.

4. A nemzetközi versenyjogi modellek és a klasszikus szuverenitás viszonya Úgy tûnik, hogy az egységes nemzetközi versenyjogi szabályozásra igen nagy igény van, mely szabályok hatáskörét, tartalmát, alkalmazását érintõ viták során számos véleményeltérés mutatkozott a felek között. Mindezek alapján néhány jogtudós egyenesen odáig merészkedett, hogy az ezzel kapcsolatos elõterjesztéseket két nagy csoportra osztotta, mégpedig a globális minimumot és a részletes anyagi jogi szabályokat elõnyben részesítõkre, valamint a pozitív udvariasság eszméjét, illetve az egyoldalú cselekvést elõtérbe helyezõ megoldásokra.49 Az elõbbire igen jó példa a WTO nemzetközi versenyjogi törvénytervezete50, mely többek között a nemzeti anyagi jogi szabályok alkalmazására épül a nemzetközi esetek megoldásaként, valamint arra, hogy nemzeti joguk szerinti elbírálást kell biztosítani az állampolgárok számára. Mindez akár nagyban harmonizálhatna a klasszikus szuverenitásmodell legradikálisabb ágát képviselõ – a területiség és a külsõ tényezõk helyi fennhatósági rendszer alóli kivonásának elvén alapuló, valamint az államokat különös területi egységként kezelõ – vesztfáliai szuverenitásértelmezéssel is, erre azonban rögtön rácáfol a tervezet utolsó alapelve, mely a korábbi – nemzeti elbánást elõtérbe helyezõ – négy alapelv korlátozását mondja ki a határon átívelõ, több országot magában foglaló szituációkban. A Gazdasági Együttmûködési és Fejlesztési Szervezet (Organisation for Economic Co-operation and Development, a továbbiakban: OECD) ettõl némileg elté43 172/80. sz. Gerhard Züchner kontra Bayerische Vereinsbank AG. ügyben 1981. július 14-én hozott ítélet (EBHT 1981., 2021. o.) 18. pontja. 44 C-309/99. sz. J. C. J. Wouters, J. W. Savelbergh és Price Waterhouse Belastingadviseurs BV kontra Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten ügyben 2002. február 19-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-1577. o.) 95. pontja. 45 C-475/9.9 sz. Firma Ambulanz Glöckner kontra Landkreis Südwestpfalz ügyben 2001. október 25én hozott ítélet (EBHT 2001., I-8089. o.) 49. pontja. 46 C-215/96. és 216/96. sz., Carlo Bagnasco és társai kontra Banca Popolare di Novara soc. coop. arl. (BNP) és Cassa di Risparmio di Genova e Imperia SpA (Carige) egyesített ügyekben 1999. január 21én hozott ítélet (EBHT 1999., I-135. o.) 51. pontja. 47 C-55/96. sz. Job Centre coop. arl. ügyben 1997. december 11-én hozott ítélet (EBHT 1997., I-7119. o.) 37. pontja. 48 C-41/90. sz. Klaus Höfner és Fritz Elser kontra Macrotron GmbH ügyben 1991. április 23-án hozott ítélet (EBHT 1991., I-1979. o.) 33. pontja. 49 Pierre E. J. Brooks „Competition and policy harmonisation in the Southern African region” címmel tartott elõadása a „European competition policy” címû szemináriumon 1998-ban. 50 Draft International Antitrust Code as a GATT-WTO Plurilateral Trade Agreement (Munich Code) 10 July, 1993. in Antitrust and Trade Regulation Report, 1628. o.

A KÖZÖSSÉGI VERSENYJOG ÉS A SZUVERENITÁS

69

rõ megközelítést támogat a nemzetközi kereskedelmet befolyásoló versenyellenes gyakorlatról szóló 1995-ös tanácsi ajánlásában51, melynek fõbb pontjai a következõk: l Jelentést tenni a másik országnak az adott versenyjogot sértõ ügyletet, cselekményt érintõ vizsgálatról vagy eljárásról, ha az esetleg befolyással lehetne annak jelentõs érdekeire. l Az egymásba kapcsolódó vizsgálatok esetében a koordináció megléte két vagy több ország között. l Érdemi válaszadás kötelezettsége a vizsgálatot végzõ állam részérõl az ügyben ugyancsak érintett országtól érkezõ segítségnyújtási kérelemre. Ez az ajánlás tehát az országok közötti eljárásjogi segítségnyújtás elõtérbe helyezésével az egymásrautaltságon alapuló szuverenitásmodellre épít, amely szerint az interdependencia által meghatározott rendszerben egy ország sem maradéktalanul független a másiktól. A harmadik lehetõséget Eleanor Fox professzor fogalmazza meg az 1998-as „International antitrust: against minimum rules, for cosmopolitan principles” címû tanulmányában52. Ebben azt javasolja, hogy a feleknek egy olyan multilaterális (világméretû vagy interregionális) többoldalú egyezményen kellene munkálkodniuk, mely – többek között – ugyancsak a nemzeti versenytörvények meglétére, az elsõsorban nemzeti szinten történõ végrehajtásra, valamint a végrehajtásban megvalósuló – országok közötti – együttmûködésre építene. Mindez megint csak az egymásrautaltságon alapuló szuverenitásmodellt juttathatja eszünkbe, ennek azonban valamennyire ellentmond a rendszer azon alapelve, mely szerint minden nemzetnek anyagi jogi joghatósága van olyan ügyletek vagy magatartások felett, amelyek közvetlen versenyellenes sérelemmel fenyegetik saját állampolgáraikat. Ez viszont a szuverenitás klasszikus fogalmának belsõ oldalát veszi elõ, miszerint az államhatalom legfelsõ volta abban fejezõdik ki, hogy alkotmányát és arra épülõ jogrendjét maga tartja fenn, valamint hogy fõhatalmat gyakorol a területén élõ személyek felett.

5. Következtetések Ami a szuverenitás fentebb részletezett értelmezéseit illeti, azok közül a vesztfáliai szuverenitás irányzata mindmáig létezik. Alapelvei – mint a területiség és a külsõ tényezõk kivonása a nemzeti fennhatóság alól – átvészelték a változásokat, jóllehet sokkal kisebb területre szorultak vissza. Jelentõsége például a migrációs politikában érhetõ még tetten, bár az EU e szférát érintõ közös politikája szinte teljes mértékben kiszorította, és ezáltal tárgytalanná tette a tagállamokban. Szerepe tehát egyre 51 Revised recommendation of the Council Concerning Cooperation between Member Countries on Anticompetitive Practices affecting International Trade, C(95)130/FINAL, Párizs, 1995. szeptember 21. 52 Eleanor Fox, International antitrust: against minimum rules, for cosmopolitan principles in 43 Antitrust Bulletin 5, 1998.

70

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

kétségesebbé válik, aminek fõ oka felfogásának hiányosságaiban és ódivatúságában, nehezen értelmezhetõségében keresendõ. Az új világrendben a nemzetközi jogi szuverenitás szerepe a szuverenitás tágabb fogalomkörén belül kiszélesedett, a fentebb említett okok és az egyre inkább elterjedõ versenyjogi extraterritoriális joghatóságok révén. Ezek alapja ugyanis az, hogy egy állam érvényesíteni kívánja személyi felségjogát külföldön levõ természetes és jogi személyei felett, különösen ellenõrizni kívánja – gazdasági vagy politikai érdekbõl – nemcsak állampolgárai és honos vállalkozásai gazdasági tevékenységét, hanem a külföldiek gazdasági tevékenységének belsõ hatásait is meg akarja elõzni.53 E területen kívüliségre épülõ jogszabályok esetében elkerülhetetlen az összeütközés más államok felségjogával, melynek feloldása érdekében szükség van a nemzetközi jogi szuverenitás alapját is képezõ nemzetközi jogalkotásra, nemzetközi szerzõdések megkötésére, melyek pontosítják a nemzetközi jog által tiltott vagy megengedett jogcímeket.54 Ezekkel a folyamatokkal szembenézve megkerülhetetlen az államszuverenitás témakörének újragondolása mind globális, mind regionális szinten. Mindez persze ugyanakkor – szemben az ezzel kapcsolatos tézisekkel55 – aligha jelentheti a fogalom elhamarkodott tagadását. Az államok szuverenitása ellen ható tényezõk (globalizáció, interdependencia, integráció) ellenére ugyanis a lényeg nem változott, s még kevésbé szûnt meg: az emberiség továbbra is államilag szervezett politikai közösségekre tagolódik, a nemzetközi közösség pedig elsõsorban az államok társadalmát jelenti.56 A hangsúlyokat azonban már másra kell helyezni, ugyanis mindezek ellenére kijelenthetjük, hogy az úgynevezett „teljes szuverenitás” a nemzetközi jog számára immáron jogilag irreleváns kategóriává vált.57 Ezek alapján osztom a relatív szuverenitáselméletek58 nézeteit, melyek szerint bár az állami szuverenitásfogalom kezdetben ugyan abszolút volt, azok az életviszonyok, amelyekben az abszolút szuverenitás elmélete kifejlõdött, megváltoztak, és így a szuverenitásnak ez a régi fogalma anakronisztikussá vált. Véleményem szerint a szuverenitást már nem területi-közigazgatási, hanem funkcionális értelemben felfogott szuverenitásként kell értelmezni, mely arra utal, 53 Bruhács János, Nemzetközi jog II. Különös rész, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 1999. 31. o. 54 Ibid, 31. o. 55 A „számûzés tézise” úgy próbálná ugyanis megoldani a „felmerült krízist” a szuverenitást illetõen, hogy azt egyszerûen megszüntetné, kiiktatná a fogalmak körébõl. A „meghatározhatatlanság tézis” képviselõi ennyire nem mennek messze, õk úgy érvelnek, hogy nem kellene ugyan számûzni, de mindemellett leszögezik, hogy azt a mai világban már egyszerûen lehetetlen definiálni. 56 Lj. 53., 21–22. o. 57 Dunay Pál, A nemzeti szuverenitás néhány aktuális nemzetközi jogi aspektusa in Galló, B. és Hüvely, I. (Szerk.): Európa Tanulmányok 1. Szuverenitás – nemzetállam – integráció, MTA Politikai Tudományok Intézete, 1995., 37. o. 58 A relatív szuverenitás éppúgy kifejezhetõ negatíve és pozitíve, mint az abszolút. Elõbbi értelemben a nemzetközi jogtól függõ szabadságot, utóbbi értelemben a nemzetközi jogtól függõ hatalmat jelent.

A KÖZÖSSÉGI VERSENYJOG ÉS A SZUVERENITÁS

71

hogy egy ország külpolitikai döntési autonómiája meghatározott funkcionális területeken – pénzügyek, migráció, gazdaság stb. – különbözõ mértékû.59 Emellett a klasszikus államcentrikus vesztfáliai rendszerrel szemben a multinacionális politikára kellene helyezni a hangsúlyt, amelyben egy állam nemzetközi kapcsolatait nemcsak egy másik állam kormánya, hanem a nem állami szereplõkkel való interakciók sora határozná meg.60 n

59 Kiss J. László, A szuverenitás újraelosztása in Galló, B. és Hüvely, I. (Szerk.): Európa Tanulmányok 1. Szuverenitás- nemzetállam- integráció, MTA Politikai Tudományok Intézete, 1995., 20. o. 60 Ibid, 20. o.

72

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

VOLLER-SZENCI ILDIKÓ

A 2000 és 2006 közötti strukturális kifizetések félidős értékelése A tanulmány célja, hogy bemutassa a strukturális alapok félidõs – 2000 és 2006 közötti – értékelési eljárásának eredményeit, valamint rávilágítson arra, hogy az európai arénában az uniós strukturális források elköltésében részt vevõ tagállamok, majd az azért végsõ soron felelõs Európai Bizottság és az azt ellenõrzõ Európai Számvevõszék megállapításait az Európai Parlament mint legfõbb költségvetési hatóság hogyan értékelte.

A strukturális alapokról szóló, a 2000 és 2006 közötti idõszakra érvényes általános rendelet1 kötelezõen elõírja, hogy a hétéves programozási idõszak felénél a tagállamok végrehajtó, azaz irányító hatóságainak (a továbbiakban: IH-nak) el kell készíteniük az operatív programok (a továbbiakban: OP-k) félidõs értékelését2, valamint a tagállamoknak (azaz kormányaiknak) egyrészt el kell készíteniük a „teljesítéshez kötött pénztartalékok” kifizetéséhez3 szükséges jelentést a programok teljesítményérõl4, másrészt pedig be kell mutatniuk, hogy az elõrehaladás és egyéb fejlemények tükrében szükséges-e az OP-prioritások frissítése. E két jelentést 2003 végéig kellett a tagállamoknak benyújtaniuk az Európai Unió Bizottságához, amelyek alapján a Bizottság 2004. március 31-ig a „teljesítéshez kötött tartalékokat”5 felszabadította és szétosztotta a tagállamok között azokra a programokra, amelyek sikereseknek bizonyultak. Az Európai Számvevõszék ezt az eljárási folyamatot ellenõrizte 1/2007. számú különjelentésében6, amely 2007. június 5-én jelent meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában. Ezek után az Európai Parlament Költségvetési Ellenõrzõ Bizottsága 2007. szeptemberi ülésén tárgyalta meg azt a különvéleményt, amely szerves részét képezi a 2006. évi mentesítési (zárszámadási) eljárásnak, amelynek a végén az Európai Parlament arról dönt, hogy felmenti-e az Európai Bizottságot pénzügyi felelõssége gyakorlása alól, azaz elfogadja-e a 2006-os esztendõ költségvetését. Mivel a félidõs értékelési folyamatra 2003 és 2005 között került sor, az új tagországoknak nem volt kötelezõ abban részt venniük. A legtöbbjük mégis elkészítette értékelését, eleget téve ezzel a Bizottság nem hivatalos ajánlásának. Az ezen ér1 1260/1999/EK rendelet a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezésekrõl; a legutóbb a 2003. évi csatlakozási okmánnyal módosított rendelet, HL L 236., 2003.9.23. 2 1260/1999/EK rendelet 42. cikke az idõközi értékelésrõl. 3 1260/1999/EK rendelet 44. cikke a teljesítési tartalék felosztásáról. 4 A jogszabály szerint ezt egy olyan indikátorrendszer alapján kell elkészítenie a tagállamnak, amelyet saját maga határoz meg, de a Bizottsággal való szoros konzultáció után. Az értékelésnek ki kell térnie a program hatékonyságára, gazdálkodására és pénzügyi megvalósulására. 5 Az operatív programokra elkülönített összeg 4%-ának megfelelõ összegrõl van itt szó. 6 2007/C 124/01.

A 2000 ÉS 2006 KÖZÖTTI STRUKTURÁLIS KIFIZETÉSEK FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSE

73

tékelési eljárásban való részvétel reményeink szerint nagy segítséggel fog szolgálni, amikor a 2000–2006-os programozási idõszak lezárásaként, 2009-ben nekünk is kötelezõ lesz részt venni az egész programot átfogó ex post bizottsági értékelésben 7.

Bevezető Az Európai Tanács berlini (1999. márciusi) ülésén úgy határozott, hogy a strukturális alapokból a 2000 és 2006 közötti idõszakra 195 milliárd eurót (2005-ös árakon 219 milliárd eurót) kell a tagállamok rendelkezésére bocsátani8. Az alapok forrásainak 90 százaléka az elmaradott régiók fejlõdését, a régiók strukturális nehézségeinek felszámolását és oktatási, képzési, munkavállalási helyzetének támogatását célozta. A Berlinben megállapított összeget egy összetett „programozási” eljárás segítségével mintegy 545, a strukturális alapokból társfinanszírozott programra osztották szét. Források és intézkedések (millió euró, 2005. évi árak) Strukturális alapok Kohéziós Alap Strukturális intézkedések összesen

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

30 019 2659

30 005 2715

30 849 2789

31 129 2839

35 395 5699

37 319 5209

37 875 5952

32 648

32 720

33 638

33 968

41 094

42 528

43 827

2004-es csatlakozásával Magyarország is teljes jogú kedvezményezettjévé vált a strukturális és kohéziós alapoknak. A korábbi relatíve kis büdzséjû elõcsatlakozási alapokból való részesedést felváltotta egy komolyabb méretû és a program végrehajtása szempontjából is nagyobb kihívást jelentõ alap kezelése. Köztudott, hogy a strukturális alapok szabályrendszere lényegesen egyszerûbb, mint az elõcsatlakozási alapoké volt, azonban a jóval nagyobb önállóság és emiatt a nagyobb felelõsség vállalása a tagországi végrehajtó intézményrendszerre hárult, ami viszont egy nehezen átlátható intézményrendszert eredményezett. 2004 és 2006 között az új tagországok 16 milliárd euróval gazdálkodhattak, amelybõl kb. 200 operatív programot tudtak megvalósítani.

A félidős értékelési folyamat A strukturális alapok 2000 és 2006 közötti programozásának formalizált és szerves részét képezte a félidõs értékelés elkészítése, amelyet a tagállamok irányító hatóságainak kellett lebonyolítaniuk szigorú határidõket betartva, valamint meghatározott tartalmi és minõségi követelményeknek eleget téve. Az értékelési folyamat során három eltérõ érdek ütközött egymással: az Európai Bizottságé, a tagországok kormányaié és a tagországok irányító hatóságaié. Míg az 7 1260/1999/EK rendelet 43. cikke az utóértékelésrõl. 8 Valamint további 18 milliárd eurót különítettek el a kohéziós projektekre.

74

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Európai Bizottság egy jó minõségû, helytálló, idõszerû és koherens jelentést akart látni, addig a nemzeti kormányokat az érdekelte, hogy a „teljesítéshez kötött tartalékok” teljes összegét le tudják hívni a legsikeresebb OP-k projektjeire, s végül a tagországok irányító hatóságai pedig igyekeztek a közbensõ értékelést végzõ független elemzõt kézben tartani, hogy az az általuk menedzselt végrehajtást a legjobb oldaláról mutassa be. A félidõs értékelési folyamatra 2003 és 2005 között került sor. Az operatív programok félidõs értékeléseket a 15 tagállam IH-i 2003. év végéig elkészítették a Bizottság 8. sz. munkadokumentumában9 megállapított iránymutatásai alapján. Ezzel egy idõben a tagállamok benyújtották az egyes OP-k teljesítésére vonatkozó jelentéseiket, amelyekre a „teljesítéshez kötött pénztartalékok” kifizetéséhez volt szükség. Ezek alapján az Európai Bizottság 2004-ben kiadta saját összefoglalóját10 a strukturális alapok félidõs értékelésérõl. Majd a Bizottság 2004 márciusában – az elkészített tagállami értékelésekre tekintettel és a tagállamok javaslatai alapján – szétosztotta a 4 százalékos teljesítéshez kötött nemzeti tartalékokat11. Mindezen értékelések és a tagállamokkal folytatott konzultációk alapján a Bizottság végül 2005 decemberében kiadta a strukturális alapokról szóló, véglegesnek tekinthetõ félidõs jelentését12. Ez a bizottsági jelentés újabb lendületet adott a strukturális alapok negyedik, azaz a 2007–2013-as generációjára vonatkozó új strukturális rendeletek kidolgozásának. A bizottsági félidõs értékelésben szereplõ megállapítások szinte egytõl egyig beépültek az új generációs programok végrehajtásába13.

Háttér: a strukturális alapok igazgatása és költségvetési jellege Az Európai Unióban a strukturális alapok kezelése a legjobb példa az ún. többszintû igazgatásra14, hiszen az 1260/1999/EK rendelet kifejezetten elõírja a tagállamok, a végrehajtással megbízott intézmények és az Európai Bizottság folyamatos egyeztetését. 9 2000–2006-os programozási idõszak: Módszertani munkadokumentumok – 8. sz. munkadokumentum: A strukturális alapok beavatkozásainak félidõs értékelése (2000.12.5.). 10 Félidõs értékelés az 1. és 2. célkitûzés térségeiben: Növekvõ értékelési kapacitás, Regionális Politikai Fõigazgatóság, Értékelési Osztály, REGIO C2 (2004.11.). 11 A teljesítéshez kötött tartalék és a félidõs értékelés az 1. és a 2. célkitûzés térségeiben (2004.7.27.). 12 Az elõrehaladás feltérképezése: A félidõs értékelések legfontosabb megállapításai, Európai Kohéziós Politika 2000–2006, DG REGIO, Értékelési Osztály (2007.2.), amely dokumentum a 2000–2006-os programozási idõszak: Módszertani Munkadokumentumok – 9. sz. munkadokumentumát követte (2005.). 13 HL L 210, 2006. július 11., A Tanács 1083/2006/EK rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezésérõl. 14 Sutcliffe, J. B. (2000) ’The 1999 reform of the structural fund regulations: multi-level governance or re-nationalization?’, Journal of European Public Policy 7 (2):290–309.

A 2000 ÉS 2006 KÖZÖTTI STRUKTURÁLIS KIFIZETÉSEK FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSE

75

A többszintû igazgatás15 (multilevel governance) egy plurális, decentralizált igazgatási rendszert takar, amelyben a végrehajtással megbízott intézmények a feladatuk elvégzése érdekében korlátozott jogokkal rendelkeznek. Az Európai Bizottság pedig tulajdonképpen csak kordinál, finanszíroz s végül pedig elszámoltat.16 A strukturális alapok ráadásul megosztott igazgatásúak (shared management), mivel a végrehajtási felelõsség és az elszámolási kötelezettség lánca a projekt végsõ kedvezményezettjével kezdõdik, a tagállamok különbözõ szintû közigazgatási szerveivel, esetenként magán vagy nonprofit közremûködõ szervezeteivel folytatódik, majd az Európai Bizottsággal zárul. Bár a Szerzõdés 274. cikke értelmében17 végsõ soron az Európai Bizottság felelõs a strukturális alapok mûködéséért és költségvetéséért, a központi kormányzatnak (vagy regionális kormányzatnak) is jelentõs szerepe van a regionális fejlesztéspolitika kialakításától egészen annak végrehajtásáig. Bár e tanulmánynak nem célja, hogy elemezze a tagállami szerepvállalást e megosztott igazgatási rendszerben, érdemes azt itt még megjegyezni, hogy napjainkban folyamatosan napirenden van a szerepvállaláshoz kötött és köthetõ valamilyen formájú (lehetõleg jogi) felelõsségvállalás kérdése a különbözõ európai, nemzeti és regionális szereplõk között18. A tagállamok maguk fizetik, társfinanszírozzák az érintett befektetési projektek költségeinek egy részét (adott százalékos arányban), ezért nemcsak a strukturális alapok menedzsmentje megosztott, hanem annak pénzügyi fedezete is. Továbbá fontos megemlíteni az addicionalitás elvét is, azaz a közösségi hozzájárulás csak kiegészíti a nemzeti finanszírozást, s nem fordítva – a rendelet ezt több helyen kihangsúlyozza19. 2000 és 2006 között 545, a strukturális alapokból támogatott programot és 1200, a Kohéziós Alapból támogatott projektet hagyott jóvá az Európai Bizottság. Az azt megelõzõ hét évben 1104 strukturális program és 920 kohéziós projekt futott. Hihetetlen nagy számok ezek, amihez ráadásul azt is hozzá kell tennünk, hogy többéves átfutású fejlesztésekrõl van itt szó, és a hétéves programozási ciklusok átfedik egymást. Így eddig általános tapasztalat volt, hogy a programok megvalósítása késve indult, és jócskán a záró év után is folytatódtak a kifizetések. A 2000-tõl bevezetett n+2 szabály 20 talán 15 A szakirodalom igen gazdag. A talán legújabb könyv, ami e témában most megjelent, a „Democratic Dilemmas of Multilevel Governance – Legitimacy, Representation and Accountability in the EU” címet viseli. A Palgrave könyvkiadó 2007-ben jelentette meg ezt a kötetet. Szerkesztõi: J. DeBardelebew és A. Hurrelmann. Érdemes tanulmányozni az Európai Bizottság „Governance” honlapját is: http://ec.europa.eu/governance/index_en.htm 16 Glatz, F. (2000) ’Az ezeréves magyar állam’, História 5–6: 56. 17 Valamint az 1605/2002/EK költségvetési rendelet 53. cikke értelmében. 18 Pl. COM(2004) 580 végleges. 19 1260/1999/EK rendelet 8. cikk (1) bekezdése és a 11. cikke szerint. 20 Az Európai Bizottság automatikusan visszavonja a kötelezettségvállalásoknak azt a részét, amelyre nem kapott elfogadható kifizetési kérelmet a kötelezettségvállalás évét követõ második év végéig. Ezzel az összeggel csökken az alapokból származó hozzájárulás. 2003 volt az elsõ év, amikor az n+2 szabály miatt elõször visszavonások történtek.

76

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

ennek a gyakorlatnak szab majd határt, és serkenti a tagállami felvevõképességet vagy abszorpciós kapacitást. Fontos megemlítenünk azt is, hogy az 1999-es reformmal teljesen megváltozott a programok pénzügyi igazgatása, felügyelete, értékelése és ellenõrzése. De ez történt 2006-ban is! Ebben az igen összetett, kissé bonyolult, többszintû igazgatási rendszerben szinte magától adódik, hogy a törvénytelen/jogosulatlan felhasználás és a szabálytalanságok száma jelentõs, valamint a források felhasználásának hatása, eredményessége, hatékonysága néha elmarad a kívánt szinttõl. Mindezek ellenére a strukturális alapokból megvalósult beruházások, fejlesztések az egyik, ha nem a legnagyobb sikere a közös uniónknak.

A félidős értékelés célja A strukturális alapokról szóló rendelet konkrétan kimondja, hogy minden végrehajtó hatóságnak, azaz IH-nak kötelezõ elkészítenie egy idõközi/félidõs értékelést. Így az IH-k elõvették az 1999–2000-ben, a programok véglegesítésével párhuzamosan készített ex ante jelentéseket, és azok alapján összehasonlították a támogatás kezdeti eredményeit a kitûzött célokkal, valamint felmérték a rendelkezésre álló pénzügyi források felhasználásának ütemét, s értékelték a felügyeleti (monitoring) és a végrehajtási rendszerek mûködését21. Az Európai Bizottság a beérkezett jelentéseket megvizsgálta – ún. minõségellenõrzést hajtott végre – és véleményt mondott a stratégiákról, az értékelések célirányosságáról és minõségérõl úgy, hogy ismerete csak „az elsõ eredmények elemzésére korlátozódott22”, melynek alapján elkészítette a támogatásról és a teljesítéshez kötött tartalékok elosztásáról szóló véleményét. A félidõs értékelés legfontosabb célja az volt, hogy megállapítást nyerjen: a programokban kitûzött fejlesztési stratégia – a tagállamok fizikai és emberi tõkéjébe való befektetés23 –, a megfogalmazott fejlesztési prioritások még mindig idõszerûek és koherensek-e, azok megvalósítása24 megfelelõ-e, mert ha nem, akkor lehetõség van a Közösségi Támogatási Keretterv vagy az OP-k módosítására, átdolgozására.25 A félidõs értékelésnek tehát nem az volt a célja, hogy teljeskörûen bemutassa a prog21 Az 1260/1999/EK tanácsi rendelet 42. cikke szerint. 22 A Bizottság válaszai, HL C 124, 2007.6.5., 14. oldal. 23 1/2007. sz. európai számvevõszéki különjelentés, 3. o. 24 A strukturális alapok legfõbb célja a gazdasági és szociális kohézió erõsítése, s ezen belül a fenntartható társadalmi, gazdasági és környezeti fejlesztési programok finanszírozása. Az alapokból különösen az innovációra, a kutatás-fejlesztésre, az információs technológiára, a tiszta és hatékony energiafelhasználásra, a környezetvédelemre, az egész életen át tartó tanulásra és a társadalmi integrációra lehetett támogatást szerezni. A 2000. évi lisszaboni Európai Tanács-ülés után 2000 és 2006 között a nagyobb fokú koncentráció, a decentralizáltabb vezetési struktúrák, a nagyobb hatékonyság és a szorosabb költségvetési ellenõrzés kapott kiemelt figyelmet az alapok végrehajtása során. 25 Az 1260/1999/EK tanácsi rendelet 14. cikkének (2) bekezdése.

A 2000 ÉS 2006 KÖZÖTTI STRUKTURÁLIS KIFIZETÉSEK FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSE

77

ram eredményét, annak (ki)hatását és hatékonyságát26, bár az értékelés általános rendelkezéseiben27 szó van a félidõs értékelésekkor elvégzendõ hatékonyság- és eredményességmérésrõl, a hatások megítélésérõl és a hatáselemzésrõl. A jogszabály végrehajtói egyöntetûen úgy vélekednek, hogy azokat valójában az utólagos értékelés során kell elkészíteni, ahol a hatékonyság mérése mellett megjelenik az eredményesség vizsgálata is28, ezért a bizottsági munkadokumentumban a teljesítménymutatók alkalmazását kérte, s nem az eredmény- vagy hatásmutatókét.

A félidős értékelés elkészítésének módszertana Mivel az 1260/1999/EK rendelet 42. cikke nem ad részletes iránymutatást az értékelés tartalmára és az abban követendõ módszertanra vonatkozóan, az Európai Bizottság több munkadokumentumot is készített, amelyek mint módszertani kézikönyvek segítettek a tagállamoknak elkészíteniük félidõs jelentéseiket. Hozzá kell azonban tennünk, hogy bár ezen útmutatások betartása nem volt kötelezõ, minden tagállam igen hasznosnak, érthetõnek és logikusnak találta azokat, és így mindegyikük alapjaiban követte a bizottsági segédanyagokban leírt ajánlásokat. A Bizottság tisztában volt azzal, hogy 2003. év végén még túl korai lett volna átfogó és megbízható eredményeket várni a programok teljesítményének mérésérõl, ezért az elejétõl fogva inkább egy tanulási gyakorlatnak fogta fel a félidõs értékelések elkészítését. A nemzeti stratégiák felülvizsgálata vagy elszámolásra kötelezése tehát háttérbe szorult29. A félidõs értékeléseket, sajnálatunkra, egyáltalán nem lehet összehasonlítani, mert nem egységesek; nem egy adott séma szerint kellett azokat elkészíteni. Ebbõl következik, hogy nincsen szabványosított, optimális megoldása annak, hogy miként kell 26 A 8. sz. bizottsági munkadokumentumban az áll, hogy a félidõs értékelés végsõ célja, hogy megállapítást nyerjen a különbözõ támogatási formák kezdeti eredménye, valamint bármilyen változtatás szükségessége esetén ajánlást tegyen annak végrehajtásáról, hogy a stratégiában lefektetett célkitûzés végsõ soron megvalósuljon. A munkadokumentum ezt a célt további pontokra osztotta. 1. Vajon a stratégia még mindig helytálló, vagy módosításra szorul? Vajon a támogatás e formája továbbra is a legmegfelelõbb eszköz-e a régiót vagy ágazatot sújtó problémák kezelésére? – Igazolja a támogatás helyességét; Tekintse át a stratégia koherenciáját és a tényleges fejlõdést; Mennyiségileg határozza meg a célokat és azt, hogy ezek mennyiben segítették elõ az ellenõrzést és az értékelést. 2. Vajon mennyire eredményesek és hatékonyak ezek a programok? – Mutassa be az elért eredményt; Elemezze a horizontális célkitûzések – különösen az esélyegyenlõségi és környezetvédelmi célok – integrálásának megvalósulását; A végrehajtási és ellenõrzési rendszerek alkalmasságát mutassa be. A hozzáadott érték, valamint az adott helyi politika elemzése további pontokként került be a munkadokumentum elõírásai közé. 27 Az 1260/1999/EK tanácsi rendelet 40. cikkében. 28 Az 1260/1999/EK tanácsi rendelet 43. cikkében szerepel. 29 A bizottsági interjúkból kiderül: az Európai Bizottság szerint a félidõs értékelések elkészítésének legnagyobb eredménye az volt, hogy azokban az országokban is, ahol a kapacitások nem voltak igazán kiépülve és az értékelési kultúra is kevésbé volt fejlett, létrejött egy ütõképes, megbízható elemzõi/értékelõi szakértõcsapat, amely a programozások során képes lesz jó minõségû értékeléseket készíteni, s ezáltal képes lesz a döntéshozatalt befolyásolni.

78

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

formailag megtervezni és elkészíteni egy félidõs értékelést. Bár jó lett volna egy egységes indikátorrendszeren alapuló módszertan, az összehasonlíthatósági kritérium valójában majd az ex post értékeléseknél lesz hihetetlenül fontos30.

A z E u r ó p a i B i z o t t s á g m e g á l l a p í t á s a i 31 A félidõs értékelések elkészítéséhez a tagállamok összességében egy a célnak megfelelõ, bár általában meglehetõsen bonyolult értékelési módszertant alkalmaztak32. Általánosságban megállapítható, hogy az értékelések elkészítése mindenhol hasonló akadályokba ütközött: a felügyeleti (monitoring) rendszerek33 még nem mûködtek (megfelelõen), és ebbõl kifolyólag adatok is igen korlátozott számban voltak felhasználhatók34. Bár egy széleskörûen meghatározott követelményrendszer állt a tagországok rendelkezésére, a Bizottságnak jelentõs erõfeszítésébe került egy mindenki által elfogadott, de csak az alapokban egységes módszertan kidolgozása. Ebbõl kifolyólag nyilvánvaló volt, hogy az indikátorok meghatározását és azok céljait többször átdolgozták35. 30 Az interjúk során az Európai Bizottság megjegyezte: a 2000–2006-os programok végrehajtását lezáró tagállami értékeléseket megpróbálja úgy elkészíteni, hogy azok alapján kimutathatóvá váljon, hogy a tagállamok egymáshoz képest végül is milyen eredményességgel és hatékonysággal költötték el az EUpénzeket. A Bizottság ezért kidolgozott egy egységes indikátorrendszert (ún. core indicators), amelyet a tagállamok is elfogadtak már. De mivel ezen említett rendszer használata nem kötelezõ a jelenlegi jogszabályok alapján, a Bizottság az új indikátorrendszer használatát egy tanulási folyamatnak (tapasztalatcserének) fogja fel, amely során lehetõség van a rendszer jobbítására, módosítására. Az egységes indikátorrendszer szükségessége elõször a 2000–2006-os félidõs értékelések elkészítésekor merült fel. Lásd Az új programozási idõszak 2007–2013: Módszertani munkadokumentumok – 2. sz. munkadokumentum: Indikatív iránymutatás az értékelési módszerekrõl elsõ és második függeléke (2006.08.). 31 Az Európai Bizottság a félidõs értékeléseket már a tervezeti szakaszban ellenõrizte. 2004 januárja és márciusa között 400 program elõzetes értékelését nézték át. A tervezet és a végleges jelentés közötti idõszakban a tagországok módosíthattak, javíthattak a jelentésükön. A Bizottság nagyon meg volt elégedve, hogy a végsõ formátumban leadott értékelésekben az általuk jelzett hibákat kijavították. 32 Irodai kutatás (desk research), elsõdleges kutatás, azaz napi irányítás ellenõrzése és makro-gazdaságtani modellezés (ezt csak a nagyobb, 1. célkitûzésbe tartozó projekteknél javasolta a Bizottság) volt a leggyakoribb. 33 A felügyeleti (monitoring) rendszerek jobbítása, tökéletesítése az egyik legfontosabb feladata mindazoknak, akik a strukturális alapokkal kapcsolatos teendõket ellátják és ellenõrzik; helyesen mûködõ felügyeleti (monitoring) rendszerek nélkül ugyanis nem lehet elszámolni, és elszámoltathatóvá sem válik az adott rendszer. 34 A félidõs értékelések, valamint a központi/regionális kormányzat által összeállított, „teljesítéshez kötött tartalékok” elosztásáról szóló javaslat úgy készült el, hogy a 2000–2006-os strukturális programok végrehajtása épp hogy elindult. 2003-ban a teljes keret mintegy 27 százaléka (kb. 60 milliárd euró) volt csak lekötve, de nem feltétlenül elköltve. Ez alatt az idõszak alatt az is nehezítette a tagországok helyzetét, hogy az elõzõ generációs programok kifutóban voltak. Azok befejezése, lezárása és értékelése tehát szintén ebben az idõben zajlott. 35 A félidõs értékelések elkészítésekor nem az volt a cél, hogy a kitûzött lisszaboni prioritásokat kiértékeljék, de voltak országok, amelyek beszámolójukban kitértek azokra, így a közlekedési, a K+Fberuházásokra, a vállalkozásokra, a társadalmi integrációra, a környezetvédelemre és a fenntartható fejlõdésre.

A 2000 ÉS 2006 KÖZÖTTI STRUKTURÁLIS KIFIZETÉSEK FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSE

79

A félidõs értékelések várva várt hatása korlátozott volt, mindazonáltal a „teljesítéshez kötött tartalékokat” kiutalták, és a fõleg az OP-kat érintõ tagállami kiigazításokat is elfogadták. Megállapítható, hogy az elõzõ ciklushoz (1994–1999) képest a tagállamok pénzfelszívó képessége számottevõen erõsödött az új n+2 szabály miatt, hiszen a tagállamok mindent megtettek a források ütemesebb lehívása érdekében. Az idõkényszer azonban azzal járt, hogy a tagországok a programmegvalósítás hatékonyságát elsõsorban a minél nagyobb pénzügyi abszorpcióként értelmezték, és nem a program által elért eredmények és a költségek hányadosaként [hatékonyság = költség per (kimenõ) teljesítmény]. Ebben a torzulásban a politika szereplõinek is jelentõsen részük volt. Továbbá az is megállapítást nyert, hogy miután a félidõs értékelés eredményeit az IH-k, a Felügyeleti (Monitoring) Bizottságok és más végrehajtó intézetek megkapták, az abban foglaltakra nem reagáltak; mindenki a pénzfelszívó/abszorpciós képességgel kapcsolatban aggódott. Végül pedig a Bizottság szerint alapjában véve jó hír, hogy érezhetõen fejlõdött a tagországok felügyeleti (monitoring) és ellenõrzési rendszere – bár a szabálytalanságok száma minden évben a strukturális alapoknál a legnagyobb –, így van arra remény, hogy a Bizottság a horizontális és a vertikális közösségi prioritásokat számba véve egy teljes körû, jó minõségû, ex post értékelést tud majd készíteni a megbízható adatok alapján.

A z E u r ó p a i S z á m v e v ő s z é k 36 m e g á l l a p í t á s a i 37 A Számvevõszék ellenõrzése három kérdésre kereste a választ: l a félidõs értékelések megfelelõ és hasznos értékelést adtak-e a strukturális alapok kiadásairól; l a „teljesítéshez kötött tartalékot” úgy osztották-e el, hogy azt az eredményes és jól irányított programok kapták; és l a félidõs értékelésnek köszönhetõen frissítették-e a tagállamok a prioritásaikat és javítottak-e a programok célkitûzésein. A Számvevõszék megállapította: az értékelési eljárás jó alkalmat adott arra, hogy a strukturális programok végrehajtásának félidõs állását ellenõrizze. Ugyanakkor hozzátette: a félidei értékelési folyamat adatbázisa nem volt elég ahhoz, hogy megbízható következtetéseket lehessen levonni. 36 Az Európai Számvevõszék 7/2003. és 10/2006. sz. különjelentéseibõl a következõ megállapításokat érdemes itt kiemelni: a 2000–2006-os programozási idõszakban 1. a költségvetési tartalékok elosztását a strukturális alapok finanszírozásának a maximálása határozta meg, s nem az eredményesség elérése vagy a fejlesztési stratégia helyes kialakításának igénye; 2. az elõzetes, ex ante értékeléseknek csekély hatása volt a programozásra. Az 1994–1999-es programozási idõszakkal kapcsolatosan az ex post értékelések számos hiányosságról árulkodtak, és ezeknek a bizottsági felügyelete és áttekintése is igen gyenge volt. 37 2007/C 124/01; 1/2007. sz. különjelentés a félidõs eljárások végrehajtásáról a strukturális alapok 2000–2006 keretében.

80

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Megállapítást nyert, hogy a strukturális alapok korábbi generációjához képest a végrehajtási rendszerek fejlõdtek (fõleg a pénzügyi abszorpció javult). Ugyanakkor jelentõs hiányosságokat tapasztalt a Számvevõszék a felügyeleti (monitoring) rendszerekben, sok esetben (ezért is) túl korai volt a programok eredményességét vagy hatását értékelni. A „teljesítéshez kötött tartalékokkal” kapcsolatban a Számvevõszék is megállapította, hogy azokat leginkább a kiadások maximalizálására használták, amelynek következménye az lett, hogy különösen a fizikai infrastruktúrákra költöttek a tagországok, és nem a lisszaboni vagy a göteborgi célkitûzésekre38. A félidõs értékelés számos, a strukturális alapokból finanszírozott programnál javuláshoz vezetett (például figyelembe vették a politikai prioritásokat vagy az uniós politikában bekövetkezett változásokat, illetve fejlesztették a teljesítménymutatókat). A Számvevõszék jogosan mutatott rá három olyan gócpontra, amelyek nemcsak a 2000 és 2006 közötti strukturális alapok végrehajtásánál jelenthetnek gondot, hanem a 2007–2013-as idõszakban is. E három feszültséget okozó tény: l a hatékony és gazdaságos kiadás (az ár–érték-arány) („value for money” elv) – az abszorpció maximálása; l az n+2 szabály által okozott feszültség a tagországot arra kényszeríti, hogy a jól megtervezett költekezés helyett a gyors pénzköltést helyezze elõtérbe; l a jó szándékú félidõs (idõközi) értékelés elkészítése – megfelelõ adatok hiánya.

A z é r t é k e l é s e k e t k é s z í t ő s z a k é r t ő k v é l e m é n y e 39 Mivel a félidõs értékelések elkészítését a tagországoknak ki kellett szervezniük, kb. 170 elemzõ (tanácsadó) cég vett részt azok elkészítésében. Ezért fontosnak találom, hogy a félidõs jelentésekkel kapcsolatban röviden összefoglaljam az értékeléseket végzõ szakértõk véleményét is: l az n+2-es szabály ahelyett, hogy a hatékony/eredményes kiutalást támogatta volna, a gyors költekezést helyezte elõtérbe; l gyenge volt a programok kiválasztása, az EU horizontális alapelveit nem építették be a programozásba, azaz a (környezeti) fenntarthatóságot, az esélyegyenlõség elveit nem tudták hatékonyan beépíteni a programokba és a projektekbe; l az értékeléseknek sokkal inkább egy adott (horizontális) politikára kellene koncentrálniuk, pl. a lisszaboni stratégiára, azaz a fenntartható gazdasági fejlõdésre, a munkahelyteremtésre stb.; l a „holtteher” esetek40 elõfordulása igen gyakori volt; l általánosságban gondot okozott az értékelések elkészítése a bonyolult elõírások miatt; 38 A strukturális alapok legfõbb céljáról lásd a 24. lábjegyzetet. 39 1260/1999/EK rendelet 42. cikk 2. bekezdése szerint „A közbensõ értékelést független elemzõ végzi.” 40 „Holtteherrõl” akkor beszélünk, amikor egy tevékenység vagy befektetés a közfinanszírozás hiányában is megvalósult volna.

A 2000 ÉS 2006 KÖZÖTTI STRUKTURÁLIS KIFIZETÉSEK FÉLIDŐS ÉRTÉKELÉSE l

81

azok az elemzõk, akik a makrogazdasági modellt használták, sokkal alacsonyabb hatásfokot mutattak ki a strukturális programoknál, mint az az ex ante jelentésekben szerepelt; a makro modellek megbízhatóságával kapcsolatban különben a Bizottságnak is voltak fenntartásai.

Negyedik generációs programok: a 2007–2013-as strukturális alapok Az Európai Bizottság az új, 1083/2006/EK rendelet41 megalkotásakor számos esetben figyelembe vette a félidõs értékelések során felfedezett hiányosságokat és problémákat, és megpróbált azokon változtatni. Az új hétéves idõszakban például a félidõs értékelésre vonatkozó korábbi általános (kötelezõ határidõs) elõírás helyébe a programok végrehajtásának értékelését és a külsõ környezet változásaira való reagálást célzó, szükségleten alapuló, folyamatos értékelés elkészítése lépett42. Ez a megközelítés a felügyelet (monitoring), az értékelés és a döntéshozatal közötti erõteljesebb szinergiát hangsúlyozza. A Bizottság bízik abban, hogy a most bevezetésre kerülõ „arányosság és a programozási folyamat ésszerûsítése” növelni fogja az értékelési intézkedések rugalmasságát, ami könnyebbé teszi az OP-k újraprogramozását43. A „teljesítéshez kötött tartalék” 2007-tõl opcionálissá vált. Ebbõl kifolyólag 27 tagállamból csak kettõ vállalkozott arra, hogy a „nemzeti teljesítéshez kötött tartalék” rendszert felvállalja. E két ország esetében a Bizottság 2011. június 30-ig fog dönteni a visszatartott 3 százalékos tartalék sorsáról. A jogszabály értelmében44 az ex ante, az idõközi és az ex post értékelések mellett 2008. június 30-tól életbe lép az OP-król szóló éves jelentések elkészítésének kötelezettsége (ami eddig is létezett, de az új ciklusban kiemelt jelentõséget kapott). A jelentéseket a tagállami végrehajtó hatóságoknak kell elkészíteniük. A Bizottság így folyamatosan tájékozódik a programok végrehajtásáról és ellenõrzi a jelentések minõségét is. A rendelet 92. cikke értelmében a Bizottságnak jogában áll majd felfüggeszteni az „idõközi kifizetéseket”, amennyiben szükség van arra, hogy pénzügyi megszorításokkal kényszerítse rá az adott tagországot a strukturális alapok célkitûzéseinek megfelelõ végrehajtására. Az n+2 szabály pedig – korlátozott idõre – a szegényebb tagállamok esetében n+3 szabállyá alakult át, ezzel próbálva enyhíteni a korábban a Bizottság és a Számvevõszék által jelzett abszorpciós maximálási kényszeren. 41 HL L 210, 2006. július 31., a 25. o.-tól. 42 Továbbra is el kell készíteni az ex ante, a félidõs és az ex post értékelést, de most az idõközi értékelésnél a jogszabály nem ír elõ konkrét határidõt. 43 A Bizottság mindig szerette volna elkerülni azon területek további finanszírozását, amelyek már amúgy is nehézségekkel küszködtek a meglévõ források elköltésében. „Inkább egy jókor és jól módosított program, mint egy elavulthoz való ragaszkodás!” – bizottsági alkalmazottak szerint. 44 1083/2006/EK rendelet 67. cikke.

82

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Konklúzió – Az Európai Parlament Költségvetési Ellenőrzési Szakbizottsága jelentéstevőjének észrevételei és ajánlásai A szakbizottság nevében a jelentéstevõ szakpolitikus sajnálatát fejezte ki amiatt, hogy a félidõs értékelési eredményeket nehezen lehetett összehasonlítani, mivel a tagállamok nem egy egységesített értékelési modellt követtek. Ezért kérte az Európai Bizottságot, hogy készítsen olyan mutatószám- vagy benchmarking rendszert, amely idõvel harmonizáltabb értékelési jelentések elkészítéséhez vezet. A szakbizottság szerint csak ez alapján lehet összehasonlító, holisztikus képet alkotó és hosszú távra is ajánlásokat megfogalmazó jelentéseket készíteni. A szakbizottság kihangsúlyozta, hogy bár az n+2 szabály az elõirányzatok nagyobb fokú felhasználásához vezetett (a pénzek nem ragadtak be, mint a korábbi ciklusban), az abszorpciós képesség önmagában is céllá vált, saját életet kezdett élni a programozáson belül. Mivel a szakbizottság jelentése már az új, 2007–2013-ra szóló rendelet megalkotása után született, a riport kitér az új jogszabályra is. A szakbizottság örömmel látja, hogy egy-két dolgot sikerült beépíteni az új rendeletbe, ami mindenképpen elõsegíti a strukturális alapok végrehajtását, azonban három pontra szeretné felhívni a Bizottság figyelmét: 1. Mivel pénzügyi tartalék- vagy biztosítéki rendszert nem építettek a jogszabályba, ráadásul a tagállam útközben (indokolt helyzetben akár többször is) átdolgozhatja, kiigazíthatja OP-ját, felmerül annak a lehetõsége, hogy a tagországok úgy hajtják végre a programokat és készítik el az értékeléseket, hogy tudják, azoknak nincsen nagyobb (pénzügyi) tétje; bár az Európai Bizottság szerint van elég eszköze, hogy ellenõrizze, kontroll alatt tartsa a tagországokat – kérdés, hogy alkalmazza-e azokat. 2. A regionális politika renacionalizálási folyamata meg fogja nehezíteni a Bizottság dolgát, amikor értékelnie kell a támogatás minõségét, hatékonyságát és konzisztenciáját, ezért azt javasolja a szakbizottság, hogy a Bizottság nagyobb erõkkel és nagyobb hangsúllyal vegyen részt a felügyeleti (monitoring) és értékelési rendszerekben. 3. Bár a Bizottság szerint mind az éves jelentéseknek, mind a közbensõ értékelésnek bizonyos minõségi szintet el kell érniük, az azzal való érvelés, hogy amennyiben a tagállamok nem követik a Bizottság tanácsait, beveti a Damoklesz kardjaként mûködõ közbensõ kifizetések felfüggesztését, kevés. Az eddigi gyakorlat alapján nagyon ritkán került erre sor. Végül pedig a szakbizottság rámutatott arra, hogy a Bizottságnak 2008–2009-re el kell készítenie a 2000–2006-os programozási ciklusról szóló végleges értékelését, amely csak akkor lesz valóban eredményes, ha annak megállapításait figyelembe tudják venni a program végrehajtói a 2007–2013-as negyedik generációs strukturális alapok végrehajtási idõszakában is. n Ezt a cikket Pálfi István emlékének ajánlom.

83 MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 ÁBEL CSABA

Az uniós elnökség szerepe, feladatai, mozgástere a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően A Lisszaboni Szerzõdést a tagállamok 2007. december 13-án írtak alá a lisszaboni Jeromos-kolostorban. A tervek szerint 2009. január 1-jén lép hatályba, ha addig mind a 27 tagállam ratifikálja, és intézményi reformjai jelentõsen befolyásolják majd az EU-elnökség szerepét és mozgásterét is.

Bevezetés Az Európai Unióról szóló szerzõdést (EUSz.) és az Európai Közösséget létrehozó szerzõdést (EKSz.) módosító Liszszaboni Szerzõdés (LSz.) az unió csaknem évtizedes intézményi reformfolyamatának végére kíván pontot tenni: egyfelõl hatékonyabb, átláthatóbb és demokratikusabb döntéshozatalt és egységesebb belsõ és külsõ uniós fellépést tesz lehetõvé, másfelõl hozzáigazítja az EU-t a jelenlegi kihívásokhoz. A szerzõdés tartalmilag nagyobb részt a 2004-ben aláírt, de hatályba nem lépett alkotmányszerzõdés rendelkezéseit veszi át más formában. Eddig tizenhárom tagállami parlament1, köztük elsõként a magyar Országgyûlés ratifikálta (még 2007. december 17-én), népszavazást egyedül Írországban terveznek róla (2008. június 12-én.). A dokumentum a hagyományos módosító szerzõdések logikáját követi, vagyis

cikkei az uniós alapszerzõdéseket módosítják. (Az EKSz.-t a Lisszaboni Szerzõdés – figyelembe véve, hogy az Európai Közösség beolvad az Európai Unióba – egyébként át is nevezi, új címe az Európai Unió mûködésérõl szóló szerzõdés [EUMSz.] lesz.) A Lisszaboni Szerzõdés intézményi reformjai számos ponton nagymértékben átalakítják majd az unió döntéshozatali rendszerét, és ez természetesen a soros elnökségre is kihatással lesz. A változások egy része konkrét, szervezeti, eljárási vagy hatásköri módosítás, mások inkább az intézményi egyensúly átalakulásával, a szereplõk közti kapcsolatokkal függnek össze, vagyis közvetetten érintik majd az elnökség mozgásterét. Emellett természetesen több olyan rendelkezés is akad, ahol az LSz. csak a kereteket határozza meg, azok pontos kitöltése a hatálybalépése után meghozandó részletszabályokra, vagy a tényleges gyakorlatra marad. Kifejezetten a magyar elnökség szempontjából két dolgot érdemes kiemelni. Egyrészt, amennyiben az új szerzõdés a tervezett idõpontban, 2009. január 1jén hatályba lép, úgy a spanyol–belga– magyar csoportos elnökség lesz az elsõ olyan trió, amelynek már a közös elnökségi periódus teljes idõszaka alatt az új

1 2008. május 19-ei állapot szerint. Sorrendben Magyarország, Szlovénia, Málta, Románia, Franciaország, Bulgária, Lengyelország, Szlovákia, Portugália, Ausztria, Dánia, Lettország és Litvánia. A ratifikáció folyamata ezenkívül megkezdõdött Belgiumban, Nagy-Britanniában és Németországban is.

84 rendelkezések szerint kell eljárnia, ennek megfelelõen komoly szerepe lesz az új környezet és szabályok gyakorlati kialakításában, illetve alkalmazásában. Ennek során pedig immár a 2009 nyarán és õszén megválasztott új összetételû Európai Parlamenttel (EP) és Európai Bizottsággal kell együttmûködnie. Az Európai Tükör magyar EU-elnökségi rovatában már többször szó esett elõbb az alkotmányszerzõdés, utóbb pedig a Lisszaboni Szerzõdés elnökségi felkészülésre gyakorolt hatásairól. Az eddigi, különféle részterületeket (az elnökség és a Tanács Fõtitkárságának együttmûködése; az unió külsõ képviselete stb.) vizsgáló elemzésektõl eltérõen a mostani áttekintés megkísérli átfogóan bemutatni az új szerzõdésnek az elnökség intézményét és szerepét érintõ rendelkezéseit (illetve ezek hatását a soros elnökségre). A témára annak jellege és jelentõsége miatt a felkészülés során még indokolt lesz visszatérni, és idõrõl idõre felvázolni a mindezeket végrehajtó másodlagos jogalkotás alakulását, valamint a magyart megelõzõ soros elnökségek által az új intézmények mûködtetésében kialakított gyakorlati megoldásokat.

Az intézményi egyensúly módosulása A közvetett hatások közül az egyik legfontosabb az intézmények közti együttmûködés és egyensúly átalakulása. Az elnökség a szokásos szóhasználat ellenére valójában nem az Európai Unió, hanem az Európai Unió Tanácsának elnöksége, ezért mozgásterét nagyban befolyásolja magának a Tanácsnak a helyzete a többi intézményhez képest. A Lisszaboni Szerzõdéssel számottevõen megnövekszik az

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Európai Parlament szerepe az uniós döntéshozatalban, emellett új szereplõk is megjelennek az Európai Tanács állandó elnöke, illetõleg az unió külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõje személyében. Mindezek a potenciális hangsúlyeltolódások összességében oda vezethetnek, hogy az elnökség szerepe erõteljesebbé válik a mindennapi szakpolitikai döntéshozatal során, viszont az unió egészének átfogó stratégiai-politikai irányítását immár több szereplõvel kell megosztania. Másként fogalmazva: a soros elnökség egyre inkább ténylegesen is a Tanács, nem pedig az unió elnökségévé válik, hiszen az EU egészének irányítását már lényegesen több szereplõ együttmûködése fogja meghatározni. Ettõl persze az elnökség szerepe nem lesz kevésbé fontos, viszont az új körülmények új technikákat, szerepfelfogást, valamint az eddigieknél intenzívebb egyeztetési-együttmûködési mechanizmusokat is megkívánnak.

Az Európai Tanács működése A jelenlegi szerzõdések szerint az Európai Tanács (EiT) évente legalább kétszer ül össze a Tanács elnökségét betöltõ tagállam állam-, illetve kormányfõjének elnökletével (EUSz. 4. cikk). Mivel a Tanács elnökségét az EKSz. 203. cikke szerint a tagállamok hathónapos rotációban töltik be, az EiT élén jelenleg szintén hathavonta változik az elnökség. A Lisszaboni Szerzõdéssel bevezetett szabályok szerint az Európai Tanács minõsített többséggel, két és fél éves idõtartamra választja meg (immár állandó) elnökét; az elnök megbízatása egy alkalommal megújítható. (Az Európai Tanács

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

elnöke semmilyen nemzeti tisztséget nem tölthet be.) Az EiT elnökének feladata az EiT üléseinek vezetése, a konszenzus és a kohézió erõsítése, valamint a Bizottsággal és az Általános Ügyek Tanácsával együttmûködve az Európai Tanács munkájának elõkészítése. Ezenkívül az egyes ülések után jelentést nyújt be az EP-nek (EUSz. új 9B cikk). Az EiT-elnök feladata lesz mindemellett – „saját szintjén és e minõségében”, a fõképviselõ hatáskörének sérelme nélkül – az unió külsõ képviselete is a kül- és biztonságpolitikához tartozó ügyekben. Mindez lényegében lefedi azt a szerepkört, amelyet jelenleg a Tanács soros elnöki feladatait ellátó tagország tölt be az Európai Tanács kapcsán. Az LSz. által felvázolt modellben tehát a soros elnökség befolyása az EiT mûködésére immár áttételesen érvényesül, az elnökségi programon és az Általános Ügyek Tanácsában (és a Coreperen) zajló elõkészítésen keresztül. Ugyanakkor a miniszteri formációkban – a Külügyek Tanácsát kivéve – továbbra is õ irányít, ezek pedig alapvetõen meghatározzák a témákat az EiT ülésére. Eszerint tehát a soros elnökségnek nem feltétlenül kisebb, hanem inkább másfajta szerepe lesz. Nem egyszerûsíti a képet az sem, hogy a szerzõdés szövege lényegében egyszerre helyezi az EiT elõkészítését a soros elnökség vezette Általános Ügyek Tanácsa (EUSz. új 9C cikk) és az EiT-elnök kezébe (EUSz. új 9B cikk). A pontos keretek kialakítása a részletszabályokra marad, az új rendszer mindenesetre mindegyik fél részérõl szoros együttmûködést kíván a soros elnökséget adó tagország (valamint annak állam- és/vagy kormányfõje), illetve az EiT elnöke között. A másik jelentõs nyitott kérdés a soros elnökség miniszterelnökének (vagy

85 adott esetben államfõjének) jövõbeni szerepe. Míg kormányának tagjai továbbra is vezetik a miniszteri szintû tanácsüléseket, a miniszterelnök elveszíti eddigi szerepének egy részét, hiszen az Európai Tanács üléseinek vezetését az EiT állandó elnöke veszi át. Bár valószínû, hogy a félév elején és végén a soros miniszterelnök továbbra is megjelenik majd az EP plenáris ülésén az elnökségi program ismertetésére, de az Európai Tanács üléseirõl szóló parlamenti beszámoló például már az EiT elnökének lesz a feladata. Emellett legalább ennyire lényeges szempont az is, hogy a tanácsi formációkban folyó munka készíti elõ az Európai Tanács döntéseit, ami elengedhetetlenné teszi a megfelelõ koordinációt a soros elnökség és az EiT között. Mindezzel együtt is, a szerzõdés konkrét rendelkezésein túl az új rendszerben is biztosan meg kell találni a soros elnökségek miniszterelnökeinek megfelelõ súlyú és jellegû szerepét. Mivel az LSz. szerint az EiT munkájának kereteit külön (jelenleg még nem létezõ) eljárási szabályzatban kell kijelölni, a soros elnökség, annak állam- vagy kormányfõje és az EiT elnökének viszonyát, vagyis az Európai Tanács elõkészítésében és ülésein játszott szerepét az eljárási szabályzat tárgyalásai során kell majd pontosan meghatározni.

A 18 hónapos elnökségi „trió” jelenlegi és új szabályai A csoportos elnökség elõször az alkotmányszerzõdésben jelent meg, bár korábban is voltak már törekvések a félévente váltakozó soros elnökség mellett a tanácsi munka folyamatosságának javítására. A Tanács azonban (nem várva be

86 az alkotmányszerzõdés elakadt ratifikációs folyamatának végeredményét) 2006. szeptember 15-én beillesztette a módosított eljárási szabályzatába a 18 hónapos elnökségi programra vonatkozó szabályok jó részét. A módosítások fenntartották ugyan a hathavonta váltakozó soros elnökség intézményét, ugyanakkor a Tanács hármas csoportokat, ún. elnökségi triókat alakított ki. 18 havonta a három soros elnökség (a Bizottsággal szoros együttmûködésben és a megfelelõ konzultációkat követõen) elkészíti az adott idõszakban folytatandó tanácsi tevékenységek közös, másfél éves programtervezetét, amelyet együttesen nyújtanak be jóváhagyásra az Általános Ügyek és Külügyek Tanácsa elé; a három tagország egyebekben is segíti egymást az elnökségi feladatok ellátásában. Az elsõ elnökségi trió, amely az új rendszer szerint dolgozik, a 2007–2008-as német–portugál–szlovén csoportos elnökség, õket 2008–2009-ben a francia– cseh–svéd, majd a 2010–2011-es spanyol–belga–magyar trió követi. Az elnökség rotációjáról szóló hatályos szabályokat az LSz. gyakorlatilag változatlanul hagyja, egyúttal pedig megerõsíti a csoportos elnökség intézményét is. Fennmarad tehát a hathavonta változó soros (tagállami) elnökség és a 18 hónapos program alapján együttmûködõ elnökségi triók intézménye is. (Ellentétben tehát az idõnként felbukkanó értelmezésekkel, sem maga a soros elnökség intézménye, sem a hathavi rotáció nem szûnik meg.) Fontos ugyanakkor, hogy a jelenlegi helyzettel ellentétben a soros elnökség idõtartamát és részletszabályait nem a szerzõdések törzsszövege tartalmazza majd – az EUSz. új 9C cikk (9) bekezdése a soros elnökségrõl csak annyit mond,

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

hogy „a Tanács különbözõ formációinak elnökségét, a Külügyek Tanácsának kivételével, a Tanácsban részt vevõ tagállami képviselõk látják el … egy egyenjogúságon alapuló rotációs rendszer szerint” –, hanem az errõl szóló határozatot az Európai Tanács minõsített többséggel hozza majd meg. (Mindez azt is jelenti, hogy az elnökség idõtartamának és feltételeinek esetleges megváltoztatásához a továbbiakban már csak az Európai Tanács határozatának módosítása szükséges.) A csoportos elnökséget szabályozó 9. nyilatkozatban mindemellett egy további (potenciális) változás is rejlik. A szöveg szerint, bár az elnökségi csoport tagjai továbbra is egymást félévente váltva látják el az elnökségi feladatokat, az adott csoportban szereplõ három tagország egymás között más szabályokat is megállapíthat (például elképzelhetõ, hogy egyes munkacsoportokat másfél éven át elnököl az adott tagállam – a 9. nyilatkozat szövege mindössze egy megszorító szabályt tartalmaz: az Állandó Képviselõk Bizottságát, a Corepert, az Általános Ügyek Tanácsa elnökségét ellátó tagállamnak kell elnökölnie). Mindenképpen figyelemre méltó azonban, hogy a szöveg szerint a tanácsi munkacsoportokat az adott tanácsi formációt elnöklõ csoport egy tagja (bármely tagja!) vezeti, vagyis nem feltétlenül ugyanannak a tagállamnak a tisztségviselõje, aki magát a tanácsülést! Megjegyzendõ ugyanakkor, hogy ezek inkább elvi lehetõségek, egyes praktikus eseteket leszámítva az elsõ idõszakban nem valószínû, hogy a trió tagjai ténylegesen is kihasználnák ezt a lehetõséget. Már csak azért sem, mert a tanácsi munkacsoportokban folyó vita a miniszteri szintû viták és döntések elõkészítését is jelenti, ahol a tagállamok minden bizonnyal megtartják a tagálla-

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

mon belüli struktúrát. Ennek a praktikus megfontolások mellett politikai indoka is lehet.

A tanácsülések munkájának irányítása A tanácsülések vezetése tekintetében a szabályok változása elsõsorban az unió külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõjével összefüggésben jelentkezik. Az egyes tanácsi formációk, valamint a Coreper és a különbözõ elõkészítõ szervek elnöklése a továbbiakban is a soros elnökséget adó ország feladata marad. A Külügyek Tanácsát azonban a jövõben a fõképviselõ fogja vezetni, és az õ képviselõje elnököli majd az azt elõkészítõ Politikai és Biztonsági Bizottságot (PSC) is. (Itt nyitott kérdésként jelenik meg a Külügyek Tanácsát elõkészítõ munkacsoportok vezetése.) Szintén fontos változás, hogy az Általános Ügyek és Külügyek Tanácsának (ÁKÜT) szétválasztásával létrejön az önálló Általános Ügyek Tanácsa (ÁÜT). Az ÁÜT ugyan ma is létezik, mint az ÁKÜT egyik része. Az LSz. azonban önállóvá teszi és megerõsíti a szerepét, különösen az Európai Tanács elõkészítése kapcsán, valamint leszögezi, hogy a Tanács különbözõ formációiban folyó munka összhangjáról az ÁÜT gondoskodik. Az ÁÜT szerepe várhatóan azért is jelentõsebbé válik, mert az EiT elnöke és az ÁÜT-öt vezetõ soros elnökség (valamint általában a tagállamok) közötti együttmûködés egyik fontos intézményesített formájává válhat. Ugyancsak felmerülhet, hogy az ÁÜT vigye tovább vagy vegye át olyan horizontális dossziék koordinálását is (pl. pénzügyi perspektíva, bõvítés, fenntart-

87 ható fejlõdés, lisszaboni stratégia, energiapolitika, bevándorlás), amelyek több, adott esetben ellenérdekelt tanácsi formációt is érintenek. Ez egyébként hatással lehet a tagállamok európai ügyekkel foglalkozó minisztériumainak szerepére is, egyfajta adaptációs folyamatot indítva el a tagországokban, valamint befolyásolhatja a Coreper II. jelenlegi koordináló szerepkörét is. Emellett érdemes arra a kérdésre is kitérni, hogy az LSz. ugyan ismeri az Európai Tanács elnökének fogalmát, de a „Tanács elnökének” fogalmát ebben a formában nem intézményesíti, bár egyes esetekben hivatkozik rá. Ez a LSz.-ben több ponton is felmerül, és adott esetben okozhat értelmezési nehézségeket. Az LSz. mindezeken túl külön rendelkezéseket tartalmaz a Tanács munkájának átláthatóságáról, amelyek szerint a jogalkotási aktusokról folyó tanácskozások és szavazások a Tanácsban nyilvánosak. A reformok azonban már csak a Tanács 2006-ban elfogadott eljárási szabályzatával bevezetett új rendelkezéseket emelik majd az elsõdleges jog szintjére, hiszen az eljárási szabályzat az átláthatóság érdekében már most nyilvánossá tette e keretek között a Tanács – jogalkotással foglalkozó – üléseit. (Természetesen mindez egyelõre a jelenleg hatályos fogalomhasználat és eljárások figyelembevételével történt, így a szerzõdés hatálybalépésekor ezeket a rendelkezéseket is hozzá kell igazítani az új szabályokhoz.) Nem az LSz. reformjaihoz kapcsolódó, de szintén a tanácsülések vezetését érintõ lényeges kérdés, hogyan válaszol a gyakorlat az unió taglétszámának néhány éven belül lezajlott megduplázódására. Néhány esetben (a tour de table visszaszorulása, az üléseken egyes tagál-

88 lami csoportok nevében felszólaló tanácstagok rendszerének támogatása a Tanács 2006-ban módosított eljárási szabályzatában) már látszanak a módosulások irányai, ám további gyakorlati változások is valószínûsíthetõk. Mindezek pedig alapvetõen befolyásolhatják az elnökség mozgásterét, a szükséges és lehetséges technikákat és az alkalmazható módszereket – figyelembe véve persze azt is, hogy sok esetben éppen a szerzõdés hatálybalépését követõ elsõ elnökségek feladata lesz majd ezeknek a gyakorlati kereteknek a kialakítása.

Az elnökségi programok és az új intézmények viszonya Az LSz. reformjai nyomán további kérdések is felmerülnek, amelyekre a gyakorlatnak kell majd választ adnia. A 18 hónapos trió-elnökségi program (valamint, ha az adott tagállam ilyet is készít, a hathónapos soros elnökségi program) kialakításakor az eddigieknél jóval szélesebb körû egyeztetéseket kell folytatni az egyes szereplõkkel. Míg ma a soros elnökségnek lényegében csak a Bizottsággal (és persze a Tanács Fõtitkárságával) kell együttmûködnie, addig a jövõben figyelembe kell majd venni az Európai Tanács elnökének szerepét is, akinek ugyan programja nem, de tervei és elképzelései biztosan lesznek az EiT témáiról, napirendjérõl, az EU általános irányvonalairól. A Külügyek Tanácsát érintõ kérdésekben az elnökségnek ennél is szorosabban együtt kell majd mûködnie a külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõvel, ezenkívül továbbra is figyelembe kell vennie a Bizottság ötéves stratégiai és éves jogalkotási programját, emellett pedig az

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

együttdöntési eljárás kiszélesedésével fokozottan hangsúlyossá válik az Európai Parlament adott félévi menetrendje is. Tisztázni kell a Lisszaboni Szerzõdéshez csatolt 9. nyilatkozatban említett koordinatív program mibenlétét is, e szerint ugyanis „az Általános Ügyek Tanácsa a Bizottsággal együttmûködve többéves program keretében gondoskodik a Tanács különbözõ formációiban folyó munka összhangjáról és folyamatosságáról”. Mindez pedig azt eredményezheti, hogy a féléves elnökség szakmai-szakpolitikai programja tekintetében (jogalkotási feladatok, tanácsülések ütemezése stb.) formálisan is jóval szûkebb mozgástér marad az adott tagországnak saját programja meghatározására, hiszen csak az egyéb (jogalkotási) programok (Bizottság, EP, ÁÜT, 18 hónapos prioritások) keretei között tervezhet. Mindez – ismételten – intenzív és sokrétû egyeztetést és együttmûködést kíván meg az egyes intézmények és szereplõk részérõl, egyszerre jelentve lehetõségeket és kihívást is a soros elnökség számára.

Elnökségi feladatok a közös kül- és biztonságpolitika tekintetében Az LSz. talán a külkapcsolatok, s azon belül is a közös kül- és biztonságpolitika terén hozza a legnagyobb változást az elnökség eddigi szerepkörében. Az elnökségnek a hatályos szerzõdéses rendelkezés szerint általános képviseleti feladata van a kül- és biztonságpolitika tekintetében (EUSz. 18. cikk (1)–(3) bekezdés; EUSz. 21. cikk). (A külkapcsolatok más területein a Bizottság jogosult a képviseletre.) Az LSz. ezt a rendszert a közös kül- és biztonságpolitikát illetõen teljes

89

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

mértékben megváltoztatja: elsõsorban létrehozza az unió külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõjének posztját, aki egyszerre tölti be a Tanács külügyi fõképviselõjének, a Bizottság egyik alelnökének és a Külügyi Tanács elnökének szerepét. (EUSz. új 9E cikk.) Ezzel párhuzamosan sor kerül az ÁKÜT szétválasztására is, aminek értelmében a Külügyek Tanácsát (amely az Európai Tanács által meghatározott stratégiai iránymutatások alapján kialakítja az unió külsõ tevékenységét és gondoskodik tevékenységeinek összhangjáról) már a fõképviselõ fogja vezetni. Az LSz. az unió külsõ képviselete tekintetében is az EiT elnökének, az unió külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõjének, valamint az újonnan felálló uniós küldöttségeknek ad önálló feladatokat (EUSz. új 9B cikk (6) bekezdés, valamint 9E cikke), míg a soros elnökségre az LSz. kifejezett szerepet nem telepít.2 Az uniós külpolitika irányvonalát ebben a rendszerben már elsõsorban az Európai Tanács, az Európai Tanács állandó elnöke, valamint a Külügyi Tanácsot elnökölõ fõképviselõ fogja meghatározni. Az unió külsõ képviseletének területén pedig várhatóan részben a fõképviselõ, részben az EiT elnöke veszi át a soros elnökséget adó tagország állam- és kormányfõjének szerepét. Az alsóbb szintû szakmai koordináció vélhetõen a fõképviselõ segítésére létrehozandó európai külügyi szolgálathoz kerül. Ez az intézményrendszer összességében gyakorlatilag lefedi azt a szerepkört, amelyet jelenleg az uniós külpolitika területén a kül-

képviseleti rendszer útján a soros elnökség betölt. Mindazonáltal valószínû, hogy az EiT elnökének, a fõképviselõnek és (a féléves uniós menetrendet adó) soros elnökségnek ezen a téren szorosan együtt kell mûködnie. Azt is fontos figyelembe venni, hogy még ha a Lisszaboni Szerzõdés a tervek szerint, 2009. január 1-jén hatályba is lép, az új intézményi keretek tényleges felállítására, mûködésük megkezdésére csak egy átmeneti idõszak után kerül majd sor (bizonyos javaslatok beterjesztésével – ide tartozik például az európai külügyi szolgálatról szóló határozat is – ugyanis formálisan eleve meg kell várni a szerzõdés hatálybalépését). Mindez különösen éppen a külkapcsolatok, azon belül is a kül- és biztonságpolitika területén válik jelentõssé, ahol például az európai külügyi szolgálat vagy az unió küldöttségeinek létrehozása a többi területhez képest várhatóan hosszabb átmeneti idõvel lesz csak lehetséges. Vagyis könnyen elképzelhetõ, hogy ezeken a területeken még a 2011-es magyar elnökség idején sem a Lisszaboni Szerzõdés keretei között, hanem egy átmeneti intézményi környezetben mûködik majd a döntéshozatal.

A döntéshozatali eljárások módosulásának hatása A konkrét intézményi szabályokon túl az uniós döntéshozatali szabályokban bekövetkezõ módosítások is befolyásolhatják (közvetetten) az elnökség szerepkörét.

2 A kül- és biztonságpolitikai tekintetében várható változásokra az Európai Tükör elnökségi sorozatának egyik korábbi cikke részletesen kitért (Deák László: A Lisszaboni Szerzõdés és az unió külsõ képviselete: gyakorlati dilemmák In: Európai Tükör 2008/4, 110–115. o.), így annak további ismertetésétõl ez az elemzés itt most eltekint.

90 Egyrészt az LSz. szerint a Tanácsban a minõsített többségi döntéshozatal válik fõszabállyá, az egyhangúság pedig kivételessé. (Az ún. kettõs többségen alapuló új szavazási rendszert mindazonáltal csak 2014-tõl kell majd alkalmazni, így a magyar elnökség idõszaka alatt még a jelenlegi, nizzai szavazati rendszer lesz érvényben.) Emellett az LSz. fõszabállyá, „rendes jogalkotási eljárássᔠteszi az együttdöntési eljárást, és megváltozik a költségvetési eljárás is, mindezek nagyobb beleszólást biztosítanak az Európai Parlamentnek a döntéshozatali folyamatokba. A fenti reformokkal párhuzamosan szélesedik a minõsített többségi döntéshozatal, valamint az új „rendes jogalkotási eljárás” alá vont területek és kérdések köre. Megemlítendõ emellett, hogy a Tanácsra a szerzõdések új, egyszerûsített felülvizsgálati eljárásai kapcsán is hárulnak feladatok. Ami itt új elem, hogy ezek a kérdések, amelyeket eddig minden esetben hagyományos kormányközi tárgyalások keretében rendeztek, az új szabályok bevezetése esetén immár a „rendes” döntéshozatali eljárás potenciális részévé válnak az Európai Tanács és a Tanács munkájában. Vagyis (bár természetesen nem valószínû, hogy ilyen kérdések rendszeresen felmerülnének egy féléves elnökségi idõszak alatt) az elnökséget adó országnak mindenesetre fel kell készülnie adott esetben ilyen típusú kérdések rendezésére is. A bel- és igazságügyi területre vonatkozó új szabályokkal az ide tartozó politikák lényegében a tanácsi döntéshozatali rendszer „rendes” részeivé válnak, enynyiben befolyást gyakorolnak az elnökségi program tervezésére és az elnökség feladataira is. Konkrétan az elnökséget érintõ (az elõbbivel összefüggésben lévõ)

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

változás csak egy található. Kikerül az EUSz. 39. cikk (2) bekezdésben megfogalmazott jelenlegi szabály, miszerint „Az elnökség és a Bizottság rendszeresen tájékoztatja az Európai Parlamentet az e cím hatálya alá tartozó területeken folytatott munkáról.” A rendes döntéshozatali eljárásban azonban valószínûleg továbbra is a releváns tanácsi formáció (Bel- és Igazságügyi Tanács) feladata lesz a Parlament tájékoztatása, ami így feltehetõen megmarad a soros elnökség szerepkörében.

A szubszidiaritás és a nemzeti parlamentek új szerepe Új elemként jelenik meg az LSz. rendelkezései között a nemzeti parlamentek intézményes becsatornázása a döntéshozatalba. A hatályos, a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepérõl szóló (9.) jegyzõkönyv az egyes intézmények kötelezettségévé teszi a nemzeti parlamentek tájékoztatását a különbözõ döntéshozatali dokumentumokról, valamint rögzíti a COSAC szerepét (észrevételek megfogalmazása), ám ezen nem lép túl. Az LSz. cikkei viszont (a nemzeti parlamentek szerepérõl szóló külön szerzõdési cikken kívül) több esetben is külön rögzítik az egyes eljárásokban az uniós intézmények kötelezettségét a nemzeti parlamentek tájékoztatására, véleményük kikérésére. A nemzeti parlamentek szerepérõl, illetve a szubszidiaritás és arányosság elvének érvényesülésérõl szóló új jegyzõkönyvek pedig az egyes intézmények kötelezettségévé teszik, hogy tájékoztassák a nemzeti parlamenteket a jogalkotási aktusok tervezetérõl (valamint a Tanács esetében például a Tanács

91

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

üléseinek napirendjérõl és eredményérõl – beleértve az azon ülésekrõl készült jegyzõkönyveket, amelyek során a Tanács európai jogalkotási aktusok tervezetérõl tanácskozik). A hozzájuk megküldött dokumentumok kapcsán a nemzeti parlamentek indokolt véleményt küldhetnek arra vonatkozóan, hogy egy jogalkotási aktus tervezete összhangban van-e a szubszidiaritás elvével. A nemzeti parlamentek által megküldött indokolt vélemények továbbítását egyes intézmények felé az LSz. nevesítve is a Tanács elnökének feladatává teszi. Emellett, noha a vonatkozó cikkek ezt konkrétan nem írják elõ, vélhetõen a Tanácsot vezetõ soros elnökség feladata lesz a Tanácsot érintõ kérdésekben a nemzeti parlamentekkel való kapcsolattartás, szükség esetén az egyeztetés.

Összefoglalás A Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépésével több területen is számottevõen módosul az Európai Unió Tanácsa soros elnökségének mai szerepe, és megváltoznak a feladatai is. Hangsúlyozni kell ugyanak-

kor, hogy a fentiek nem jelentik azt, hogy az elnökség szerepe jelentéktelenebbé válna, sok esetben éppen ellenkezõleg: jóval nagyobb felelõsség hárul rá, és az eddigieknél több és komolyabb feladattal és kihívással kell megbirkóznia. Az viszont kétségtelen, hogy egyes pontokon hangsúlyeltolódások következnek be a soros elnökség szerepében, új környezetben és módosult mozgástérben kell megtalálnia helyét, vagy éppen feladatai változnak meg. Az új keretek, különösen pedig azok gyakorlati, tényleges tartalommal való megtöltése persze legalább ekkora mértékben kínál új lehetõségeket, cselekvési területet a soros elnökségek számára, ebben pedig különösen a Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépését követõ elsõ elnökségek, köztük a magyar soros elnökség szerepe lesz jelentõs. A fentiekbõl azonban az is kiderült, hogy számos területen még a késõbbi részletszabályok, végrehajtási intézkedések határozzák majd meg a pontos feltételeket, ezért ezeknek a kérdéseknek a további részleteivel és gyakorlati aspektusaival a késõbbiekben is szükséges (adott esetben visszatérõen) foglalkozni.

n

92

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA REMEK ÉVA

Rend vagy káosz? Széljegyzetek a globalizáció és az Európai Unió kapcsolatához – egy fogalom csapdája A fogalmak újraértelmezésének, pontosításának korát éljük. A XXI. század elején, az új típusú biztonsági kihívások elemzésénél a szakma részérõl ez jogos igény. A szerzõ e tevékenységhez kíván hozzájárulni a globalizáció és az Európai Unió kapcsolatának elemzésén keresztül. A globális változások megkövetelik, hogy az Európai Unió – egy regionális entitás – markánsan jelenítse meg jövõbeli szerepét a nemzetközi kapcsolatokban, a célul kitûzött globális stabilitás megteremtésében. A szerzõ ezt kulcsfontosságúnak tartja, hiszen a változások „nyakon ragadása” hozzájárulhat az uniós célkitûzések megvalósulásához, a globális fõszereplõvé válás valós megjelenítéséhez.

A nemzetközi kapcsolatokban történt változásokból adódóan a fenyegetések és a kockázati tényezõk globális szinten jelennek meg. Így pl. a természeti környezet károsodása, a tömeges migráció, a különbözõ méretû menekülthullám számtalan feszültség forrása. Nem feledkezhetünk meg azonban a terrorizmusról, a szervezett bûnözésrõl, a fegyver- és emberke-

reskedelemrõl sem. Térségünkben az itt található országok belsõ változásai során történtek – a nacionalizmus, az etnikai és a vallási ellentétek kiélezõdése – befolyásolják a biztonság1 egyébként is eltérõ értelmezését. Ma, a világméretû gazdasági együttmûködési folyamatban felerõsödik az interdependencia,2 a kölcsönös függés és egymásrautaltság. Ebben a folyamatban a jóléti államok fölélik az eddigi összefogás szociális tartalékait. Ezekben a társadalmakban a munkanélküliség óriási méreteket ölt, ami további bonyodalmakat okoz, pl. bizonyos társadalmi rétegek elvesztik megélhetésüket, ami gazdasági, majd kulturális leépüléshez vezet, aminek további kihatása a bûnözés növekedése. A jövõ nagy kérdése tehát az, hogy a nemzeti kormányok tudnak-e, képesek-e valamit is tenni ebben a helyzetben? „Ha … a kormányok minden, a jövõt érintõ egzisztenciális kérdésben többre már nem képesek, mint csupán arra, hogy a transznacionális gazdaság túl hatalommal bíró objektív kényszereire mu-

1 Jeles szakértõk sokasága foglalkozott már a fogalom részletes definíciójával, a teljesség igénye nélkül néhány magyar kutatót kiemelek, akiknek írásaiban fellelhetõ a biztonság fogalmának teljes körû kibontása. A teljesség igénye nélkül álljon itt néhány a kutatók közül: Deák Péter, Matus János, Gazdag Ferenc, Kiss J. László, Tálas Péter, Nógrádi György. A fogalom aktualizálásához nem fér kétség, bizonyíték erre a biztonság, a biztonságpolitika fogalmi és terjedelmi határaival kapcsolatosan szakmai vitára való buzdítás a Nemzet és biztonság – Biztonságpolitikai Szemle címû folyóirat 2008 januárjában induló számában, l. Gazdag Ferenc–Tálas Péter bevezetõ írása „A biztonság fogalmának határairól” címmel. 2 L. bõvebben a fogalom kapcsán Matus János „A jövõ árnyéka” c. könyvét. Pesti Csoport Kft., Budapest, 2005, 158–167. oldal.

93

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

tassanak, bármiféle politika csupán a tehetetlenség színjátékává dermed, és a demokratikus állam elveszíti legitimitását. A globalizáció pedig a demokrácia csapdájává válik.”3 Nem lehet elhanyagolni azt a tény sem, hogy a nemzetközi rendszerben az államok ily módon kölcsönös függõségben vannak, ezért érthetõ, hogy a gazdaságilag és katonailag legerõsebb államok sem képesek egyedül a saját, de különösen nem az egész világ biztonságáról gondoskodni. A fent említettek igazolják, hogy világunk teljes egészében átalakulóban van. Ebbõl adódik, hogy az ezzel a témával foglalkozó szakirodalmi repertoár egyre gazdagabb. Az új világrend kifejezés4 már ismerõsen cseng, ugyanis a történelemben gyakran használták, ha a világban történt átfogó, változó folyamatról beszéltek. A harmadik évezredben egyértelmûen érezhetõvé válik az új rend, világrend5, amely a korábbi idõszakokhoz képest egészen másféle biztonsági kihívásokat foglal magában. Ez hosszú folyamat eredménye, amely igazából már a XX. század utolsó évtizedeiben elkezdõdött. „A nemzetek olyan új partneri viszonyát látjuk magunk elõtt, amely to-

vábblép a hidegháborún. Konzultáción, együttmûködésen és kollektív cselekvésen alapuló partnerséget, amely elsõsorban a nemzetközi és a regionális szervezeteken keresztül mûködik. Olyan elvek és jog által egységbe fogott partneri viszonyt, amely a terheket és a kötelezettségeket egyenlõen osztja el. Partneri viszonyt, amelynek a célja a demokrácia, az anyagi jólét, a béke és a fegyverzetcsökkentés.”6 A globalizáció7 eredményeként a bizonytalanság elemei is globálissá váltak. Fogalmazhatunk úgy is, hogy van a globális bizonytalanság, amely több elembõl tevõdik össze. A következõkben vizsgáljuk meg – a teljesség igénye nélkül – ezeket az elemeket, és nézzük meg mindezt az Európai Unió szemszögébõl.

Globális kihívások A több államon, régión átnyúló, illetve globális jellegû biztonsági fenyegetések azok, amelyek a jövõ idõszakának meghatározó elemei lesznek. Egyértelmûen bizonyítható, hogy a globalizáció nem csak gazdasági folyamat. Kapcsolatban van az államok és az intézmények szere-

3 Heans-Peter Martin, Harald Schumann: A globalizáció csapdája, Perfekt Kiadó, Budapest, 1998, 20. oldal. 4 A fogalommal kapcsolatosan a vélemények eltérõek, egyesek szerint fennkölt, mások szerint viszont hangsúlyoz, markáns különbséget téve a korábbi „rendektõl”. A cikk szerzõje kitart a világrend elnevezés mellett, egyetértve a kritikákkal is, miután a jelenlegi állapot bizonytalanságai magukban hordoznak bizonyos elvontságot is. 5 Világrend fogalma: a nemzetközi gazdasági rendszer, a nemzetközi politikai rendszer és a globális ökológiai rendszer kölcsönhatásos és konfliktusok összessége. A hangsúly a kölcsönhatáson van. Simai Mihály szerint ezek teszik az államok „halmazát” rendszerré. L. bõvebben pl. Simai Mihály–Gál Péter szerk.: Új trendek és stratégiák a világgazdaságban, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2000, 27–44. oldal. 6 Henry Kissinger: Diplomácia, Panem-McGraw-Hill-Grafo, Budapest, 1996, 805. oldal. 7 Anthony McGrew: A Global Society. In: Modernity and its Futures. (Stuart Hall és Anthony McGrew szerkesztésében: Modernity and its future); Open University, Cambridge, 1994, 65–66.oldal „... a globalizáció azokat a folyamatokat jelenti, amelyek révén a világ egyik részén történõ tevékenységeknek, döntéseknek és eseményeknek komoly következményei vannak a világ más részén élõ egyénekre nézve”.

94 pével, az ember és a környezet viszonyával, a természeti erõforrások felosztásával, birtoklásával. Globális biztonsági kihívásnak számít a környezetpusztítás, a terrorizmus, a különbözõ térségek népességének alakulása, a migráció, amelyek olyan mértékben váltak nemzetközivé, hogy megoldásukra egy állam hatékonyan már nem képes. További gondot jelent a túlnépesedés. A nagyszámú, nyomorban és éhínségben tengõdõ ember életének megváltoztatására nincsenek megoldást kínáló tervek, programok. A Föld népessége a következõ ötven évben majdnem a duplájára növekszik, ráadásul a növekedés elsõsorban a gyengén fejlett országokban robbanásszerû.8 A fiatal és a megszaporodott nemzetek fiai és leányai Észak-Amerikát és Nyugat-Európát tekintik lehetséges boldogulási célnak. Ezek a néptömegek elsõsorban a földközi-tengeri térségbõl és az ázsiai országokból érkezhetnek. Az illegális, egyidejû, tömeges migráció különösen súlyos biztonsági probléma. Ha az okokat vizsgáljuk, vagyis a motivációt, akkor azt állapíthatjuk meg, hogy a különbözõ járványok, ökológiai katasztrófák, erõszakos politikai változások felerõsítik a migrációs folyamatokat. A migráción belül külön kell vizsgálni a nemzetiségi-etnikai ellentéteken nyugvó migrációt, amely milliós embertömegek egy idõben történõ vándorlását idézheti elõ. Jó példa erre a boszniai és a koszovói háborúkat megelõzõ helyzet. „Nemzetközi migrációs hullámok úgy is

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

keletkezhetnek, ha korábban egységes államok felbomlanak, s ennek nyomán etnikai tisztogatás, lakosságcsere, vagy csak szimplán az életüket mentõ tömegek menekülése következik be.”9 Itt kell megemlíteni azt, hogy az emberek szabad mozgására vonatkozó modern eszmébõl is biztonsági kihívás lett. A fentieknek a konkrét biztonságunkat veszélyeztetõ, illetve nyugtalanító következményei vannak. A migráció nyomán határövezeti nyugtalanság, határrendészeti zavar, határ menti bûnözés alakulhat ki. Az illegális migrációval együtt a gazdasági-társadalmi biztonság mellett az államok katonai biztonsága is sérülhet. Az ügynökök betelepülése, a terrorsejtek beépülése, a fegyver- és lõszer-kereskedelem a politikai és a maffiatípusú bûnözést tartja életben. Ugyanez a helyzet a kábítószerekkel is. Szakértõi vélemények igazolják, hogy az elfogott fegyver- és drogcsempészek csak a jéghegy csúcsát jelentik, mert a határõrizeti szervek nem képesek mindenkit ellenõrizni, hiszen milliós tömegek áteresztésérõl van szó. A kihívások közé tartozik, hogy számos ország gazdasági boldogulását akadályozza a földkérdés problémája: a talaj erodálódása, az öntözött földek szikesedése, a mezõk túllegeltetése, az erdõk kiirtása, a városok, ipartelepek terjeszkedése. Az ENSZ Környezetvédelmi Programjának számításai szerint a kilencvenes években a termõterületek (öntözetlen területek) 70 százaléka sivatagosodott el.10

8 Simai Mihály akadémikus írásai, pl. A 21. századi kihívások: Demográfiai mutatók, http://www.unicef.hu/simaicikk.jsp (A letöltés ideje: 2008. május 10.) 9 Szabó A. Ferenc: Migráció, biztonság, EU-bõvítés, SVKI, Budapest, 2000, 14. oldal. 10 További adatok: Michael Renner: Nemzetbiztonság – humánbiztonság, Föld Napja Alapítvány, Budapest, 1997. (A világ helyzete sorozatban a washingtoni Worldwatch Institute kutatócsoportja minden évben kiad egy jelentést tartalmazó kiadványt a Föld környezeti helyzetérõl.)

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

Hasonló gondot okoz az ivóvíz kérdése is, amelybõl egyre kevesebb van, s ha van, akkor azt is veszélyezteti az elszenynyezõdés. Az egy fõre jutó évi 1000– 2000 köbméter vízellátású országokat általában vízszegénynek, az 1000 köbméternél kevesebbel rendelkezõket pedig vízhiányosnak nevezik. (A kilencvenes évek elejére 26 ország, kb. 230 millió lakossal az utóbb említett kategóriába tartozott.11) Mind a vízforrások, mind a talaj folyamatos romlását csak fokozzák az éghajlati változások. Nem kívánom az üvegházhatást, a légkör egyensúlyának felbomlását részletesen ismertetni, csupán a következményeket szedem sorba. A következmények számosak lehetnek: növekszik a szárazságtól sújtott terület, emiatt csökken a termés, nõ az élelmiszerhiány, a falvakban élõk beáramlanak az egyébként is zsúfolt városokba, ahol a munkahelyért való küzdelem felszínre hoz bizonyos ellenszenvet a befogadó közösség részérõl. Az így kialakult helyzetben a lakosság egyre növekvõ számban lesz munkanélküli. 1995-ben, Koppenhágában a Szociális Világcsúcs12 szóban elismerte, hogy a szegénység, a munkanélküliség, a társadalmi szétesés nagy befolyással van a biztonság kérdésére. Globális szinten lehet ezt a problémát is kezelni. Természetesen ebben a folyamatban is alapvetõ különbség van a gazdag és a szegény országok között. A gazdag országok képesek kezelni a munkanélküliség problémáit, míg a szegény országok

95 erre nem rendelkeznek forrásokkal. Ha nem sikerül ezeket a szociális problémákat orvosolni, súlyos politikai következményei lesznek, amelyre pl. Ruanda jó példa. Az 1994-es népirtásnál a hutu vezetõk többek között azokra a munkanélküliekre támaszkodtak, akiknek nem jutott elegendõ föld, hogy el tudják tartani a családot, s esélyük sem volt, hogy találnak munkát a mezõgazdaságban. S máris egy újabb biztonságpolitikai problémával nézünk szembe: a humanitárius intervencióval. Néhány évvel ezelõtt még a nemzetközi jogászok írásaiban olvashattunk róla, mára már a biztonságpolitikai aspektusok is megjelentek. Sulyok Gábor a következõket írja errõl:13 „A humanitárius segítségnyújtás politikájának keretében az Európai Bizottság (Bizottság) – kizárólag a humanitárius szükségletek alapján – segélyeket folyósít a harmadik országokban bekövetkezett, természeti vagy ember által okozott katasztrófák áldozatainak. A Bizottság 2007-ben több mint 70 országban avatkozott be humanitárius válságok kezelése érdekében: 85 finanszírozási határozattal 768,5 millió eurós összegû segélyt utalt ki. A humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos programokat nem maga a Bizottság hajtja végre: csak donori minõségben lép fel, feladatát pedig a közösségi humanitárius fellépések partnereken keresztüli finanszírozásával látja el. Partnerei egyrészt a partnerségi keret-megállapodás aláírói – például nem kormányzati vagy nemzetközi szerveze-

11 Uo. 133. oldal. 12 World Summit for Social Development Copenhagen, 1995 – A fenntartható fejlõdés honlapja: http://www.ff3.hu/enszszerv.php (A letöltés ideje: 2008. május 7.) 13 A témáról l. bõvebben Sulyok Gábor: A humanitárius intervenció elmélete és gyakorlata, Gondolat, Budapest, 2004, 13–69. oldal.

96 tek (a Vöröskereszt intézményei) –, másrészt az Európai Közösség és az ENSZ közötti pénzügyi és igazgatási keretmegállapodást (FAFA) aláíró ENSZ-ügynökségek.” Ebben a munkában az Európai Bizottság kiemelten kezeli az ún. elfelejtett válságokat. Mit is jelent ez? Olyan válságokról van szó, ahol a donorok kellõ figyelem hiánya miatt nem elégítettek ki alapvetõ szükségleteket. Így például elfelejtett válságok a szaharai menekültek helyzete Algériában, a csecsenföldi konfliktus, a Dzsammu és Kasmír közötti szeparatista konfliktus Indiában, a nepáli, a mianmari (burmai), illetve a kolumbiai konfliktus.14 Ezekben az esetekben a támogatás elérte az 59 millió eurót. A humanitárius segélyekbõl a földrajzi övezetek szerint 2007-ben elkülönített összegek 13 százalékot tesznek ki. Kolumbia kivételével e válságokat már 2006-ban is elfelejtett válságként határozták meg. A humanitárius segélyekkel kapcsolatos alapvetõ jelentõségû politikai lépés volt 2007-ben „A humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzus felé” címû bizottsági közleményen alapuló nyilatkozat elfogadása. Itt a Bizottság felhasználta a korábbi válságokból leszûrt tapasztalatait, illetve széles körû konzultációt folytatott az érintettekkel és a tagállamokkal. Összességében elmondható, hogy – más kihívásokhoz hasonlóan – a humanitárius tevékenység tartalma is sokat változott, alkalmazkodott a globalizáció

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

idõszakának konfliktusaihoz. Az ad hoc jellegû segélyezést mára felváltotta a tervezett, szakszerû segítségnyújtás, ami kiegészül prevencióval, konfliktuskezeléssel. Az uniós gyakorlatban mára ez a forma dominál. A feladatok elvégzésére hivatott intézmény az ECHO, az Európai Humanitárius Segélykoordinációs Iroda, amely 2004. november 1-jétõl Fõigazgatóságként mûködik (DG ECHO).15

A globalizációs kihívások az Európai Unió szemszögéből A nemzetközi együttmûködés az Európai Unió számára természetesen nemcsak a tagállamok közötti együttmûködést jelenti. Az Európai Unió világviszonylatban is erõsíteni kívánja helyzetét. Ezen együttmûködés világviszonylatban való elhelyezésére az unióban leginkább koncentrikus körökrõl beszélnek:16 „1. Az elsõ körben a kiváltságos partnerek között az EU-tagállamok vannak (beleértve az új tagállamokat is. 2. A második koncentrikus kör a tagjelölt országokat, mint pl. a nyugat-balkáni országokat, Horvátországot és Törökországot tartalmazza. 3. A harmadik koncentrikus körben az Európai Unió »szomszédjai«, mint Oroszország, Tunézia, helyezkednek el.

14 Uo. 15 Dr. Fodor Erika: A nemzetközi és a magyar humanitárius segélypolitika alakulása In: A nemzetközi fejlesztési együttmûködés a XXI. században, Magyar ENSZ Társaság, Hunida Kht, 2005, 185–186. oldal. 16 „Az EU a globalizáció ellen” c. anyag a European Works Council honlapján megtalálható, a részletes utaló hivatkozásokkal együtt. http://www.ewc-finance.be/home/index.cfm?cont (A letöltés ideje: 2008. május 10.)

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

4. Majd pedig a korábbi gyarmatok (az ún. ACP-országok17) következnek, melyekkel az EU együttmûködési szerzõdést kötött. 5. Az utolsó koncentrikus körben »harmadik országokról« beszélünk, melyekkel az EU kereskedelmi egyezményeket kötött és gazdaságilag együttmûködik.” A nem európai uniós országokkal az EU kétoldalú tárgyalásokat folytat szociálisgazdasági témákról. Néhány példa ezekre: az ACP-országokkal nemrégen kötött megállapodást az ipari normák fejlesztésérõl, valamint a kollektív munkaszerzõdésekrõl. A nemzetközi szervezetekkel technikai támogatást nyújtanak ezeknek az országoknak, hogy meg tudják valósítani a megállapodás tartalmi részét. Az unió nemrég kétoldalú megállapodást kötött Dél-Afrikával és Mexikóval. Ezek a megállapodások különösen relevánsak ezen országok gazdasági fejlõdése, valamint az EU-val való együttmûködésük szempontjából. A megállapodások többek között fejezeteket tartalmaznak a munkaügyi szabályozás további bõvítésérõl, valamint néhány normát az emberi jogokról. Az Európai Uniónak mandátumai vannak a nemzetközi intézményekben. Az Egészségügyi Világszervezetben például az Európai Bizottságnak van egy mandátuma, a többi nemzetközi szervezetben

97 pedig az EU elnökének van mandátuma. A mandátumok ezekben az intézményekben korlátozottak, és ez arra kényszeríti az uniót, hogy egységesen lépjen fel. Ez feltételezi, hogy a tagállamok a vitákat ezen a szinten távolról figyeljék, és az európai álláspontok kialakításánál próbáljanak konszenzust elérni. Általában az Európai Bizottság tárgyal a nemzetközi szervezetekkel, és egyidejûleg egyeztet a tagállamokkal. Ezen akadályok ellenére az EU az elnökségen vagy a Bizottságon keresztül a tagállamok képviselõjeként egyre gyakrabban van jelen a nemzetközi szervezetekben. Ha ezek után megvizsgáljuk az EU tartalmi, politikai elképzelését a globalizációra vonatkozóan, akkor egy kényes ponthoz érkezünk. Mivel itt egy komplex anyagról van szó, ezt a kérdést nem lehet integrált módon megközelíteni az uniónál. Az EU célja a globalizációs folyamat kézbentartása a szociális-gazdasági és környezetvédelmi szempontok figyelembevételével. Az Európai Unió a fenntartható fejlõdés18 mellett van, nem a gyors haszon pártján. E cél elérése érdekében néhány alapvetõ normát alkalmaz, melyek az európai társadalmi modellben is szerepelnek: l Az elsõ elem a szociális és gazdasági irányító rendszerekrõl szól, az intézményekre és a szociális partnerekre vonatkozóan. Szükséges,

17 Ezek az afrikai, karibi, csendes-óceáni országok. Korábban az EU-tagállamok gyarmatai voltak, s emiatt tradicionálisan különleges kapcsolatuk van a korábbi gyarmattartókkal. Ezekkel az országokkal kötötte meg a Közösség a viszonzás nélküli szabad piacra jutást biztosító korábbi Loméi Egyezményeket, valamint azok utódjaként a jelenleg is hatályos ACP-EC Partnerségi Megállapodást. Az EUtagállamok az Európai Fejlesztési Alap, továbbá a Stabex és a Sysmin rendszer keretében közvetlen pénzügyi segélyekkel is támogatják az ACP-államokat. 18 Ez pontosan a fenntartható fejlõdési stratégia: 2001. júniusban, a göteborgi csúcson határozták el a tagállamok, hogy az uniónak rendelkeznie kell fenntartható fejlõdési stratégiával, és ehhez illeszkedve a tagállamoknak is el kell készíteniük a saját fenntartható stratégiájukat. Ez nemcsak a környezetvédelem, hanem a szociális elõrehaladás és a gazdasági növekedés együttes, kombinált szempontrendszere.

98 hogy a civil társadalomban különbözõ szinteken szociális párbeszédet folytassanak. l A második elem az integrált megközelítés szükségességét hangsúlyozza a szociális, a gazdasági és a környezetvédelmi politika terén. l A harmadik elem a szociális összetartozás. Európai szinten ez fontos tényezõ a megfelelõ európai integrációs folyamat érdekében. Ennek elõsegítésére szociális alapokat hoztak létre, amelyek forrásaival a szociális kohéziót próbálják védelmezni a tagállamokon belül. Világviszonylatban is figyelemmel kell kísérni e folyamatot. l A negyedik, és egyben utolsó elem a foglalkoztatottság támogatásáról és a minõségi munkahelyek keresésérõl szól. A többi alapvetõ norma, melyeket Európa a globalizációra vonatkozóan irányelvként használ, a szociális irányítórendszerek népszerûsítésérõl, a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet alapvetõ munkajogairól és a minõségi munkáról szól. Bevezetõmben már említettem, hogy biztonsági probléma a migráció is. Az Európai Unió tagállamai idõben felismerték a migrációból származó gondokat, és a Schengeni Egyezményben19 a határõri-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

zetre vonatkozóan is megtették a kellõ intézkedést. Ebbõl következik az a tény, hogy az EU határán elhelyezkedõ országok igen nehéz helyzetbe kerültek, ugyanis nemcsak hogy céljai, hanem egyben tranzitállamai is a migrációnak, az embercsempészetnek. Külön területet képez a zöld határokon20 bejutott migránsok kérdése. Õk a feketegazdaságban vállalnak munkát, és ebben gyakran a térség vállalkozói is érdekeltek. Mindezek után felvetõdik a kérdés: a globalizáció számos hatásának kiküszöbölésére milyen eszközei vannak, illetve vannak-e eszközei az EU-nak? Mekkora szerepe van, vagy lehet a megoldáskeresésben a Globalizációs Alapnak?21 Balázs Péter, a Közép-európai Egyetem professzora szerint22, a Globalizációs Alap nagyon szerény kísérlet. Véleménye szerint a globalizáció negatív hatásait az EU léte és jogrendszere tompíthatja valamennyire: hathat arra, hogy milyen árukat forgalmaznak a tagállamok piacain, befolyásolni tudja a munkaerõ és a szolgáltatások mozgását, de nem tud érdemben hatni a tõke mozgására, se a Közösségen belül, se azon kívül. Arra, hogy hol települ le a tõke, és milyen beruházások formájában, bármilyen nagyhatalmú és kiterjedt is ma már a Közösség, az EUnak igazából nincs ráhatása.

19 A Schengeni Egyezmény történetérõl, aktualitásairól lásd pl. az Európai Tükör 2007. decemberi számában, Szalóki Katalin „Schengeni tagság – Szigorúan ellenõrzött határok” c. tanulmányát. 20 Dr. univ. Sallai János: Zöldhatárõrizet a schengeni tagállamokban In: Határellenõrzés az Európai Unióban, Hanns Seidel Alapítvány, Budapest, 2000, 135–171. oldal. 21 Évi közel 500 millió euróval segítené a globalizációs hatások miatt munkahelyüket vesztettek munkaerõ-piaci visszailleszkedését az a javaslat, amelyet 2006. december 13. fogadott el az Európai Parlament. A képviselõk bõvítenék a támogatásból részesülõk körét. Az alapból – a gazdasági zavarok mértékének és az adott ágazatra vagy földrajzi területre gyakorolt hatásának arányában – azokat a munkavállalókat támogatják, akik az unió legsúlyosabban érintett régióiban és gazdasági ágazataiban dolgoztak. Mivel ezek a zavarok nem feltétlenül egyetlen országra korlátozódnak, a tagállamok közösen is benyújthatják támogatási kérelmüket. 22 A Balázs Péterrel készült teljes interjú (2008. január) elérhetõ a http://www.gtm.hu/cikk.php?cikk_id=937 (A letöltés ideje: 2008. május 10.)

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

Balázs professzor szerint a globalizáció általában „frontálisan ütközik” a fenntartható fejlõdéssel, mivel olyan tág térségekben mozog a tõke, hogy azt semmilyen adminisztráció sem tudja „utolérni”. Vagyis, szerinte a gazdasági folyamatok jelentõs része globális, viszont a közigazgatás az államok ketreceibe van zárva. Sok-sok állam egyetértése és közös cselekvése kellene ahhoz, hogy világméretekben érdemben befolyásolhassuk e mozgást. Így van ez a Kiotói Egyezmény23 esetében is: a globális közösség szinte tehetetlen a globálissá vált problémákkal szemben. Az EU tevékenysége azért is érdekes, mert megpróbál immár 27 ország szintjén valamilyen közös kormányzást megvalósítani, közelebb kerülni a globális folyamatokhoz annak érdekében, hogy jobban megzabolázhassa azokat. Viszont csak a saját területén akcióképes, a globalizációval nem tud mit kezdeni, mert az nála sokkal nagyobb és erõsebb folyamat. Az EU dicséretesen élen jár a kezdeményezésekben, de számolni kell azzal, hogy olykor a tagállami, máskor a külsõ partnerek ellenérdekei fékezik a megvalósítást. Az unió az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésében példaszerûen lépett, amiben például az Egyesült Államok a mai napig nem kívánja követni. A vázolt álláspontot, a globalizációs szerepvállalást jól összefoglalja a 2007. december 13-án aláírt Lisszaboni Szerzõdés.24 „Európa hatékonyabban tud fellépni globális szereplõként az európai külpoli-

99 tikai eszközök egybekapcsolása révén, melyre az új szakpolitikák kidolgozása és meghatározása során egyaránt sor kerül. A Lisszaboni Szerzõdésnek köszönhetõen Európa egységesen tud majd megnyilatkozni mindazon partnerei felé, akikkel világszerte kapcsolatokat ápol. A szerzõdés Európa gazdasági, humanitárius, politikai és diplomáciai képességeire építve elõ fogja segíteni az európai érdekek és értékek globális érvényesülését, eközben azonban tiszteletben tartja a tagállamok egyedi külpolitikai érdekeit.” Részletezve: A szerzõdés által életre hívott külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõi tisztség révén az EU külsõ fellépése hatásosabbá, következetesebbé és hangsúlyosabbá válik. A fõképviselõ alelnöki tisztséget tölt majd be az Európai Bizottságban. A szerzõdés létrehozza az Európai Külügyi Szolgálatot, amely támogatást és segítséget fog biztosítani a fõképviselõ részére. Mivel a szerzõdés önálló jogi személyiséggel ruházza fel, az Európai Unió nagyobb súllyal tud fellépni a tárgyalások során, hatékonyabban szerepel majd a nemzetközi színtéren, és a vele kialakítható partnerség lehetõsége is kézenfekvõbbé válik az unión kívüli országok és a nemzetközi szervezetek számára. Az európai biztonság- és védelempolitika fejlõdése nem bontja el a jelenlegi különleges döntéshozatali rendszert, viszont lehetõvé teszi, hogy megerõsített együttmûködés jöjjön létre kisebb, csupán néhány tagállamot számláló csoportok tagjai között.

23 Az ENSZ-keretegyezménynek az éghajlat változásáról 1992-ben elfogadott kiegészítése az 1997-es Kiotói Jegyzõkönyv. Bõvebben l. Világpolitikai lexikon (1945–2005), Szerk.: Horváth Jenõ, Osiris, Budapest, 2005, 370–371. oldal. 24 A Lisszaboni Szerzõdés teljes szövege olvasható a http://europa.eu/lisbontreaty/fulltext/index.hu honlapon. (A letöltés ideje: 2008. április 26.)

100

Összegzés Globalizált és állandóan változó világunkban az Európai Uniónak az eddigieknél is több kihívással kell szembenéznie. A demográfiai tendenciák, az éghajlatváltozás, az energiaellátás biztosításával kapcsolatos nehézségek, a biztonságunkat fenyegetõ új veszélyek, mint azt az eddigiekben felvázoltam, vagy a gazdaság globalizálódása – a XXI. század Európájának számos súlyos kérdésre kell megoldást találnia. A tagállamok többé már nem képesek egyedül megbirkózni ezekkel az új nehézségekkel, melyek államhatároktól függetlenül, azaz az unió egésze számára kihívást jelentenek. Csakis európai szintû közös fellépés eredményezhet megoldást, és oszlathatja el az állampolgárok aggodalmait. Ahhoz azonban, hogy az unió készen álljon a küzdelemre, meg kell újulnia.25 Hatékony és öszszehangolt eszközökre van szükség, melyek nem csupán a 27 tagúra bõvült EU mûködéséhez alkalmazkodnak, hanem a világ gyors változásához is. A szerzõdések alapján szervezõdõ közös élet szabályait ezért meg kell újítanunk. E törekvés nyomán jött létre a már említett, 2007. december 13-án aláírt Lisszaboni Szerzõdés. Az állam- és kormányfõk az unió jövõbeni feladatkörét és munkamódszereit meghatározó új szabályokról úgy állapodtak meg, hogy közben szem elõtt tartották a politikai, a gazdasági és a társadalmi változásokat, valamint az európai polgárok elképzelé-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

seit. A Lisszaboni Szerzõdés ennek köszönhetõen az európai intézményeket és munkamódszereiket hozzáigazítja az új kihívásokhoz, megerõsíti az unió demokratikus legitimitását, és megszilárdítja az alapvetõ értékeket. A Lisszaboni Szerzõdést a tagállamok kormányainak képviselõibõl álló kormányközi konferencia dolgozta ki. Az Európai Bizottság és a Parlament is részt vett a konferencia munkájában. A szerzõdés csak akkor léphet hatályba, ha azt mind a 27 tagállam ratifikálta. Minden tagállamnak jogában áll, hogy alkotmányos szabályai alapján válassza meg a ratifikáció módját. A tagállamok tervei szerint a szerzõdés 2009. január 1-jén – az európai parlamenti választások elõtt néhány hónappal – lép életbe. (Magyarország már ratifikálta e szerzõdést.)

Következtetések Milyen következtetést vonhatunk le az eddig leírtak alapján? Úgy vélem, megállapítható: a globalizáció hatása az egyes országokra korántsem azonos. Hogy nyereség vagy veszteség származik-e belõle, az elsõsorban az egyes országok reagálásán múlik.26 Amennyiben egy ország politikailag stabil, infrastruktúrája elfogadható, oktatási színvonala jó, rendelkezik képzett mérnökökkel, számítástechnikai szakemberekkel és szakmunkásokkal, ha a helyi kultúra értékrendje és vallási tradíciói nem ellenkeznek a nemzetközi be-

25 Berend T. Iván elõadása a Mindentudás Egyetemén, „A globalizáció hatása a centrum-periféria kapcsolatokra az Európai Unióban” címmel. A teljes elõadás szövege elérhetõ. http://www.mindentudas.hu/berend/20040903be (A letöltés ideje: 2008. április 15.) 26 Berend T. Iván elõadása a Mindentudás Egyetemén, „A globalizáció hatása a centrum-periféria kapcsolatokra az Európai Unióban” címmel. A teljes elõadás szövege elérhetõ. http://www.mindentudas.hu/berend/20040903be (A letöltés ideje: 2008. április 15.)

101

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

illeszkedés követelményeivel és munkaetikájával, nem fékezik a hatékonyságot és a kemény munkát, nem állják útját a felhalmozás növelésének, akkor a globalizáció pozitív hatással lehet a korábban elmaradott országok fejlõdésére. A kérdést vizsgálva, Berend T. Iván szerint természetesen geopolitikai tényezõk is szerepet játszhatnak, elõnyöket biztosítva vonzóbb geopolitikai adottságokkal rendelkezõ térségeknek, országoknak. Ez esetekben a multinacionális cégek tevékenysége és befektetései mobilizáló hatást gyakorolhatnak a belsõ források mozgósítására, és megadhatják az elsõ lökést a felzárkózáshoz. Mindez nagy hatással van az Európai Unió egészére. Ezt a jelenséget jól ismerjük a gazdaságtörténelemben, hiszen a XIX. század-

ban a gazdaság nemzetközivé válása, a külföldi tõkebefektetések hasonlóan differenciált hatásokat váltottak ki a különbözõ országokban és régiókban. Így zárkóztak fel a skandináv országok NyugatEurópához a századfordulótól a XX. század közepéig. A globalizáció tehát egyaránt lehet „áldás vagy átok” egy-egy ország számára.27 Európán belül az elmúlt idõszakban nagy térségek zárkóztak fel, illetve vannak felzárkózóban a hagyományos nyugat-európai központhoz. Különösen igaz ez a kelet-közép-európai országokra. S, hogy mi lesz az eredmény? Válaszként Jean Monnet szavait idézem: „Csak azon változások között választhatunk, amikbe belekényszerülünk, vagy amiket képesek voltunk akarni és véghezvinni.”

n

27 L. bõvebben errõl még pl. Stanley Hoffmann „Globalizációk összecsapása, új paradigma?” címû írását. http://www.szochalo.hu/index.php?id=772&no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5 (A letöltés ideje: 2006. május 11.)

102

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS SZEMLE

NAGY SÁNDOR GYULA

Az európai uniós támogatások hatékonysága és hatásossága közötti különbség a ROP 1.2 intézkedésnél A szerzõ 1 cikkében rávilágít arra a fontos tényre, hogy az Európai Unióból érkezõ fejlesztési támogatások hasznosulása és a támogatási rendszer hatékonysága között jelentõs különbség van. A cikk alapvetõen a ROP 1.2 „Turisztikai fogadóképesség javítása” pályázati kiírás nyertes projektjeinél végzett kutatás eredményein keresztül kívánja szemléltetni a projektszintû vagy mikro hatásosságot.

Magyarország fejlesztési lehetõségei 2004 óta alapvetõen az Európai Unió által támogatott fejlesztések felé tolódtak el. Ennek okai részben az ország pénzügyi helyzetébõl adódnak, vagyis az európai uniós támogatások mellé állított állami társfinanszírozáson túl gyakorlatilag nem maradt költségvetési forrás „saját, önálló” fejlesztésekre. Így a magyar fejlesztési politika majdhogynem „azonosan egyenlõvé” vált a Nemzeti Fejlesztési Tervben (NFT) meghatározott fejlesztésekkel. Ez a tendencia elõreláthatólag folytatódik a 2007–2013-as pénzügyi idõszakban is, és középtávon nem is várható változás. Állami költségvetési pénzek önálló magyar fejlesztésekre (talán az autópályák építését leszámítva) nem várhatók. E folyamat okainak kutatása helyett talán fontosabb azt megvizsgálni, hogy miként alakul az Európai Unióból érkezõ

fejlesztési támogatások hasznosulása. Ha nem tudjuk hatékonyan és hatásosan felhasználni az unióból érkezõ pénzügyi eszközöket, akkor a cél – a kohézió, a konvergencia az Európai Unió régi tagállamainak fejlettségi szintjéhez, jólétéhez – még nehezebben és lassabban érhetõ el. Az uniós támogatások hatékonysága alapvetõen a rendelkezésre álló pénz lekötésének, lehívásának, illetve a lekötött, lehívott és esetleg visszafizetett összegnek az arányából állapítható meg. A hatékonyság mérhetõ program- és projektszinten egyaránt (kvantitatív megközelítés). A támogatások felhasználásának hatékonyságánál bonyolultabb, jóval összetettebb megközelítést igényel a hatásosság fogalma. A felhasználás hatásosságát a projektszinten a támogatás hatására megtermelt hozzáadott értékkel, a programszinten pedig a GDP hozzáadott növekedéssel lehet kifejezni. A tanulmány alapvetõen a projektszintû vagy mikro hatásosságot vizsgálja, de makro-szintû elemzések eredményeit is feltárja (kvalitatív megközelítés). Az európai uniós fejlesztési támogatások egyik kiemelt kedvezményezettjei a kis- és közepes méretû vállalkozások. E végsõ kedvezményezetti kör támogatásfelhasználásának hatásosságát lehet talán

1 A szerzõ Dr. Palánkai Tibor OTKA kutatócsoportjának (NI 68085) tagja. A cikk az OTKA kutatócsoport 2. „A kohéziós politika hatékonysága” altémájának kutatási eredményeit mutatja be.

103 a legnehezebben objektívan mérni. Ez részben a magyar kis- és középvállalkozói kör leleményességébõl adódik, ami alatt a kreatív könyvelési és adóoptimalizálási tendenciákat is értem. Ezek nem feltétlenül törvénybe ütközõ gyakorlatok, csak a meglévõ kiskapuk és lehetõségek sokszor végsõkig való kihasználása. Ebbõl fakadóan a jelenleg használatos monitoring és projekt-elõrehaladási jelentésekben használt indikátorok és mérõszámok sokszor nem tükrözik a projektek valós gazdasági és társadalmi hasznát. Éppen ezért van szükség olyan módszerekre, amelyek segítségével a vállalatok, az önkormányzatok vagy a civil szervezetek, de akár a magánszemélyek körében is legalább a valóságot megközelítõ, és ezáltal az adott prioritás vagy intézkedés tényleges hasznára jobban rámutató technikával mérhetõ a fejlesztési támogatások hatásossága.

1. A célcsoport kiválasztásának módszere A kutatáshoz olyan intézkedést kellett keresnem a Nemzeti Fejlesztési Terv keretében, ahol a KKV-szektor az elsõdleges kedvezményezetti kör, és a kifizetések magas szinten állnak a lekötött támogatásokhoz képest, hiszen csak elkészült és már egy ideje támogatás nélkül mûködõ projektek esetében lehet mérni az uniós támogatás hatását. Az elsõ NFTn belül 2007 augusztusában a Regionális operatív program (ROP) „A turisztikai potenciál erõsítése a régiókban” prioritása állt az egyik legjobban a pályázati pénzek kifizetése tekintetében, ezen belül is egy elsõsorban kis- és közepes vállalato-

kat támogató intézkedés: az 1.2 „Turisztikai fogadóképesség javítása”. Így ezt választottam a kutatás tárgyának. Az intézkedés célja a turisztikai vonzerõk mellett szükséges kereskedelmi szálláshely-kapacitás minõségének fejlesztése volt, illetve új szálláshelyek létesítése az olyan, nemzetközi jelentõségû vonzerõk esetében, ahol a keresleti igényeknek nem felel meg a szálláshelyek kapacitása. A meglévõ szálláshelyek fejlesztése az alacsony és közepes kategóriájú kereskedelmi szálláshelyeket (szállodákat, panziókat, kempingeket, turistaszállókat, ifjúsági szállókat és üdülõházakat) érintette. A pályázati kiírás két komponensbõl állt: 1. szálláshelyek fejlesztése; 2. vonzerõhöz kapcsolódó szolgáltatások fejlesztése. A pályázatok közül elõnyt élveztek a Balaton, a Duna, a Fertõ-tó, a Tisza, a Tisza-tó és a Velencei-tó környékén megvalósuló beruházások. A támogatott kör az 1. komponens esetében: gazdasági társaságok, nonprofit szervezetek és konzorciumaik; a 2. komponens esetében: gazdasági társaságok, egyéni vállalkozók, helyi önkormányzatok és intézményeik, nonprofit szervezetek és konzorciumaik lehettek.2 A kutatás célcsoportja a ROP 1.2 intézkedés nyertes pályázói voltak. A célcsoportról a ROP Irányító Hatóságtól (IH) és céges adatbázisok segítségével szerettem volna beszerezni információkat, azonban az IH csak a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) és a saját honlapján is elérhetõ adatokat bocsátotta rendelkezésemre. A kutatás során nem nyertes pályázókat is szándékoztam megkeresni. Erre vonatkozóan egy kivitelezhetõ lehetõség lett volna – leszámítva az érintett cégek adatainak közvetlen

2 Pályázati útmutató 1.2 Intézkedés: Turisztikai fogadóképesség javítása 1/2005/ROP 1.2

104

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

átadását –, mégpedig, ha a ROP IH egy felkérõ e-mailt küldött volna a vesztes pályázóknak, melyek felvehették volna a kapcsolatot a kutatás vezetõjével, amennyiben érdeklõdtek volna a kutatás iránt. Erre azonban a ROP IH nem volt hajlandó. Pénzügyi okokból elvetett alternatíva lett volna nyílt hirdetések feladása a megyei napi-, hetilapokban. Kontrollcsoport nélkül azonban a matching eljárás egy az egyben történõ alkalmazása ezek után nem volt lehetséges. A célcsoport hivatalos NFÜ-adatbázisból nyert adatai hiányosak voltak a pályázók megkereséséhez, csupán a pályázó nevét, hivatalos címét és a projekt adatait (megvalósítás helyszíne, a projekt címe és elnyert támogatás) tartalmazták. Mindenképp szükséges volt még felkutatni a nyertes pályázók vezetõinek nevét és lehetõleg telefonos elérhetõségét. Ezeket az adatokat bírósági és marketing cégadatbázisok és az internet segítségével a legtöbb – de nem minden – pályázó esetében meg lehetett találni. Ezután a kutatás postai felkérés útján indult el. Ezt követte az e-mailes, majd a telefonos megkeresés.

· JÚNIUS

2. Az adatlap összeállítása, az adatfelvétel és annak eredményei A kutatás során az adatlapot úgy kellett összeállítani, hogy az gyorsan, egyszerûen kitölthetõ legyen. Figyelembe véve a kutatás „információéhségét”, nem volt egyszerû megfelelni ennek a kritériumnak. Elõször, anonim kutatás lévén, el kellett kérni a pályázóktól bizonyos alapadatokat a mûködésükre és a projektre vonatkozóan: mûködési-jogi forma, a projekt helyszíne (régió, megye, kistérség, helység), az árbevétel és foglalkoztatotti létszám alakulása 2005 és 2007 között (ahol releváns). Az adatlap rákérdezett a projekt költségvetésére, arra, hogy alkalmaztak e pályázatíró vagy tanácsadó céget, és ha igen, milyen díjazással. Rákérdeztünk továbbá l a fejlesztés céljára és alapindikátoraira (fejlesztett, felújított, épített terület, régi és új szobák, régi és új férõhelyek száma); l a projekt megvalósítása során esetlegesen felmerült problémákra (eredeti ütemezéstõl, költségvetés-

1. ábra. A célcsoport megoszlása mûködési forma alapján

105

SZEMLE

tõl való eltérés és ennek okai, a támogatás folyósításának folyamata) és azok szubjektív értékelésére; l a projekttel járó adminisztrációs terhekre; l a projekt által elért eredményekre (vendégéjszakák számának alakulása, foglalkoztatotti létszám változása és annak formái, versenyképesség); l valamint az esetleges szinergikus hatásokra. Az adatlap gyakorlati tesztelése három, nem a célcsoportba tartozó turisztikai cég ügyvezetõjével történt meg, melyet követõen a visszajelzések alapján néhány apró, a tartalmi kérdéseket nem érintõ módosítást végeztem az adatlapon. Az adatfelvétel folyamata igen idõigényes, nehézkes és hosszadalmas volt. Elsõ körben minden nyertes bírósági adatbázisban szereplõ, hivatalos székhelyére küldtem felkérõ levelet a kutatásban való részvételre. Erre a 93 megkeresettõl 8 esetben érkezett pozitív és egy esetben negatív válasz. (Illetve egy esetben a levél visszajött, miszerint „a címzett ismeretlen helyre költözött”. Ez komoly

kérdéseket vet fel a ROP IH és közremûködõ szervezetei monitoring tevékenységével kapcsolatban. Hogyan lehet az, hogy olyan cégek kaptak támogatást, melyek nem érhetõk el a saját székhelyükön, mely jelen pályázó esetében egyébként egybeesik a projektmegvalósulás helyszínével?) A következõ körben egy marketing adatbázis, illetve az internet (Google, Tcom telefonkönyv stb.) segítségével kikerestem a legtöbb cég ügyvezetõjének, igazgatójának, önkormányzati polgármesternek, jegyzõnek a nevét és az elérhetõségét. A már említett pályázón kívül még 4-rõl nem találtam semmilyen adatot a cég székhelyén kívül, további 7 cég esetében a megadott telefonszámon (legalább tíz alkalommal, egy hónap alatt, különbözõ napszakokban történt tárcsázás után) sem volt senki elérhetõ, a megadott számra küldött faxra és a még egyszer (adatlappal együtt) kiküldött levélre nem válaszoltak. Azon pályázók közül, ahol sikerült beszélnem egy illetékessel, 4 esetében kiderült, hogy a pályázó végül különbözõ okokból nem kapott támogatást (alacsony támogatás-intenzitás

1. táblázat. A válaszadók megoszlása Elérés útja Postai úton Levélben, telefonon és faxon megkeresett Levélben, telefonon és faxon megkeresett Levélben, telefonon és e-mailben megkeresett Levélben, telefonon és e-mailben megkeresett Levélben, telefonon és e-mailben megkeresett Levélben, telefonon és e-mailben megkeresett

Elérhetõ?

Válasz

Nyertesek száma (db)

Nem elérhetõ

Székhelyen nem található

1

Nem elérhetõ

Nem reagált.

10

Elérhetõ

Eladták a céget, és nem tudják mi lett a projekt sorsa.

1

Elérhetõ

Végül nem kapott támogatást.

4

Elérhetõ Elérhetõ Elérhetõ

Kapott támogatást, de nem kívánt válaszolni. Adatlap kiküldve, de nem küldte vissza. Adatlapot kitöltve visszaküldte.

14 41 22

106

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

2. táblázat. A válaszadók aránya az alapsokasághoz képest Cégek száma Aránya Megítélt támogatás összege Aránya

Alapsokaság

Válaszadók

85 100,00% 7 977 253 790 Ft 100,00%

22 25,88% 2 184 895 133 Ft 27,39%

vagy vállalt önerõ hiánya miatt elálltak a szerzõdéstõl, építéstervezési hibák miatt meghiúsult a projekt, vagy csak nem gyõzte kivárni a támogatás odaítélését, és bankhitelbõl megvalósította a projektet), bár az NFÜ honlapján nyertes projektként továbbra is szerepel. További 14 esetben kaptam felvilágosítást arról a pályázóktól, hogy a projekt megvalósult, de nem kíván részt venni a kutatásban. 63 pályázó esetében ígéretet kaptam az adatlap kitöltésére, azonban e nyertesek közül, többszöri újbóli megkeresés után is csupán 22 küldte vissza ténylegesen a kitöltött adatlapot. Az önkéntes adatfelvételek esetében a 20 százalék fölötti válaszadói hajlandóság

a kutatások eredményére vonatkozóan elfogadottnak minõsül. Jelen kutatás esetében ez az arány mind a választ adó cégek számát, mind a megkapott támogatás arányát tekintve 25 százalék fölött van.

3. Az értékelés Az adatfelvétel során a visszajelzésekbõl és a telefonos beszélgetésekbõl kiderült, hogy mivel az önkormányzati projekteknél nem különül el a projekt tevékenysége az önkormányzati tevékenységtõl, az önkormányzatok és a civil szervezetek nem tudnak olyan adatot szolgáltatni, amely érdemben mérhetõvé tenné a tá-

3. táblázat. Az alapsokaság megoszlása az átlagos árbevétel, a foglalkoztatotti létszám és az elnyert támogatás összege alapján Árbevétel Intervallum < 10 MFt 10 MFt–100 MFt 100 MFt–250 MFt 250 MFt <

Arány 24,00% 32,00% 22,67% 21,33%

Foglalkoztatottak száma Intervallum Arány 0–5 fõ 6–20 fõ 21–50 fõ 51 fõ <

24,29% 32,86% 18,57% 24,29%

Elnyert támogatás Intervallum Arány < 25 MFt 25 MFt–75 MFt 75 MFt–150 MFt 250 MFt <

4. táblázat. Az alapsokaság regionális megoszlása Régió Dél-Alföld Dél-Dunántúl Észak-Alföld Észak-Magyarország Közép-Magyarország Közép-Dunántúl Nyugat-Dunántúl Összesen

Db

%

13 16 13 22 7 5 9 85

15,29% 18,82% 15,29% 25,88% 8,24% 5,88% 10,59% 100,00%

24,71% 27,06% 30,59% 17,65%

107

SZEMLE

mogatott tevékenység gazdasági, versenyképesség-javító eredményeit. Ezért a nyertesek között szereplõ egy civil szervezetet (Magyar Olaj- és Gázipari Bányász Szakszervezet) és három önkormányzatot (Algyõ, Szombathely, Újszentiván) kizártam az értékelési folyamatból. A célcsoport méretét tovább csökkentette, hogy a kutatás során kiderült: 4 projekt meghiúsult, melyekre öszszesen 312 571 182 forint támogatást hagytak jóvá. Ebbõl kifolyólag a kutatás tényleges célcsoportja 85 vállalat, melyeknek összesen 7 977 253 790 forint támogatást ítéltek meg. A 85 vállalat közül a kutatás során 75 esetében találtam árbevétel-adatokat 2004–2006 intervallumra, és 70 tekintetében foglalkoztatotti adatokat 2005– 2007 intervallumra. Mivel nem minden céget illetõen van minden évre adat, az adathiányból esetleg adódható torzulásokat úgy próbáltam kivédeni, hogy az egyes társaságok kapcsán az adott inter-

vallumra vonatkozó adatok átlagaival dolgoztam. Az adatokat feldolgozva a 3. és a 4. táblázatban foglalt eredményekre jutottam. A kutatási adatlapokból és a telefonos beszélgetésekbõl kiderült, hogy több esetben frissen alapított projektcégrõl, más esetekben azonban egy nagy (pl. építési) vállalatról van szó, ahol az árbevételnek csupán a töredékét adja a projekt eredménye. Ez magyarázza a nulla árbevételû és alkalmazott nélküli, valamint a milliárdos árbevételû és több száz embert foglalkoztató cégek jelenlétét a célcsoportban. Az évek óta tisztán turisztikai típusú bevételbõl „élõ” társaságok mind az árbevétel, mind a foglalkoztatotti létszám tekintetében jellemzõen a középmezõnybe tartoznak (50 és 250 millió forint közötti éves árbevétel, 5–30 fõ bejelentett alkalmazott). A válaszadók megoszlását az átlagos árbevétel és a foglalkoztatotti létszám alapján az 5. táblázat mutatja.

5. táblázat. A válaszadók megoszlása az átlagos árbevétel, a foglalkoztatotti létszám és az elnyert támogatás összege alapján Árbevétel Intervallum < 10 MFt 10 MFt–100 MFt 100 MFt–250 MFt 250 MFt <

Arány 23% 31,82% 13,64% 31,82%

Foglalkoztatottak száma Intervallum Arány 0–5 fõ 6–20 fõ 21–50 fõ 51 fõ <

27% 40,91% 0,00% 31,82%

Elnyert támogatás Intervallum Arány < 25 MFt 25 MFt–75 MFt 75 MFt–150 MFt 250 MFt <

6. táblázat. A válaszadók regionális megoszlása Régió Dél-Alföld Dél-Dunántúl Észak-Alföld Észak-Magyarország Közép-Magyarország Közép-Dunántúl Nyugat-Dunántúl Összesen

Db

%

6 3 3 5 1 1 3 22

27,27% 13,64% 13,64% 22,73% 4,55% 4,55% 13,64% 100,00%

36,36% 13,64% 22,73% 27,27%

108 3.1. Statisztikai relevancia

A válaszadók csoportja az árbevétel és a regionális eloszlás tekintetében nem különbözik jelentõsen az alapsokaságtól, így e szempontok alapján nincs szükség az eredmények súlyozására, figyelembe véve az alapsokaság nagyságát és a válaszadók arányát. Ezért az árbevétel és a regionális eloszlás tekintetében a válaszadók mintáján kapott eredmény statisztikailag releváns az alapsokaság tekintetében. A foglalkoztatottak létszáma alapján azonban már számottevõ eltérés mutatkozik. A válaszadók között nem található olyan cég, ahol a foglalkoztatotti létszám 21 és 50 fõ közé esett volna. Ez azt jelenti, hogy eleve nem lehetséges az eredmények súlyozása. Azonban a kutatás során feltett kérdések közül több leíró jellegû, illetve egy (az új létrehozott munkahelyek száma) kivételével alapvetõen árbevétel függõ, ezért az e kérdésekre kapott válaszokból leszûrt eredmény az egész alapsokaságra releváns, súlyozni csupán a támogatás összegével szükséges. 3.2. Projekt-előkészítés, pályázás

A 22 válaszadó közül 15 számolt be arról, hogy igénybe vette pályázatíró vagy tanácsadó cég szolgáltatásait. Vizsgálni szerettem volna a nem nyertes pályázatok között is a pályázatírókat igénybe vettek arányát, de sajnos erre a ROP IH nem biztosított semmilyen lehetõséget, ezért a kutatás csak a nyertes pályázók sokaságára vonatkozik. Vagyis a pályázók körülbelül kétharmada igénybe vett ilyen jellegû szolgáltatást. Érdekesnek ígérkezett annak vizsgálata, hogy szignifikánsabban magasabb támogatást nyertek-e pályázatíróval pályázó cégek. A

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

vizsgálat azt mutatta, hogy az átlagos támogatási összeget (93 millió forintot) jóval meghaladó, 150 millió forintnál több támogatást elnyert projektek kidolgozásában az átlagos (kétharmados) arányban vettek részt pályázatírók, az átlagos körüli (75–150 millió forint) támogatást elnyert cégek esetében a mintában minden pályázó igénybe vett pályázatíró szolgáltatást, az átlagosnál alacsonyabb támogatási összeget elnyert projekteknek pedig valamivel több mint a fele élt ezzel a lehetõséggel. A pályázatíró szolgáltatást igénybe vevõ válaszadók 40 százaléka a pályázat megírását csak fix összeggel, konkrét munkadíjjal honorálta, további 54 százalékuk a fix díjon felül sikerdíjat is adott a pályázatírónak, míg elenyészõ, 6 százalékuk csak sikerdíjat fizetett (fix díj nélkül). 3.3. Projekt-megvalósítási nehézségek

A kérdõív következõ kérdései arra próbáltak rávilágítani, hogy a nyertes a pályázati kiírásra beadott projektjét az eredeti tervezett költségvetéssel és ütemezésben meg tudta-e valósítani. A kutatás során kiderült, hogy a pályázók 45 százalékának ez nem sikerült. Az okok alapvetõen két részre bonthatók: az eredeti tervektõl eltérõ pályázók felénél az okok a támogatási szerzõdés megkötésének elhúzódására vagy a beadott eredeti támogatási összegnél kisebb támogatás megítélésére vezethetõk vissza, a másik felének esetében „belsõ” problémák adódtak, mint pl. tervezési hibák, kivitelezési problémák. Több esetben is panaszolták a pályázók, hogy a projekt kezdésének elcsúszása miatt – az erõs szezonalitásról ismert Balaton-parton – csak õsz közepére készültek el, ami egy

109

SZEMLE

teljes nyári szezon bevételének kiesésével járt. Számításuk szerint ez a kiesés nagyobb haszonelmaradást jelentett, mint a teljes támogatási összeg. A válaszadó nyertesek nagy része, több mint 80 százaléka a támogatás teljes összegét le tudta hívni, bár 15 százalékuknál a költségtúllépés miatt magasabb lett a projektre fordított önrész, mivel a projekt tartalmi vállalásain, ezáltal a támogatási szerzõdés elõírásain ekkor már nemigen lehet módosítani. A válaszadók 20 százalékánál különbözõ okok miatt nem sikerült lehívni a teljes megítélt és leszerzõdött támogatási összeget, pl. a projektgazda számára utólag, az elszámoláskor derült ki egyes költségekrõl, hogy nem számolhatók el. Ez valószínûleg nagyrészt a projektmenedzser felkészületlenségére vezethetõ vissza. A kutatás keretében felmértem, hogy a projektek megvalósítása során a támogatás folyósítása idõben megtörtént-e. A válaszadók véleménye alapján a projektek több mint egynegyedénél elõfordult – a pályázók szerint – „mondvacsinált” hiánypótlásból fakadó késés. A válaszadók háromnegyede nem jelzett ilyen problémát. A késések és a projektméret vagy cégméret között a kutatás nem mutatott ki szignifikáns összefüggést. Érdekes eredményre vezetett a kérdõívnek a projekt adminisztratív költségarányára rákérdezõ része. A válaszadók esetében ez a költségarány a projekt összköltségvetéséhez képest 0 és 10 százalék között mozgott. A projektmérettel súlyozva az átlagos adminisztratív költség egy projekt esetében a teljes projektméret 2,37 százaléka, ami 30–50 százalékos támogatási intenzitást alapul véve a támogatás 7,9 és 4,75 százaléka között mozog. Ez véleményem szerint, az infrastrukturális beruházások körében a

még elfogadható méret felsõ részébe tartozik. Több pályázó az „egyéb” rubrikában az APEH eljárását és szabályait bíráló megjegyzéseket tett. Különösen fontos az áfa-visszatérítés 2004–2005-ben érvényben lévõ, de mára már módosított szabályairól alkotott vélemény. Az egyik pályázónak 2005-ben a projekt elsõ nyolc hónapja alatt még érvényben lévõ áfa-arányosítási szabály miatt közel 5 millió forintot kellett befizetnie az államnak. Jelzése szerint a Legfelsõbb Bíróság elmarasztalta az államot egy próbaperben, és a befizetett összegek kamatos visszafizetésére kötelezte. A precedens értékû ítélet mentén õ is perre készül. 3.4. A projektek eredményei

A ROP 2.1 pályázati kiírás indikátorai közül a bruttó és a nettó hatás összehasonlítására a legjobban alkalmas „a támogatás hatására hivatalosan létrejött munkahelyek száma”, illetve az abban tapasztalható esetleges eltérés. A kutatás során azonban sajnos az adatlapos felmérés is csak „a hivatalos” adatokat tartalmazta, és arra a kérdésre, hogy a létrejött munkahelyek közül hányan dolgoztak már korábban a cégnél megbízási vagy alvállalkozói jogviszonyban, esetleg kapcsolt (tulajdonosi összefonódásban lévõ) vállalkozásnál vagy más jogviszonyban (pl. fekete munkavállaló), nem kaptam õszinte válaszokat. Ez onnan tudható, hogy minden válaszadó nulla fõ korábban már foglalkoztatott munkavállalót jelölt be, azonban a személyes interjúk során kiderült, hogy – a nem projektcégként, frissen alakult pályázókat leszámítva – bevett gyakorlat volt a felsorolt „megoldások” közül új munkahelyek létrehozása, ami azonban a kutatás szempontjából csak a

110 munkavállalói jogviszony kifehérítésének minõsül. A projekt eredményei lehetnek egyes esetekben bizonyos szinergikus hatások. Az átlag körüli (75–150 millió forint) és az átlagost jóval meghaladó (150 millió forint fölötti) támogatást elnyert projektek 63 százalékának, míg az 75 millió forintnál kevesebbet elnyert projektek 18 százalékának esetében elmondható, hogy valamilyen típusú szinergikus hatás fellépett a beruházás következtében. Alapvetõen útépítés (aszfaltozás és közúti csomópont építése), közvilágítás, valamint közmû (ivóvízhálózat, gázhálózat, elektromos hálózat) építése és parkosítás fordult elõ a projekteknél. A kivitelezés finanszírozója jellemzõen a pályázó, de néhány esetben a helyi önkormányzat volt. Az eredmény magáért beszél. Bizonyos kritikus méretet el nem erõ beruházás esetében sem az önkormányzat, sem a pályázó nem motivált pluszberuházások kivitelezésére, ami újból a regionális politika egyik alapelvére, a koncentráció fontosságára hívja fel a döntéshozók figyelmét. A projekt talán legfontosabb eredménye egy pályázó számára, ha növeli versenyképességét. Az erre irányuló kérdésnél figyelembe kellett venni, hogy több projekt még frissen zárult, vagy néhány hónapon belül fog zárulni, így a válaszadók 18 százalékánál még nem mérhetõ a versenyképesség változása. Ahol mérhetõ, ott a következõ eredményekre jutottam a támogatás összegével súlyozva az önbevalláson alapuló versenyképesség-növekedési számokat. A nagyon alacsony (25 millió forint alatti) támogatást elnyerõ pályázók esetében a versenyképesség teljes növekedése átlagosan 7 százalék, melybõl 2,7 százalékot tekintenek az uniós támogatás eredményé-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

nek. Az alacsony (25–75 millió forint) támogatást elnyerõ pályázók tekintetében a versenyképesség teljes növekedése átlagosan 9 százalék, melybõl 2,1 százalékot tartanak az uniós támogatás eredményének. Az uniós támogatást megelõzve, elsõsorban a külsõ, piaci tényezõk változása és a saját marketing hatékonyságának javítása okozta a versenyképesség növekedését. Vagyis az átlagosnál alacsonyabb támogatási összeget elnyerõk esetében nem beszélhetünk jelentõs versenyképesség-növekedésrõl, melyen belül különösen elenyészõ az uniós támogatás hatása. Ez a támogatotti kör teszi ki az alapsokaság több mint felét. Az átlagos támogatás (75–150 millió forint) körüli összeget elnyerõ pályázók vonatkozásában a versenyképesség teljes növekedése átlagosan valamivel kevesebb, mint 8,5 százalék. Ebbõl a válaszadók 3,8 százalékot tekintenek az uniós támogatás és 4,7 százalékot a tõkeemelés eredményének. E kör esetében már érzékelhetõ a versenyképesség növekedése, melybõl bár nem mondható jelentõsnek az uniós támogatás hatása, de legalább meghaladja a 45 százalékot. Az átlagost számottevõen meghaladó (150 millió forint fölötti) támogatást elnyerõ pályázók esetében a versenyképesség teljes növekedése átlagosan 17,5 százalék, melybõl 10,8 százalékot tekintenek az uniós támogatás folyományának, és 2-2 százalékot tudnak be a külsõ, piaci tényezõk változásának, a saját marketing hatékonysága növelésének és a tõkeemelés eredményének. Ez a csoport teszi ki a támogatott kör valamivel több, mint 17 százalékát. Elmondható tehát, hogy a koncentráció elvét betartva jelentõs hatás érhetõ el az uniós támogatásokkal, azonban a ROP 1.2 intézkedés keretében – a támogatások szétaprózódása miatt –

111

SZEMLE

összességében az uniós támogatások szignifikánsan pozitív hatása csak a teljes támogatotti kör 17 százalékában mérhetõ. A vendégéjszakák számának a projektek eredményeként való növekedését csak azokban az esetekben lehet mérni, ahol a projekt már 2007 elejétõl kifejtette hatását, ezért a válaszadók közül csupán hat tekintetében releváns ennek mérése. Az adatlapnak sajnos hiányossága, hogy nem kérdez rá: a vendégéjszakák számának emelkedésébõl mennyi tekinthetõ a projekt eredményének, és mennyi tudható be más hatásoknak, például a kapacitás növekedésének; továbbá nem kérdez rá a kihasználtság változására sem. A vendégéjszakák számának növekedése 2007-ben 2006-hoz (illetve a projekt elindítását megelõzõ idõszak évesített értékéhez) képest mind a hat projektgazda esetében jelentõsen több a ré-

giós növekedésnél.3 Azonban az, hogy ez milyen mértékben függ össze az uniós támogatással, jelen kutatás keretében nem adható meg.

4. Konklúzió A kutatás eredményeként kapott adatok ismeretében összességében a ROP 1.2 intézkedésrõl elmondható, hogy kizárólag a 150 millió forintnál nagyobb támogatást elnyert projektek esetében lehet az uniós támogatás hatásaként jelentkezõ, számottevõ méretû hozzáadott értékrõl (szinergikus hatásról) vagy az adott nyertes vállalat versenyképességének növekedésérõl beszélni. A kutatás eredményei az Európai Unió kohéziós politikájának egyik legfontosabb alapelvére: a koncentráció fontosságára hívják fel újra a döntéshozók figyelmét.

n

3 A régiós növekedési adatokat a Jelentés a turizmus 2006. évi teljesítményérõl, Központi Statisztikai Hivatal, Budapest 2007. kiadvány tartalmazza.

112

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

UNIÓS AKTUALITÁSOK

A lakosság fogyasztásának néhány jellemzője az unióban A lakosság fogyasztásának egyik meghatározó tényezõje az adott ország vagy térség gazdasági fejlettsége. A fogyasztás színvonala és a gazdasági fejlettség között határozott, de nem nagyon szoros az öszszefüggés, mivel az országok termelésük eltérõ hányadát fordítják végsõ fogyasztásra, attól függõen, hogy adott helyzetben mennyire élveznek elõnyt vagy hátrányt a fogyasztással szemben az egyéb felhasználási tételek, mint a felhalmozás (a lakosság esetében ide tartoznak a megtakarítások is), vagy a külföldi felhasználás, amely – elõjelétõl függõen – csökkentheti is, de növelheti is a belföldi felhasználást. Tovább árnyalja a képet az, hogy a végsõ fogyasztás egyik – nagyobb – részét a háztartások fogyasztása teszi ki (beleértve a nonprofit szervezetek háztartásokat segítõ tevékenységét), a másik része pedig a közösségi vagy kormányzati fogyasztás, amelynek azonban bizonyos hányada ugyancsak egyéni szükségleteket elégít ki, tehát szerves része a lakosság fogyasztásának. Ezen rész a természetbeni társadalmi juttatás, amelynek két fõ alkotórésze az oktatás és az egészségügyi ellátás.

2006-ban az unió 27 tagországának az összesített bruttó hazai terméke 11 billió 607 milliárd vásárlóerõre átszámított euró (PPS) volt. Ennek kereken kétharmadát tette ki a lakosság tényleges fogyasztása, amely egyrészt a háztartások fogyasztási kiadásából (a GDP 55–56%a), másrészt a nonprofit szervezetek háztartásokat segítõ – fontos, de méretében szerény – tevékenységébõl (0,5–1,5%), valamint a természetbeni

társadalmi juttatásokból (9–10%) tevõdött össze. A GDP-bõl a lakosság fogyasztására kerülõ hányad az átlagosnál jóval magasabb, legalább 70% volt néhány újonnan csatlakozó országban (pl. Bulgária, Románia, Lengyelország, a két szigetország stb.), és a régebbi tagországok közül Portugáliában és Nagy-Britanniában. Legalacsonyabb hányad adódott abban a két országban, ahol a termelés a legmagasabb szinten volt: Luxemburgban (41%) és Írországban (51%). Magyarország az uniós átlaggal megegyezõ hányadot, 67%-ot fordított a lakosság végsõ fogyasztására. A kormányzat végsõ fogyasztásából az egyéni fogyasztásra kerülõ rész, azaz a természetbeni társadalmi juttatások aránya Svédországban a legmagasabb, eléri a bruttó hazai termék 15–16%-át, és ennél csak néhány százalékponttal kisebb Hollandiában és Nagy-Britanniában. Ez utóbbiak 14% körüli arányát közelíti Dánia, Lettország és Magyarország mutatója is. A legalacsonyabb ilyen tartalmú arányszámot Luxemburg (2%) mellett Görögországban és Spanyolországban találjuk (4-4%). A fogyasztás színvonaláról az egy fõre jutó fogyasztás nagysága tájékoztat, amelyet – a GDP-hez hasonlóan – vásárlõerõ-paritás alapján, tehát az árszínvonal-különbségeket kiszûrve dolgoznak ki. Általánosságban az országok közötti színvonalkülönbségek a fogyasztásban kisebbek, mint a termelés (GDP) alapján számítottak. Ha eltekintünk Luxemburg

113

UNIÓS AKTUALITÁSOK

kirívóan magas arányszámától, akkor is az derül ki, hogy az unió átlagát legjobban az egy fõre jutó GDP esetében 46%-kal haladja meg az élen álló ország, az egy lakosra esõ fogyasztást illetõen csak 31%-kal. Ugyanakkor az átlagtól való legnagyobb elmaradás a termelésben 63, a fogyasztásban 60%. Másképp fogalmazva: a legmagasabb színvonalat elérõ ország mutatója a termelésben 3,9-szerese a legalacsonyabb szintûnek, a fogyasztásban 3,3szerese. Az egy lakosra jutó fogyasztás értéke 2006-ban a 27 ország átlagában megközelítette a 16 000 vásárlóerõ-egységet. Ezt az átlagot legnagyobb mértékben, 73%-kal a sok szempontból különleges helyzetû Luxemburg haladta meg (amelynek elõnye a GDP terén 180% volt). Ugyancsak kiemelkedõen nagy volt az egy lakosra jutó fogyasztás Nagy-Britanniában, az unió átlagánál csaknem egyharmaddal több, miközben a GDP színvonalának nagyságsorrendjében az ország a 8. helyen állt. Ausztria és Hollan-

dia mind a termelés, mind a fogyasztás alapján az elsõ öt ország közé tartozik. Nem sokkal marad el tõlük Svédország, Franciaország és Dánia fogyasztásának színvonala, és ezt a csoportot néhány pontos különbséggel követi Belgium, Németország és Írország. Az uniós átlag közelében öt ország van: Finnország, Olaszország, Spanyolország és Görögország mellett ide sorolhatjuk Ciprust is. A többi 11 újonnan csatlakozott ország és Portugália színvonala jelentõsen, 20–40%-kal, illetve még nagyobb arányban marad az átlag alatt. Az 1. táblázat adatai szerint az egy fõre jutó fogyasztás legalább 10%-kal magasabb az unió átlagánál 10 országban. Ezekben az országokban 260 millió ember él, az unió lakosságának több mint a fele (53%). Az átlag körüli szinten álló 5 ország lakossága 120 millió (24%) fõ, a jelentõs hátrányban lévõ 12 országban pedig 113 millió lakos (23%) él. A színvonalkülönbségek módosítása, elsõsorban azok érdemi csökkentése

1. táblázat. Az egy fõre jutó tényleges egyéni fogyasztás arányai 2006-ban (az EU-27 átlaga = 100) Luxemburg Nagy-Britannia Ausztria Hollandia Svédország Franciaország Dánia Belgium Németország Írország Finnország Olaszország Spanyolország Görögország Ciprus

173 131 121 119 116 115 114 112 112 111 105 102 100 99 93

Málta Szlovénia Portugália Csehország Észtország Magyarország Litvánia Szlovákia Lettország Lengyelország Románia Bulgária

81 80 79 70 65 65 63 61 59 55 43 40

114

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

1. ábra. A GDP és a háztartások végsõ fogyasztásának volumenindexe az unióban

hosszabb idõ alatt, eltérõ növekedési ütemek útján történik. Az alacsonyabb szinten álló és hátrányuk lefaragására törekvõ országok tehát a fogyasztás gyors, az unió átlagát meghaladó ütemû növekedését szorgalmazzák. A színvonalkülönbség megalapozott, távlatilag is szilárd alapokon nyugvó zsugorításához azonban az is szükséges, hogy a fogyasztás bõvülése az adott országban ne haladja meg a gazdaság átlagos növekedési ütemét. Az új évezred adatai szerint az utóbbi hét évben a fogyasztás az újonnan csatlakozott országokban – Málta kivételével – gyorsabban emelkedett az unió átlagánál. A másik követelménynek is Csehország, Lengyelország, Szlovákia és Szlovénia felelt meg, amennyiben hét év átlagában termelésük gyorsabban nõtt, mint lakosságuk fogyasztása. A többi újonnan csatlakozott országban, köztük Magyarorszá-

gon is, a fogyasztás emelkedése meghaladta a termelés növekedését, ami – nem csak magyar tapasztalat szerint – ingataggá, sérülékennyé teheti a felzárkózást. Az unió egészében 2000-tõl 2007-ig a bruttó hazai termék 16%-kal, a háztartások végsõ fogyasztási kiadása 14%-kal emelkedett. (A tényleges egyéni fogyasztás 85%-át ez a tétel képviseli, és a részletezõ adatok többsége erre a körre áll rendelkezésre.) A fogyasztási kiadások növekedésében országonként sokkal nagyobb eltérések voltak, mint a termelés dinamikájában. Fogyasztásukat ebben az idõszakban leggyorsabban Románia és a balti államok növelték, nagyjából megkétszerezték azt. Mintegy másfélszeres (40–50%-os) növekedés ment végbe Bulgáriában, Szlovákiában és Írországban. Ennél mérsékeltebb, de az átlagos bõvülésnek több

115

UNIÓS AKTUALITÁSOK 2. táblázat. A tényleges egyéni fogyasztás volumenindexei (az EU-27 = 100) Országok Lettország Észtország Litvánia Szlovákia Románia Magyarország Lengyelország

mint kétszerese volt a fogyasztás gyarapodása Magyarországon, valamint Csehországban, Görögországban és Cipruson. A másik oldalon a legszerényebb, csaknem észrevehetetlen növekedést Németországban mérték, ahol évenként eltérõ elõjelû, kismértékû változások eredményeként 2007-ben a háztartási fogyasztási kiadások volumene 1,8%kal haladta meg a 2000. évit. Ezenkívül még Hollandiában és Olaszországban mértek igen szerény, hét év alatt 6-6% körüli növekedést, a többi országban legalább 10%-kal nõtt a fogyasztás a vizsgált idõszakban. A gyorsabb fejlõdés révén elért közeledés az átlagos (és ezen keresztül a fejlett országokban elért) színvonalhoz országonként különbözött. Néhány országban az adatok hosszabb távon is és (a teljesebb kört vizsgáló) legújabb idõszakban is nagyon látványos felzárkózásról tanúskodnak. (Magyarország két év alatt szerényen, Lengyelország – alacsony szintrõl – alig lépett elõre.) Az átlagos fogyasztási színvonalat jelentõsen meghaladó országok esetében ez alatt a két év alatt alig történt érdemi változás. Megemlíthetõ, hogy Írország elõnye 5 százalékponttal nõtt, a skandináv tagországoké 3-3 százalék-

2004

2006

47 55 57 55 38 63 54

59 65 63 61 43 65 55

ponttal, és ugyanennyivel csökkent Németországé és Nagy-Britanniáé. Az egész lakossági fogyasztás összetételére nem, csak a háztartások fogyasztási kiadásainak megoszlására vonatkozóan állnak rendelkezésre statisztikai adatok. Ezeknek az adatoknak az értékelésénél azonban figyelemmel kell lenni arra, hogy a kormányzattól származó lakossági fogyasztás befolyásolja a háztartások fogyasztási kiadásait is. Pl. Svédország esetében a magas színvonalú, állami forrásokra támaszkodó egészségügyi, szociális és oktatási ellátás teszi lehetõvé, hogy a háztartások kiadásaiknak az átlagosnál jóval kisebb részét fordítsák ilyen célokra. A különbözõ tételek aránya a fogyasztásban ezen túlmenõen alapvetõen két tényezõtõl függ: az elfogyasztott termékek és szolgáltatások mennyiségétõl és árától, pontosabban az adott és a többi fogyasztási tétel árának az arányától. A 27 tagországra végzett számítások azt mutatják, hogy a kiadások szerkezete az új évezredben is olyan irányban módosult, mint a korábbi évtizedekben. 2000 és 2006 között* tovább csökkent az élelmiszerek és élvezeti cikkek, valamint a ruházkodás aránya a kiadásokban, és nõtt a lakásfenntartásé és a szabadidõ

* Itt és a továbbiakban néhány ország adata 2006 helyett 2005-re vonatkozik.

116 eltöltésére – pihenésre, mûvelõdésre, továbbá szállodára, étteremre – fordított összegeké. Az unióban a háztartások fogyasztási kiadásainak legnagyobb hányadát, átlagosan kereken 22%-át fordítják lakásfenntartásra, ami 1 százalékponttal több a hat évvel korábbinál. Ez a tétel tartalmazza a lakásfenntartással kapcsolatos kiadásokat (lakbér, közös költség stb.), továbbá a víz, a villamos energia, a gáz és egyéb tüzelõanyagok felhasználását. Olyan tételekrõl van tehát szó, amelyek egyrészt döntõen járulnak hozzá az élet komfortosságának javulásához, másrészt árszínvonaluk már hosszabb ideje, de napjainkban is igen dinamikusan nõ. Az átlagosnál is nagyobb hányad, 25–27% jut ilyen célokra a skandináv országokban, Franciaországban és Szlovákiában. Legkisebb részt, 12–14%-ot a szigetországokban, valamint Portugáliában és Litvániában köt le a lakásfenntartás. E tételen belül a háztartások kiadásaik igen nagy részét fordítják a háztartási energiára, másrészrõl pedig az országok energia-felhasználásának tekintélyes és növekvõ részét a háztartások fogyasztása teszi ki. Az unió egészében ez az arány a végsõ energiafelhasználás több mint egynegyedét (26,4%-át) adta 2005-ben. Az energia drágulása, az energiafogyasztó eszközök és berendezések folyamatos korszerûsítése és az egyéb energiatakarékossági intézkedések ellenére a háztartások energiafogyasztása, viszonylag mérsékelten bár, de a nemzetgazdasági átlagnál gyorsabban nõ. 2000-tõl 2005-ig a 27 tagországban a termelésben és a szolgáltatásokban felhasznált energia mennyisége 4,8%-kal emelkedett, a háztartásokban viszont 7,2%-kal. Az egy fõre jutó ház-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

tartásienergia-fogyasztás 2005-ben az unió átlagában 632 kg olaj-egyenértéknek felelt meg, és – sajátos módon – ugyanennyi volt Magyarországon is. (Az egy lakosra jutó összes energiafelhasználás Magyarországon 30%-kal kevesebb az unió átlagánál.) A mutató szóródása az országok között igen nagy, és nem csak az 1427 kg-os luxemburgi fogyasztás miatt. Ha ettõl eltekintünk, 800 és 1000 kg közötti fejenkénti felhasználást látunk mindhárom skandináv ország, valamint Belgium és Németország háztartásaiban. A másik végletet 200–300 kg mennyiséggel Málta, Bulgária és Portugália képviseli. (Belgium adata 3, 4-szerese Bulgáriáénak.) Ugyancsak a lakhatással függ össze, de más jellegû, ezért külön megfigyelt tétele a kiadásoknak a lakberendezés, lakásfelszerelés, rendszeres lakáskarbantartás. Ilyen célokra az unió háztartásai kiadásaik mintegy 6%-át fordítják. E mutató értéke valamivel kisebb a hat évvel korábbinál, és viszonylag mérsékelten szóródik az országok között. A fogyasztási kiadások második legnagyobb tétele a közlekedés és szállítás, amely 2000-ben még az élelmiszerek után következett, azóta 13,5%-os arányát megõrizte, illetve némileg növelte is. A helycsere annak tudható be, hogy az élelmiszerek súlya a kiadásokban kb. másfél százalékponttal csökkent. A közlekedéssel kapcsolatos kiadások magas arányában döntõ szerepe van az automobilizmusnak. 2006 végén az unió lakói több mint 230 millió személygépkocsit használtak, amelyek – számítások szerint – az összes személyszállítási teljesítménynek több mint nyolctizedét adták. Az országcsoport átlagában ezer lakosra 468 személygépkocsi jutott, azaz egy autóra alig több mint két ember.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

A lakosság számához viszonyított autósûrûség Luxemburg után Olaszországban, Németországban és Máltán volt a legnagyobb, de meghaladta az 500-at (ezer lakosra számítva) Ausztriában és Franciaországban is. A régi tagországok közül Dániában a legkisebb az autósûrûség (372 db/1000 fõ). Magyarország az unión belül a legkevésbé autómobilizáltak közé tartozik, 293 db/1000 fõs adatával a 24. helyen volt található, ennél kevesebb autó csak Bulgária, Románia és Szlovákia útjain futott. (Az ilyen mértékû motorizáció egyik velejárója, hogy az unió végsõ energia-felhasználásának egynegyede a közúti közlekedésre jut.) Élelmiszerekre és alkoholmentes italokra az unió háztartásai kiadásaik 12,7%-át fordították 2006-ban. Régi megfigyelés, hogy a fejlettségi szint emelkedésével az élelmiszerek aránya csökken a fogyasztásban. Ez nem csak idõben, de térben is kimutatható. Az alacsonyabb szinten álló tagországokban, elsõsorban az újonnan csatlakozottak között az átlagosnál jóval magasabb arányszámokat találtuk: Romániában közel 30%-ot, Litvániában 26%-ot, Bulgáriában, Lettországban és Lengyelországban 21–22%-ot. Ugyanakkor a legfejlettebbek közé tartozó Luxemburgban, Nagy-Britanniában és Írországban az arányszám nem érte el a 10%-ot sem. A 17%-os magyar adat kb. megfelelt az általános fejlettségi szintet jelzõ mutatónak. (Mindkét esetben a 20. helyen álltunk.) Az élelmiszer-fogyasztás arányának csökkenése természetesen nem jelenti azt, hogy a háztartások kevesebb élelmiszert fogyasztanak. Az adatok növekvõ mennyiségrõl és egyre jobb minõségrõl tanúskodnak. Ennek összefoglaló muta-

117 tója az egy fõre jutó napi tápanyagfogyasztás, amely kivétel nélkül minden uniós országban nemcsak eléri, de – nem jelentéktelen mértékben (általában 10– 40%-kal) – meg is haladja az élettanilag szükségesnek tartott mennyiséget. Egyrészt a szükségesnél bõvebben fogyasztott élelmiszerek, másrészt a fogyasztás összetétele azonban súlyos egyéni és társadalmi gondok forrása. A statisztikai felmérések szerint az uniós országokban igen magas a komoly egészségügyi kockázatot jelentõ túlsúlyos, illetve kövér emberek száma és aránya. Évtizedünk közepe táján a megvizsgált 19 uniós tagország közül öt országban a 15 éves és idõsebb népesség több mint fele (51– 63%-a) túlsúlyos vagy kövér volt, 13 országban pedig ez az arány 40–50% között alakult. (Az egyetlen kétötödös arány alatti – 35%-os – ország Franciaország volt.) A legtöbb energiát az országok nagy többségében a lisztfélék és a zsiradékok szolgáltatják. A fehérjefogyasztás a cereáliák mellett a húsból és a halból, valamint a tejbõl és a tojásból származik. Az egy lakosra jutó húsfogyasztás kimagasló színvonalú Spanyolországban (120 kg), a régi tagországokban általában 90–100 kg, az új tagországok többségében 60–80 kg. A halfogyasztás a közösség egészében egy fõre számítva 17 kg, de Portugáliában megközelíti az 50 kgot, míg Magyarországon annak az egytizedét sem éri el. A legnagyobb tejfogyasztók a svédek, a finnek és az írek, valamint a hollandok és az osztrákok. A tojásfogyasztás legnagyobb Dániában, utána Magyarország következik. A zöldség- és gyümölcstermelés és -fogyasztás hagyományosan a déli országokban a legmagasabb színvonalú, és az északi országokban a legszerényebb.

118 Az élvezeti cikkek között központi szerepet játszanak az alkoholtartalmú italok. Az országok egy részében a bornak, más részében a sörnek, néhány országban pedig az égetett szeszes italoknak jut a legelõkelõbb hely. Valamennyi szeszes italt tiszta szeszre átszámítva és a 15 évesnél idõsebb népességhez viszonyítva az egy fõre jutó fogyasztás évi 7 és 17 liter között változik. A legtöbb alkohol Luxemburgban fogy, a legkevesebb Szlovéniában és Máltán. Az országok többségében – 26 ország közül 15ben – a fejenkénti fogyasztás meghaladja a 10 litert. (Ebben a 15 országban 324 millió ember él, az unió népességének csaknem kétharmada.) Magyarország 12 liter körüli fogyasztásával az átlagosnál többet fogyasztók közé sorolható.

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Ruházkodásra és lábbelire a háztartások kiadásaik 5,7%-át fordították, valamivel (1 százalékponttal) kisebb hányadát, mint hat évvel korábban. Szembetûnõ, hogy a legnagyobb részt, mintegy 10%-ot Görögországban kötött le a ruházkodás, és jelentõsen meghaladta az uniós átlagot – a balti országok mellett – további két déli országban, Olaszországban és Portugáliában is, ami feltehetõen elsõsorban az árviszonyok következménye. A másik irányban szembetûnõ eltérés az átlagtól Magyarország és Bulgária 3%-ot alig meghaladó arányszáma. Az unió háztartási kiadásaiban az egészségügy viszonylag szerény hányadot, mintegy 3,5%-ot tesz ki, ami a természetbeni társadalmi juttatásokkal hozható összefüggésbe. Ennek a jelentõsé-

2. ábra. A nagyobb csoportok aránya a háztartások fogyasztási kiadásában az unióban

UNIÓS AKTUALITÁSOK

gét érzékelteti az összehasonlítás az Egyesült Államok hasonló tartalmú mutatójával, amely az ezredforduló táján (amikor az unió átlaga 3,2% volt) 16,5%-ot tett ki. Ezt az arányt valószínûsíti napjainkban is az a más megközelítésben készült frissebb adat, amely szerint az évtized közepén az összes egészségügyi kiadásnak az unióban 76%-át fedezték közösségi forrásból, az USA-ban kevesebb mint felét (46%-át). A hírközlés területén zajló gyors és jelentõs átalakulás növeli az erre fordított kiadások arányát, bár az a 27 ország átlagában így is elég szerény, 2,7%. Ennél jóval magasabb az arány Bulgáriában (6%), és meghaladja az átlagot Magyarország 4,3%-os mutatója is (amiben az árviszonyoknak kitüntetett szerepe van). Még szerényebb hányadot, 1%-ot fordítanak a háztartások oktatásra. Ebben a tekintetben az arányszámok kevésbé különböznek, kivéve Ciprus 3%-os és Lettország 2,6%-os adatát. Viszonylag nagy és növekvõ részét teszi ki a fogyasztási kiadásoknak a kul-

119 túrára és szabadidõre fordított összeg. Az unió átlaga 9,4%, de számos országban – elsõsorban a skandináv államokban, Nagy-Britanniában és Csehországban – 11–12% körül alakul. A legszerényebb hányad, 4–5% Bulgáriában és Romániában található. A hazai 7,9%-os mutató ugyancsak elmarad az átlagtól. A pihenéshez, a szabadidõ eltöltéséhez közvetlenül kapcsolódik a külön megfigyelt „vendéglátás és szálláshely szolgáltatás”, amelynek az aránya a fogyasztásban 9%, hasonló a fentebb említett csoportéhoz, és ugyancsak nagyobb, mint néhány évvel korábban volt. Ezen a területen igen nagy különbségek alakultak ki az országok között. Jelentékeny hányadot, 18–19%-ot képvisel Görögországban és Spanyolországban, Írországban is több mint 15%-ot, míg Lengyelországban és Litvániában nem éri el a 3%-ot sem. Magyarország idevonatkozó mutatója szintén a szerényebbek közé tartozik, 5%. HOLKA GYULA

120

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

OLVASÓLÁMPA

Knelangen, Wilhelm: Das Politikfeld innere Sicherheit im Integrationsprozess – Die Entstehung einer europäischen Politik der inneren Sicherheit (A belső biztonság politikája az integrációs eljárásban – A belső biztonság európai politikájának születése) Leske und Budrich, Opladen, 2001., 382 oldal Ha ötven évvel ezelõtt az integráció fejlõdésével foglalkozó tudósokat arra kértük volna, hogy nevezzék meg azt a területet, amelyet az európai integrációs folyamat viszonylag érintetlenül hagy majd, a belsõ biztonság kérdéskörét jelentõsebb hányaduk minden kétséget kizáróan a legesélyesebbek közé sorolta volna. Ám napjainkban a harmadik pillér politikáinak súlya fokozatosan növekszik, amit már nemcsak az integráció történetével és fejlõdésével foglalkozó jogtudós vagy politológus érzékel, hanem az egyszerû polgár is. Csak a legkézenfekvõbb példát említve: a schengeni határok megnyitása révén mindannyian a hétköznapokban is kapcsolatba kerültünk a belbiztonság politikájával. Wilhelm Knelangen könyve az Osnabrücki Egyetem politológia szakán, 2000–2001 telén elõterjesztett disszertációjának továbbfejlesztése. A tanulmány kiindulási pontja, hogy már a hetvenes évek közepén létezett a tagállamok között egyfajta kooperációs struktúra, amely a közösség jogi és intézményi struktúrán kívül, részben kormányközi bázison állt – ám éppen emiatt intézményesítése csekély mértékû volt, és elsõsorban a tagállami bûnüldözõ szervek szakemberei és az illetékes miniszterek tapasztalat- és információcseréjét

szolgálta. A könyv nem hanyagolja el a Maastrichti Szerzõdés jelentõs reformjait, valamint azt – a kilencvenes évek közepén lezajlott – parázs vitát sem, amely az Amszterdami Szerzõdés által szorgalmazott szabadság, biztonság és jog területe megteremtésének gondolatát érintette. A politikatudományi Európa-kutatások csak az Európai Unió keretében, szerzõdésben létrehozott harmadik pillér megszületése után irányultak komolyabban erre a területre. Összehasonlítva a közösségi politikákra vonatkozó kutatások tradícióit, a közös kül- és biztonságpolitikát (KKBP) érintõ tanulmányok és kutatások jelentõsége elhanyagolható volt. A szerzõ munkájában tarthatatlannak minõsítette azt az állapotot, hogy az integrációs teóriák tárgya kizárólagosan a közösségi politikákra korlátozódott. Még azok a munkák is, amelyek konkrétan a belsõ biztonság politikájával foglalkoznak, mellékvágányra helyezik az integrációs teóriákról folyó eszmecseréket. Friss szellemben gondolkodva született meg Knelangen munkája, amely a belsõ biztonság területén megvalósuló, tagállamok közötti együttmûködés empirikus analízisét célozza meg. Elsõsorban azt vizsgálja, hogy az intézményesítési eljárás mely lépései hagytak nyomot a harmadik pilléren, és az együttmûködés mely for-

OLVASÓLÁMPA

mái valósultak meg. Kiindulópontjának tekinti azt a megállapítást, hogy a nemzeti hatáskörök átruházása szupranacionális szintre ezen a területen csak egy lehetséges pozíció a tagállami kormányok számára. A kérdés nem az, hogy az Európai Unió rendelkezik-e eredendõen a belbiztonság területén hatáskörrel, hanem sokkal inkább az, hogy a harmadik pillér kooperációjának keretében milyen messzire juthat e terület kormányzása. Így válik a szerzõdési szupranacionalizálás csak egy lehetõséggé a sok közül. Másodsorban választ kíván adni arra a kérdésre, hogy miként fejlõdhetett egy kormányközi, informális, az Európai Közösség jogi és intézményi struktúráján kívül létrehozott tagállami kooperációs struktúra a differenciált és formalizált európai uniós harmadik pilléren belüli együttmûködéssé. Ezzel összefüggésben Knelangen vizsgálat alá vonta, hogy ezt a kérdést a vita mai állása szerint melyik domináns integrációs elméleti irányvonal válaszolhatja meg a legoptimálisabban. A vizsgálatot mindenesetre nem azzal a szándékkal vezeti, hogy egy új elméletet fogalmazzon meg, vagy hogy egy kifejezetten a harmadik pillért érintõ európai együttmûködési elvet dolgozzon ki. Érdeklõdése sokkal inkább arra irányul, hogy az intézményesítési eljárás empirikus analízisének talaján, a létezõ integrációs teóriák magyarázatait a belbiztonság területén felhasználva végkövetkeztetéseket hozzon. Elemzésre érdemesnek tartja továbbá a szerzõ, hogy ez az analitikus, magyarázó funkció csak a közösségi politikákra korlátozódik-e, vagy érvényességre talál az Európai Unió vizsgálata során is. A könyv tizenegy fejezetre tagolódik, de a munkát alapvetõen két nagy egységre oszthatjuk. Az elsõ részt a szerzõ fõ-

121 ként annak szenteli, hogy elméleti és koncepcionális fegyverzettel vértezze fel a további vizsgálatokat, és így természetesen magát a kooperációt állítja a középpontba. Bemutatja, hogy több nevezett faktor milyen módon jellemzi a belsõ biztonság politikáját, valamint megvilágítja a belsõ biztonság kooperációs tárgya és az integrációs teóriák vitája közti kapcsolatot. Ehhez elsõsorban a neofunkcionalizmus, az intergovernmentalizmus és a neoinstitucionalizmus elemzését hívja segítségül – a háttérben motoszkáló kérdéssel, hogy vajon melyik irányzat adhatja a legtökéletesebb választ. A tanulmány második felében Knelangen a tagállami együttmûködést magát bontja alkotóelemeire, és vizsgálja azokat egyenként és összességükben, a kezdetektõl az Amszterdami Szerzõdés elfogadásáig. Kiindulási pontjaként kiemelkedõen fontosnak tartja a TREVIrendszer eredeti funkciójának és létrejöttének elemzését, valamint annak a konfliktusnak a bemutatását, amely a tagállamok és az Európai Bizottság között állt fenn, és a belsõ határok lebontásának hatáskörét érintette. Ezt követõen részletesebben elemzi az 1990–1991-es kormányközi konferenciát, amely kirajzolja a tagállami érdekek és stratégiák ellentéteit. Ehhez pedig – szinte már az olvasó egyértelmû kívánságát teljesítve – értékeli a közösségi szervek, a Tanács, az Európai Bizottság, az Európai Parlament, valamint a nemzeti parlamentek szerepét. A reformviták hátterének bemutatása után az analízis középpontjába az Europol súlyának és történetének vázolása, továbbá a belsõ biztonságpolitika helyzetének megvilágítása került, melyet Knelangen végkövetkeztetéseinek megfogalmazása koronáz meg.

122 Mivel a könyvet 2001-ben lezárták, nem tartalmazza a legújabb nézeteket és álláspontokat, de a harmadik pillér elemzésének erõs alapbázisát adhatja, így mindenképpen olvasásra ajánlom az elmélyülni vágyóknak. Maga a szerzõ nem a harmadik pillér történetének bemutatását tûzte ki céljául, hanem el kívánta helyezni az integráció fejlõdését elõrevivõ, olykor bonyolult módon egymásba kapaszkodó és egyben egymást taszító integrációs elméletek rendszerében, ezzel irányt mutatva az érintett terület fejlõdésének is. Ezt a könyvet ajánlom mindazok figyelmébe, akik a belbiztonság területével kapcsolatosan nem alapvetõ adatokat kívánnak megismerni, hanem a fejlõdés hátterében megbúvó lehetséges elméleti

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

irányvonalakat szeretnék feltérképezni. A tanulmány igen terjedelmes bibliográfiája mellett a könyv megírásához számos, szakértõkkel készített interjú nyújtott segítséget, ezek sokszor gyakorlatiasabban engedik látni és láttatni a belbiztonság politikájának kérdését. Szükségesnek tartom kiemelni, hogy a szerzõ munkája politikai tudományos munka, annak érdekében pedig, hogy az olykor száraz szövegezésû tanulmány mégis az õt megilletõ helyet foglalja el az integráció fejlõdése iránt érdeklõdõk könyvespolcán, az adott területet érintõ alapvetõ tényadatok felfrissítését mindenképpen ajánlom az olvasóknak, mielõtt belevágnának az elsõ fejezet olvasásába. ZÁMBÓ KATALIN

123 MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból FAZ A migráció frontvonalában

A nemzetközi tekintélyû német napilap riportot közölt arról, miképpen védik a schengeni csatlakozás után a magyar rendõrök az unió külsõ határát. A szerzõ, Mario Damolin a román gyakorlatot is érinti terjedelmes cikkében. Az évezred fordulóján – a nagy migrációs áramlás idején – Magyarországot mint „európai tölcsért” emlegették. És az ország – központi fekvésébõl adódóan – még mindig az ázsiai válságövezetekbõl, az Ukrajnából és a Moldáviából érkezõ menekültek tranzitútvonalának számít. Ezen egyelõre az új schengeni határ sem változtat. Köteles Krisztián határõrizeti rendõr szakértõ ábrázattal simogatja meg a vadonatúj, méregzöld terepjáró kormányát. „Amióta külsõ schengeni határ vagyunk – áradozik szinte –, felszerelésünk (az egyenruhától a járõrkocsiig) az EUnak köszönhetõen teljesen feljavult. Ez már nem olyan, mint a régi orosz Ladáink voltak.” Szolgálatát a délkeleti Csongrád megyében, a röszkei határállomás közelében, a szerb zöldhatár mentén végzi. A járõrözésben – bár a rendõrök kettesével járnak – most egy német juhászkutya a párja. Köteles a göröngyös úton egy kiszáradt patakmeder mentén halad. Ennek során apró, elhagyott tanyákat érint, és irányt vesz egy kis gátra, melyen határkõ áll. Ezen a tükörsima vidéken, melyet csak villanypóznák törnek meg, messzi-

re lehet ellátni. A határõr a távolban, a kopár mezõn két személyre lesz figyelmes: „Az ott a szerb járõr. A hatékonyság érdekében õrjáratainkat velük egyeztettük.” A hatékonyságot itt magasan jegyzik. Két nappal ezelõtt éjszaka Köteles a kollégájával öt koszovói albánt – illegális határátlépõt – fogott el Röszkén. Jelentõs segítséget nyújtott ehhez egy új mobil, speciális kamera, amely nagyobb távról is képes rögzíteni az emberi mozgást. Ez is az EU adománya. Köteles fõnöke, Éberhardt Gábor alezredes arról beszél, hogy a felszerelésük immár „100 százalékos”. Így az illegális határátlépõk, illetve az embercsempészek elleni harcban a magyar határõrizeti szervek is jobb helyzetbe kerültek. Éberhardt nemcsak a röszkei határállomás parancsnoka, hanem egyben saját sajtószóvivõje is. Szünetet sem tartva, a kérdésekre alig reagálva beszélni kezd az egyre növekvõ jármû- és személyforgalomról, a növekvõ számú illegális határátlépésrõl, valamint az embercsempészek és más bûnözõk ellen folytatott sikeres küzdelemrõl. Ennek során számokat, adatokat, növekményeket sorol. „A gondunk viszont a következõ – mondja Éberhardt, anyagait lapozgatva. – Az általunk ellenõrzött 64 kilométeres zöldhatáron ebben az évben csupán az elsõ három hétben 450 illegális határátlépési kísérletre került sor. Az elõzõ évben összesen 2000 esetünk volt.” A magyarok ennek kapcsán azt is megfigyelték, hogy Magyarországon keresztül nemcsak egy-egy ember, hanem egész családok is szeretnének az EU-ba menni. Fõ-

124 leg Koszovóból jönnek igen sokan, akik Svájcba, illetve az NSZK-ba szeretnének kijutni. Több mint félórás elõadása végén a határõrparancsnok rátér az elmúlt hónapok sikereire: „Tevékenységünket 2006 óta a schengeni irányelvek alapján és az EU állandó minõségi ellenõrzése mellett végezzük. A zöldhatáron így a hatékonysági mutatónk 95 százalék, míg a határátkelõhelyen 100 százalék.” Arról, hogy ezt – éppen a növekedõ személyforgalom mellett – hogyan számítják ki, illetõleg hogy milyen magas a bizonytalansági tényezõ, a statisztika nem szól. Szól ezzel szemben a határõrség új számítógépeirõl, a jogi szakképzésrõl és a közösségi jogról, a nyelvtanfolyamokról. Valamint a nyomkeresõ kutyák kiképzésének a továbbfejlesztésérõl. Csak ilyen felszereltséggel lehet helytállni az illegális határátlépõkkel szemben. Odakint már vár ránk egy kutyavezetõ. Õ azt készül bemutatni, hogy az EU-s kiképzésen átesett nyomozókutya milyen hamar találja meg a kábítószert. A bemutató egy a határsávban álló török kamionon történik. Addig, amíg a kutya a mancsával az elrejtett hasisfiola helyén kezd el kaparni, sok idõ telik el, és a kutyavezetõ segítségére is szükség van. Eközben egy másik határõr a kocsi felépítményét vizsgálja. Egy mozgatható létráról azt ellenõrzi, hogy nem rejtõzik-e a kocsi tetején valaki vagy valami. Azok az idõk, amikor egy határállomásnál a menekülteket teherautóval és nagy csoportban akarták becsempészni – legalábbis az alezredes körzetében –, már múltnak számítanak. „Itt az embercsempészek inkább kevesebb emberrel, vagy normál autókban egy-egy emberrel próbálkoznak” – mondja Éberhardt. Az egykori Jugoszláviából származó mene-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

külthullám már valamelyest csökkent. Az ukrán-magyar, illetve a román-magyar határon viszont továbbra is igen kényes a helyzet. A menekültek legfontosabb útvonalai – az elõ-ázsiai válságövezetekbõl, Afganisztánból, Pakisztánból, Bangladesbõl – ezeken az országokon vezetnek keresztül. Románia szomszédságában ott van a „szegény rokon” Moldávia – a gazdasági válságövezet. Nagylak – Magyarország délkeleti határán – az autó-, a cigaretta- és az embercsempészet egyik gyújtópontjának számít. A település a nagy forgalmú E68as út mellett, Szeged és a romániai Arad között fekszik. Pulics János õrnagy, az ottani határállomás parancsnoka nem engedélyezhet lazítást: „Január közepén egy román állampolgár által vezetett román kamionban 22 moldáviai személyt találtunk, akik Ausztriába kívántak kijutni. 2007 decemberének végén a zöldhatáron 26 irakit fogtunk. Az ázsiai erõszakhullám növekedését, ha némi idõeltolódással is, de mi is megérezzük itt.” Az irakiak egy nemzetközileg tevékenykedõ csempészcsoportnak állítólag fejenként tízezer dollárt fizettek. Pulics õrnagy körzetében a neuralgikus pontnak a zöldhatár számít. Elmondása szerint ez egy 40 kilométer hosszú „válságövezet”. Ennek két oka van. Az egyik ok: az itt a nap 24 órájában szolgálatot teljesítõ határõrök száma mindössze 15. Az õrnagy ezeket a számokat nem kívánja megerõsíteni. A másik ok még ennél is nyomósabb: a határ két oldalán lévõ falvakban igen sokan élnek áru- és embercsempészésbõl. A romániai Szentannán – Nagylaktól északra – néhány éve egy professzionálisan tevékenykedõ embercsempészcsoportot fogtak le. „Jöjjenek velem – mondta az õrnagy –, megmutatom önöknek, hol vannak problémáink.”

MONITOR

Csanádpalota egy kõhajításra fekszik a román határtól. Pulics vezetésével egy igazi tetthelybejárás részesei lehetünk. Már odafelé, Nagylak szélén, a temetõnél az õrnagy arról beszél, hogy itt – mivel gyakran rejtekhelyként is szolgál – igen sok menekültet fogtak már el. Mivel a határ mentén a járõrözést fokozni kellett, az embercsempészek a menekülteket ugyan átvezetik Magyarországra, de a tájékozódni nem képes embereket nem sokkal a határ után, a mezõn, vagy a települések szélén magukra hagyják. Így igen sokuk számára ott ér véget a drágán megfizetett menekülés. Az EU által finanszírozott speciális kamerát Pulicsék körzetében is felszerelték. Ezt a nap 24 órájában két ember üzemelteti, és több mint nyolc kilométerre lehet vele ellátni. A kamerával egyre újabb sikereket érnek el. Fõleg olyan 3–4 fõs csoportok esetében, akik a vonatsínek mentén akarnak Magyarországra jutni. „Ez egy relatíve nyitott határ – véli Pulics. – Mi abban reménykedtünk, hogy a román EU-csatlakozással a helyzet javulni fog. Ennek viszont épp az ellenkezõje az igaz.” Újabban a határõröknek sok dolguk akad azokkal a románokkal, akik – mivel úgy gondolják, hogy uniós polgárként erre joguk van – a határt útlevél nélkül akarják átlépni. „Schengen” számukra nem jelent semmit. Csanádpalota Pulics és határõrei számára rendkívüli körzetnek számít: „Akadnak itt néhányan, akik nem viseltetnek irántunk jó érzésekkel. Mi sejtjük – sõt valójában tudjuk is –, hogy itt egyesek embercsempészettel keresnek pénzt. A falun átvezetõ út veszélyes. Ez ugyanis – bár nincs rajta hivatalos határátkelõ – átvezet Romániába.” Ez a falusi utca – az Alföld keleti szélén a legtöbb ilyen – szomorú: alig jár rajta ember, fiatalok

125 egyáltalán nem. A központban van két kocsma és néhány kis üzlet. Pulics szinte óvatosan hajt ki a település végére, ahol egy kis kocsmát mutat: „Úgy gondoljuk, hogy ez az embercsempészek találkozóhelye. Errõl eddig csak fülesünk van, de bizonyítékunk, az nincs.” A málló falú, lepusztult csehóban ebben az órában csak néhány – a pálinkáspoharát markoló – idõsebb férfi és a sörösüvege felett az idegeneket bizalmatlanul méregetõ, fiatalabb fickó ül. 2007-ben ebben a körzetben letartóztattak néhány embercsempészt, akiket azután szabadságvesztésre ítéltek. De Pulics nem hisz abban, hogy ennek elrettentõ ereje lenne. Túl bejáratottak a magyar és a román csempészbandák közötti „üzleti kapcsolatok”, a mezõgazdaságban kapható átlagos havi bérekhez képest pedig túl magas az így elérhetõ jövedelem. Ahhoz, hogy a schengeni külsõ határ mivoltunkból adódó követelményeknek megfelelhessünk, a határõrségnél is új munkahelyek jöttek létre. „Schengen azáltal változtatta meg a munkánkat – véli Pulics –, hogy szigorodtak az elõírások. Nekünk át kellett vennünk azt a felelõsséget, amit Nyugat-Európa ruházott ránk. A helyzetünk így nem lett könynyebb.” Alkonyodik. Az õrnagy a terepjárót a falu vége felé egy földútra kormányozza. Ott – kb. fél kilométerre – két embere áll, és távcsõvel a mezõket szemléli. A határõrökrõl alkotott klisék közé illõ kép. Most – napnyugta és napkelte között – indul a posztok számára a „fõ bevetés ideje”. A földút végén az õrnagy megmutatja a schengeni határt: minden emberi településtõl messze áll a tájban két határsorompó, mint két szomorú, viharvert szerelmes. Az egyiken a magyar, a másikon a román nemzeti színek.

126 „Az, hogy a schengeni határ Magyarország számára munkahelyeket teremtett, egy dolog. A másik pedig az – mondja Pulics, két beosztottjára nézve –, hogy ezeket meg is tartsuk. Ha hinni lehet az általunk is halott híreszteléseknek, akkor a schengeni határt 3–4 év múlva még keletebbre helyezik majd át. Akkor pedig mindazt, ami itt felszerelésre került, elcsomagolhatjuk. De mindenekelõtt a munkahelyeket.” Éppen a román határon szolgáló egységek körében terjed ez a félelem. A határ túloldalán, Temesváron élõ Constantin Deminescu is munkahelyet váltott. 2005-ig az aradi határrendészetnél vezette az embercsempészek ellen sikerrel harcoló különleges egységet. Ezután a tanult jogász határõrbõl menekültügyi szakértõ lett. Ma a bevándorlási kérelmek temesvári területi központjánál tölt be vezetõ állást. Deminescu az embercsempészés felderítettségével kapcsolatban egész más számokat említ, mint magyar kollégái. Az illegális határátlépõknek maximum 50 százalékát fogják el. Schengen óta a menekültek száma – elsõsorban Moldáviából – nem csökkent, hanem inkább nõtt. Románia korábban egy könnyen leküzdhetõ, pusztán az áthaladást szolgáló országnak számított. Az elmúlt években ez igencsak megváltozott. Mivel egyre nehezebb lett nyugatra jutni, igen sok menekült – Ázsiából, illetve a Közel-Keletrõl – elõször itt állt meg, és kért menedékjogot. „Románia az idõk folyamán a bevándorlás szempontjából másodosztályú célország lett” – véli Deminescu. – „Igen sokan úgy vallják, hogy jobb itt, mint otthon, hisz ez is az EU. Hozzánk azok az emberek érkeznek, akik nyugatra akartak kerülni. És ezekbõl egyre több lesz. Nem kevesen Romániát a rokonok-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

hoz, ismerõsökhöz – az NSZK-ba vagy Ausztriába – vezetõ úton köztes állomásként használják.” Ennek a jelenségnek a hatására 2005-ben több területi menekültügyi központot hoztak létre pl. Bukarestben, Radautiban, Galatiban, Nagybányán és Temesváron. Deminescu szerint a kérelmezõknek csak 12 százaléka kap Romániában menedékjogot. A többit lehetõség szerint kiutasítják vagy táborokban helyezik el. Mivel mára az egyik kedvelt vándorlási útvonal a Fekete-tengeren keresztül vezet, a menekültek származási helye igen gyakran nem deríthetõ ki. Ezért a kérelmezési eljárás is elhúzódik. Az egykori rendõrnek mégsem hiányzik a régi munkája és az egyenruhája. Hosszú távon semmi jó sincs abban, ha az ember a román-magyar határ mentén idegen, és általában szegény embereket hajkurász. Õ a bevándorlás ezen „civil frontján” immár sokkal jobban érzi magát. www.faz.net

WIRTSCHAFTSBLATT Magyarország: A kis- és középvállalkozások kezelni tudták a takarékossági programot

Az osztrák gazdasági napilapban megjelent, Budapestrõl keltezett rövid értékelés szerzõje, Andre Exner úgy véli, 2008ban jelentõs javulás várható a magyar gazdaságban. A magyar kis- és középüzemek sikeresen megbirkóztak a kormány takarékossági programjával. Ez derül ki az Ecostat gazdaságkutató cég tanulmányából. Az ágazat konjunktúra-indexe a takarékossági program meghirdetése – 2006 nyara, a választások – óta idén

127

MONITOR

márciusban mutatta a legmagasabb értéket. „A vállalkozói szektor nem számol további megszorításokkal” – írja az Ecostat. „A szektor 2008-tól azt várja, hogy a gazdasági környezet – az elõzõ évihez képest – lényegesen javulni fog.” A magyar gazdasági növekedés az elõzõ évben a drasztikus takarékossági program és az ahhoz kapcsolódó adóemelések következtében – elõzetes becslések szerint – 1 százalékra esett vissza. Ez nemcsak Kelet-Európában, de az egész kontinensen is a legalacsonyabb értékek közé tartozik. Ugyanakkor az államháztartás hiánya egy év alatt 9,2 százalékról 4 százalékra csökkent. Idén a bruttó hazai termék szintje az Ecostat szerint 1,3 százalékra emelkedhet. A tanulmány szerint a vállalkozások egyharmada a kereslet növekedésével számol. 49 százalékuk ma Magyarországon kíván terjeszkedni. Ez nem feltétlenül jelenti a foglalkoztatási helyzet pozitív változását: a cégeknek csak egyharmada nyilatkozott úgy, hogy új munkaerõt kíván alkalmazni.

szágok, amelyeknek az amerikai utazáshoz nincs szükségük vízumra, és a többiek, amelyeket költséges (százdolláros) jóváhagyási rendszernek vetnek alá. Brüsszel a közelmúltban végre rendet akart tenni, és egységes szabályozást javasolt. Az Egyesült Államok ezt visszautasította. Az eredmény: minden ország saját kottából játszik. Az új tagállamok egyelõre kiválóan szerepelnek. A Cseh Köztársaság, Szlovákia, Magyarország és a három balti állam kétoldalú megállapodásokat írt alá, vagy ezekrõl tárgyal. „Ma már legfeljebb csökkenteni tudjuk a károkat” – ismeri be egy csalódott európai diplomata. Annál is inkább, mert a Bushkormány a vízumkötelezettség megszüntetéséért cserébe szigorú feltételeket támaszt (hozzájutás a kockázatosnak mondott személyek adataihoz, õrök jelenléte a tengerentúli járatokon…). Az Európai Bizottság máris figyelmeztet: szó sincs arról, hogy átadják Washingtonnak a schengeni övezet adatbankjait. www.lepoint.fr

www.wirtschaftsblatt.at

ZIARUL FINANCIAR LE POINT Zûrzavar a vízumok körül

A fenti címmel közöl a francia hetilap brüsszeli tudósítója, Alain Franco tollából rövid cikket az Egyesült Államok és az Európai Unió között kibontakozott, az uniós tagállamokat is megosztó vízumviszályról. Washington viszályt szít Európában. A kiváltó ok a vízumpolitika. Merthogy ezentúl két csoport létezik az unión belül. Azok a ma már többségben lévõ or-

EU-s alapokból építhetik meg az erdélyi autópályát

A népszerû, általában tárgyilagos, 17 és fél ezres példányszámú gazdasági napilap a romániai sztrádaépítés helyzetérõl és nemzetközi vonatkozásairól közölt rövid anyagot. Az erdélyi autópálya részét képezheti egy úgy pán-európai folyosónak, amelynek megvalósításáról 2010-ben írnak alá megállapodást. Ilyen feltételekkel az autópálya projektje európai alapokból történõ finanszírozásra is jogosulttá válhat

128

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

– nyilatkozta Ludovic Orban szállításügyi miniszter. „Magyarország, Lengyelország és Szlovákia közös nyilatkozatot írt alá egy új, a kontinenst észak-dél irányban átszelõ pán-európai korridor megvalósításáról, amely a IX. korridorra jelentene alternatívát. Ezzel az erdélyi autópálya projektje európai alapokra is jogosulttá válna” – mondta Orban. A miniszter szerint, a folyosó Borsnál lépne be az országba, az erdélyi, majd a Brassó-Bukarest autópálya nyomvonalát követné, és egészen Konstancáig vezetne. www.zf.ro

THE IRISH TIMES A túlélõ felelõssége

A másfélszáz éves hagyományokkal rendelkezõ, százezren felüli példányszámú ír napilap méltatást közöl Konrád Györgyrõl, akit az egyik legjobb kelet-európai íróként említ. Sorcha Hamilton bemutatja Konrád életét, pályafutását, valamint a vele folytatott beszélgetés részleteit felhasználva ismerteti véleményét olyan kérdésekrõl, mint a túlélõk felelõssége (holokauszt, kommunizmus), a korábbi kelet-nyugati szembenállás, a sajtószabadság és a cenzúra témája, vagy az Egyesült Államok iraki katonai beavatkozásának ügye. A nácizmust és a szovjet uralmat is megélt magyar író, Konrád György túlélõként felelõsségének érzi, hogy továbbra is felszólaljon az elnyomás ellen – írja. A kerékpározás a szabadság alapvetõ kifejezõeszköze Konrád szerint. – A kerékpár – írta egyszer – az egyetlen közlekedési eszköz, amely még mindig harmóniában van az emberi méltósággal. A szabadság pillanatai, legyenek azok bár-

· JÚNIUS

mily rövidek, mindig is ünneplésre méltóak voltak a magyar író számára, aki túlélte a holokausztot, és akinek mûveit betiltotta a szovjet rezsim. Ma, túl a hetvenedik életévén, már kevesebbet kerékpározik, a szólásszabadság iránti elkötelezettsége azonban ugyanolyan erõs, mint mindig. – Ma már többet sétálok – mondja, miközben lassan kortyolgatja kávéját. Konrádot Kelet-Európa egyik legjobb írójaként tartják számon. Kelet és Nyugat konfliktusáról, valamint a vasfüggönyrõl írott provokatív esszéit és a szocialista kiábrándulást megörökítõ regényeit külföldön hangos elismerés fogadta, Magyarországon azonban mûveit betiltották az 1970-es évek nagy részében, illetve a ’80-as évek elején. Csakúgy, mint a csehszlovák író (késõbb elnök) Václav Havel, Konrád is a szovjet rezsim ellenzékéhez tartozott. Egy pillanatig nehéz elhinni, hogy ez a zömök, halk szavú ember harcolt az 1956-os magyar forradalomban, hogy éppen csak megmenekült a koncentrációs tábortól 1944-ben, és hogy életét és karrierjét kockára téve felemelte szavát a szovjethatalom ellen. Elõször jár Írországban (a University of Ulster in Coleraine meghívására), és elsõ benyomásai kedvezõek. Tetszik neki, hogy mennyire barátságosak az emberek, és hogy milyen „jó minõségû fából” készültek a bútorok szállodai szobájában. Konrád Európa gyermeke, ám messze nem azé az Európai Unióé, amelyet mi ismerünk. Mit gondol vajon a mai, új Európáról? – Ezt akartuk – mondja vállvonogatva. A Kelet- és Nyugat-Európa közti szakadék szerinte még mindig létezik, ám leginkább gazdasági okok miatt. – Elég nagy a különbség Írország és a kelet-európai országok között. Ilyen példá-

MONITOR

ul a szegénység, amelytõl valóságos a félelem a hazámban. Az emberek átélik és látják a szegénységet. Tudják, mi fog történni a kisfiúval, ha az édesapja elveszíti az állását – mondja. Évekkel ezelõtt egy hollandiai nyaralása során megkérdezték Konrádot, milyen országot szeretne. – Ilyen unalmasat, mint a maguké – válaszolta. – Nem szeretem a veszélyeket. Irodalmi Nobel-díjat nyert honfitársától, Kertész Imrétõl eltérõen Konrád nem tapasztalta meg a náci koncentrációs táborokat. A Debrecen melletti Berettyóújfalun, zsidó családban született Konrád 11 éves volt 1944-ben, amikor szüleit letartóztatták. Õ és nõvére Budapestre szöktek a nagynénjükhöz. „Kerti mulatság” címû önéletrajzi regényében részletesen bemutatja azokat az apró, ám vészjósló változásokat, amelyek szülõvárosában mentek végbe a német megszállás alatt. Felidézi azt a nyári napot is, amikor a zsidók bezárták üzleteiket, és kiakasztották a „Rögtön jövök” táblát. – Elõször édesapámat tartóztatták le, és amikor az édesanyámat megkérdezték, vele akar-e menni, igent mondott. De megmentette édesapámat, mert nagyon erõs asszony volt.” Arra is emlékszik, amikor meglátta csontsovány, hajlott hátú szüleit, akik csodával határos módon tértek vissza a táborból. – Véletlenül maradtam életben – mondja. – Minden iskolatársamat, fiúkat és lányokat, megölték. Mindegyikükre emlékszem. Kisfiúként látta a könnyeket azoknak a férfiaknak a szemében, akik ránézve saját, elhurcolt gyermekeikre emlékeztek. – Te élsz most helyettük – mondta neki valaki. Ez a mondat sokáig kísértette Konrádot, s munkáiban visszatérõ té-

129 ma a túlélõ felelõssége, akinek el kell mondania történetét, és fel kell emelnie a szavát az igazságtalansággal szemben. – Ez egyfajta kötelesség – mondja. – Egész életünkben velünk marad. A háború után Konrád és családja viszszatértek Berettyóújfalura, ám apja mezõgazdaságigép-üzletét államosították, nekik pedig menniük kellett. – Ekkor jött egy új rezsim – mondja Konrád. – Jártam középiskolába, de középosztálybeli származásom miatt nem mehettem egyetemre... valóban úgy éreztem, hogy az engem körülvevõ világ nem kifejezetten kedves. (Késõbb diplomát szerzett az ELTE magyar szakán – a szerk.) Konrád akkor került összetûzésbe a szovjethatalommal, amikor részt vett az 1956-os magyar felkelésben. Késõbb tanár lett, majd szociális munkás, majd újra a kritikák célpontja lett a Magyar Tudományos Akadémia Irodalomtudományi Intézetében végzett munkája miatt. – Semmit sem publikálhattam. Nem voltak kiadók, akik szerzõdni mertek volna velem, mert egy nem létezõ személy (non-person) voltam, mert olyat írtam, ami kellemetlen volt az állam és a párt számára – mondja. – Hogyan éreztem magam akkor? A tiltás nem lepett meg. Két lehetõségem volt: elmenni, vagy tenni valamit ellene. Konrád folytatta az írást, és gyorsan nemzetközi elismertséget szerzett. 1978-ban társszerzõje volt „Az értelmiség útja az osztályhatalomhoz” címû eszszégyûjteménynek, amely megkérdõjelezte az osztály marxista felfogását, Sztálin forradalmát és az értelmiség szerepét. Magyarországon a kötetet nem adták ki, habár szamizdat formában terjesztettek néhány esszét belõle. „Antipolitika” címû mûvében Konrád Európa kelet-nyugati megosztottságának

130 békés megoldási lehetõségeit vizsgálta, és a szovjetrendszer irracionalitását boncolgatta. Ez a könyv sem jelenhetett meg Magyarországon, azonban mind az Amerikai Egyesült Államokban, mind NagyBritanniában mint briliáns és friss érvrendszert üdvözölték. Legismertebb regénye, „A látogató” egy zord, ám magával ragadó betekintés az emberi szenvedésbe, amely nemzetközi elismerést aratott. 1982-ben Konrád Berlinbe költözött, ahol késõbb hat éven át a német írószövetség elnöke volt. (valójában a Brandenburgi Mûvészeti Akadémia elnöke volt – a szerk.) Konrád azután is mindig felszólalt a cenzúra ellen világszerte, hogy lekerült a tiltott írók listájáról. 1990-ben az Nemzetközi Pen Klub elnöke lett, ama londoni alapítású nemzetközi írószövetségé, amely már régóta a szólásszabadság élharcosának számít. – Nagyon sok ember retteg a világban az általa kifejtett nézetek miatt. Még mindig meggyilkolhatnak valakit azért, amit ír – mondja Konrád. – Az országok több mint 60 százalékában még mindig létezik cenzúra, ami azt jelenti, hogy az embereknek kevesebb mint 40 százaléka él viszonylag szabad körülmények között – teszi hozzá. – Az olyan úgynevezett demokráciákban, mint Oroszország, egy oknyomozó riporter golyót kap a fejébe. A meggyilkolt orosz újságíró, Anna Politkovszkaja a legismertebb, ám vannak más, kevésbé ismert emberek is, akik eltûnnek.

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

Orhan Pamuk török írót is említi, akit Törökországban bíróság elé állítottak, amiért írt az örmény népirtásról, valamint Iránról, ahol a cenzúra még mindig gyakorlat. De van-e olyan eset, amikor a cenzúra jó dolog? – Csak olyankor, amikor a mû az emberi jogok alapvetõ elveit sérti – mondja Konrád. Példaként a gyermekpornográfiát említi, illetve az olyan munkákat, amelyek kisebbségek, etnikai vagy vallási csoportok elleni gyûlöletre uszítanak. Konrád azon kevés európai értelmiségiek egyike volt, akik támogatták George W. Bush amerikai elnököt az iraki háború elindításában, ma azonban csak nehezen megy bele egy errõl szóló beszélgetésbe. – Örülök, hogy Szaddám Huszszein hatalmát megdöntötték – mondja. – Egy diktatúra leomlása mindig jó dolog, írtam is errõl a háború elõtt... Elfogadom a beavatkozást, de nem vagyok katonai stratéga. Most Budapesten él, és majdnem minden nap ír. Ma már nagy tiszteletnek örvend Magyarországon, nem úgy, mint pályája kezdetén. – A jobboldali sajtót kivéve – mondja mosolyogva. Miután elválunk, Konrád eltûnik az O’Connell utca forgatagában. A régi és új Európa két lábon járó keresztmetszete õ, aki mindennek tanúja volt a nácizmustól kezdve a vasfüggöny leomlásán át egészen Magyarország EU-tagságáig. – Sokaknak ez történelem – mondja. – Ám nekem emlék. www.ireland.com

131

SUMMARIES TURNING POINT IN HUMAN HISTORY INTERVIEW WITH TAMÁS SZENTES, THE MEMBER OF THE ACADEMY On 15th March 2008, professor Szentes was awarded Széchenyi Prize for his outstanding research and tutorial activities in the fields of world-economics, development-economics, globalisation and transnationalisation. Tamás Szentes, who has achieved a reputation home and abroad, is stating that human history has reached a turning point through getting into a crisis situation. He doesn’t only predict a catastrophe, but also outlines the changes necessary to avoid it.

IMRE FORGÁCS PUBLIC ADMINISTRATION AND COMPETITIVENESS. WHY ISN’T THE STATE SMALL AND CHEAP IN THE EUROPEAN ADMINISTRATIVE SPHERE? The author is trying to answer the question through unfolding his three statements. Firstly, he states that however, European Union is succeeding the neoconservative economic global trend – none of the member states is exception – administration has increasingly been requested to take on to consciously stabilize and control economy. Secondly, he highlightes that administration in EU isn’t supposed to ristrict economy, because to develop certain administrative capacities might be needed to operate successfully certain economic fields. Thirdly, he points out that administration is increasingly expected to take on ’service function’, which results in clients’ satisfaction. But this kind of ’service operation’ is expected only from a wellorganized and well-trained state apparatus.

ADRIENN NÁSZ SNAPSHOT OF THE FRENCH EU-POLICY ON THE EVE OF THE COUNCIL PRESIDENCY „On this evening, France is back to Europe” – said the newly elected French President, Nicolas Sarkozy on the evening of the second round of the presidential elections. With this statement he renewed the French leadership claim in the European politics, which was essential after the negative outcome of European constitutional referendum of May 2005. Looking round the actual EU-priorities of France with special regard to immigration and asylum policy, security and defence policy or the proposal of the Mediterranean Union we are not much convinced that they serve pure community rather than French national interest. In many fields the French president promised “break-through” with the Chiracera and announced the Council presidency to focus on issues of European interest and the start-up of active new political institutions of the European Union. Looking ahead to the French Council presidency in the second half of 2008 we will see if these statements are more than mere rhetoric “sedative pills” in the run-up to the adoption of the Lisbon Treaty.

132

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

ISTVÁN MAGAI WHAT NEXT, ITALY? RESULTS OF ITALIAN GENERAL ELECTION. EXPECTATIVE OF THE NEW ITALIAN EU-POLICIES Silvio Berlusconi won a convincing victory in Italy’s general election held on April 13th and 14th, giving him a big majority in both houses of the Italian parliament. The article assesses that the election will have a lasting impact on Italy’s future, and that there is every sign that the new government will last. Italy’s voters appear to have simplified enormously the political scene, making two big parties with a scattering of less important smaller ones. This could be an important element of stability for the future. In the past decades Italy has became the sick man of Europe. The solid mandate means that the new government has no more excuses for putting off reforms that Italy so urgently needs. Another interesting factor would be the position represented and the role played by the new Berlusconi-administration in the EU. Due even to the changes of the international and European environment there is a strong probability for continuity between community policies of Prodi’s and Berlusconi’s government.

KÁROLY GRÚBER DILEMMAS AND CHALLENGES OF BRITAIN’S FOREIGN AND EU-POLICY UNDER GORDON BROWN’S LEADERSHIP When Tony Blair, after 10 years in power, resigned as prime minister, and Gordon Brown became the new British leader, many observers and analysts were trying to understand the basic assumptions of British foreign and EU-policy after the Blairage. The new prime minister and his young foreign secretary, David Miliband, quickly initiated some changes in British foreign policy. This analysis tries to outline these changes and finally to answer the fundamental question: is it change or continuity which dominates the Brown-government’s foreign policy after the Blair-years?

PÉTER SÜKÖSD THE COMPATIBILITY OF EC COMPETITION LAW WITH THE CLASSICAL NOTION OF SOVEREIGNTY The concept of state sovereignty refers to the three-fold capacity of a state, which is the absolute supremacy over internal affairs within its territory, the absolute right to govern its citizens, and freedom from any external interference in the above matters. Taking into account the increasing growth of interdependency between states, the emergence of transnational institutions, international organizations and the existence of international laws, one can conclude that globalization led to the demise of state sovereignty, whereby local and global factors are taking over the roles of nation states. The application of EC competition law – mainly in the areas of private enforcement, assessment of agreements, abuses and mergers covering more Member States and of extraterritorial application – further challenges the raison d`étre of state sovereignty. The paper also analyses how the international competition law models – including draft codes that prefer the

SUMMARIES

133

application of either global minimum requirements or circumstantial substantive regulations, and concepts that favour either positive comity or unilateral conducts – are compatible with the various elements of state sovereignty’s notion

ILDIKÓ VOLLER-SZENCI THE MID-TERM EVALUATION OF THE STRUCTURAL FUND MANAGEMENT, 2000–2006 The regulation laying down the general provisions for the Structural Funds 20002006 strictly enact the conducting of mid-term evaluations. The mid-term evaluation process took place between 2003 and 2005. The evaluation was a formalized and integral part of the Structural Fund programming with strict deadlines and specified quality thresholds. The outputs of the evaluation were tied in with the allocation of the 4% performance reserve. In the programming cycle the mid-term evaluations had to be organized by the Managing Authorities of the Member States. At the same time by law the central (regional) governments of the Member States, in close consultation with the European Commission, had to hand in their reports on the performance of each of their operational programmes by the end of 2003. After receiving these reports, the 4% performance reserve was allocated by the Commission by March 2004. As a finalization of the evaluation process, the Commission published its mid term report in December 2005. This article summarizes the mid-term evaluation process by touching upon the management of Structural Funds, the aim and methodology of the preparation of mid-term evaluation. Then it presents the different views of the European Commission, the evaluators and the European Court of Auditors on the mid-term evaluation process. Finally, it comments on the new rules of the 2007-2013 structural regulation and it concludes with recommendations of the Budgetary Control Committee of the European Parliament.

CSABA ÁBEL THE ROLE, THE TASKS AND THE POLITICAL LEEWAY OF THE EU-PRESIDENCY AFTER THE ENTRY INTO FORCE OF THE LISBON TREATY The article examines the role of the rotating presidency of the Council of the EU in the context of the new Lisbon Treaty. It analyses the relevant provisions of the Treaty and their impact on the role, the tasks and the political leeway of the presidency. It focuses on the institutional reforms (permanent president of the European Council, the work of the Council configurations after dividing the current GAERC and establishing a separate General Affairs Council, or the new rules on the 18-month trio presidency). It addresses however some issues of a more general nature, such as the shifts in the institutional balance, the programming of EU-activities in the new environment, or the new position of the rotating presidency regarding the external relations of the Union. Besides these elements, the impact of some related issues (modification of the decision-making procedures, new powers of national parlia-

134

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

ments) is also taken briefly into consideration. The article concludes that although the new provisions may narrow its role in some areas while enhancing it in others, the presidency will nonetheless remain a highly significant actor even in the new institutional environment.

ÉVA REMEK ORDER OR CONFUSION? COMMENT ON GLOBALISATION AND ON THE EUROPEAN UNION – ONE PITFALL FOR THE DEFINITION Globalisation in its literal sense is the process of globalizing, transformation of some things or phenomena into global ones. This process is a combination of economic, technological, sociocultural and political forces. Globalization is very often used to refer f.e. to economic globalization, that is integration of national economies into the international economy through trade, foreign direct investment, capital flows, migration, and the spread of technology. The effects of the globalisation on the EU is very important question for us. The aim of the EU is to govern the globalisation process, taking into account socioeconomic and ecological aspects. The EU wants to be as an actor on the global stage. The Threaty of Lisbon will give Europe a clear voice in relations with its partners worldvide. It will harness Europe’s economic, humanitarian, political and diplomatic strengths to promote European interests and values worldvide, while respecting the particular interests of the Member States in Foreign Affairs.

SÁNDOR GYULA NAGY THE DIFFERENCE BETWEEN THE EFFICIENCY AND EFFECTIVENESS OF USING THE EU-SUBSIDIES AT REGIONAL OPERATIONAL PROGRAM The author tries to highlight the importance the difference between the efficiency and effectiveness of using the EU-subsidies. If Hungary cannot use the financial means of the EU efficiently and effectively, than the goal: cohesion and convergence to the level of the old, developed countries of the EU will be much harder and slowly. The efficiency of the EU-subsidies can be measured by the ratio of the amount of money obliged and the amount of money spent, and by the amount of money withdrawn by the Commission, which is actually lost (quantitative approach). The effectiveness of EU-subsidies needs a much more complicated and complex approach, than the efficiency. The effectiveness of usage on project level can be measured by the “added value” of the project, on program level by the added GDP growth or employment. The article is analysing basically the results of a survey made among the winner project of the application ROP 1.2 (Regional Operational Program 1.2) Improving the capacity for tourism (project level or micro effectiveness – qualitative approach).

135

CONTENTS Turning Point in Human History – Interview with TAMÁS SZENTES, the Member of the Academy (László Hovanyecz) . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 IMRE FORGÁCS: Public Administration and Competitiveness. Why Isn’t the State Small and Cheap in the European Administrative Sphere? . . . . 10 ADRIENN NÁSZ: Snapshot of the French EU-Policy on the Eve of the Council Presidency . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 ISTVÁN MAGAI: What Next, Italy? Results of Italian General Election. Expectative of the New Italian EU-policie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 KÁROLY GRÚBER: Dilemmas and Challenges of Britain’s Foreign and EU-policy under Gordon Brown’s Leadership . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 PÉTER SÜKÖSD: The Compatibility of EC Competition Law with the Classical Notion of Sovereignty. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 ILDIKÓ VOLLER-SZENCI: The Mid-term Evaluation of the Structural Fund Management, 2000–2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Hungarian EU Presidency, 2011 CSABA ÁBEL: The role, the Tasks and the Political Leeway of the EU-Presidency after the Entry into Force of the Lisbon Treaty . . . . . . . 83 European Security and Defence Policy ÉVA REMEK: Order or Confusion? Comment on globalisation and on the European Union – one pitfall for the definition . . . . . . . . . . . . 92 Review SÁNDOR GYULA NAGY: The Difference between the Efficiency and Effectiveness of Using the EU-Subsidies at Regional Operational Program . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Current affairs in the EU Hungarian Central Statistical Office GYULA HOLKA: Some Features of the Population’s Consumption in EU . . . . . 112 Book review Knelangen, Wilhelm: Das Politikfeld innere Sicherheit im Integrationsprozess – Die Entstehung einer europäischen Politik der inneren Sicherheit (Policy of Internal Security in the Integration Process – Birth of European Policy of Internal Security) (Katalin Zámbó) . . . . . . 120 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

136

EURÓPAI TÜKÖR 2008/6

· JÚNIUS

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME TAMÁS SZENTES

economist, member of the Hungarian Academy of Sciences

IMRE FORGÁCS

head of Financial Law Department of Károli Gáspár University, head of public administration office

ADRIENN NÁSZ

Expert in International Relations (EU-specialist) and PhD candidate at Eötvös Loránd University, Faculty of Law and Political Sciences, Political Sciences Doctoral Program; her main field of research is democratic deficit in the European Union and the evolution of EU presidencies; she is also the editor-inchief of the European Parliamentary Review (Európai Parlamenti Szemle) on-line journal

ISTVÁN MAGAI

economist, expert on Italian internal affairs

KÁROLY GRÚBER

earned his PhD in Foreign Policy at the Sussex European Institute in 1998; since 1999 he has been working at the Hungarian Foreign Ministry first at the Strategic Planning Department and later at the State Secretariat for EU Integration; between 2002 and 2006 he served at the Hungarian Embassy in London as EU-counsellor, now he works for I. EU bilateral department at the MFA

PÉTER SÜKÖSD

investigator-adviser of the Hungarian Competition Authority; PhD student at University of Pécs, Faculty of Law, Department of International and European Law

ILDIKÓ VOLLER-SZENCI

since 2004 assistant for the Hungarian deputy István Pálfi (†2004) and then for Antonio De Blasio in the Committees of Budgetary Control and Regional Development of the European Parliament

CSABA ÁBEL

legal assistant, EU Coordination and Legal Department, Ministry of Foreign Affairs

ÉVA REMEK

PhD, expert, Ministry of Defence, Secretariat of the Senior State Secretary

SÁNDOR GYULA NAGY

academic co-worker, Faculty of World Economics, Corvinus University of Budapest

GYULA HOLKA

statistical analyst, Hungarian Central Statistical Office

KATALIN ZÁMBÓ

PhD student at the University of Miskolc, Deák Ferenc Doctor School of Law Sciences, and student of Comparative European and International Law LLM Course of Andrássy Gyula Germanspeaking University, Budapest

E SZÁMUNK SZERZŐI SZENTES TAMÁS

akadémikus, közgazdász

FORGÁCS IMRE

a Károli Gáspár Református Egyetem Pénzügyi jogi Tanszékének vezetõje, közigazgatási hivatalvezetõ

NÁSZ ADRIENN

PhD-hallgató az Eötvös Loránd Tudományegyetem Államés Jogtudományi Karának Politikatudományi Doktori Iskolájában

MAGAI ISTVÁN

közgazdász, Olaszország-szakértõ

GRÚBER KÁROLY

1998-ban szerezte PhD-jét Európai Integráció és Külpolitikából az angliai Sussex European Institute-ban; 1999-tól a Külügyminisztérium munkatársa, elõbb a stratégiai tervezési fõosztályon, majd az integrációs államtitkárságon; 2002 és 2006 között a londoni magyar nagykövetség EU-diplomatája, jelenleg a Külügyminisztérium I. Európai fõosztályán dolgozik

SÜKÖSD PÉTER

a Gazdasági Versenyhivatal vizsgáló tanácsosa; PhD-hallgató a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának Nemzetközi és Európajogi Szekcióján

VOLLER-SZENCI ILDIKÓ

2004 óta az Európai Parlamentben Pálfi István (†2004), majd De Blasio Antonio képviselõk mellett tanácsadó a Költségvetési ellenõrzõ és a Regionális fejlesztési szakbizottságokban

ÁBEL CSABA

referens, EU Koordinációs és Jogi Fõosztály, Külügyminisztérium

REMEK ÉVA

szakreferens, Honvédelmi Minisztérium, Államtitkárság

NAGY SÁNDOR GYULA

tudományos munkatárs, Budapesti Corvinus Egyetem Világgazdasági Tanszék

HOLKA GYULA

statisztikai elemzõ, Központi Statisztikai Hivatal

ZÁMBÓ KATALIN

a Miskolci Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola hallgatója, valamint az Andrássy Gyula Budapesti Német Nyelvû Egyetemen összehasonlító európai és nemzetközi jogi LLM-képzésének hallgatója