EURÓPAI TÜKÖR XIII. ÉV. 11. SZÁM n NOVEMBER

E U R Ó PA I T Ü KÖ R EURÓPAI TÜKÖR XIII. ÉVF. 11. SZÁM n 2008. NOVEMBER

A K Ü L Ü G Y M I N I S Z T É R I U M F O L Y Ó I R ATA

A TARTALOMBÓL n Egy szenvedélyes európai polgár – José Manuel Barroso az Eötvös Loránd Tudományegyetemen n Hargita Árpádné: Sikereink, és ami még hiányzik a megoldáshoz n Iván Gábor: Stratégiai irányok a spanyol–belga–magyar EU-elnökség programjában és a trió együttmûködésének más területein n Deák Péter: Egy elmozduló, többpillérû világrend új erõszakformái n Herzog Tamás: Vízi szállítási teljesítmények az Európai Unióban

XIII. ÉVFOLYAM 11. SZÁM

2008. NOVEMBER

EURÓPAI TÜKÖR Kiadja a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, a HM Zrínyi Kommunikációs Szolgáltató Kht. támogatásával.

Felelõs kiadó:

Korsós Tamás

A szerkesztõbizottság elnöke: A szerkesztõbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Iván Gábor, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lõrincz Lajos, Magyar Ferenc, Nyers Rezsõ, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fõszerkesztõ: Lapszerkesztõ: Lapigazgató: Rovatszerkesztõk: Szerkesztõk: Mûszaki szerkesztõ:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztõség címe:

Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma 1027 Budapest, Nagy Imre tér 4. Telefon: 458-1475, 458-1577, 458-1361 Horváthné Stramszky Márta, [email protected]

Terjesztés:

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetõk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Külügyminisztérium honlapján (www.kulugyminiszterium.hu; Kiadványaink menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elõkészítés: Omigraf Kft. Nyomdai kivitelezés: Pharma Press Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11.

A KÜLÜGYMINISZTÉRIUM FOLYÓIRATA

Tartalom Egy szenvedélyes európai polgár – JOSÉ MANUEL BARROSO az Eötvös Loránd Tudományegyetemen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 HARGITA ÁRPÁDNÉ: Sikereink, és ami még hiányzik a megoldáshoz. Gondolatok Magyarország EU-csatlakozási tárgyalásai lezárásának hatodik évfordulójára I. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 GRÚBER KÁROLY: A brit-orosz kapcsolatok dilemmái két évvel a Litvinyenkó-gyilkosság és két hónappal a grúz-orosz háború után . . . . 32 GYULAI-SCHMIDT ANDREA: Aranyrészvények Európában . . . . . . . . . . . . . . . 44 FÉDERER ÁGNES: Befejezetlen szlovén demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 HEGEDÛS DÁNIEL: Hosszú adósság. Miért nem ratifikálja Magyarország a Madridi Keretegyezmény kiegészítõ jegyzõkönyveit? . . . . . . . . . . . . . 72 Magyar EU-elnökség, 2011 IVÁN GÁBOR: Stratégiai irányok a spanyol–belga–magyar EU-elnökség programjában és a trió együttmûködésének más területein . . . . . . . . . . 84 Európai biztonság- és védelmi politika DEÁK PÉTER: Egy elmozduló, többpillérû világrend új erõszakformái . . . . . . . 92 Szemle TUKA ÁGNES: Regionális identitás – nemzetközi nyomás a kialakítására? A Dél-dunántúli Régió képviselete Brüsszelben . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Uniós aktualitások Központi Statisztikai Hivatal HERZOG TAMÁS: Vízi szállítási teljesítmények az Európai Unióban . . . . . . . . 122 Konferenciák Fejlesztés és segélyezés az Európai Unióban és Magyarországon (Majsa Dóra) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Olvasólámpa The Implication of EU Membership on Immigration Trends and Immigrant Integration Policies for the Bulgarian Labour Market (Az EU-tagság hatása a bevándorlási trendekre és a bevándorlók bolgár munkaerõpiaci integrálását célzó politikákra) (Artner Annamária) . . . . . . . . . . . 143 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

3

Egy szenvedélyes európai polgár José Manuel Barroso az Eötvös Loránd Tudományegyetemen A Magyar Tudományos Akadémia budapesti székháza adott otthont 2008. szeptember 15-én az Európai Innovációs és Technológiai Intézet (EITI) alakuló ülésének. Az Európai Bizottság június 18-án döntött úgy, hogy az intézetnek Budapest legyen a székhelye, és az ünnepélyes eseményre Magyarországra érkezett José Manuel Barroso. Az Európai Bizottság elnöke az EITI-vel kapcsolatos protokollrendezvényen túl találkozott a budapesti egyetemisták mintegy 150 fõs csoportjával. A kötetlen beszélgetés ötlete a Magyar Televíziótól származott, szervezésében az MTV nemzetközi igazgatóságától a Barroso-kabineten át a Külügyminisztériumig számosan vállaltak szerepet. Az ELTE lágymányosi campusán lebonyolított találkozó moderátora D. Tóth Kriszta, az MTV korábbi brüsszeli tudósítója, a Híradó és a Panoráma mûsorvezetõje volt. Az Európai Bizottság vezetõje azt üzente a szervezõknek, hogy a fiatalokkal folytatott beszélgetés budapesti látogatásának egyik csúcspontja volt. Az Este címû tévémûsor összefoglalta a találkozón elhangzottakat, lapunk pedig az egész beszélgetés szerkesztett anyagát olvasóink rendelkezésére bocsátja.

D. Tóth Kriszta: Elnök úr, nagyon szépen köszönjük, hogy eljött ide. Az elsõ kérdést én magam teszem fel, a további kérdéseket a diákok. Ön az Európai Innovációs és Technológiai Intézet, az Európai Unió legfiatalabb intézménye alakuló ülésére érkezett Magyarországra. Mit gondol, mikorra születnek meg ennek a központnak az elsõ kézzelfogható eredményei? J. M. Barroso: Nos, a mai napon tartottuk az igazgatótanács alakuló ülését, megválasztották az elnökét ennek az intézetnek. Rendkívül fontos intézmény, hiszen megpróbálja összekötni a kutatást, az oktatást és az innovációt, méghozzá európai szinten. Kétségtelenül remek kiválósági központjaink vannak a kutatásban, és nagyon jó egyetemeink is, de az egyik terület, ahol – legalábbis véleményem szerint – hiányosságaink mutatkoznak, az az, hogy a kutatás eredményeit a piac nem tudja megfelelõképp hasznosítani. Ez az intézmény valóban össze kell kösse az egyetemeket az üzleti körökkel, valamint az oktatással. Az Európai Innovációs és Technológiai Intézet hálózati alapon mûködik majd, amelynek központja Budapesten van. Szeretnék gratulálni Magyarországnak, Budapestnek, hogy otthont ad ennek a fontos projektnek. Erõs verseny volt, amit önök megnyertek, gratulálunk. Azért is nyertek, mert Magyarország nagy tradícióval rendelkezik a tudomány területén, például ez az egyetem is, ahol most vagyunk. Azt hiszem, Magyarország ezután is elkötelezett lesz, és támogatja majd ezt a nagyon fontos európai projektet. Az idõponttal kapcsolatban 2010-et említeném. Akkor indítjuk el az úgynevezett Tudás és Innovációs Közösségeket, amelyekben azok az intézmények, egyetemek és

4

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

üzleti körök vesznek majd részt, amelyek itt összefognak. Ma találkoztam az igazgatótanáccsal, tagjai Európa más és más részeirõl érkeztek, néhányan az üzleti életbõl, néhányan a közgazdaság különbözõ területeirõl, megint mások kiemelt egyetemekrõl és kutatóhelyekrõl, és most õk tervezik a különféle munkamódszereket ezen intézmény vonatkozásában. Éppen ezért azt gondoljuk, hogy 2010-re ez készen lesz, és mûködni fog. D. Tóth Kriszta: Köszönjük, szaván fogjuk, elnök úr! Most pedig átadom a szót a diákoknak. Nazán Csaba, Zsigmond Király Fõiskola: Az olimpián az európai uniós tagállamok összességében több érmet és több aranyérmet szereztek, mint Kína vagy az Egyesült Államok. Vajon elõfordulhat-e az a jövõben, hogy az uniós tagállamok közös zászló alatt vonulnak és az érmek közös statisztikában szerepelnek, hogy ezzel is bizonyítsák az unió erõsségét, sport iránti elkötelezettségét? J. M. B.: Az olimpiai játékok vége felé én is elkezdtem számolni az érmeket. Az Európai Unió tagállamai tényleg több érmet nyertek, mint Kína és az Egyesült Államok együtt, úgyhogy ez valóban nagyon impresszív eredmény, de nem az Európai Bizottságnak vannak sportolói, hanem a nemzeteknek, és nyilvánvalóan a nemzeti sportszövetségeknek, illetve a nemzeti olimpiai bizottságoknak, hogy pontosak legyünk. Nekik vannak csapataik, és az igazság az, hogy õk szeretnék a saját nemzeti zászlaik alatt megtartani ezt, úgyhogy azt hiszem, van némi ellenállás néhány ilyen nemzeti intézmény részérõl a tekintetben, hogy európai zászló alatt vonuljanak fel. Természetesen én nem ellenezném, ha európai zászló lobogna ilyenkor, de úgy vélem, a jelen helyzet is elfogadható. Ami nagyon fontos, az az, hogy Európa valóban jól teljesít a sportban, és nagyon remélem, hogy az innováció, a technológia, a kultúra terén és más területeken is. Baranyi Márton, Budapesti Corvinus Egyetem: A Lisszaboni Szerzõdés módosításával kapcsolatban szeretnék kérdezni. Milyen válasza van az ír „nem”-re az Európai Bizottságnak? J. M. B.: Mint tudják, a Lisszaboni Szerzõdés reformszerzõdés, ezt az Európai Unió mind a 27 kormánya aláírta. Most történt meg elõször az, hogy az összes tagállam aláírt és támogatott egy ilyen szerzõdést, de volt egy „nem” szavazat Írországban. Mivel azonban a szerzõdés életbelépése egyhangú döntést igényel, minden tagállamnak jóvá kell hagynia. Úgyhogy azt gondoljuk, hogy most folytatni kell a ratifikációs folyamatot. Eddig már 24 ország ratifikálta. Gratulálunk egyébként Magyarországnak ismét, hiszen Magyarország volt az elsõ állam, amely a ratifikációs folyamatot befejezte, a magyar parlament ratifikálta elsõként a szerzõdést. Ez azt mutatja, hogy valós elkötelezettség van Európa, az Európai Unió iránt, ezt a parlament megmutatta, és remélem, hogy a magyar nép is így gondolja. Úgy gondolom, hogy ír barátaink – akik egyébként nagyon támogatják az európai integrációt – is megpróbálnak megoldást találni. Írország miniszterelnöke eljön az Európai Tanács következõ ülésére, és megígérte, hogy elmondja a nézeteit arról, miként kellene ezt a helyzetet kezelni. Gondolom, kell egy kis idõt adni nekik, és úgy vélem, hogy az írek – akik egyébként nagyon fontos tagjai az uniónak – nem kívánják majd blokkolni az összes tagállam további útját az európai integráció felé.

EGY SZENVEDÉLYES EURÓPAI POLGÁR

5

Persze, ehhez további idõ kell, és ezt a kérdést mindenképpen oly módon kell kezelnünk, ami figyelembe veszi és tiszteletben tartja az ír nép érdekeit, kívánságát is. Nagy Mihály, Budapesti Corvinus Egyetem: Az iraki háborúnak egy következményérõl szeretném kérdezni elnök urat. Ugyanis az USA és az EU is minél több demokráciát szeretne látni a világban, ugyanakkor a demokráciaexportról és a nemzetépítésrõl már megoszlik a véleményük. Tehát a meghonosítás módjáról. Amit pedig az utóbbi idõben láttunk az iraki hadszíntéren, az az, hogy az erõszak szintje soha nem látott mértékben csökkent, egyre több ország küld szívesen nagykövetet Bagdadba, a kereskedelem élénkül, visszatér az élet az utcákra. Vagyis az USA egyedül – a sorozatban elkövetett hibák ellenére is – többet ért el, mint amire bárki számított, és bebizonyította ezzel azt, hogy az EU-ra nincs igazán szüksége, és hogy ha az EU nem reformálja meg önmagát, akkor a globális színpadon csak másodhegedûs lehet. J. M. B.: Véleményem szerint az Egyesült Államok érdekelt abban, hogy együttmûködjön Európával a globális kérdések tekintetében. Ez egyébként nemcsak a vágyam, hanem azt gondolom, hogy már teszünk is lépéseket ebben az irányban. Példának okáért, itt ez a legutóbbi válság, Oroszország és Grúzia között. Valószínûleg önök is láthatták, hogy Condoleezza Rice amerikai külügyminiszter-asszony mielõtt Grúzia fõvárosába, Tbiliszibe ment, azelõtt Párizsba utazott, amely az Európai Unió jelenlegi elnökségének fõvárosa, hogy segítse és támogassa a mi erõfeszítéseinket a megoldás keresésében. A világ ma egyre bonyolultabbá, egyre kiszámíthatatlanabbá válik, és bizonyos esetekben egyre veszélyesebbé is. Ezért teljesen egyértelmû, hogy azok, akik politikai tudományokat vagy nemzetközi kapcsolatokat hallgatnak, illetve azok, akik ezt nem iskolai tárgyakként tanulják, viszont mégis figyelemmel kísérik a világ eseményeit, egyetértenek velem abban, hogy most már nincs egyetlen egy olyan ország, amely kontrollálná, ellenõrizné és irányítaná a glóbuszt. Ez lehetetlen ma, amikor a globalizáció megváltoztatja a világot. A globalizációt nem elsõsorban politikai szándékok vagy kormányzatok irányítják, hanem nagymértékben a technológia, a tudomány, az a forradalom, amely az informatikában és az informatikai tudományokban megvalósult. Tehát nincs egy olyan szuperhatalom, amely mindent ellenõriz. Önök már most egy nagyon izgalmas világban élnek, amely tele van lehetõségekkel, de természetesen tele van kockázatokkal is. Ezzel együtt úgy látom, az Egyesült Államoknak érdekében áll az, hogy Európával bizonyos alapelvekben osztozzon: a demokráciában, a jogállamiságban, az emberi jogokban. Sok dologban nem értünk egyet, mégis úgy gondoljuk, vannak közös értékek, úgyhogy az õ érdekükben is áll – csakúgy, mint a mi érdekünkben –, hogy együttmûködjünk azért, hogy ez az új világ, amelyet teremtünk, élhetõ világ legyen. Ez persze nem jelenti azt, hogy mindenben egyetértünk majd, természetesen nem. De az együttmûködés még akkor is nagyon fontos, ha a múltban voltak különbségek, és persze nemcsak az Európai Unió és az Egyesült Államok között, hanem mások vonatkozásában is. Olyan országokat is be kell vonni, amelyek tõlünk távolabb állnak, olyanokat is, amelyek ma még nem demokráciák, de ahol mégis úgy ítéljük meg, hogy valamiféle elõrelépés már történt. Úgy gondolom tehát, hogy nagyon alapvetõ kérdés, amit ön feltett, hiszen a világ már nem egy vagy két szuper-

6

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

hatalom által vezetett, hanem egyre inkább plurálissá válik. Egy olyan világ, ahol Európa valóban tudja érvényesíteni szavát, hiszen majdnem ötszázmillió ember él az Európai Unióban. Az EU-tagállamok együttesen már a világ elsõ számú gazdaságát jelentik, megelõzve az Egyesült Államokat, világszerte a legnagyobb kereskedelmi hatalom. Emellett az unió a legnagyobb támogatást nyújtja a fejlõdõ országoknak. Ha összeadjuk az erõforrásainkat, akkor valóban el tudunk érni változást. Miért is nem értünk el eddig ilyen változást? Azért, mert bizonyos idõkoherencia hiányzik a külsõ tevékenységeink tekintetében. Például nincsen közös energiapolitikánk, pedig egy olyan piacon, ahol ötszázmillió ember él, lehetetlen, hogy 27 különbözõ energiapolitikával rendelkezzünk. Pontosan ezért dolgozik a Bizottság, és dolgozom én is, próbáljuk meggyõzni a tagállamokat, hogy egységesebb álláspont alakuljon ki, olyan álláspont, amely nem ellentétes a nemzeti szuverenitásokkal, hanem épp ellenkezõleg: az olyan országoknak, mint Magyarország, vagy akár nagyobb államoknak is érdekében áll. Csak így lehet változást elérni a világban. Ha ezt megtesszük, akkor tisztelni fognak amerikai barátaink is és más partnereink is, legyen az Oroszország, Kína vagy India. Nagyon jelentõs hatalmak ezek, amelyek napról napra fontosabbá válnak. Kovács Zsolt, Pázmány Péter Katolikus Egyetem: Én is a Lisszaboni Szerzõdés kapcsán szeretném kérdezni. Az ír népszavazás mennyiben befolyásolja majd az európai értékek közös képviseletét? Továbbá: már nemcsak a merészebb politikai elemzõk, hanem a gazdasági élet szereplõi is beszélnek egyfajta válságról, újabb hidegháborúról. Tehát kérdésem konkrétan, hogy hogyan tovább? J. M. B.: Elõször is a Lisszaboni Szerzõdés hitem szerint nagyon fontos, és úgy gondolom, nagyon hasznos is sok okból. Ezek közül az egyik éppen a külpolitika. Csak egy példa. A kaukázusi válság alatt Sarkozy elnök úr, jómagam, valamint Solana úr, az Európai Unió külügyi fõképviselõje elmentünk Moszkvába, ezt követõen pedig Tbiliszibe, és mindent megtettünk, amit csak tudtunk annak érdekében, hogy békét és stabilitást, kicsivel több stabilitást érjünk el. Ez persze nem a legtökéletesebb megoldás, de ez volt akkor az egyetlen kísérlet a megoldás keresésére, és úgy gondolom, nagyon jól hozzájárultunk a megoldáshoz. Ma Európában a Tanács elnöksége vagy elnöke hathavonta változik, hiszen ma Sarkozy elnök úré ez a tisztség, de a következõ év elsõ felében a Cseh Köztársaság adja az elnökséget, azt követõen Svédország, majd Spanyolország, Belgium, illetve Magyarország 2011-ben. Nagyon jó, hogy ez a rotáció mûködik, de még jobb volna, ha a Tanács elnökének megbízása is, mondjuk, öt évre szólna, csakúgy, mint a Bizottság elnökéé. A Tanács elnöke így az összes országot tudná hosszabb távon képviselni, hiszen a Bizottság – mint tudják – nem a kormányzatokat képviseli, hanem egy független intézmény, amely csak az általános európai érdekeket képviseli. Néha nem értünk egyet a kormányzatokkal, néha súlyos lépéseket kell tennünk egyes kormányzatok ellen. Tehát amennyiben kifelé akarunk fellépni annak érdekében, hogy a Lisszaboni Szerzõdés innovációja érvényesüljön, ehhez kell egy állandó elnök, az Európai Tanács vezetõjeként, kell egy fõképviselõ, mint amilyen Solana úr, és kell a Bizottság. Ezeknek együtt kell mûködniük. Ezért gondoljuk, hogy a Lisszaboni Szerzõdés nagyon jó megoldás. Legyünk õszinték: az intézmények nagyon fontosak, de nem tudják he-

EGY SZENVEDÉLYES EURÓPAI POLGÁR

7

lyettesíteni a politikai akaratot vagy elkötelezettséget. Azt a kultúrát, amely az európaiság kultúrája, az együtt cselekvés kultúrája. Miért tudtunk így fellépni együtt a már említett kaukázusi válságban? Azért, mert szeptember 1-jén az európai állam- és kormányfõk találkoztak Brüsszelben, és megbeszélték az álláspontjukat Oroszországgal kapcsolatban. Voltak különbözõségek, hiszen egyes tagállamok erõsebb lépéseket akartak, mások kevésbé erõseket, mégis lehetõség nyílt egy közös álláspont kialakítására, és ez valóban politikai elkötelezettség, politikai akarat kérdése. Ezért remélem, hogy az európai kormányok elismerik, felfogják: ez az egyetlen módja annak, hogy befolyásolni lehessen a világot. Ha befolyásolni szeretnénk a világot az európai értékekkel (szabadság, béke, demokrácia, szolidaritás) – amelyek szerintem jó értékek, s nemcsak számunkra jók, hanem másoknak is –, akkor ezt kell tennünk. Nagyon sok problémánk van Európában, mégis úgy gondolom, együtt tudunk élni a gondjainkkal. Azt szoktam mondani: sokkal jobban örülök annak, hogy azokkal a problémákkal élünk, amelyek itt vannak Európában, mint ha olyanokkal küszködnénk, mint amilyenek ott vannak, ahol nincs demokrácia, vagy ahol éhínség van, vagy ahol nincsen víz. Nagyon népszerû Európában válságról beszélni, és persze tényleg vannak nehézségeink, de egy kicsit próbáljunk gondolatban elutazni, próbáljunk beülni egy idõgépbe. Hogy nézett ki Európa 60 évvel ezelõtt? Holokauszt volt, itt volt ezen a kontinensen, ez volt az emberiség történetének egyik legszörnyûbb idõszaka. Milyen volt Európa, mondjuk, 35 évvel ezelõtt? Az olyan európai országok, mint például Portugália – az én hazám –, Spanyolország és Görögország diktatúrában éltek. Kicsivel több, mint 20 évvel ezelõtt egyetlen kelet-közép-európai ország sem volt szabad. Közülük voltak olyanok, amelyek nem voltak önállóak sem, mint például a balti államok. Válságban vagyunk? – kérdem én. Most elõször van az, hogy 27 ország békében, demokráciában és viszonylagos gazdasági jólétben él Európában, még akkor is, ha vannak társadalmi és szociális problémáink, sõt, bizonyos esetekben vannak valódi szegénységgel kapcsolatos gondjaink is. Tehát összehasonlíthatjuk azt, amit csinálunk, a világ más részeiben zajló eseményekkel. Tudjuk, hogy a világ más részein vannak dinamikus gazdaságok. Igen, de néha ennek ára van. Környezeti ára van példának okáért, tönkreteszik a környezetüket, a folyóikat, az életminõségüket, vagy nem tisztelik a dolgozók szociális jogait, vagy nem tisztelik a szabadságjogokat. Akarjuk mi ezt? Én nem hiszem, hogy az európaiak ezt akarják. Mit akarunk? Megvédeni az európai modellt, a nyílt társadalom modelljét, a nyílt gazdaság modelljét, de úgy, hogy közben nem engedjük el az emberek kezét, hanem szolidaritást tanúsítunk; egy hálót húzunk ki, és megpróbáljuk megfelelõen kiegyensúlyozni ezt a két dolgot, és ily módon megpróbálunk ellenállni annak a versenynek, ami kívülrõl jön. Tehát amikor Európáról beszélek, én nem beszélek válságról, hiszen ha történelmi léptékben gondolkodunk, akkor megérthetjük, hogy Európa ma sokkal jobb, mint korábban volt. 1981-ben érkeztem elõször az önök országába. (Egyébként Salzburgban jártam egy egyetemi kongresszuson, akkoriban politikai tudományokat tanítottam Genfben egyetemi tanársegédként.) Elmondhatom önöknek, hogy ma léteznek ugyan problémák, de sokkal jobb helyzetben vannak, mint 1981-ben.

8

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

Kalmár Szilvia, Budapesti Corvinus Egyetem: A kérdésem részben bõvítéspolitikai, részben energiapolitikai. A Gazpromról tudjuk, hogy Észak-Afrikában és Szerbiában, tehát a Balkánon is befolyást szerez általa Oroszország. Úgy tûnik, hogy az Európát körbevevõ energiahálózaton talán az egyetlen rés Törökországnál van. Lehetséges-e, hogy Törökország csatlakozása szorosan összefügg majd ezzel a kérdéssel? J. M. B.: Azon döntésünk, hogy tárgyalni kezdjünk Törökországgal, olyan döntés volt, amelyet Európa összes kormányzata hozott meg. Néha persze vannak kételyek e tekintetben, de kérem, ne felejtsük el, hogy ezt a döntést nem a Bizottság hozta meg egyedül. Ez a döntés a mostani energiaválság elõtt született. Úgy gondolom, Törökország nagyon fontos ország, sok tekintetben. Nemcsak azért, mert igen fontos tranzitnyomvonalat jelent az energiaszállítás tekintetében, hanem azért is, mert egy gyorsan növekvõ gazdaságról beszélünk, fiatal populációval. Ha Törökország be tudja bizonyítani, hogy egy muzulmán állam képes demokráciaként mûködni – legyünk õszinték, ilyenbõl elég kevés van a világon –, tehát ha be tudják bizonyítani, hogy egy muzulmán társadalom tud úgy mûködni, hogy tiszteli azokat az értékeket, amelyekben Európában hiszünk (a jogállamiságot, az emberi jogokat, a nõk jogait), az nagyon fontos. Van azonban más is: a katonai és a polgári hatalom elválasztása, a szakszervezetek jogai, a szólás teljes szabadsága, tehát minden, ami egy modern demokráciában kell. Ha ezt elérjük, az nagyon jó Törökországnak, és nagyon jó Európának összességében, mivel stabilizálja a világ ezen részét. Hiszen mit szeretnénk jobban: Törökországot vagy Iránt? Melyik modellt szeretnék látni egy muzulmán országban? A török, vagy az iráni modellt? Na, ez a kérdés az európaiak számára. Úgyhogy úgy gondolom, nagyon fontos, hogy folytassuk a tárgyalásokat Törökországgal, támogassuk azokat, akik Törökországban azért harcolnak, hogy modern demokráciában élhessenek, és a döntést természetesen ezt követõen kell meghozni. Látnunk kell, hogy Törökország készen áll-e a tagságra, és hogy Európa készen áll-e arra, hogy egy ilyen fontos országot befogadjon. Erdõs Attila, Eötvös Loránd Tudományegyetem: Milyen határai vannak ön szerint az Európai Unió bõvítésének? J. M. B.: A saját véleményemet tudom errõl elmondani, illetve az Európai Bizottság véleményét. Tárgyalásokat kezdtünk néhány országgal, és megígértük nekik, hogy abban az esetben, ha az összes kritériumnak megfelelnek, taggá válhatnak. Ezek Horvátország és Törökország. Ezenkívül azt is mondtuk, hogy a balkáni országok, amelyek szintén Európához tartoznak, ha megvalósítják a megfelelõ reformokat, akkor egy napon az Európai Unió tagjaivá kell váljanak. Azt gondolom, a belátható jövõben ez a feladatunk. Horvátország: ha minden a tervek szerint halad – azaz ha õk is elvégzik a saját dolgukat, „házi feladatukat” –, akkor 2009-ben akár a tárgyalások végére is juthatnak velünk. A Balkán többi államával kapcsolatban úgy gondolom, hogy ott jelentõs fejlemények várhatók, hiszen Szerbia, mint önök is tudják, nagyon fontos országa a régiónak, és ha és amennyiben – és ezt aláhúzom: ha és amennyiben! – minden jól halad, akkor jövõre tagjelölt státust kaphat, majd ezt követõen elkezdhetjük a tárgyalásokat. Úgy vélem tehát, hogy Európa a bõvítés felé mozdul el. Törökország tekintetében folytatjuk a tárgyalásokat, de Törökország

EGY SZENVEDÉLYES EURÓPAI POLGÁR

9

méretei és természete miatt sokkal bonyolultabb kérdés. És legyünk õszinték: van azért ellenállás bizonyos tagállamaink közvéleményében e tekintetben, és az Európai Unióban 27 demokrácia van, tehát nem hozhatunk úgy döntést, hogy figyelembe ne vennénk azt, hogy mit akar a közvélemény. Éppen ezért idõre van szükségünk ahhoz, hogy ezt a folyamatot folytassuk. Mégis úgy hiszem, hogy ez az õ érdekükben is áll, meg a mi érdekünkben is, hiszen ez az, ami a stabilitást biztosítja, Európa környezetének stabilitását. Vannak más országok is, amelyek szeretnének csatlakozni Európához. Eldöntöttük, hogy az ajtókat nem zárjuk be elõttük, de a tagállamok, azaz az Európai Unió tagállamainak kormányzatai úgy gondolják, hogy nem tudunk további elkötelezettségeket vállalni a bõvítést illetõen, hiszen már nagyon sokat bõvítettünk egy viszonylag rövid idõ alatt, 15-rõl 27-re nõtt a tagállamok száma. Emlékszem, amikor nem olyan rég Portugália külügyminisztere voltam, akkor még csak 12-en voltunk, aztán 15 ország, Ausztriával, Finnországgal és Svédországgal, majd 25, az önök országa ebben a körben csatlakozott, majd legutóbb Romániával és Bulgáriával 27-re nõtt a tagállamok száma. Úgyhogy meg kell értenünk, hogy a bõvítés nem mehet konszolidáció nélkül. Két dolgot kell egyszerre tennünk: az Európai Unió kibõvítését és párhuzamosan az intézményrendszer konszolidálását. Ezért volt fontos a Lisszaboni Szerzõdés, hiszen a 27-ek Európája nem dolgozhat tovább ugyanazokkal a módszerekkel, mint a 12-ek vagy 15-ök uniója. Sokkal több döntést kell többségi szavazással meghozni, hiszen ha minden egyes kérdésrõl egyhangú döntést próbálnánk elérni, akkor ez nagyon idõigényes lenne, ezért van az – hadd használjak egy ilyen kifejezést –, hogy dialektikus kapcsolat van a bõvítés, a konszolidáció és a mélyítés között. Komári Ágnes doktorandusz, ELTE jogi kar: Lát-e lehetõséget az Európai Bizottság a genetikailag módosított növények engedélyezésére? J. M. B.: Ez az egyik legnehezebb kérdés a döntéshozatalunkban Brüsszelben. A Világkereskedelmi Szervezet szabályai szerint az Európai Uniónak nem lenne szabad korlátoznia a genetikailag módosított növények behozatalát. De mint tudják, ugyanakkor nagyon erõs aggályok vannak akár környezeti, akár közegészségügyi, népegészségügyi szempontból az EU számos tagállamában és közvéleményében. Éppen ezért e kockázatok kiértékelésére nagyon szigorú mechanizmust vezettünk be. Tehát a környezeti és népegészségügyi, közegészségügyi aggodalmak megfontolását jelenti, amikor engedélyt adunk bármilyen ilyen jellegû termék, tehát genetikailag módosított szervezetek, illetve termékek behozatalára. Néha ez eléggé ellentmondásos dolog. A Bizottságban egyébként megpróbáljuk a döntéseinket tudományos bizonyítékok alapján meghozni. A lehetõ legjobb tudományos szakembereket kérjük fel, az õ véleményük alapján döntünk, és ha úgy érezzük, hogy a kockázat elhanyagolható, akkor azt mondjuk, igen, behozható, ha pedig nem, akkor pedig nemet mondunk e genetikailag módosított termékek behozatalára. Nem látok jobb lehetõséget, mert, õszintén, nem gondolom, hogy megfelelõ lenne, ha minden termék politikai szavazás tárgyát képezné, hiszen vannak olyan alkalmak, amikor a politikai döntéshozóknak ki kell vonulniuk, és át kell adniuk a terepet a tudomány képviselõinek. Tudjuk, hogy a tudomány sem tökéletes, azt hiszem, az egyetemen

10

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

már önök is sokszor megtapasztalták, hogy néha a legjobb tudósok is hibázhatnak. Mégis úgy gondolom, hogy ezekben a kérdésekben jobb a tudományra támaszkodni, mint a politikára. Várai Róbert, Central European University gazdasági kara: Milyen megoldást lát ön a demográfiai változásra? J. M. B.: Nos, hát egyszerû választ is adhatnék önnek: csináljanak több gyereket (derültség, taps)! Komolyra fordítva a szót, valóban nagyon súlyos demográfiai problémáink vannak Európában – egyébként Magyarországon is. Különösen akkor nagy a baj, amikor a világ más részeivel vetjük össze az itteni helyzetet. Úgyhogy amit az elõbb említettem, az nyilvánvalóan egyéni döntés kérdése, de az egyik fontos dolog, hogy nem kényszerítjük az embereket arra, hogy gyereket vállaljanak, vagy nem gátoljuk meg õket ebben (mert egyes országokban ez is megtörténhet). Nálunk nincsenek ilyen politikák, egyéni döntés, hogy valaki vállal-e gyereket, vagy sem, alapít-e családot, vagy nem. Véleményem szerint ennek így is kell lennie. De ettõl eltekintve nagyon fontos, hogy a közpolitikák az életet versenyképesebbé tegyék azok számára, akik szeretnének családi életet is és szakmai életet is élni. Azok számára, akik szeretnének gyermeket vállalni, és utána dolgozni is. Vannak olyan nõk, akik szeretnének szakmai karriert építeni, személyes ambícióikat szeretnék kiterjeszteni, és szeretnék közben megtartani azt a lehetõséget is, hogy gyermeket vállaljanak. Hiszen hagyományosan a nõk több idõt szántak a gyermeknevelésre, mint a férfiak. Éppen ezért nagyon fontos, hogy a közpolitikák megkönnyítsék a gyermekfelügyeletet, tehát akár a hivatalos iskolaköteles kor elõtt is legyen gyermekgondozási lehetõség. Bizonyos országokban 5, máshol 6 évesen válnak iskolakötelessé a gyerekek, de fontos, hogy ez elõtt is legyen ilyen lehetõség, illetve legyen szülési szabadság, gyermeknevelési szabadság, mind a férfiak, mind a nõk számára. Ezek a politikák egyébként nem közösségiek, a jelenlegi szerzõdések szerint, sõt a Lisszaboni Szerzõdés szerint sem, hanem a nemzeti kormányok hatáskörébe tartoznak. Nagyon érdekes például összehasonlítani az északi, skandináv országokat a dél-európaiakkal. Tradicionálisan a dél-európai államokban sokkal magasabb a születésszám, a legutóbbi idõben viszont a skandináv vagy az északi országok megelõzték a délieket, méghozzá azért, mert olyan aktív politikákat vezettek be, amelyek demográfiai kihatással járnak. Mindezek mellett a migráció is fontos, szükségünk van a bevándorlókra Európában. Nagyon fontos persze, hogy a migrációt felelõsséggel kezeljük. Azt gondolom, két veszélyt kell elkerülnünk. Az egyik az, hogy egy bezárkózott elefántcsonttoronyEurópát építsünk, amikor azt mondjuk, senki nem jöhet be Európán kívülrõl Európába – ez nagyon buta hiba lenne. De a másik nagy hiba az lenne, ha azt mondanánk: teljesen nyitottak vagyunk, bárki bejöhet, jöjjön mindenki! Az európai társadalmaknak nehézséget jelentene e jelenség feldolgozása, éppen ezért irányítanunk, kezelnünk kell a migrációt, a bevándorlást, és ez az, amit teszünk. Az Európai Unión belül a mozgás szabad. Önök is a schengeni övezetbe tartoznak, mint ahogy a legtöbb európai ország, és persze nagyon abszurd lenne, ha 20, 25 vagy 27 migrációs politika létezne. Hiszen ha az egyik ország hoz egy döntést, akkor ennek azonnal kihatása van a többi országra. Éppen ezért éppen most, a francia elnökség ide-

11

EGY SZENVEDÉLYES EURÓPAI POLGÁR

je alatt az a javaslat van a Bizottság elõtt, hogy közös elveket dolgozzunk ki a migráció, a bevándorlás és a menekültjog, a menekült státus tekintetében. Megismétlem: azt gondolom, nagyon fontos az Európai Unió számára a migráció, a bevándorlás. Több bevándorlóra van szükségünk Európában, de ezt megfelelõen kell kezelni, azaz harcolnunk kell az illegális bevándorlás ellen, hiszen bizonyos bûnözõi hálózatok ezt kihasználják. Például Afrikából nagyon rossz állapotban érkeznek ide emberek, akik haldokolnak, mire elérik Európa déli partjait, például a Kanári-szigeteket vagy Olaszországot, Máltát. Ezeket az embereket kihasználják ezek a bizonyos hálózatok, úgyhogy mindenképpen keményen fel kell lépnünk az illegális migráció ellen, viszont nagyvonalúnak kell lennünk a migráció más vonatkozásai tekintetében. Ilyen politikákat kell kialakítanunk, és ez nagyon nehéz. Tehát több aktív politika kell, ami megkönnyíti és ösztönzi a gyermekvállalást, és összeegyeztethetõvé teszi a szakmai élettel és az egyéni ambíciókkal, ugyanakkor aktív és felelõsségteljes politikákkal kell segíteni a migrációt, a bevándorlást Európába. D. Tóth Kriszta: Bár még sokáig szívesen hallgatnánk elnök urat, elfogyott az idõnk. Záró kérdésünket egy kollégám teszi fel. Lung Bettina: A Magyar Televízó Eurtaxi címû mûsorának munkatársa vagyok, melyben különbözõ európai uniós országokban készítünk interjúkat az ott élõkkel európai uniós témákkal kapcsolatosan. A kérdésem az lenne, hogy ha ön velünk dolgozna, akkor mit kérdezne az Európai Unió állampolgáraitól? J. M. B.: Egy nagyon õszinte kérdést tennék fel elõször. Ez így hangzana: hogyan tudná összehasonlítani jelenlegi életét azzal az élettel, amit akkor folytatott, mielõtt országa az Európai Unió tagjává vált? Azt gondolom, hogy ez nagyon fontos kérdés. De egy nem ennyire õszinte kérdést is feltehetnék, mert ez már persze nyilván a saját véleményemet is sugallná. Megkérdezném az embereket: Tudták-e önök azt, hogy az Európai Unió nélkül a telefonhívások díja sokkal magasabb lenne? Tudják-e azt, hogy az Európai Unió nélkül nem tudnának úgy utazni, ahogy most tudnak? Tudják-e, hogy az Európai Unió mit adott önöknek konkrétan, az életüket tekintve? Hiszen ha valaki a schengeni területen van, akkor szabadon utazhat, útlevél nélkül Európában. Tudják-e azt, hogy amikor én még fiatalember voltam, mint önök most, akkor félelmetesen nehéz volt Portugáliából elmenni Spanyolországba, legalábbis bürokratikus tekintetben? De ez a kérdés már nyilvánvalóan tartalmazná a saját véleményemet és Európa iránti elkötelezettségemet, szenvedélyemet is, márpedig a cél az, hogy objektív kérdéseket tegyünk fel. D. Tóth Kriszta: Köszönöm szépen elnök úr, a szenvedélyessége megnyerõ volt. Köszönöm, hogy megjelent körünkben, és remélem, hogy ezt a beszélgetést még folytathatjuk. n

12

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

HARGITA ÁRPÁDNÉ

Sikereink, és ami még hiányzik a megoldáshoz Gondolatok Magyarország EU-csatlakozási tárgyalásai lezárásának hatodik évfordulójára I. 2008 decemberében lesz hat éve annak, hogy a keleti kibõvítés ún. „Koppenhágától Koppenhágáig” folyamata véget ért. Az Európai Tanács 2002. december 12–13-i ülésén lezárultak nyolc közép-kelet-európai országgal, köztük Magyarországgal, valamint Máltával és Ciprussal a csatlakozási tárgyalások, Románia és Bulgária pedig menetrendet kapott azok befejezésére. Megérett már az idõ tehát arra, hogy áttekintsük: mit értünk el a tagság csaknem öt éve alatt, hol vannak még megoldandó problémák, eltekintve az újonnan jelentkezõ feladatoktól/kihívásoktól. A cikk szerzõje 1989 óta intenzíven részt vett ebben a folyamatban: a tárgyalások elõkészítõ szakaszában és a tárgyalási szakaszban is. Gondolatait, tapasztalatait három részben, három egymást követõ számban adjuk közre.

Elõször is, hosszabb együttmûködési idõszak kell az unión belül ahhoz, hogy egy ilyen hatalmas változás eredményei beérjenek Másodszor – a magyar-EU társulási megállapodás megkötését eredményezõ, majd az EU-tagsági tárgyalások résztvevõjeként végzett közel húszéves munka után –, immár távolabb kerültem a „tûztõl”, a napi uniós ügyektõl, és inkább a folyamatok szemlélõje, elemzõje vagyok, mint aktív részese. Ebben a helyzetben a szemlélõ szakértõ nagyobb perspektívából látja a dolgokat, de nem minden összefüggését ismeri, ezért ítéleteiben, következtetéseiben indokolt a szerénység és a visszafogottság, vagyis nem kinyilatkoztatásokat akarok tenni, hanem csupán néhány tényre és folyamatra kívánok rámutatni uniós tapasztalataim alapján. Olyan tényekre és folyamatokra gondolok, amelyek fontosak lehetnek ahhoz, hogy mindenki megértse, miért fontos az EU-tagság, miként használhatjuk ki a leghatékonyabban az unió kínálta lehetõségeket. Harmadszor, e kissé távolibb perspektívából szemlélve az EU-ügyeket, most látom az értelmét olyan gyakran idézett bölcsességeknek, mint „nem lehet ugyanabba a folyóba kétszer belelépni”, vagy „tempora mutantur et nos mutamur in illis”, azaz: „változnak az idõk és mi is változunk velük”. E bölcsességek igazát egyre inkább tapasztalom EU-tagságunk kapcsán is, ugyanis mindennapi állampolgári és köztisztviselõi életünk során folytonosan új és új problémákkal kell szembenézni, amelyek megoldásra várnak elõbb vagy utóbb. A régi, a csatlakozási tárgyalások során Az összeállítás elõzményét képezi a szerzõ szakmai és magánéletének fõbb eseményeire és tapasztalataira visszatekintõ „Évtizedeim képes krónikája” címû kézirat, amely a tervek szerint könyvként is megjelenik.

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

13

nagy izgalmakat okozó problémák megoldódnak, módosulnak, vagy egyszerûen az új problémák háttérbe szorítják õket. Azaz EU-tagságunk is, mint mindennapi életünk, tele van viszonylag állandó elemekkel és változó feltételekkel. Mindazonáltal a korábbi tapasztalatok az új feladatok megoldásában is nagyon fontosak. Szükséges ezért, hogy újabb belsõ és külsõ kihívások, gondjaink közepette megálljunk egy-egy pillanatra, és számot vessünk az európai folyamat eredményeivel, nem rejtve véka alá a még megoldandó ügyeket, megkeresve azt a határvonalat is, amelyen túl saját belsõ hiányosságaink az elõrehaladás akadályozó tényezõi. Az Európához való visszatérés folyamata és a tagságra való törekvésünk azon a feltételezésen alapult, hogy a XXI. századi globalizálódó világban ez fejlõdésünk fontos, sõt elengedhetetlen eszköze. A megtett út, az elért eredmények azt bizonyítják, hogy ebben a feltételezésben nem csalatkoztunk. Ez a leghatározottabb véleményem. Az EU ösztönzést, támogatást adott és ad elõrehaladásunkhoz, és segít külsõ és belsõ biztonságunk megteremtésében és megõrzésében. E cikk áttekintés kíván adni néhány kiemelt kérdéskörben az elért eredményekrõl, a még leküzdendõ akadályokról és nem utolsósorban EU-tagságunk sikeressége érdekében a hazai terepen elvégzett vagy még elvégzendõ feladatokról, olyan feladatokról, amelyek megoldása EU-beli lehetõségeink további hasznosításához szükséges. Egyidejûleg szeretném felhívni a figyelmet néhány tanulságra, amelynek a szem elõtt tartását, figyelembevételét további EU-beli életünk hatékonysága szempontjából fontosnak tartom – ahogy azokat immár a „partvonalról” látom. Magyarországról írok, de tapasztalataink zöme – úgy vélem – egybevág a velünk együtt csatlakozó kilenc másik új EU-tagállam tapasztalataival.

1. Érdemes volt-e Magyarországnak belépnie az Európai Unióba? Milyen volt a fogadtatásunk? 2004. május 1-jével formailag annyi történt, hogy Magyarország neve mellé egy újabb jelzõ került: az Európai Unió tagállama, és középületeinkre kifüggesztették az EU kék alapon tizenkét arany csillagot ábrázoló zászlaját. A lényegi változások ennél jóval mélyebbek voltak, noha nem mindig és nem mindenki számára láthatók és érzékelhetõk. Az EU-tagsággal több generáció több évtizedes vágya vált valóra azzal, hogy a világ egyik meghatározó gazdasági szervezetéhez csatlakozva a demokratikus Európához való visszatérésünk intézményi téren is befejezõdött. Ezzel együtt járt egy sorsdöntõ, de talán nem eléggé ismert minõségi változás is: Magyarország a történelem eddigi tárgyából a történelem egyik társalakítójává lépett elõ, az eddigi kizárólag alkalmazkodó helyzetbõl a döntéshozatal résztvevõjének a helyzetébe került. Beilleszkedésünk viszonylag zökkenõmentes volt mind a belföld, mind a „régi tagállamok” vonatkozásában, úgy csúsztunk át a nem-EU létbõl az EU-tagságba, az EUtagállami mûködésbe, hogy szinte észre sem vettük. Ami a belföldet illeti, nem következtek be csodák, nem oldódtak meg egy csapásra a gazdaságpolitikai problémáink, mert e problémák korábbi és belsõ eredetûek,

14

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

megoldásukat alapvetõen magunknak kell megtalálnunk. Elindultunk egy, a fejlett Európához való minõségi színvonalbeli és demokratikus jellegû felzárkózás útján, amely elõsegíti mindennapi életünk anyagi-minõségi színvonalának emelkedését és demokratikus jellegének erõsödését. A legérzékelhetõbb, hogy szabadon járunk-kelünk az EU belsõ országhatárain át, ha kedvünk van rá, és ha megvan hozzá az anyagi hátterünk. Aki akar, munkát vállalhat a nyugat-európai EU-országok többségében, „vándoréletet” élhet egyetemi évei alatt egymás kultúráinak jobb megismerése érdekében, képezheti magát úgy, hogy a diplomáját nem kell többéves, fáradságos munkával honosítani, mert az EU-tagállamok elismerik egymás diplomáit. Ez mindazok számára jelentõs változás, akik megelõzõ évtizedekben átélték a határátlépés és a vámvizsgálat izgalmait, nem beszélve a továbbiakról: a munkavállalásról vagy a tanulásról a nyugati országokban, ami teljes lehetetlenség volt. Javulnak a környezetvédelem körülményei, állataink, növényeink védelme, tisztulnak folyóink és tavaink, ivó- és fürdõvizeink. Épül a Budapesti Szennyvíztisztító, Közép-Európa legnagyobb környezetvédelmi beruházása, ami kihat az emberek egészségére, a Duna tisztaságára, élõvilágára, a hulladékgyûjtés minõségi színvonala változik stb. Közúti hálózatunk új szakaszokkal bõvül, korszerûsödik a vasúti hálózat, így „rövidül” az országrészek közötti távolság, Sok minden épül és megújul az országban. EU-ügyekkel foglalkozóként külön örömet jelent, hogy a vidéket járva egyre több helyen látom falvakban és városokban a kiírást: épült vagy újjáépült EU-támogatással. Tehát életkörülményeinkben számtalan összefüggésben már látszik, hogy egy fejlettebb gazdasági színvonalat képviselõ integráció tagjává váltunk. Az EU-ról kialakult kép azonban az átlag magyar állampolgárban mégsem ennyire pozitív. Azt hiszem, hogy ez az EU-tagállamokban általános jelenség. Nehezen érthetõ az unió mûködési mechanizmusa, és nem is mindenki akarja ezt megérteni. Emellett a belpolitika erõsen keveredik a fejekben az EU-val, amire a kormányzat és az ellenzék sok helyen, így nálunk is „rájátszik”. Ne felejtsük el azt sem, hogy EU-tagságunk ideje túl rövid, míg a hagyományok, identitások kialakulásához évtizedek vagy évszázadok kellenek. Egy dolgot azonban senkinek sem szabad elfelejtenie: az unió számos stratégiai jelentõségû feladat megoldásához teremt kedvezõ feltételeket, segít, de nem végzi el helyettünk a nemzeti hatáskörbe tartozó feladatokat. Sokan ezt nem értették meg eddig, és ez okozza azt, hogy az állampolgárok bizonyos hányada csalódott az EU-ban. Két terület van, ahol a magunkkal cipelt problémáink megoldatlanságáért elõszeretettel tesszük meg bûnbaknak az EU-t: az egyik agrárgazdaságunk, a másik a konvergenciaprogramban testet öltõ, hosszú távra ható, reformokat is tartalmazó takarékossági program. (E két kérdéskörrel a késõbbiekben még részletesebben foglalkozom.) Végül néhány szót a „humán tényezõrõl”. Képes volt-e az új körülményekhez alkalmazkodni? Segítette-e tagságunk eredményességét? Az emberi tényezõ ugyanis nagyon fontos a problémák megoldásában és egy szervezet mûködtetésében. Az EUval kapcsolatos humán tényezõ több csoportba osztható. Vegyük elõször azok körét, akik az EU-intézményekben tevékenykednek, akik az EU alkalmazottai, azaz a közösséget, a közös érdeket képviselik a tagállamok körében. Nekik nagy szerepük van a döntések elõkészítésében és végrehajtásának megszervezésében. Az ide tarto-

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

15

zók egy szûkebb körét a tagállamok jelölik, a többségük azonban a különféle feladatkörökre kiírt pályázatokon keresztül kezdi el „útját” az EU-intézmények felé. Bármilyen funkcióról is van szó, a tagállam által jelöltnek és a pályázatra jelentkezõnek komoly „megmérettetésen” kell átesnie, annak valamennyi tagállamra nézve egységes, az adott feladattól és funkciótól függõen meghatározott követelményeinek megfelelnie. A „vizsgáztatás” formái eltérõek: írásbeli, szóbeli, személyes, szûkebb körû és nyilvános konzultációk stb., ahol a nyelvi és a szakmai képességeket, ismereteket, tapasztalatokat, a problémamegoldó-készséget, a vezetési képességeket stb. vizsgálják. Sajátos kategóriát képeznek az európai parlamenti képviselõk, akik tagállami megmérettetés útján kerülnek az Európai Parlamentbe (EP) , de ezt egy „kinti” megmérettetés is követi, mert az Európai Parlament is – a pártcsaládokra oszláson túl – a közösségi feladatok megoldása érdekében szakmai bizottságokra tagolódik, és a parlamenti munka ezek keretében szervezõdik. Örvendetes, hogy Magyarország a vele együtt csatlakozók közül a legelsõk közé sorolódik a közösségi intézményekbe való felvételi arányokat illetõen. Listavezetõk vagyunk, azaz kiemelkedõen eredményesen jutnak be a magyar pályázók az EUintézmények különbözõ posztjaira, szakmai felkészültségüknek, nyelvtudásuknak köszönhetõen. Nem kevésbé örvendetes, hogy a Magyar Köztársaság részérõl az EU-intézményekbe – Európai Bizottság, Európai Bíróság, Elsõfokú Bíróság – delegált képviselõink, európai bírónk, európai biztosunk, európai parlamenti képviselõink tevékenysége elismerést kiváltóan járul hozzá az integrációs feladatok megoldásához. Ami az Európai Bizottságba delegált biztosunk megmérettetését illeti, ez az elsõ menetben nem járt sikerrel, mert a jelölt nem súlyának megfelelõen kezelte az ügyet. Kovács László felkészülése feltehetõen az aktuális belpolitikai problémák áldozatává vált, miközben a belpolitikai csatározások az Európai Parlamentben történõ meghallgatáson is éreztették hatásukat. Szereplése az Európai Parlamentben bírálatot váltott ki. Emiatt Magyarország elesett egy stratégiai portfóliótól, az energetikától. Az energia jelenleg és a jövõben is valamennyi tagállam számára létfontosságú kérdés, és e téma kezelésében, annak világpiaci, világgazdasági, világpolitikai összefüggései miatt, biztosunk elõélete és tapasztalatai alapján mind Magyarország, mind az unió szempontjából – megítélésem szerint – különös hasznot tudott volna hozni. (Ez az eset szolgáljon komoly tanulságul a soron következõ biztosjelölteknek: igényes mûfajról van szó, a hazai jelölés nem elég, az EU-vizsga nem formális, alapos felkészülés nélkül nem lehet átjutni. De tanulságul szolgálhat belpolitikánknak is: a belsõ csatározások megjelenítése a nemzetközi szinten nem kívánatos.) Biztosunk felkészülése a második menetre már igen alapos volt, a megmérettetése sikerült, és azóta az EU adó- és vámügyeinek terén magas színvonalon végzi a munkáját. Erre utal tevékenységének kedvezõ sajtóvisszhangja is. Az EU-val kapcsolatos humán tényezõ nem kevésbé fontos körét alkotják azok a kormányzati szereplõk, akik Magyarország képviseletében végzik a munkájukat a politikai döntéseket hozó Európai Tanácsban, a jogi döntéseket hozó Miniszteri Tanácsban, valamint az itt folyó munkát közvetlenül elõkészítõ tanácsi munkacsopor-

16

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

tokban. Ezeknek a kormányzati szereplõknek az elsõdleges feladata, hogy érvényre juttassák az ország aktuális és perspektivikus, stratégiai érdekeit a döntéshozatali folyamatban. Nem kevesebb szakmai felkészültséget, igényességet, nyelvtudást igényel ez a feladat sem. A tagállami érdekeket képviselõk kiválasztásában fontos a felkészültség, a téma hazai és EU-hátterének ismerete, a helyzetfelismerés, a nyelvtudás, mert ez jelentõsen befolyásolja ügyünk képviseletét. Egy kétoldalú tárgyalás sem könnyû, de mindenki fantáziájára bízom, hogy milyen súlycsoportú feladatot jelent a 27-tagú közegben elérni azt, hogy a közös döntés valóban tartalmazza a magyar érdekeket is, vagy olyan kompromisszum legyen, amely nem árt érdekeinknek. Úgy tapasztaltam, hogy az elmúlt években kialakult csapat is igen magas színvonalon végezte, végzi a munkáját, aminek egyik fontos állomása volt a 2007–2013. évi uniós pénzügyi keret Magyarországot érintõ elõirányzataiban elért megállapodás. Az EU-beli befogadó közeg számára sem hozott megrázó eseményeket csatlakozásunk, nem járt ilyen következményekkel, a tíz, illetve 2007-tõl tizenkettõ országból álló csoport csatlakozása sem. Nem okoztunk alapvetõ zavarokat a régi tagállamokban az áru-, szolgáltatás-, tõke- és munkaerõpiacokon. Nem árasztottuk el olcsó árukkal ezeket a piacokat. Nem özönlött olcsó munkaerõ ezekbe az országokba. Nem vonultak ki a régi tagállamokból tömegesen a nagy multinacionális vagy a nemzeti tõkén alapuló vállalatok az új tagállamokba. Sõt az Európai Bizottság éves jelentései rendre azt állapítják meg, hogy az említett ötödik csatlakozási hullám kedvezõen járult hozzá a régi tagállamok gazdasági bõvüléséhez, és egészében véve kedvezõ hatást gyakorolt a 27 ország növekedésére, azaz az európai integráció fejlõdésére. Mi az, ami mégis „tüske” a régi tagállamok lakosságának jelentõs csoportjai számára? A globalizáció, a fenntartható fejlõdés, az ázsiai földrész elõretörõ fejlõdése által támasztott követelmények, valamint a lakosság elöregedése egyre inkább és egyre mélyrehatóbb változásokat igényelnek az EU-tagállamokban megszokott és az elmúlt évtizedekben élvezett szociális modellben, valamint az életszínvonal növelését biztosító feltételekben. A legnagyobb EU-tagállam, Németország számára még külön terhet jelentett és jelent a német újraegyesítés, azaz a keleti országrész felzárkóztatásának napjainkban is tartó folyamata. Számos tagállamot terhelnek egyegy másik földrészrõl érkezõ tömeges migráció gondjai. Ezeknek az országoknak az állampolgárai, akik az említett problémák egyik vagy másik következményével mindennapi életükben vagy a belpolitikában szembesülnek, aggodalmat, esetenként félelmet éreznek, hogy az újabb feladatok újabb nehézségeket hoznak számukra. Ebbõl a szempontból tehát illeszkedésünk még tart, és a belépésünkkel kapcsolatos kritikák szerepet játszottak – szakértõi vélemények szerint – abban is, hogy a franciák és a hollandok leszavazták az Alkotmányszerzõdést 2005-ben. Ezzel nem azt akarom állítani, hogy a keleti bõvítés kizárólagos és közvetlen oka volt a két „nem”-nek. Nem ugyanazon tényezõk voltak a meghatározók a két országban, amennyire még néhány év távlatából is valamiféle körkép adható azokról a többnyire inkább sajátos érzelmi elemeken, mint megalapozott és racionális meg-

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

17

fontolásokon alapuló magatartásokról, állásfoglalásokról, amelyek az Alkotmányszerzõdés elutasításához vezettek. A holland lakosság EU-kritikus állásfoglalásának fõ indoka Hollandia nettó befizetõi pozíciója, azaz az, hogy Hollandia nagyobb összegeket fizet be az unió költségvetésébe, mint amennyit abból visszakap. Hibáztatják ezért a „brüsszeli bürokráciát” és átvitt értelemben mindent, ami ehhez a helyzethez hozzájárul, tehát többletforrást igényel. Ez egyebek között azért is nehezen érthetõ álláspont, mert az 1980-as években a többéves pénzügyi keret nagysága az akkori EU-tagállamok öszszesített bruttó nemzeti termékének 1,27 százalékát tette ki, az 1990-es évek során ez az arány már kisebb lett, akkor is, amikor mi még csak betettük a lábunkat az EU-ba, azaz a 2000–2006-os évek folyamán. Amikor már teljes jogú tagok lettünk, azaz 2007 és 2013 között, már csak 1,05 százalék körül mozog. A holland befizetés nagyságára torzítóan hat az is, hogy Hollandia az Európai Unió talán legnagyobb tengeri kapuja, és ebbõl a többi tagállamhoz képest viszonylag magas vámbevétele van. A vámbevétel egy részét Hollandia megtartja kezelési költségként, a másik része azonban belekerül abba a híres-neves befizetési „zsákba”, és hozzájárul ahhoz, hogy Hollandia nettó befizetõ legyen. Ilyen technika részletek azonban bizonyára nem képezik részét az állampolgárok mindennapi ismereteinek. A francia népszavazást elsõsorban a belpolitikai gondok motiválták. A hosszabb ideje tartó mediterrán térségbeli migráció feszültségeket okoz, és sokan úgy vélték, hogy a keleti bõvítés következményei fokozhatják e feszültségeket. Nõhet a „keleti migráció” az új tagországokból, anyagi források kellenek ezen országok felzárkóztatásához, és kevesebb eszköz jut a migráció fékezésére, kordában tartására. A franciák ellenérzését csak fokozta, hogy Törökországgal megindultak a csatlakozási tárgyalások. Az Alkotmányszerzõdéssel szembenállók számos plakátja, falfelirata hirdette a népszavazást megelõzõ kampányukban: „Non pour la Turquie” azaz „Nem Törökországra”, a török EU-tagságra. Tehát nem mi, a „tizek” voltunk a közvetlen, fõ oka az elutasító népszavazásoknak, amint azt utólag számosan vélték, de ismeretlenségünk bizonyára közrejátszott azoknak a bizonytalanságoknak az erõsítésében, amelyek a francia vagy a holland közhangulatban jelentkeztek. Mindezek a gondok egyes fejekben összekapcsolódtak azzal, hogy az „Alkotmány” megnevezésû új szerzõdés esetleg kevesebb mozgásteret ad a tagállamoknak a vélt vagy valóságos gondok megoldásában. Érezhetõ az új tagállamokkal szembeni aggodalom más témakörökben is, pl. a szolgáltatási piac mûködését szabályozó szolgáltatási irányelv, a költségvetésben szereplõ strukturális alapok céljainak meghatározása, a schengeni rendszer alkalmazása stb. kapcsán. (Ezekre a maguk helyén még kitérek.) A régi tagállamokban – fõleg a kilencvenes években – olyan félelem is volt, hogy számukra a keleti kibõvülés elviselhetetlen pénzügyi-költségvetési terhekkel jár majd. Ez veszélyeztetni fogja fejlõdésüket, életszínvonalukat stb. Ez a probléma alapvetõen lekerült a napirendrõl 2014-ig, mert a nehezen és többéves éles vitában kialakult 2007–2013-as pénzügyi keret az EU-tagállamok összességére számított GDP mintegy 1,05 századnyi részét kitevõ költségvetési összegbõl biztosítja a 27 tagállam számára a közös feladatok, köztük az új tagok felzárkózását biztosító fejlesz-

18

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

tési támogatások finanszírozását is. Immár átmeneti eltérések nélkül, a korábbi tagokkal teljes mértékben azonos elbánás mellett. Noha számos kétely volt, az EU intézményrendszere 27 taggal is mûködik. Igaz, nehézkesebben, amire több példát is lehet találni az elmúlt évek gyakorlatában, de mûködik. Ha túljutunk a Lisszaboni Szerzõdés ratifikációjának „megpróbáltatásain”, akkor ez a mûködés javítható lesz. Beilleszkedésünk zökkenõmentességének és egyben a megfelelõ felkészültségünknek egyik jelzõje az is, hogy a csatlakozási szerzõdésben szereplõ védzáradékok közül egyetlenegyet sem kellett sem a régi tagállamoknak Magyarországgal és a velünk együtt, egy idõben csatlakozó országokkal szemben használniuk, sem nekünk velük szemben.

2. Miért volt zökkenőmentes a beilleszkedés? a) Ezt részben annak köszönhetjük, hogy kellõ idõ állt rendelkezésünkre: volt felkészülési idõ a társult tagságra, volt egy tárgyalási periódus a tagság feltételeinek tisztázására, és volt egy megfigyelõi idõszak, amikor részt vehettünk az EU-fórumok munkájában felszólalásainkkal, de nem lehettünk részesei a döntéseknek. Igaz, annak idején nem vettük jó néven a különbözõ határidõk kitolódását, és a keserûség, a csalódás, esetenként pedig a megaláztatás érzését is keltette a magyar tárgyaló delegációban a folyamat vontatottsága. De hosszú ideje mégis úgy érzem, hogy talán több csalódással és nehézséggel járt volna, ha a csatlakozásunkra 1995-ben került volna sor, ahogy ezt a fáma szerint Antall József miniszterelnök kérdésére Helmut Kohl kancellár – egy hivatalos vacsora alkalmával – az ünnepi vacsora menükártyájára írta. Ennyi idõ kellett ahhoz, hogy a belépésünk zökkenõmentes legyen, hogy a csatlakozás idõpontjáig minél többen megértsék az EU mûködésének filozófiáját és elsajátítsák a tagállami lét gyakorlatát. Ebben megerõsítenek azok a problémák, melyek a két legutóbb felvett tagállam – Bulgária és Románia – esetében nap mint nap felmerülnek. b) Európához való visszatérésünk hazai elõkészítésében az idõtényezõ mellett fontos szerepe volt az olyan elõzményeknek, mint az 1968 óta tartó reformfolyamat és a világgazdaságba való visszailleszkedésünk kezdeti lépései, amelynek elsõ állomásai a nemzetközi kereskedelmi és pénzügyi szervezetekhez, azaz a GATT-hoz, majd a Valutaalaphoz és a Világbankhoz való csatlakozásunk volt. Ezt követte az Európai Közösségekkel (EK) való kapcsolataink folyamatos bõvítése és az OECD-vel való tárgyalások megkezdése, ami 1995-ben az OECD-be való felvételünket eredményezte. A felkészülés feszes, menetrendszerû folyamata a társulási szerzõdéstõl a csatlakozásig tartott, egészében véve több mint tíz évig. E feszes felkészülési folyamatnak több fontos eleme volt. Elsõ lépés: a társulási szerzõdés, amely folyamatosan újabb jegyzõkönyvekkel kiegészülve liberalizált feltételeket teremtett Magyarország számára a nyugati piacokon, kezdetben csak az ipari termékek, majd késõbb agrárgazdasági termékeink jelentõs hányada számára

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

19

is. A szerzõdés csak az áruforgalmi liberalizáláshoz kapcsolódóan igényelt fokozatos illeszkedést a származási szabályok, a vámszabályok, az állat- és növény-egészségügyi szabályok, a szabványok, a minõségellenõrzés és a minõségtanúsítás terén, a versenyszabályokról és a közbeszerzésrõl, valamint más területekrõl nem is beszélve. c) A jogi harmonizációt Magyarország is fontos feladatának tekintette, amit elõször 1990-ben kormányrendeletben, majd 1994-ben a Magyar Országgyûlés törvénnyel is elõírt. A társulási szerzõdés is elõírt ilyen kötelezettséget. A jogharmonizációs folyamatot jelentõsen segítette az Európai Bizottság 1995-ben kiadott ún. Fehér Könyvével, valamint a számunkra biztosított konzulensi-tanácsadói tevékenységével. A Fehér Könyv összegyûjtötte a belsõ piacot érintõ legfontosabb EU-rendelkezéseket, az Európai Tanács 1994. decemberi esseni ülésén a csatlakozni kívánó közép- és kelet-európai országok számára szóló felkészítési stratégiáról hozott politikai döntése és a Bizottság e feladattal történt konkrét megbízása alapján A csatlakozási elõkészületek intenzívebbé válása folyamatában a jogharmonizációs kör szélesedett, idõben és tartalomban feszesebbé, szigorúbbá vált. A kormány és az Országgyûlés évente jelentést kapott az elõírt feladatok teljesítésérõl, és jóváhagyta (szükség szerint kiigazította és egy évvel továbbgörgette) a több évre szóló jogharmonizációs programot. A csatlakozási folyamat késõbbi szakaszában ezt az Európai Bizottságnak is be kellett nyújtanunk észrevételezésre, és a Bizottság minden évben értékelte a teljesítést az ún. éves jelentésében („Regular Report”), amely a Tanácsot és az Európai Parlamentet tájékoztatta a tagjelölt országok elõrehaladásáról a csatlakozási feltételek teljesítésében. A jogharmonizáció segítése és ellenõrzése az unió vezetõ szervei részérõl azért volt olyan fontos, mert az Európai Unió zavartalan és demokratikus fejlõdését a közösen elfogadott jogszabályrendszer biztosítja. Attól lehet szabadon mozogni, árut termelni, szállítani, tanulmányokat egyik, majd másik országban végezni, nyugodtan itt is, ott is uszodába, tengerparti, folyóparti strandra járni stb., mert ugyanazok a szabályok, elõírások, követelmények érvényesülnek minden EU-tagállamban. (Például közelrõl tapasztalhattuk ezt a mi uszodáink esetében is: amelyik nem tud eleget tenni az elõírt követelményeknek, azt bezárták/bezárják, vagy tapasztalta ugyanezt a falusi lakosság a vágóhidak esetében stb.). Az EU joganyagának terjedelmére sokféle becslés hangzott el: legtöbbször 70–80 ezer közlönyoldalnyi anyagról beszéltek (angol és francia nyelven). A magyar jogrendszert ehhez kellett illeszteni, illetve számos esetben nemcsak illeszteni, hanem átvenni az EU-szabályt. A joganyagok átvétele bizonyos esetekben a magyarországi intézményrendszer változtatását, módosítását, új intézmények létrehozatalát is igényelte. A folyamat sok esetben jogi közelítéssel kezdõdött, és kétszeri vagy többszöri jogszabálymódosítás vezetett el a teljes harmonizációig. A módosításokra azért volt szükség, mert egy jogszabály egy adott jogi-gazdasági-társadalmi környezetben mûködik, és e környezet fokozatos fejlesztése, illesztése is szükséges volt a harmonizációhoz. Tehát minden vonatkozásban nem volt egyszerre, egyetlen tollvonással módosítható. A kormányzat és az Országgyûlés nagy és feszített munkát végzett

20

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

szinte a társulási szerzõdés hatálybalépésétõl kezdõdõen. Az elmúlt öt év tapasztalatai alapján megállapítható, hogy nem hiába. A jelenleg csatlakozni kívánó szomszédos országokból sokan jönnek konzultálni felkészülési tapasztalatainkról. Magam is részese voltam ilyen konzultációknak, és nem gyõztem hangsúlyozni a jogharmonizáció alaposságának és gondosságának a fontosságát. d) Beilleszkedésünk zökkenõmentességének jelentõs tényezõi a különféle pénzügyi támogatásokkal járó programok, amelyek segítettek többek között az intézményfejlesztésben, a szakmai-politikai felkészítésben, és nem utolsósorban ezek a programok ismertették meg velünk az EU-ban általános pályázási gyakorlatot. Szigorú rendben és sok-sok munkával folyt tehát ez a felkészülés. e) A korábbiakban említettem, hogy a humán tényezõ oldaláról szintén eredményes beilleszkedésrõl tudunk beszámolni. A sokirányú megmérettetést jelentõ versenypályázatokon való megfelelésünk magas szintje sem független a tudatos felkészülési folyamattól, a képzési programoktól, amelyek az elmúlt több mint tízéves periódusban folyamatosan napirenden voltak. f) Még egy téma érdemel figyelmet ezzel a folyamattal kapcsolatban, ami a jövõre nézve – elég itt csak a 2011-es magyar EU-elnökségre utalni – is mérvadó. A felkészülési folyamat évei során a politikai és a szakmai munka igen szoros és ezért eredményes összjátékának lehettünk tanúi és részesei. Ha egy ország mûködését tönkreteheti egy rossz törvény, akár úgy, hogy rossz volt a politikai döntés, akár úgy, hogy jó volt a politikai döntés, de rossz volt az ahhoz kapcsolódó intézkedési rend feltételeit megteremtõ jogi szabályozás, miért gondolják még mindig egyesek, hogy ez másként van 27 ország esetében? Néha megüti a fülemet egy-egy olyan megjegyzés, hogy van politika, ami az elsõdleges, és van még a „technika”, ami másodlagos, és amin a szakmai-jogi elõkészítés, megalapozás, majd a végrehajtás eszközeit kell érteni. A magyar csatlakozási folyamat eredményessége, az elsõ évek illeszkedési tapasztalatai azt mutatják, hogy a két aspektus között a legszorosabb kapcsolatnak, összjátéknak kell lennie. A folyamatban ugyanis hol a politikai aspektus kerül elõtérbe (de ott van mögötte a szakmai feltáró és elemzõ ismeretanyag), hol a szakmai megközelítés. Ez a hozzáállás még nagyobb hangsúlyt kap, amikor 27 ország összjátékában kell megtalálni azt a szövetségesi tábort biztosító érv- és indokanyagot, amivel a számunkra legjobb kompromisszum elérhetõ. Hallottam olyan nézetet is, hogy politikai-történelmi szükségszerûség volt a csatlakozás, ezért mindenképpen bekerültünk volna az EU-ba. Olyan megfogalmazást is olvastam, hogy „a rendszerváltás forgószele sodort” az Európai Unióhoz bennünket. Ezekhez csak annyit: az, hogy Közép-Európa Európa szerves része, valóban politikai és történelmi evidencia. A történelmet azonban nagyobb idõtávokban mérik. Hogy az evidenciák milyen gyorsan és milyen minõségi paraméterekkel jutnak érvényre, az nem teljesen mindegy, és többek között erõsen függ a folyamatot irányító humán erõk felelõsségétõl és igényességétõl.

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

21

Még egy megállapítás az általános értékeléshez. Az állampolgárok, sõt a média képviselõinek jelentõs köre és esetenként politikusaink is még mindig Brüsszelre mutogatnak bûnbakként, különösen akkor, ha valamilyen ügy nem az elképzelésüknek megfelelõen oldódik meg. Tudomásul kell végre venni, hogy Brüsszel mi is vagyunk, az ottani döntések a tagállamok vezetõinek egyetértésével születnek. Az Európai Unió, a közösség sikere és fejlõdése elõfeltétele a tagállamok sikereinek, ezért szükséges a kettõs, az EU- és az nemzeti identitástudat fejlesztése. Az európai identitástudat fejlesztése nélkül – ami nem zárja ki sem a nemzeti, sem a regionális tudatot, sõt feltételezi azt – nehezebben tudunk elõrehaladni. E téren azonban még bõven van tennivaló.

3. Vannak-e beilleszkedésünknek mérhető elemei? EU-tagságunk kezdetén megkísérelték megbecsülni tagságunk közvetlen hatását a magyar gazdaság növekedési ütemére. Gyakorló közgazdász lévén, némi kétkedéssel fogadtam ezt a számszerûsítési kísérletet. A felmérés kedvezõ hatást mutatott ki, és ebben nem is kételkedem, de nem ezt tekintem beilleszkedésünk alapvetõ fokmérõjének. Úgy vélem, hogy EU-tagságunk közvetlen húzó/serkentõ hatása a gazdaságra több tényezõnek köszönhetõ, amelyek egy része, fokozatosan kiteljesedve, már a kilencvenes évek elejétõl éreztette hatását: fokozatosan elértük, hogy teljes mértékben szabaddá vált exportunk számára az EU-piac, elhárultak a mûködõ tõke beáramlását gátló akadályok, bevezették a forint konvertibilitását, és a rendszerváltás jelentõs privatizációs hullámot indított el. Az ipari termékek liberalizációs folyamatához járult a kilencvenes évek második felében a mezõgazdasági termékek exportjának könnyebbé válása, bár e tekintetben még nem teljes a liberalizáció. A tagsággal egyfelõl megtörtént e kedvezmények kiteljesedése, másfelõl részeivé váltak egy komplex, összefüggéseiben szabályozott és folyamatosan továbbfejlõdõ rendszernek, ami további ösztönzõ hatással jár a kereskedelem, a befektetések stb. fejlesztését illetõen. A számszerûen bemutatható jellemzõk közé sorolható a mûködõtõke-beáramlás mutatója, amely 2004 óta változatlanul emelkedõ tendenciát mutat, bár ezen belül nem elhanyagolható szerepe van a magyar állam privatizációs szándékának és gyakorlatának. Mindenesetre az megállapítható, hogy a befektetési biztonság Magyarországon az EU-tagsággal javult és erõsödött. Vannak kedvezõtlen hatásai is EU-tagságunknak. Belsõ piacunk teljes körû megnyitása után a 24, majd 2007-tõl már a 26 ország termékeivel való verseny elsõsorban a magyar mezõgazdaság és élelmiszeripar „állóképességét” tette próbára. A következmény elgondolkodtató: az import ugrásszerû növekedése következtében számos magyar termék kiszorult, eltûnt a piacról. Kevés az olyan sikertörténet, mint a Túró Rudié, amely sikeresen betört az EU-piacokra. Elgondolkodatók a privatizáció egyes következményei is, mint pl. a „piacvásárlások”, amikor a privatizáció számos ipari üzemünk megszûnéséhez vezetett. Ez nem feltétlenül kapcsolódik a csatlakozás tényéhez, inkább ahhoz, hogy az egységes belsõ piacba való bekapcsolódá-

22

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

sunk jobban felhívja a figyelmet versenyképességbeli eltérésekre, és a nemzetközi tõke él is ezek mérlegelésének a lehetõségével. Egy gazdaság teljesítõképességének egyik fontos jellemzõjeként szokták idézni a kereskedelmi forgalom nagyságát, dinamikáját és összetételét. Exportunk a kilencvenes évek eleje óta dinamikusan nõtt az EU-országok viszonylatában, és ez a tendencia a csatlakozást követõen is folytatódott. Bizonyos részterületeken elgondolkodtató jelenségek mutatkoznak, fõleg agrárimportunkban. A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium 2007. évi adatai szerint teljes exportunk 58,5 milliárd eurót, teljes importunk 68,8 milliárd eurót tett ki, azaz a teljes külkereskedelmi forgalmunk deficites volt. Ezen belül az exportban az EU hányada 79 százalék, az importban pedig mintegy 70 százalék volt. Az EU-kereskedelem egyenlege tehát aktívumot mutat, most is, mint immár az 1990-es évek közepe óta folyamatosan a dinamikus bõvülés mellett. (Emlékeztetõként: 1990-ben, amely már a Phare-program kereskedelmi intézkedései alapján bizonyos piacrajutási könnyítéseket is hozott, a fejlett európai piacok szerepe a magyar exportban mintegy 25 százalék volt, és kereskedelmünk egymilliárd dollárt is meghaladó deficitet is mutatott ezzel a térséggel szemben). A rendszerváltáshoz kapcsolódó földrajzi orientációváltás – a kevésbé igényes keleti piacok felõl az igényes nyugati piacok felé történõ szinte teljes fordulat – nagy erõfeszítésekre késztette a magyar gazdaságot, amely az új feltételek közepette állóképesnek bizonyult. A földrajzi orientációváltáshoz szerkezeti váltás is kapcsolódik. Exportunk 62,3 százalékát a gépek és közlekedési eszközök árucsoportjának termékei teszik ki, nem függetlenül az ide telepedett külföldi és nemzetközi vállalatok termelési tevékenységétõl. E vállalatok jelenléte a kedvezõ hatásuk mellett arra is figyelmeztet, hogy olyan feltételeket kell biztosítani számukra, hogy ne gondoljanak az elköltözésre. A fennmaradó exporthányad közel 27 százalékát feldolgozóipari (vegyipari, gyógyszeripari stb.) termékek, míg az egykor exportunkban oly nagy szerepet játszó élelmiszeripari termékek csupán 6,2 százalékot tesznek ki. (Emlékeztetõül: 1991-ben a gépipari termékek aránya az európai piacokra irányuló exportunkban 16–17 százalék volt.) Az EK-val, majd a késõbbiekben az EU-val folytatott valamennyi tárgyalásunk – beleértve a csatlakozási tárgyalásokat is – mindkét oldalról kiemelt érzékenységû pontja volt az agrárgazdaság: elsõ lépésben a kereskedelem, aztán, már a csatlakozási tárgyalásokon az e területet érintõ politikák tartalma és alkalmazása. A téma érzékenysége azóta sem csökkent, hogy tagok vagyunk, sem országon belül, sem az EU berkeiben. Vessünk tehát egy pillantást az agrárkereskedelem alakulására, amiben Dr. Katali János, az Agrárgazdasági Kutatóintézet (AKI) kutatójának a KSH adatai és az AKI adatbázisa alapján végzett, majd az interneten közzétett számításai voltak a segítségemre. Az összeállításból a következõ összefüggéseket emelem ki, és célom ezzel csak az, hogy bizonyos trendekre ráirányítsam a figyelmet: l Agrárexportunk a kilencvenes évek óta teljes exportunkban csökkenõ részarányt mutat, de abszolút értékében növekszik (részaránya 2006-ban 6 százalék volt). 2003 és 2006 között a mezõgazdasági termékek exportja közel 50 százalékkal növekedett (a növénytermesztési és az állattenyésztési alágazaté egyaránt), miközben az agrárexport másik szektora, az élelmiszer-

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

23

ipar exportja ettõl a dinamikától elmaradt. Az állati eredetû élelmiszeripari termékek exportja 10 százalékkal, a növényi eredetûeké 20 százalékkal növekedett. l Az agrárimport részarányában és abszolút értékében is növekedett a kilencvenes évek óta. (Részaránya a teljes importban 2006-ban meghaladta a 4 százalékot.) 2003 és 2006 között az agrárgazdasági import mintegy 60 százalékkal növekedett. Ezen belül az állattenyésztési termékeké megnégyszerezõdött, az élelmiszeripari termékek importja pedig 70–80 százalékkal növekedett. l A fenti agrárexport-, illetve agrárimport-dinamikák alapvetõ tendenciáinak alakításában az EU-n kívüli régiók csekély szerepet játszottak, mivel az említett idõszakban az oda irányuló agrárexport enyhén növekedett, az onnét jövõ agrárimport viszont értékében is erõsen csökkent. A fenti trendek ugyanarra a jelenségre hívják fel a figyelmet, amit a médiákból az elsõ idõtõl kezdve hallunk: Van egy egészséges, versenyképes mag agrárgazdaságunkban, amely dinamikusan tör elõre a külsõ piacokon, ugyanakkor mezõgazdaságunknak, fõleg az állattenyésztési alágazatnak és élelmiszeriparunknak van egy fontos része, amely eddig még valamiért nem tudott kellõképpen beleilleszkedni az EUtagsággal bekövetkezõ helyzetbe. Több területen nem állja a versenyt a korábbiakban feltételezett mértékben, nem egy esetben a velünk együtt csatlakozott középeurópai országokkal szemben sem, amit nemcsak egyes gazdálkodóktól hallhatunk gondként, hanem magyar bevásárló állampolgárként is nap mint nap tapasztalhatunk, szétnézve bevásárlóközpontjaink polcain. A közvélemény ezeket a problémákat az EU-csatlakozás nyakába varrja.

4. Uniós fejlesztési pénzeinket 2004–2006-ban mintaszerűen felhasználtuk Az Európai Közösségekkel való kapcsolatrendszerünk kialakítása kezdetén sokak csak azt az elemet látták és hangsúlyozták, hogy onnan jelentõs összegeket fogunk kapni, amelyekkel gyorsabban megoldható felzárkózásunk a nyugati színvonalhoz, életszínvonalhoz. A külpolitikai-biztonsági szempontok mellett talán ez volt a legfõbb hajtóerõ, amely az EK-hoz való csatlakozás idõpontját sürgette. Ebben a megközelítésben sok igazság volt, és ez megmarad a jövõre nézve is. Magyarország számára létfontosságú a kohéziós politika fennmaradása még további egy-két hétéves pénzügyi keret idõszakára, azaz 2020-ig, vagy kedvezõ esetben 2027-ig. Nemzeti érdekünk azt diktálja, hogy ebbõl minél tovább részesülhessünk. Ezt ne tévesszük szem elõl sem az EU bõvítési politikájával, sem költségvetési politikájával kapcsolatos magyar álláspontot kidolgozásánál és képviseleténél. A kohéziós politika jelenlegi tengelyében az átlagos, egy fõre jutó nemzetijövedelem-szinthez való viszony áll. Ez a szint és a hozzá való viszony függ attól, hogy milyen fejlettségû országok, milyen népességgel csatlakoznak az unióhoz. Az EU-pénzek felhasználása bürokratikus és sok feltételhez kötött. A bürokrácián lehetne ja-

24

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

vítani, és talán az igénybevétel feltételein is, de a két alapkövetelményt nem szabad elfelejteni, mert ez minden tagállam és minden adófizetõ érdekét szolgálja: az EU megköveteli, hogy a felhasználás célja a felzárkózást segítse, és megköveteli a kapott összegekkel való tisztességes elszámolást. A csalás, a korrupció, a tévedés itt sem zárható ki, de a feltételek ennek lehetõségét igyekeznek szûkíteni A Kohéziós Alap igénybevétele mindig egy többéves folyamat eredménye. A tagállamnak elsõ lépésként el kell készíteni a nemzeti fejlesztési tervjavaslatot, ezt az Európai Bizottság Regionális Fõigazgatóságával kell megvitatni és egyeztetni, majd ebbõl közösen kiválasztják a konkrét célokat és feladatokat, amelyekben egyetértenek azzal, hogy ezek megoldásához az EU támogatást nyújt. Az így elfogadott célokat és feladatokat egy megállapodásba foglalják, amelynek neve: Közösségi Támogatási Keret (KTK). A KTK alapján készülnek el az ún. operatív programok, és ezek alapján írják ki a pályázatokat. A pályázatok kiírásának, elbírálásának, az EU-pénzek igénybevételének és a felhasználás ellenõrzésének szigorú szabályai vannak. Ezek bürokratikus jellegén lehet vitatkozni, de ha figyelembe vesszük egyfelõl az eredményeket, másfelõl pedig azokat a szinte naponta hallható sajtóhíreket, hogy milyen sok helyen okoz súlyos károkat és veszteségeket a korrupció, akkor könnyebb meg lehet érteni az elõírások szigorát. A regionális és kohéziós EU-források hazai igénybevételének alapja a sikeres pályázás, amely külön szakma, de amit meg lehet és meg is kell tanulni. Ebben a tanulási folyamatban nem elhanyagolható szerepe volt annak az 1990 óta tartó betanulási folyamatnak, amelyet 1990 óta Magyarország a Phare-program és az úgynevezett elõcsatlakozási programok keretében végzett. 2008 elsõ félévében a hazai és a bizottsági jelentések egyaránt kedvezõen értékelték a 2004–2006. évekre a csatlakozási szerzõdésben Magyarország részére elõirányzott uniós fejlesztési támogatások felhasználását. Danuta Hübner asszony, az Európai Bizottság regionális fejlesztési politikáért és az ennek keretében nyújtott EU-támogatások hatékony felhasználásáért felelõs tagja nyilatkozataiban többször is kiemelte, hogy Magyarország a 2004-ben csatlakozott országok közül a legjobb felhasználási eredményeket tudja felmutatni. A hatékony felhasználás nem a véletlen mûve, hanem az elõrelátó, gondos tervezés, a jól szervezett és hatékonyan ellenõrzött tevékenység eredménye volt. Juhász Endre – fõtárgyaló, majd EU regionális támogatási ügyekért felelõs tárca nélküli miniszter – és Baráth Etele, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség vezetõje, majd Juhász Endrét követõen Európa-ügyi miniszter gondosan végezte a tartalmi és eljárási elõkészítést, idõben egyeztettek az EU-val, szorgalmazták a hazai jogi-szervezeti rend kialakítását. A feladatok nagyságáról és bonyolultságáról meggyõzõdhet mindenki, aki fellapozza a 2003. második félévi és a 2004. elsõ félévi Magyar Közlönyöket. A következõ számok azt mutatják, hogy az elsõ három évben a kormányzat és a gazdaság, a társadalom ebben a mûfajban sikeres volt: „A 2004–2006. évi I. Nemzeti Fejlesztési Tervben eddig 604,2 milliárd forintot fizettek ki a mintegy 670 milliárd forint keretbõl. Az EU adatai szerint Magyarország a 2004-ben csatlakozott országok között ezzel a teljesítménnyel az elsõ helyen áll a kifizetéseket tekintve. Az európai uniós források felhasználási szabályai szerint az I. Nemzeti Fejlesztési Terv programjait 2008 végéig kell végrehajtani és a támogatásokat kifizetni. A

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

25

Nemzeti Fejlesztési Ügynökség honlapján közzétett információk szerint a kialakított öt operatív programban 19 748 szerzõdést kötöttek. Az Agrár- ás Vidékfejlesztési Operatív Programban 98,5 milliárd forintot fizettek ki a mintegy 113 milliárd forint támogatásból. A Gazdasági Versenyképességi Operatív Program keretében a 161 milliárd forint szerzõdéssel lekötött támogatásból 137 milliárd forintot fizettek ki. A Humánerõforrás-fejlesztési Operatív Program keretében 196,3 milliárd forint támogatásra szerzõdött az irányító hatóság, ebbõl 154,7 milliárd forintot utaltak ki a nyerteseknek. A Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Programban a 119,2 milliárd forintból 105,1 milliárd forintot fizettek ki. A Regionális Fejlesztési Operatív Programban a 25,9 milliárd forint leszerzõdött támogatásából mintegy 119 milliárd forint jutott a nyertesekhez”.1 A 2007–2013. évekre a feladat megsokszorozódik, hiszen a hároméves átmenet után már a teljes nekünk járó támogatási keret a rendelkezésünkre áll, ami csaknem meghaladja a 23 milliárd eurót. A jelentõsen megnövekedett fejlesztési támogatás felhasználásának – önmagában is – serkentõ hatása van a beruházási tevékenység bõvülésére és a gazdasági növekedés ütemére. A pénzügyminiszter ezeket a hatásokat egy rádióinterjújában a közelmúltban a beruházási tevékenység esetében évi 3 százalékban, a gazdasági növekedés tekintetében évi 1 százalékban számszerûsítette.2

5. Egyre szabadabb munkaerőmozgás – növekvő tagállami érzékenység a szolgáltatási piacon A csatlakozási tárgyalásaink során és a csatlakozást követõen is folyamatosan napirenden szerepelt az a magyar igény, hogy az egységes belsõ piac négy alapszabadságának egyikét jelentõ szabadság: a munkaerõmozgás szabadsága a csatlakozás pillanatától teljes mértékû legyen számunkra, és amikor ezt nem sikerült elérni, akkor az az igény, hogy a korlátozásokat mielõbb lebontsák. Ez nemcsak fontos elvi, politikai kérdés volt a részünkrõl, hanem az állampolgárok egy részét érzékenyen érintõ gyakorlati kérdés is. E téren az unió tagállamai igényeltek derogációt, azaz átmeneti türelmi idõszakot ahhoz, hogy a munkaerõ mozgásának teljes szabadságát fokozatosan, több év alatt adhassák meg az új tagállamoknak. Ezt nagyon rossz néven vettük, bár tárgyalástechnikailag összekapcsolható volt az új tagállamok számára fontos derogációs témával: a tõke szabad mozgásával. E területen a csatlakozni kívánó országoknak, köztük Magyarországnak volt számottevõ derogációs igénye. Ez az igény alapvetõen a termõföld adásvételi lehetõségének korlátozására irányult. Elsõként ez az „árukapcsolás” az EU és Magyarország közötti tárgyalásokon vetõdött fel, és az itt el1 Az MTI 2008. április 28-i „Az I. Nemzeti Fejlesztési Tervben 604, 2 milliárdot már kifizettek” címû közleményébõl. 2 Info Rádió 2008. szeptember 8.

26

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

ért eredmény mintául szolgált a velünk együtt tárgyaló többi csatlakozni kívánó ország számára. A munkaerõmozgás tekintetében kialakított türelmi idõszak és annak menetrendje bizonyos rugalmasságot tartalmazott, és a megvalósítás során a tagállamok éltek is ezzel a lehetõséggel a korlátozások gyorsabb felszámolása érdekében. A termõföld adásvételi korlátozása egy hétéves idõszakot irányzott elõ, azzal, hogy ezt követõen – az eladási árak viszonylagos versenyképességétõl függõen – ez még három évvel meghosszabbítható. Ez a korlátozás jelenleg is változatlanul érvényes. Az összekapcsolást tárgyalástechnikai eljárásnak minõsítem, mivel – mint a késõbb a tényekbõl is kiderül – a munkaerõ kiáramlása az új tagállamokból nem jelentett különös veszélyt a nyugat-európai régi tagállamok munkaerõpiacaira. Esetleg egyes közeli, határ menti régiók érezhettek volna valójában nagyobb „fenyegetettséget” e téren. A tárgyalásokon azt érzékelhettük, hogy a régi tagállamok elsõsorban a lengyel munkaerõ tömeges beözönlésétõl tartanak, sõt rettegnek. Ez a félelem évekkel késõbb is felszínre került, pl. Franciaországban, ahol sajtótéma volt a „lengyel vízvezeték-szerelõk” beözönlésétõl való félelem. Nem kis félelem mutatkozott az új tagországokkal szemben olyan régi tagállamok részérõl, mint Ausztria és Németország. A félelmek jelentõs része – mint a késõbbi értékelésekbõl és intézkedésekbõl látható – nem bizonyult megalapozottnak, különösen nem általános érvénynyel, minden új tagállam és minden szakma tekintetében, és különösen nem Magyarország vonatkozásában. Az unió régi tagállamainak polgárai számára ez a munkahelyüket veszélyeztetõ tényezõként vetõdött fel, azaz „polgárközeli” témaként, és ettõl a politika nem tudott elvonatkoztatni. Sejthetõ volt, hogy lennének/lesznek különbségek az egyes országok között, több okból is, már csak az országok népességének száma okán is. A politika azonban nem merte felvállalni a különbségtételt az új tagállamok között, Ciprus és Málta kivételével, bár az elv úgy szólt, hogy „mindenkinek a saját érdemei szerint” („on the basis of own merits”). Ez az általános megközelítés már a társulási szerzõdés megkötésekor, illetve azokon a tárgyalásokon is jelentkezett gondként, amikor három ország tárgyalt. Magyarország számára elképzelhetõ lett volna, hogy bizonyos kvótákban állapodunk meg, azzal a céllal, hogy megismerjenek és megszokjanak bennünket. De nem egyforma népességszámú országok ültek a tárgyalóasztalnál, és a politika akkor is az egyforma kezelési mód mellett döntött. Az aggodalmak aggodalmakat szültek: így kerültek átmeneti korlátozó intézkedések – viszonossági alapon – a csatlakozási szerzõdésben az újonnan csatlakozó tagállamok közötti kapcsolatrendszerbe is. A termõföld korlátlan eladásának és vételének kérdésében Magyarország és a többi kelet-európai állam reális helyzete és feltételei viszont megalapozottabb okokhoz és érvekhez vezettek. Itt a termõföld ára számottevõen alacsonyabb volt a nyugateurópai áraknál. Egyes országokban, különösen hazánkban a falusi népesség elöregedése mutatkozott, kevés anyagi eszközzel a megfelelõ gépesítéshez, az állattenyésztés korszerû alapjainak a megteremtéséhez, a reprivatizáció utáni széttagolt birtokokkal. Mindezek elõrevetítették annak veszélyét, hogy a termõföld esetleg jelentõs hányada idegen kézre kerülhet. Ennek veszélyét alátámasztotta az 1990-es

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

27

évek során létrejött ún. zsebszerzõdések hivatalosan nem kimutatható, de a nem hivatalos becslések szerinti nem elhanyagolható hányada, elsõsorban a Dunántúlon. A munkaerõmozgás területén általános szabályként egy 2, majd 3, majd ismét 2 évre osztható, összesen hétéves átmeneti idõszakot fogadtak el, azzal, hogy az elsõ két év után a Bizottság értékeli a helyzetet, fõleg a piacukat eleve megnyitó Egyesült Királyság, Írország és Svédország tapasztalatai alapján, és ezt közrebocsátja, valamint javaslatokat tesz. Az átmeneti idõszakot kezdetben igénylõ országok pedig ennek figyelembevételével és saját helyzetüket mérlegelve döntenek a következõ három év alatt követendõ rendszerrõl. A Bizottság jelentése pozitív tapasztalatokról számolt be. A teljesség igénye nélkül emelek ki néhány elemet a Bizottság 2006. február 8-i jelentésébõl: l A foglalkoztatottsági ráta az EU 15 tagállama, azaz a régiek közül több tagállamban emelkedett, mivel a bõvítés kifehérítette az új tagállamokból már korábban érkezett és bejelentés nélkül dolgozók által teremtett feketegazdaságot. l Az új tagállamokból a régi tagállamokba irányuló mobilitás túl alacsony ahhoz, hogy az hatást gyakorolhasson a régi tagállamok munkaerõpiacára. Ugyanakkor a 2004-es bõvítés után elkezdõdött migráció pozitív hatással volt a régi tagállamok gazdasági fejlõdésére, mivel az új tagállamokból beáramló munkaerõnek kiegészítõ jellege volt azokon a területeken, ahol a régi tagállamoknak nem sikerült a munkaerõ-szükségletet saját forrásokból fedezni. l Nincs közvetlen összefüggés a régi tagállamokba irányuló migráció és az átmeneti korlátozások alkalmazása között, mivel a migráció mértékét a munkaerõ-kínálat és a -kereslet szabályai határozzák meg (pl. Ausztriában növekedett az új tagállamokból származó munkavállalók száma, noha itt átmeneti intézkedéseket alkalmaznak, azaz számos feltétel teljesülésétõl függõen adják csak ki a munkavállalási engedélyt.) A 2006. május 1-jét követõ idõszakban – az egyes tagállami „izgalmak” enyhülése folytán – további liberalizálások, illetve a korlátozásokon való könnyítések következtek. A munkaerõpiacot érintõ átmeneti korlátozásokat 2006. május 1-jétõl Finnország, Spanyolország, Portugália és Görögország, majd 2007. január 1-jétõl Hollandia felszámolta. Az addig érvényes szabályozásokat módosította, illetve könnyítette az említett idõszaktól Belgium, Luxemburg, Dánia, Franciaország és Olaszország. Változatlanul fennmaradtak a korlátozások viszont a Magyarország és a többi közép- és kelet-európai ország számára leginkább fontos két ország munkaerõpiacán: Ausztriában és Németországban. Ausztria illetékes kormányzati szervei ezt azzal indokolták, hogy a korlátozások felszámolásával tovább súlyosbodna a munkaerõpiacokon amúgy is feszült helyzet, különösen figyelembe véve azt, hogy Ausztriát földrajzi helyzete is igen vonzóvá teszi a szóban forgó országok számára a korlátozások felszámolása esetén. Megerõsítették, hogy a munkaerõmozgásra vonatkozó átmeneti korlátozások rögzítése a csatlakozási szerzõdésben fontos elõfeltétele volt annak, hogy az osztrák lakosság elfogadja a 2004. évi bõvítést. Ami a magyar vonatkozásokat illeti, 2006-ban mintegy 16 ezer hivatalosan bejelentett magyar munkavállaló dolgozott Ausztriában –

28

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

nyilvántartásuk szerint –, és úgy ítélték, hogy az 1998-ban a határ menti ingázókra és gyakornokokra megkötött egyezmények kvótái is folyamatos kiigazításra kerülnek a munkaerõpiac szükségletei szerint. A nagyságrend 2006-ban a gyakornokok esetében 1800 fõ, az ingázók esetében 2200 fõ volt. Németország is alapvetõen hasonló indokokra hivatkozott. Egyfelõl a munkanélküliek magas részarányára, amelynek országos átlaga 12,6 százalék, míg az újonnan csatlakozó országokkal határos tartományokban (szövetségi államok) ez 19, 2 és 21,9 százalék között mozgott. A földrajzi közelség is szerepelt az indokok között, továbbá az a körülmény, hogy a brit tapasztalatok szerint igen nagy az alacsonyan kvalifikált munkaerõ aránya az oda érkezett kelet- és közép-európai munkavállalók között, ami Németországban a munkanélküliek hasonló összetétele miatt súlyosbítaná a problémát. Németországgal is fennmaradt a meglévõ két egyezmény: a gyakornokok németországi munkavállalására vonatkozó, illetõleg a Magyarországon letelepedett társaságok által nyújtott, határon átnyúló szolgáltatások esetében Németországban foglalkoztatott munkavállalók ideiglenes németországi foglalkoztatására irányuló ún. Werkvertrag. Elõbbi éves keretszáma 2000 fõ, míg az utóbbié mintegy 3800 fõ. A három nem EU-tag, de az Európai Gazdasági Térségben tag ország közül Norvégia kezdettõl fogva könnyített piacra jutási feltételeket biztosított, és ezen nem változtatott 2005-tõl sem. Izland szabad piacra jutást léptetett hatályba, Liechtenstein pedig – a többi EGT-országhoz hasonlóan – részese maradt a kvótarendszernek. Svájc eltérõ megoldást választott: az Európai Közösség és annak tagállamai közötti megállapodást kiegészítették az újonnan csatlakozó államokra vonatkozó jegyzõkönyvvel. Eszerint Svájc évente növekvõ számú kontingenst tarthat fenn a munkavállalók és az önálló foglalkoztatottak tekintetében. A jegyzõkönyv 2006. április 1-jén lépett hatályba, és 2011. április 30-ig érvényes. A négy hónapnál rövidebb munkavállalás esetén nincsen korlátozás. A négy hónap és egy év közötti szabad munkavállalás lehetõsége 2011-ben évi 3000 fõ számára lehetséges, az egy évnél hosszabb szabad munkavállalás kerete az évi 29 ezer fõt éri el, az új tagállamokból együttesen. Az átmeneti idõszak itt is szakaszokra bomlik, egy fázisban felülvizsgálatra kerül sor. Az átmeneti idõszak lerövidíthetõ, és 2009. május 31. után csak a svájci munkaerõpiac súlyos zavara esetén tartható fenn, de légkésõbb 2011. április 30-ig. A kétéves tapasztalatok alapján Magyarország is áttekintette a viszonosság alkalmazására hozott intézkedéseket, és ezeket könnyítette 2006. május 1-jél, az alábbi elvek szerint: l a munkaerõpiacukat megnyitó országok munkavállalóinak Magyarországon nem kell munkavállalási engedélyt kiváltaniuk; l a munkavállalási engedélyt könnyített módon – a munkaerõ-piaci helyzet vizsgálata nélkül – kell kiadni azon országok állampolgárainak, ahol a magyar munkavállalók is könnyített elbánásban részesülnek; l a külföldiek magyarországi foglalkoztatására vonatkozó szabályok szerint kell eljárni a hazánkkal szemben korlátozásokat fenntartó Ausztria, Németország, Hollandia, Liechtenstein és Svájc munkavállalói tekintetében.

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

29

Az újonnan csatlakozott közép- és kelet-európai országok egymás között megnyitották munkaerõpiacaikat azzal a feltétellel, hogy amíg a régi tagállamok közül akár egy is korlátozást tart fenn az új tagállamokkal vagy azok valamelyikével szemben, addig bármelyik új tagállam bevezethet védõintézkedést. A körkép teljességéhez hozzátartozik, hogy Magyarország részleges átmeneti korlátozásokat alkalmaz a 2007ben csatlakozott Románia és Bulgária tekintetében. A soron következõ felülvizsgálati és intézkedési hullámra 2009. május 1-jével kerül sor, azzal, hogy az összes korlátozást 2011. április 30-án fel kell számolni. Eddig Franciaország és Ausztria jelezte, hogy ettõl az idõponttól szabaddá teszi munkaerõpiacát, és már 2008. májusi hatállyal bevezetett könnyítõ intézkedéseket. Német részrõl viszont azt jelezték, hogy a korlátozásokra igényt tartanak 2011-ig. Oldódóban van tehát az félelem és aggodalom, amellyel a munkaerõpiac szabaddá tételét a régi tagállamok kezelték. A félelem és aggodalom most inkább a szolgáltatási szféra területén jelentkezik élesebben, amivel még késõbb foglalkozom. Magyarországon sem készült összefoglaló áttekintés a külföldön munkát vállalókról, mivel nincsen ilyen bejelentési kötelezettség. A médiahírekbõl azonban kiderül, hogy közöttük nagy az alulkvalifikáltak hányada vagy a kvalifikációjuknál alacsonyabb szinten alkalmazottak aránya, akiket az ottaninál alacsonyabb bérért, szociális védelem nélkül foglalkoztatnak. Sok magyar munkavállaló kerül kellemetlen helyzetbe, lesz csalás áldozata egyes hazai ún. „munkaközvetítõ cégek” visszaélései miatt. A fõ alkalmazási területek a mezõgazdaság, a vendéglátóipar, az építõipar stb. A magyar munkaerõ kiáramlásának a magyar társadalomra és gazdaságra való kihatása még nehezen tekinthetõ át. Azt mindenesetre érzékelhetõ, hogy megindult a mozgás a kvalifikáltabb szférákban is. Ezt elõsegítik azok a könnyítések, amelyeket a fogadó EU-tagállamok biztosítanak a hiányszakmák dolgozói részére, pl. Ausztriában és Németországban is. Az is tapasztalható Németországban, hogy a német vállalkozók egyes körei nehezen viselik – az átmeneti korlátozások mellett is – a keleti országokból a Werkvertrag keretében odaérkezõ ideiglenes munkavállalók és teljesítményük által támasztott versenyt. Jogos és jogtalan panaszaik alapján a németek ún. „Sonderkommando”-ja (különleges vizsgáló egysége) valóságos hadjáratot folytatott 2005-ben és 2006-ban a keleti munkaerõ-kontingens keretében odaérkezett vállalati kiküldöttek, illetve anyavállalataik ellen. Ezek a problémák indokolják, szükségessé teszik, hogy a szociális biztonság, a munkaidõ és a kiküldetés („posting”) szabályaival, illetve azok továbbfejlesztésével, finomításával foglalkozzék az EU. E munkák folyamatban vannak. 2008. június 9-én, a Tanács késõ éjszakába nyúló ülésén – hatéves tárgyalás és kemény viták után – létrejött a megállapodás a munkaidõ és a munkaerõkölcsönzés közösségi rendjérõl szóló irányelvben. Emellett szükséges a magyar munkavállalók és a magyar vállalatok körültekintõbb és a jogszabályokat kellõképpen betartó magatartása is. Meg kell említeni azt is, hogy a keleti kibõvülésben részt vevõ országok számára – a közelség, a hagyományok, a piac mérete folytán – a legnagyobb vonzereje Németország munkaerõpiacának van. Így nem véletlen, hogy e piacon mutatkozik a „fogadók” részérõl a legnagyobb érzékenység.

30

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

A szolgáltatások egységes piacán a csatlakozási szerzõdés teljes szabadságot biztosít két ország, Németország és Ausztria kivételével. E két ország esetében átmeneti idõszakra korlátozásokat állapít meg bizonyos tevékenységekre, amelyeket a csatlakozási szerzõdés pontosan nevesít. Az átmeneti idõszak meghatározása megegyezik a munkaerõmozgásra vonatkozó szabállyal.

6. A szolgáltatási piaci aggodalmak lecsapódása a jogi szabályozásban A szolgáltatások és a letelepedés, azaz az EU egységes belsõ piacát uraló négy szabadság egyike az a terület, ahol nem jött létre egységes szabályozást garantáló keretirányelv az unió csaknem öt évtizedes mûködése során. A részterületek némelyikére vannak szabályok, bírósági ítéletek, de a terület egészére csak azok az elvek és rendelkezések érvényesek és irányadók, amelyeket a Római Szerzõdés az egységes belsõ piac egészére meghatározott. Ez problémaként jelentkezik a szolgáltatások körének és szerepének növekedésével, és különösen egy olyan fejlõdési periódusban, amikor alacsonyabb fejlettségi szinttel és ennek megfelelõ bér-, ár- és szociális juttatási feltételekkel rendelkezõ közép- és kelet-európai országok kerültek az unióba. (Az egységes belsõ piacon a nem kellõen átfogó és részletezett szabályozásból eredeztethetõ problémák jelentkeztek már a csatlakozás elõtti idõszakban is, Németországnak a közép-európai országokkal kötött munkaerõ-egyezményei kapcsán – lásd ott –, noha bizonyos értelemben más összefüggésrendszerben.) Minden valószínûség szerint ezek a megfontolások vezettek ahhoz, hogy az Európai Bizottság 2004 elején közleményben mondta ki, hogy szükséges a szolgáltatási keretirányelv létrehozása. Javaslatot tett annak lényegi tartalmára. Javaslatának egyik eleme volt az ún. származási ország elve, amely szerint egy tagállam szolgáltatója jogszerûen mûködhet, nyújthat szolgáltatásokat egy másik tagállamban, anélkül, hogy a fogadó ország szabályainak meg kellene felelnie. Az irányelv elfogadása együttdöntési eljárást igényelt. A javaslat a Tanács és az Európai Parlament asztalára került, ahol parázs vita kerekedett, amely két és fél évig tartott. A „prímet” az Európai Parlament, azon belül is Franciaország vitte. A francia sajtóban felbukkant a korábbiakban is már említett, de a szolgáltatások szabad mozgása szempontjából is releváns példa: „a lengyel vízvezeték-szerelõ réme”, aki hazai vállalatának kiküldötteként a lengyel bérek, szociális feltételek alapján tevékenykedve egyre inkább kiszorítja a francia szakmabelieket. E szakmához az aggodalmaikkal mások is csatlakoztak. Egyes hírek szerint Franciaországban mindöszsze kilenc lengyel vízvezeték-szerelõ volt, ennek ellenére a veszélyeztetettség érzése gyõzött. Az Európai Parlamentnek más kifogásai is voltak, így hosszas vita és egyeztetési sorozat után jött létre egy tervezet, amelynek lényege a következõ: l Bevezette a „szolgáltatásnyújtás szabadságának elvét” azzal, hogy a fogadó ország kötelezettségévé tette a szabad piacra jutás biztosítását a megengedett korlátozásokon kívüli területeken. A korlátozások jogcímeként megjelölte a közrendet, a közerkölcsöt, a közegészségügyet, a környezetvédelmet, és

SIKEREINK, ÉS AMI MÉG HIÁNYZIK A MEGOLDÁSHOZ

31

elõírta, hogy a korlátozó intézkedéseknek meg kell felelniük a szükségesség, az arányosság és a diszkriminációmentesség elveinek. Egyéb vonatkozásokban általános elvként a fogadó tagállam szabályai a mérvadók. l Az irányelv alapvetõen gazdasági jellegû tevékenységekre terjed ki, bizonyos kivételekkel. Az eredmény nagyon sovány elsõ látásra is, így a közép- és kelet-európai tagállamok, köztük Magyarország is, joggal méltatlankodtak a „származási ország elvének” megtagadása miatt. Komoly viták folytak arról, hogy egy ilyen „torzó” irányelvet egyáltalán érdemes-e elfogadni. A kérdés úgy állt a két és fél éves vita után, hogy vagy ez, vagy semmi. Egyetértek Dienes-Oehm Egon kritikai értékelésével, mely szerint: „…a most megszületett szolgáltatási keretirányelv új típusú, a nemzeti munkajogban, sõt a kollektív szerzõdésekben ismert a szolgáltatások és – ezen keresztül – a munkaerõ mozgását gátló olyan tagállami akadályok érvényesülésének nyithat utat, lényegében idõbeli korlátok nélkül, amelyek ellentétesek az alapszerzõdések célkitûzéseivel és a belsõ piac mûködésével, sõt esetleg az eddig követett bírósági joggyakorlattal is”.3 E „torzó” irányelv elfogadása mellett szólt mégis az – és aktív dolgozóként magam is emellett tettem le a voksot, mert létrejött egy adminisztratív együttmûködési keret a gyakorlat könnyebb lebonyolítására, a keretfeltételek átláthatóvá váltak, ami jobb, mint egy ugyanilyen jellegû, de kiszámíthatatlan gyakorlat –, hogy megteremtõdött egy mechanizmus és egy olyan elvi alap, amely fejleszthetõ, felülvizsgálható. Ezzel az üggyel azért foglalkoztam ilyen részletesen, mert tanulságos EUtagságunk jövõje szempontjából is. Vannak és lesznek ugyanis olyan kompromisszumok, amelyeket – ha keserû szájízzel is, de racionálisan gondolkodva – el kell fogadni, mert érdekeinket esetenként csak kis léptekkel tudjuk érvényesíteni. Folyamatosan szem elõtt kell tartanunk Robert Schuman bölcs, elõrelátó igazságát, melyet az unió fél évszázados léte igazol: „Európa nem egy nap alatt épül fel”, de épül. n

3 Dienes-Oehm Egon: Merre tovább Európa? – Európai Tükör 2008. február

32

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

GRÚBER KÁROLY

A brit–orosz kapcsolatok dilemmái két évvel a Litvinyenkó-gyilkosság és két hónappal a grúz–orosz háború után Egyre nyilvánvalóbb, hogy a gazdasági ereje alapján globális hatalmú Európai Unió nem lesz képes igazából megjelenni a világpolitika színpadán komoly szereplõként, ha nem kerül sor a közös kül- és biztonságpolitika megerõsítésére.1 A közös külpolitika egyik legfontosabb kérdése a szomszédságpolitika, és ezen belül is a keleti szomszédság ügye. Nem kétséges, hogy az EU–Oroszország kapcsolatrendszer talán az egyik legfontosabb stratégiai kérdés a fenti koordinátarendszerben. Az Egyesült Királyság mint az EU legerõsebb katonai hatalma és az egyik legnagyobb országa, amely globális külpolitikát folytat, természetes vezetõ szerepet játszik a közös külpolitika alakításában és végrehajtásában. Ennek megfelelõen Nagy-Britannia kétoldalú kapcsolatai Oroszországgal kiemelt hatással van az EU és Oroszország közötti viszonyra is. A szerzõ cikkében felvázolja, hogy 2006. november óta, amikor Londonban meggyilkolták Alexander Litvinyenkó volt KGB-alezredest, hogyan alakultak a brit–orosz kapcsolatok. Az orosz–grúz krízis kapcsán nem a konfliktus hosszú távú esetleges hatásairól esik szó, inkább a konfliktusra vonatkozó brit reakciókat veszi sorra.

„Nem kell történésznek lenni ahhoz, hogy egy kis szomszédos országba begördülõ orosz tankok látványa miatt kirázza az embert a hideg. A grúziai válság nem csak humanitárius ügyekrõl és a tûzszünetrõl, vagy az erõszakról való lemondásról szól. Hanem az alapvetõ kérdés az, hogy Oroszország képes-e teljesen beilleszkedni a normatív alapú nemzetközi rendszerbe, amelynek alapja a más országok jogainak és szuverenitásának tiszteletben tartása.” (David Miliband brit külügyminiszter) „Ez a válság nincs messze tõlünk, sõt, igenis közel van. Ami Grúziában történik, az közvetlenül érinti a brit érdekeket. Elõször is beszéljünk az energiáról. A Baku–Ceyhanvezetéken naponta egymillió hordónyi olaj folyik át. A vezeték közvetlen közelében most orosz katonák állomásoznak. A krízis aláásta a globális biztonsági rendszert is. A történelembõl tudjuk, hogy ha egy agresszor büntetlen, akkor jönnek a nagyobb konfliktusok. Oroszország az állampolgárai védelmérõl beszél. Hol lépnek fel legközelebb? Ukrajnában? KözépÁzsiában? Lettországban?” (David Cameron, a brit konzervatív párt elnöke) A cikkben foglaltak a szerzõ saját nézeteit tükrözik. A kézirat 2008.október 1-jén lett lezárva. 1 Ezeket a dilemmákat elemeztem korábbi cikkemben: Grúber Károly: Gazdasági óriás, politikai törpe? Legitimáció és az Unió közös külpolitikája?, Európai Tükör, XI. évfolyam 11. szám, 2006. november, pp. 67–72.

A BRIT–OROSZ KAPCSOLATOK DILEMMÁI

33

1. Brit–orosz kapcsolatok a Litvinyenkó-gyilkosság (2006. november) és az orosz–grúz konfliktus (2008. augusztus) között Oroszország-politikájukban a britek az unió nagy országai között talán a legkeményebbek. A kemény politikát részben lehet magyarázni azzal, hogy az Egyesült Államok legfontosabb európai szövetségeseként Nagy-Britannia külpolitikájában erõteljesebb szerepet kap a demokrácia és az emberi jogok hangsúlyozása (nem véletlen, hogy London politikai menedékjogot adott egy sor csecsen, illetve orosz ellenzéki vezetõnek – Zakajev, Berezovszkij, Litvinyenkó és Hodorkovszkij nélkül a teljes Jukosz-vezetés). 2005 és 2007 között Putyin több személyes levelet is intézett Blairhez a fenti személyek kiadatásáért, de Blair legtöbbször a brit bíróságok függetlenségére hivatkozott. Szinte „hidegháborús” méreteket öltött a brit–orosz titkosszolgálati konfliktus is. Elemzõk szerint a kemény brit Oroszország-politikához az is hozzájárul, hogy jelenleg az Egyesült Királyság kevésbé van rászorulva az orosz energiaforrásokra, mint más kontinentális EU-tagok. A brit diplomácia a fenti stratégiai alapfelvetések alapján nyíltan kiállt a balti államok mellett Oroszországgal kapcsolatos konfliktusaik során, és felszólalt a csecsenföldi emberjogi problémák ügyében. Láthatóan igen pozitívan értékelték a tbiliszi, illetve kijevi eseményeket („színes forradalmak”). A britek már 2000 óta – a lengyelekkel együttmûködve – igen aktív Ukrajna-politikát folytattak, amely más európai nagyhatalmakhoz képest különösen intenzív volt, jóval kevésbé vették figyelembe Moszkva „érzékenységét”. Elemzõk szerint a brit és az amerikai titkosszolgálatok aktív segítsége nélkül nem történhetett volna „rendszerváltás” Kijevben. Ukrajna hosszú távú EU-tagságát is támogatják. 2006. november 23-án – egy nappal az esedékes EU–Oroszország csúcs elõtt – Londonban meghalt Alexander Litvinyenkó, volt orosz titkosszolgálati alezredes. A brit politikai elitet megrázta a politikai gyilkosság ténye és módszere. Már a kezdeti reakciók alapján felvetõdött az orosz hivatalos szervek érintettsége. Tony Blair akkori miniszterelnök elsõ nyilatkozatában azt mondta: a nyomozásban nem fogják figyelembe venni a diplomáciai érzékenységet. Erre az üzenetre igen kemény orosz válasznyilatkozatok születtek: Lavrov külügyminiszter például óvta a brit hatóságokat, hogy túlságosan „átpolitizálják” a nyomozást. A kezdeti kemény nyilatkozatok után idõlegesen valamelyest enyhült a brit kormányzati kommunikáció az ügyben, egyes elemzések szerint a brit kormány nem akarta „feláldozni’ kapcsolataikat Moszkvával a meglehetõsen bonyolult ügyért. 2006. december elején brit nyomozók utaztak Moszkvába, hogy beszéljenek az ügyben kiemelt fontosságú tanúkkal (Kovtun, Sztyepasin, Lugovoj), de az orosz hatóságok részben meghiúsították, hogy meghallgassák a tanúkat. Új fejlemény volt, hogy nyomozást indított az orosz fõügyészség is, és Londonban szerették volna meghallgatni Litvinyenkó több, számukra igen fontos barátját (Berezovszkij, Zakajev). A brit hatóságok nem válaszoltak, de a brit nyomozók moszkvai fogadtatása alapján kérdéses volt a pozitív döntés. Litvinyenkó özvegye viszont jelezte, hogy csak bizonyos biztonsági garanciák fejében lenne hajlandó együttmûködni az orosz hatóságokkal.

34

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

A londoni közvélemény meg volt gyõzõdve arról, hogy a Kreml szerepet játszott a gyilkosságban. Egyes vélemények szerint a Putyin utáni korszak vezetési harcaival állhatott összefüggésben az ügy, mások szerint Putyin hatalma olyan szilárd, hogy tudomása nélkül nem kezdeményezhettek volna ilyen komoly akciót. Sajtóértesülések szerint, Litvinyenkó bizalmas információkat szerzett a Jukosz-ügyrõl, a Politszkaja-gyilkosságról és a KGB volt nyugat-európai hálózatairól (az ügyben részt vevõ olasz Scaramella 2003-ban szakértõje volt a Mitrohin-arhívum szálait vizsgáló olasz szenátusi bizottságnak). Az ügy pikantériája, hogy az utóbbi években London a gazdag oroszok kedvenc letelepedési helye, a politikai menekültek mellett több tízezren vettek ingatlant a brit fõvárosban és Dél-Angliában (a 2006. december 11-i Financial Times szerint mintegy 250 000 (!) orosz állampolgár él Londonban és környékén). 2007 januárjában a Scotland Yard befejezte a nyomozást a Litvinyenkó-ügyben, és átadta azt a brit ügyészségnek. A nyomozás következtetései szerint két orosz volt KGB-tiszt, üzletembernek Lugovojnak és Kovtunnak lehet köze Litvinyenkó halálához. A két vádlott azonban orosz állampolgár, és a jelenlegi orosz törvények szerint nem adhatók ki külföldre. A brit hatóságok 2007 márciusában kérték Lugovoj és Kovtun kiadatását, de ezt az orosz hatóságok a már említett orosz törvényi szabályozás miatt elutasították. Az ügy az elmúlt majdnem két évben „befagyott”; de továbbra is a brit–orosz illetve az EU–orosz kapcsolatok egyik legérzékenyebb nyitott konfliktusa. A Litvinyenkó-gyilkosság óta érthetõen nagyobb figyelmet kaptak elemzõi körökben a brit–orosz kapcsolatok. Több akkori – 2007 elsõ felében készült – angolszász vélemény szerint a radikálisan megnövekedett energiabevételeknek köszönhetõen, Putyin újradefiniálta az orosz külpolitikát. Tudatosan terjeszkednek az orosz „közel-külföldön”, egyre-másra vásárolják fel a közép-ázsiai energiamezõket és a keleteurópai szállítási hálózatokat, és szponzorálják a különbözõ szeparatista mozgalmakat (Dnyeszter-mellék, Abházia, Dél-Oszétia, Nagorno-Karabah). Koszovó ügyében is megfigyelhetõ volt az orosz álláspont keményedése. A fõ célkitûzés a többé-kevésbé Nyugat-barát Közép-Ázsia és Azerbajdzsán, valamint Grúzia „megfegyelmezése” volt. Ezzel egy idõben próbálják kiszorítani a nyugati cégeket az orosz piacról, nem riadnak vissza a szerzett jogok visszavonásától sem. Brit elemzõk véleménye szerint Moszkva szemében a Nyugat megosztott és gyenge, Sarkozy és Merkel nem vállal fel oroszellenes konfliktust, Bush elvesztette kongresszusi többségét és egyre jobban belebonyolódik az iraki és az afganisztáni miszszióba. Ebben a környezetben nem véletlenül erõsödött fel az orosz titkosszolgálati tevékenység. Ha a Litvinyenkó-gyilkosságban is bebizonyosodik az orosz kormányzati részvétel, akkor a fenti elemzés legitim, hiszen Moszkva 1989 óta nem érezte eléggé erõsnek, hogy külföldön kövessen el politikai gyilkosságokat. E, fõleg 2007 elsõ felében készült elemzések szerint aggasztó az orosz belpolitika fejlõdésének iránya. A koncentrálódó hatalomnak nincsenek ellensúlyai, s az ország távolodik a hatalommegosztáson alapuló demokratikus modelltõl. Folyamatban van a stratégiai ágazatok visszaállamosítása, s az újra kialakuló monopóliumok politika célok elérésének eszközeivé válnak. Az orosz belpolitika aggasztó, autoriter

A BRIT–OROSZ KAPCSOLATOK DILEMMÁI

35

tendenciáiról az alábbiakat fogalmazza meg a brit Lordok Háza külügyi bizottságának jelentése:2 „Oroszország kudarca, hogy az 1990-es jelcini évek reményeit az emberi jogok, a szabad média, a civil társadalom és jogállamiság területén megvalósítsa, nagy csalódást okozott az EU és NATO tagállamainak körében. Azok a társadalmi és politikai változások, amelyek eredményeképpen azt mondhatjuk, hogy Oroszország demokratikus ország a mai autoriter jelleghez képest, évtizedeket vehetnek igénybe.” 3 Szinte minden tagállam egyetért abban, hogy szükség van a közös uniós energiapolitikai stratégiára, a források diverzifikálására és a stratégiai tározókapacitások megnövelésére. A 2006. januári energiakrízis, és az egyre jobban magára találó agresszív orosz külpolitika szinte kiköveteli a közös európai fellépést. A valóságban azonban meglehetõsen megosztottak a tagállamok, a német–orosz balti gázvezeték és Schröder „megjutalmazása” meglehetõsen sokkolta egyes országok – köztük Nagy-Britannia – közvéleményét. Brit elemzések szerint a szovjet utódállamokban Moszkva az energiakártyát geopolitikai nyomás eszközeként használja, ugyanakkor exportbevételeit Oroszország egyelõre nem a gazdaság gyors modernizálásának szolgálatába állította. Nem fektet be eleget a gáz- és olajtermelés megújításába sem, ami már középtávon ellátási zavarokhoz vezethet. Oroszország különegyezségekkel akarja megosztani az EUtag-államokat. Az unió csak egységben tud hatékonyan fellépni Oroszországgal szemben. Gyengültek – miközben néhány más ország érdekeltségei erõsödnek – az Egyesült Királyság pozíciói az orosz olaj és a gáz upstream piacon (Shell-Szahalin, BPTNK). Ennek oka az, hogy Oroszország a legtöbb brit prioritással ellenkezõ célokat követ: a saját területén és a szomszédságában lévõ szénhidrogén-lelõhelyek fölött teljes ellenõrzést kíván gyakorolni; a tranzitútvonalakat szintén kontrollálni akarja; az orosz és a brit olaj- és gázcégek egymást átfedõ európai piacok megszervezésén dolgoznak; Oroszország nagyobb liberalizálást igényelne a számára még csak részben elérhetõ nyugat-európai piacokon, miközben saját piacán szûkül a brit cégek mozgástere. Közép-Ázsiában az angolszász és az orosz érdekeltségek között geopolitikai csata zajlik, melynek tétje a térség energiaforrásaihoz való hozzáférés és a biztos energiapiacok ellenõrzése. Várható, hogy a geopolitikai konfliktus bonyolultabbá válik Kína és India bekapcsolódásával, miközben a régióban gyarapszik a megoldatlan konfliktusok és kockázati tényezõk száma, ami erõket köt le, és tovább csökkenti a kiszámíthatóságot (Afganisztán, Irak, Irán, muzulmán radikalizmus, nukleáris ambíciók). A befolyásos londoni kutatóintézet, a Centre for European Reform Oroszország-szakértõje szerint: 2 The European Union and Russia, House of Lords, European Union Committee, 14th Report of Session 2007–2008, London, 22 May 2008. augusztus 22. A nagyszabású, 317 (!) oldalas jelentés átfogó képet ad a brit–orosz, illetve az EU–orosz kapcsolatok szinte minden aspektusáról. A jelentés elkészítése érdekében kikérték a vezetõ brit, amerikai és európai szakértõk véleményét, illetõleg meghallgatták több európai ország, valamint az Európai Bizottság és a Tanács illetékes szakértõit. 3 Ibid. p. 20.

36

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

„Az oroszok sohasem szerették az Európai Uniót. Most már egyre gyakrabban durván nyilatkoznak az unióról. Nemrégiben Moszkvában azt mondta nekem egy magas rangú orosz tisztviselõ, hogy az európaiak az amerikaiak után dominanciára törekednek Közép-Ázsiában. (…) Az orosz hivatalnokok mostanában azzal utasítják vissza az európai kritikákat, hogy ha az európaiak sem képesek úrrá lenni a problémáikon, akkor miért prédikálnak Moszkvának? Amikor a szervezett bûnözésrõl kérdezzük az oroszokat, õk az olasz maffiát hozzák fel, ha pedig az emberi jogokat vetjük fel, õk a balti oroszok elnyomására hivatkoznak.” 4 Oroszország brit megítélése az elmúlt idõszakban tovább romlott. A brit–orosz bilaterális kapcsolatokat alapvetõen a Londonban 2006 õszén elkövetett Litvinyenkógyilkosság határozza meg. Ez tekinthetõ a két ország közötti fagyos viszony és a fennálló feszültségek egyik elsõdleges forrásának. A britek továbbra sem tudnak és nem hajlandók együttmûködni az oroszokkal (az orosz ügyészséggel) abban, hogy a Litvinyenkó-gyilkossággal kapcsolatos jogi eljárásra Oroszország területén kerüljön sor. A probléma megoldása érdekébe alapvetõen bilaterális szinten kívánnak lépéseket tenni Oroszországgal szemben. Továbbra is fenntartják a 2007 nyarán bevezetett brit intézkedések hatályát (pl. vízumrendszer megszigorítása, orosz titkosszolgálatokkal történõ együttmûködés felfüggesztését, illetve minimálisra csökkentése). A kihûlt kétoldalú viszony a politikai és a diplomáciai következményeken túl negatív kihatással volt és van a kulturális kapcsolatokra is. Azok alakulását az elmúlt idõszakban az eddigieknél még hátrányosabban befolyásolta a British Council oroszországi irodáit és dolgozóit ért inzultusok ügye. A britek számára a helyzet kezelése nehéznek bizonyul, mert nem látnak koherenciát az orosz érvrendszerben és viselkedésben. Látható, hogy egyelõre kifogytak azokból az eszközökbõl, amelyek révén békés, nyugodt módon rendezhetõ lenne a British Council ügye. A kereskedelmi kapcsolatokban csak részben érzékelhetõ a fenti tendencia, azok kiegyensúlyozottnak tekinthetõk, nem tapasztalható jelentõs visszaesés a forgalomban. Oroszországnak nagyon fontosak a britekhez kötõdõ kereskedelmi szálak, jelentõs üzleti érdekeltségekkel rendelkeznek a szigetországban. A britek úgy látják, az oroszok aggódnak amiatt, hogy a jelenlegi elhidegült kapcsolatok kihatással lehetnek a kétoldalú viszony e területére is. Oroszországot – a grúz–orosz konfliktust megelõzõen – a britek értékes és megkerülhetetlen partnernek tekintették a nemzetközi színtéren, ezért úgy vélték, hogy érdekeltté és elkötelezetté kell tenni õket a befagyott konfliktusok és a fennálló vitás globális kérdések megoldásában. A jelenlegi általános orosz politikai fellépés jellege ellenére átfogó együttmûködésre törekedtek Moszkvával. A britek az energiabiztonság kérdéskörét továbbra is elsõ számú prioritásként kezelik, kölcsönös érdeknek tekintik az ebben való együttmûködést. A nem feltétlenül teljesen elutasító brit hozzáállás jele volt az is, hogy pl. támogatták, hogy az orosz féllel az új PCA-tárgyalások (partnership and cooperation 4 Katinka Barysch: Russia, realism and EU unity, Centre for European Reform, London, June 2007.

A BRIT–OROSZ KAPCSOLATOK DILEMMÁI

37

agreement) mielõbb megkezdõdhessenek, az orosz WTO-tagság elé sem gördítettek akadályt. Ugyanakkor arra számították, hogy tovább tart az eddigi konfrontatív, agresszív orosz politikai irányvonal és vezetés. Az oroszok Medvegyev elnöksége alatt is fenntartják a nyomásgyakorlást, mint politikai-gazdasági eszköztáruk egyik leggyakrabban alkalmazott elemét. Brit részrõl nem számoltak a kapcsolatok gyors javulásával, és nem törekedtek feltétlenül arra, hogy fenntartsák a párbeszédet csak a párbeszéd kedvéért. Ezt az óvatos, fõleg gazdasági és kereskedelmi kérdésekre koncentráló megközelítést írta felül az orosz–grúz konfliktus.

2. Az orosz–grúz konfliktus brit megítélése Természetesnek mondható, hogy az orosz–grúz konfliktus alapvetõ hatással van mind a brit–orosz, mind az EU–orosz kapcsolatrendszerre. Ahogy azt a nyitó idézetek is jelzik, a konfliktusra vonatkozó kezdeti brit reakciók igen homogének voltak. Az összes parlamenti párt egyértelmûen megfogalmazta az orosz agresszióra vonatkozó álláspontot, és azonnali orosz csapatkivonást javasolt (az augusztus 13i rendkívüli uniós külügyminiszteri tanácsra utazó külügyminiszter, David Miliband a találkozó elõtt arról beszélt, hogy sok európai partnerük nem vette figyelembe a Litvinyenkó-gyilkosság és a British Council-botrány utáni brit vészjelzéseket az egyre agresszívabb orosz külpolitikáról…). Ez a konszenzus a vezetõ újságok publicisztikáiban, illetve szerkesztõségi véleményeiben is tükrözõdik. A baloldali The Guardian publicistája a következõképpen ír az eseményekrõl: „Semmi meglepõ – bármennyire szörnyû is – nincs abban, ahogyan Oroszország viselkedett a konfliktusban. Az orosz beavatkozás egyszerre megismétli, illetve alakítja a történelmet; az erre utaló jelek már régóta láthatók. Az igazi kérdés azonban a Nyugat válaszáról szól; de sajnos úgy tûnik, hogy mind az Egyesült Államok, mind az EU gyenge. Az irónia az, hogy Oroszország sem erõs, de úgy tûnik, hogy nem lesz semmilyen határozott válasz, amely túllép a hangos sajtónyilatkozatokon.” 5 Míg a konzervatív The Times szerkesztõségi cikkében kijelenti: „Grúzia egy szuverén és független állam. Oroszország inváziót hajtott végre ellene azzal az ürüggyel, hogy az ott élõ orosz állampolgárokat védi, de valójában azért, hogy büntesse a grúzokat NATO-tagsági ambícióikért, és magát a szövetséget azokért a kettõs sztenderdekért, amelyekkel támogatták Koszovó függetlenségét, de nem támogatják a Kaukázus szakadár régióit. Az is világos, hogy az oroszok destabilizálni akarták Saakasvili-rendszerét, akit, mellesleg, Putyin ki nem állhat. Az üzenet világos Rigától Taskentig a poszt-szovjet államok irányában: Moszkva továbbra is elvárja az alárendeltséget, és nem engedi a független külpolitikát. A Nyugat válaszának világosnak kell lenni. Oroszországnak nincs vétójoga sem szomszédai NATO-aspirációi vagy függetlenedési külpolitikája terén, sem saját kormányuk 5 Ilan Bet-El:Putin’s power point, The Guardian, August 18 2008.

38

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

megválasztását illetõen. Ha a nagyjából demokratikus Ukrajna akar csatlakozni a NATO-hoz, akkor joga van. Ez igaz Saakasvili Grúziájára is, függetlenül a grúz elnök személyiségének instabilitásától.” 6 Az augusztus 13-i uniós külügyminiszteri tanács után augusztus 19-én megtartották a NATO rendkívüli külügyminiszteri tanácsát is. Az itt elfogadott kommüniké, köszönhetõen részben az erõs amerikai, brit, lengyel és balti nyomásnak, már jóval keményebben fogalmaz a NATO–orosz kapcsolatok jövõjérõl. A szöveg felszólítja Moszkvát az azonnali csapatkivonásra, és a kapcsolatok újragondolására utal (we cannot continue with business as usual).7 A brit külügyminiszter, mintegy megerõsítve a NATO üzenetét, a találkozó után Grúziába utazott (a brit ellenzék vezére, David Cameron augusztus 16-i tbiliszii látogatásával megelõzte Milibandet). Miliband erõteljes politikai üzenetében fogalmazta meg a brit külpolitika prioritásait Tbilisziben: l Oroszország katonai agressziót hajtott végre Grúzia ellen. Tisztelni kell Grúzia szuverenitását és területi integritását, az orosz egységeknek azonnal el kell hagyniuk a grúz területeket. l Grúzia atlanti integrációja továbbra is napirenden van, a NATO egy új NATO–Grúzia bizottság kereteiben kívánja az integrációval kapcsolatos ügyeket tárgyalni. Moszkvának nincs vétójoga Grúzia és Ukrajna NATO-tagságával kapcsolatban. l A NATO és az Európai Unió minden segítséget megad Grúzia újjáépítéséhez. l Felül kell vizsgálni az EU–Oroszország, illetve a NATO–Oroszország intézményes kapcsolatokat. Miliband augusztus 27-én folytatta diplomáciai offenzíváját a poszt-szovjet térségben, amikor nagy médiafigyelemmel övezett látogatást tett Kijevben. Ott találkozott Juscsenkó elnökkel és Tyimosenkó miniszterelnökkel. Útjának egyértelmû politikai üzenetét egy nagy ívû beszédben fogalmazta meg: „A kommunizmus bukása után úgy tûnt, hogy a nemzetközi kapcsolatok új normarendszerét alakítottuk ki Kelet-Közép-Európában és Közép-Ázsiában. Ennek a rendnek az alapkifejezései a függetlenség, az interdependencia, a szuverenitás, a kölcsönös felelõsség, az érdekek és együttmûködés voltak. Azt gondolom, hogy ezek a normák a mai napig érvényesek, és meg kell védenünk õket mindenáron. A grúz válság sokunkat megdöbbentett. Az orosz tankok látványa egy szomszédos országban a »prágai tavasz« negyvenedik évfordulóján arra emlékeztet minket, hogy az erõpolitika tovább él. A régi beidegzõdések tovább élnek, és úgy látjuk, hogy Moszkva még mindig nem fogadta el a Kaukázus 1989 után kialakult geopolitikai térképét. Az orosz agresszió, amely a térképek újrarajzolását próbálja elérni, fordulópontot jelez. Ez nemcsak az 1989 utáni nemzetközi rend normáinak újraírását jelenti, hanem egy olyan pontot, amelyben minden európai és nem európai országnak színt kell vallania.” 8 6 Editorial, Russia:Pause for thought, The Times, August 13, 2008. 7 Statement, Meeting of the North Atlantic Council at the level of Foreign Ministers held at NATO Headquarters, Brussels, 19 August 2008. 8 A beszéd szövege megtalálható a brit külügyminisztérium honlapján: www.fco.gov.uk.

A BRIT–OROSZ KAPCSOLATOK DILEMMÁI

39

Az orosz–grúz konfliktus körüli brit viták érdekes hozadéka volt, hogy Gordon Brown miniszterelnök három hétig szinte meg sem szólalt, és ez lehetõséget adott pártbeli riválisának (Miliband) és az ellenzék vezérének (Cameron), hogy erõteljesen pozícionálják magukat a politikai hadszíntéren. Egyes elemzõk szerint, David Cameron a grúziai válság kapcsán tudta magát megmutatni a jövõ miniszterelnöki pozíciójában. A korábbiaktól eltérõen, az amerikai elnökjelöltek közül inkább McCain republikánus jelölt nézeteihez közel álló álláspontot foglalt el, és többen kezdtek el arról spekulálni, hogy miképpen nézne ki az angolszász hatalmak külpolitikája egy esetleges McCain–Cameron vezetés alatt.9 Gordon Brown brit miniszterelnök igen késõn, viszont annál vehemensebben szólalt meg a vitában. Augusztus 31-én, a rendkívüli EU-csúcs elõtt egy nappal cikket közölt az Observerben. A cikk talán még Cameron és Miliband korábbi megszólalásainál is keményebb volt, lényegében az EU–orosz kapcsolatok teljes újraértékelését javasolta, és jelezte, nem idegenkedik komoly szankciók bevezetésétõl sem Oroszország irányában.10 Szeptember 1-jén a csúcs elõtt Brown pedig egyenesen az EU–Oroszország PCA-tárgyalások felfüggesztését javasolta. Sokak meglepetésére a csúcson valóban ez történt, és az elfogadott szöveg jóval keményebben fogalmaz, mint az augusztus 13-i külügyminiszteri tanács kommünikéje: „Az Európai Tanács határozottan elítéli Oroszország egyoldalú döntését, amelyben elismerte Abházia és Dél-Oszétia függetlenségét. Ez a döntés elfogadhatatlan, és az Európai Tanács felszólítja a többi államot, hogy ne ismerje el e kihirdetett függetlenségeket, és kéri a Bizottságot, hogy mérlegelje az ezzel kapcsolatos következményeket. Emlékeztet arra, hogy a grúziai konfliktus békés és tartós megoldásának a függetlenség, a szuverenitás és a területi integritás elvének teljes tiszteletben tartásán kell alapulnia. (…) Az Európai Tanács megbízást ad elnökének, hogy folytassa a hat pontból álló megállapodás teljes mértékû alkalmazására irányuló megbeszéléseket. E célból az Európai Tanács elnöke – a Bizottság elnöke és a fõképviselõ kíséretében – szeptember 8-án Moszkvába utazik. Ameddig a csapatoknak az augusztus 7. elõtt elfoglalt helyzetükbe való visszavonása nem történik meg, a partnerségi megállapodásra irányuló tárgyalást célzó ülések elhalasztásra kerülnek.” 11 A meglepõen egységes uniós állásfoglalás meghozta gyümölcsét. Sarkozy francia elnök, Barroso bizottsági elnök és Solana külügyi fõképviselõ szeptember 8-i moszkvai útja sikerrel járt. Dmitrij Medvegyev orosz elnök és az Európai Unió Nicolas Sarkozy francia államfõ által vezetett küldöttsége memorandumot írt alá Moszkvában a grúz–orosz fegyveres konfliktus lezárásáról. A dokumentum annak a tûzszüneti tervnek a nyomán született, amelyet Sarkozy augusztus 12-én fogadtatott el a szembenálló felekkel. Az emlékeztetõ fõbb elemei a következõk voltak: 9 James Forsyth: „Georgia shed light on the mind of Cameron”, The Spectator, Wednesday, 20th August 2008. 10 Gordon Brown: „This is how we will stand up to Russia’s naked aggression”, The Observer, Sunday August 31 2008. 11 Az Európai Tanács rendkívüli ülése, Elnökségi következtetések, Brüsszel, 2008.szeptember 1.

40

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

Az Európai Unió garantálja, hogy Grúzia nem alkalmaz erõt Dél-Oszétiával és Abháziával szemben. l Minden orosz békefenntartó erõt ki kell vonni legfeljebb hét napon belül a grúziai Poti és Szenaki városok között felállított öt orosz megfigyelõ posztról. l Az orosz békefenntartó erõket teljesen vissza kell vonni a Dél-Oszétiával és Abháziával szomszédos övezetekbõl a konfliktus elõtti állásaikba legkésõbb tíz nappal azután, hogy nemzetközi megfigyelõ erõt telepítenek ezekbe az övezetekbe. l A nemzetközi megfigyelõ erõ soraiban nem kevesebb, mint 200 európai uniós megfigyelõnek kell lennie. l A grúz fegyveres erõknek 2008. október 1-jéig vissza kell térniük a konfliktus elõtti elhelyezési körleteikbe. l Az ENSZ és az EBESZ (Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet) tûzszüneti megfigyelõ missziói, amelyek már a konfliktus elõtt is Abháziában, illetve Dél-Oszétiában szolgáltak, folytatják tevékenységüket. Október 15-én Genfben nemzetközi megbeszélések kezdõdnek a térség biztonságának és stabilitásának megteremtésérõl, az elüldözött személyek sorsáról, továbbá bármilyen más kérdésrõl, amelynek megtárgyalásába mindkét fél beleegyezik. Érdekes kérdés, hogy vajon miképpen tudta az uniós delegáció meggyõzni az oroszokat a részleges visszavonulásról. Egyrészt, miután Moszkva elismerte Dél-Oszétiát és Abháziát, és megerõsítette ottani katonai jelenlétét, nem volt szüksége a grúziai állásokra, másrészt Oroszország érdekének tartja, hogy inkább az EU-val, mintsem Washingtonnal tárgyaljon az orosz „közel-külföld” kérdéseirõl.12 Azt sem szabad azonban elfelejteni, hogy szeptember 1-jén az unió megõrizte egységét, és elég kemény állásfoglalást hozott. Úgy tûnik, hogy az amerikaiak is úgy kalkuláltak: az európaiaknak adják át a tárgyalások vezérfonalát, mivel úgy látják, hogy a Sarkozy és Merkel vezette Európával könnyebb lesz a transzatlanti egység újjáépítése az amerikai elnökválasztások után. Az Oroszországgal szembeni politika lehet a kialakuló egység egyik legfontosabb kérdése. A Párizsban megjelenõ, befolyásos International Herald Tribune elemzése szerint: „Az amerikai adminisztráció elismerte, hogy kezdetben keményebb fellépést várt az európai partnerektõl. De rájöttek arra, hogy a transzatlanti egység fenntartása hosszú távú stratégiai érdek, ezért elfogadták a németek és az olaszok által javasolt óvatosabb megközelítést Moszkva irányában. (…) Az USA Európára hagyta a diplomáciai erõfeszítések javát. Ennek megfelelõen Sarkozy szeptember 8-i moszkvai útját is teljes mellszélességgel támogatták.”13 De mint sokszor az orosz–grúz háborút követõ diplomáciai csörtékben, egy nappal a megegyezés után értelmezési vita tört ki a felek között. Solana elképzelései l

12 Az egyik legkiválóbb elemzés szerint, Moszkva politikáját az EU irányában alapvetõen az motiválja, hogy megbontsa a transzatlanti egységet, és éket üssön az európaiak és az amerikaiak közé. Orosz értékelés szerint az unió nem képes önálló geopolitikai és stratégiai fellépésre, viszont a transzatlanti konszenzus hiánya gyengíti az amerikai fellépést. R. Allison, M. Light, S. White: Putin’s Russia and The Enlarged Europe, The Royal Institute of International Affairs, Blackwell, London, 2006. 13 U.S. speaks softly on Russia, and with no stick, September 9, 2008, The International Herald Tribune.

A BRIT–OROSZ KAPCSOLATOK DILEMMÁI

41

szerint Grúzia szeparatista köztársaságaiba is telepítenének európai uniós civil megfigyelõket. A külügyi fõbiztos szeptember 10-én Brüsszelben, az Európai Parlament külügyi bizottsága elõtt kijelentette, hogy a jövõ hónap elejétõl kezdve elsõként azokra a grúziai területekre érkeznek a megfigyelõk, ahonnan az orosz csapatoknak viszsza kell vonulniuk a hétfõn elért megállapodások értelmében. Brüsszelben mindazonáltal az uniós küldetést úgy értelmezik, hogy a megfigyelés késõbb kiterjed a szakadár területekre is – derült ki a spanyol politikus szavaiból. Ezzel szemben az orosz külügyminiszter kizárta annak lehetõségét, hogy az Európai Unió Abházia és Dél-Oszétia területére küldje megfigyelõit. Szergej Lavrov moszkvai sajtótájékoztatóján úgy fogalmazott, hogy „az újabb nemzetközi megfigyelõket nem Dél-Oszétia és Abházia területén helyezik el, hanem a két terület körül”. Az ENSZ, valamint az EBESZ megfigyelõi ugyanolyan létszámban lesznek jelen Dél-Oszétiában és Abháziában, mint az orosz–grúz háború augusztus 7-i kirobbanása elõtt – mondta Lavrov, hozzátéve, hogy a megfigyelõk mandátumáról egyeztetni kell Abházia és Dél-Oszétia hatóságaival (is). Putyin miniszterelnök néhány nappal késõbb „finomította” Lavrov álláspontját, amikor egy, a Le Monde-nek adott interjújában kijelentette: „Dél-Oszétia és Abházia most már szuverén államok. Egyszerûen csak arra van szükség, hogy ennek a két országnak a kormánya beleegyezését adja ahhoz, hogy területén nemzetközi megfigyelõk állomásozzanak”. Jaap de Hoop Scheffer NATO-fõtitkár viszont kritizálta az újabb EU–Oroszország béketervet. Véleménye szerint, ez a korábbi megegyezéssel ellentétben áll, és szinte legitimálja a jelentõs orosz csapaterõsítéseket Dél-Oszétiában, illetve Abháziában. Végsõ soron elfogadja, hogy a két szakadár terület többé már nem része Grúziának.14 A NATO-kritika ellenére az uniós külügyminiszteri tanács jóváhagyta és megerõsítette a szeptember 8-án Moszkvában parafált EU–Oroszország tûzszüneti megállapodást. A Tanács emellett döntött az európai megfigyelõk grúziai telepítésérõl (a szöveg nem tisztázza az uniós misszió földrajzi kiterjedését), és diplomáciai különmegbízottat nevezett ki a grúz válsággal kapcsolatos ügyek kezelésére. Új elem, hogy döntés született arról, hogy az unió kiáll egy független nemzetközi vizsgálat lefolytatása mellett, amely a grúziai válság kirobbanásának körülményeit elemezné.15 Az orosz kivonulás azonban nem volt villámgyors. A szeptember 20-i állapotok szerint – a grúz belügyminisztérium adatai szerint – az orosz hadsereg 19 ellenõrzõ és megfigyelõi pontot tartott még fenn Grúzia területén; 1200 katona teljesít szolgálatot, s több mint 200 orosz páncélozott jármû állomásozik az említett helyeken. Hat állást már kiürített ugyan az orosz hadsereg a fenti idõpontig Sarkozy francia elnök és Medvegyev orosz államfõ megállapodásának megfelelõen, de továbbra is fenntartanak 13 ellenõrzõ pontot Dél-Oszétia és 6-ot Abházia környezetében. Az orosz erõknek azonban a Sarkozy–Medvegyev megállapodás értelmében október 10-ig kell visszavonulniuk a grúz–orosz harcok elõtti területekre. Putyin miniszterelnök, miután találkozott Fillon francia miniszterelnökkel, szeptember 21-én Szo14 NATO’s head attacks EU’s Georgia Deal, The Financial Times, September 15, 2008. 15 Council Conclusions on Georgia, 2889th External Relations Council meeting, Brussels, 15 and 16 September 2008.

42

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

csiban igen éles nyilatkozatot tett, amely szerint Oroszországnak nincsen szüksége semmilyen nemzetközi szervezet vagy állam engedélyére, hogy növelje katonai jelenlétét Abháziában vagy Dél-Oszétiában, az csak a szakadár államok és Moszkva közötti egyeztetések kérdése.16 Eközben a britek továbbra is folytatták aktív diplomáciai fellépésüket Grúzia ügyében: Vladimir Gurgenidze grúz miniszterelnök szeptember 19-én látogatást tett Londonban, ahol találkozott Miliband külügyminiszterrel, Darling pénzügyminiszterrel és Brown miniszterelnökkel. A közös Brown–Gurgenidze sajtótájékoztatón a brit miniszterelnök jelentõs pénzügyi támogatást ígért Grúzia újjáépítéséhez, és ismét kiállt Grúzia területi integritása mellett.17 A brit sajtó a grúziai konfliktus óta kiemelt figyelmet szentel Oroszország „régiúj” partnerek felé történõ nyitásának. A baloldali The Guardian például hosszú tudósítást közölt Asszad szíriai elnök oroszországi útjáról: „Mint bármelyik vásárló, aki éppen látogatást tesz kedvenc fegyverkereskedõjénél, Asszad megdicsérte Oroszország grúziai fellépését, mondván, hogy az oroszok megfelelõ választ adtak a grúz provokációra.”18 A konzervatív The Times, nagyszabású elemzésben mutatott rá a növekvõ orosz fegyvereladásokra Venezuelában és Iránban. A cikk szerint a Teheránnak eladásra szánt S300-as légvédelmi rendszer megváltoztathatja a közel-keleti erõegyensúlyt, míg a Venezuelába irányuló fegyvereladások ugyan nem tekinthetõk stratégiai jellegûnek, de a harcosan USA-ellenes Chavez-rendszer támogatása egyértelmûen Washington irányában tett fricskának minõsíthetõ.19

3. Következtetések A jelcini évek kitûnõ brit–orosz kapcsolatokkal jellemezhetõ idõszakához képest, amikor jelentõsebbnél jelentõsebb brit beruházásokat hajtottak végre Oroszországban, az utóbbi években komoly lehûlést mutattak a kétoldalú kapcsolatok. Különösen 2006 novembere, a Litvinyenkó-gyilkosság óta erõsödtek meg ezek a negatív tendenciák. Az EU három legnagyobb tagállama közül egyértelmûen az Egyesült Királyság tekint legkritikusabban a putyini Oroszország politizálására mind otthon, mind külföldön. A Litvinyenkó-ügy óta több éles konfliktus terheli a kétoldalú kapcsolatokat, ezek közül több gazdasági jellegû (BP, SHELL), több politikai, illetve titkosszolgálati jellegû (a British Council oroszországi fiókjainak bezárása, diplomata-kiutasítások). Ebben a már igencsak hûvös kétoldalú környezetben történt az orosz–grúz konfliktus. A britek úgy érezték, hogy Oroszország a korábbi figyelmeztetéseiknek megfelelõen viselkedett. Mind a NATO, mind az EU kereteiben a britek vezetõ szerepet játszottak a legkeményebb fellépést követelõk táborában (a NATO-ban a britek mellett az USA, Kanada, Norvégia, Dánia, Csehország, Lengyelország és a balti államok 16 http://bbc.co.uk/2/hi/europe/7627697.stm 17 www.number10.gov.uk/Page16900 18 Under Moscow’s Wing, The Guardian, August 22 2008. 19 Russia ratchets up US tensions with arms sales to Iran and Venezuela, The Times, September 19, 2008.

A BRIT–OROSZ KAPCSOLATOK DILEMMÁI

43

alkották ezt a csoportot, míg EU-keretekben csatlakozott hozzájuk a semleges Svédország és Írország is). Brit értékelések szerint a grúz–orosz konfliktus hosszú távú következményeit egyelõre igen nehéz megjósolni, de az biztos, hogy az EU–Oroszország, illetve a NATO–Oroszország kapcsolatokat újra kell gondolni. Az amerikai választások után a transzatlanti kapcsolatok megerõsítésének egyik legfontosabb kérdése lesz Oroszország. A brit elemzésekhez hasonló helyzetértékelést adott az utóbbi napokban Condoleezza Rice amerikai külügyminiszter és José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke. Rice szerint: „Grúzia Oroszország általi lerohanása semmilyen stratégiai célt nem ért el, és nem is fog elérni. A mi stratégiai célunk most az, hogy világossá tegyük Oroszország vezetõi számára, hogy az általuk választott döntések egyirányú pályára állítják Oroszországot, amely a saját maguk által elõidézett elszigetelõdéshez és nemzetközi eljelentéktelenedéshez vezet. Hogy e célunkat elérjük, az Egyesült Államok és Európa eltökéltségére és egységére lesz szükség. Nem engedhetjük meg magunknak, hogy beigazolódjanak az orosz vezetõk feltételezései, miszerint ha nyomást gyakorolnak szabad államokra – durvák, fenyegetnek, kirohanásokat rendeznek ellenünk –, mi majd összeomlunk, és végül megadjuk magunkat. Az Egyesült Államoknak és Európának szembe kell szállnia az ilyen viselkedéssel, és nem engedheti meg, hogy Oroszországnak elõnye származzon az agresszióból.” 20 Barroso elnök pedig egy, a Harvard egyetemen tartott elõadásán kijelentette: „A biztonság kérdésért a transzatlanti kapcsolatokban elsõsorban a NATO felel. De ezt kiegészítendõ az unió saját eszközeivel egy sor régióban járul hozzá a biztonság megteremtéséhez a Balkántól egészen az ACEH-ig. Az unió legutóbbi sikere annak a hatpontos tûzszüneti egyezségnek az elérése volt, amely megállította a fegyveres konfliktusokat Dél-Oszétiában és Grúziában. Moszkvai tárgyalásainkon világossá tettük Medvegyev elnök elõtt, hogy Oroszország legitim hatalmi érdekeit csak politikai dialógussal, multilaterális tárgyalásokkal tudja érvényesíteni, a Grúziában alkalmazott módszerek, amelyek a XX. század legsötétebb hagyományait idézik, elfogadhatatlanok. (…) Ennek fényében azt kérem az Egyesült Államoktól, hogy mûködjön együtt többet és mélyebben az ilyen ügyekben, mert az utóbbi években az unió bizonyította, hogy biztonságpolitika területén is megbízható és komoly partner.” 21 Nem kétséges – és ezt támasztja alá a fenti Rice- és Barroso-idézet is –, hogy a grúziai konfliktus utáni helyzetben az EU-nak és az USA-nak össze kell fognia a „hogyan tovább?” kérdésében Oroszország irányában. A fenti elemzés a brit-orosz kapcsolatok áttekintésén keresztül próbálta meg kiemelni azokat a tendenciákat, amelyek megfelelõ kezelésével kialakulhat egy új transzatlanti konszenzus a kérdésben. n 20 C. Rice: Transzatlanti egység Oroszországot illetõen, Magyar Nemzet, 2008.szeptember 24. 21 2008 Paul-Henri Spaak Lecture, Harvard University, 24 September 2008.

44

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

GYULAI-SCHMIDT ANDREA

Aranyrészvények Európában1 Az aranyrészvény a nemzeti gazdaság védelmének eszköze. Aranyrészvények fenntartása miatt a legtöbb uniós tagállam már szembekerült az Európai Bizottsággal, mert stratégiai cégeikben olyan különleges jogokat vindikáltak maguknak, amelyek aránytalanul sértették az ún. „egy részvény, egy szavazat” elvét. Az Európai Bíróság aranyrészvényekre vonatkozó gyakorlata következetes és kiszámítható: a tõke szabad áramlása érdekében csak nagyon szûk körben és szigorú feltételek betartásával tûri az állami aranyrészvények tartását. Ennek ellenére az utóbbi évben újra fellángolt az aranyrészvények körüli vita: többet ér-e az „egy reszvény, egy szavazat” elve a nemzeti vagy akár összeurópai érdekek védelménél. Talán valahol már készül az európai aranyrészvény…

1. Bevezetés Az aranyrészvények ügye az európai országok társasági jogának látszólag parányi területét érinti. Elfogadása vagy elvetése azonban Európa legnagyobb dilemmáit rejti, nevezetesen az állam tulajdonosi jogainak megtartását, a stratégiailag fontos vállalkozások feletti kontroll gyakorlásának vagy feladásának az igényét, valamint az Európán belüli és azon kívüli protekcionizmus fenntarthatóságának a kérdését. A problémakör horderejét jelzi az is, hogy az Európai Bizottság az aranyrészvény megszüntetése, illetve „megszelídítése” érdekében hosszú évekig tartó eljárásokat folytatott le a régi és az új tagállamok ellen. Továbbá a 2004-ben csatlakozott tagállamok számára – így hazánk számára is – felvételi követelményként fogalmazták meg ennek a különleges értékpapírnak az eltörlését2. Az aranyrészvényekkel összefüggésben már-már közhelyként emlegetett tétel, hogy ellentétesek a közösségi joggal, mert korlátozhatják a tõke szabad áramlását és közvetetten a letelepedés szabadságát3. Tanulmányomban arra a kérdésre keresem a választ, hogy az aranyrészvényt elfogadó tagállami szabályok mennyiben közösségellenesek, és változó globalizált világunkban van-e jövõje az aranyrészvénynek.

2. A protekcionizmus dilemmái Európában Európa meghatározó gazdasági szereplõje a világnak, de egyre inkább a múltjából él. Világgazdasági jelentõsége és befolyása egyre csökken. Ezt jelzi a gyenge gazda1 Az elõadás 2008. május 29-én az ELTE dísztermében hangzott el „Az aranyrészvény aktuális kérdései magyar és német jogi szempontból” címû konferencián. A rendezvényt a Budapesti Fórum Európáért Alapítvány és a Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit szervezte. 2 Vö. Pießkalla, Michael: „Goldene Aktien”: Ungarisches Privatisierungsgesetz geändert, WiRO 2007/7, 193. o. 3 Lásd az aranyrészvények és a tõke szabad mozgásának kapcsolatát, Pießkalla: WiRO 2007/7, 194. o.; Vincze Attila: A „lex MOL“ és a tõke szabad mozgása az Európai Bíróság gyakorlata tükrében, GJ 2008/2, 3. o.

ARANYRÉSZVÉNYEK EURÓPÁBAN

45

sági növekedés, a technológiai lemaradás és az export szerkezeti gyengülése4. A rossz nemzetgazdasági mutatók ellenére számos európai nagyvállalat kiválóan teljesít. Egyre több a globálisan, Európán kívül is jól mûködõ (még) az EU-ban honos cég, amely az ágazati piacokon meghatározó szerepet tölt be. Profitjuk nagy részét úgy érik el, hogy tevékenységüket kedvezõbb gazdasági környezetbe csoportosítják át, gyakran az unión kívülre szervezve a meghatározó munkafolyamatokat. Tevékenységük viszszahozása és egyben a nyereség visszaforgatása vagy megtartása az anyaország gazdaságában tõke- és vállalkozásbarát politikát követel. Ebben a körben felvetõdik a szabályozás mikéntjének a kérdése. Tovább haladjunk-e a négy szabadságot mélyítõ úton, vagy egyes politikusok és a közvélemény unszolására, „mentve, ami menthetõ”, orientálódjunk a nemzetgazdasági patriotizmus, illetve a protekcionizmus irányába? Ennek egyik eszköze lehet az aranyrészvény. Közgazdász elemzõk szerint az elzárkózó, protekcionista politika – akár ágazati vagy nemzetgazdasági szinten, akár EU-szinten próbálkoznak vele – egyre költségesebb, és nem célravezetõ. Rombolja a belsõ piaci integráció eredményeit és rontja az EU versenyképességét. Az egyetlen kiút sokak szerint az volna, ha az EU képessé válna közös érdekei mentén, egységes politikai szereplõként föllépni a világban.5 Jelenleg sem a tagállamok szintjén, sem a vállalati szférában nem mutatkozik kellõ összefogás. A sok évtizedre visszanyúló európai integráció ellenére nem az történik, hogy az unión belüli vállalatok összefognak a nem európaiakkal szemben, hanem a papíron minden korlátozást tiltó belsõ piac országai egymás ellen blokkolják a vállalatfelvásárlási kezdeményezéseket. Konkrét példák fõleg az energiaszektorból (olasz–francia, német–spanyol ügyletek) és a bankvilágból (holland–olasz, olasz–lengyel ügyek) hozhatók. A tagállamok leleménye – ha csak az aranyrészvény konstrukciókra gondolunk – hosszú ideje munkát ad mind az Európai Bizottságnak, mind pedig az Európai Bíróságnak. Az alábbiakban az aranyrészvényekre vonatkozó európai uniós helyzetképet vázolom föl.

3. Mi az aranyrészvény? 3. 1. Fogalom

Az aranyrészvénynek nincs hivatalos definíciója. Röviden úgy határozható meg, hogy ez az államot megilletõ szavazatelsõbbségi részvény. Elõször a nyolcvanas években, a gazdasági átalakulásokról híres Nagy-Britanniában vezették be6. 4 Lásd statisztikai számok alapján is, Inotai András: Javíthatja-e az európai részvénytársaság (Societas Europaea) Európa globális versenyképességét?, Európai Tükör 2007/6, 9. o. 5 Vö. Inotai: Európai Tükör 2007/6, 14. skk. o. 6 A Thatcher-kormányzat kétféle aranyrészvény-koncepciója közül az egyik a nemzetgazdasági szempontból különösen fontos társaságok ügyeibe engedett beleszólást, és eredetileg határozatlan idõre szólt, a másik pedig a köztulajdonból a magántulajdonba való átmenet megkönnyítése érdekében az alapító okiratban meghatározott ideig állt fenn. Vö. N.N.: Mégis fénylik az aranyrészvény, http://www.jogiforum.hu/hirek/16366 (2007.08.01.).

46

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

Rendeltetése szerint az aranyrészvény különleges tulajdonosi jogokat testesít meg, amelyekkel a nemzeti kormányok megakadályozhatják, hogy a kulcsiparágaik feletti ellenõrzés külföldi, illetve az unión kívüli befektetõk kezébe kerüljön. Az aranyrészvények tehát olyan részvények, amelyek tulajdonosuknak – jellemzõen az államnak – jogszabályban és/vagy a részvénytársaság alapszabályában meghatározott többletjogosítványokat biztosítanak. Ezek a jogok általában magukban foglalják a közgyûlési határozatokkal szemben gyakorolható vétójogot, vagy az igazgatóságba, felügyelõ bizottságba való tagjelölés jogát. A vétó jellemzõen a társaság életét alapvetõen érintõ területekre korlátozódik. Az aranyrészvények útján megvalósított joggyakorlás a tulajdoni hányadtól függetlenedik, ezért csorbítja az Európai Bizottság által sokáig célul tûzött „egy részvény, egy szavazat” (one share, one vote) elvét.7 Aranyrészvények módjára mûködõ elsõbbségi részvények a magyar társasági törvényben is fellelhetõk (Gt. 188. § (2), (3) bek.)8. Ezek abban különböznek a klaszszikus aranyrészvény-konstrukciótól, hogy alapszabályban nevesített többletjogokat testesítenek meg, amelyek nem kizárólag az államot illetik meg, hanem bárkit9. 3.2. Az aranyrészvény elterjedése Európában és bevezetése Magyarországon

Az aranyrészvény intézménye alulról építkezõ angolszász jogharmonizáció eredményeként terjedt el a Közösség tagállamaiban. Eszközrendszere kedveltnek bizonyult a volt szocialista országokban is, ahol a piacgazdaság alapját az állami cégek eladásával építették ki. Az elmúlt tizenöt év privatizációs gyakorlata arra épült, hogy fontosabb társaságok eladásakor az állam egy darab szavazatelsõbbségi részvényt, úgynevezett aranyrészvényt tartott fenn magának, melyen keresztül továbbra is biztosította az állami érdekek érvényesülését a társaság mûködésében. A kecske is jóllakott, és a káposzta is megmaradt. Magyarországon 1993-ban vezeték be az aranyrészvényt. Ez eredetileg a stratégiai fontosságú cégek, az országos közmûszolgáltatók, a honvédelmi és más különleges feladatokat ellátó társaságokban biztosította a privatizált cégben fenntartható állami ellenõrzést. Az ellenõrzés és befolyásolás azonban az esetek legtöbbjében papíron maradt. Komolyabb visszhangot kiváltó gyakorlati alkalmazására az elmúlt másfél évtizedben nem került sor, pedig a magyar állam több mint harminc cégben rendelkezett ilyen speciális jogokat megtestesítõ részvénnyel10. A szóban forgó tár7 Vö. Burkart, Mike/ Lee, Samuel, The One Share - One Vote Debate: A Theoretical Perspective, Finance Working Paper No. 176/2007, May 2007, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id= 987486 (2008.09.03.). 8 A 2006. évi IV. törvény a gazdasági társaságokról, MK 2006/1. (I. 4.). 9 Vö. Bodor Mária/ Gál Judit/ Kisfaludi András/ Pethõné dr. Kovács Ágnes/Simon István /Szegediné dr. Sebestyén Katalin: A gazdasági társaságok nagy kézikönyve, CompLex Meritum, Budapest 2007, 1185. skk. o., 6413. szj. 10 Lásd az állam tulajdonában lévõ vállalkozói vagyon értékesítésérõl szóló 1995. évi XXXIX törvény (az ún. privatizációs törvény) mellékletében felsorolt cégeket, MK 1995/38. (V.17.). Vö. továbbá, N.N.: Mégis fénylik az aranyrészvény, http://www.jogiforum.hu/hirek/16366 (2007.08.01.); PORTFOLIO Fórum, 8.000 Ft-ot ér az állam aranyrészvénye a Pick-ben?, http://forum.portfolio.hu/print.php?t= 506 (2007.08.01.).

ARANYRÉSZVÉNYEK EURÓPÁBAN

47

saságok sokféle iparágból kerültek ki. Volt közöttük porcelángyártó, élelmiszeripari (szalámigyártó és paprikatermelõ), gyógyszeripari, pénzügyi szolgáltató (bank), távközlési, energetikai és hadiipari cég. Ezek a cégek alkotják a mai napig a magyar tõzsde piaci tõkeerejének nagy részét. A csatlakozási tárgyalások során Magyarország vállalta, hogy az EK-joggal való összhang érdekében belépésünkig módosítja az ún. privatizációs törvényt11. Végül 2007-ben sor került a törvény részleges, majd teljes hatályon kívül helyezésével a magyar aranyrészvény-tulajdon megszüntetésére, illetve átalakítására12. Nyugat-Európában szinte minden tagállamnak van, illetve volt aranyrészvénye. Például az olasz kormány olyan részvényekkel rendelkezik, amelyek volt állami vállalatokban (posta, villamos mûvek) stratégiai döntésekhez biztosítanak külön jogokat. Franciaországban 2004-ben változtatták meg a külföldi befektetõkre vonatkozó szabályozást, és 2005 végén 11 ágazatot jelöltek ki, amelyet biztonsági okokból védendõnek nyilvánítottak. Ide tartozik a hadiipar, a kriptotechnológia, az információtechnológia és a kaszinó, szerencsejáték. Ezekben a szektorokban külföldi részesedést csak a francia gazdasági minisztérium engedélyével lehet szerezni. 11-bõl 7 szektorban könnyített feltételek érvényesülnek az EU-külföldi befektetõk számára, szemben a harmadik országbeli, unión kívüli befektetõkkel.13 Szûk körben Németország is ismeri a különleges jogokat biztosító részvényeket. A külföldi befektetések korlátozása – a VW-törvényt14 leszámítva – abszolút kivételnek mondható. Tervezett vállalatfelvásárlásra 2004-ben bejelentési kötelezettséget (Meldepflicht) vezettek be a hadipar és a kriptotechnológia terén. E szerint a 25 százalékos részesedés megszerzését a szövetségi kormánynak be kell jelenteni. A kormány meghatározott feltételek fennállta esetén a tranzakciót megakadályozhatja.15 11 Vö. a 10. lábjegyzettel. Az idõközben hatályon kívül helyezett magyar privatizációs törvény 7. §-a szerint – amelynek kifogásolt rendelkezéseit az állam tulajdonában lévõ vállalkozói vagyon értékesítésérõl szóló 1995. évi XXXIX. törvény módosításáról szóló 1997. évi LXXVI. törvény iktatott be –, a szavazatelsõbbségi részvények (aranyrészvények) lehetõvé teszik, hogy az állam az érintett privatizált társaságok közgyûlésén stratégiai jelentõségû igazgatási döntéseket, például a cég alaptõkéjének megváltoztatásával, cégek egyesítésével, felvásárlásával vagy a cég felszámolásával összefüggésben, megvétózzon. A csatlakozás után nemcsak tovább alkalmazták a privatizációs törvényt, de még 2005-ben is újabb különleges jogokat vezettek be a privatizált társaságokban az állam javára. Az Európai Bizottság ezeket az állami elõjogokat a szabad tõkeáramlás és a letelepedés szabadságának elvével összeegyeztethetetlennek nyilvánította. 12 Lásd a 2007. évi XXVI. törvény 1. §-át az államot megilletõ szavazatelsõbbségi részvény jogintézményének megszüntetésérõl és egyes törvényeknek a megszüntetéssel összefüggõ módosításáról, MK 2007/50. (IV.20.). 13 Vö. Positionspapier, Investitionsfreiheit bewahren, BDI-Position zur aktuellen politischen Diskussion um Investitionsbeschränkungen in strategischen Bereichen, Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., 6. o. www.bdi.eu. 14 A VW-Gesetz (teljes elnevezés: Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand) 1960. július 21-én lépett hatályba, (BGBl. I 1970, 1149. o., jelenleg módosítás alatt). 15 Vö. Positionspapier, Investitionsfreiheit bewahren, BDI-Position zur aktuellen politischen Diskussion um Investitionsbeschränkungen in strategischen Bereichen, Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., 4. sk. o.

48

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

A német jog – ahogyan a magyar is – ismer olyan egyéb társasági jogi eszközöket, amelyekkel egy társaság a nemkívánatos külföldi befolyástól védekezhet. Lehetõség van olyan elsõbbségi részvények kibocsátására, amelyekhez nem járulnak szavazati jogok, cserébe magasabb osztalékot fizetnek értük. Érdekes megoldás még a német KGaA (betéti részvénytársaság) társasági forma16. Gyakorlatilag „bevehetetlennek” (Übernahmeresistent) minõsül. E vegyes társasági forma alapításával a cég tõzsdére mehet anélkül, hogy elveszítené családias jellegét17. A német jogban érvényesül az „egy részvény, egy szavazat” elve, mert 1998 óta fõszabályként sem a szavazattöbbszörözõ, sem a szavazatmaximáló szabályok nem alkalmazhatók. 3.3. Aranyrészvény az USA-ban

Az aranyrészvény az Európai Unión kívüli országokban, például az Egyesült Államokban vagy Oroszországban is ismert. Az Egyesült Államokban a német joghoz hasonló bejelentési kötelezettség ugyan nincsen, de lehetõség van arra, hogy a kormányzat hivatalból vizsgáljon és megtiltson olyan részesedésszerzést vagy vállalatfelvásárlást, amely fenyegetheti a nemzetbiztonsági érdekeket. A nemzetbiztonsági fenyegetettség vizsgálatát egy erre a célra rendszeresített bizottság látja el (Committee on Foreign Investment in the United States – CFIUS18). Némi jogbizonytalanságot okozhat az a tény, hogy a nemzetbiztonsági fenyegetettség ismérveit kiterjesztõen, elmosódott körvonalakkal határozza meg az amerikai rendszer, valamint hogy a kormányzat a felügyeleti intézkedéseket a gazdaság bármely területén tevékenykedõ cégre kiterjesztheti. Továbbá nemrégen szigorították a vizsgálati szabályokat: hoszszabb határidõk, alaposabb vizsgálati módszerek elõírásával. A teljességhez azonban az is hozzátartozik, hogy a gyakorlat restriktív, nem él vissza a fenti eljárással, hogy a külföldi versenytársakat hátrányos helyzetbe hozza.19 Fölvethetõ a gondolat, hogy ha az amerikai cégeket védi a törvény, és ez ott jól mûködik, akkor miért nem hozzuk ezt a rendszert Európába. Kézenfekvõ azonban, hogy más országban ez a modell nem feltétlenül hozná ugyanazt az eredményt. Míg Európában azon fáradozunk, hogy a stratégiailag fontos cégeket korlátozó intézkedésekkel megóvjuk az ellenséges felvásárlásoktól, addig az amerikai modell valójában csak annak eljárását rögzíti, hogy a céltársaság igazgatósága magasabb árat tudjon kieszközölni a részvényesek számára. A menedzsment mindig a részvényesek érdekét, a társaság nyereséges mûködését tartja szem elõtt. Ebben közvetlenül anyagilag is érdekelt. Lényegi különbség még a két modell között az, hogy az európai 16 Lásd az AktG (az 1965. szeptember 6-i Aktiengesetz [BGBl. I 1089. o.], legutóbbi módosítás: 2007. július 16-án [BGBl. I 1330. o.]) 278-290. §-át. 17 Betéti részvénytársaságként mûködik például a német Merck KGaA gyógyszer- és vegyipari konszern – a legnagyobb biotechnológiai csoport Európában – vagy a Henkel cég is. 18 http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/RL33388.pdf (2008.09.03.). 19 Vö. Positionspapier, Investitionsfreiheit bewahren, BDI-Position zur aktuellen politischen Diskussion um Investitionsbeschränkungen in strategischen Bereichen, Bundesverband der Deutschen Industrie e.V., 6. sk. o.

ARANYRÉSZVÉNYEK EURÓPÁBAN

49

felfogás eredményeképp a védekezés önromboló jellegû, csökkenti a vállalat értékét, az amerikai modell viszont alapvetõen nem akarja megakadályozni a vállalatfelvásárlást.20

4. Az aranyrészvény mint a vállalatfelvásárlás korlátja Az Európában bevezetett aranyrészvények és az azzal összefüggõ eszközrendszer vállalatfelvásárlást korlátozó hatása többször megerõsítést nyert. Nemcsak lélektani visszatartó ereje lehet annak, hogy egy potenciális céltársaságban aranyrészvényes van – tehát a külsõ befektetõ nem szerezhet vagyoni részesedésének megfelelõ befolyást az adott társaságban –, hanem a kontroll megszerzésének tényleges folyamatát is akadályozhatja az aranyrészvénnyel járó többletjogok alkalmazása. Egy aranyrészvény birtokában ugyanis minimális tõkerészesedés mellett is útját lehet állni a vállalat felvásárlásának. A vállalatfelvásárlás (takeover, Übernahme), azaz a céltársaság feletti kontrolljogok megszerzése, a gazdasági társaságok koncentrációjának fontos eszköze. A vállalatfelvásárlás útján elérhetõ a termelékenység fokozása, a piacon elfoglalt pozíció javítása vagy a csõd- és felszámolási eljárás elkerülése. Anyagi szempontból a vállalatfelvásárlásnak rövid távú spekulációs vagy hosszú távú pénzügyi, részesedési motívumai lehetnek. Gazdasági szempontból sokan visszautasítják, illetve értelmezhetetlennek tartják a vállalatfelvásárlás „nem ellenséges”, más szóval „baráti” (non-hostile takeover) vagy „ellenséges” (hostile takeover) formájának megkülönböztetését21. Az elsõ esetben az eljárás az érdekelt felek egyetértésével bonyolódik le. Ellenséges vállalatfelvásárlásról pedig akkor beszélünk, ha a résztvevõ érdekcsoportok nem értenek egyet a felkínált feltételekkel. Ez akkor fordul elõ, ha a céltársaság vezetõ testülete vagy a részvényesek többsége a vállalatfelvásárlás ellen foglal állást. Ezekben az esetekben a céltársaság azon ország joga szerint dönthet az esetleges védekezõ intézkedések foganatosításáról, ahol a székhelye van. Az évtizedes európai szintû vita középpontjában az ellenséges felvásárlásokkal szembeni védekezés szabályozása áll22. Közel 25 évig tartó erõfeszítések eredményeként, a Parlament és a Tanács elfogadta az ún. 13. társasági jogi irányelvet23 (a továbbiakban: take over irányelv), amely a nyilvános vételi ajánlattétellel megvalósuló részvényfelvásárlás (take over) európai szintû egységesítését tûzte ki célul. A take over irányelv keretszabályozás lett, amely a tõzsdén jegyzett részvénytársaságok értékpapírjainak megszerzésével kapcsolatban opciós lehetõségek tárházát nyitja meg az implementáló tagállamok számára. Még a take over irányelvtervezetekben kötelezõ szabály volt, hogy ha a 20 Vö. Gordon, Jeffrey N.: Das neue deutsche „Anti“-Übernahmegesetz aus amerikanischer Perspektive, Institut für Bankrecht, Arbeitspapier Nr. 98., 6. skk. o. (A továbbiakban: Gordon, Arbeitspapier Nr. 98.) 21 Vö. Gordon: Arbeitspapier Nr. 98., 2. o. 22 Vö. Gadó Gábor: Az Európai Közösség társasági joga a 2001-es év tükrében, MJ 2002/4, 204. sk. o. 23 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/25/EK irányelve (2004. április 21.) a nyilvános vételi ajánlatról, HL L 142., 12., 20. o.

50

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

közgyûlés a nyilvános vételi ajánlat kapcsán nem adott felhatalmazást a felvásárlást meghiúsító magatartásra, akkor a céltársaság igazgatóságának ún. semleges magatartást kell tanúsítani. Az elfogadott irányelv azonban a tagállamok és a Parlament kifejezett támogatásával egy „felpuhított” opciós modellt követ. Eszerint elsõsorban a tagállamok, másodsorban pedig az érintett társaságok dönthetnek arról, hogy az igazgatóság jogosult-e a közgyûlés megkerülésével a felvásárlás meghiúsításáról határozni (9. cikk (2) és (3) bek.), valamint, hogy az ún. áttörési szabályokat alkalmazva felfüggesztésre kerülnek-e a közgyûlés védekezõ intézkedésekrõl hozott döntésekor és a kontrollt megszerzõ ajánlattevõ által összehívott elsõ közgyûlésen a többletszavazati jogok, illetve a szavazati jogok korlátozására vonatkozó egyéb intézkedések (11. cikk)24. Az áttörési szabályok alapvetõ célja az, hogy az értékpapír-tulajdonosok szabadon és demokratikusan – a tények ismeretében – dönthessenek az ajánlatról. Azonban az áttörési szabály és a céltársaság igazgatósága semlegességi elvének kiskapuktól mentes beemelése az irányelvbe a társaság védelmi rendszerének kikapcsolását eredményezte volna. A take over irányelvtervezetek körüli hosszú vitatkozás és a gyenge harmonizációs eredmény oka tehát a tagállamok félelmével indokolható, hogy egy túl liberális, megengedõ szabályozás leegyszerûsítené az európai vállalatok ellenséges felvásárlását, miközben az USA, Japán vagy Svájc kevésbé liberális take over szabályai miatt a reciprocitás nem érvényesült volna. A take over irányelv elfogadása azért is volt hosszadalmas feladat, mert hiányoznak az Európán belüli hasonló keretszabályok, illetve egyenlõ versenyfeltételek (level playing field). Ezek hiányát német és osztrák részrõl fõképpen azzal magyarázták, hogy a többes szavazati jog intézménye Európa-szerte különféleképpen kerül szabályozásra. Miközben Franciaország és a skandináv államok részvényjogi szabályai az ellenséges vállalatfelvásárlás esetére speciális védelmi intézkedéseket helyezhetnek kilátásba, például a többszörös szavazati jog segítségével, addig mindez Németországban vagy Ausztriában eleve tiltott. A „helyzeti hátrány” kiegyenlítése végett Németország és Ausztria amellett érvelt, hogy ellenséges vállalatfelvásárlás esetére az európai jogalkotó fogadja el az igazgatóság elõzetes döntéshozatalát a közgyûlés megkerülésével. Szerintük ez ellensúlyozhatná a népgazdaság számára is jelentõs értéket hordozó, tõzsdére vitt céltársaságok elhamarkodott és elõnytelen felvásárlását. A kilátástalanná vált vitát végül a portugál delegáció javaslata mentette meg, miszerint egy opting in/opting out rendszer alkalmazásával az adott tagállam belátására bízzák a céltársaság semlegességi kötelezettsége és az áttörési szabály teljes vagy részleges alkalmazását (12. cikk).25 24 A take over irányelvtervezetek még a többletszavazati jogok, illetve a szavazati arányokat egyéb módon torzító rendelkezések kötelezõ felfüggesztését irányozták elõ mind a közgyûlés védekezõ intézkedésekrõl hozott döntésekor, mind pedig a részvények legalább 75%-át megszerzõ ajánlattevõ által összehívott elsõ közgyûlésen. Lásd az irányelvtervezetek több generációs fejlõdését Miskolczi Bodnár Péter [Szerk.] Berke Barna/ Fazekas Judit/ Gadó Gábor/ Gyulai-Schmidt Andrea/ Király Miklós/ Kisfaludi András/ Miskolczi Bodnár Péter: Európai társasági jog, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004, 121. skk. o. (A továbbiakban: Miskolczi Bodnár/szerzõ: Európai társasági jog [2004]) 25 Vö. Miskolczi Bodnár/ Fazekas/ Gyulai-Schmidt: Európai társasági jog [2004], 128 sk. o.

ARANYRÉSZVÉNYEK EURÓPÁBAN

51

Érdekes, hogy az áttörési szabályok – az ún. Winter-jelentés26 ajánlása ellenére – még a 2002-es irányelvtervezetben sem terjedtek ki a többszörös szavazati jogra. Magyarázatképpen a tervezetalkotó arra hivatkozott, hogy egyrészt nem bizonyított, hogy a nyilvános ajánlattétellel történõ vállalatfelvásárlásokat a többszörös szavazati jog ellehetetlenítené, másrészt ezen jogok kártalanítás nélküli megvonása az érintett országokban alkotmányos problémák forrásává válhat, ami az irányelv elfogadását veszélyeztetné. A vita eredményeként az elfogadott irányelv már tartalmazza a többszörös szavazati jog átmeneti felfüggesztését megfelelõ kompenzáció biztosítása mellett. Ennek megfelelõen – opting in rendszer alkalmazásával – a közgyûlés korlátozó intézkedésekrõl szóló döntésekor és a befolyásszerzést követõ elsõ közgyûlés megtartásakor a szavazati jog korlátozására vonatkozó rendelkezések átmenetileg szünetelnek, a szavazattöbbszörözõ részvények pedig csak egy szavazatot érnek (11. cikk (3) bek.). A take over irányelv alkotói külön figyelmet fordítottak az aranyrészvények kérdéskörére. Mivel ez a különleges elsõbbségi részvény nem egyszerûen aránytalanul több szavazatot biztosít a tulajdonosának, hanem ügydöntõ funkciója van, ezért sokan azt várták, hogy ezeket a részvényeket az áttörési szabályok végleg semlegesítik. Nem ez történt. Az irányelv 11. cikkének (7) bekezdése kiveszi az áttörési szabályok (szavazattöbbszörözõ és szavazatmaximáló szabályok, valamint az átruházási korlátok felfüggesztése) hatálya alól azokat az értékpapírokat, amelyek valamely tagállam tulajdonában vannak és amelyek az államot szerzõdés vagy jogszabály alapján az EK-Szerzõdéssel27 összeegyeztethetõ különleges jogokkal ruházzák fel. Ebbõl az következik, hogy a take over irányelv liberális törekvései nem terjednek ki az EK-joggal összeegyeztethetõen tartott aranyrészvényekre. Magyarország egészen az ún. lex Mol28 elfogadásáig nem implementálta az aranyrészvényt érintõ liberális szabályozást. Az átültetés hiánya nem sértette az irányelvet, hiszen az a tagállamok döntésére volt bízva. Érdekes fordulat, hogy néhány hónappal a privatizációs törvény 7. §-ának, illetve az egész privatizációs törvénynek a hatályon kívül helyezése után, amikor a magyar aranyrészvény elvileg már megszûnt29, akkor emelték át a take over irányelv 11. cikkének (7) bekezdését a tõkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvénybe (Tpt. 76/A § (4) bek. és a 76/B § (6) bek.). A lex Mol megalkotásához ihletõ erõt adott az osztrák OMV 2007 nyarán indított vállalatfelvásárlási kísérlete a Mol-ban (Magyar Olaj26 Report of the high level Group of company law experts on a modern regulatory framework for company law in Europe, Brussels, 4. November 2002, Chairman Jaap Winter, http://ec.europa.eu/ internal_market/company/ docs/modern/report_en.pdf (2008.09.03.). 27 Az Európai Közösséget létrehozó szerzõdés (a továbbiakban: EK-Szerzõdés; rövidítve EK) hatályos szövegét a 2004. évi XXX. törvény melléklete hirdette ki. MK 2004/60. (IV. 30.). 28 A közellátás biztonsága szempontjából kiemelkedõ jelentõségû vállalkozásokat érintõ egyes törvények módosításáról szóló 2007. évi CXVI. törvény, MK 2007/138. (X. 16.). 29 Vö. N.N.: A Magyar Telekom az aranyrészvény megszüntetésérõl, http://www.tõzsdefórum.hu/ index2.phtml? menu=2&submenu=onearticle&news_id=369280 (2007. 04. 17.); N.N.: Aranyrészvény: szavazati jog már nem jár vele, Magyar Hírlap online, http://www.jogiforum.hu/hirek/15805 (2007.04.17.).

52

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

és Gázipari Nyrt.)30. Több vitatott szabálya miatt az Európai Bizottság jelenleg is vizsgálja a lex Mol közösségi joggal való összeegyeztethetõségét31.

5. Az Európai Bizottság álláspontja Az Európai Bizottság 1997-ben közleményt bocsátott ki a Közösségen belüli beruházások jogi vonatkozásairól. Álláspontja szerint a tagállamok minden olyan intézkedése, amely alkalmas arra, hogy visszatartsa az érintetteket hitel felvételétõl vagy egy másik tagállamban való beruházástól, korlátozza a tõke szabad mozgását. A tõke szabad mozgását különösen azok az intézkedések korlátozzák, amelyek a közvetlen külföldi befektetést elõzetes engedélyhez, vagy más, az állam diszkrécióján alapuló adminisztratív eljáráshoz kötik. A közlemény kibocsátása után a Bizottság jogsértési eljárást indított azon tagállamok ellen, amelyek esetében a Közösségen belüli befektetéseket indokolatlanul korlátozták az állam javára fenntartott szavazatelsõbbségi jogok. A Bizottság Olaszország, Dánia, Hollandia, Franciaország, az Egyesült Királyság és Németország ellen indított eljárást, aranyrészvényhez kapcsolódó különleges tulajdonosi jogosítványok alkalmazása miatt. Olaszországban a kormány a Telecom Italia, az ENI és az Enel esetében tartott fenn különleges szavazati jogokat. Dánia a koppenhágai repülõtéri vállalatban 10 százalékra korlátozta bármely tulajdoni hányad maximumát, ezzel szemben a dán állam közel egyharmadnyi tulajdonosi részesedést tartott fenn magának. Hollandiában a kormánynak 31,4 százalékos részesedése volt a KPN távközlési nagyvállalatban és a TPG postai szervezetben, amihez vétójellegû jogok is társultak. Az Európai Bizottság vizsgálatot folytatott még a brit repülõtéri szervezet és a német Volkswagen tulajdonlásának ügyében is.32 Ez utóbbi esetben az Európai Bizottság álláspontja az volt, hogy Niedersachsen tartományi kormánya által az autógyárban fenntartott 20 százalékos szavazatmaximáló szabály, kombinálva a blokkoló kisebbség 20 százalékban való meghatározásával és a tartomány felügyelõbizottságba való delegálási joga sértik a befektetõi szabadságot és megakadályozzák az autógyár ellen indított felvásárlási szándék érvényesítését33. 30 Idõközben az OMV bejelentette, hogy átmenetileg lemond a Mol felvásárlási szándékáról, de a Mol vezetését érintõ pereket továbbra is folytatja; N.N.: Új stratégia: már nem hajszolja tovább a Mol-t az OMV, Magyar Nemzet online, www.mno.hu (2008.08.06.). A Fõvárosi Bíróság Gazdasági Kollégiuma elsõ fokon elutasította az OMV keresetét a Mol Nyrt. ellen. N.N.: Mol: elutasította a bíróság az OMV keresetét, http://www.tõzsdefórum.hu/index2.phtml?menu=2&submenu=onearticle&news_id= 380374 (2008. 05. 13.). 31 Vö. Pießkalla, Michael: “Lex Mol” – Ungarisches Parlament verabschiedet Gesetz zum Schutz strategisch bedeutsamer Unnternehmen, WiRO 2008/2, 48. skk. o.; Vincze: GJ 2008/2, 7. skk. o. 32 Vö. N. N.: Mégis fénylik az aranyrészvény, http://www.jogiforum.hu/hirek/16366 (2007.08.01.). 33 Frits Bolkestein, az Európai Bizottság biztosának véleménye szerint a VW-Gesetz ellentétben állt a tõke szabad mozgásával (EK 56. cikk elsõ bek) és esetlegesen a letelepedés szabadságával is (EK 43. cikk második bek.). Az Európai Bizottság 2004 márciusában felszólította Németországot, hogy két hónapon belül változtassa meg a VW-Gesetz kifogásolt rendelkezéseit. 2004 októberében a Bizottság az EK 226. cikk második bek. értelmében az Európai Bírósághoz fordult az EK-Szerzõdés megsértése miatt (C-112/05. sz. ügy).

ARANYRÉSZVÉNYEK EURÓPÁBAN

53

Magyarország az uniós csatlakozási tárgyalások folyamán vállalta, hogy a privatizációs törvény vonatkozó rendelkezéseit összhangba hozza a közösségi joggal. Ezt nem teljesítette. Az Európai Bizottság a mulasztás miatt jogsértési eljárást indított hazánk ellen, és eredetileg 2006. október 20-ig adott határidõt az intézkedésre.34 Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium kidolgozta a vonatkozó javaslatot, melynek elfogadására csak 2007. április 16-án került sor35. Ennek értelmében az államot megilletõ szavazatelsõbbségi részvény jogintézménye megszûnt. Az errõl még nem rendelkezõ társaságokban 2007. július 20-án az aranyrészvények ipso iure törzsrészvénnyé alakultak át36. Az állam csak más eszközökkel (például igazgatótanácsi és felügyelõbizottsági tagok delegálásával) gyakorolhat továbbra is törvényileg kisebb befolyást. A felsorolásban szerepel többek között a Mol, az OTP, a Hungaropharma, a Magyar Villamosenergiaipari Rendszerirányító Zrt., a Magyar Telekom, számos gáz- és áramszolgáltató, valamint erõmû. Az aranyrészvény eltörlését a törvény uniós jogharmonizációval indokolta. Ez mindazonáltal nem jelenti azt, hogy Magyarország megszabadult az aranyrészvények miatt rá szabott közösségi jogi feladatoktól, hiszen az Európai Bizottság továbbra is vizsgálja az aranyrészvények átalakításáról hozott jogszabályt, valamint a 2007 októberében elfogadott lex Mol-t37. Magyarország jelenleg kivár, illetve igyekszik az Európai Bizottság indoklással ellátott véleményére megfelelõ választ adni. Végsõ esetben elõfordulhat, hogy az Európai Bizottság a magyar aranyrészvények ügyében, illetve a lex Mol egyes szabályai miatt az Európai Bírósághoz fordul.

6. Az aranyrészvények és a tőke szabad mozgása az Európai Bíróság gyakorlatában Az Európai Bíróság az ezredforduló óta sorra hozza ítéleteit, amelyekben majdnem kivétel nélkül elmarasztalta a tagállamokat aranyrészvényeik tartása miatt. Elsõként Olaszország maradt alul a Bizottság álláspontjával szemben38, majd Portugália, Franciaország, Spanyolország, az Egyesült Királyság és Hollandia következett39. A Bizott34 Vö. N.N.: A Bizottság szerint ellentétes az európai uniós joggal a privatizációs törvény http://www.euvonal.hu/index.php?op=hirek&id=3028 (2006.06.28.); N. N.: Az aranyrészvény megszûnik, de megvan már a kiskapu, http://www.tõzsdefórum.hu/index2.phtml?menu=2&submenu= onearticle&news_id= 364475 (2006.10.27.); N. N.: Még egyszer nekirugaszkodnak az aranyrészvényeknek http://www.tõzsde fórum.hu/printed.phtml?news_id=368254 (2007.03.06.). 35 Lásd a 12. lábjegyzetet. 36 Lásd a 29. lábjegyzetet. 37 Lásd a 28. lábjegyzetet. 38 C-58/99. sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben 2000. május 23-án hozott ítélet (EBHT 2000., I3811. o.). 39 C-367/98. sz. Bizottság kontra Portugália ügyben 2002. június 4-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-4731. o.); C-483/99. sz. Bizottság kontra Franciaország ügyben 2002. június 4-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-4781. o.); C-463/00. sz. Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. május 13-án hozott ítélet (EBHT 2003., I-4581. o.); C-98/01. sz. Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2003. május 13án hozott ítélet (EBHT 2003., I-4641. o.); C-282/04. és C-283/04. sz. Bizottság kontra Holland Királyság egyesített ügyekben 2006. szeptember 28-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-9141. o.).

54

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

ság által kezdeményezett eljárások közül az Európai Bíróság egyedül Belgium álláspontját fogadta el40. Az Európai Bíróság eljárásai során azt vizsgálta, hogy a privatizált vállalatokban fenntartott állami privilégiumok összeegyeztethetõk-e a tõke szabad mozgásának, illetve a letelepedés szabadságának alapelvével.41 A tõke szabad mozgásának elve a négy szabadság egyike. Az EK 56. cikk elsõ bekezdése tiltja a tagállamok közötti, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti tõkemozgásra vonatkozó korlátozásokat. Tõkemozgásnak minõsülnek a stratégiai befektetések, azaz a közvetlen befektetések (Direktinvestition)42, de a puszta pénzügyi befektetések (Portfolioinvestition) is ide tartoznak. A tõke szabad áramlásának elvébõl következik az a jogosultság, hogy a vállalkozásokban való szabad részesedésszerzést követõen a tulajdonosok hatékonyan vehessenek részt a társaság döntési-irányítási rendszerében. A fenti tétel szigorú érvényesítése azt jelenti, hogy az állam mint részvényes részvényei értékesítését követõen már nem szólhat bele a gazdasági társaságok tulajdonosi döntéseibe. Ha a nemzeti jog a privatizált gazdasági társaságok stratégiai döntéseihez egyetértési jogot, illetve vétójogot biztosít az államnak, akkor az a szabályozás az egységes belsõ piac mûködése szempontjából komoly aggályokat vet fel. A közösségi jog ugyanis csak szûk körben engedi meg a társasági autonómia bizonyos mértékû korlátozását. Ennek az a feltétele, hogy a társaság döntéseit érintõ állami intézkedés feleljen meg az Európai Bíróság joggyakorlatában kimunkált szigorú kritériumoknak. 6.1. A tőke szabad mozgásának korlátai

Az Európai Bíróság a tõke szabad mozgásának elvét kiterjesztõen értelmezi. Szerinte az EK 56. cikke nem pusztán a külföldi befektetõk diszkriminációját tiltja, hanem mindenfajta korlátozást is. A szabadságjog korlátozásának tilalma tehát tágabb fogalom a pénzügyi piacok szereplõivel szemben nemzeti alapon alkalmazott megkülönböztetésnél. A diszkrimináció hiánya ezért önmagában nem menti föl a tagállamot a jogsértés alól, mert a kül- és belföldi befektetõket egyformán érintõ állami intézkedések is alkalmasak lehetnek arra, hogy ténylegesen, vagy akár csak potenciálisan gátolják a céltársaságban való részesedés megszerzését. A negatív eredmény tényleges bekövetkezte tehát nem szükséges az uniós alapjog megsértéséhez. Elég a veszélyeztetés. 40 C-503/99. sz. Bizottság kontra Belgium ügyben 2002. június 4-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-4809. o.). 41 Vö. Vincze: GJ 2008/2, 3. sk. o. 42 Mûködõtõke-export: természetes vagy jogi személy által végrehajtott befektetések, amelyek során a tõkét külföldi termelõ létesítménybe fektetik, http://74.125.39.104/search?q=cache:IdhsFf9PA1gJ: www.jegyzet.hu/ notes.aspx%3Fdownload%3D1%26id%3D107+direktinvesztici%C3%B3&hl= hu&ct=clnk&cd=1&gl=hu (2008.09.03.). Az Európai Bíróság gyakorlata szerint a közvetlen befektetések során „tartós és közvetlen kapcsolat” kell, hogy kialakuljon az eszközöket rendelkezésre bocsátó természetes vagy jogi személy és a támogatott vállalkozás között. Továbbá a befektetõnek lehetõséget kell adni, hogy részt vegyen a vállalkozás irányító vagy ellenõrzõ szervében. A portfólióinvesztíció ezzel szemben puszta tõkepiaci befektetés irányítási vagy kontrolljogok megszerzésének szándéka nélkül. Vö. C-282/04. és C/283/04. sz. Bizottság kontra Holland Királyság egyesített ügyekben 2006. szeptember 28-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-9141,) 19. pontjával.

ARANYRÉSZVÉNYEK EURÓPÁBAN

55

A tõkemozgás szabadságának majdnem korlátozásmentes védelme a Dassonvilleítéletre43 emlékeztet, azzal a fenntartással, hogy az áruk szabad mozgása esetén a Keck-döntés44 szûkíti a szabadságjog túl tág értelmezését, a tõkemozgás esetében viszont még nem született hasonló példaértékû ítélet45. Ezért a tõke szabad mozgását sérti már az a rendelkezés is, amely alkalmas arra, hogy elriassza a külföldi befektetõket. A korlátozásra való alkalmasság kritériuma nem aggálymentes, mert olyan tág és bizonytalan, hogy a tagállamok aranyrészvényei mellett számos egyéb társasági jogi szabályozás is a vizsgálat középpontjába kerülhet. Messzire vezetne, ha az aranyrészvényen és egyéb szavazatelsõbbségi részvényeken túl minden elsõbbségi jogot biztosító részvényt vizsgálat alá vonnánk, méghozzá tulajdonosától függetlenül, hiszen alkalmas lehet arra, hogy elriassza a külföldi befektetõt. A szavazatelsõbbségi részvényeknél maradva csak utalok arra, hogy a szavazattöbbszörözés és a vétójog mellett gyakran megjelennek a szavazatmaximáló szabályok, amelyek például a VW-Gesetz kapcsán más rendelkezéssekkel összefüggésben összeegyeztethetetlennek bizonyultak az EK-Szerzõdéssel46. A VW-Gesetz három szabályát vizsgálta az Európai Bíróság: az alaptõkében való részesedéstõl független 20 százalékos szavazatmaximáló szabályt, ezzel összefüggésben a blokkoló kisebbség 25 százalék helyett 20 százalékos arányának megállapítását, Niedersachsen 20,3 százalékos részesedése mellett, valamint Niedersachsen tartomány és a Bund jogát arra, hogy az autógyár felügyelõbizottságába törvény erejénél fogva két tagot delegáljon, amihez alapesetben nem lett volna felhatalmazása. Hasonló tényállással találkozunk a Mol esetében is, de ott nem törvény, hanem a társaság alapszabálya rögzíti a 10 százalékos szavazatmaximáló szabályt, illetve az állami részvétel feltételeit. Felvethetõ a kérdés, hogy a VW-ügyben másként mérlegelt volna-e az Európai Bíróság, ha nem jogszabály írja elõ a kifogásolt feltételeket, hanem a részvényesek szuverén döntése alapján az alapszabály. Elképzelhetõ, hogy a társasági tagok privát-autonómiája igazolható korlátja lehet a szabadságjognak. Kivételt képez az az 43 8/74. sz. Dassonville-ügyben 1974. július 11-én hozott ítélet (EBHT 1974., I-837. o.). 44 C-267/91. és C-268/91. sz. Bernhard Keck és Daniel Mithouard egyesített ügyekben 1993. november 24-én hozott ítélet (EBHT 1993., I-6097. o.). 45 Az Egyesült Királyság az ellene indított C-98/01. sz. ügyben arra hivatkozott, hogy a British Airport Authority (BAA) társasági szerzõdése alapján alkalmazott rendelkezés, amely speciális jogokat állapít meg a közlekedési miniszter által kezelt részvényeknek, nem jelent nemzeti alapú megkülönböztetést. Hatása bel- és külföldi részvényesekkel szemben egyforma, nem korlátozza a piacot. A szabályok általános értékesítési modalitásokat fejeznek ki, ezért a Keck-doktrínát alkalmazva nincs szükség a esetleges korlátozások igazolására. Az Európai Bíróság elutasította a Keck-doktrína alkalmazását. Az angol szabályozást alkalmasnak nyilvánította a befektetõk elriasztására, valamint a tõke szabad mozgásának korlátozására. 46 Lásd a, C-112/05. sz. Bizottság kontra Németország ügyben 2007. március 23-án hozott (ún. VWítélet) kapcsán kiadott 74/07. sz. sajtóközleményt: A VW-törvény korlátozza a tõke szabad mozgását, http://curia.europa.eu/hu/actu/communiques/cp07/aff/cp070074hu.pdf (2007.10.23.). Vö. Pudell, Violetta: Das unvermeidliche Ende der „Goldenen Aktien” in der EU, Corporate Newsletter, 2008 március, 6. sk. o.; Teichmann, Christoph; Heise, Elisabeth: Das VW-Urteil des EuGH und seine Folgen, BB 2007, 2577. skk. o.; Vincze: GJ 2008/2, 5. sk. o.; N.N.: Európai Bíróság: törvénysértõ a Lex Volkswagen Világgazdaság, http://www.privatbankar.hu/html/cikk/cikk.php?kommentar= 20697 (2007.10.24.).

56

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

eset, ha állami intézkedés írja elõ, hogy bizonyos kérdéseket miként rendezzenek a részvényesek az alapszabályban. Ehhez a problémakörhöz kapcsolható a legfrissebb európai bírósági ítélet a Comune di Milano ügyben, amelyet 2007. december 6-án hozott az európai bíróság47. Az alapügy tényállása szerint Milánó város privatizáció útján 33 százalékra csökkentette a részesedését a városi energiaszolgáltatóban (AEM). Ezt azzal a feltétellel tette, hogy a társaság részvényesei hozzájárulnak egy alapszabály-módosításhoz. Ennek keretében – az olasz polgári törvénykönyvvel (Codice civile, 2449. §.) összhangban – a város megszerezte az energiaszolgáltató cég igazgatótanácsi tagjai legfeljebb egynegyedének közvetlen kinevezési jogát, továbbá az alapszabály biztosította Milánó városnak a rendes listás választáson az igazgatótanácsi tagokról való szavazás jogát. A két jog kombinációja Milánó abszolút többségét eredményezte az AEM igazgatótanácsában. Ez nem tükrözte a cégben való tényleges részesedését. Az üggyel az Európai Bíróság elõzetes döntéshozatali eljárás keretében foglalkozott, és megállapította, hogy Milánó város többletjogosítványai, amelyekkel kontrollt gyakorol az AEM Spa Rt. felett, olyan különjogok, amelyek eltérnek az olasz társasági jog általános szabályaitól és sértik a „one share, one vote” elvét. Ezért alkalmasak arra, hogy más tagállamok befektetõit elriasszák, és sértik a tõke szabad áramlásának elvét. Az olasz kormány hiába érvelt azzal, hogy a kifogásolt különjogok nem állami aktus, hanem alapszabályi rendelkezés következményei, amit a közgyûlés bármikor megváltoztathat. A Bíróság abból indult ki, hogy ez esetben csak az államot megilletõ jogokról van szó. Egyszerû részvényeseknek az olasz társasági jog nem engedélyez ilyen vagy hasonló jogokat. Nem lényegi elem ebben a körben, hogy közvetlenül jogszabály vagy közgyûlési határozat hozza-e létre a többletjogokat. A közgyûlési határozatot a Bíróság formálisnak tekintette. Álláspontja szerint az a tény, hogy Milánó város kijelölési jogának megvonásához alapszabályt módosító minõsített többségi részesedést kellene szereznie a társaságban, kellõképpen elriaszthatja a befektetõt a társaságban való részesedésszerzéstõl. 6.2. A korlátozó intézkedések igazolása

Tekintettel a tõke szabad mozgásának széles körû értelmezésére, felvetõdik a kérdés, hogy az Európai Bíróság szerint mely esetekben igazolható a szabadságjog korlátozása. Az Európai Bíróság esetjoga négy egyszerre érvényesülõ feltételt támaszt. Azon intézkedések, amelyek alkalmasak arra, hogy akadályozzák, vagy kevésbé vonzóvá tegyék az EK-Szerzõdés által biztosított alapszabadságokat – jelen esetben a tõke szabad mozgását – akkor igazolhatók, ha i) nem diszkriminatívak, tehát egyaránt érintik a kül- és belföldi befektetõket; ii) megfelelnek a közrendet és a közbiztonságot szolgáló követelményeknek, illetve a Bíróság által elismert egyéb jogcím indokolja õket (közérdek imperatív szabálya, zwingende Gründe des Allgemeinin47 C-463/04. és C-464/04. sz. Federconsumatori és mások kontra Comune di Milano ügyben 2007. december 6-án hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé).

ARANYRÉSZVÉNYEK EURÓPÁBAN

57

teresses, mandatory requirements); iii) alkalmasak a kitûzött cél megvalósítására; és iv) nem lépik túl a cél elérése érdekében szükséges mértéket, azaz megfelelnek az arányosság elvének. Ugyanez a négyes kritériumrendszer megtalálható a többi európai szabadságjog tekintetében: a Cassis de Dijon48, a Gebhard-49 vagy a Centrosítéletekben50. Az Európai Bíróság esetjoga szerint az aranyrészvény csak olyan társaságokban maradhat fenn, amelyek tevékenysége, illetve a társaság mûködésének zavara az EK 58. cikke értelmében kihathat a közrendre, a közbiztonságra, illetve az ellátás biztonságára. Ilyennek minõsülnek az energetikai, az elektronikus hírközlési, illetve a honvédelmi társaságok, repülõterek. Az Európai Bíróság közérdekként ismerte el az Egyesült Királyság ügyében a terror elleni harcot vagy a VW-ügyben a munkavállalók és a kisebbségi tulajdonosok védelmét. Ezzel szemben az ellenséges felvásárlás elleni védekezés, a tagállamok általános fiskális-gazdasági szempontjai, valamint a dohányipar és a bankszféra érdekei a Bíróság szerint nem érdemelnek méltánylást. Ennek szellemében kellett megszüntetni Magyarországon is az aranyrészvényhez kapcsolódó állami elõjogokat, például az OTP Rt.-ben, a Zsolnay Porcelángyár Rt.-ben vagy a Pick-ben, és az aranyrészvény törzsrészvénnyé alakult át51. Az Európai Bíróság szerint a tõkemozgás szabadságát közérdekbõl korlátozó kivételeket megszorítóan kell értelmezni. Az egyes tagállamok egyoldalúan és a közösségi intézmények ellenõrzésétõl függetlenül nem állapíthatják meg azokat. A közrendre és a közbiztonságra csak akkor lehet hivatkozni, ha a társadalmat fenyegetõ valódi és kellõen komoly veszély áll fenn. Ilyen intézkedések továbbá csak akkor elfogadhatók, ha a biztosítani kívánt érdekek védelméhez szükségesek, és csak annyiban, amennyiben a kívánt célt nem lehet más, kevésbé korlátozó intézkedéssel elérni. Tilos a korlátozásokkal tisztán gazdasági célok érdekében (vissza)élni, és az intézkedéssel érintettek számára biztosítani kell a jogorvoslati lehetõséget. A Bíróság által megfogalmazott kumulatív feltételeknek csupán a belga aranyrészvények feleltek meg. 6.3. A belga ügy

A Belgium elleni ügyben 2002-ben hozott ítéletet az Európai Bíróság52. A tagállami szabályozás két társaságot érintett: egy csõvezeték-vállalkozást és egy földgázszektorbeli vállalkozást. A jogszabályok szerint elõzetesen értesíteni kellett az illetékes minisztert az energiaipari termékek szállításához használt vagy erre alkalmas veze48 120/78. sz. Rewe-Zentral AG kontra Bundesmonopolverwaltung für Branntwein ügyben 1979. február 20-án hozott ítélet (EBHT 1979., 649. o.). 49 C-55/94. sz. Gebhard-ügyben 1995. november 30-án hozott ítélet (EBHT 1995., I-4165. o.). 50 C-212/97. sz. Centros Ltd kontra Erhvervs-og Selsabssyrelsen ügyben 1999. március 9-én hozott ítélet (EBHT 1999., I-1459. o.). Vö. bõvebben Gyulai-Schmidt Andrea: Cartesio ante portas, avagy a társaságok Európai Unión belüli szabad költözési joga I., Európai Tükör 2008/1, 88. skk. o. 51 Lásd a 29. lábjegyzetet. 52 Lásd a 40. lábjegyzetet.

58

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

tékek, illetve a társaság stratégiai jelentõségû vagyontárgyai elidegenítésérõl, megterhelésérõl, valamint felhasználási céljának megváltoztatásáról. Ha a tervezett intézkedés az energiaszektorban a nemzeti érdekeket hátrányosan érintette, a miniszter megtilthatta azt. Emellett a miniszter kinevezhette a szövetségi kormány két, szavazati joggal nem rendelkezõ képviselõjét a társaság igazgatóságába. A miniszter a kormányképviselõk javaslatára megsemmisíthette a társaság azon döntéseit, amelyek ellentétben álltak az ország energiapolitikai elveivel. Az Európai Bíróság eljárása során elfogadta a belga kormány azon érvét, hogy az energiaellátás biztosítása válsághelyzet esetén legitim célja lehet a tõkeáramlás korlátozásának. Ehhez az EK 58. cikk elsõ bekezdésének b) pontja szolgáltatott jogalapot, amely a közbiztonság érdekében lehetõvé teszi a tõke szabad áramlásának korlátozását. A belga szabályrendszer alkalmas is volt a kitûzött cél elérésére, mert gyors állami beavatkozást tett lehetõvé annak érdekében, hogy a két társaság közszolgáltató kötelezettségét teljesíteni tudja. Továbbá az Európai Bíróság úgy ítélte meg, hogy az alkalmazott eszköz szükséges és arányos is volt. Az eljárás során a Bizottság azért nem tudott a kitûzött cél eléréséhez más, kevésbé korlátozó intézkedést megnevezni, mert a támadott rendszer nem elõzetes jóváhagyást írt elõ – mint például a Franciaország elleni ügyben, ahol meghatározott részesedés megszerzését a társaságban a gazdasági ügyekért felelõs miniszterrel elõzetesen jóvá kellett hagyatni, és a társaság vagyontárgyai nagy részének elidegenítését vagy megterhelését az állam megvétózhatta –, hanem utólagos tiltást tett lehetõvé. Ezáltal tiszteletben tartotta az érintett vállalkozás döntéshozó autonómiáját, és a kormányzattól követelte meg a kezdeményezést. A vétójogot csak jogvesztõ határidõn belül és csak bizonyos döntések meghatározott körében lehetett gyakorolni, ha objektív kritériumok alapján az energiapolitikai célok veszélybe kerültek. Továbbá a beavatkozást indokolni kellett, és a döntés bíróság elõtt megtámadható volt. Az Európai Bíróság gyakorlata tehát – a belga ügy tükrében is – megköveteli, hogy az állam számára biztosított beavatkozási jogkörök, ezen belül a vétójog gyakorlásának lehetséges esetei kiszámíthatók, a gazdasági társaság számára elõre kalkulálhatók legyenek. Ennek a követelménynek például a magyar jogalkotó a Gt. 188. § (3) bekezdésében úgy próbál eleget tenni, hogy azokra a társasági döntésekre, amelyekkel szemben a szavazatelsõbbségi részvényes – aki lehet quasi aranyrészvény birtokában az állam képviselõje is – vétót emelhet, taxatív felsorolást követel meg az alapszabályban. A felsorolás hiányában az elsõbbségi jog az alapszabályi rendelkezés semmissége miatt nem gyakorolható. Az Európai Bíróság a kiszámíthatóság érdekében rámutatott arra, hogy a vétójog gyakorlása során – az anyagi jogi garanciák mellett – az eljárás gyorsasága, az állami döntés kötelezõ indokolása és a gazdasági társaság számára biztosított jogorvoslat európai szintû követelmények. Az Európai Bíróság ez úton is kinyilvánította, hogy a nemzeti bajnokok védelmében folytatott protekcionista politikát a legszigorúbban visszautasítja. Miután a korábbi, szinte korlátlan beavatkozási lehetõségek a szükséges minimumra szorultak vissza, az aranyrészvény sárgarézzé olvadt a tagállamok kezében.

ARANYRÉSZVÉNYEK EURÓPÁBAN

59

Azok a tagállamok, amelyeket az Európai Bíróság a belga ügy után elmarasztalt, a belga joghoz hasonló rendelkezéseket igyekeztek beiktatni a nemzeti jogukba. Ezzel egy alulról építkezõ jogharmonizációs folyamat is tetten érhetõ az aranyrészvények tagállami szabályozása terén.

7. Mire jó az aranyrészvény – csodaszer vagy placebo? Az EK-Szerzõdéssel összeegyeztethetõen tartott aranyrészvények a belga ítélet alapján csak szûk körben meghatározott, ún. stratégiai iparágakban – a közbiztonság és közellátás érdekében – alkalmazhatók. A francia joghurtban, a német Volkswagenben vagy a magyar szalámiban tehát nincs lehetõség megtartani a protekcionista szabályokat. Ezzel összefüggésben a megengedett állami beavatkozás esetei olyan szûk körûek, hogy a mindennapokban szinte alkalmazhatatlanok; tartalmilag kiüresedtek. Ezért a tagállamok és a kontrollt gyakorló egyéb részvényesek számos stratégiainak értékelt cégben „más praktikák” alkalmazására törekednek. Például a Volkswagen-csoport állami tulajdonosa az Európai Bíróság 2007-es ítéletét megelõzõen a szavazatmaximáló és a blokkoló kisebbségre vonatkozó szabályok összjátékával akadályozta a Porsche cég vállalatfelvásárlási terveit. A német kormány a nem kívánt vállalatfelvásárlások ellen továbbra is kulcsfontosságú eszköznek tartja a blokkoló kisebbségre vonatkozó szabályt. Ezért az Európai Bíróság kapcsolódó ítélete után az új német törvénytervezet53 alkotói még a Bizottsággal való ismételt konfliktust is felvállalták annak érdekében, hogy a három kifogásolt szabályból a 80 százalékos minõsített többségre vonatkozó elõírást megtartva „megvédjék” a nemzeti autógyárat Niedersachsen tartomány 20,3 százalékos részesedésével. Charlie McCreevy belsõ piaci biztos 2008 szeptemberében bejelentette, hogy a Bizottság az új német törvénytervezettel összefüggésben az Európai Bírósághoz fordul54. Az Európai Bizottság a lex Mol55 miatt is vizsgálatokat folytat. Bár Magyarország helyzete a németekéhez hasonlít, a magyar szabályozás két tekintetben jobb feltételekkel néz az uniós vizsgálat elé. Egyrészt a lex Mol szabályozási köre vitathatatlanul beleillik az unió által is elismert stratégiailag fontos cégek táborába, másrészt pedig a törvény nem állami intézkedés, csupán diszpozitív felhatalmazás útján teszi lehetõvé a magyar cégek számára a szavazatelsõbbségi, valamint a szavazatmaximáló szabályok alkalmazását. A lex Mol a stratégiai cégekben való befolyásszerzés korlátozására számos szabályt vezetett be. Ezek európai jogi értékelése messzire vezetne, ezért csak utalok rá, hogy például megszûnt a Gt. 223. § (2) bekezdésében a saját részvény megszerzésének 10 százalékos felsõ határa, újdonság, hogy az alap53 Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand (http://www.bmj.de/ files/-/3172/RegE%20VW-Gesetz.pdf), vö. Kabinett billigt neues VW-Gesetz am 28.05.2008, http://www.jurablogs.com/de/kabinett-billigt-neues-vw-gesetz. 54 Höchstes EU-Gericht verhandelt erneut über VW-Gesetz, http://www.spiegel.de/wirtschaft/ 0,1518,577167, 00.html (2008.09.09.) 55 Lásd a 28. lábjegyzetet.

60

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

szabályban rögzített szavazatmaximáló szabályok nyilvánosan mûködõ részvénytársaságokban részvényesek csoportjára is kiterjeszthetõk (Gt. 299. § (1) bek. mód.), valamint a törvény megengedi a take over irányelv 11. cikkének (7) bekezdése alapján az EK-Szerzõdéssel összhangban tartott aranyrészvények aktiválhatóságát a nyilvános ajánlattételi eljárás alatt álló cégekben is (Tpt. 76/A § (4) bek és a 76/B § (6) bek.). Több vitatott rendelkezése miatt a lex Mol közösségi joggal való összeegyeztethetõsége kérdéses56. A törvénnyel kapcsolatban annak gyanúja is felvetõdött, hogy helyenként az állam közvetett intézkedése révén az alapszabályban biztosít saját maga számára elsõbbségi jogokat. Az aranyrészvény eszköztárának magánjogba való átmentése sérti az „egy részvény, egy szavazat” elvét. Ha a nemzeti szabályok korlátozzák a részvényesi autonómiát, illetve akár potenciálisan is veszélyeztetik a befektetés szabadságát, akkor azok az Európai Bíróság jelenlegi gyakorlata értelmében nem lesznek hosszú életûek.

8. Készül az uniós aranyrészvény? Az Európai Unió gazdaságpolitikája a tõke szabad áramlására hivatkozva mindig a lehetõ legkisebb állami befolyást szorgalmazta a tagállamokban. Ennek a célnak az aranyrészvények eredeti koncepciója nem felel meg. Az aranyrészvény elriasztja a külföldi befektetõket, ezért – kevés kivételtõl eltekintve – ellentétes a tõke szabad áramlásával és összeegyeztethetetlen az „egy részvény, egy szavazat” elvével. Az Európai Bizottság és az Európai Bíróság egymást erõsítve alakította ki szigorú és következetes álláspontját az aranyrészvények korlátozása ügyében. Ezek a bírósági döntések a tagállamok egymás közötti viszonyában a jövõre nézve is érvényesek. Változás nem várható. Naiv feltételezés volna azt gondolni, hogy az aranyrészvényekkel járó különjogok megvonása önmagában orvosolja az Európai Unió versenyképességének, vagy a belsõ piac gyengébb mûködésének a problémáját. Megmarad továbbá a nemzeti bajnokok ún. ellenséges vállalatfelvásárlásának a dilemmája, amelyet az uniós cégek alapszabályban rögzített konstrukciókkal (például a blokkoló kisebbség arányának a csökkentésével, tagok delegálásával vagy szavazati jogot nem biztosító elsõbbségi részvények kibocsátásával) védhetnek ki. Az EK 56. cikke tiltja nemcsak a tagállamok, de a harmadik országok közötti tõkemozgásra vonatkozó korlátokat is. Tehát a tõke származási helye és tulajdonosa jelenleg nem firtatott kérdés, bár nem is mindig lehet idejekorán teljes bizonyossággal megállapítani azt. Ezért fennáll a veszélye, hogy amíg az unió „számûzi” a tagállamokat a saját nagyvállalataikból, addig külsõ államok számára kinyílik a kapu, hogy európai vállalatokban való stratégiai befektetések útján irányító pozícióhoz juthassanak. 56 Vö. Pießkalla: , WiRO 2008/2, 48. skk. o.; Vincze, GJ 2008/2, 7. skk. o.

ARANYRÉSZVÉNYEK EURÓPÁBAN

61

Ezen felismerés birtokában a Bizottság 2007 júniusában nyilvánosságra hozott egy jelentést, amely a tõzsdékre bevezetett európai vállalatokban vizsgálta a társaság alaptõkéjébõl való részesedés és a társaságban gyakorolt szavazati jogok közötti arányosságot57. A jelentés az „egy részvény, egy szavazat” és a vállalati önállóság elvére támaszkodó analízisében az eddigi európai dogmáktól eltérõ következtetésre jutott. Leszögezte, hogy a rendelkezésre álló adatok szerint nincs egyértelmû bizonyíték arra, hogy az arányosság elve hatással volna a tõzsdei társaságok gazdasági teljesítményére vagy vállalatirányítási gyakorlatára. A jelentés szerint az arányossági elv legfeljebb a potenciális befektetõk döntését befolyásolja, de megfelelõ átláthatóság megteremtésével ez is megoldható. Az elméleti megállapítások tanúságát Peter Mandelson a Bizottság kereskedelmi biztosa vonta le. Elsõsorban gazdasági tényezõkre hivatkozva azzal érvelt, hogy Európa számára az aranyrészvények megfelelõ eszközt jelenthetnek a kínai, az orosz és a közel-keleti befektetési alapok58 felvásárlási akciói ellen. „Meg kell találnunk annak módját, hogy megõrizzük befolyásunkat a kulcsfontosságú ipari szektorokban, és mégis vonzóak maradjunk külföldi befektetõk számára” – mondta Mandelson.59 Ennek szellemében úgy tûnik, hogy Brüsszel aranyrészvényrõl alkotott felfogása változófélben van. Míg befelé, kevés kivétellel, a zéró tolerancia elve érvényesül, addig harmadik országok felé elfogadhatónak tartja az aranyrészvény eszköztárát, hogy báránybõrbe bújt farkasok nehogy felvásárolják az EU stratégiai cégeit. Ráadásul mindezt az integráció mélyülése következtében ne a tõke szabad áramlásának jegyében tehessék meg. Ezzel összefüggésben szóba került egy speciális aranyrészvény-konstrukció is, amely Mandelson szerint európai és nem nemzeti érdekeket kell hogy tükrözzön. Ellentmondásos az érvrendszer, hogy hirtelen, ami az Európai Unión belül kártékony, versenyhátrányt és növekedéscsökkenést okoz, valamint aminek alkalmazását az Európai Bíróság minden tagállamnak széles körben megtiltotta, azt most európai szintre emelve, európai érdekek védelmére bevezetik. Meglátjuk, mi lesz a Bizottság következõ lépése. Mindenesetre sok kérdést vet fel az európai aranyrészvény ötlete. Például ki lenne a „gazdája” ezeknek a részvényeknek? Ki határozná meg a vállalkozások körét, amelyekben ilyen részesedés tartható? Ki kontrollálná ezeket az európai aranyrészvényeket? Érdekes a felvetés, hogy ezek az európai aranyrészvé57 Impact Assessment on the Proportionality between Capital and Control in Listed Companies, Commission Staff working document, Brussels, 12.12.2007, SEC(2007) 1705, http://ec.europa.eu/ internal_market/company/docs/shareholders/impact_assessment_122007.pdf (2008.09.03.); valamint Kommission veröffentlicht externe Studie über Verhältnis zwischen Kapitalbeteiligung und Kontrolle bei börsennotierten Gesellschaften in der EU, IP/07/751, Brüssel, den 4. Juni 2007. 58 Lásd a legnagyobb állami befektetési alapokat: http://www.handelsblatt.com/finanzen/aktien-imfokus/_p=70,_t=ig_p,ig_xmlfile=hb_staatsfonds.xml (2008.07.30.). 59 Vö. Hauschild, Helmut/ Rienke, Andreas: Mandelson will „goldene Aktien” als Schutz, Handelsblatt, 2007.07.22.; Prókai Csaba: A Bizottság mégis támogathatja az aranyrészvényeket, Enterprise Europe Network 2007. 07.31.; N.N.: Aranyrészvénnyel az oroszok ellen, Világgazdaság, www.vilaggazdasag.hu (2007.07.24.).

62

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

nyek nem csak a tagállamok, hanem a Bizottság együttes kontrollja alatt állnának. Mi a teendõ akkor, ha a nemkívánatos állami befektetõ magánbefektetõk álarcában jelenik meg? Mely esetekben lehetne vétót gyakorolni? Egyáltalán, milyen jogosítványokkal volna célszerû felszerelni ezeket a részvényeket? Nem elhanyagolható az sem, hogy hogyan reagálnának az új európai részvényre a reciprocitás elve mentén azok az államok, amelyek miatt ezt az értékpapírfajtát bevezetik. Túl sok a kérdõjel. Az eredmény pedig kétséges. Körvonalazódik egy köztes stratégia is, amely szerint európai kormányzatok nyílt összefogással próbálják megerõsíteni nemzetközi stratégiai cégeik védekezõrendszerét. A német és a francia kormányfõ ennek szellemében megegyeztek abban, hogy a német–francia–spanyol tulajdonú, airbusokat és fegyvereket gyártó EADS esetleges külsõ felvásárlását egy aranyrészvény-konstrukcióval megakadályozzák.60 A nemzeti protekcionista törekvések európaivá tétele érdekes fordulat. Komoly gátja lehet a közös erõfeszítéseknek, hogy Európában az egységesedés és a széttagoltság egyszerre van jelen. n

60 Report: Germany Wants EADS ‘Golden Share’, http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144, 2721576,00.html. (2007.08.07.); German Government Wants to Buy ‘Golden Share’ in EADS, http://www.spiegel.de/international/business/0,1518,498327,00.html (2007.08.06.).

63 FÉDERER ÁGNES

Befejezetlen szlovén demokrácia Két ember sétál a szlovén tengerparton – ez a világ egyik legrövidebb vicce, amit Szlovéniában kellõ öniróniával mesélnek a helybeliek arra utalva, hogy hazájuk a legkisebb államok egyike az öreg kontinensen. Kétmillióan lakják, tengerpartja mindössze 47 kilométeres, minden egyes lakosra egy inch, nagyjából tehát 2,3 centiméternyi „sétálható” partszakasz jut. Ha azonban megfordítjuk az elõbbieket, akkor úgy is fogalmazhatunk: Szlovénia Európa kicsiben. Hiszen tagja az uniónak, a NATO-nak, tavaly óta pedig az eurózónának is. Eleinte sokan féltették az önállóságtól, mára azonban több szempontból is az élmezõnybe küzdötte fel magát. Elsõ volt az újonnan csatlakozott, egykori szocialista országok sorában, amely elnökölhetett az unióban. De a legsikeresebb a Balkánról nézve is, hiszen immár négy éve Európából tekint vissza, miközben a többiek konfliktusok gyújtópontjai maradtak.

Szlovén csoda Így nevezik Európában a kis ország gazdasági helyzetét és szociális vívmányait. A társadalmi különbségek alapján rangsoroló brüsszeli listán Szlovénia például a harmadik helyet foglalja el, szociális biztonság tekintetében csak a svédek és a dánok elõzik meg. A munkavállalók védelme Szlovéniában nemzeti ügy, a munkaadók pedig nagyon is érdekeltek benne, hiszen a juttatásokért cserébe fegyelmezett és hatékony munkát kapnak. A vállalkozások éveken át kiszámítható gazdasági környezetben mûködtek, általában nem forráshiányosak. A szabályok pedig nem változtak túl gyakran, azaz nekünk már szinte elképzelhetetlenül tervezhetõ a szlovén élet. Az átlagfizetések 60 százalékánál kevesebb jövedelmet az uniós polgárok negyede kap kézhez, Szlovéniában a lakosság mindössze 16 százaléka. A havi átlagkereset nettó kétszázezer forintnyi (834 euró). A minimálbér augusztustól 589 euró (140 ezer forint). Létminimum alatt nagyjából 240 ezer szlovén él, 60 százalékuk alkalmi munkákból tartja fenn magát vagy munkanélküli, 25 százalékuk idõs, nyugdíjas, 15 százalékuk pedig kisgyerek. A kétmilliós szlovén lakosság 10 százaléka nem tud megfelelõen étkezni, vagyis nem kerül minden nap hús vagy hal az asztalára. Ugyanez az arány az eurózónába törekvõ Szlovákiában például 40 százalékos. A munkanélküliségi ráta az elmúlt négy évben 6 százalékról 4,2-re csökkent, amit elsõsorban a hazai piacot ellátó kis- és középvállalkozások támogatásával értek el. A vásárlóerõt, vagyis az egy fõre jutó, rendelkezésre álló jövedelmet tekintve – figyelembe véve az árszintek különbözõségét is – a szlovénok az európai államok középmezõnyétõl kicsit lefelé helyezkednek el. Az életszínvonalat illetõen pedig a világ országainak listáján a 27. helyet foglalják el, közvetlenül Dél-Korea mögött. A szlovénok általában betartják a jogszabályokat, befizetik az adójukat, és társadalmi konszenzus volt eddig abban is, merre mennek, mit akarnak elérni. Sõt, még

64

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

a nemzeti érdek sem ismeretlen fogalom számukra, az aktuális kormányfõk természetesnek vették például, hogy akár az ellenzéki pártokból is felkérhetnek valakit szakminiszternek. A politikusok tehát jól gazdálkodtak a szakemberekkel, nem verték szét a közigazgatási struktúrát sem. Az állami tulajdon több mint 70 százalékát megtartották, a költségvetéssel pedig megfontoltan bántak. Megtehették, hiszen nem kellett például államadósságot görgetniük, 2006-ban ráadásul történelmi rekordot döntött a gazdasági növekedés Szlovéniában, ami munkahelyeket is teremtett. A kormány – az euró bevezetéséhez szükséges feltételek teljesítéséhez – eközben mesterségesen befagyasztotta az inflációt. Valóban minden adott volt a csodához, aminek alapjait azért a múltban is kell keresnünk.

Ügyes píár Robert Kuhar tölgyfalevélnek rajzolta meg Szlovéniát az Európai Uniós elnökségi emblémában. A fiatal reklámgrafikus úgy gondolta ugyanis, hogy ez szimbolizálja leginkább a szlovénok szilárd, megbízható jellemét. A felmérésekbõl mindig az derül ki, hogy a 27 tagállam közül talán a szlovénok a legelégedettebbek uniós tagságukkal. Furcsa kettõsség mégis ez, hiszen közben erõs jugónosztalgiában gyökerezõ öntudat viszi õket elõre Európába. A roppant módon praktikus észjárású és szorgalmas nép nemhogy megtagadná a múltját, épp ellenkezõleg, megpróbál arra is építeni, amit Tito birodalmában elért. Hosszasan lehetne elemezni, hogyan vált Szlovénia a minõség szinonimájává az egykori Jugoszláviában, amit annak idején egyetlen mondatban úgy foglaltak össze: „a jugoszláv tehén Szlovéniában legel, de Belgrádban fejik meg”. Az egyik legérdekesebb adat talán, hogy 1974-ben az egy fõre jutó GDP Szlovéniában még nagyjából ugyanannyi volt, mint Ausztriában. Két évtizeddel késõbb azonban már több mint kétszeres különbséget jegyeztek a két ország között. A politika irányította, szocialista beruházások inkább csak visszafogták tehát a szlovén gazdaságot, még akkor is, ha az egykori Jugoszláviában komolyabb versenytársak nélkül mindig elsõ volt. A szlovénokról soha nem a „harcos balkáni ember” képe jutott eszünkbe, ellenben kivételesen képzett munkaerõt tudtak felmutatni. Ennek is köszönhetõ, hogy a szlovén gazdaság struktúrája már a jugoszláv idõkben a nyugati országokéra hasonlított: 48 százaléka volt ipar, 45 százaléka szolgáltatás, és hét százalék maradt a mezõgazdaságnak. Az sem véletlen, hogy 1991. június 25-én elsõként Szlovénia vált ki Jugoszláviából. Ettõl a naptól jegyzik egyébként hivatalosan Tito birodalmának széthullását, amibõl leginkább a szlovénok profitáltak. Egyrészt szerencséjük volt, hiszen az ország földrajzi fekvése is segítette õket abban, hogy gyorsan kiszálljanak a délszláv háborúból. Másrészt messze nem ugyanarról az alapról startoltak, ahonnan aztán a többi ex-jugoszláv tagállamnak kellett elindulnia.

BEFEJEZETLEN SZLOVÉN DEMOKRÁCIA

65

A kis ország komolyabb piacvesztés nélkül evickélt át a kilencvenes évek teljes függetlenségébe, amit ügyes píárral ért el. Európában úgy mutatkozott be, mint a nyugati értékek hiteles közvetítõje a Balkán felé. A volt jugoszláv tagállamok viszont példaképnek és a problémáikat értõ követüknek fogadták el. A szlovénok elsõsorban gazdaságilag profitáltak aztán ebbõl a zsiliphelyzetbõl, azaz megtartották korábbi legfõbb árucserepartnereiket (Németország, Olaszország és Ausztria), de szépen beépültek további európai piacokra is, és közben nyitottak az új balkáni lehetõségek felé. Nem mellékesen persze, eladható árukat kínáltak, például bútort, hûtõszekrényt, gyógyszert, élelmiszert, sílécet stb. A 18 milliárd eurós szlovén import felén jelenleg is Németország, Olaszország és Ausztria osztozik. A szlovén export kétharmada irányul az Európai Unió országaiba (fõleg gépek, szállítóeszközök) – ennek szintén Németország és Olaszország a két legfontosabb célpontja. A majdnem 17 milliárd eurós kivitel 16 százaléka megy a volt jugoszláv államokba. Közülük pedig a közvetlen szomszéd a legfontosabb vevõ, hiszen a legtöbb szlovén terméket ebben a régióban Horvátországban lehet eladni.

Közös átok Szlovénia már a jugoszláv idõkben szívesebben tekingetett nyugat felé, arra volt a szlovénoknak az „elõre”, Belgrád felé pedig a „vissza” irány. Sokkal inkább a nyugati, illetve északi szomszédaikat tartották követendõ mintának, olyannyira, hogy például a Mariborban élõk mindennap két híradót néztek végig, mert a szlovén tévében elhangzottakat mindig összevetették az osztrák adók híreivel is. Olaszországgal – a virágzó kereskedelmi forgalom dacára – már sokkal feszültebb volt a viszony. A két ország kapcsolatát évtizedeken át mérgezte ugyanis az a II. világháború utáni hosszas huzavona, amivel megpróbálták kijelölni a határokat. Tito eredetileg Trieszten túl álmodta meg a birodalma végét, Olaszország viszont ragaszkodott volna az egész Isztriai-félszigethez. Ebbõl lett aztán egy olyan kompromisszumos megoldás, amely városokat vágott ketté (például Nova Gorica/Gorizia), és családtagokat szakított el egymástól. Míg a tavaly decemberi schengeni nyitás majdhogynem megmérgezte Szlovénia kapcsolatát Ausztriával, feloldotta a sok évtizedes veszekedést Olaszországgal. Kiderült, hogy az osztrákok jobban szerették a szlovénokat (is) határral egyértelmûen leválasztva, az olaszok ellenben úgy tekintik, hogy végre összeért, ami mindig is összetartozott. A szlovén tengerpart lakosainak jelentõs része olasz származású, az olasz a második hivatalos nyelv, sokan Triesztbe járnak át dolgozni, míg sok olasz Koperban bérel lakást magának. Még az utak is úgy összefutnak, hogy észre se veszi az ember, mikor melyik ország földjén jár. Nem véletlen, hogy a Szlovéniában élõ olasz kisebbség az „õshonosság elvén” Európában egyedülálló jogokkal bír, ugyanezt a kivételezett státust megkapták a szlovéniai magyarok is. Mi vagyunk egyébként az egyetlen olyan szomszéd, akivel a szlovénoknak nem volt, és nincs is különösebb problémájuk. A statisztikák évente 700 ezer szlovén lá-

66

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

togatót jegyeznek Magyarországon, és a magyar könyveket majdnem olyan számban fordítják le szlovénra, mint a szláv irodalmat. Ha valaki a magyarokról kérdezi a szlovénokat, szinte csak jó véleményt hall, amiben az udvariasságon túl persze a problémamentes szomszédság hátránya is benne van: mi is keveset tudunk a szlovénokról, õk sem nagyon figyelnek ránk. A határvidéken nem pezseg a gazdaság, így nem teremtõdnek munkahelyek sem, pedig ez a magyar kisebbség szempontjából is fontos, helyhez kötõ lehetne. Tavaly õsszel egy közös kormányülés próbált lendíteni az ügyön, szlovén–magyar üzleti tanács alakult, illetve „vegyes kamara” – ezek lehelnének életet majd a gazdasági kapcsolatainkba. Mindez azonban egyelõre még csak mesterséges lélegeztetéshez hasonlít. Amibe kapaszkodni lehet: a koperi kikötõ Hamburg után a második legfontosabb tengeri kijáratunk, és a legnagyobb külföldi beruházás Szlovéniában jelenleg a magyar TriGránit építkezése, amely szinte átszabja Ljubljana egész központját. Erre a kicsit semleges, ám lehetõségekkel teli viszonyra a szlovénok persze valószínûleg habozás nélkül elcserélnék a horvátokkal való állandó „kakaskodásukat”. Ez a rossz szomszédság közös átok, gyökerei a múltban keresendõk, ám rivalizálás is tovább mérgezi évrõl évre. A horvátok meg vannak gyõzõdve arról, hogy a szlovénok irigyek a páratlanul szép, és jó hosszú tengerpartjukra. Ezt szerintük bizonyítja a statisztikáikban évente megjelenõ egymillió szlovén turista is. A szlovénok úgy látják: a horvátok féltékenyek rájuk, mert könnyebben lerázták magukról a „balkáni” jelzõt, ráadásul öszszehasonlíthatatlanul jobban élnek, mint õk. A horvátok azt állítják: a szlovénok viszszaéltek a hatalmukkal, amikor fél évig Európa élén álltak, akadályozták a csatlakozási tárgyalásaikat, ezzel magyarázható szerintük, hogy éveket csúszhat bekerülésük az unióba. A szlovénok erre azt felelik: nem hõbörögni kell, hanem dolgozni, és eredményeket felmutatni. Egyszóval se vége, se hossza a kisebb-nagyobb szóváltásoknak, amelyek jó része persze csak színház. Még a horvát betéteseknek máig tartozó, ám Jugoszláviával együtt eltûnt Ljubljanska Banka ügye, és a szlovén területen fekvõ, de közösen mûködtetett krskoi atomerõmû vitás dolgai is rendezhetõk lennének, kis elszántsággal. A két ország közötti határok meghúzása azonban már érzelmi kérdés is. Horvátország nem tud, nem akar, képtelen nagyvonalú lenni. Szörnyû háborúban harcolt a szerbekkel, bosnyákokkal területe minden négyzetcentiméteréért, a Piráni-öbölbõl is követeli hát, ami neki jár. Szlovénia viszont – történelmi tényekre hivatkozva – ugyanígy nem enged. Ebben a több mint másfél évtizede függõben lévõ határvitában a horvátok balkáni keserûsége csap össze – hogy bármit tesznek is, csak örök „másodikok” lehetnek az ex-jugoszláv régióban – a szlovénok magabiztos és immár európai fölényével.

Váratlan fordulat Uniós munka, uniós adók és árak, akkor uniós fizetést is szeretnénk – ezzel a felirattal fejezték ki 2008 elején elégedetlenségüket Ljubljana több pontján is a szlo-

BEFEJEZETLEN SZLOVÉN DEMOKRÁCIA

67

vénok, akik hosszú idõ óta elõször érzik fenyegetve magukat az euróra átállással is összefüggõ, 6–7 százalék körül ingadozó infláció miatt. Több százezren akarták beszüntetni a munkát, több alkalommal is, az év elsõ felében. A sztrájkhangulat valójában még most sem múlt el. A közvélemény-kutatások szerint a munkaképes korúak harmada, a nyugdíjasokkal együtt pedig a teljes lakosság negyede biztosan csatlakozna egy esetleges országos demonstrációhoz. A követelés „mindössze” ennyi: a kormány legalább az inflációval megegyezõ mértékben emelje meg a béreket. Na de mi történt alig egy év alatt a szlovén csodával, azaz a 2006-ban még szárnyaló gazdasággal? Az euró bevezetése után elvesztette relatív védettségét. Szlovénia eddig kicsi és sikeresen elzárkózó piac volt, az uniós csatlakozás után sem nyitotta ki teljesen a kapuit: például a részben még mindig állami tulajdonú Mercator (élelmiszereket árusító) bolthálózatnak máig nincs igazi konkurense. Az ország gazdaságának mostantól azonban valós világpiaci hatások között kellene pozícionálnia magát és megõriznie versenyképességét, úgy, hogy a társadalmi elvárások szerint eközben senkinek az érdekei nem sérülhetnek. Az áremelések és a vártnál magasabb infláció miatt háborgó szlovénok ellenzik a privatizációt, és nem akarnak reformokat, noha ezek az egészségügytõl a közigazgatáson át az oktatásig, valamilyen szinten, valószínûleg elkerülhetetlenek. A 2004-ben hatalomra jutott jobbközép kormánykoalíció, Janez Jansával az élen, az elõremenekülés stratégiáját választotta. A terv az volt, hogy a kis országot amilyen gyorsan csak lehet, Európa gazdagabbik felére viszik át. Hamar kudarcot vallottak. Valójában ki sem derülhetett, hogy képes-e áldozatokra a szlovén társadalom a biztos jövõ érdekében. Mert már az elsõ, kisebb megszorítások említésére is ellentámadásba mentek át az öntudatos szlovénok, akik igen erõs szakszervezetekkel és fejlett civil szervezõdésekkel védik jóléti társadalmuk vívmányait. A sztrájkfenyegetések közepette zajló bérvitában például türelemre és belátásra, valamint 3,5 százalékos emelés elfogadására kérte a szakszervezeteket a miniszterelnök, aki arra is figyelmeztetett, hogy a közalkalmazottak bérének minden további egyszázalékos emelése – amit a költségvetésbõl kellene kifizetni – 0,3 százalékkal növelné inflációt. Azaz hosszú távon senki nem járna jól, mert nemcsak a munkavállalók jövedelme, de az árak is tovább emelkednének. Az alkalmazottak azonban nem tágítottak, azzal érveltek, hogy eddig konszenzus volt abban: a béreket a gazdasági növekedésnél ugyan kisebb mértékben emelik, de legalább az inflációhoz igazítják. 2007-ben viszont – egyebek mellett a nyersolaj és az élelmiszerek drágulása, valamint az euró bevezetése miatt – az a furcsa helyzet állt elõ Szlovéniában, hogy 3 százalékról hirtelen több mint duplájára ugrott meg az infláció, 6 százalékról pedig 4,8-ra mérséklõdött a gazdasági növekedés. Patthelyzet alakult ki: a mindössze 3,5 százalékos emeléssel a szlovén családok életszínvonala biztosan csökkent. Az inflációt követõ kiigazítás követelésével viszont a nemzetgazdaság eddig szigorúan megtartott stabilitása került veszélybe.

68

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

Janez Jansa kormánya – amely az euró bevezetésével, és az uniós elnökség levezénylésével mindenképp beírta magát Szlovénia történelmébe – a gazdasági kérdésekkel nem igazán tudott mit kezdeni. Ez pedig nem volt jó ómen az õszi parlamenti választások elõtt.

Tájkunok hatalma Míg az elõzõ választási kampányokban elsõsorban múltbeli – olykor egészen a II. világháborúig visszanyúló – eseményekhez és eredményekhez képest pozícionálták magukat a pártok és a politikusok, most már a jelen és a jövõ felelõssége lett a tét. Janez Jansa egyebek mellett azzal nyert 2004-ben, hogy sikerült elhitetnie a szlovénok jelentõs részével: határozottan tudja majd képviselni az alig kétmilliós ország érdekeit a több mint 496 millió lakosú unión belül. Az épp ötvenesztendõs politikus Európában valóban sokkal elismertebb és népszerûbb, mint a saját hazájában, ahol négyéves kormányfõsége alatt kommunikációs szempontból például hibát hibára halmozott. Mindjárt a kezdetekben összeveszett a szlovén politikai élet két legendás, igen népszerû alakjával, az idén elhunyt volt kormányfõ és köztársasági elnök Janez Drnovsekkel, valamint a szintén volt államfõ Milan Kucannal, továbbá szinte a teljes szlovén sajtóval is. Elõbbi politikusokat elsõsorban baloldaliságuk és hatalomátmentésük miatt kritizálta, a médiumokat pedig azért, hogy kormányát bírálják. Pedig pályája elején Jansa újságíróként is dolgozott, sõt épp kritikus hangú – a kommunista Jugoszláviát bíráló – cikkei miatt zárták annak idején 18 hónapra börtönbe. Miniszterelnökként aztán szinte minden közvetlen és közvetett módon – sms-eket küldözgetett, külföldi tudósítók hazahívásáért lobbizott, leállított állami hirdetéseket és kicserélt vezetõket stb. – megpróbálta elhallgattatni azokat az újságírókat, akik kellemetlen kérdéseket tettek fel, netán ellenvéleményüknek adtak hangot. Nyugodt kormányzása érdekében még üzletet is kötött. A Mercator állami részvényeinek egy részét adta a legbefolyásosabb napilapot (Delo) tulajdonló Lasko sörgyárnak, cserébe állítólag a szerkesztõség féken tartását kérte. Mindezzel azonban csak idõleges eredményeket ért el, a visszarendezõdés hamar megindult, a sajtó nagyobbik része pedig összefogott, és cenzúrát kiáltva fellármázta Európát is. És innentõl kezdve Jansa minden mondatát ízekre szedték az újságírók, akik nem nagyon segítettek tehát abban, hogy a jobbközép kormány reformelképzeléseihez megnyerjék a társadalom támogatását. A gazdasági kudarcok és a kommunikációs bakik miatt 2007 õszén büntettek elõször a szlovénok, amikor is Danilo Türk 69 százalékkal nyert a köztársaságielnökválasztáson. Ehhez szinte csak annyi kellett, hogy a baloldal támogatásával induljon. Jansa, válaszul erre, bizalmi szavazást kért a parlamentben. Igazság szerint biztosra ment, amikor a nemzeti érdekre alapozott, hiszen közvetlenül az uniós elnökség átvétele elõtt riválisai sem kockáztattak meg egy kormányválságot. Viszont amíg

BEFEJEZETLEN SZLOVÉN DEMOKRÁCIA

69

Jansa Európa ügyeit intézte, komoly frontvonal alakult ki vele szemben politikusokból, üzletemberekbõl, újságírókból… A kormányfõ erre válaszul új fogalmat vezetett be a szlovén közéletben a kampány igazi kezdetén: a „tajkunizációt”. A japán taikun szó, amely eredetileg uralkodói cím volt, Jansáék fordításában a jó politikai kapcsolatokkal rendelkezõ, és állami vállalatok privatizálása során nagy vagyonokat szakított újgazdagokat jelöli. A miniszterelnök bûnbakokat állított tehát elõ, akik kartellbe tömörülve emelik az árakat, így az elszabadult inflációért is okolhatók. Már megint veszélyes játékba kezdett: a kisemberek gazdagellenes irigységére apellálva név szerint sorolta fel ugyanis azokat a vállalkozókat, akik szerinte „üres bõrönddel érkeztek egy állami céghez, ott pedig jól teletömték azt”. Listáját a Lasko sörgyár elsõszámú embere, Bosko Srot vezette, aki 700 millió eurós vagyonával Szlovénia egyik leggazdagabb, sajtóbirodalmával pedig legbefolyásosabb „tájkunja”. Talán nem véletlen, hogy egyre többször látták õt Jansáék legnagyobb ellenfelei, a szociáldemokraták rendezvényei közelében, illetve Borut Pahor társaságában. Utóbbi, 45 esztendõs szociológus-politológus-újságíróból sokak szerint tavaly csak azért nem lett köztársasági elnök, mert nem indult el a választáson. Ugyanis már akkor a kormányfõi székbe vágyott inkább. A Jansa vezette jobbközép demokraták (SDS) és Pahor szociáldemokratái (SD) végig fej-fej mellett küzdöttek a kampányban – a közvélemény-kutatások a kormányzópárt állandó, minimális elõnyét mutatták. Az elemzõk Jansát tartják felkészültebbnek a két politikus közül, Pahor viszont felületességével együtt is meggyõzõbb tud lenni. (Nem beszélve arról, hogy a szinte soha el nem mosolyodó Jansával ellentétben a sármos, kék szemû – fiatalkorában modellként is feltûnt – Pahor a hölgyszavazók többségét megszólalás nélkül is biztosan maga mögött tudhatta.) Ez volt a helyzet 2008. szeptember elején, amikor – alig három héttel a választások elõtt – a finn YLE televízió riportja azzal vádolta meg Janez Jansát, hogy kenõpénzt fogadott el egy 278 millió eurós haditechnikai állami megrendelés kapcsán. A hír bombaként robbant Szlovéniában. Nehéz lenne igennel vagy nemmel felelni arra a kérdésre, vajon a 135 páncélozott harcjármû (PSZH) ügye miatt vesztett-e az SDS a választáson. A finn tévében elhangzott vádat eddig ugyanis semmi és senki nem igazolja. Viszont a korábban hadügyminiszteri posztot is betöltött Jansa sem tudta ártatlanságát százszázalékosan elhitetni, bizonyítani. Minden elõzménnyel együtt ez lehetett az utolsó csepp a pohárban, akár van valóságalapja, akár csak ügyes, bár korrekt lépésnek nem nevezhetõ választási fogásról legyen szó. Danilo Türk köztársasági elnök úgy fogalmazott ezzel kapcsolatban: ahol az emberek nem hisznek a miniszterelnöküknek, és ahol egy ilyen kiszivárogtatás az alapokat is megkérdõjelezi, az még befejezetlen demokrácia.

70

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

Merre tovább? A kíméletlen választási harc elsodorta a jó híreket is, köztük, hogy Szlovénia gazdasága az euróövezet országai közül a legnagyobb mértékben, 5,5 százalékkal növekedett 2008 második negyedévében. A kormány „hangulatjavító” intézkedései közben visszafogták az áremelkedéseket is, így a társadalom átmenetileg fellélegezhetett. A megválaszolandó kérdések többsége azonban csak szõnyeg alá került. Dönteni kellene például arról, meddig lehet a nemzeti kapitalizmust fenntartani, azaz a külföldi tõkét kapukon kívülre szorítani. A legnagyobb szlovén vállalatok közül az Intereuropa logisztikai cég 3,7 százalékán 49 külföldi befektetõ osztozik, a Gorenje 11,4 százaléka van külföldi tulajdonban, a gyógyszereket gyártó Krka 9,2 százaléka, a nemzeti olajtársaság Petrol 3,04 százaléka, a Telekom Slovenije 1,24 százaléka. Utóbbiból tavaly majdnem eladtak egy további jelentõs részvénycsomagot, erre a magyar Telekom is pályázott volna, ám a szlovén kormány végül visszatáncolt. Kérdés az autópályák ügye is, amelyek befejezését Jansáék igencsak felgyorsították a választások elõtt. A magyar határhoz futó A5-ös pálya egyik szakaszát például majdnem öt évvel az eredetileg kitûzött határidõ elõtt avatták fel. Gazdasági elemzõk szerint az ország GDP-jéhez képest túlzottan sok pénzt fektetett a jobbközép kormány útépítésbe, a hazai össztermék 3,1 százalékát, mintegy kétszeresét annak, ami optimális, azaz hitelek nélkül is megoldható lett volna. De egész más irányba indult el a jobboldal például az egészségügyi ellátás területén is, mint ami a szociáldemokraták programjában szerepel. Jansáék szûkített alapellátásra és önkéntes biztosítással igénybe vehetõ privát szolgáltatásokra helyezték volna a hangsúlyt. A baloldal viszont állami feladatról és a biztosítottaknak alanyi jogon járó gyógyításról beszél. Borut Pahor hiába gyakorlott és uniós ügyekben is jártas politikus – 2004-tõl az Európai Parlament képviselõje –, a feladat, ami most a bársonyszékkel együtt jár, igencsak szakembert próbáló. A szlovén demokrácia „befejezéséhez” ugyanis komoly, mondhatni azt is, Szlovénia távoli jövõjét is eldöntõ cselekvési tervre lesz szükség. Ehhez pedig biztos kormányoldali többség és konstruktív ellenzék kell például a parlamentben. Pahor lehetséges szövetségesei jól szerepeltek a szeptember 21-i választáson, sõt az egyik nagy meglepetés, hogy a Gregor Golobic vezette, 2007 óta létezõ, kicsit szociáldemokrata és kicsit liberális Zares a harmadik legjobb befutó lett. Utóbbi párt – ahogy a gyõztes SD is – a liberális, demokrata LDS-bõl kivált baloldali politikusok új formációja. A korábban három cikluson át kormányzó „anyapártot” a 2004-es választások elvesztése után sokan leírták, ám tavaly mégis megtáltosodott, és a 35 éves Katarina Kresal irányításával visszaküzdötte magát most a nemzetgyûlésbe is. A Pahor vezette lehetséges baloldali koalíciónak (SD+Zares+LDS), lapzártánk idején tehát 43 mandátuma biztosan van a 90 fõs szlovén parlamentben. Kell még ugyan három a minimális többséghez, ám a DeSUS, azaz a nyugdíjasok pártja a Jansával közös kormányzás után hajlandó jobbról balra átülni. Karl Erjavec

71

BEFEJEZETLEN SZLOVÉN DEMOKRÁCIA

pártelnök, aki eddig hadügyminiszter volt, határozottan kijelentette: 7 képviselõjével szívesen belép Pahor koalíciójába, fõleg, ha megtarthatja a tárcáját. Érdekes, hogy a finn tévébõl kiszivárgott korrupciós ügyben õt is megvádolták, ám úgy tûnik, neki nem ártott a botrány. Pahor nem zárta ki azt sem, hogy a szintén Jansa-szövetséges Szlovén Néppárttal is együtt tudna dolgozni. Az SLS 5 mandátumra esélyes, kicsit többre számítottak ugyan, ám a szavazók közül valószínûleg sokan nem értették meg azt a kavarodást, hogy a jobbos néppártvezér Bojan Srot egyrészt Jansa mellett áll, ugyanakkor támogatja az egyértelmûen baloldali bátyja – a Jansa-ellenség tájkunok sorát vezetõ üzletember és sajtócézár –, Bosko Srot elképzeléseit is. Az, hogy vajon a tájkunok mit gondolnak Szlovénia jövõjérõl, egyébként szintén meghatározó lehet. Zoran Jankovic – aki Ljubljana polgármesteri posztjának megszerzésével vágott vissza, amikor Jansa különösebb ok nélkül leváltotta a Mercator elsõ számú vezetõi posztjáról – például most nem gyõzi hangoztatni: neki is köszönhetõ, hogy a szlovén fõvárosban Pahor szociáldemokratái fölényesen legyõzték Jansa jobbközép demokratáit… Ami biztos: a baloldal elsõsorban azzal nyert, hogy a szociális biztonság bebetonozását ígérte meg a növekvõ infláció és áremelés miatt háborgó szlovénoknak. De vajon össze lehet-e hangolni egy ilyen ígértet a világpiaci hatásokkal? A privatizációt ellenzõ, ám a koalíciós többséghez mindenképpen szükséges nyugdíjasok elképzeléseit közelíteni lehet-e a szlovén (új) tõkések vásárlási, befektetési szándékaihoz? Borut Pahor egyelõre igen óvatosan fogalmaz, azt mondja például: „elég a tulajdonviszonyok firtatásából, inkább a szükséges reformokhoz elengedhetetlen társadalmi konszenzus megteremtésére kell koncentrálni”. Vagyis nagyjából onnan indul, ahonnan Jansa futott neki az euró bevezetése után. Utóbbinak azonban csak másfél éve volt arra, amire Pahornak négy lehet. A szlovén társadalom olyan zenekarra hasonlít most, ahol mindenki a maga szólamára koncentrál, azt csiszolgatja, noha az összhangzás hamis. A karnagy dolga lesz, hogy ebben valamilyen rendet tegyen. n

72

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

HEGEDŰS DÁNIEL

Hosszú adósság Miért nem ratifikálja Magyarország a Madridi Keretegyezmény kiegészítő jegyzőkönyveit? A tanulmány a Magyar Köztársaság határokon átívelõ együttmûködések területén hosszú idõ fennálló mulasztásával, a Madridi Keretegyezmény kiegészítõ jegyzõkönyveinek ratifikációjával foglalkozik. Bemutatja ezen jegyzõkönyvek tartalmát, a határokon átívelõ együttmûködések európai szabályozásában betöltött szerepét, majd pedig egy konzekvens jogi érvrendszer mentén bizonyítani igyekszik a magyar államigazgatás egyes aktorai által képviselt, ratifikációt elutasító álláspont szakmai megkérdõjelezhetõségét.

Az európai területi együttmûködési csoportosulásról szóló 1082/2006/EK irányelv elfogadása újra bizonyos mértékig a figyelem középpontjába helyezte a határokon átívelõ együttmûködések intézményi, jogi struktúrájának elemzését hazánkban is. Sõt, túlnõve a kisebb elemzõ tanulmányok keretein, a témában megvédett PhD-értekezések1 számának a növekedése is jelzi a terület érettségét és kialakultságát. Ugyanakkor mindezek ellenére sem sikerült megszüntetni a know how hiányát, azt a tényezõt, amelyik az egyik legnagyobb mértékben fogja vissza a határokon átívelõ együttmûködéseket, valamint nem fejlõdött a párbeszéd az államigazgatási szereplõk és a tudományos élet résztvevõi között sem, aminek talán egyenes következménye, hogy évek óta húzódik bizonyos – szakmai körökben jól ismert, újra és újra bemutatott – létezõ problémák orvoslása. A Magyar Köztársaság kül-, fejlesztés- és nemzetpolitikája keretén belül – külkapcsolati és nemzetpolitikai stratégiájának megfelelõen – hivatalosan kiemelt prioritásként kezeli a határokon átívelõ együttmûködések kérdését. Az Európai Unió területi együttmûködési támogatásai, valamint e témában az Európa Tanács által kidolgozott keretek egyedülálló lehetõséget teremtenek a periférikus helyzetû határrégiók felzárkóztatására, a magyar közösségek zavartalan határokon átívelõ kapcsolattartására, valamint a jószomszédi kapcsolatok kialakítására a Kárpát-medencében. Nyilvánvalóan erre vezethetõ vissza az is, hogy Magyarország rendkívül pozitívan fogadta a területi együttmûködéseknek az európai regionális politika harmadik prioritásává emelését, továbbá elsõk között készült fel nemzeti jogszabályával2 az 1082/2006/EK rendelet végrehajtására. Ugyanakkor a határokon átívelõ együttmûködésekre irányuló politikájában, nemzetközi kötelezettségvállalásai tekintetében inkonzisztencia tapasztalható. Míg igyekszik élen járni az Európai Unió közösségi eszközeinek implementációjában, törekszik a minél jobb forráslehívó képesség elérésére, addig az Európa Tanács égisze alatt elfogadott nemzetközi jogi egyezmények adaptációja területén – téves jogi érvekre való hivatkozással – lassan egy évtizede súlyos elmaradások tapasztalhatók. Az elemzés az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány támogatásával készült. 1 Ehelyütt csak Kruppa Éva (2003) és Pintér Edit (2007) általam ismert disszertációira szeretnék utalni. 2 2007. évi XCIX. tv. az európai területi együttmûködési csoportosulásról.

HOSSZÚ ADÓSSÁG

73

Elsõsorban ilyennek tekinthetõ a területi önkormányzatok és közigazgatási szervek határ menti együttmûködésérõl szóló Madridi Keretegyezmény3 elsõ és második kiegészítõ jegyzõkönyve4 ratifikációjának a hiánya. A következõkben részletesen visszatérünk a kiegészítõ jegyzõkönyvek tartalmára, illetve a ratifikáció ellen felhozott államigazgatási érvek jogi elemzésére. Most elsõsorban a ratifikáció hiányának politikai aspektusát vázolom fel röviden. Nemrég a Madridi Keretegyezmény euroregionális együttmûködési csoportosulásról (Euroregional Co-operation Grouping – ECG) szóló, készülõ harmadik kiegészítõ jegyzõkönyvének munkálatai5 során merült fel több ország részérõl az az érv, hogy nagyon problematikus a párhuzamos szabályozási struktúrák létrehozása az Európai Unió és az Európa Tanács esetében, és ezért nem is nagyon erõltetik, erõltették az ilyeneket. Ennek esett részben áldozatul maga az ECG-tervezet is. Ez a megközelítés véleményem szerint két okból is megkérdõjelezhetõ. Egyrészt, mert inkonzisztenciához vezet az államok, jelen esetben Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalásai tekintetében, aminek a fenntartása szakmailag nagyon nehezen védhetõ. A Madridi Keretegyezmény elsõ és második kiegészítõ jegyzõkönyve tartalmilag általánosságban semmi olyat nem tesz lehetõvé, amit az 1082/2006/EK EGTC-rendelet miatt ne kellene kötelezõen alkalmaznunk. (Erre a késõbbiekben szintén részletesen kitérek.) Vagyis nehezen érthetõ, hogy amit az EU felé vállalunk, azt miért utasítjuk el az Európa Tanács vonatkozásában. A részlegesen hasonló tartalmi szabályozás ellenére a kiegészítõ jegyzõkönyvek ratifikációja nem teremtene felesleges redundanciát. Az Európa Tanács szabályozása ugyanis egyrészt jelentõs hozzáadott értékkel bír a nem EU-, de Európa tanácsi tag szomszédaink viszonylatában (Szerbia, Ukrajna). Másrészt pedig szem elõtt kell tartanunk, hogy a Madridi Keretegyezmény rendszere, valamint az elsõ kiegészítõ jegyzõkönyv szabályozása alapján az önkormányzatok által egymás között kötött együttmûködési egyezmények joghatásának az elismerése az, ami a felülrõl adott, kész közösségi keretektõl (mint amilyen az EGTC is) független, alulról jövõ együttmûködést is lehetõvé tesz. Az ilyen forma pedig a legbiztosabb jele annak, hogy a kooperációt valóban 3 European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities (ETS No. 106). Magyarországon kihirdetve az 1997. évi XXXIV. törvény által. A Madridi Keretegyezmény rendszeréhez lásd: Orova Márta: A határon átnyúló együttmûködések nemzetközi jogi keretei. In Stratégiai kutatások-Magyarország 2015. Hidak vagy sorompók. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2006. vagy Hegedûs Dániel: A határokon átívelõ együttmûködés nemzetközi jogi háttere I. Multilaterális keretek és a Magyar Köztársaságot érintõ kelet-közép-európai bilaterális együttmûködési formák áttekintõ elemzése. EÖKiK Mûhelytanulmány 19. Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány, Budapest, 2006. 4 Additional Protocol to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities (ETS No. 159) Protocol No. 2 to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities concerning Interterritorial Co-operation (ETS No. 169) 5 A kérdéshez részletesebben lásd: Hegedûs Dániel: Komplementer vagy redundáns struktúrák a területi együttmûködés európai szabályozásában? – Az Európa Tanács készülõ Euroregionális Együttmûködési Csoportosulásának elõzetes elemzése a magyar nemzetpolitika, illetve a létezõ EGTC-struktúrával történõ összehasonlítás komparatív nézõpontjából In. Európai Tükör 2008. február, 96–115. p. és 2008. március, 97–107. p.

74

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

a közös problémák megoldása, és nem az uniós források lehívhatósága motiválja. Vagyis a fennálló helyzet gyengíti az önkormányzatok, határrégiók határokon átívelõ kapcsolatait, és kiaknázatlanul hagyja az együttmûködésben rejlõ lehetõségek egy részét. Végezetül az sem elhanyagolható elem, hogy – Szerbia és Horvátország mellett – Magyarország az egyetlen térségbeli állam, amelyik alá sem írta az elsõ kiegészítõ jegyzõkönyvet, és a helyzet a második kiegészítõ jegyzõkönyvet illetõen sem sokkal kevésbé elmarasztaló számunkra.6 Ebbõl a nézõpontból szemlélve a kérdést, a magyar ratifikáció szinte azonnal hozzáadott értéket jelentene a határokon átívelõ kapcsolatok tekintetében, hiszen a legtöbb szomszédos állam vonatkozásában a dokumentumok már jogi kötõerõvel bírnak.

A kiegészítő jegyzőkönyvek tartalmi vonatkozásai Az EGTC-rendelet megszületéséig a Madridi Keretegyezmény és kiegészítõ jegyzõkönyvei voltak az egyetlen nemzetközi jogi források, amelyek valamilyen egységes jogi és strukturális keretet próbáltak adni a határokon átívelõ együttmûködéseknek a kontinensen. A Madridi Keretegyezményt sokan kritizálják soft law jellege miatt7, vagy azért, mert túl nagy teret biztosít az államok számára a határokon átnyúló együttmûködések ellenõrzésére és korlátozására (ez utóbbi tekintetében magam is a kritikusok közé tartozok), úttörõ és máig meghatározó szerepe azonban nem vitatható el. A határokon átívelõ együttmûködések jogi és intézményi dimenziójával foglalkozó magyar tanulmányok visszatérõ toposza, hogy ugyanezt a soft law jelleget tulajdonítják a kiegészítõ jegyzõkönyveknek is, ráadásul mindig kiemelik a kiegészítõ jegyzõkönyvek alacsony elfogadottságát is, vagyis hogy „kevés állam ratifikálta õket”. A toposz elsõ eleme részleges szakmai, a második pedig egyértelmû tárgyi tévedés. Az Európa Tanács 47 tagállamából 36 részes állam a Madridi Keretegyezményben, további két aláírást eddig nem követett ratifikáció. A részes felek száma az elsõ kiegészítõ jegyzõkönyv tekintetében ugyan alacsonyabb, de nem elhanyagolható. 18 állam ratifikálta, további 8 pedig aláírta. A második kiegészítõ jegyzõkönyvet 17 állam ismerte el magára nézve kötelezõnek, másik 7 pedig aláírta. Ezek a számok nem sokkal maradnak el a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája ha6 A térségbeli országok státusát az elsõ és a második kiegészítõ jegyzõkönyv tekintetében az 1. és 2. táblázat tartalmazza. 7 A soft law jelleget elsõsorban az 1. cikk kapcsán szokták hangsúlyozni, amelyik arra kötelezi a részes államokat, hogy „elõmozdítsák és ápolják" a határokon átívelõ együttmûködéseket. Ugyancsak kritizálják, hogy a szerzõdés kifejezetten deklarálja a helyi önkormányzatok és hatóságok belsõ jog által meghatározott hatásköreinek sérthetetlenségét. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a belsõ jog által meghatározott hatáskörök tiszteletben tartása azóta is minden szabályozás – beleértve az EGTCrendeletet is – megkérdõjelezhetetlen fundamentuma. Ugyanakkor a Madridi Keretegyezmény megalkotta a határ menti együttmûködés definícióját (2. cikk), és mintaegyezmény-gyûjteményével kívánt hozzájárulni a határokon átívelõ együttmûködések kereteinek a kialakításához, illetve sikeres mûködésükhöz. Ha a mintaegyezmény-gyûjtemény nem is lett átütõ siker, azok a szélsõséges kritikák, hogy soha nem használták, nem helytállóak. A 200/2001. (X. 20.) kormányrendelet által kihirdetett, 2001. április 23-án aláírt magyar–szlovák megállapodás a helyi önkormányzatok és közigazgatási szervek határon átívelõ együttmûködésérõl például az 1.1-es számú mintaegyezmény alapján készült.

HOSSZÚ ADÓSSÁG

75

sonló értékeitõl (23+10 állam). A probléma ezzel a toposszal szakmai megalapozatlanságán túl, morálisan ott van, hogy megerõsíti a Belügyminisztérium és az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium (ÖTM) által képviselt korábbi álláspontot a kiegészítõ jegyzõkönyvek ratifikációjának elutasításáról, és – vagy önként, vagy a szakmai tekintélyek álláspontjának átvétele révén – feladja azt a kritikus kutatói attitûdöt, melynek jelen esetben a határokon átívelõ együttmûködések jobb megértését, illetve elõmozdításukat kellene szolgálnia. Az elsõ kiegészítõ jegyzõkönyv tartalmi szabályozása a Madridi Keretegyezményhez képest viszonylag konkrét. Elsõ – magyar miniszteriális szervek által elsõsorban kifogásolt – cikke alapján a részes feleknek el kell ismerniük a joghatóságuk alá tartozó önkormányzatok és hatóságok szerzõdéskötési jogát a határokon átívelõ együttmûködések területén.8 A 3. cikk szerint a területi önkormányzatoknak és hatóságoknak joguk van együttmûködési testületek (pl. eurorégiók, munkacsoportok) felállítására e szerzõdés által, melynek az õ döntésük függvényében lehet jogi személyisége.9 A 4. és az 5. cikk kissé valóban soft law jellegû, és két eltérõ szabályozási modellt vázolnak fel a jogi személyiség tekintetében: egy magánjogi és egy közjogi jogi személyiségre épülõt. A 8. cikk alapján a részes államok választhatnak, hogy a jogi személyiség mind a két típusát elérhetõvé teszik-e a területi önkormányzatok és hatóságok számára, vagy csak egyiket a kettõ közül.10 A kiegészítõ jegyzõkönyv visszatérõn hangsúlyozza a nemzeti jog fontosságát, természetszerûen új hatásköröket nem teremt, az önkormányzatok és a hatóságok csak a nemzeti jog által meghatározott feladat- és hatásköreikben, pontosabban azok közös metszetében mûködhetnek együtt. A magánjogi jogi személyiséget körvonalazó 4. cikk tartalma egyrészt a jogbiztonság növelésére irányul az együttmûködéseket illetõen, ugyanis rögzíti, hogy az együttmûködési szervezet („transfrontier co-operation body”) tevékenységét a statútumának – aminek a megalkotása ezek alapján kötelezõ –, valamint a székhelye szerinti állam nemzeti jogának kell szabályoznia.11 Az alkalmazandó jog székhelyhez kötése – ami azóta szabályozási modellként széles körben elterjedt, és az EGTC-rendelet is átvette – itt, a Madridi Keretegyezmény elsõ kiegészítõ jegyzõkönyvében jelent meg elõször. 8 ETS No. 159, Art. 1. „Each Contracting Party shall recognise and respect the right of territorial communities or authorities under its jurisdiction and referred to in Articles 1 and 2 of the Outline Convention to conclude transfrontier co-operation agreements with territorial communities or authorities of other States in equivalent fields of responsibility, in accordance with the procedures laid down in their statutes, in conformity with national law and in so far as such agreements are in keeping with the Party's international commitments." 9 ETS No. 159, Art. 3. „A transfrontier co-operation agreement concluded by territorial communities or authorities may set up a transfrontier co-operation body, which may or may not have legal personality. The agreement shall specify whether the body, regard being had to the responsibilities assigned to it and to the provisions of national law, is to be considered a public or private law entity within the national legal systems to which the territorial communities or authorities concluding the agreement belong." 10 ETS No. 159, Art. 8.1. „Each Contracting Party shall declare, when signing this Protocol, or when depositing the instrument of ratification, acceptance or approval, whether it will apply the provisions of Articles 4 and 5 or of one of those articles only." 11 ETS No. 159, Art. 4. 2. a „action by the transfrontier co-operation body shall be governed by its statute and by the law of the headquarters' State;"

76

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

Másrészt fontos tartalmi elem – ha nem is ezzel a fogalomhasználattal, de lényegileg – a hatósági jogkörök kizárása a magánjogi jogalanyisággal rendelkezõ együttmûködési csoportosulások feladatkörébõl. Erre utal legalábbis a 4. cikk 2. bekezdés b pontjában,12 hogy nem kaphatnak általános meghatalmazást, és tevékenységük nem érintheti az állampolgárok alapvetõ jogait és szabadságait, valamint a 2. bekezdés c pontjában, hogy nem vethetnek ki adókat.13 Harmadrészt pedig talán a gazdálkodásra és a pénzügyek vitelére vonatkozó minimális keretszabályozás emelendõ ki, amit a 4. cikk lefektet a magánjogi jogi személyiséggel rendelkezõ csoportosulások részére. Ez alapján költségvetésüket a tag helyi önkormányzatok és hatóságok – bizonyos szolgáltatások nyújtása esetén pedig harmadik fél – hozzájárulásaiból kell finanszírozni, és mint fentebb említettem, nincs lehetõségük adók kivetésére.14 Kötelezõ az éves költségvetés összeállítása, az elszámolás és a pénzügyi ellenõrzés tekintetében pedig kötelezõ a tag helyi önkormányzatoktól és hatóságoktól független könyvvizsgáló alkalmazása is.15 A közjogi jogalanyisággal bíró együttmûködési csoportosulásokat maga a kiegészítõ jegyzõkönyv is speciális, adott esetben a szuverenitás „állami felségterületét” érintõ, alapvetõen az érdekelt államok megállapodásán nyugvó formának tartja, így az 5. cikk kérdésre vonatkozó keretszabályozása is igen minimalista. Ha a szerzõdõ felek nemzeti jogai lehetõvé teszik, az együttmûködési csoportosulás nyerhet közjogi jogi személyiséget, eljárhat hatósági jogkörökben, és ekkor döntései azonos jogi erõvel bírnak, mint ha a hatáskört delegáló helyi önkormányzat vagy hatóság járt volna el.16A kiegészítõ jegyzõkönyv által megszabott korlátozás ebben az esetben mindössze az, hogy együttmûködési csoportosulás nem nyerhet általános felhatalmazást, valamint ha a döntési jogköröket delegálták is, azokban az esetekben, amikor az állampolgárok alapvetõ jogait, szabadságát, valamint érdekeit érintik, akkor a döntések végrehajtását alapesetben a társuló érintett helyi önkormányzatoknak és hatóságoknak kell kivitelezniük.17 12 ETS No. 159, Art. 4. 2. b „the transfrontier co-operation body shall not, however, be empowered to take measures which apply generally or which might affect the rights and freedoms of individuals" 13 ETS No. 159, Art. 4. 2. c „the transfrontier co-operation body shall be financed from the budgets of the territorial communities or authorities. It shall not be empowered to impose levies of a fiscal nature. It may, where appropriate, receive revenue in respect of services provided by it to territorial communities or authorities, users or third parties;" 14 ETS No. 159, Art. 4. 2. c 15 ETS No. 159, Art. 4. 2. d „the transfrontier co-operation body shall have an annual estimated budget and shall draw up a balance-account which shall be approved by auditors independent of the territorial communities or authorities party to the agreement." 16 ETS No. 159, Art. 5. 1. „The Contracting Parties may, if their national law allows it, decide that the transfrontier co-operation body is to be a public law entity and that, for the purposes of each Contracting Party's legal system, any measures which it takes are to have the same legal force and effects as if they had been taken by the territorial communities or authorities which concluded the agreement." 17 ETS No. 159, Art. 5. 2. „However, the agreement may stipulate that it is for the territorial communities or authorities which concluded the agreement to execute such measures, especially where the measures may affect the rights, freedoms and interests of individuals. Moreover, each Contracting Party may provide that general responsibilities cannot be attributed to the transfrontier co-operation body and that such a body shall not be empowered to take measures which apply generally."

HOSSZÚ ADÓSSÁG

77

Nyilvánvaló, hogy akkor, amikor e szakpolitikai terület fontos hazai aktorai elképzelhetetlennek tartják a kiegészítõ jegyzõkönyv ratifikációját, nem lenne szerencsés annak a felvetése, hogy a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségvállalása keretében biztosítsa az 5. cikk szerinti közjogi jogi személyiséget is. Emellett szól még két további érv is. Egyrészt a hatósági jogkörök kényes kérdése, amit a 4. cikk alapján létrejövõ magánjogi jogi személyiség kizár, míg az 5. cikk lehetõvé tesz. Ez adott esetben konfúz állapotot okozhatna a magyar jogrendszeren belül, hiszen az európai területi együttmûködési csoportosulásról szóló 1082/ 2006/EK rendelet preambulumának (13) szakasza, valamint 7. cikkének (4) bekezdése, illetve a 2007. évi XCIC. törvény 2. § (1) bekezdése kifejezetten megtiltja a hatósági jogkörök EGTC-k számára történõ delegálását, illetve általuk való gyakorlását. Vagyis ha a Madridi Keretegyezmény elsõ kiegészítõ jegyzõkönyvének 5. cikkét is kötelezettségként vállalná Magyarország, akkor az együttmûködési csoportosulások két jogi kategóriájára ebben a dimenzióban eltérõ szabályozás vonatkozna. Ez önmagában nem lenne probléma, sõt, a helyi önkormányzatok és hatóságok szempontjából kívánatos lenne a szabályozási struktúrák ilyen formában történõ párhuzamos létezése, hiszen szabadon kiválaszthatnák az együttmûködés célkitûzéseinek szempontjából elõnyösebb jogi keretet. Ez azonban ma Magyarországon nyilvánvalóan nem politikai realitás. A másik probléma, hogy ha a Magyar Köztársaság önmagában vállalná is a közjogi jogi személyiség teoretikus biztosítását, azt nem teheti meg a hatósági jogkörök részleges kizárásával, ugyanis a kiegészítõ jegyzõkönyv 9. cikke alapján a ratifikáció során a dokumentumhoz fenntartás nem fûzhetõ. Vagyis az esetleges magyar ratifikáció során – nem az optimális, de egy realista forgatókönyv szerint – érdemes lenne a 4. cikket választani a jogi személyiség elismerése tekintetében. Az elsõ kiegészítõ jegyzõkönyv ratifikálásnak jelentõségét ezek alapján elsõsorban az adná, hogy alulról jövõ együttmûködési kezdeményezések is nyerhetnének jogi formát, és lehetõvé válna, hogy közvetlenül megpályázhassanak közösségi forrásokat, anélkül, hogy ennek érdekében EGTC-vé alakulnának. Az interterritoriális együttmûködésrõl szóló második kiegészítõ jegyzõkönyv az elsõnél valóban soft law jellegûbb 1. cikke definiálja az interterritoriális együttmûködés fogalmát, mely alatt értendõ minden olyan, helyi önkormányzatok és hatóságok közötti strukturált együttmûködés, ami nem tartozik a szûk értelemben vett, közvetlenül a határ két oldalán található partnerek közötti, határokon átívelõ együttmûködés kategóriájába.18 A 2. cikk az eredeti Madridi Keretegyezmény szabályozásának megfelelõen rögzíti, hogy a részes felek elismerik és támogatják az interterritoriális együttmûködéseket, melynek keretében a területi önkormányzatok és hatóságok hatásköreik közös metszetében, a nemzeti jogok szabta kereteken belül együttmûködésekbe bocsátkozhatnak, valamint együttmû18 ETS No. 169, Art. 1. „For the purpose of this Protocol, "interterritorial co-operation" shall mean any concerted action designed to establish relations between territorial communities or authorities of two or more Contracting Parties, other than relations of transfrontier co-operation of neighbouring authorities, including the conclusion of co-operation agreements with territorial communities or authorities of other States."

78

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

ködési egyezményeket köthetnek.19 A 3., a 4. és az 5. cikk szerint megfelelõképpen, mutatis mutandis kell alkalmazni az interterritoriális együttmûködésekre a Madridi Keretegyezmény rendelkezéseit,20 illetve, ha részes fél benne, az elsõ kiegészítõ jegyzõkönyv szabályozását is.21 Ha egy állam számára mind az elsõ, mind a második kiegészítõ jegyzõkönyv jogi kötõerõvel bír, akkor a második kiegészítõ jegyzõkönyv 6. cikke alapján ugyanúgy meg kell választani, hogy az állam milyen jogi személyiséget garantál, vagy ismer el az interterritoriális együttmûködési csoportosulásoknak.22 Nyilvánvaló, hogy racionális mérlegelés esetén ez a választás nem tér el a határokon átívelõ együttmûködési csoportosulások számára garantált jogi személyiségtõl.

Érvek és ellenérvek a ratifikáció körüli vitában A Miniszterelnöki Hivatal Kisebbség- és Nemzetpolitikáért felelõs Szakállamtitkársága – az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány javaslatára – 2007. november-decembere folyamán hivatalosan is kezdeményezte a Külügyminisztériumnál, valamint a kérdésben illetékes Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumnál23 a területi önkormányzatok és közigazgatási szervek határ menti együttmûködésérõl szóló Madridi Keretegyezmény elsõ és második kiegészítõ jegyzõkönyvének ratifikációját. Ennek indokaként az szolgált, hogy – amint azt már említettük – míg hivatalos politikai irányvonalát tekintve a Magyar Köztársaság úgy fejlesztés-, mint nemzetpolitikai célokból kiemelt prioritásként kezeli a határokon átívelõ kapcsolatok kérdését, addig ma szûkebb régiónkban (Szerbia és Horvátország 19 ETS No. 169, Art. 2. „1. Each Contracting Party shall recognise and respect the right of territorial communities or authorities within its jurisdiction, and referred to in Articles 1 and 2 of the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities (hereinafter referred to as "the Outline Convention"), to engage in discussions and to draw up, within common fields of responsibility, interterritorial co-operation agreements, in accordance with the procedures laid down in their statutes, in conformity with national law and insofar as such agreements are in keeping with the Contracting Party's international commitments. 2. An interterritorial co-operation agreement shall entail only the responsibilities of the territorial communities or authorities which have concluded it." 20 ETS No. 169, Art. 3. „The Contracting Parties to this Protocol shall apply, mutatis mutandis, the Outline Convention to interterritorial co-operation." 21 ETS No. 169, Art. 4. „The Contracting Parties to this Protocol, which are also Contracting Parties to the Additional Protocol to the Outline Convention (hereinafter referred to as "the Additional Protocol"), shall apply, mutatis mutandis, the aforesaid Protocol to interterritorial co-operation." Art. 5. „For the purpose of the present Protocol, "mutatis mutandis" means that in the Outline Convention and the Additional Protocol the term "transfrontier co-operation" shall be read as "interterritorial co-operation" and that the articles of the Outline Convention and of the Additional Protocol shall apply unless otherwise provided by the present Protocol." 22 ETS 169, Art. 6. 1. „Each Contracting Party to the Outline Convention and to the Additional Protocol shall declare, when signing this Protocol, or when depositing its instrument of ratification, acceptance or approval, whether it will apply, pursuant to Article 4 of this Protocol, the provisions of Articles 4 and 5 of the Additional Protocol or one of those articles only." 23 Azóta már Önkormányzati Minisztérium (ÖM).

HOSSZÚ ADÓSSÁG

79

mellett) Magyarország az egyetlen állam, amely alá sem írta ezeket a kérdéses területen alapvetõ nemzetközi egyezményeket. Mindeközben – az EGTC mint speciális entitás kivételével – hazánkban gyakorlatilag nem létezik részletes jogi szabályozás a területi önkormányzatok és közigazgatási szervek határokon átívelõ együttmûködését illetõen. Az ÖTM válaszában azzal érvelt, hogy az elsõ kiegészítõ jegyzõkönyv (az ÖTM anyagában hibásan szerepel a másodikra való hivatkozás) 1. cikke szerint a részes államnak el kellene ismernie az együttmûködõ önkormányzatok egymás között kötött egyezményeinek joghatását. Ez viszont, mivel az Alkotmány és a nemzetközi szerzõdésekkel kapcsolatos 2005. évi L. törvény alapján nemzetközi szerzõdést csak az Országgyûlés, a köztársasági elnök és a kormány köthet, alkotmánymódosítást, illetve – mivel a magyar települési önkormányzatoknak nincsen nemzetközi jogi jogalanyisága – a helyi önkormányzatokról szóló (és szintén minõsített többséget igénylõ) 1990. évi LXV. törvény módosítását tenné szükségessé. A Külügyminisztérium álláspontja támogató jellegû volt, és rámutatott arra a tényre, ami jelen elemzésünk alapját is képezi, hogy a helyi önkormányzatok és hatóságok által saját hatáskörükben kötött egyezmények nem minõsülnek nemzetközi egyezménynek. Az ÖTM által képviselt álláspont, bár elsõ olvasatban koherens szakmai alternatívának tûnik, nehezen tartható, ugyanis véleményem szerint a nemzetközi jog alapvetõ elemeinek figyelmen kívül hagyásán, valamint a belsõ magyar jog hibás értelmezésén alapul. Elsõ megjegyzésünk, hogy az Alkotmány nem sorolja fel taxatíve a nemzetközi szerzõdések aláírására jogosult szerveket, hanem csak utal az Országgyûlés, a köztársasági elnök és a kormány ezen kompetenciájára a 19.§ (3) f), a 30/A. § (1) b), valamint a 35. § (1) j) pontjaiban.24 Alkotmányos lehorgonyzottsága tehát az ÖTM érveinek nincsen. Célunk azonban elsõsorban annak bebizonyítása, hogy a Madridi Keretegyezmény kiegészítõ jegyzõkönyveinek ratifikálásához semmilyen formában nincs szükség a jelenleg létezõ belsõ jogi struktúra megváltoztatására. Az ÖTM fõ tévedése megítélésem szerint azon nyugszik, hogy a magyar jogi terminológia „nemzetközi egyezmény” vagy „szerzõdés” fogalma nem tesz különbséget a nemzetközi jog angol terminológiájában létezõ 24 1949. évi XX. tv, 19. § (3) „E jogkörében az Országgyûlés … f) megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedõ fontosságú nemzetközi szerzõdéseket;" 30/A. § (1) „A Köztársasági Elnök … b) a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerzõdéseket köt, ha a szerzõdés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerzõdés megkötéséhez az Országgyûlés elõzetes hozzájárulása szükséges," 35. § (1) „A Kormány … j) közremûködik a külpolitika meghatározásában; a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerzõdéseket köt;"

80

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

két fontos fogalom, a treaty és a contract között. A treaty nemzetközi közjogi szerzõdés, ahogy azt 2005. évi L. törvény 2. § a) pontja is meghatározza.25 A fõ hangsúly azon van, hogy a Magyar Köztársaság számára nemzetközi jogokat vagy kötelezettségeket létesít, általában érinti a Magyar Köztársaság szuverenitását. A contract mint nemzetközi magánjogi egyezmény nem érinti az állami szuverenitás terrénumát. A Madridi Keretegyezmény elsõ kiegészítõ jegyzõkönyvének vitatott elsõ cikke26 az agreement kifejezést használja, ami tradicionálisan helyettesítheti a treaty-t is és a contract-et is. Hogy ez esetben melyikrõl van szó, annak eldöntéséhez szükséges beemelnünk egy új vonatkoztatási pontot. Azonban még itt szeretném hangsúlyozni, hogy az elsõ cikk kiemeli a meglévõ önkormányzati hatáskörök figyelembevételének a fontosságát (a szomszédos országok önkormányzatai és hatóságai csak a belsõ jog által garantált hatásköreik közös metszetében mûködhetnek együtt), valamint a belsõ jog tiszteletben tartását, vagyis az ÖTM percepciójával szemben – a legtöbb Európa tanácsi egyezményhez hasonlóan – kifejezetten akceptálja a részes államok nemzeti jogát. Az új vonatkoztatási pont a 2005. évi L. törvény 4. § (2) bekezdése, mely rámutat, hogy nem minden állami, vagy államigazgatási szerv által kötött nemzetközi megállapodás nemzetközi szerzõdés.27 Márpedig ha a szövegben szereplõ miniszterek vagy központi államigazgatási szervek – akiket szintén nem nevez meg az Alkotmány mint nemzetközi szerzõdéskötési kompetenciával rendelkezõ szerveket, és akiknek a kompetenciaterülete sokkal inkább érinti a Magyar Köztársaság szuverenitását – köthetnek nemzetközi szerzõdésnek (vagyis treaty-nek) nem minõsülõ nemzetközi egyezményeket, akkor valószínû, hogy a helyi önkormányzatok is. Vagyis a Madridi Keretegyezmény 1. cikkében szereplõ agreement nem nemzetközi szerzõdésként, hanem contract jellegû nemzetközi megállapodásként értelmezendõ. Ezt támasztja alá a tartalmi elemzés is, ugyanis a helyi önkormányzatok által saját hatásköreiken belül kötött együttmûködési megállapodásokból nem származnak jogok vagy kötelezettségek a Magyar Köztársaság számára28, továbbá ha az együttmûködés nem terjed ki ható25 2005. évi L. tv., 2. § a) „nemzetközi szerzõdés: más állammal vagy a nemzetközi jog szerzõdéskötési képességgel bíró egyéb alanyával kötött, a Magyar Köztársaság számára nemzetközi jogi jogokat és kötelezettségeket létesítõ, módosító vagy megszüntetõ, a nemzetközi jog által szabályozott, bármilyen elnevezéssel vagy címmel rendelkezõ írásbeli megállapodás;" 26 ETS No. 159, Art. 1. „Each Contracting Party shall recognise and respect the right of territorial communities or authorities under its jurisdiction and referred to in Articles 1 and 2 of the Outline Convention to conclude transfrontier co-operation agreements with territorial communities or authorities of other States in equivalent fields of responsibility, in accordance with the procedures laid down in their statutes, in conformity with national law and in so far as such agreements are in keeping with the Party's international commitments." 27 2005. évi L. tv., 4. § (2) „A 2. § a) pontja értelmében nemzetközi szerzõdésnek nem minõsülõ, miniszterek vagy központi államigazgatási szervek által kötött megállapodások tervezetét azok kezdeményezése elõtt, végleges szövegét pedig annak aláírását követõen a külpolitikáért felelõs miniszternek meg kell küldeni." 28 Ezt támasztják alá a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alábbi pontjai is (a vállalkozás/gazdasági társaságban való részvétel az együttmûködési társulásban való részvétel analógiája – lásd az európai területi együttmûködési csoportosulásról szóló 2007. évi XCIX. törvény 2. § (3) bekezdését): – 77. § (2) „[…] Az önkormányzati költségvetés az állami költségvetéstõl elkülönül, ahhoz az állami támogatásokkal és más költségvetési kapcsolatokkal kötõdik."

HOSSZÚ ADÓSSÁG

81

sági jogkörökre, ami ma az általános gyakorlat – és ezt húzza alá az európai területi együttmûködési csoportosulásról szóló 1082/2006/EK rendelet is (bár erre a kérdésre a helyi önkormányzatokról szóló törvény nézõpontjából még egyszer visszatérünk) –, akkor egyáltalán nem érinti a Magyar Köztársaság szuverenitását sem. Ugyancsak ezt támasztja alá a Magyar Köztársaság Külügyminisztériumának a 2005. évi L. törvény értelmezésén alapuló álláspontja is. Szeretnék rámutatni arra is, hogy az ÖTM álláspontja korántsem következetes. A Madridi Keretegyezmény kiegészítõ jegyzõkönyvei ugyanis jogilag közvetlenül szinte semmi olyat nem biztosítanának, amit az európai területi együttmûködésrõl szóló 1082/2006/EK rendelet ne tartalmazna. Márpedig ha ÖTM elfogadja magyar és külföldi önkormányzatok megállapodásának a jogi hatását az EGTC létrehozása, valamint az ennek keretében folyó együttmûködés tekintetében (ami teljes analógiája a madridi rendszernek), és nem tekinti ehhez szükségesnek a helyi önkormányzatok nemzetközi jogalanyiságát, akkor racionálisan nagyon nehezen megmagyarázható, hogy a Madridi Keretegyezmény kiegészítõ jegyzõkönyvei esetében miért igényli ezt. A közösségi rendelet, illetve a nemzetközi egyezmény jogforrás tekintetében meglévõ különbség ez esetben ugyanis semmilyen formában nem lehet mérvadó. Utolsó, konkrét anyagi jog elemzésén alapuló érvem pedig az lenne, hogy az ÖTM álláspontja azon oknál fogva is tarthatatlan és okafogyott, hogy maga a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) teszi lehetõvé a határokon átívelõ kooperációs platformok – az elsõ kiegészítõ jegyzõkönyv 4. cikkének megfelelõ – magánjogi jogalanyiságát azzal, hogy a kht.-nek, illetve 2009. január 1-jétõl a nonprofit kft.-nek nem magyar jogi személy tagjai is lehetnek. Vagyis egy Magyarországon kht. formában mûködõ eurorégióba már most beléphetnének nem magyar helyi önkormányzatok (nem magyar jogi személyek), ha a saját nemzeti joguk ezt lehetõvé teszi. Az elemzés második felében a jogszabály-értelmezés kritériumai mentén szeretnék néhány észrevételt tenni az ÖTM álláspontjáról. Tézisem az, hogy az ÖTM értelmezése azért is hibás, mert ellentmondást támaszt az Alkotmány két pontja, a nemzetközi szerzõdések aláírására jogosult szervekrõl szóló – mint fentebb írtam, a valóságban nem létezõ, fiktív –, illetve az önkormányzatok társulásairól és nemzetközi együttmûködésérõl szóló 44/A. § (1) h) pontja között.29 Ha ugyanis valóban csak nemzetközi jogalanyiság birtokában lehetne a Madridi Keretegyezmény elsõ kiegészítõ jegyzõkönyvének 1. cikkében szereplõ együttmûködési egyezmények joghatását elismerni, akkor a 44/A. § (1) h) pontjában szereplõ alkotmányos jogok közül az, hogy „együttmûködhet más országok helyi önkormányzatával”, nincs garantálva a Magyar Köztársaságban, hiszen hogyan lehetne szó bármifajta tartalmi, adott esetben pénz– 80. § (3) „A helyi önkormányzat vállalkozása a kötelezõ feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti. Az önkormányzat olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelõssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét." – 90. § (2) „A veszteséges gazdálkodás következményei az önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért az állami költségvetés nem tartozik felelõsséggel." 29 1949. évi XX. tv. 44/A. § (1) h) „szabadon társulhat más helyi képviselõtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttmûködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek."

82

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

ügyi források felhasználásával járó együttmûködésrõl, ha a megállapodás jogi hatását, kötõerejét a magyar állam nem ismeri el, és így az adott esetben jogi úton nem is kényszeríthetõ ki. Ha pedig elismeri és kikényszeríthetõ, akkor megint csak a nemzetközi jogalanyisággal való érvelés nem állja meg a helyét. Ehelyett, a jogszabály-értelmezésre vonatkozó bevett gyakorlatnak megfelelõen, azt az értelmezést kell elfogadni – ha van ilyen –, ami feloldja a jogszabályi helyek között feszülõ ellentmondást, és képes azokat koherens rendszerben értelmezni. (Mivel feltételezhetõ, hogy a jogalkotó, jelen esetben az alkotmányozó Országgyûlés koherens, és nem az egyes pontjaiban egymásnak ellentmondó jogi normát alkotott.) Ez az értelmezés pedig az lenne, hogy az önkormányzatoknak nincsen szükségük nemzetközi jogi jogalanyiságra ahhoz, hogy együttmûködjenek más országok helyi önkormányzataival, enélkül is elismerhetõ egyezményeik joghatása, és végsõ soron ratifikálhatók a Madridi Keretegyezmény kiegészítõ jegyzõkönyvei. Ezt az értelmezést támasztja alá a helyi önkormányzatokról szóló törvény 1. § (6) c) pontja is, ami kifejezetten úgy fogalmaz, hogy „helyi önkormányzat feladat- és hatáskörében együttmûködhet külföldi helyi önkormányzattal”, vagyis lehetõvé teszi még a hatósági jogkörök területén való kooperációt is. Ez egy kritikus pont, ugyanis a hatósági jogkörök érzékeny területe már érintheti az ország szuverenitását is, ami azonban bizonyos, hogy ez az együttmûködés nem képzelhetõ el jogilag szabályozott forma nélkül. Vagyis a jogalkotó a helyi önkormányzatokról szóló törvényben kifejezetten elismeri az önkormányzati egyezmények joghatását a nemzetközi jogi jogalanyiság nélkül is. Azt pedig már említenem sem szükséges, hogy az ÖTM összes kifogása az elsõ kiegészítõ jegyzõkönyvre irányul, és anyaguk semmit nem hoz fel a második kiegészítõ jegyzõkönyv ratifikációja ellen, ami egyszerûen a Madridi Keretegyezmény szabályozását terjeszti ki a határokon átnyúló együttmûködések mellett az ún. „interterritoriális” együttmûködésekre is. Az Európa Tanács „interterritoriális” együttmûködés fogalma az európai uniós terminológiában a területi együttmûködés „transznacionális” és „interregionális” dimenzióit fedi le. Mi értelme lenne tiltani a kooperációnak ezt a formáját, ha Magyarország aktívan részt vesz mindkét EU-s dimenzióban, sõt, EGTC is alapítható ilyen jellegû együttmûködésekre? Végezetül még egyszer szeretném hangsúlyozni azon meggyõzõdésem, hogy a Magyar Köztársaság regionális politikájának, területi együttmûködési kapcsolatainak ha1. táblázat. Magyarország és a szomszédos államok viszonya a Madridi Keretegyezmény elsõ kiegészítõ jegyzõkönyvéhez (ETS No. 159.) Ország neve

Aláírás dátuma

Ratifikáció dátuma

Hatálybalépés dátuma

Ausztria Horvátország Magyarország Románia Szerbia Szlovákia Szlovénia Ukrajna

2001.02.28. Nem részes állam Nem részes állam 1998.05.05. Nem részes állam 1998.09.07. 1998.01.28. 2003.07.01.

2004.03.17. – – Még elmaradt ratifikáció – 2000.02.01. 2003.09.17. 2004.11.04.

2004.06.18. – – – – 2000.05.02. 2003.12.18. 2005.02.05.

83

HOSSZÚ ADÓSSÁG

2. táblázat. Magyarország és a szomszédos államok viszonya a Madridi Keretegyezmény második kiegészítõ jegyzõkönyvéhez (ETS No. 169.) Ország neve

Aláírás dátuma

Ratifikáció dátuma

Hatálybalépés dátuma

Ausztria Horvátország Magyarország

2005.10.19 Nem részes állam Nem részes állam

2006.09.22. – –

2006.12.23. – –

Románia Szerbia és Montenegró Szlovákia Szlovénia Ukrajna

1998.05.05. Nem részes állam 2000.02.01. 1998.10.20. 1998.11.03.

Még elmaradt ratifikáció – 2000.10.31. 2003.09.17. 2004.11.04.

– – 2001.02.01. 2003.12.18. 2005.02.05.

tékonysága, de fõképp hitelessége szempontjából nem mellõzhetõ a Madridi Keretegyezmény kiegészítõ jegyzõkönyveinek ratifikációja. Szerencsés lenne, ha a 2008 júniusában a Miniszterelnöki Hivatal, valamint a Külügyminisztérium között megindult szakmai párbeszéd az önkormányzati tárca érdemi részvétele mellett folytatódhatna, és jogi érvek valódi ütköztetésével kialakulhatna egy szakmailag megalapozott, a felek számára kölcsönösen elfogadható álláspont, ami reményeim szerint elvezetne a Magyar Köztársaság e hosszú nemzetközi adósságának rendezéséhez.

Irodalom Hegedûs Dániel: A határokon átívelõ együttmûködés nemzetközi jogi háttere I. Multilaterális keretek és a Magyar Köztársaságot érintõ kelet-közép-európai bilaterális együttmûködési formák áttekintõ elemzése. EÖKiK Mûhelytanulmány 19. Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány, Budapest, 2006. Hegedûs Dániel: Komplementer vagy redundáns struktúrák a területi együttmûködés európai szabályozásában? – Az Európa Tanács készülõ Euroregionális Együttmûködési Csoportosulásának elõzetes elemzése a magyar nemzetpolitika, illetve a létezõ EGTC-struktúrával történõ összehasonlítás komparatív nézõpontjából In. Európai Tükör 2008. február, 96–115.p. és 2008. március, 97–107.p. Kruppa Éva: Régiók a határon – határmenti együttmûködés az Európai Unióban és Közép-Európában. Ph.D. értekezés. Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem, Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskola, Budapest, 2003. Orova Márta: A határon átnyúló együttmûködések nemzetközi jogi keretei. In Stratégiai kutatások-Magyarország 2015. Hidak vagy sorompók. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2006. Pintér Edit: A határon átnyúló regionális együttmûködések összefoglaló elemzése, különös tekintettel a magyar vonatkozásokra és a jogi fejlõdésre – az egységes európai jogi modell. PhD-értekezés. Széchenyi István Egyetem, Multidiszciplináris Társadalomtudományi Doktori Iskola, Gyõr, 2007. Ricq, Charles ed.: Handbook of Transfrontier Co-operation. Council of Europe, 2006.

84

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 IVÁN GÁBOR

Stratégiai irányok a spanyol–belga–magyar EU-elnökség programjában és a trió együttműködésének más területein Az összefoglaló áttekinti a spanyol–belga– magyar elnökségi trió együttmûködésének aktuális kérdéseit, valamint a jövõbeli kilátásokat, különös figyelmet szentelve a tizennyolc hónapos elnökségi program stratégiai irányainak.

Az Európai Tükörben a 2011. elsõ félévi magyar EU-elnökségnek szentelt rovat túl van egyéves születésnapján. Annak idején nekem jutott a megtiszteltetés, hogy a cikksorozatot útjára bocsássam, és bevezetõ cikkemben megpróbáljam érzékeltetni az Olvasóval a kihívás nagyságát, de a benne rejlõ történelmi lehetõséget is. Igyekeztem elõre jelezni a felkészülés fõbb állomásait is, de még inkább buzdítani az Európai Tükör érdeklõdõ és értõ olvasóközönségét, hogy gondolkodjon és készüljön velünk. Annak idején azt is ígértem, hogy az elnökségi rovat idõrõl idõre mérleget von majd a felkészülés állásáról, és megáll egy-egy mérföldkõ mellett. A felkészülés eddigi szakaszát a feltételek megteremtése uralta annak érdekében, hogy az érdemi elnökségi feladatoknak biztos intézményi, személyügyi és költségvetési háttérrel láthassunk neki. A kormány és a központi közigazgatás létrehozta azt a döntéshozatali és koordinációs struktúrát, amellyel a tagállami mûködésre kialakított mechanizmust igazítja az elnökség igényeihez. Azonosította és konkretizálta az elnökségi feladatokat, megha-

tározva az ezek ellátásához szükséges „elnökségi stáb” méretét, összetételét, kiválasztásának elveit, menetét, a stáb tagjait megilletõ különös ösztönzõkkel és az õket terhelõ kötelezettségekkel. A kiválasztás elsõ köre a tanácsi munkában, Magyarország tagállami mûködtetésében gyakorlatot szerzett köztisztviselõket célozza. A munkatársak megtalálása a megfelelõ ütemben halad: az elnökségi stáb feltöltöttsége mintegy nyolcvan százalékos több mint két évvel a magyar elnökség kezdete elõtt. E sorok írásával szinte egy idõben, a kormány határozott az elnökségi stáb tagjainak helyettesítése kapcsán a központi közigazgatásban, valamint a magyar diplomáciai képviseletek elnökségi többletfeladatai miatt ezeken felmerülõ határozott idejû létszámfejlesztésekrõl. A magyar EU-elnökség költségvetésének tervezése is megkezdõdött, és ez év végére döntés születhet annak nagyságrendjérõl, belsõ arányairól. Az elnökségi idõszakban rejlõ lehetõségek indokolják a parlamenti pártokkal, a civil szervezetekkel való szoros együttmûködést. Az elmúlt fél évben ez is megkezdõdött és egyre intenzívebbé vált. Az Országgyûlésben létrehozott EU-elnökségi ötpárti munkacsoport immár három ülésen tekintette át a felkészülés aktuális kérdéseit és fogadott el ezekkel kapcsolatosan állásfoglalásokat. A civil szervezetekkel kezdetét vette az elnökségi párbeszéd, a közös felkészülés.

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

A felkészülés keretei egyre pontosabbá válnak, és egyben egyre több idõ és figyelem fordul az elnökségi trió és a magyar elnökségi félév tartalmi elõkészítésére. Az idõ nem áll meg: a trió elsõ tagja, Spanyolország elnökségéig alig több mint egy év van hátra. Hármas körben meghozott döntés szükséges tehát arról, mely témák adják majd a három elnökség tizennyolc hónapos programjának stratégiai irányait, prioritásait. Három közelmúltbeli esemény is jelzi a felkészülésben a szakaszhatárt. Szeptember folyamán ülésezett a miniszterelnök vezette EU-elnökség Bizottság, találkoztak Madridban a triót alkotó három tagállam Európa-ügyi államtitkárai, valamint október elején az Országgyûlés ötpárti elnökségi munkacsoportja is ülést tartott. Mindhárom fórum a felkészülésünket illetõ stratégiai döntéseket, állásfoglalásokat hozott. Az itt leírtak ezeket tükrözik, jelen írásom témáját elsõsorban mégis a trió együttmûködés állása és kilátásai, s ezen belül is különösen a tizennyolc hónapos elnökségi program határozza meg.

Strukturált együttműködés a trióban A három tagállam egységes megközelítést képvisel a tekintetben, hogy az EUelnökség kapcsán strukturált együttmûködést alakítanak ki, amely kiterjed nemcsak az elnökségi felkészülés koordinációjáért felelõs három külügyminisztériumra, hanem minden érintett minisztérium közötti szakmai kapcsolatra is. Az együttmûködõ három tagállam magas szintû politikai együttmûködése jegyében kellõ gyakorisággal miniszterelnöki, külügyminiszteri, illetve európai

85 ügyekért felelõs államtitkári találkozókat tartanak. A program megalkotása és majdani végrehajtása minden szereplõ, köztük a brüsszeli állandó képviseletek és a szaktárcák folyamatos és közvetlen együttmûködését kívánja. A hármas körben a döntéseket a trió központi (külügyminisztériumi) kapcsolattartói (focal point) koordinálják és készítik elõ, így biztosítva az egycsatornás kommunikációt a három tagállam között. A Tanács ügyrendjének módosítása után a német–portugál–szlovén elnökségi trió volt az elsõ, a jelenlegi francia– cseh–svéd hármas idõben második. Az ugyan ma még nem látszik pontosan, hogy a spanyol–belga–magyar trió az unió jelenlegi intézményi rendjében vagy pedig a Lisszaboni Szerzõdés addigi hatálybalépése esetén már egy új keretben dolgozik-e, egyetértés van azonban köztünk arról, hogy a trió együttmûködés minden lehetõségét ki szeretnénk használni. Egy olyan csoportos felkészülésre és lebonyolításra törekszünk, amely az utánunk következõ csoportos elnökségek számára is modellértékû lehet. Ehhez a három tagállam közös Európa-politikai alapvetése, egymáshoz nagyon hasonló integrációs jövõképe ad jó alapot.

A tizennyolc hónapos elnökségi program stratégiai irányai A csoportos elnökség „intézményének” talán leglényegesebb eleme a tizennyolc hónapra közösen kidolgozott, a Tanács jóváhagyását igénylõ elnökségi program. Ezt a vívmányt a Tanács jónak látta még az Alkotmányszerzõdés jövõjétõl függetlenül biztosítani, és saját ügyrend-

86 jében1 rögzíteni. Ebbõl következõleg a spanyol–belga–magyar trió együttmûködésének is kiemelt területe a tizennyolc hónapos elnökségi program2 egyeztetése és elfogadása, majd a Tanács elé terjesztése jóváhagyásra. A tizennyolc hónapos program egy stratégiai, és egy ún. operatív részbõl áll. A stratégiai program a trió politikai célkitûzéseinek röviden (5–10 oldal) megfogalmazott összefoglalása, mely az unió napirendjéhez igazodva a legfontosabb területekre, prioritásokra összpontosít. Az operatív program az egyes közösségi politikákra vonatkozó lehetséges fejleményeket, célokat fogalmazza meg, a mi esetünkben 2010–2011-re. Az elnökségi program elsõ változatát a spanyol– belga–magyar trió készíti el. Errõl a szövegrõl kezdõdnek majd meg az egyeztetések 2009 elsõ félében az Európai Bizottsággal, a Tanács Fõtitkárságával és az Európai Parlamenttel. Mindez olyan ütemben zajlik majd, hogy a tervezetet az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsára (ÁKÜT) 2009. novemberi ülésére benyújthassuk, az ÁKÜT pedig az év utolsó ülésén jóváhagyhassa.

A stratégiai irányok meghatározása során figyelembe veendő szempontok Az eddigi tapasztalat, hogy minden elnökségi program nyolcvan-kilencven százaléka a folytonosság jegyében áll; az

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

unió elõre meghatározott, az elnökség által örökölt napirendjére épül. A teendõket korábbi európai tanácsi elnökségi következtetések, tanácsi következtetések, az Európai Bizottság jogalkotási programja, bizottsági kezdeményezések, az Európai Parlament Tanács felé megfogalmazott kezdeményezései vagy közösségi jogszabályokba foglalt felülvizsgálati záradékok jelölik ki. A trió programjának igazodnia kell bizonyos determinált feladatokhoz, a tagállamok által közösen elfogadott menetrendekhez. Ugyanakkor az is nyilvánvaló, hogy elõre nehezen látható, európai vagy akár globális méretû hirtelen események jócskán megváltoztathatják az elõre tervezett programot, ami gyors és hatékony fellépést követelhet a mindenkori elnökségtõl. (A jelenlegi francia elnökségnek mindkét típusból kijutott: egyrészt a program a Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépésének elõkészítésével számolt, és az ír fiaskó utáni helyzetet kellett kezelnie; másrészt a grúziai válság, vagy a világméretû pénzügyi krízis szintén jelentõsen módosított az elõzetes elnökségi prioritásokon.) Talán nem túlzás azt mondani, hogy ezért is fontos az alaposan elõkészített elnökségi program: elejét veszi a rögtönzéseknek, hogy maradjon energia érdemi kezdeményezések számára krízis esetén. A csoportos elnökség és azon belül Magyarország az unió számára ír programot. Olyan prioritásokat, irányokat lehet és kell meghatározni, amelyek eléré-

1 A Tanács határozata (2006. szeptember 15.) a Tanács eljárási szabályzatának elfogadásáról (2006/683/EK, Euratom). 2 Egy terminológiai érdekesség: a tagállamok elnökségi programról beszélnek, és ezek az iratok ekként szerepelnek például a soros elnökségek hivatalos honlapjain; a Tanács Fõtitkársága ugyanakkor a „Tanács programja” elnevezéssel, tanácsi számmal és dokumentummal körözteti a tagállamok között. A Tanács ügyrendje az utóbbi értelmezést támasztja alá, míg a közvélemény igényei az elõbbi értelmezés mellett szólnak.

87

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

sében, illetve követésében a tagállamok közösségére is számítani lehet. Ennek érdekében mind a csoportos elnökségi programnak, mind a magyar féléves elnökségi programnak igazodnia kell az unió napirendjéhez. Olyan prioritásokat kell kitûzni, melynek fontosságát és közös célrendszerét az összes tagállam elfogadja, támogatja. Az unió napirendjén várhatóan szereplõ kérdések mellett a program összeállítását meghatározza a Lisszaboni Szerzõdés jövõbeli sorsa. Anélkül, hogy ennek lehetséges kimenetelét és részleteit itt bemutatnám, két lehetséges forgatókönyvvel mindenképpen számolni kell. Az elsõ – és reményeinknek megfelelõ változat – szerint a Lisszaboni Szerzõdés 2009-ben hatályba lép, ami a triónknak azt a feladatot adja, hogy az új intézményi keretekben kialakítsa az unió mûködésének gyakorlatát, megbirkózzon az új szerzõdés új lehetõségeinek alkalmazásával. A másik szcenárió szerint a szerzõdés valamikor a trió idõszakában lép hatályba, ami a végrehajtásával kapcsolatos összetett kérdésekben való további tagállami megállapodások létrehozásának felelõsségét rója a spanyol–belga– magyar elnökségre. Az elõzõeken túl a trió programjának kialakításakor figyelemmel kell lenni a 2009-ben megválasztásra kerülõ új Európai Bizottság, és a 2009-ben megválasztandó Európai Parlament ambícióira. A spanyol–belga– magyar programnak tekintettel kell lennie az elõttünk lévõ (francia–cseh–svéd) trió programjára, és egyeztetnünk kell az utánunk következõ (lengyel–dán–ciprusi) csoportos elnökséggel. Ez utóbbi szempontjából a Magyarország és Lengyelország közötti stafétabotváltás, valamint a cseh elnökséggel történõ egyeztetés számos területen hordoz magában együtt-

mûködési lehetõséget. Ezek között indokolt kiemelni a három ország visegrádi 4-es körben való egyeztetését. A magyar elnökség csoportjának utolsó tagja. A trión belüli feladatmegosztásban figyelemmel kell lenni arra, hogy se orrnehéz ne legyen a program, se kockázatosan sok feladat ne maradjon a csoport utolsó félévére. A magyar elnökség elsõ féléves feladat. Ez egyrészt több tanácsülés-menedzselési feladatot (munkanapot) jelent; másrészt a hagyományok szerint a félévre esõ két európai csúcs közül a márciusi kifejezetten a gazdasági és versenyképességi ügyeké, míg júniusban egyéb, az unió napirendjen lévõ politikai kérdések is dominálnak.

Várható stratégiai elemek Az unió politikai napirendje 2010–2011re számos kiemelt kérdésben ma már egyre világosabban kirajzolódik. Olyan, egyenként is nagy horderejû ügyek lesznek napirenden, mint a költségvetési keretek, a lisszaboni stratégia folytatása, a poszt-hágai program továbbvitele, valamint a bõvítés. Emellett vannak olyan kérdések, melyeknek a trió – az eddigi egyeztetések alapján – várhatóan kiemelt figyelmet kíván szentelni: az unió szociális dimenziója a lisszaboni stratégia folytatásának keretében; energia-, klímapolitika, környezetvédelmi kérdések; szomszédságpolitika; egyes külpolitikai területek. A lisszaboni stratégia jelenlegi hároméves ciklusa (2008–2010) a belga elnökség végén jár le. Ez a 2005-ben indított felülvizsgálat második, eszközrendszerében és prioritásaiban tulajdonképpen változatlan szakasza. A stratégia eredetileg 2010-ig tartó idõhorizonttal számolt,

88 ami nem zárja ki, hogy a program 2011ben is folytatódjon. Erre több okból kifolyólag is jó esély van: egyrészt az unió versenyképességének kérdése alapvetõ fontosságú ügy marad, másrészt az új Európai Bizottság is minden bizonnyal kiemelt figyelemmel fogja kezelni, harmadrészt a tagállamok megítélése szerint a stratégia elsõ gyümölcseit csak a közelmúltban (2005 és 2007 között) hozta meg. A várakozások szerint az unió új versenyképességi programja, vagy a lisszaboni stratégia második szakasza és egyben ennek a második szakasznak az elsõ ciklusa a 2011. márciusi brüsszeli csúcstalálkozón, a magyar elnökség alatt indul útjára. Az idõzítésnek fontos szerepe lehet. Az új program és az elsõ ciklus prioritásainak, célrendszerének kidolgozásában a triónak szorosan együtt kell mûködnie, és ennek alapján a 2011. márciusi csúcs feladata lenne a végsõ megegyezés kialakítása és az új program útjára bocsátása. Ami az új stratégia tartalmát illeti, errõl további egyeztetések szükségesek itthon is, illetve a trió tagjai között, majd az Európai Bizottsággal, a többi tagállammal. Elképzelhetõ azonban, hogy abban nagyobb hangsúlyt kapjon például az oktatás minõségének, a szociális dimenziónak, az európai szociális vívmányoknak, a társadalmi kohéziónak mint versenyelõnyöknek az erõsítése. Az energia- és klímapolitika esetében a 2007. évi uniós kötelezettségvállalások végrehajtását szolgáló politikai döntések a várakozások szerint 2008 végéig megszületnek, a jogszabályok 2009 elején ölthetnek testet, és 2009 decemberében kerül sorra a Koppenhágai Konferencia. A spanyol elnökség alatt indulhat a második energiapolitikai akcióterv. Ha minden terv szerint alakul, a spanyol–bel-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

ga–magyar elnökség számára a végrehajtás talán kevésbé látványos, de nem konfliktusmentes feladata marad. (Amennyiben a fenti ütemterv valamely oknál fogva felborul, úgy a trió feladata is változik: a megkésett döntések válságmenedzselése merülhet fel.) A bel- és igazságügyi együttmûködésben is átmeneti idõszakban, ciklushatáron leszünk. A tampereit és a hágait követõ új program elfogadása a svéd elnökség alatt várható 2009 végén, így végrehajtását 2010-ben kell megkezdeni. Tekintettel arra, hogy a szabadság, biztonság és jog térsége az európai építkezés kiemelt jelentõségû és legmélyebb változásokon átesõ területe, a triónak különösen összehangolt programra lesz szüksége ezen a téren. Arra is figyelemmel kell lenni, hogy a bel- és igazságügyi politikában a tagállamok együttmûködést mélyítõ készsége esetenként jelentõs mértékben eltér, a szuverenitás közös gyakorlásának lehetõségei nem korlátlanok. Ugyanakkor nyilvánvalóan szükség van egyes cselekvési területek erõsítésére, amelyek hozzájárulnak az uniós polgárok biztonságérzetének erõsítéséhez, szabad mozgásukhoz (migrációs politika, határellenõrzés, polgári jogi együttmûködés stb.). A közös európai menekültügyi rendszer megteremtésének második szakaszára kidolgozandó intézkedéseket 2010-ig kell elfogadni, amelyek végrehajtása a tervek szerint szintén a magyar elnökség alatt veszi kezdetét. Bulgária és Románia magyar szempontból különös jelentõségû schengeni értékelése és az általuk kitûzött csatlakozási céldátum szintén a mi félévünk idejére esik. A következõ költségvetési keretterv vitája a várakozások szerint a magyar elnökség alatt veszi kezdetét. A költségve-

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

tés 2008–2009. évi felülvizsgálatán a tagállamok már túl lesznek, és annak konklúziói minden bizonnyal a következõ keretterv vitájához nyújtanak elvi alapokat. Az új Európai Bizottság 2010 végén, vagy inkább 2011 elején teheti közzé javaslatát a 2014-tõl induló költségvetési kerettervre. A bizottsági javaslat alapján a magyar elnökségre vár a tanácsi vita megkezdése. A kiadási oldal két nagy politikája, a közös agrárpolitika és a kohéziós politika minden bizonnyal az érdeklõdés középpontjában lesz. A költségvetési vita esetében a lisszaboni stratégiával éppen ellentétes a döntéshozatal fázisa: a magyar elnökség alatt a vita csak megkezdõdik, az akár még két vagy három soron következõ elnökség alatt is folytatódhat. A magyar elnökség feladata itt a tanácsi vita irányának, filozófiájának felelõsségteljes meghatározása lesz. A trió kiáll a bõvítés folytatása és a Nyugat-Balkán európai perspektívájának erõsítése mellett. A horvát csatlakozás egyértelmû magyar prioritás. Amennyiben Horvátország esetében tartható a tárgyalások 2009. évi lezárása, úgy célként tûzhetõ ki, hogy Horvátország csatlakozási szerzõdésének aláírására a spanyol, a tényleges tagságára a magyar elnökség idején kerüljön sor. Ezen túl foglalkozni kell a térség integrációs elõrehaladásával. Tagjelölti státusa – Horvátországon és Törökországon kívül – jelenleg csak Macedóniának van, ám egyelõre kérdéses, mikor kezdõdhetnek meg Szkopjéval a csatlakozási tárgyalások. Egyértelmû prioritás a nyugat-balkáni országok integrációs perspektívájának erõsítése. Az európai szomszédságpolitikában törekszünk a keleti és a déli dimenzió között kiegyensúlyozott program kidolgozására. A szomszédságpolitika keleti di-

89

menziójának megerõsítése 2011-ben jelentõs esélyt kaphat: Magyarország után Lengyelország a soron következõ elnök. A francia elnökség politikájában a mediterrán térségre jutó kiemelt figyelmet a déli tagállamok fenn kívánják majd tartani; ennek ellensúlyát képezheti – a visegrádi együttmûködést felhasználva – az idõben egymáshoz közeli cseh, magyar és lengyel elnökségek összehangolt szomszédságpolitikája. A spanyol–belga– magyar trió programjának megalkotása során figyelemmel leszünk Madrid érdekeire is, ami azonban nem zárja ki, hogy a magyar elnökség különös figyelmet szenteljen a keleti dimenziónak, akár új szakaszt kezdjen a keleti szomszédságpolitika történetében. A külpolitikai területnek számos vetülete van, melyek mindegyikére itt most nem térek ki, csupán példálózva néhányat említek. Oroszország ügye nyilvánvalóan a közös kül- és biztonságpolitika kiemelt vetülete marad. A transzatlanti viszony esetében mind biztonságpolitikai, mind gazdasági kérdésekben az együttmûködés igényének erõsödésével kell számolni a trió ideje alatt. A magyar elnökség alatt kell megújítanunk az unió Ázsia-stratégiáját. A közel-keleti térség világ- és energiapolitikai jelentõsége miatt prioritás marad az unió számára, nem kis befolyással a transzatlanti kapcsolatokra is. „Az unió a Földközi-tengeri térségért” együttmûködésben az elnökségi félév során külügyminiszteri ülés megrendezésével számolunk, emellett szakminiszteri találkozók is várhatók. Minden soros elnökség számára külön kihívás, egyben lehetõség a látványos sikerre a harmadik országokkal rendezett csúcstalálkozók gyakorlata. 2011 elsõ félévében EU–USA és EU–Oroszország csúcsra kerül sor. (Madrid EU–Latin-Amerika,

90 Brüsszel EU–Afrika csúcsot tervez 2010ben. A csúcstalálkozók idõzítését/kiválasztását egyeztetni kell majd Varsóval is.) A magyar elnökség idõszakában kell megrendeznünk az EU–Japán csúcstalálkozót, valamint az ASEM és az EU– ASEAN külügyminiszteri konferenciáját is. Ezek a találkozók egyszerre részei a programnak és a logisztikai erõfeszítésnek, különösen, amennyiben a soros elnök tagállamában zajlanak.

Az együttműködés egyéb lehetséges területei Fontos a szaktárcák közötti szoros együttmûködés. Ennek érdekében mindhárom ország minisztériumai kijelölték azokat a vezetõ tisztviselõket (tárca-öszszekötõket), akik az egyes szakterületeken a trió egyeztetéseket koordinálják, vezetik. A cél az elnökségi programmal kapcsolatos szempontok pontos megismerése, a programelemek közös kialakítása. Az egyeztetések szakértõi szakasza megkezdõdött. Az elnökségi szimbólumok említése is idekívánkozik. A csoportos elnökségi program kialakításában és megvalósításában viselt közös felelõsség kifejezésére a trió közös elnökségi logót és mottót tervez, amire eddig nem volt példa. Az elképzelés lényege, hogy az elnökségi logó egy Európára utaló, tizennyolc hónapra szóló közös elembõl, és egy változó, a hathónapos elnökséget adó tagállam nemzeti sajátosságait tükrözõ elembõl álljon. A közös logó kialakításának részleteirõl egyeztetések folynak, reményeink szerint ezek is alátámasztják a megvalósítás valós lehetõségét. Az együttmûködés további lehetséges területe az elnökségi stábok képzése. A

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

trió tagjai az elnökségi képzési programjukba elõadóként kölcsönösen meghívhatják egymás tagállami, valamint uniós intézményeknél dolgozó szakértõit. A szakpolitikai képzés szélesítése érdekében a társminisztériumok közvetlen kapcsolataikon keresztül felmérhetik közös szakmai szemináriumok, illetve konferenciák megrendezésének lehetõségét. Felmerült, hogy a trió partnerek együttmûködésben készítsenek a képzési programban is hasznosítható, a tanácsi munkacsoportok vezetõinek, illetve a politikai döntéshozóknak gyakorlati támogatást nyújtó elnökségi kézikönyvet. Tovább bõvül az összekötõ diplomaták, szakértõi cserék gyakorlata. A trió tagjai 2009 szeptemberétõl a csoportos elnökség másfél éves idõszakára összekötõ diplomatákat küldenek egymás központi, az EU-elnökségi program koordinációját ellátó szervezeti egységeihez (külügyminisztériumok). Emellett a szaktárcák közvetlen kapcsolataikon keresztül cserélhetnek szakértõket. A tanácsi munkacsoportok vezetése érdekes kísérleti terepe lehetne annak, hogy a hármas együttmûködést a valóban kollektív elnökség irányába fejleszszük. A fõszabály továbbra is az, hogy a soros elnökséget adó tagállam vezeti a munkacsoportokat. Egyes, külön megvizsgálandó esetekben ugyanakkor sor kerülhet a munkacsoport elnöki posztjának átadására a trió egy másik tagjának, akár tizennyolc hónapra is. A csoportos elnökségi program összehangolt megvalósítása érdekében indokolt a trió szakértõinek szoros együttmûködése a tanácsi munkacsoportokban. Különös figyelmet érdemelnek azok az együttdöntési eljárás alá tartozó dossziék, amelyek esetében a tárgyalási folyamat átfogó ismerete szükséges a kívánt eredmény el-

91

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

éréséhez. A trió partnerek megvizsgálják annak lehetõségét, hogy egyes kiemelt dossziék tekintetében szakértõt jelölnek ki, aki a csoportos elnökség teljes ideje alatt segíti a tanácsi munkacsoport mindenkori vezetõjét. Ezekben a több elnökségi cikluson átívelõ, összetett ügyekben, a Tanáccsal történõ egyeztetési (conciliation) eljárásokban az Európai Parlament általában végig ugyanazzal a raportõrrel képviselteti magát, és a spanyol részrõl felmerült elképzelés célja, hogy egy ezzel analóg elnökségi eszköz bevezetésével szimmetriát teremtsen. Fontos fejezet lehet a háromoldalú együttmûködés harmadik országokban és nemzetközi szervezetek mellett. A nagyköveti értekezletek elnöklésén keresztül 2011 elsõ félévében magyar nagykövetek irányítják majd kollégáik helyi együttmûködését. Voltaképp magát az uniót kell majd képviselniük: eljárniuk a közös kül- és biztonságpolitika adott relációra meghatározott céljainak elérése érdekében a fogadó ország politikai intézményeinél, de felmerülhet humanitárius vagy más válsághelyzet kezelése is, amelynek koordinálása és a közvélemény számára láthatóvá tétele is feladatuk lehet. Az uniós elvárás az unió „promó-

ciója”, de nyilvánvaló, hogy egy sikeresen ellátott helyi elnökségnél kevés dolog szolgálhatja jobban hazánk elõmenetelét az adott országban. Az elnökség céljainak, eredményeinek kommunikációjában is indokolt és lehetséges az együttmûködés. A kommunikáció kiemelt eszköze napjainkban az elnökségi honlap. Felmerült a közös, vagy részben közös, egymás között átjárható honlap ötlete, amelynek – a logóhoz hasonlóan – közös és hathavonta változó elemei egyaránt lehetnének. Az elnökséghez kapcsolódó kulturális rendezvények összehangolása is megfontolandó, beleértve a kiemelt megjelenés biztosítását egymás eseményein. (Példaként említhetõ a „Pécs Európa Kulturális Fõvárosa” projekt 2010-ben. Spanyol és belga városok vendégszereplésével tudatosítani lehetne a közvéleményben a közös elnökségi triót, benne a küszöbönálló magyar elnökséggel.) A fenti menü egyelõre olyan feladatlista, amely a trió partnereinkkel való eddigi közös gondolkodás terméke. A megvalósulás még számtalan tényezõtõl, nem utolsósorban politikai döntésektõl és az idõzítéstõl függ. Lassan a trió elnökséget megelõzõ utolsó évbe lépünk, amivel számunkra is felgyorsult az idõ.

n

92

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA DEÁK PÉTER

Egy elmozduló, többpillérű világrend új erőszakformái A globalizáció egyre szélesebb kiteljesedésével együtt járó érdek- és értékátrendezõdések, az új fegyverek és védelmi technikák, illetve a pusztításra is alkalmas „békés” eszközök megjelenése, az ezek együttesébõl eredõ erõviszony-változások, „aszimmetriák” merõben új erõszakformák létrejöttét vonták maguk után, amelyek napjainkban nem csak, és nem is elsõsorban a hagyományos katonai szférában jelennek meg. Ez okozta azt, hogy amíg az elmúlt évszázadban a – divatos szóval – háborúkép szerves része volt az ellenségkép is, addig ma a szervezett agresszív vagy védekezõ percepció „jelenségképpel” párosul. Mindezek a fegyveres erõszakformákban természetes változásokat eredményeztek, mind a tevékenységi célok, mind a formák, taktikák, eljárási módok tekintetében. Miután a szervezett erõszakkép (szándékosan nem háborúkép) változott, új kezelési stratégiák, modellek és eljárások szükségesek. A cikk ezek felvetésére és elemzésére vállalkozik.

A XX. század második felében az emberek számára a nukleáris háború fenyegetése jelentette a fõ veszélyt, az ettõl való félelemérzet azonban folyamatosan csökkent a kölcsönös elrettentés kialakulásával, az atomháború „megnyerhetetlenségének” felismerésével. Aztán, a kilencvenes években a napi hírek a hidegháborús korszak örökségeként fellobbanó etnikai, „alacsony intenzitású” konfliktusokról

szóltak, amelyek egy része ma is tart. E válságok megoldatlansága, továbbá a nemzetközi hatalmi viszonyok radikális átrendezõdése – amelynek egyik jellemzõje, hogy az Egyesült Államok egyetlen hiperhatalommá vált –, a globalizáció, többekben a „vesztes-érzet” bizonyos tudatosulása új világképet, új választóvonalakat alakított ki. A globalizációt indukáló tényezõk között ebben az idõben bontakoztak ki egy új technikai forradalom termékei és következményei is. Ez a technikai váltás szinte egyszerre történt az elektronika világában és a biogenetikában, minden hozadékukkal és negatív következményükkel együtt. Mai világunk konfliktusai már nem egyszerûen a „politika más, erõszakos eszközökkel való folytatását”1 jelentik, hanem meghatározott determinánsok által létrehozott, az egyensúlyt nélkülözõ aszimmetrikus erõszakformák, amelyeknek nemzetközi dimenziói, hatásai és érdekeltségei egyértelmûek.2 Ezek a meghatározó tényezõk a következõkben sorolhatók fel: l a nemzetközi, globális elrendezõdés változásai, új világkép; l az ennek kapcsán megjelenõ új politikai akaratok, érdekek, értékek; l a pusztító és védelmi technika, logisztikai és vezetési rendszerek változása;

1 Clausewitz híressé vált, többször, és nem pontosan idézett axiómája a Vom Kriege címû mûvébõl. 2 Már a hidegháború alatt sem voltak olyan helyi konfliktusok, amelyekben ne jelentek volna meg azonnal a nagyhatalmak, a két tábor érdekeltségei.

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

az ezek együttesébõl eredõ erõviszony-változások, aszimmetria; l a bipoláris világ felbomlása után két évtizeddel, egyes lokális konfliktusok „ürügyén” jelentkezõ, eltérõ szereptudati tényezõk okán érzékelhetõ nagyhatalmi vetélkedések. E nem túl rövidre sikerült bevezetõ után négy, korunkra jellemzõ hadügyi, vagy azzal érintkezõ jelenséget, formát emelnék ki, illetve megkísérlem ezeket jellemezni: l Természetesen a nemzetközi terrorizmust mint legjelentõsebbet, de a legrövidebben, miután számos tanulmány – szerintem nem kellõ elmélyültséggel – foglalkozik vele. l A metodikájában fejlõdõ fegyveres, általában nemzetközi válságkezelést, amely kacsolódik az elõzõ jelenséghez. l Fentiekkel – gyakorta látszólagosan – jelentkezõ, szuperhatalmi kezdeményezésû, alkalmi szövetségekre épülõ aszimmetrikus intervenciót. l Az új típusú, eszkalálódó, a polgári engedetlenséget túllépõ „utcai” anarchizmust. l

1. A globalizáció korának tömegpusztító terrorizmusa 1.1. Meghatározás, vagy inkább körülírás

Egy õsi kínai mondás így határozta meg a terrorizmus lényegét: „Ölj meg egyet,

93 hogy megfélemlíts tízezret”.3 Hasonló, bár könnyelmû formulával válaszolt egy újságírói kérdésre Neville Chamberlain 1938-ban: „A terrorizmus? Távoli országok általunk nem ismert lakói közötti civakodás.”4 A nemzetközi jog régóta küszködik egyrészt a terrorizmus definíciójának problémájával, másrészt a liberális jogfelfogás és az állampolgár érdekeit kiemelõ filozófia közötti antagonizmus dilemmájával. A XIX. század végén Hágában kezdõdött, a párizsi szerzõdések sorozatában artikulálódott, a Briand–Kellog-paktummal lendületet kapott, a Népszövetségben és az ENSZ-ben intézményesült, a nürnbergi perek során szankciókat prezentált és a helsinki folyamatban praktikumot eredményezõ hosszú folyamat olyan magatartási szabályokat teremtett, amelyek elsõsorban államok, nemzetközi szervezetek közötti kapcsolatok kezelésére alkalmasak. A terrorizmust a nemzeti törvénykezések is általános bûncselekményként kezelik, amelyre erõszak, mások megfélemlítése, valaminek a kikényszerítésére irányuló törekvés a jellemzõ. A nemrég megjelent Világpolitikai lexikon „nemzetközi terrorizmus” szócikkének bevezetõjében ezt olvashatjuk: „…erõ vagy erõszak törvénytelen (jogtalan) [kiemelés – DP] felhasználása egyes személyek vagy tulajdontárgyak (objektumok) ellen, hogy a kormányokat vagy társadalmakat politikai, vallási vagy ideológiai célok elérésére kényszerítsék, vagy megfélemlítsék…”.5 Ez a megfogalmazás már közelít a nemzetközi bûnözés oldaláról a politikai értelmezés felé.

3 Idézi Kõszegvári Tibor egyik elõadásában. 4 Szövényi György: Posztmodern terrorizmus. BHKK, 1997. 5 Horváth Jenõ (szerk.): Világpolitikai lexikon (1945–2005). Budapest, 2005, Osiris Könyvkiadó.

94 Egyes nagyhatalmak fontosnak, mi több, elõfeltételnek tartják a nemzetközi terrorizmus nemzetközileg is elfogadott definícióját, és ezt a nemrégiben tartott ENSZ államfõi tanácskozáson a Biztonsági Tanács összetételének kérdése mellett a legfontosabb, szinte feltételként szabott reformelemként kezelték. A definíció olyan politikai érdek, amely a késõbb tárgyalandó intervenciós erõszakformák legitimációját, illetve egyes eljárások automatizmusát, más álláspontok szerint éppen ezek korlátozását szolgálnák. Ma az érdeklõdõ közvélemény részben az érdekorientált politikai, pontosabban politikusi megfogalmazások és a média által szolgáltatott kép között lebeg, hiányzik a terrorizmus elemeinek komoly, interdiszciplináris és tudományos feltárása. A mai terrorizmus a fenyegetettek és az elkövetõk szempontjából egyaránt nemzetközi, nem ismer határokat, „privatizált” szervezetek, sejtek, ügynökök és hívek laza hálózatára és szórt diszlokációra épül, a modern informatika által kínált szinte korlátlan kommunikációs és szervezési lehetõségekkel. Az említett hálózat nem jelent hierarchiát, a terrorista szervezetek a terjedõ indulati eszkaláció alapján alulról szervezõdnek, egymástól eljárási mintákat vesznek át, neveket plagizálnak, ugyanakkor folyamatosan kialakulnak együttmûködési kapcsolataik. Fenntartási és mûködési forrásaik elsõsorban jelentõs gazdasági vagy politikai pozícióban lévõ személyiségek milliárdjaiból, és bizonyos hányadban a terrorizmusban érdekelt „lator” államok „mosott pénzébõl”táplálkoznak. Állományuk sajátos, manipulált és szélsõséges fundamentalista rekrutációs bázisra épül. Szimbolikus, megrettentõ célzattal korlátlan erõszakra, súlyos

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

veszteségek okozására, tömeges áldozatokra törekszenek, híján vannak a hagyományos terrorszervezetek önkorlátozásának. A terrorizmus a fõcél, a tömeges félelemkeltés elérése szempontjából érdekelt a széles és gyors, illetve gyakorta „beharangozó” médiajelenlétben, és szinte valamennyi akciójuk megrettentõ képet mutató katasztrófában manifesztálódik. 1.2. Rövid és hosszú távú kezelés

A nemzetközi terrorizmus mint jelenség, mint „izmus” globális stratégiai fenyegetés. Szeptember 11-e csupán e jelenség szignálja volt, gyökerei, gondolatvilága, kisebb, de azért súlyos cselekménysorozatai nyomán a tudományos elemzés és a politikai felelõsség alapján kialakított doktrína, a nemzetközi stratégia, a kezelési iskolák és intézményi elõ-forgatókönyvek már az 1990-es években elvárhatók lettek volna, a hatalom és a gondolkodás azonban elmulasztotta az idejében való felismerést. Nem tanultunk az 1945 utáni biztonsági prognózisokból, amelyek Kennan elemzéseibõl, Churchill fultoni jóslataiból kiindulva létrehozták a transzatlanti gondolat intézményes formáit, a Római Klub elõrejelzéseit, a tudósok Pugwash-mozgalmát és annak párhuzamos iskoláit. Kezelési stratégia rangjára emelte a helsinki folyamatot, és így kezelni lehetett a hidegháborút. Amikor a terrorizmusról beszélünk, ellenlépéseket és védekezést tervezünk, három dimenziót kell megkülönböztetnünk. Elõször is ez az erõszakforma egy korszakra jellemzõ nemzetközi jelenség, amelynek korlátozására, visszaszorítására, motívumainak felszámolására összehangolt nemzetközi fellépés, stratégia

95

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

szükséges. Ennek hosszú távú dimenziója kétségtelenül a motívumok orvoslása, a történelmileg elmaradott térségek és a globalizáció vesztes csoportjainak többirányú „felemelése”. Ma ennek általános képviseletére a nemzetközi közösség szervezete, az ENSZ lenne felhatalmazott, a fegyveres képességekkel pedig kétségtelenül a NATO rendelkezik. Kontinensünkön a terrorcselekmény-sorozat prevenciójára, a továbbgyûrûzés blokkolására, ha kell, fegyveres érvényesítésre az Európai Unió lenne hivatott. A terrorizmus és a szervezett bûnözés határokat nem ismerõ terjedése ellen az Európai Közösség (EK) egyes tagállamai nemzeti keretek között nem találtak hatékony ellenszert, ezért az 1970-es évek közepén az EK bel- és igazságügyi miniszterei döntöttek a TREVIegyüttmûködés elindításáról. A TREVI (nemzetközi terrorizmus, radikalizmus, extrémizmus és erõszak) az EK keretein kívüli kormányközi együttmûködés volt. Ennek szolgálatában áll ma az Európai Unióban az Eurojust, amely a törvénykezés összehangolását szolgálja, és az Europol, amely saját operatív szervezetén kívül a nyomozati és információszerzõ szolgálatok közötti együttmûködést szervezi. Feltétlenül kihangsúlyozandó, hogy napjainkban az unió az egyetlen nemzetközi architekturális elem, amely a terrorizmus motívumainak kezelésétõl a prevención keresztül az akcióformákig, a katasztrófakezelésig minden dimenziót érintõ stratégiával rendelkezik. Ez oda vezet, hogy általános visszaszorító szerepe fokozatosan túllépi a NATO-ét, amit a kontinensen jelentkezõ terrorcselekmények csökkenõ száma is kifejez. De mindezek nem nélkülözhetik a nemzeti, össz-ágazati, kormányzati forgatókönyveket, a védekezés, a kárfelszá-

molás és a lakosság felkészítésének konkrét eljárásait. Ennek tendenciái – minden ellenkezõ populáris kritika ellenére – jó irányban haladnak. 1.3. Dilemmák

Az egyik vitapont az ideológiai elem, nevezetesen az iszlám vallás szerepe. Kétségtelen, hogy napjainkban ez az erõszak általában az iszlám térségbõl indul ki, ami korántsem jelenti azt, hogy egy vallásháború-sorozattal állunk szemben, de történelmi tény, hogy sajátos idõszakokban bizonyos ideológiák – fõleg, ha elmaradottabb régiókban vannak többségben – fundamentalista irányba manipulálhatók, és ma ez az ideológiai bázis kétségtelenül a fundamentalista, extrém muszlim valláskör, és kevésbé az arab etnikum. A másik, jogi, had- és rendészettudományi „kétségtényezõ” a regularitás, a paramilitarizmus, illetve a gerilla-harcmodor kérdése. Az kétségtelen, hogy a terroristának nevezett eljárások éppen az aszimmetrikus „háborúk” világában beépülnek a hadviselésbe. Ennek ékes példája a Bugyonovszkij-kórházi túszzsarolás esete, amikor a csecsenek a betegek elleni erõszakot a hadmûveleti céljaik elérésének szolgálatába állították. Persze ilyen esetek már a náci háborúfelfogásban is jelentkeztek, ezek a háborús bûnök kategóriájába tartoznak. Gerillának (Franciaországban, Jugoszláviában és a keleti hadszíntéren partizánnak) az tekinthetõ, aki valamely irreguláris alakulat kötelékében önként vállalkozik a fegyveres harcra, és katonai, rendvédelmi, hatalmi célokra koncentrál. A gerilla-hadviselésben részt vevõk nemzetközi jogi szempontból a hágai (1899; 1907) és a genfi (1949) konvenció ha-

96 tálya alá esnek, ami azt jelenti, hogy elfogatásuk esetén a hadifoglyokkal azonos bánásmód illeti meg õket.

2. Nemzetközi, kemény eszközökkel végrehajtott válságkezelés 2.1. A nemzetközi misszió: szükségesség

A nemzetközi politika a XX. század második felében – a világháborúk, és ezekbõl a második záró mozzanataként a japán lakosságra zúdított nukleáris csapások tömeges áldozatainak hatására – a post-faktum védelem helyére a politikai törekvések központjába egy új fogalmat hozott be, nevezetesen a biztonságot, mely lényegében preventív elvek, architektúrák, akciók, garanciarendszerek halmaza, és alapvetõ funkciója a konfliktus-megelõzés és az erõszakalapú válságok blokkolása, kezelése. A közelmúltban, fõleg az 1990-es években, a feszes bipoláris fegyelem eltûnésével „kiszabadultak a palackból” az addig elfojtott lokális, de eszkalációs veszélyt hordozó válságok. A politika tapasztalatai azt bizonyítják, hogy a nemzetek közössége elutasítja a XX. század során megbukott „be nem avatkozás” politikájának müncheni modelljét, amely súlyos és szétterülõ, jóvátehetetlen és feledhetetlen következményekkel járhat. Ennek a filozófiának a különbözõ, legitimációs rangot adó dokumentációit igazolja Lord Russell-Johnsonnak, az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése korábbi elnökének 2002 szeptemberében elhangzott elõadása, amelyben kifejtette: „A nemzetközi politika korábbi két fõ elve, a nemzeti integritás és a belügyekbe való be nem avatkozás ma már nem él-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

vez elsõbbséget, s ez helyes változás”. Mindennek a reciprokja természetesen a beavatkozás, aminek a fegyveres formája a – hivatalosan, a céltól vezérelve gyakorta „humanitárius”-nak nevezett – katonai, vagy annak jegyeit mutató akár fél-reguláris intervenció. Ebben a kérdésben megosztott a politikai, a szakmai és a mindennapi közvélemény, viták tárgyát képezik a szuverenitás, az egyetemes biztonság érdek- és értékelvei. E vitáknak napjainkban az autonómián túlhaladó függetlenség–elszakadás képezi a magvát, ennek részletezése azonban nem tárgya ennek az írásnak. A válságkezelés célja a nemzetközi rend és a béke megõrzése, az eszkaláció blokkolása, az emberi jogok durva megsértésének és életek tömeges kioltásának megakadályozása. A „humanitárius intervenció” a hidegháború utáni erõviszonyok között a nemzetközi fegyveres erõ olyan küldetése, ahol az ellenálló, elítélhetõ hatalom megsemmisítését a nem harcoló polgári lakosság fokozott megsegítésével, a lerombolt infrastruktúra helyreállításával, demokratikus, jó kormányzással (rezsimváltás) kompenzálják. Ennek katonai, pontosabban mûveleti formái, metodikái – hadtudományi terminológiával: harceljárásai – merõben különböznek minden hagyományos formától. Sajátos, fõleg nem agresszív struktúrát, antagonizmus helyett együttmûködõ attitûdöt igényelnek, szelektív fegyverzetet, jelentõs erõfölényt és helyszíni szövetségeseket. Mindezek következtében a katonai válságkezelés is aszimmetrikus jellegû, az expedíciós erõknek még békekikényszerítés esetén is többszörösen felül kell múlniuk a szembenálló erõk együttes kapacitását. Katonai értelemben a válságkezelés meg-

97

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

elõzõ vagy pacifikáló, külföldi, különleges képességû csapatokkal végrehajtott, egyazon idõben zajló, határozott, frontvonal nélküli, kisléptékû katonai mûvelet. 2.2. Dilemmák, feltételek

Az eddig alkalmazott békefenntartó, illetve kikényszerítõ mûveleteket számos vita kísérte és kíséri. Az egyik a jogi, de legalább politikai legitimitás kérdése. A másik vitapont a tûréshatár: Melyek azok a kritikus események, amelyek a szintén áldozatokkal járó fegyveres akciót evidenciává emelik? 2.2.1. Legitimitás Ezek a problémák általában a nemzetközi jog – sokszor nem valós – átlépésével, „a behívás” hiányával, nemzetközi szervezetek döntései nélkül megindított válságkezelések során vetõdnek fel. Az ENSZ 45 tagállama és 25 szervezet által kötött oslói egyezmény (1994) hatálya csak a békeidõben hirtelen beálló természeti, mûszaki, környezeti katasztrófahelyzetekre vonatkozik, az ún. békefenntartásra vagy pacifikációra sem terjed ki olyan esetekben, amikor belsõ, vagy államok, csoportok közötti fegyveres konfliktus van. Szakmai fórumokon viták jelentkeznek e tekintetben,6 amelyek nemzetközi, elsõsorban érdekre, és a retorikában értékre hivatkozó ellentétes álláspontokhoz, ezzel az eredményesség korlátozásához vezethetnek. Ennek áthidalására jelent meg egy elemzõi, szakértõi álláspont, amely bizonyos esetekben, a válsá-

gok eszkalációs veszélye, az általuk indukált exodusok megállítása, a fegyveres népirtás blokkolása érdekében „politikai” legitimitást adott a pozitív célú intervencióknak. Ez az ellentmondásos helyzet vetette fel számos alkalommal és számos oldalról a nemzetközi jog korrekciójának, az ENSZ reformjának jogos igényeit. 2.2.2. Tûréshatár Az a közösség, amely nagyon elterjedt értékek letéteményesének tekinti magát (mondjuk, a demokratikus országok), általában meghatározza, honnantól kezdve mondja azt valamirõl, hogy tûrhetetlen, általános emberi és erkölcsi értékeket sért súlyosan, olyan emberi és vagyoni áldozatokkal jár, amelyek felülmúlják egy esetleges beavatkozás veszteségeit, és amit a közvélemény elfogad. A politikának igen nehéz meghatároznia az intervenció, a lokális biztonság és a globális veszély, valamint a szuverenitás hármas viszonyának aktuális szimbiózisát. A beavatkozás, mint a sebészet esetében, olyan határozott cselekvést jelent, mellyel megszakítható vagy kiküszöbölhetõ a baj. Ebben a tekintetben eligazító lehet Solana nyilatkozata, amely szerint: „Mindezek ellenére az euro-atlanti térség biztonságát számos elõre nem látható kockázat is fenyegeti. Számos lokális konfliktus, mi több, háborús bûnöket elkövetõ hatalmi magatartás és egyes csoportok által bizonyíthatóan elkövetett népirtás (Szudán, Szomália, Koszovó tíz éve, Nigéria, Mianmar stb.) világosan feltártak egy dilemmát: sürgõsen el kell-e hárítani egy humanitárius katasztrófát,

6 Lásd Valki László ismert nemzetközi jogász érvrendszerét, amely számos publikációban fogalmazódott meg.

98 és meg kell-e állítani az erõszakot, vagy pedig tiszteletben kell tartani az államok szuverenitását, és a be nem avatkozás nemzetközi normáját? Az ilyen jellegû sürgõs döntések meghozatalához iránytûre van szükség, amely nem más, mint egy olyan biztonságpolitika, amely az embert és az emberiességet állítja a középpontba.”7 2.3. Hatékonyság

E tekintetben elsõsorban az vetõdik fel, hogy az erõszak alkalmazott formája, struktúrája, hadfelszerelési elemei és logisztikai rendszere vajon csakugyan elejét veszik-e a még erõszakosabb következményeknek. A tapasztalatok azt bizonyítják, hogy az alkalmazott, kialakított taktika, harceljárás konzervatív és tapasztalatok nélküli módja nem alkalmas a megoldásra, a célkitûzések realitása nem mindenben felel meg az adott realitásoknak. Ezzel kapcsolatos veszély, hogy egy akció nem indukál-e újabb belsõ frontot és újabb ellenálló réteget. A nyugati világ – még konkrétabban a NATO és Oroszország – fegyveres erõinek alkalmazkodó reformjaiban még sok a militáns elem, hiányos a tapasztalatok adaptív feldolgozása, a technika és a humán erõforrás új viszonya, a képességek (pl. túlélõképesség–pusztítóképesség) új prioritása. A hatékonyság fõ gátja pedig az, hogy a valóságban nincs meg a civil–katonai, nem szervezeti, hanem tartalmi együttesség, a szembenálló félhez és az érintett populációhoz való viszony. Ezért a had- és rendészettudománnyal együtt gondolkodó új alapdiszciplínának, a „veszély- és konfliktuskezelés elméle-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

tének” komoly elõkészítést és koncepciót, modern és a helyzethez alkalmazkodó, hatékony és valóban humanitárius, civil kontroll alatt álló akcióformákat kell találni, hogy az eddigi számos kudarcnak elejét lehessen venni. Napjaink konfliktusainak elemzésénél visszaidézhetjük a történelmi jelentõségû Harmel-jelentést (NATO, 1967) követõ nemzetközi trendet, amikor – elsõsorban nyugati kezdeményezésre – az egyes válságközeli helyzetekben a politika és a hiteles katonai erõ szimbiózisa kezdett érvényesülni és vezetett a helsinki folyamathoz. Ma az ilyen jellegû válságkezelésre – a NATO-t néhol kiegészítve, másutt felülmúlva – az EU képes, mert integrációs felépítése szélesebb, kapcsolatteremtési metodikája praktikusabb, továbbá a tagállamok sajátos kétoldalú nexusai sokoldalúbbak.

3. Az egyedi döntés alapján indított intervenciók Az ilyen jelenségeket azért sorolom az új erõszakformák közé, mert a hidegháború idején ezek korlátozottak voltak, a bipoláris feszültség szõnyeg alá söpörte ezeket a válságmegoldó kísérleteket. Kubában megegyezés született, 1956, 1968, 1979 forradalmai informális nemzetközi alkuk miatt érinthetetlenek voltak, Afganisztán csak az enyhülési folyamatot lassította, Vietnam egy darabig elfogadott, majd halványan nemzetközivé vált, Grenada egy nap alatt zárult, Chile amerikai titkos támogatással rendezõdött. Az ilyen intervenció eklatáns példája ma Irak, illetve a „gonosz tengelye”

7 A Secure Europe in a Better World. J. Solana HR for CFSP European Council Thessaloniki, 20. 06. 2003.

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

koncepció ígérgetései és vállalásai. Kissinger joggal teszi fel a kérdést, hogy vajon alkalmazható-e a wilsoni elv, mely szerint az amerikai nemzetközi doktrína a „demokrácia kiterjesztése”, és – ezt már én tenném hozzá – milyen (netán erõszakos) eszközökkel.8 Aktuálisabb példa jelentkezik napjainkban (szerencsére múlóban, az uniós fellépés, valamint az EBESZ-„bejelentkezés” következtében): a túldimenzionált, presztízsorientált orosz katonai „felvonulás”, annak irreális indoklása, majd a kivonási vonakodás, függetlenül attól, hogy az elsõ puskalövést ki adta le, mi volt a grúz magatartás indoka, szerepe. Vajon a globális rend megteremtése a nagyhatalmi intervenció, avagy a nemzetközi konszolidáció útján megy-e végbe? A példa, az erõszakos demokráciaexport, vagy a „történelmi elhivatottság” minden esetben válságimportot eredményez.9 Az afganisztáni belépés pozitív, széles szövetségre, köztük iszlám államok részvételére épült, a ma még kevésbé alkalmi koalíció, NATO alapdöntés, és a terrorizmus elleni önvédelmen alapult. Mindez nem mondható el az egyoldalú, akár hûségdemonstrációs, vagy gazdasági-politikai érdekorientáltság alapján kialakult, gyakorta vonakodó szövetségesekbõl álló iraki, ma is tartó „válságkezelõ-fenntartó” háborúról. A veszélyforrások aktivizálódásának blokkolása érdekében szinte elégtelenné válnak az egyoldalú lépések, és helyüket a nemzetközi rendszerben az ideiglenes, de legitim, vagy intézményes integrációk vehetik át. Az egyedi beavatkozás eredménytelenségéhez jelentõs mértékben

99 hozzájárulnak a nemzetközi nézeteltérések és azok nyilvános volta. Russel, az ismert brit-skót liberális politikus egy elõadásában a Bush-kormányzat leegyszerûsített világszemléletét bírálta. Miközben Szaddam Husszein rémtetteihez – beleértve kurdok ezreinek vegyi fegyverekkel való megölését – nem férhet kétség, az Egyesült Államok Irak-politikája, a brit kormányt leszámítva, nem élvezte, és ma még kevésbé élvezi az európaiak (és az amerikai közvélemény) támogatását. A liberálisok számára a szabadságjogok megkurtítása elfogadhatatlan, hiszen ez a terroristák gyõzelmét jelentené. A megszállás-percepció megjelenése, és ennek következtében a megnövekedõ ellenállásra és a gerilla-terrorizmus szinte azonnali, nem csupán belsõ, iraki fellépésére jellemzõ, hogy Mohamed Hatami iráni elnök szeptember 14-én Dusanbéban, egy regionális gazdasági együttmûködési fórumon „a terrorizmus elleni harc leple alatt folytatott állami terrorizmus” ellen szólalt fel. Az alkalmi koalíciók fegyelmezetlenek, nem megoldott a reakcióképes vezetés, a logisztika és a szövetségesszerzés nem megbízható, elszigetelõdéshez, visszavonulásokhoz és eredménytelenséghez vezet. Mindez alátámasztja a nemzetközi szervezetek, a biztonsági architektúra és a viszonyrendszer átalakításának halaszthatatlanságát. Ebben a tekintetben az EU biztonsági alapelve és kezelési attitûdje kizárja a kollektív döntést, vagy akár az egyetértést nélkülözõ egy-állami, vagy kisebbségi országcsoport akcióját. Az alapelv, mely szerint az

8 Lásd: Henry Kissinger: Diplomácia. Budapest, 2003, PANEM-GRAFO. 809. old. 9 Részletesebben lásd: Deák Péter: Az iraki misszió nemzetközi és hazai kérdései 2004 végén. In Magyarország Politikai Évkönyve. Budapest, 2005, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány.

100 európai biztonságpolitika alapmissziója a közösség stabilitását veszélyeztetõ jelenségek, válságtérségek kezelése, akár nem túlzott erõszak-monopóliummal is, a konstruktív tartózkodás elvével párosulva biztosíték a fenti esetek kizárására. Ennek példája az afrikai francia egyállami katonai erõvel történt, de közösségi válságkezelés, de a lassan alakuló Európai Haderõ struktúra azon ismérve is, hogy egyes dandárok egy nemzetiségiek, közös parancsnokságok alatt, központi logisztikai bázissal.

4. Zavargás, anarchia, vagy engedetlenség? A modern társadalomtudományok, a politológia és fõként a szociológia szakirodalma az utcai zavargásokkal – mint olyannal – általában nem foglalkozott, csupán az egyes eseményeknek van konkrét sajtóelemzése. Az ismérvek, közös indítékok, megnyilvánulások, metodikák és fõleg a héttértényezõk analizálására eddig nem került sor. A történelmi visszatekintés azonban megenged egy felületes megállapítást, nevezetesen, hogy a weimari rendszert követõ idõszak hasonló utcai erõszak-demonstrációit lezáró második világháborútól 2005-ig, tehát hatvan évig, mondhatnánk: egy Kondratyev-cikluson át – egyes konkrét fellépéseket kivéve – a világban, pontosabban az akkor még nem euroatlantinak nevezett térségben, ebben az erõszakelemben szünet volt. A hirtelen fellángolásnak és gyors terjedésnek nyilván össztársadalmi okai, gyökerei vannak. Már e bevezetõ bekezdés végén ki kell jelentenem, ezen motívumok nem egy új „weimari korszak” – mint egyesek állítják – jellemzõi.

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

A hírhedt Genova Csúcs (G8) tömegeseményei, a 2005. kora õszi, Párizs környéki, majd valamelyest szétterjedõ erõszakos gyújtogatások, a rostocki erõszakos megmozdulások kivételesen nem bulvárhírként érintették a politikát és az intellektuális közvéleményt. Nehéz megtalálni azt a kifejezést, amit a sajtó, a közvélemény és a politika ideiglenesen, a kellõ és szükséges elemzés hiányában viszonylagos konszenzussal, ha nem is fogad el, de tudomásul vesz. A végkifejlet ez esetekben többé vált zavargásnál, eleve túllépett a polgári engedetlenség ismérvein, a demonstrációknak azonban nem voltak célpontjai, viszont a bizonyos fokú, talán ösztönös vezetõk megjelenésével kialakult szervezettség egyértelmûvé tette, hogy politikai mozgalomról van szó, az adott országban alkotmány- és ezen belül törvényellenes tömegmegmozdulásról. Utcai szervetett erõszak, zavargás alatt mai világunkban az olyan verbális agreszszió által keltett, és adott esetben tettleges erõszakot értem, amelynek helyszíne az „utca”, az urbanizált terep, azaz az alapvetõen agresszív, destruktív megmozdulások tartoznak ebbe a kategóriába. Ha megfigyeljük az elmúlt néhány év történéseit, a fenti erõszakjelenség két alapesetével találkozhatunk, nevezetesen: l a konkrét eseményhez kötõdõ, de általános célú, tartalmú, tömeges megmozdulások; l a folyamatos, gyakorta spontán erõszak-demonstrációk konkrétabban megfogalmazott, de manipulatív célokkal, jelszavakkal. Kérdés: az utcákon vajon helyi, egy országra jellemzõ, ideiglenes erõszak jelent meg, vagy terjedõ, tendenciává váló, esetleg radikalizálódó új erõszakforma elsõ jeleit látjuk-e?

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

4.1. Tények és formák

A jellemzõ demonstratív, kezdõdõ külkép után a tömeges – és a jellegzetes – gépkocsi-gyújtogatás, törés-zúzás mellett középületek, rendõrségi objektumok, üzlethelyiségek, raktárak is a rendbontók célpontjaivá váltak. Kiélezettebb helyzetben, az átgondolt kezelés és az erõszak-monopólium hiányosságai, önkényessége, vagy tétovasága esetén a rendészeti szervekkel, igazságszolgáltatással szemben való erõszakos fellépés is jelentkezik. Egyértelmû, hogy a fõkolomposok, a háttértámogatók mellett megjelentek a kifejezetten bûnözõk, a fosztogatók is, ahogy ez hasonló esetekben lenni szokott. Azóta az események jelenséggé alakultak, amelyek nemzetközi terjedése és a globalizációval összefüggõ kihívásjellege egyre jellemzõbb, de legalábbis elemzés tárgyát képezik. A nem régi tallinni események, a dániai tömegrombolás, a Pinochet-temetéssel járó milliós zavargás, az alakuló törökországi utcai erõszak, ezek eshetõsége Romániában, Ukrajnában, a berlini szakszervezetek neve alatt végrehajtott rombolások, és nem utolsósorban a hazai események bizonyos mértékig azonosíthatók. Az utca mint az erõszak színtere, persze, nem új jelenség. A rosszul és furcsán kezelt „antiglobalista-antikapitalista” erõszakos megmozdulásoknak három rétege ismerhetõ fel: l Az elsõ csoportban (amely sajnos a legsúlyosabb retorziókat szenvedte el) legális, civil antiglobalista és környezetvédõ mozgalmak hangoztatták jelszavaikat. l E mellett megjelentek részben politikai töltésû csoportok, zömmel a színtér ország belpolitikai helyze-

101 tének, feszültségeinek fokozása érdekében. l És végül, talán a legerõszakosabb csoport tömegbázisaként a zsigeri indulatérzetbõl utcára kerülni akaró, a „balhét” keresõ, a mai világ szociális és tudati helyzetébõl következõ minden hatalom és rend ellen fellépõ, öncélú anarchisták, futballhuligánok, „rap” csoportok, szkinhedbandák. Természetesen a rasszista, vagy ennek ellenképeként az idegengyûlölet ellen fellépõ etnikai-kisebbségi csoportok raszszizmus ellenes megmozdulásainál a fõszereplõk összetétele más, a csatlakozók egy része bevándorló, illetve idegengyûlölõ és radikális nacionalista mozgalmak résztvevõje. Az etnikai, kisebbségi belsõ konfliktusok bizonyos kiújulása ott is világjelenséggé vált az utóbbi években, ahol nem befogadó országok, térségek vannak, hanem történelmileg multietnikus régiók. Igen sok esetben az érzékelhetõ, vagy „törpe” szélsõségek által hangoztatott, rejtett rasszizmustól való megalapozatlan félelem, szegregáció és gettósodás állhat a bevándorlók, illetve leszármazottaik zavargásai mögött. A mediterrán térség északi államaiban a randalírozók, egyesek szerint a „csõcselék” a Maghreb-térségbõl bevándorolt arab és fekete lakosság második-harmadik generációs, már itt született, de nem integrálódott csoportjaiból rekrutálódott. Az ezekhez a megmozdulásokhoz vezetõ sérelmeknek, pontosabban a kisebbségérzet erõsödésének egyik oka persze a közel ötven év után egyesek politikai programjaként újra megjelent idegengyûlölet. Kevésbé történelmi, inkább mai, aktuális tényezõ a globalizációs vándorlási effektus. Az európai kontinensen, az

102 Európai Unióban már Amszterdam óta jelentõs kihívásként tartjuk számon a tömeges, egyidejû, illegális migrációt: a második és a harmadik maastrichti pillér egyetemes problémája a menekült kérdés. A zavargások tehát mélyen gyökerezõ társadalmi konfliktusokra utalnak. Ez joggal aggaszthatja Európa többi országának politikai vezetõit és társadalmát is. Hollandia már több éve tapasztalhatta a társadalom egységének megbomlását, a Van Gogh-gyilkosság sokkolóan hívta fel a figyelmet a muzulmánok elidegenedésére. Tény az is, hogy a beáramlók tömegében számos kétes személy, bûnözõ, ügynök, terrorista érkezhet, akiknek permanens gyûlöletszítása az evolutív tudatformálódás bizonyos szakaszában sok mindent lángra lobbanthat. Az illegális bevándorlás nemcsak európai, hanem világprobléma. Ebben a szellemben fogant meg a Schengen III-tervezet is, amelyet hat ország írt alá a németországi Prüm városában az új határokról, a terrorizmusról, a határon átnyúló bûnözés és az illegális migráció elleni közös fellépésrõl. És ehhez kapcsolódik a leginkább felismerhetõ indíték, a valóban gettósodott, szegénységgel, munkátlansággal – ezzel együtt a laza, nem elfoglalt életformával – járó szociális helyzet, a jóléti állam harmadik útjának, egy vélt modernizációs programnak a nyilvánvaló kudarca. A munkaerõpiac szigorú szabályozása, a munkahelyek védelme, a mobilitás hiánya, valamint a szociális segélyezés mértéke akkumulálódó „lázadáshoz közeli” elégedetlenséget, mozgalmi gyökeret eredményezhet. A munkahelyeket védõ rendelkezések miatt gyakorlatilag nincs mozgás a munkaerõpiacon, az alacsony képzettségû kisebbségiek, vagy gettóla-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

kók amúgy is nehezen kapnának munkát. Segélyeket azonban igen, ami – a munkaerõpiac rugalmatlanságával együtt – gyakorlatilag ott is tartja õket a munkanélküliségben. Ezekben a megmozdulásokban generációs problémát is felfedezni vélek. A „gyerekek” – ahogy a hírekben nevezik õket – olyan világban születtek, amelyben a felebaráti szeretet, a szolidaritás, a kegyelem, az indulatmentes hozzáállás érzésének kialakulása nem apokaliptikus élmények: a világháború, a holokauszt, az idõsek és a gyermekek tömeges pusztulásának megélése alapján történt. Az erõszak náluk – szerencséjükre – játékként, banális tévéfilmekben jelenik, meg mint a szórakozás tárgya, és nem személyes életélmény. A közömbösség könnyebben libben át erõszakba. És ehhez járul, hogy a bevándorlók helyben született generációi a kétségtelen gazdasági nehézségek, szociális problémák és civilizációs torzulások miatt egy olyan világ után éreznek nosztalgiát, amelyben ugyan sokkal nagyobb volt az általános szegénység, de talán kisebb a nyomor. Ez fontos magyarázat lehet arra, hogy a zavargó tömegben sajátos életkori kép a sok idõs és fiatal, és a középgeneráció hiánya. Egyesek szerint az utcai erõszakos megmozdulások a terrorizmus egyik kifejlõdõ, párhuzamos ágát képezik. Nem lehet vitás, hogy a nemzetközi terrorizmus fentebb tárgyalt jelensége utcai eszközökhöz is nyúl, s a manipulált, ideologizált tudat izzító hatása is megjelenik egyes tömegmegmozdulások radikalizálódásában. De nemcsak errõl van szó, hanem arról is, hogy a terroristák, a „gyanúsak” kezelése, a rendõrállamiság felé való fordulás, a diszkriminatív fellépés is utcára visz embereket.

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

4.2. Miről van szó, mit tegyünk?

A történelem sok dilemmát produkált már. Hogy ne száz évre menjek vissza, a müncheni „be nem avatkozási politika” fentebb említett csõdje nyilvánvalóvá vált, a világ meg kell mentse magát az ordas eszmék aktivizálódásától. Arra azonban rá kell jönnünk, hogy ezeknek az eszméknek a restaurációja is a globalizáció egyik világjelensége, de fokozottabban hat a fiatal demokráciákban, ahol vannak még diktatúrahívõ generációk, vagy azok leszármazottai, és a demokráciák dilemmái is zsákutcákat produkálnak. Véleményem szerint nem szervezett, de szervezhetõ, és ideológiai, politikai célokra felhasználható jelenséggel találkozunk a nyugati világ számos nagyvárosában, kezdõdve Párizs környékén és folytatódva más országokban. A konkrét cél megfogalmazására ritkán vállalkozó szervezõk megmozdulásai ettõl még nem minõsíthetõk az anarchizmus jelenlétének, mert az közhelyesen káosz és zûrzavar. Az anarchia eredeti jelentése persze ennél több, hatalom és szervezett irányítás nélküli állapot. Számosan, mindennapi emberek, politikusok, újságírók meditáltak a rendért felelõs szervezetek zavartságáról, egyesek szerint bénultságáról. A mai Európában folyamatos a nézetkonfliktus a rend és a jogállam viszonyának kérdésében. Ez a helyzet a parancsot adónak és a végrehajtónak egyszerre okoz cselekvési normazavart és pszichológiai válságot. A rendõr elõtt nem világos, mivel is áll szemben, mert a csõcselék vagy „gengszterek” szónak nincs jogilag is érvényes ellenségképe. Igaz, hogy évszázadunkban a szolidaritási gondolat háttérbe szorult, de bizonyára traumát okoz a kulturál-

103 tabb rendõrnek, ha gyermekre, lenézett színes bõrûre vagy cigányokra kell botot emelnie. Vajon mit érezhet az amerikai vadászpilóta, ha tudja, hogy a lelövendõ, rombolásra induló repülõgépen gyermekek és anyáik utaznak? Úgy vélem, a jogállamokban erõs civil kontroll alatt álló erõszakszervezeteknek egyértelmû feladata, hogy a törvényes rendet minden, ugyancsak törvényes eszközzel fenntartsák, beleértve a kemény fellépés kényszerítõ eszközeit is. Drancy polgármestere szerint a helyzet „rendkívül súlyos és robbanásveszélyes” volt, és amennyiben meghalna valaki a zavargásokban, a helyzet ellenõrizhetetlenné válhat. Hasonlóan fogalmazott Gianfranco Fini, akkori olasz belügyminiszter: „Nem szabad gyengének mutatkozni olyan konfliktusok idején, amelyek nem pusztán politikai töltetûek, de erõszak alkalmazásával is párosulnak.” Ugyanakkor politikai ellenfele, Romano Prodi azt hangoztatta, hogy „ha nem teszünk komoly erõfeszítéseket szociális és lakásépítési téren, akkor 5–10 éven belül számos Párizzsal gyûlik meg a bajunk”. Persze, ebben nagy a civil társadalom felelõssége, cselekvési képessége és hajlama. Mint mindenben, ennek a konfliktus jelenségnek – mert ez az – a kezelésében nagy a gondolkodók felelõssége, és a politika kötelezettsége a közreadott koncepciók, álláspontok mérlegelésében. És erre épül a megoldás második útja. Jean-Marc Ayrault, a francia ellenzéki Szocialista Párt (PS) parlamenti csoportjának vezetõje szerint iskolákra, munkára, szakképzésre és a lakáshelyzet javítására van szükség a nagyvárosok fõként bevándorlók lakta peremkerületeiben. De az intézkedések mellett a civil társadalmat meg kell ismertetni a bevándorlók, etnikai kisebbségek, sajátos generá-

104

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

ciók másságának lényegével is, szervezeteikkel együttmûködve, és megfelelõ kommunikációval. Példaként: a francia zavargások alatt keresztény és muzulmán vezetõk békemenetet szerveztek, hogy lecsillapítsák a kedélyeket. A megmozdulást azon a környéken tartották, ahol a két fiú életét vesztette. A környéket fõleg észak-afrikai bevándorlók lakják, nagy a munkanélküliség, a szegénység és a bûnözés, az eleve rossz közhangulatot csak tovább rontotta, hogy a rendõrség rendszeresen kemény eszközökkel lépett fel a csellengõ fiatalokkal szemben. Ezen a téren nincs harmadik út. Van viszont prevenció. Az eddig nem érintett országokban, illetve a keletebbre lévõ térségekben fel kell készülni az utcai erõszak megjelenésére. Brandenburg tartomány konzervatív belügyminisztere figyelmeztetett: Németországban is bekövetkezhetnek ilyen erõszakos cselekmények, mert Németország is hajlamos a bevándorlók „gettóba zsúfolására”. Nálunk a cigánykérdés, és az ettõl el nem különíthetõ szegénység ke-

· NOVEMBER

zelése a fõ feladat, másutt a megalázottság felszámolása és a rendfenntartás, az információszerzés precíz kritériumrendszerének kidolgozása. Nagy felelõsség terheli azokat, akik a gyûlöletbeszédet akár a hiperliberális ideák alapján eltûrik, akár éppen az utcán vagy a parlamentben naponta élve azzal, olyan tudatvilágot gerjesztenek egyesekben, amely elõször a kirakatbetöréshez, majd veréshez, gyújtogatáshoz és a futball-huliganizmus politikai töltetéhez vezet. Egyik legfontosabb feladatunk pedig a cigányság integrációjának kellõ stratégia alapján való, nyilván nem rövid távú megoldása. . *** Sokszor hittük azt, hogy szörnyû, az erõszak által dominált világban élünk. A tatárjárás, a török hódoltság, az elsõ tömegháború, a nukleáris apokalipszistõl való félelem, s ma az erõszak terjedése azonban nem mindent uraló jelenség, hanem tünet. Az emberiség eddig is mindig megtalálta a megoldást.

n

105 SZEMLE TUKA ÁGNES

Regionális identitás – nemzetközi nyomás a kialakítására? A Dél-dunántúli Régió képviselete Brüsszelben Az Európai Unió egyik legfontosabb alapelve a szubszidiaritás, illetve a döntéshozatalban a többszintû kormányzás optimális megvalósítása. A regionális szint szerepe az egységes közös piac megvalósulása óta növekszik. Hazánkban a NUTS II szint csak statisztikai-tervezési szintként jelent meg. A regionális szemlélet/identitás megerõsödése segítheti valódi önkormányzati szintté válását. A dél-dunántúli regionális identitást vizsgáló OTKA-kutatás1 részeként a cikk azt elemzi, hogy az uniós elvárás, illetve a megnyíló új lehetõségek milyen módon járulhatnak a megyéken átnyúló kapcsolatok kiépítéséhez. A Régiók Bizottságában tevékenykedõ térségi politikusok szerint a direkt regionális érdekek képviseletére nagyon csekély lehetõségük van, azonban a régió brüsszeli irodája és a pályázatok regionális elemei formálhatják ezt az identitást.

Az Európai Unió tagjaként hazánknak is új kihívásokkal kell szembenéznie: mind a társadalom, mind a döntéshozók szintjén meg kell ismernünk azt a sajátos teret, amit az EU képvisel. Miért tekinthetõ az integráció különös politikai térnek, illetve melyek azok az elemek, amelyek egyre erõteljesebben befolyásolják a mindennapi életünket? Ezek a kérdések természetesen komplex megközelítést igényelnének, és a válaszokat sem lehet egzakt módon megadni, hiszen az EU legfontosabb jellemzõje az állandó

változás. Sokszor hivatkoztak már Heath brit politikus 1962-ben elmondott szavaira: az Európai Gazdasági Közösség is formálódik, a csatlakozónak mintha „mozgólépcsõre” kellene felszállnia.2 Az azóta eltelt idõ fejlõdését figyelembe véve, úgy tûnhet, mintha nekünk már egy gyorsvonatra kellene felugranunk, aminek mûködési szabályait többé-kevésbé ismerjük, azonban a finom irányítást és az útvonal megválasztásának lehetõségeit csak menet közben tanulhatjuk meg. A kelet-közép-európai országok számára különösen nagy nehézséget okoz az unió többszintû kormányzásának megértése és el-, illetve kiismerése, hiszen még soha nem vehettek részt olyan együttmûködésben, amelyben a nemzetek feletti, a nemzeti érdekérvényesítõ és a szubnacionális szereplõk szimbiózisán alapul a döntéshozatal. Ráadásul a kialakuló közös álláspontok csak kompromisszumosak lehetnek, és a tagállamoknak egy-egy részsiker érdekében meg kell találni a támogató partnereket. A tíz volt szocialista állam számára sajátos problémákat jelentenek egyrészt a centralizált, gyakran nemzetállami hagyományok, illetve hat állam esetében az önálló nemzetállam kialakítása és megerõsítése, másrészt a lokális és mezoszintek gyengesége, harmadrészt a ma még erõteljesen érzékelhetõ alattvalói politikai kultúra.

1 A kutatás az OTKA T 049453. sz. „A politika új dimenziója, a régió” keretében készült, amelyet 2007 szeptemberében fejeztem be. 2 Pierre Gerbet: La construction de l’Europe. Paris, 1983. 297. o.

106 Hazánkban a szabályozás átvétele, bevezetése és betartatása mellett az unió által – gazdasági, infrastrukturális és politikai okok miatt is – szorgalmazott regionális szint kialakítása ad megoldandó feladatot. A rendszerváltás nyomán a korábbi struktúra átalakult, és a helyi önkormányzatok kaptak prioritást a megyével szemben. Így a magyar középszint szerepe minimálisra csökkent. A 90-es évtized második felére létrejövõ – 3-3 megyébõl szervezett – tervezési-statisztikai régiók csak részben felelnek meg az uniós elvárásoknak. Ahhoz azonban, hogy elfogadottá váljanak a társadalom számára, nélkülözhetetlen, hogy akár ebben a formájukban is igazolják mûködtetésük szükségességét, illetve a lakosság lokális, megyei identitása mellett kialakuljon egy nagyobb térségi összetartozás érzése. A kutatás során az OTKA részelemeként vizsgáltam azt, beszélhetünk-e regionális érdekképviseletrõl, milyen szintjei különülnek el, mennyire aktívak térségünk politikai szereplõi e nemzetközi struktúra kihasználásában. Az elemzéshez elsõsorban a 2003 nyarától megjelenõ hivatalos dokumentumokat használom fel, készítettem interjúkat olyan politikusokkal, akik elsõsorban a Régiók Bizottsága tagjaként kapcsolódtak be az uniós döntéshozatalba, illetve a közösségi szervezetek más lehetõségeit veszem górcsõ alá.

Regionalizmus Európában Közismert tény, hogy az európai országok eltérõ történelme, fejlõdési folyamatai eredményeképpen a centralizált ál-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

lamtól a regionális (tartományi) föderációig nagyon sok variáció alakult ki az adott társadalom irányítása érdekében. Már 1951-ben létrejött az Európai Települések és Régiók Tanácsa, amely fórumot biztosított a helyi önkormányzatok számára. Az Európa Tanács mellett 1975-tõl rendszeresen tanácskozott a Helyi és Regionális Közhatóságok Európai Kongresszusa, majd 1985-tõl ernyõszervezetként megalakult az Európai Régiók Tanácsa. E szervezetek készítették elõ az Európa Tanács határozatait a szintek közötti hatalommegosztás elveirõl, a régió értelmezésérõl, majd az Európa Tanács 1997-ben elfogadta a regionális önkormányzati kartát. Az Európai Közösségekben a 70-es évek közepétõl – a megerõsödõ gazdasági recesszió hatására, illetve a brit és az ír csatlakozás nyomán – kezdtek foglalkozni a regionális különbségek mérséklésével. Az 1975-ben létrehozott Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Regionális Politikai Bizottság csak a nemzeti politikák kiegészítõ eszközeként funkcionált, és érzékelhetõen nem a legszegényebb régiókhoz jutottak el ezek a források.3 A nyolcvanas évektõl egyre inkább a figyelem középpontjába került az európai regionális politika hiánya. Ennek okai: l a dél-európai országokkal meginduló csatlakozási tárgyalások; l a nemzetközi regionális tanácskozások kritikái; l az euroszkepticizmusból kilábalni akaró integrációpárti politikusok erõfeszítései: a nemzeti szinttel szemben a szupra- és szubnacionális szintek nyomásgyakorló erõsítése. Igazolja ezt pl. az Európai

3 Soós Edit: Integráció és regionalizmus. Szeged, 1999. 29. o.

SZEMLE

Parlament által 1984-ben elfogadott az „Európai Unió megalakításának szerzõdéstervezete”4, amely az 58. cikkelyben részletesen foglalkozik a regionális politikával: „Az unió regionális politikája tartalmazza…a régiók érdekében kidolgozott integrált programok megvalósítását, amely az érintett lakosság képviselõi segítségével kerül kidolgozásra, és amennyiben lehetséges, a pénzügyi forrásokat az adott régió kapja.”5 Az Egységes Európai Okmány emelte közösségi szintre a regionális politikát, illetve a Maastrichti Szerzõdés 198. cikkelye hozta létre konzultatív testületként a Régiók Bizottságát (CoR6), amely 1994-tõl próbálja a regionális érdekérvényesítés funkcióját betölteni. Létrehozása mellett fontos érvként elhangzott, hogy a közösségi jogszabályok közel 70 százalékát helyi szinten kell végrehajtani, és az unió demokráciadeficitjét is segíti leküzdeni a szubszidiaritás elvének minél teljesebb alkalmazásával. Ugyanakkor látnunk kell, hogy a CoR a helyi testületeket is képviseli, így szinte minden tagállam több szintrõl küld képviselõt: törvényhozói kompetenciával is rendelkezõ regionális kormányok tagjain kívül megyék, provinciák, nagyvárosok vezetõi kapnak helyet a helyi kis önkormányzati képviselõk mellett. Fontos szabály, hogy

107 csak a lakosság által közvetlenül választott képviselõ nyerhet mandátumot, vagy olyan, aki politikailag felelõs egy lokális választott testületnek. Az Európai Bizottság és a Tanács köteles kikérni a Régiók Bizottságának véleményét az oktatás és a szakképzés, a gazdasági és társadalmi kohézió, az ifjúság és a kultúra, a közegészségügy, a transz-európai hálózatok és a közlekedés, a foglalkoztatás, a szociális ügyek, a környezetvédelem, az Európai Szociális Alap területeit érintõ kérdésekben7. A regionális érdekérvényesítést nehezíti, hogy a CoR tagjai politikai pártcsoporthoz tartozás alapján is megosztottak8, nemcsak szakbizottságokban9 végzik munkájukat és fogadnak el állásfoglalásokat, illetve érzékelhetõ ellentét is megfigyelhetõ a különbözõ szintek (régió – kistérség – önkormányzat) képviselõi között. Molnár Árpád, a Dél-dunántúli Régió egyik delegáltja szerint a most bevezetett új rendszer, amely a Régiók Bizottságában is a politikai csoportok szerinti munkát helyezi elõtérbe, kevésbé optimális, mivel egyrészt egyre inkább „kis parlament” formáját ölti a plenáris ülés, másrészt a frakciók létszáma és befolyása felülírhatja a szakmai érdeklõdést10. Érdemes megvizsgálni röviden az osztrák példát, annak ellenére, hogy ott a föderális államtípus miatt a tartomá-

4 Laczkóné Tuka Ágnes: Európai Parlament. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2004. 52. o. 5 Maurice Duverger: L’Europe dans tuos ses Etats. Puf, 1995. 123. o. 6 Elterjedt az angol rövidítés: Committee of the Regions, bár mostanában a RéB-bel is lehet találkozni. 7 Útmutató a Régiók Bizottsága tagjai részére. 2006. január. http//DI CdR 48!2003 FR-MG/AE/ok 8 Jelenleg négy politikai csoport tevékenykedik: az Európai Néppárt (EPP), az Európai Szocialisták Pártja (PES), a Liberálisok és Demokraták Pártja Európáért (ALDE) és az Unió a Nemzetek Európájáért – Európai Szövetség (UEN-EA). 9 1. melléklet. 10 Példaként említette, hogy a szakbizottságok által szervezett nemzetközi konferenciákra a részvétel lehetõségét a frakciók szerint osztják szét.

108 nyok önálló törvényhozói jogkörrel is rendelkeznek. Az uniós csatlakozás alkotmánymódosítást is igényelt, és a 23/D cikkely szerint a Szövetség haladéktalanul köteles tájékoztatni a tartományokat és lehetõséget biztosítani számukra a véleménynyilvánításra. A második kamarát – a tartományokat képviselõ Nemzeti Tanácsot – a kormánynak informálnia kell valamennyi EU-s tervrõl, és ezt a kamara véleményezi, pl. a strukturális alapok felhasználására vonatkozó elõterjesztést, dönt a turizmus, az állatvédelem kérdéseiben. Joga van a brüsszeli osztrák képviselet számára javaslatokat kidolgozni. Sajátos a tartományok érdekérvényesítése a CoR-ban: a 12 helyükbõl 9-et a tartományok vezetõi töltik be.11 Ezen eszközökön kívül a tartományok rendelkeznek 12 saját képviselettel is Brüsszelben, tehát még egy információs forrással és a döntések kialakulásának helyszínén nyomásgyakorló struktúrával bírnak.

A Dél-dunántúli Régió nemzetközi-kapcsolati stratégiája Magyarországon, mint a bevezetõben jeleztem, fel-fellángoló vita jelzi, hogy a középszintû közigazgatás helyzete kiforratlan.12 Bár az EU nem tud és nem is akar kötelezõ szubnacionális szinteket

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

meghatározni, a strukturális alapoknál mégis érzékelhetõ elvárás az ún. NUTS II.13 szint kialakítása. Dél-Dunántúl helyzetét bonyolulttá teszi, hogy a tervezési-statisztikai régióba sorolt három megye kapcsolatát – különösen Somogy és Baranya esetében – a kooperáció helyett a politikai és gazdasági konkurenciaharc és konfliktuskeresés jellemzi. A térség egyértelmûen a rendszerváltás gazdasági átalakításának nagy vesztese, hiszen a korábbi bányászat megszûnt. Az új lehetõségek kialakítását majd egy évtizedre meggátolta a délszláv háború. Még ma is kérdéses Zala helyzete, hiszen ez a megye részben szervesen kötõdik Dél-Dunántúlhoz, ugyanakkor másik statisztikai régióhoz tartozik. Mindezek ellenére körvonalazódnak a laza együttmûködés keretei. Véleményem szerint az uniós csatlakozási felkészülés fontos dokumentuma volt a Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács által 2004 tavaszán elfogadott „A Dél-dunántúli régió nemzetközikapcsolati stratégiája”, amelyet a DélDunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség Kht. készített. Ezt a stratégiát a CONSPACE nemzetközi együttmûködési projekt keretében dolgozták ki, az INTERREG IIIB. CADSES Phare-program pénzügyi támogatásával. A dokumentum célja egységes koncepció kialakítása, amely a nemzetközi

11 Koncz János: Ausztria érdekérvényesítése az EU-ban – Magyarországról nézve. Európai Mûhelytanulmányok. 111. sz. 12 Nagyon széles körû irodalomra lehet hivatkozni, pl. az évente megtartott „Európába megy a megye” konferenciákra, a Comitatus, vagy a Tér és Társadalom folyóiratok cikkeire stb. 13 Az Európai Parlament és a Tanács 1059/2003 EK rendelete a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrájának (NUTS, Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) létrehozásáról. I: nagyobb régió – kisebb ország, 3–7 millió lakos; II: régió, 800 000–3 millió lakos; III: megye, 150 000– 800 000; IV: kistérség; V: helyi közösség. 2005-ben, a bõvítés után az Európai Parlament és a Tanács az 1888/2005 rendeletében mind a tíz tagállamot besorolta – ezek szerint Magyarországon NUTS I: Közép-Magyarország, Dunántúl, Alföld és Észak; NUTS II: a 7 régió, NUTS III: a megyék.

109

SZEMLE

kapcsolatok élénkítésével hozzájárul a terület elszigeteltségének és gazdasági lemaradásának csökkentéséhez. Az elkészített anyag azzal számolt, hogy 2007tõl közigazgatási és politikai régiók jönnek létre hazánkban, illetve hogy a 2007–2013-as uniós költségvetés strukturális alapjaiból már önállóan gazdálkodhat a Dél-Dunántúl. Az elemzés számba vette az eddigi – regionálisnak tekinthetõ – kapcsolatokat, azokat a forrásokat, amelyekre ezek fenntartása támaszkodott, és a SWOT-elemzés segítségével rámutatott a hiányosságokra, illetve az elõnyökre, a lehetõségekre és a veszélyekre. Az együttmûködés stratégia prioritásai jól tükrözték a földrajzi elhelyezkedést és a korábbi kapcsolatok sajátosságait: l Horvát–magyar határ menti kapcsolatok továbbfejlesztése – ez elsõsorban a dél-dunántúli megyékkel közvetlenül érintkezõ horvát megyére terjedne ki. Ennek keretében a gazdasági, turisztikai, környezetvédelmi, kulturális és infrastrukturális területek élveznének elsõbbséget, illetve a felkészülési tapasztalatok átadásával lehetne segíteni Horvátország uniós csatlakozását. l Az Alpok–Adria térségen14 belül részcélokat is külön elemeztek, hiszen más-más feladat a horvát és a szlovén területekkel a kapcsolatok bõvítése, mint a komoly regionális hagyományokkal rendelkezõ „régi” uniós tagállamok adott térségeivel. Ebbõl egyértelmûen

l

l

megállapíthatjuk, hogy különösen gyümölcsözõnek tekintették a Friuli–Venezia–Giulia Autonóm Tartománnyal 1999-ben aláírt együttmûködési megállapodást és a stájerországi eddigi kapcsolatokat. Prioritásként az interregionális együttmûködés jelent meg. Itt is irányonként külön feladatokat körvonalaztak: Bécs régió esetében a kapcsolatfelvételt szorgalmazták, míg Baden-Württemberg tekintetében a gazdasági, oktatási és tudományos közös akciók számának növelését. A Rho^ne-Alpes régióval az aktív kapcsolatok további dinamizálása kapott hangsúlyt a vállalkozásközi kooperáció, a borászat és az ehhez kötõdõ turizmus, a felsõoktatás területein. Az Emilia-Romagna tartománnyal a mezõgazdaság fejlesztésében, a Vajdasággal a környezetvédelmi kérdésekben, míg Bosznia-Hercegovina politikai és gazdasági elszigeteltségének a csökkentésében vállalhat nagyobb szerepet a régió. Prioritásként nevezték meg az EU szervezeteivel kialakítandó viszonyt. Itt újra megfogalmazódott az eurorégiók eredményes mûködtetésének igénye az Alpok–Adria Munkaközösséggel, a Duna– Dráva–Száva Eurorégióval, a DélKelet a Jövõ Régió-jával. Külön alpont foglalkozott a Régiók Bizottságában részt vevõ magyar delegáltak munkájának támogatásával oly módon, hogy dél-dunántúli szakemberek is nyújtsanak segít-

14 Az Alpok–Adria Munkacsoport, amely kialakulásakor olasz, osztrák és német tartományokat fogott össze, a 80-as években bõvült – akkor még – jugoszláv területekkel, majd 1988-tól többek között Baranya és Somogy megye is a tagja lett.

110 séget a térségbõl kikerülõ képviselõknek. Itt merült fel annak az igénye, hogy a régió néhány fõs irodát mûködtessen Brüsszelben a minél gyorsabb információszerzés és kinti lobbizás érdekében. Véleményem szerint az elfogadott stratégia alapjában reális, azonban a szorosabb kapcsolatok építéséhez szükséges anyagi források nem egyértelmûen biztosítottak, kevés helyen történik utalás arra, milyen konkrét eredményekre támaszkodva lehet megvalósítani a felvázolt célokat. Látnunk kell, hogy az elsõ – komoly uniós támogatást igénylõ – regionális kezdeményezés kudarcot vallott: ezt már ez a dokumentum is tartalmazta. Hiszen a térség talán legnagyobb hátránya a rossz közlekedési megközelíthetõsége. Éppen ezért 2004-ben a térség egyik képviselõjének kezdeményezésére svéd és francia CoR-tagok nyújtottak be módosító indítványt az V/C közlekedési korridor részét képezõ M6-M56 autópályává fejleszthetõ gyorsforgalmi út kiemelt transzeurópai fejlesztési projektként történõ nevesítésérõl, amelyet a Régiók Bizottsága támogatott. Két magyar európai parlamenti képviselõ is felvállalta, hogy lobbizik azért, hogy az unió Kohéziós Alapjából finanszírozzák az építést. Azonban az Európai Parlament kedvezõ döntését követõen a Tanácsban nem sikerült a támogatást megszerezni, így csak hazai forrásokra számítva várható az autópálya, illetve autóút megépítése. A Dél-Dunántúli Regionális Tanács a stratégia megalkotásán kívül is foglalkozik a külkapcsolati kérdésekkel, a 2003 márciusában megalakult, majd 2007 márciusában újjáalakult Dél-dunántúli

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

Regionális Külkapcsolati Bizottság keretében. A hat bizottsági tagból – döntõen a Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács tagjaiból – összeálló grémium tagjai országgyûlési képviselõk, akik munkáját dél-dunántúli illetõségû megyei és/vagy városi képviselõk, tisztségviselõk, valamint külsõs szakértõk segítik. A Bizottság 2007. évi ülésein szó esett az elmúlt négy évben elvégzett munkáról, annak fõ irányairól, a Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács és Ügynöksége 2007. évi nemzetközi és brüsszeli munkaprogramjáról.

Dél-Dunántúl és a Régiók Bizottsága Hazánk 2003. április 16-án írta alá az Európai Unióhoz való csatlakozásról szóló dokumentumot. Ettõl kezdve megfigyelõként a magyar képviselõk is részt vehettek az integrációs intézmények munkájában. Ez azt jelentette, hogy hozzászólási joggal már rendelkeztek, de szavazati joggal még nem. Ez a felkészülési egy év lehetõséget teremtett arra, hogy belülrõl, jobban megismerjük az unió mûködését, a formális és az informális egyeztetések különleges rendszerét. A CoR tagjaira a kormányok tesznek javaslatot, amit az Európai Unió Tanácsa egyhangúlag megszavaz. Nálunk az önkormányzati szövetségek vezetõi és a regionális fejlesztési tanácsok jelöltek tagokat, és a kibontakozó vita nyomán kiderült, hogy a 12 fõbõl 7 személy megegyezett. Így könnyebb volt megtalálni a kompromisszumot. A 2007 januárjáig 31715 taggal és ugyanennyi póttaggal

15 2007 januárjától Bulgária és Románia csatlakozásával a tagok száma 344-re emelkedett, de ez nem jelentette, hogy bármelyik tagállam képviselõinek száma növekedett volna.

SZEMLE

mûködõ CoR-ban 12 + 12 helyünk van. A Dél-dunántúli Régió politikusai, véleményem szerint, a 7 régióhoz viszonyítva jelentõs túlsúlyban voltak 2003 és 2005 között16. A régióból kikerült képviselõk 2003 és 2005 között: Bor Imre korábbi polgármester, önkormányzati képviselõ Paksról; Molnár Árpád, a Somogy Megyei Közgyûlés tagja; Dr. Wekler Ferenc országgyûlési képviselõ, Mecseknádasd polgármestere. Póttagok lettek Paizs József, Szigetvár polgármestere; Szabó Lóránt, Dombóvár polgármestere, illetve 2006 elejétõl Németh Balázs. Jelenleg Molnár Árpád és Wekler Ferenc, illetve a két korábbi póttag – Paizs és Szabó – képviseli a régiót. Meg kell jegyeznem, hogy – az internetes hivatalos honlap szerint – 2007 októberéig nem volt kihasználva valamennyi helyünk, hiszen ez a lista 12+12 helyett csak 7 képviselõt és 9 póttagot tartalmazott.17 A magyar delegáció elnöke, Sértõ-Radics István szerint ennek az volt az oka, hogy a 2006. õszi önkormányzati választások után több képviselõnek megszûnt a mandátuma, és a pótlásukra lassan került sor. A Régiók Bizottsága Magyar Nemzeti Delegációjával kapcsolatos kormányzati teendõk az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumhoz tartoztak, amely túl késõn küldte meg a Tanácshoz a megszavazandó listát. (2007 novembe-

111 rétõl már újra teljes a magyar delegáció18.) A képviselõkkel készített interjúk és levelezés19 alapján körvonalazódik az a munka, amely a CoR-ban a magyar résztvevõkre hárul. A négy-öt év tapasztalatai alapján elmondható, hogy az integrációs szervezet elsõsorban a közösségi érdekek képviseletére hivatott, és nem várható el tõle, hogy az elõterjesztések plenáris vitájában, illetve az állásfoglalásaiban a nagyon eltérõ regionális érdekeket képes legyen megjeleníteni. Mire alapozom ezt a véleményemet? Ha áttanulmányozzuk a Régiók Bizottsága plenáris üléseinek napirendjeit, akkor láthatjuk, hogy sem az évi öt plenáris ülés nem biztosít elegendõ lehetõséget a részérdekek markáns megjelenítésére, sem az, hogy három hónapon belül ki kell alakítani a véleményt, sem témák nem adnak erre módot. Az utóbbi üléseken napirendre kerültek: l A „Lendületbe hozzuk az ifjúságot” címû fehér könyv utókövetése; az „Európai átláthatósági kezdeményezés” címû zöld könyv vitája. l A CoR saját kezdeményezésére: „Az egységes piac jövõje és az európai társadalom helyzetének felmérése”; „A vidéki települések szerepe az európai területek valorizálásában”; „Az Eljárási Szabályzat felülvizsgálata”; „A Régiók Bizottsága szakbizottságainak összeté-

16 2005 végén járt le a négyéves korábbi ciklus, így 2006-ban alapjában a korábbi képviselõk kaptak az önkormányzati választásokig megbízást, majd 2006 novemberétõl azoknak, akik nem nyertek mandátumot, ki kellett maradniuk e testületbõl. 17 http://cormembers.cor.europa.eu./cormembers.aspx?critName=&critCountry=HU... 2007. 07. 16. 18 2. melléklet. 19 Levelezés: Molnár Árpáddal – 2006 tavasza, interjú 2007. augusztus 9.; interjú Bor Imrével: Paks, 2006. 07. 20. ; Wekler Ferenccel: 2007. január 23., Pörös Bélával: 2007. február 19., Dr. SértõRadics Istvánnal 2007. augusztus 6., Paizs Józseffel 2007. augusztus 8. Szabó Lóránttal 2007. augusztus 18.

112 tele 2007. január 1-jétõl, Románia és Bulgária csatlakozását követõen”. l „Lakhatás és kohéziós politika” – az Európai Parlament felkérésére. l A Bizottság közleménye alapján: „Az Európai Unió jövõbeni tengerpolitikája felé – európai elképzelések az óceánok és a tengerek jövõjérõl”; „A talajvédelemrõl szóló tematikus stratégia”; „Az EU gyermekjogi stratégiája felé”; „Politikai terv a legális migrációról”; „A szélessávú szakadék áthidalása”; „A fenntartható európai borágazat felé”; „A biológiai sokféleség csökkentésének megállítása 2010-ig – és azon túl”; „További lépések az Európai Technológiai Intézet létrehozása felé”; „A nõk és férfiak közötti egyenlõségre vonatkozó ütemterv (2006–2010). Ebbõl a kis szemezgetésbõl is nyilvánvaló, hogy a plenáris ülések szinte nem nyújtanak módot arra, hogy módosításokkal ott és akkor alakítsák át a CoR véleményét, hiszen az ülések leggyakrabban másfél naposak, és rendszeresen, több mint húsz napirendi pontot tárgyalnak rajta. A képviselõk elmondása alapján is leginkább a szakbizottságok ülésein van lehetõség a vélemény alakítására. Jól példázza ezt az a háttéranyag, amely a Területi Kohéziós Politika Szakbizottság 2007. március 16-ai üléséhez készült. Ekkor elsõ olvasatban foglalkoztak az Európai Bizottság által elkészített dokumentummal, amelynek címe: „A fõ

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

transzeurópai közlekedési tengelyek kiterjesztése a szomszédos országokra. Közlekedéspolitikai iránymutatások Európában és a szomszédos régiókban.” (Brüsszel, 31.1.2007 COM(2007) 32) Az adott témában 2005-tõl egyeztetéseket folytatott már egy ún. High Level Group, és a kialakult anyag markánsan tükrözi a magyar érdekeket. A Magyarországi Régiók Brüsszeli Képviseletének vezetõ koordinátora (és a CoR magyar delegációjának nemzeti koordinátora), készítette a háttéranyagot, amely a Magyar Köztársaság Állandó Képviselete20 szakdiplomatájának a véleményét is tartalmazta. Ezek szerint támogatandó a dokumentum, mert a magyar igények többségét tartalmazza, de nem került bele a Bécs–Sopron–Nagykanizsa–Zágráb útvonal, illetve a Tisza mint vízi tengely. Ugyanakkor a háttéranyag felhívja a figyelmet arra, hogy 2008-tól indul a TENs21 felülvizsgálata, ám kevés esélye van a magyar érdekeknek megfelelõ belsõ bõvítésnek.22 A 2004-tõl folyó tevékenység legjelentõsebb eredménye egy – a régióból kezdeményezett és a CoR által befogadott – pályázat. Ennek elõzményeként a Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács 2004 novemberében tárgyalta „A Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács javaslata az Európai Parlament magyarországi képviselõi, a Régiók Bizottsága és a Gazdasági és Szociális Bizottság magyarországi delegáltjai számára az új EU-tagállamok leszakadó régióinak településein és a városok leépülõ körzetei-

20 Az Állandó Képviselet a tagállamok által Brüsszelbe delegált, az Európai Unió Tanácsának munkáját segítõ intézmény. 21 TENs: Trans-European Networks – Transzeurópai Hálózatok – közös energiai, közlekedési és távközlési folyosók létrehozása a célja. 22 http://www.deldunantul.com/index.php?id.= (2006. 04. 30.)

SZEMLE

ben élõk lakás- és életkörülményeinek javítását célzó kezdeményezések kialakítására”23 címû elõterjesztést. A sikeres lobbinak24 köszönhetõen még ugyanabban a hónapban a CoR elnöksége tárgyalt errõl a kezdeményezésrõl, és az a támogatandó kutatási programok közé került.25 2005-ben a kutatás érdekében létrejövõ konzorcium elõminõsítési dokumentációt készített a CoR számára, és elmondható, hogy ennek hatására 2006 októberében írták ki azt a pályázati felhívást, amely már a címében is tükrözte a témát: „Közösségi kohézió: jó gyakorlat a helyi és regionális szintû esélyegyenlõségi jogalkotásban, különös tekintettel a leszakadó térségekre”. A közösségi befogadást elõsegítette, hogy hasonló brit kezdeményezés is volt, s bár a két kutatási javaslatot összevonták, mégis sikerült megõrizni a fõ irányt. A dél-dunántúli konzorcium által elnyert, és 2007 januárjában indult kutatást tanulmánnyal és kézikönyvvel 2007. december 31-ig kellett lezárni. Természetesen nemcsak Pécs környékét vizsgálták, hanem többek között Hamburg egyik kerületét, Steiermarkot, Komarnot, és egy-egy román, bolgár és angol területet is. Így az összehasonlítás módszertanát segítségül hívva részint a lemaradó térségek helyzetérõl kaptak képet, részint a különbözõ országok sajátos helyi és regionális szintû jogi eszközrendszerére is fény derült. Az elkészült tanulmány, amelyet a résztvevõ kutatók november közepére juttattak el Brüsszelbe, olvasható a Képviselet26 honlapján.

113 A Régiók Bizottsága szerepet játszhat abban, hogy egy-egy magyar régió ismertebbé váljon Európában. Ennek egyik módja, ha a politikai csoport adta lehetõséget a delegáltak kihasználják. 2005 decemberében az ALDE@CoR színes lapban27 ismertetés jelent meg francia és angol nyelven a Balatonról, illetve Veszprém megyérõl. A térség képviselõje szerint informális hatása abban is mérhetõ volt, hogy néhány CoR-tag jelezte, a következõ évben szívesen ellátogat a Balatonhoz. 2006 szeptemberében Pécsett tartotta kihelyezett ülését az EDUC felnõttoktatással foglalkozó albizottsága, amelynek megszervezésében az egyik baranyai póttag játszott jelentõs szerepet. Ez azt igazolja, hogy ma már a póttagok is rendszeresen és aktívan részt vehetnek az integrációs intézmény munkájába. A magyar delegáció vezetõje szerint a CoR-ban nem annyira egy-egy régió, hanem inkább az ország érdekében lehet lobbizni. Legjelentõsebb eredménynek a 2007 és 2013 közötti költségvetés elfogadásánál benyújtott magyar módosítást tartja. Ennek értelmében a Kohéziós Alapnál, ha a végsõ kedvezményezett önkormányzat, amely nem tudja az áfát visszaigényelni, akkor ezt a támogatás tartalmazhassa. E felvetést a Régiók Bizottságában a magyar delegáció fogadtatta el, és sikerült az Európai Tanácsban is érvényesíttetni. A nemzeti delegáció nevében rendszeresen nyújtottak be módosító indítványokat. A lobbizás másik lehetõsége az, hogy a CoR tagjai közvetle-

23 A 3. melléklet tartalmazza a javaslatot. 24 Pörös Béla szóbeli közlése alapján ebben jelentõs szerepet vállalt Sértõ-Radics István és Herczog Mária, az ECOSOC magyar delegáltjai, és Kósáné Kovács Magda EP-tag. 25 http://www.deldunantul.com/index.php?id.=4416&print=1. 2007. 04. 01. 26 http://www.deldunantul.com/index.php?id=4416, illetve http://cor.europa.eu 27 Évente háromszor jelenik meg a liberális csoport kiadványa.

114 nül fordulhatnak pl. az Európai Bizottság Fõigazgatóságaihoz és más közösségi intézményekhez. Pozitív példaként a Szabolcs-Szatmár megyei szilárdhulladék programot említette, amikor kijáróként képes volt a pályázat sorsát követni Brüsszelben. Ilyenkor nagyon fontos, hogy az adott helyi vagy országos érdeket közösségi érdekként lehessen bemutatni, hiszen különben nehéz más nemzeti delegáltakat az adott ügy támogatására megnyerni. A Régiók Bizottságába delegáltak felvetették, hogy sajnálatosan kevés befolyása van ennek a közösségi intézménynek. Gondot okoz számukra az is, hogy nem tudnak megfelelõ szakértõi bázisra támaszkodni egyik régióban sem. A szombathelyi fõiskolai kezdeményezés, amely háttéranyaggal szolgált a CoR tagjainak a plenáris ülésekre, nem váltotta be a hozzá fûzött reményeket – túl késõn került a képviselõkhöz, s mint már említettem, a plenáris ülésekre szinte lehetetlen új javaslatot bevinni. Az érdekérvényesítés csak akkor mûködhet, ha idõben sikerül más országokból is támogatást kapni a módosításhoz. Ugyanakkor a szûk regionális érdekek nehezen konkretizálhatók, hiszen a témák többségénél nehéz határt húzni a különbözõ térségi régiók közé – nagyon is hasonló problémával küzdenek a lemaradó régiók. Az aktív CoR-tagok – tapasztalataik alapján – elmondták, hogy célszerû lenne a szakbizottságok mellé telepíteni egy-egy szakértõi teamet, a szakszerûbb javaslatok kidolgozása érdekében, illetve eredményesebb lenne a tevékenységük, ha a finn megoldáshoz hasonlóan negyedévente találkozhatnának a minisz-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

terelnökkel és az Európai Parlament, a Gazdasági és Szociális Bizottság tagjaival. A delegáció elnöke szerint a spanyol példa is követendõ lehet, ahol nagyon szoros a kapcsolat a Brüsszelben – más integrációs intézményekben – tevékenykedõ munkatársakkal, illetve a spanyol kormánnyal. Ugyanakkor rámutatott arra, hogy a CoR kimutatásai szerint a Tanács 80 százalékban figyelembe veszi a véleményüket, és a magyar delegációnak különösen 2003 és 2005 között nagyon jó volt a megítélése, a legaktívabbak voltak az újonnan bekerült tagállamok delegációi közül. Ezt jelzi, hogy 2008 januárjától két szakbizottság elnöki pozícióját is betölthették volna magyarok, azonban a késedelmes kinevezések miatt csak egy pozíciót kaptunk, Sértõ-Radics István lett a RELEX elnöke. Nem hallgathatok arról sem, hogy a magyar képviselõk is eltérõ intenzitással vesznek részt a CoR munkájában. A delegáció megállapodása értelmében a póttag aktívan bekapcsolódhat a helyettesítendõ tag egyik szakbizottságának munkájába28. Az interjúkból azonban az is kiderült, hogy több képviselõ nem tartja elsõdleges feladatának az uniós szerepvállalást, kevéssé érzékelve e tevékenység hatékonyságát.

Regionális képviselet Brüsszelben A nemzetközi tapasztalat egyértelmûen azt igazolja, hogy a Régiók Bizottsága önmagában nem képes azt az információs szükségletet kielégíteni, amelyet részint a szubszidiaritás elvének betartása,

28 Erre kiemelkedõen jó példát a régióban Molnár Árpád és Szabó Lóránt nyújtják – utóbbi a COTER minden ülésén ott volt.

SZEMLE

részint a demokráciadeficit csökkentése, részint a polgár-közelibb unió koncepciója megkövetelne. A kilencvenes évek elejétõl megfigyelhetõ, hogy a régiók a sikeresebb lobbizás érdekében saját képviseletet is létrehoztak Brüsszelben. A helyzetet jól ismerõ Hans Beck, az Európai Bizottság Magyarországi Delegációjának korábbi vezetõje a kilencvenes évek végén szorgalmazta hasonló jelenlét megvalósítását. Ennek elsõ eredményeként a magyar kormány létrehozta a Magyarországi Régiók Brüsszeli Képviseletét, amely a kormányzati köztisztviselõk segítségével látta el a hazai tervezési-statisztikai régiók érdekeinek brüsszeli képviseletét. A magyar régiók közül elõször a Nyugat-dunántúli Régió jelent meg Brüsszelben önálló, a kormányzati képviselettõl elkülönült képviselettel (2005 júliusában), majd ennek a hatására erõsödött fel az a dél-dunántúli nemzetközi-kapcsolati stratégiában már korábban is rögzített célkitûzés, hogy a Dél-Dunántúl is hozza létre brüsszeli képviseletét. Ehhez jó alapul szolgált a Magyarországi Régiók Brüszszeli Képviseletének 2005 végén elkezdett átalakítása, amely lehetõséget adott arra, hogy a magyar régiók (a regionális fejlesztési ügynökségek egy-egy munkatársát Brüsszelbe kiküldve) is önállóan, bár a kormányzati képviselet infrastruktúrájába ágyazottan megvalósítsák közvetlen uniós képviseletüket. A kínálkozó lehetõség azonban egyidejûleg vitákat is gerjesztett a szerkezet kialakítása, illetve a finanszírozás kérdése vonatkozásában. 2006. március 7-én a Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség máso-

115 dik alkalommal rendezte meg Pécsett a Dél-dunántúli Regionális Külkapcsolati Konferenciát. A rendezvényre meghívást kapott: Harangozó Gábor, EP-képviselõ, Molnár Árpád, a Régiók Bizottsága magyar nemzeti küldöttségének tagja, valamint dr. Baranyi Magdolna, a Magyarországi Régiók Brüsszeli Képviseletének vezetõ-koordinátora, aki a Képviselet és a dél-dunántúli ügynökség sikeresen végrehajtott érdekérvényesítési gyakorlatáról, továbbá a Képviselet átszervezésérõl, és a hosszú távú stratégiai célkitûzésekrõl tájékoztatta a konferencia résztvevõit. A Magyarországi Régiók Brüsszeli Képviseletének átszervezése abból a célból indult meg, hogy a regionális kiküldöttek minél hamarább megkezdhessék tevékenységüket Brüsszelben. Bár a terv szerint 2006 áprilisától kellett volna erre sort keríteni, végül csak 2006. július 1-jétõl nyílt meg a lehetõség. Jelenleg egy épületben tevékenykedik az Észak-alföldi és Dél-dunántúli Régió egy-egy kiküldöttje, míg a korábban állandó jelleggel ott dolgozó délalföldi munkatárs havi rendszerességgel Brüsszelbe kiutazva látja el képviselõi feladatait. Ugyanakkor ma sem megoldott a munkatársak finanszírozása, hiszen a tervezési-statisztikai régióknak nincs önálló költségvetésük, és bár támogatta õket az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium, kérdéses, helyzetük hogyan alakul a késõbbiekben. Pálmai Zsolt 29, a dél-dunántúli térség megbízottja szerint a képviselet számos feladatot old meg: l foglalkozik pályázatok összeállításával, illetve az azokat megvalósító partnerek keresésével;

29 Interjú készült 2007. május 16-án a kirendeltség Square Vergote 5. épületében. Feladatok: http//:www.deldunantul.com./index.php?id=4223. (2007. 04. 05.)

116 segíti a közösségi intézményekkel kapcsolatok kiépítését; l a megyei – nemzetközi témákkal foglalkozó – munkatársakkal szorosan együttmûködik; l intézi a kiérkezõ delegációk ügyeit; l részanyagokat készít a közösségi intézményekbe megválasztott magyarok számára; l hálózatépítéssel és oktatással járul hozzá ahhoz, hogy az érdeklõdõk az integrációt jobban megismerhessék. A képviselet tevékenységérõl minden hónap végén 2–3 oldalas összefoglaló jelenik meg, amely minden találkozóról és tárgyalásról röviden hírt ad, illetve felhívja a figyelmet a brüsszeli új pályázatokra. Így nyomon követhetõ, milyen kapcsolati hálót sikerül kiépíteni. Természetesen ezekben nemcsak a Dél-dunántúli Régióval kapcsolatos eseményekrõl olvashatunk, de döntõen a térség érdekeinek figyelembevételével kaphatunk képet a brüsszeli folyamatokról. A szoros kapcsolattartás érdekében a kiküldött kéthavonta itthon is beszámol a tevékenységérõl. A Dél-dunántúli Regionális Külkapcsolati Bizottság márciusi ülésen kiemelt témaként fogalmazta meg a brüsszeli jelenléttel kapcsolatos kommunikáció szükségességét, amelynek érdekében maga a Külkapcsolati Bizottság is kezdeményezõ szerepet vállalt fel a 2007-es évben. A Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács úgy döntött, hogy megszünteti az állandó brüsszeli jelenlétet, és 2008. január 1-jétõl a Tanács és Ügyl

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

nöksége képviseletét havonta egyhetes brüsszeli tartózkodással a korábbi ügynökségi munkatárs látja el. Az indokok zömmel pénzügyiek voltak, de a háttérben vélhetõen az is meghúzódott, hogy a képviselet közvetlen eredményeit nehéz felmutatni.

Az Európai Parlament és a regionális identitás A 2004-es EP-választások sajnálatos „eredménye”, hogy a régióból nem került politikus az Európai Parlamentbe. Ezt érzékelve még 2005-ben egy-egy politikus felvállalta az így kimaradó régiók képviseletét, azonban ez a tevékenység leginkább abban nyilvánult meg, hogy részt vettek az adott térség egy-egy rendezvényén. Ez a helyzet módosult 2006 júliusában, amikor a Fidesz-MPSZ az elhunyt képviselõje, Pálfi István helyett Antonio De Blasiót delegálta a listájáról. Õ megérkezése után aktívan bekapcsolódott az Európai Parlament munkájába, tagja lett a Regionális Fejlesztési és a Költségvetési Ellenõrzõ Bizottságnak, illetve az EU–Ukrajna Parlamenti Együttmûködési Bizottságba delegált küldöttségnek. Már a 2006. szeptember végi plenáris ülésen hozzászólhatott30 a kohéziós stratégiai iránymutatásokról kialakult vitában. Három területre hívta fel a figyelmet: egyrészt a civil és a szakmai szervezetek bevonásának szükségességére a nemzeti fejlesztési tervek elkészítésénél, másrészt arra, hogy az egészség megõrzése nemzetgazdasági érdekként kiemelt helyet kaphat a fejlesztési tervekben,

30 Hozzászólások megtalálhatók: http://www.europarl.europa.eu/sidesSearch/search.do?type=CRE&lan guage=HU&term=6&author=36748

SZEMLE

harmadrészt az uniós támogatások átláthatóságának megerõsítésére, mint a tagok közötti bizalomépítés fontos zálogára. Írásban és egyperces hozzászólásként is foglalkozott azzal a belpolitikai botránnyal, amely a területfejlesztési törvény módosítása körül robbant ki. A plenáris üléseken a román csatlakozással kapcsolatos problémákra, az újabb bõvítés utáni kohéziós politika kihívásaira és a Rába – osztrák gyárak általi – szennyezésére hívta fel a figyelmet. Megállapítható, hogy ezen a fórumon nagyon marginális kérdésként merülhet csak fel a dél-dunántúli probléma. Az Európai Parlament, hitvallása alapján, a közösségi érdekeket védi gyakran a nemzetiekkel szemben is. Tehát az az euro-politikusok által sugallt, és a lakosság által elvárt funkció, hogy elsõsorban a regionális és nemzeti érdekek védelmére szegõdnek, hamis illúziókat kelt. Természetesen informális módon ezt a feladatot fel lehet, és gyakran fel is kell vállalni, de az EP elé kerülõ ügyek igazából nagyon csekély mértékben biztosítanak erre lehetõséget.31

A jövő Az uniós tagság lehetõség és felelõsség is egyben. Hazánkban a regionális gondolkodásmód meggyökeresedésében szerepet játszhat az integráció. Ehhez azonban feltétlenül szükséges, hogy kevésbé legyen domináns az a politikai gyakorlat, amely markánsan befolyásolja a többszintû kormányzás megítélését:

117 amikor az adott ország számára kedvezõ döntést a politikusok saját személyes gyõzelmükként igyekeznek bemutatni, míg a kevésbé kedvezõ kompromisszumok elfogadását a brüsszeli eurobürokrácia nyomásgyakorlásának próbálják beállítani. Természetesen a helyi és a regionális szereplõknek is élniük kell a megnyíló lehetõségekkel. Erre jobb esélyt adhat a 2007-ben bevezetett új típusú együttmûködés. 2007. június 7én a CoR adott otthont az Európai Területi Együttmûködési Csoportosulás (angol rövidítéssel: EGTC) kapcsán megrendezett kerekasztalnak. Az Európai Bizottság, az Európai Parlament, a CoR, valamint tagállami régiók közremûködésével megrendezett konferencián az elõadók kiemelték az EGTC szoros kapcsolatát a 2007 és 2013 közötti uniós programciklus területi együttmûködés célkitûzésével. Az EGTC a határokon átnyúló több (nemcsak EU-tagállam) közremûködésével lebonyolított makrotérségi együttmûködés (például eurorégiók) jövõbeni mûködését hivatott támogatni olyan módon, hogy jogi személyiséggel ruházza fel ezen formációkat, lehetõvé téve számukra az uniós és más támogatási forrásokhoz való hozzáférést, ezáltal a területük fejlesztésére rendelkezésre álló eszközeik kibõvítését. A konferencián külön is kiemelték azon EU-tagállamokat (így hazánkat is), amelyek az EGTC tagállami alkalmazásához szükséges állami szabályozást az elõírt határidõvel (azaz 2007. augusztus 1-jei hatállyal) képesek voltak életbe léptetni.32

31 Az EP tevékenységérõl: Laczkóné Tuka Ágnes: Európai Parlament. A meg-megújuló intézmény. DialógCampus, 2004. 32 Beszámoló a Dél-dunántúli Régió brüsszeli képviseletének június havi tevékenységérõl. http//:www.deldunantul.com./index.php?id=4229. (2007. 07. 05.)

118 Az identitás kialakulásának folyamata hosszú politikai szocializáció eredménye33, amely meghatározott érzelmi töltéssel és kategoriális összetevõvel rendelkezik. A spontán identitást ismeretek és gondolkodási modellek rendszere egészíti ki. Ez egyben azt is jelenti, hogy mesterségesen és gyorsan nem lehet kialakítani, de a folyamatot elindítani, és az érdekek felismertetésével az adott területen élõk közötti kapcsolatot erõsíteni lehetséges. Amennyiben sikerül felismertetni és elfogadtatni a nagyobb középszint gazdasági, közigazgatási racionalitását és valódi önkormányzati alapú régiók létrehozását, csíráiban megjelenhet a regionális identitás. Ehhez az is szükséges, hogy a figyelem jobban azokra a kezdeményezésekre irányuljon, amelyek a térség problémáinak feltárását és részbeni megoldását célozták meg. A CoR tagjai szívesen vennék, ha élõbb és formalizált kapcsolat alakulna szakértõi csoportokkal, amelyek „munícióval” látnák el fontos speciális kérdéseknél. Feltétlenül szükségesnek vélik, hogy fennmaradjanak a régiók brüsszeli képviseletei, amelyek képesek eredményes lobbitevékenységet folytatni. Nyilvánvaló, hogy ma még nehéz megvonni a Dél-dunántúli Régió Brüsszeli Képviselete tevékenységének precíz mérlegét, hiszen az elsõ hónapok a kapcsolatépítés jegyében teltek el. Ráadásul szerintem a közvélemény elõtt szinte isme-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

retlen a tevékenysége és azok a lehetõségek, amelyek megnyílnak az állandó jelenlét segítségével. Jobban ki kellene használni például azt a lehetõséget, hogy egyetemisták gyakornoknak mehetnek Brüsszelbe, rendszeresen fogadnak önkormányzati küldöttségeket a kirendeltségen, de ennek szinte nincs regionális visszhangja. Az állandó képviselet megszüntetése, megítélésem szerint, elhamarkodott döntés volt, hiszen az utóbbi évtizedben ugrásszerûen nõtt meg a brüsszeli irodát nyitó legkülönbözõbb érdekképviselõi szervezetek száma. Kétségtelen, hogy a technikai fejlõdés eredményeként a személyes jelenlét nem mindig szükséges, azonban az európai tér formális és informális hálózatok szoros együttese, amelyekben a részvétel jórészt személyes ismeretségeken múlik. Jelentõs elõrelépés, hogy az Ügynökség külön hírlevelet hozott létre, amelyben naprakészen hívja fel a figyelmet az uniós pályázati lehetõségekre. Így egy internetes hálózat is létrejött, hiszen ha belenézünk a címzettek listájába, a régió fontos szereplõi megkapják ezeket a híreket. Túl kell és lehet lépni azon az unióban is érzékelhetõ mentalitáson, hogy Brüsszel túl messze van, a döntések kevéssé érintenek „egyszerû” állampolgárként, hiszen a globalizációs térben csak a regionális együttmûködések jelenthetnek esélyt érdekeink érvényesítésére.

33 Jelentõs önálló szakirodalommal rendelkezik, itt csak néhány mûre érdemes utalni: Bayer J.: Globalizáció, európai integráció, nemzeti identitás. Politikatudományi Szemle, 1999/1.; Bíró G.: Az identitásválasztás szabadsága. Osiris, 1995. Dér A.: Az európai identitás elméleti alapjai. Politikatudományi Szemle, 2005/1.

119

SZEMLE

1. melléklet l l l l

COTER – „Területi kohéziós politika” szakbizottság ECOS – „Gazdaság- és szociálpolitika” szakbizottság DEVE – „Fenntartható fejlõdés” szakbizottság EDUC – „Kultúra, oktatás és kutatás” szakbizottság

l

l

l

CONST – „Alkotmányos ügyek, európai kormányzás, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége” szakbizottság RELEX – „Külkapcsolatok és decentralizált együttmûködés” szakbizottság CAFA – Adminisztrációs és pénzügyek bizottsága

2. melléklet A jelenlegi magyar tagok névsora (dõlt betûvel a Dél-dunántúli Régió képviselõi) Név

Politikai csoport

Szakbizottság megjelölése

Benkõ Ferenc Bihary Gábor Dr. Gémesi György Dr. Ipkovich György Molnár Árpád Nagy Sándor Dr. Sértõ-Radics István Szabó Gyula Szalay András Szûcs Erika Varga Zoltán Dr. Wekler Ferenc Póttagok

ALDE PES EPP PES ALDE EPP ALDE PES ALDE PES PES ALDE

EDUC, DEVE ECOS, RELEX COCT, COTER CONST, RELEX CONST, COTER EDUC, CONST RELEX, CONST EDUC, DEVE EDUC, RELEX COTER, ECOS ECOS, DEVE EDUC, COTER

Csécsei Béla Jószai Attila Kocsis Károlyné Magyar Levente Mihályi Helga Molnár Csaba Nagy Zoltán Paizs József Szabó Lóránd Szakács Imre Tüttõ Kata Vécsey László

ALDE PES ALDE ALDE PES PES PES PES PES EPP PES EPP

120 3. melléklet „Európa peremén” A Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács javaslata az Európai Parlament magyarországi képviselõi, a Régiók Bizottsága és a Gazdasági és Szociális Bizottság magyarországi delegáltjai számára az új EU-tagállamok leszakadó régióinak településein és a városok leépülõ körzeteiben élõk lakás és életkörülményeinek javítását célzó kezdeményezések kialakítására

1. A javaslat kiindulópontjai: l A kelet-közép-európai országokban végbement rendszerváltások következményei egyes társadalmi csoportok helyzetére, a társadalmak nagymérvû polarizálódása, szociális kirekesztõdés. l A területi-társadalmi egyenlõtlenségek növekedése (nyomortanyák, gettók, telepek). l A társadalmak felkészületlensége a problémák kezelésére, koncepciók, programok és a szükséges források hiánya. l A jelzett problémák hatása az EU politikáira. 2. A Dél-dunántúli Régió javaslatának lényege: A hatékony problémakezelés érdekében olyan komplex programokra van szükség, amelyek egyidejûleg képesek foglalkozni a lakhatási feltételek javításával, a munkahelyteremtéssel, a képzéssel, a szolgáltatások és az infrastruktúra fejlesztésével. Az EU jelenlegi támogatási rendszereiben (strukturális alapok és Kohéziós Alap) ilyen komplex programok indítására nincs lehetõség, ennek érdekében a jelenlegi szabályzók megváltoztatására lenne szükség.

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

A sajátos kelet-közép európai szegregátumok jellemzõ típusai: l különálló telepek; l puszták, tanyák; l települések szélén kialakított telepek; l szegregálodó városi területek (elhanyagolt munkáskolóniák, régebbi építésû lakótelepek, ipari területek mellett kialakított lakóövezetek); l „gettósodó” térségek; l elnéptelenedõ aprófalvak.

3. A javaslat céljai: l a térségi, települési szegregációval kapcsolatos problémák markánsabb megjelenítése a különbözõ EU-politikákban (regionális, szociális stb.); l a problémák kezelését célzó programok megjelenítése az EU 2007 és 2013 közötti idõszakra szóló költségvetésében (a különbözõ alapok felhasználását szabályzó rendeletek módosításának elérése); l javaslatok beépítése a NFT-be. 4. Feladatok elvégzése a kívánt célok elérése érdekében: l együttmûködés az EP, az RB, a GSZB magyar képviselõivel; l együttmûködés az európai régiók érdekképviseleti szervezetével (ERGY); l együttmûködés az érintett országok régióival; l együttmûködés az érintett minisztériumokkal, kormányzati szervekkel. A vonatkozó EU-rendeletek módosítása: l Általános rendelkezések az ERFA, az ESZA és a Kohéziós Alap fel-

SZEMLE

l l

l

l

használásáról – C1260/1999 – (COM(2004) 492 final) A Kohéziós Alapra vonatkozó rendelet – (COM(2004) 494 final) Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra vonatkozó rendelet 1783/ 1999 – (COM(2004) 495 final) Az Európai Szociális Alapra vonatkozó rendelet –1784/1999 – (COM(2004) 493 final) A határ menti együttmûködések európai egységérõl szóló rendelet – (COM(2004) 496 final)

121

5. A javaslat által leginkább érintett országok: l Lengyelország, l Csehország, l Szlovákia (a romatelepek száma: 500) l Magyarország (telepek, telepszerû lakóövezet: 557) 2007–2008-ban csatlakozó országok: l Románia l Bulgária l Horvátország

122

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

UNIÓS AKTUALITÁSOK KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

Vízi szállítási teljesítmények az Európai Unióban Európa gazdasági sikere évszázadok, ha nem évezredek óta nagymértékben a vízi szállításon alapszik, szerepe a kereskedelmi és az eredeti tõkefelhalmozási folyamatokban alapvetõ fontosságú volt. A tengeri szállítás persze ma is nélkülözhetetlen: az Európai Unió harmadik országokkal lebonyolított külkereskedelmének közel 90%-a, az unió tagállamai közötti forgalomnak pedig több mint 40%-a érintett a tengeri szállításban. A tanulmány elsõ részében a – talán legfontosabbnak tekinthetõ – tengeri áruszállítási teljesítmények alakulását tekinti át a szerzõ, majd a tengeri személyszállítás, végül a belvízi áruszállítás legfrissebb tendenciáit mutatja be.

1. A tengerről mint gazdasági potenciálról Európa kontinensét négy tenger (a Földközi-, a Balti-, az Északi- és a Fekete-) és az Atlanti-óceán határolja. Földrészünk partvonala rendkívül tagolt: az Európai Unió mintegy 68 000 kilométer hosszúságú tengerparttal rendelkezik, háromszor olyan hosszúval, mint az Egyesült Államok, és majdnem kétszer akkorával, mint Oroszország. Az Európai Unió lakosságának mintegy 40%-a a tengerpart 50 kilométeres körzetén belül él, és ezen lakosság növekedési üteme – nem kis részben a bevándorlóknak köszönhetõen – az utóbbi évtizedben kétszer olyan gyors volt, mint az uniós át-

lag. A lakosság megtelepedése összefüggésben áll számos, nagy bevételt generáló, tengerhez kapcsolódó iparággal, úgymint a turizmus, a hajózás és hajógyártás, a kereskedelem, az évente 6 millió tonna halterméket a partra szállító halászat, fosszilis és megújuló (szél, hullám, árapály) energiaforrások termeléséhez kapcsolódó tevékenységek. Számos iparág komoly fejlõdési potenciállal rendelkezik, mint például a tengerkutatás, a tengeri növények termesztésével és állatok tenyésztésével foglalkozó akvakultúra, vagy a vízi élõlények molekuláris folyamatait vizsgáló, tengeri élelmiszerkínálatot és annak biztonságát a jövõben növelni képes tengeri, „kék” biotechnológia. Az Európai Unió – felismerve a különbözõ területekre vonatkozó politikák összehangolásának szükségességét – 2007 októberében elfogadta az Integrált Tengeri Politikát, amiben többek között megerõsítik a tengerpart menti, illetve tengeri „autópályák” rendszere kialakításának szükségességét (Trans European transport networks /TEN-T/ és Marco Polo programok). Erre a túlzsúfolt közutak tehermentesítése érdekében van szükség, figyelembe véve persze azt is, hogy a hajózás lényegesen energiahatékonyabb, mint a közúti szállítás, árutonna-kilométerenként1 tizedannyi energiát emészt fel. Az Integrált Tengeri Politikában döntöttek egy Európai Tenge-

1 Egy árutonna-kilométernyi teljesítmény egy „X” tonna tömegû áru „Y” kilométer távolságra történõ elszállításának felel meg, ahol az „X” és az „Y” értékek szorzata egyet ad eredményül.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

részeti Nap2 létrehozásáról is, amit 2008-tól minden év május 20-án ünnepelnek meg. Az ünnepnap a tengerrel kapcsolatos ismeretek terjesztésére és a tengerrel kapcsolatos örökséget ápoló szervezetek, múzeumok, óceanáriumok közötti kapcsolatok erõsítésére helyezi a hangsúlyt. A bevezetés zárásaként egy kis adalék a munka világából: a tengeri hajókon dolgozók száma unió-szerte krónikus hiányt mutat, több tagállamban (Nagy-Britannia, Olaszország) másfélszer annyi tengerészre, vagy tisztre lenne szükség ahhoz képest, mint amennyien jelenleg dolgoznak. 1. 1. A tengeri áruszállítási teljesítmények alakulása

Az Európai Unió huszonhét tagállama közül huszonkettõ rendelkezik tengeri kikötõvel, Ausztria, Csehország, Luxemburg, Magyarország és Szlovákia viszont nem. A legfrissebb rendelkezésre álló, 2006. évi adatok szerint az Európai Unió tengeri kikötõiben 3834 millió tonna, a megelõzõ évinél 3,2%-kal nagyobb tömegû árut kezeltek, azaz rakodtak hajókból ki, vagy hajókba be. A 2006. évi növekedési ütem közel azonos volt a 2004–2006. években tapasztalt átlagos bõvülési ütemmel (3,6%). Az uniós teljesítmény 92%-át a régi tagállamok adták, a tizenkét újonnan csatlakozott ország mindössze 8%-kal részesedett az összteljesítménybõl. Ahogy az 1. táblázatból látszik, az Európai Unió legnagyobb tengeri szállítónemzete a leghosszabb tengerparttal rendel-

123 kezõ Nagy-Britannia volt, teljesítménye 15%-át tette ki a teljes uniósnak, amely országot Olaszország követett a sorban (14%). A régi tagállamokra vonatkozóan 1997-ig visszamenõleg is rendelkezésre állnak adatok. Ezek szerint az elmúlt kilenc év legjelentõsebb mértékû növekedése Görögországra és Spanyolországra adódott (57, illetve 53%), s a legnagyobb mértékû növekmény (144 millió tonna) is ez utóbbi ország vonatkozásában keletkezett. A statisztika megkülönbözteti a kikötõben kezelt áruk, illetve a szállított áruk tömegét, s uniós szinten az elõbbi közel negyedével haladja meg az utóbbit. (A kétféle rangsorban egyébiránt a tagországok sorrendje nagyfokú hasonlóságot mutat, a legszignifikánsabb eltérést Olaszország és Hollandia eltérõ helyezése jelenti a második-harmadik helyen.) A 3084 millió tonnát kitevõ szállítási mennyiség nagyobbik részét, 62%-át az Európán belüli tengeri szállítás, angolul „short sea shipping” jelenti. (A fennmaradó rész az interkontinentális kereskedelemhez kapcsolódó szolgáltatás, amelynek elnevezésére kétféle angol nyelvû terminológia is létezik: „ocean shipping” vagy „deep sea shipping”.) Ahogy az az 1. táblázatból látszik, Európa legnagyobb gazdasága, a hajógyártásban a világon – Dél-Koreát, Japánt és Kínát követõen – negyedik helyezett Németország mindössze a hatodik legjelentõsebb európai tengeri szállítónemzet. Ez – amint „A belvízi áruszállítási teljesítmények alakulása” c. részbõl is látható lesz majd – nagyrészt annak a követ-

2 Az Európai Tengerészeti Nap nem tévesztendõ össze a június 8-án megünnepelésre kerülõ, környezeti kérdésekre összpontosító Óceánok Világnapjával, és a szeptember utolsó hetében a Nemzetközi Tengerészeti Szervezet (IMO) gondozásában megünnepelt, a hajózási iparágra fókuszáló Világtengerészeti Nappal.

124

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

1. táblázat. Tengeri kikötõi és áruszállítási teljesítmények az Európai Unióban, 2006

Ország

Nagy-Britannia Olaszország Hollandia Spanyolország Franciaország Németország Belgium Svédország Görögország Finnország Dánia Portugália Lettország Írország Lengyelország Észtország Románia Bulgária Litvánia Szlovénia Ciprus Málta EU-27

Ebbõl a kirakodott áruk aránya (%)

A kezelt áruk tömegének éves változási üteme, 2004–2006 (%)

583,7 520,2 477,2 414,4 350,3 302,8 218,9 180,5 159,4 110,5 107,7 66,9 56,9 53,3 53,1 50,0 46,7 27,5

62,5 68,8 75,2 72,1 71,5 60,2 57,3 52,4 59,2 54,5 55,4 70,1 11,9 72,3 37,5 13,5 52,6 59,1

+1,7 +2,9 +5,2 +6,4 +2,0 +5,9 +6,5 +3,8 –0,6 +1,9 +1,2 +5,2 +1,3 +4,9 +1,4 +2,0 +9,1 +8,8

519,4 435,4 476,3 386,7 335,4 294,4 216,0 152,9 108,0 97,9 87,9 59,6 55,7 47,7 52,6 47,2 46,0 27,5

29 29 47 48 35 37 48 9 16 7 15 39 17 17 21 21 54 27

27,2 15,5 7,9 3,6 3 834,3

31,1 68,4 82,1 93,5 63,5

–3,4 +12,8 +3,0 +1,5 +3,6

27,2 15,4 7,7 3,6 3 084,1

21 44 70 8 38

A kikötõkben kezelt áruk tömege (millió tonna)

kezménye, hogy a német vonatkozású áruk egy jelentõs részét holland vagy belga kikötõkben rakodják ki, ahonnan azokat akár belvízi forgalomban szállítják tovább. Az egyetlen régi tagállam, amelynek vonatkozásában csökkenés következett be, Dánia volt; a skandináv ország 2006. évi teljesítménye 13%-os mérséklõdést

Ebbõl A szállított az interáruk tömege kontinentális (millió tonna) s z á l l í t á s a rá n y a (%)

mutat az 1997. évihez képest3. Ez utóbbi visszaesésben kiemelkedõ szerepe van az infrastrukturális fejlesztéseknek, nevezetesen a Koppenhágát a svédországi Malmövel lényegében összekötõ Öresund hídnak4, valamint a két nagy dán sziget, Zealand és Funen között szárazföldi kapcsolatot megteremtõ Nagy Baelt hídnak. Ezeket a létesítményeket 2000-ben, illet-

3 A visszaesés ellenére Dánia szolgáltatásexportjának még mindig több mint felét a tengeri szállítás teszi ki. 4 A hidat mindenesetre nem közjószágként adták át a forgalomnak: egy átlagos személygépkocsi egyirányú áthaladásáért 2007-ben 31 eurót kellett fizetni.

125

UNIÓS AKTUALITÁSOK

ve 1998-ban adták át a forgalomnak, s jelentõségük abban áll, hogy a szenet, valamint a szárazföldi jármûveket (az ún. roll on-roll off fuvarozás keretében) a továbbiakban már nem volt szükséges tengerjáró hajókon szállítani. A tagállamok többségében a beérkezõ áruk tömege lényegesen felülmúlja az elszállításra kerülõekét, s a mennyiség uniós átlagban 64, illetve 36%-ban oszlik meg. Kivételt az alól, hogy a behozott tételek tömege meghaladja az exportáltakét, a balti államok, valamint Lengyelország képeznek. Elõbbi

országcsoportba tartozó államok kikötõibõl olajtermékeket, az utóbbi országéiból pedig nyersolajat és szenet szállítanak el nagy mennyiségben, s fõként ebbõl adódnak az uniós átlagtól számottevõen eltérõ arányszámok. Bár nem tagállam, de ugyanebbe a kategóriába tartozik a 2006ban összességében 196,8 millió tonnás tengeri áruforgalmat lebonyolító Norvégia is, amely teljesítménynek 68%-át az – elsõsorban nyersolajból, olajtermékekbõl és ércekbõl álló – exporttételek adták. Említést érdemel, hogy Norvégia összteljesít-

2. táblázat. Az európai uniós kikötõk száma a kezelt áruk tömege szerinti és tagországonkénti bontásban, 2006 Ország Belgium Bulgária Ciprus Dánia Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Málta Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovénia EU-27 EU-27

Legfeljebb 1 4 – 3 93 – 25 27 166 27 12 6 – – – 63 63 71 13 5 1 72 2 653 121,5

1–5 – – 3 19 5 14 14 20 5 4 1 2 – 2 26 9 19 4 2 8 21 – 178

5–10 millió tonna 1 1 – 4 – 7 2 2 1 1 2 – 1 – 5 2 11 1 – 5 6 – 52

10–20 – 1 – 2 – 2 1 4 2 1 1 – – – 7 2 5 2 – 6 2 1 39

A kezelt áruk bruttó tömege (millió tonna) 423,6 365,8 581,1

több mint 20

Összesen

3 – – – 1 – 5 – 3 1 1 2 1 – 9 4 9 1 1 8 1 – 50

8 2 6 118 6 48 49 192 38 19 11 4 2 2 110 80 115 21 8 28 102 3 972

2 342,3

3 834,3

126 ménye a nyolcadik legnagyobb az Európai Gazdasági Térség országai közül. Az Európai Unióban az egy lakosra jutó, kikötõkben kezelt áruk tömege 7,8 tonnát, a tengerparttal rendelkezõ országok lakosságával számítva 8,3 tonnát tett ki 2006-ban. Az uniós tagállamok közül Észtországban a legmagasabb e mutató értéke (37,2 tonna/fõ). Egy az unióhoz nem, de az Európai Gazdasági Térséghez tartozó államban, Norvégiában azonban még ennél is magasabb, mintegy 42 tonna/fõs érték adódik. A nagy tagállamok közül Nagy-Britannia és Olaszország esetében az átlagnál valamivel nagyobb, Franciaország és Németország vonatkozásában ugyanakkor alacsonyabb az egy fõre jutó tengeri áruk tömege. A tagállamok közül a sort Lengyelország zárja (1,4 tonna/fõ), eltekintve persze a kikötõkkel nem rendelkezõ országoktól, amelyek értelemszerûen csak a mutató kiszámításához szükséges nevezõ értékét növelték az uniós átlag vonatkozásában. Ahogy az a 2. táblázatból látszik, az Európai Unió kikötõinek forgalma meglehetõsen nagy koncentrációt mutat. A legkisebb és a legnagyobb forgalmú kikötõk száma (653, valamint 50) 70, illetve 5%-kal részesedik az összesbõl. Ami viszont a kikötõi teljesítményt illeti, ott közel fordított a helyzet: a kicsi kikötõk forgalma 3, a nagyoké viszont 60%-át teszi ki az egésznek. Az Európai Unió legnagyobb forgalmú kikötõje – a megelõzõ évhez hasonlóan – 2006-ban is Rotterdam volt, forgalma mintegy 2,3-szerese volt a második helyezett Antwerpenének. Ennek alapján az sem meglepõ, hogy a szállított árufajták többségének esetében – úgymint folyékony ömlesztett áruk, száraz ömlesztett áruk és nagy térfogatú konténerek – is

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

a holland nagyváros vezeti a kikötõk rangsorát. Kivételt ez alól csak a kombinált fuvarozás mobilegységei képeznek, amelyek forgalmában a személyszállítási részben részletesebben bemutatandó Dover és Calais áll az elsõ, illetve a második helyen. A rotterdami kikötõ területén egyébiránt 70 000 embert foglalkoztatnak szállítási vagy ipari jellegû vállalatoknál. 2000. évi adatok szerint a kikötõ és annak ipari környezete által elõállított bruttó hozzáadott érték 6,2 milliárd euró volt, ami a holland GDP 1,7%ának felelt meg. Európa két legnagyobb forgalmú kikötõje, Rotterdam és Antwerpen mindazonáltal kapacitási és infrastrukturális gondokkal küzd. A holland kikötõ esetében egy „Maasvlakte 2” nevû új dokkot építenek, amelynek 1000 hektáros területét a tengertõl hódítják el. A rotterdami kikötõ ezenkívül meglehetõsen környezetszennyezõnek tekinthetõ, miután Hollandia szén-dioxid-kibocsátásának negyede itt keletkezik. A környezetszenynyezés elsõsorban az ipari területen mûködõ petrolkémiai vállalatoknak, köztük öt kõolaj-finomítónak tulajdonítható. Több más szervezettel egyetemben a város önkormányzata mindebbõl kifolyólag célul tûzte ki, hogy a szén-dioxid-kibocsátást 2025-re az 1990. évi felére csökkenti. Az antwerpeni kikötõt pedig – különösen apálykor – csak korlátozottan tudják igénybe venni a legnagyobb óceánjáró hajók, s ráadásul a Scheldt folyó által lerakott hordalék miatt rendszeresen kell kotorni az inkább belvízinek számító kikötõt a hajózhatóság fenntartása érdekében. 2007. évi adatok szerint a világ tizenkét legnagyobb kikötõje között mindössze három európai van: Rotterdam – Sanghajt és Szingapúrt követõen – a harmadik, Antwerpen a tizenegye-

127

UNIÓS AKTUALITÁSOK

3. táblázat. Az Európai Unió tíz legnagyobb áruforgalmi kikötõje, illetve az ebben a rangsorban nem képviselt országok legnagyobb kikötõi (a szaggatott vonal alatt) 2006-ban Rangsor az EU-s kikötõk között

Kikötõ

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 16. 17. 21. 33. 36. 45. 47. 50. 52. 53. 61. 64. 67. 175. 237.

Rotterdam Antwerpen Hamburg Marseille Le Havre Grimsby & Immingham Algeciras Amszterdam Tees & Hartlepool London Taranto Constanta Tallinn Göteborg Ventspils Sines Gdansk Klaipeda Dublin Pireusz Sköldvik Burgasz Frederica Koper Limassol Valletta

Éves átlagos 2006. évi változás, teljesítmény 2004–2006 (millió tonna) (%)

A kikötõ országa Hollandia Belgium Németország Franciaország Franciaország Nagy-Britannia Spanyolország Hollandia Nagy-Britannia Nagy-Britannia Olaszország Románia Észtország Svédország Lettország Portugália Lengyelország Litvánia Írország Görögország Finnország Bulgária Dánia Szlovénia Ciprus Málta

dik, Hamburg pedig a tizenkettedik a rangsorban. Az elsõ tizenkét kikötõ rangsorában egyébiránt a három európain kívül csupán ázsiai kikötõk találhatók, köztük számos kínai. Az Európai Unió száz legnagyobb forgalmú áruforgalmi kikötõjének túlnyomó része néhány nagy tagállamban van. A legtöbb, szám szerint tizennyolc-tizennyolc kikötõvel Nagy-Britannia és Olaszország rendelkezik, amely országokat

353,6 151,7 115,5 96,5 70,0 64,0 60,0 56,8 53,3 51,9 50,9 42,9 41,2 39,9 27,7 26,9 22,0 21,3 20,8 20,0 19,7 17,6 16,1 15,4 3,7 2,0

+4,8 +6,3 +7,3 +1,5 +1,3 +4,6 +7,5 +11,7 –0,3 +0,6 +12,9 +10,1 +3,7 +7,2 +0,5 +8,9 +1,1 –11,0 +7,6 –2,1 +4,2 +10,0 –0,8 +12,8 +9,0 –5,8

A beérkezõ forgalom aránya (%) 77,0 55,3 59,6 80,1 74,8 76,6 58,2 69,0 36,5 83,3 59,3 53,8 13,7 50,5 11,1 74,3 19,9 25,8 70,5 52,4 58,4 66,8 15,9 68,2 76,8 95,0

Spanyolország követ, a maga tizennégy kikötõjével. Ezen három országban fekszik tehát a száz legnagyobb áruforgalmú kikötõ fele. Spanyolországot a sorban Franciaország, Görögország és Németország követi, hat-hat kikötõvel. Az unión kívüli Norvégia legnagyobb forgalmú kikötõjében, Bergenben 67,9 millió tonna árut kezeltek 2006-ban, amellyel az Európai Gazdasági Térség hatodik legjelentõsebb kikötõjének tekinthetõ.

128 2006-ban az Európai Unió fõ kikötõiben5 2 millió 77 ezerszer kötöttek ki tengerjáró hajók. A hajók átlagosan 6600 tonnás bruttó ûrtartalommal rendelkeztek. A legnagyobb számú érkezést 2006-ban is Görögországban regisztrálták (495 ezer), amely országot Olaszország követett a sorban (487 ezer). A befogadóképességet tekintve viszont éppen ez utóbbi ország vezette az uniós rangsort (2 millió 253 ezer tonna), míg a második helyen Nagy-Britannia áll (1 millió 998 ezer tonna). Az 500 bruttó tonnatartalmat meghaladó, európai uniós lobogó alatt közlekedõ hajók száma az Európai Bizottság adatai szerint több mint 9000, amelyeken túl az európai hajózási ágazat további 4000, nem uniós lobogó alatt bejegyzett hajót is irányít. Az uniós hajók befogadóképessége 240 millió tonnát tesz ki, amely érték közel negyedét jelenti a világ összes kereskedelmi hajójára számított ûrtartalomnak. A kikötõkben kezelt áruk legnagyobb részét, 40%-át a folyékony ömlesztett áruk adják, amelyek közé leginkább energiahordozók (cseppfolyósított gáz, nyers kõolaj és kõolajtermékek) tartoznak. A második legfontosabb csoportot a szilárd ömlesztett áruk (ércek, szén, mezõgazdasági termékek, mint például gabona, szója és tapióka) képviselik, amelyek a kikötõkben kezelt áruk tömegének negyedét teszik ki. A harmadik legfontosabb csoportot a konténeres szállítmányok alkotják, amelyek 2006. évi részesedése 17%-ot tett ki. A tagállamok közül ez utóbbi szállítmányfajta mindössze két országban, Belgiumban és Né-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

metországban jelentette a legfontosabb szállítmányféleséget. A konténeres szállítás jelentõsége az ezredforduló óta nagymértékben növekedett, s forgalma az Európai Bizottság becslése szerint 2020-ra várhatóan háromszorosára nõ. Ezenkívül még a kombinált fuvarozás (roll on-roll off, azaz gépjármûvek, vonatok hajón történõ elszállítása) keretében szállított tömeg részaránya érdemel említést 11%-os részesedése okán. A tengeren szállított árumennyiség mintegy felének esetében a szállítás az Európai Unió két kikötõje között valósult meg 2006-ban. Ezen forgalom mintegy háromtizedét a belföldi, héttizedét pedig a tagállamok közötti szállítás adta. Az Európai Unión kívüli, de a földrészen belüli szállítás aránya 13%-ot tett ki, csakúgy, mint Afrikáé, illetve Amerikáé. Ázsia és Ausztrália együttesen 11%-kal részesedett a szállított áruk tömegébõl. A belföldi tengeri szállítás részaránya a rövid tengerparttal rendelkezõ országokban, mint például Belgiumban, Bulgáriában, Észtországban, Hollandiában, Lettországban, Németországban és Szlovéniában igen alacsony, legfeljebb 3%-os volt 2006-ban. Ezekre az országokra jellemzõ egyébként, hogy a legnagyobb kikötõjük teljes forgalma igen nagy arányban részesedik az ország teljes tengeri szállítási teljesítményébõl. (Rotterdam esetében 74%, Antwerpen vonatkozásában 70%, Constantára 92, Tallinnra 82, míg Koperre 99% jut az országos összforgalomból.) A sok szigettel, hosszú tengerparttal rendelkezõ tagállamok esetében ugyanakkor jelentõs mértékû a két belföldi kikötõ közötti tengeri forgalom tel-

5 Fõ kikötõnek a 95/64/EC (1995. december 8.) tanácsi irányelv szerint az a kikötõ tekinthetõ, amelynek éves személyforgalma meghaladja az évi 200 000-es utasszámot, teherforgalom esetében pedig az évi 1 millió tonnát.

129

UNIÓS AKTUALITÁSOK

4. táblázat. Az Európán belüli tengeri áruszállítás tengerenként és legfontosabb szállítóországonként, 2006 Északi-tenger rangsor

ország

mennyiség (millió tonna)

1. 2. 3.

Nagy-Britannia Hollandia Németország EU-27 összesen

188,6 94,0 66,1 599,3

rangsor

ország

mennyiség (millió tonna)

1. 2. 3.

Olaszország Spanyolország Görögország EU-27 összesen

209,4 100,6 70,9 559,7

rangsor

ország

mennyiség (millió tonna)

1. 2. 3.

Németország Svédország Hollandia EU-27 összesen

91,6 85,4 64,5 422,4

rangsor

ország

mennyiség (millió tonna)

1. 2. 3.

Nagy-Britannia Franciaország Spanyolország EU-27 összesen

117,5 48,4 41,8 299,8

rangsor

ország

mennyiség (millió tonna)

1. 2. 3.

Olaszország Franciaország Spanyolország EU-27 összesen

54,7 19,5 16,8 138,8

Földközi-tenger

Balti-tenger

Atlanti-óceán

Fekete-tenger

jes szállításban elért részaránya, legalábbis Görögországra 32, Dániára 19, Olaszországra 18, Nagy-Britanniára 17, Spanyolországra pedig 13% adódik. Az Európán belüli forgalom legnagyobb része, 31%-a az Északi-tengeren bonyolódik le. Közel háromtizednyi arányt képviselt 2006-ban a Földközitengeren lebonyolított forgalom, a Baltitenger pedig 22%-os arányt ért el. A

nemzetek közül – ahogy ez a 4. táblázatból látszik – Nagy-Britannia az Északi-tengert és az Atlanti-óceánt „uralja”, Olaszország hegemóniája pedig a Földközi- és a Fekete-tengeren érvényesül. Az Európán belüli tengeri szállítás termékszerkezete számottevõen eltér az interkontinentálistól. A szállított tömeg felét a folyékony ömlesztett áruk adják, amely részarány lényegesen magasabb a

130

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

5. táblázat. Az Európán belüli tengeri áruszállítás árufajtánként és legfontosabb szállítóországonként, 2006 Folyékony ömlesztett áruk rangsor 1.1. 2. 3.

rangsor 1. 2. 3.

rangsor

ország

mennyiség (millió tonna)

Olaszország Nagy-Britannia Hollandia EU-27 összesen Szilárd ömlesztett áruk ország Nagy-Britannia Spanyolország Olaszország EU-27 összesen Kombinált fuvarozás ország

172,9 165,6 150,7 943,5 mennyiség (millió tonna) 69,8 48,5 42,6 376,4 mennyiség (millió tonna)

1. 2. 3.

Nagy-Britannia Svédország Németország EU-27 összesen

93,4 44,4 36,0 244,7

rangsor

ország

mennyiség (millió tonna)

1. 2. 3.

Németország Olaszország Spanyolország EU-27 összesen

44,4 42,5 35,7 199,7

Konténerek

kontinensek közötti forgalom tekintetében tapasztalttól. A szilárd ömlesztett áruk, valamint a konténerek Európán belüli szállításban elért részarányai (20, illetve 10%) ugyanakkor nagymértékben elmaradnak azoktól az arányoktól, amelyek a teljes forgalomra adódnak. 1. 2. A tengeri személyszállítási teljesítmények alakulása

A tengeri személyszállításban a hajóra felszállt, illetve onnan leszállt személyek száma 2006-ban 397,6 millió fõ6 volt.

Az áruszállítással ellentétben, amely esetében a beérkezõ áruk tömege közel háromnegyedével volt nagyobb a kiszállítottakénál, a személyforgalomban a fel-, illetve leszálló utasok száma közel azonos volt (198,2, illetve 199,4 millió fõ). Ez elsõsorban azzal magyarázható, hogy az utazásokat szinte kizárólag a kompforgalom jelenti, a tengeri körutazásokon részt vevõ utasok kevesebb mint 2%-kal részesednek a teljes forgalomból. (A tengeri körutazások kezdete és vége különbözõ éveket érinthet, így elviekben eltéréseket okozhat egy adott év-

6 Az Európai Unióra vonatkozó adat itt és a továbbiakban Románia forgalmát nem tartalmazza.

131

UNIÓS AKTUALITÁSOK

ben elutazó, illetve megérkezõ utasok számában.) 2006-ban a rendelkezésre álló adatok szerint a tengeri körutazásokra induló vagy onnan megérkezõ személyek száma mindössze két tagállam, Spanyolország és Nagy-Britannia esetében volt milliós nagyságrendû (1,8, illetve 1,1 millió fõ). A kibõvült Európai Unióra vonatkozó tengeri utasforgalmi adatok 2003-ig visszamenõen állnak rendelkezésre. Ezek szerint a forgalom 2004ben másfél, a rákövetkezõ évben pedig 4,9%-kal mérséklõdött. 2006-ban ezzel szemben 2,9%-os növekedés következett be, s mindezek eredményeképpen az utasforgalom mintegy 15,1 millióval maradt el a három évvel korábbitól. Az

utóbbi években az uniós forgalmat szinte kizárólag a régi tagállamok bonyolították le. A tagállamok közül a legnagyobb teljesítményt Görögországban és Olaszországban mérték (90,4, illetve 86,0 millió fõ). (E két országnál mindazonáltal valamelyest fenntartásokkal kell kezelni az adatokat, miután – az Eurostat szerint – több nagy forgalmú kompöszszeköttetés esetében is kétszeres számbavétel történik: ugyanazt az utast, felés leszálló utasként egyaránt, az indulási és a célállomás is számba veszi.) Az Európai Unióban 2006-ban 527 személyforgalmi kikötõ mûködött, közülük 270 esetében a forgalom legfeljebb 200 ezer fõ volt.

6. táblázat. Az egyes tagállamok legnagyobb személyforgalmi kikötõi, 2006 Rangsor az EU-s kikötõk között 1. 2. 5. 6. 7. 8. 10. 14. 15. 16. 69. 83. 108. 151. 231. 281. 296. 312. 331. 485. 517.

Kikötõ Dover Paloukia Salaminas, illetve Perama Calais Messina Helsingborg Helsingor Helsinki Puttgarden Tallinn Algeciras Rotterdam Dublin Swinoujscie Zeebrugge Funchal (Madeira) Valletta Klaipeda Riga Limassol Izola Várna

Ország

Forgalom (ezer fõ)

Nagy-Britannia

13 987

Görögország

11 981

Franciaország Olaszország Svédország Dánia Finnország Németország Észtország Spanyolország Hollandia Írország Lengyelország Belgium Portugália Málta Litvánia Lettország Ciprus Szlovénia Bulgária

11 10 10 10 8 6 6 5 1 1

460 834 776 721 548 789 447 166 504 245 980 654 322 218 190 165 152 18 9

132 A földrajzi adottságok, a szigetek nagy száma miatt Dániában, Görögországban és Olaszországban nagyszámú alacsony személyforgalmú kikötõt üzemeltetnek, de nagy forgalmú kikötõkbõl is szép számmal rendelkezik ez a három ország: a száz legnagyobb uniós kikötõbõl Olaszország területén huszonöt, Görögországban huszonnégy, Dániában pedig tizenkettõ található. A tengerparttal rendelkezõ tagállamok közül mindössze hét esetében adódik, hogy a legnagyobb áru- és személyforgalmú kikötõ ugyanazon helység közigazgatási területéhez tartozik. Az Európai Unió legnagyobb forgalmú személykikötõje 2006-ban is az Anglia területén található Dover volt, 14,0 milliós utasforgalommal. A kontinentális Európa hozzá legközelebb fekvõ kikötõje, a mindössze 34 kilométer távolságra található Calais, Franciaország legnagyobb utasforgalmú kikötõje. A 2006. évi, 11,5 millió fõs forgalmával ugyanakkor mindössze az ötödik legjelentõsebb uniós kikötõ, közte és Dover között három görögországi kikötõ található. A La Manche-csatorna két partján fekvõ kikötõkkel kapcsolatban érdemes megemlíteni, hogy az utazások számát nagymértékben csökkentette a forgalomnak 1994-ben átadott, a világ leghosszabb tenger alatti alagútja, a Csatorna-alagút. A legrégebbi rendelkezésre álló, 1997. évi adatok szerint Dover és Calais kikötõit együttesen mintegy 41,3 milliószor vették igénybe a szárazföld elhagyására, vagy partraszállásra, 2006-ban ezzel szemben már csak 25,4 milliószor. A Csatorna-alagútban vasúti közlekedést üzemeltetõ – egyébiránt tavaly tizenhat brit vasúttársaság közül a legjobbnak megválasztott – Eurotunnel részvénytársaság szerelvényein több mint 16 millió utas utazott

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

2007-ben, emellett még közel 20 millió tonna árut is átszállítottak a szigetország és a kontinens között. Más kikötõk forgalma – ahogy arról már részben „A tengeri áruszállítási teljesítmények alakulása” címû fejezetben szó volt – nem alagút, hanem hidak megépítése miatt esett vissza. Görögország esetében például a Charalios Trikoupis híd hatott csökkentõleg a forgalomra. Az 1875 és 1895 között hét alkalommal miniszterelnöki posztot betöltött államférfiról elnevezett híd a peloponnészoszi félszigetet köti össze a görög szárazfölddel. A közel 2,3 kilométer hosszú hidat 2004. augusztus 7-én, egy héttel az athéni olimpiai játékok megnyitó ünnepségét megelõzõen adták át a forgalomnak. A híd megépítésének következményeként a Rio és Antirio kikötõk forgalma a 2002–2003. évek 14 milliós szintjérõl 2005–2006-ra 2 millióra esett vissza. Az alagút- és hídépítésen túl a diszkont légitársaságok széles körû elterjedése is csökkentõleg hatott a tengeri szállítási teljesítményre. Németország legnagyobb forgalmú személykikötõje a Schleswig-Holstein tartományban, azon belül pedig Fehmarn szigetén található Puttgarden, amelynek szerepe igazából a hatvanas években nõtt meg. Ezt leginkább az idézte elõ, hogy a németországi Rostockot a dániai Gedserrel összekötõ kompvonal német kikötõje a néhai NDK területén feküdt, amely helyett – a vasfüggöny leereszkedését követõen – az NSZK területén kellett egy nagy forgalom lebonyolítására alkalmas kompkikötõt felépíteni. Puttgarden utasforgalma 2006-ban 6,8 millió fõ volt, közel negyedét adva a teljes német tengeri személyszállítási teljesítménynek. Olaszország legfontosabb kompjárata a szicíliai Messinát köti össze a félsziget

133

UNIÓS AKTUALITÁSOK

legdélebbi részén található nagyvárossal, Reggio di Calabriával. Messina forgalma a hatodik, Reggio di Calabriáé pedig a kilencedik legnagyobb volt 2006-ban az uniós személyforgalmi kikötõk rangsorában. Az áruforgalommal ellentétben, a tengeri személyforgalom legnagyobb része, 55%-a ugyanazon ország két kikötõje között valósult meg. A közösségen belüli, de nem azonos ország két kikötõje között lebonyolított forgalom részesedése 36, míg az unión kívülié 6%-ot tett ki. Az unión kívüli reláció szerepe mindössze két tagállam, Dánia és Spanyolország esetében volt meghatározó, 11, illetve 24%-os részesedésük okán. Ez meghatározóan annak a következménye, hogy Dánia Norvégiával, Spanyolország pedig Marokkóval bonyolít le jelentõsebb volumenû utasforgalmat.

2. A belvízi áruszállítási teljesítmények alakulása A 80/1119 számú tanácsi irányelvben megfogalmazottaknak megfelelõen, 2006-ban tizenkét tagállam szolgáltatott adatokat az Eurostat számára7 a belvízi hálózatán lebonyolított áruszállítási telje-

sítményrõl. Ezek között az öt, korábban már nevesített, tengeri kikötõvel nem rendelkezõ tagállamon túl Belgium, Bulgária, Franciaország, Hollandia, Lengyelország, Németország és Románia szállít jelentõs tömegû árut belvizein. Áruszállítási szempontból Európa messze legfontosabb folyója a Rajna, amely a mellékfolyóival együtt Belgiumot, Franciaországot, Hollandiát, Luxemburgot és Németországot integrálja hálózatba. A Rajnát követõ második legfontosabb folyó a Duna, amely hat uniós ország között teremt vízi kapcsolatot. Csehország és Lengyelország vízi rendszere – a rajnai és a dunai hálózatban egyaránt részes – Németországhoz kapcsolódik, elõbbi ország az Elba, az utóbbi pedig az Odera folyó révén. Az Európai Unió belvizein szállított áruk tömege 503 millió tonna volt 2006ban, amely 13%-át tette ki a tengeri teljesítménynek. Az unión belüli, de tagállamok közötti termékmozgásokat tekintve 247 millió tonna tömegû árut szállítottak el. A legtöbb árut Hollandiából (120 millió tonna), Németországból (53 millió tonna) és Belgiumból (47 millió tonna) hajózták el más tagállamok kikötõi felé. E három ország domináns súlya

7. táblázat. A legjelentõsebb kétoldalú belvízi szállítási teljesítmények az Európai Unió tagállamai között, 2006 Rangsor 1. 2. 3. 4. 5.

A berakodás országa Hollandia Hollandia Németország Belgium Németország

A kirakodás országa Németország Belgium Hollandia Hollandia Belgium

A berakodott áruk tömege (millió tonna) 76,5 38,1 34,1 29,4 15,0

7 A szabályozás értelmében azon tagállamok mentesülnek az adatszolgáltatási kötelezettség alól, amelyeknél a szállított árumennyiség éves tömege nem haladja meg az egymillió tonnát.

134 a 7. számú, legjelentõsebb kétoldalú szállítási teljesítményeket nevesítõ táblázatból is jól kivehetõ. Az unió egészét tekintve a nemzetközi belvízi szállítás tömegének legnagyobb részét, közel ötödét az ásványi anyagok (feldolgozatlan és feldolgozott is), építõanyagok adták. A kõolajtermékek csoportja az elszállított tömeg 15%-át tette ki, csakúgy, mint az érceket és fémhulladékokat tartalmazó csoporté. Hazánk 2006-ban 2,1 millió tonnányi árut szállított folyami hajókon uniós tagállamok kikötõibe, aminek a legnagyobb részét, közel háromötödét a mezõgazdasági termékek és élõ állatok tették ki. Hazánkban tizenkét dunai kikötõ üzemel, amelyek – csökkenõ folyamkilométer-szám szerinti sorrendbe rendezve – a következõk: Gyõr-Gönyû, KomáromSzõny, Budapest-Csepel, Százhalombatta, Dunavecse, Dunaújváros, Madocsa, Paks, Fadd-Dombori, Bogyiszló, Baja és Mohács. A kikötõinkbõl elszállított termékek legnagyobb mennyiségben Németországba (567 ezer tonna), Romániába (545 ezer tonna), Ausztriába (489 ezer tonna) és Hollandiába (422 ezer tonna) kerültek. Az egyes tagállamok országon belüli belvízi szállítási teljesítményeit vizsgálva 2006-ban azonos sorrend alakult ki, mint a nemzetközi forgalomra: elsõ Hollandia (90 millió tonna), második Németország (57 millió tonna), harmadik pedig Belgium (38 millió tonna). Figyelemre méltó, hogy – a Franciaország mögött ötödik – Romániában mi-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

lyen nagy jelentõsége van az országon belüli vízi szállításnak: 2006-ban közel 24 millió tonnát szállítottak román kikötõk között, amely a teljes elszállított tömeg több mint négyötödét adja. Magyarországon belül ugyanakkor mindössze 80 ezer tonnát szállítottak ugyanebben az évben, amely teljesítmény mindössze – az egyetlen kikötõvel rendelkezõ, s így országon belüli vízi szállítási teljesítményt felmutatni nem képes – Luxemburgét elõzi meg a sorban. Az elszállított áruk tömegének legnagyobb részét, több mint háromnegyedét saját hajtású, míg 23%-át vontatott uszályokon szállították el. A tolt uszályok, illetve egyéb hajók szerepe mindezek alapján marginális. A tengeri szállítás esetében kevésbé, a belvízi vonatkozásában viszont jobban mérhetõ az a távolság, amelyen az árukat szállítják, s ebbõl adódóan az árutonna-kilométer teljesítmények alakulása is megbízhatóbban elemezhetõ. Ez alapján – a megelõzõ két évhez hasonlóan – a legnagyobb szállítónak 2006-ban is Németország bizonyult, amely országot Hollandia követett a sorban. A német teljesítmény másfélszerese a hollandénak, s a két ország együttesen több mint háromnegyednyi aránnyal részesedett a teljes uniósból. Hazánk teljesítménye 2006-ban 1,4%-át jelentette az uniós forgalomnak; a teljesítmény – a 2005. évi kiugrást követõen – lényegében megegyezett a két évvel korábbival. HERZOG TAMÁS

135

UNIÓS AKTUALITÁSOK

Források Eurostat: Maritime transport of goods and passangers 1997–2006, Statistics in focus sorozat, 2008/62. szám Eurostat: Inland waterways freight transport in Europe in 2006, Statistics in focus sorozat, 2007/132. szám Eurostat: Short sea shipping of goods 2000–2006 Az Eurostat New Cronos adatbázisából letöltött adatok Commission of the European Communities: An Integrated Maritime Policy for the European Union http://ec.europa.eu/maritimeaffairs Port of Rotterdam: Port Statistics

136

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

KONFERENCIÁK

Fejlesztés és segélyezés az Európai Unióban és Magyarországon A Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán belül mûködõ Europe Direct a József Attila Tanulmányi és Információs Központban „Segélyezés az Európai Unióban” címmel konferenciát szervezett. Széles közönséget vonzott a téma. Szegedrõl és környékérõl számos civil szervezet regisztrált a konferenciára, valamint – egyetemi város lévén – jelentõs számú egyetemistára számíthattunk a résztvevõk sorában. A – sajnos – mindig aktuális globális problémákkal kapcsolatban már nem csak a nagy hírértékû információkat kapta meg a közönség, a megoldások teljes mechanizmusát megismerhettük az elõadóktól. A konferencia elsõ etapjában Dr. Kiss Judit és Tomaj Dénes az elvekrõl, az elméleti háttérrõl, azok nemzetközi és hazai vonatkozásairól tartott elõadást. A második blokkban sokkal inkább az elmélet, az elvek gyakorlati megvalósulását tárta fel az érdeklõdõk elõtt Sátor Balázs (HAND Szövetség), Lehel László (Magyar Ökumenikus Segélyszervezet), Szücs Edit (Magyar Vöröskereszt Baranya megyei igazgatója) és Lévai Anikó jószolgálati nagykövet. Más megközelítésbõl a konferencia tematikája az általános, nemzetközi, európai szinttõl a nemzeti összefogáson át eljutott egészen az egyedi esetekig, az önkéntes humanitárius hivatásig. A nemzetközi segélyezés és fejlesztés általános berendezkedése, protokollja, gyakorlati megvalósíthatóságának gazdasági, politikai, olykor filozófiai problémái is napvilágra kerültek a közönség számára. Majd

mindezek végrehajtásáról is szó esett. Kik azok az aktorok, akik részt vesznek a döntések, elvek végrehajtásában, az egyes egyének hogyan kapcsolódhatnak be a humanitárius segélyezés folyamatába? Többek között ezekre a kérdésekre is választ kaphattunk az elõadóktól. Dr. Kiss Judit, egyetemi tanár, a MTA doktora a konferencia elsõ elõadásában, „A nemzetközi fejlesztés finanszírozása” címmel alapvetõ kérdésekre kereste a választ: mennyi támogatást nyújtunk, kiket támogatunk, hogyan támogatunk, és azt milyen hatékonysággal tesszük. A fejlesztést alapvetõen belsõ és külsõ forrásokból lehet finanszírozni. A belsõ forrást egy ország GDP-je jelenti, melynek egy részét természetesen feléljük, és minél nagyobb részt takarítunk meg, annál több maradhat a fejlesztésre. Míg Kínában például a GDP 40 százalékát költik beruházásra, Afrikában csupán a 20 százalékát használják fel ugyanezen célokra. Ami a fejlesztés finanszírozásának külsõ forrásait illeti, megállapíthatjuk, hogy azok az országok fejlõdhetnek dinamikusan, ahol jelentõs a külföldi beruházás mértéke. Itt is példaként hozható fel Kína, ahova tavaly 70 milliárd USD áramlott, Magyarországra pedig, tudjuk, csupán 2,3 milliárd USD. Az elõadás második nagy témájaként a segélyezés került terítékre. Elõször is az OECD-országok segélyezési politikájának felépítését ismerhettük meg. Az OECD-országok közül csupán 22 tagja a segélyezéssel foglalkozó bizottságnak (Development Assistance Committee,

KONFERENCIÁK

DAC). A DAC adatai szerint a tagországok 2006-ban összesen 104 milliárd USD-t költöttek ODA (Official Development Assistance, hivatalos fejlesztési forrás) formájában segélyezésre. Összehasonlítási alapként megint csak megemlítendõ „kínai csoda” egy szegmensét adó külsõ tõkebeáramlás összege, ami 2006ban 70 milliárd USD volt. Mennyit költenek az egyes országok segélyezésre? Az Amerikai Egyesült Államok, a legnagyobb donor ország például 2006-ban 235 milliárd USD-t költött segélyezésre. De még lényegesebb, hogy a GNI hány százalékát fordítják e célra. Ha ezt a szempontot vesszük alapul, akkor már más kép rajzolódik elénk. Ebben a rangsorban az Amerikai Egyesült Államok már a sor végén kullog, míg a skandináv és Benelux államok az élen menetelnek. Kik kapják a segélyeket? Kik a recipiensek? A segélyek körülbelül felét a legkevésbé fejlett és az alacsony jövedelmû országok, míg a másik felét – biztonságpolitikai, politikai, gazdasági okokból – a közepesen alacsony jövedelmû országok kapják. Ha nem a jövedelem alapján vizsgáljuk meg, hogy kik kapják a segélyeket, hanem abból a szempontból, hogy mely régió kapja azokat, akkor a következõ paletta tárul elénk: Fekete-Afrika és Ázsia kapják a legtöbbet, míg ha országokra lebontva vagyunk kíváncsiak a segélyekbõl való részesedés arányára, akkor Irak vezeti a listát (olajországként egyértelmûen politikai, biztonságpolitikai indíttatású a támogatása). A sort Nigéria, Kína, Indonézia, Afganisztán, India, Szudán stb. folytatja. A recipiensek közül talán Etiópia az, amelynek segélyezése rászorultság alapján indokolt, és így a rangsor elején kellene szerepelnie.

137

Mire fordítják a támogatásokat? A támogatások 1/3-át szociális infrastruktúrára, humanitárius segélyekre, gazdasági infrastruktúra, programsegély célokra fordítják. 41 százalékban viszont az egyéb célokra használják fel. Például adósságelengedés formájában nyújtott „támogatás”. A recipiensek nem elégedettek sem a támogatás mennyiségével – a bûvös 0,7 százalékos cél legkésõbb 2015-re valósítható meg –, sem minõségével. Problémás a segélyáramlás kiszámíthatósága, a kötött segélyezés arányának csökkentése, az adomány elem emelése, a feltételek enyhítése, valamint a MDGre (Millenium Development Goals, millenniumi fejlesztési célok) való fókuszálás. Az Európai Unió fejlesztési politikája A szegény országok támogatására fordított pénz több mint fele az Európai Unióból és annak tagállamaiból származik. Az unió ezáltal az elsõ a donor országok rangsorában. Az EU fejlesztési politikájának két alappillére a kereskedelem és a segítségnyújtás, ezek segítségével igyekszik a szegényebb országokat bekapcsolni a globalizált világgazdaság vérkeringésébe. A kereskedelem kész arra, hogy ösztönözze a szegény országok gazdasági növekedését és fokozza termelékenységüket. A fejlesztési stratégiája nem csupán a kereskedelem stimulálása révén kívánja a fejlõdõ országokat fejleszteni, hanem közvetlenebb, ugyanakkor hosszú távra szóló, a kereskedelmi aktivitás infrastrukturális feltételeit is segít megteremteni. Az unió különbözõ típusú – pénzügyi, technikai – támogatások révén igyekszik fejleszteni a szegény országok alapvetõ fizikai, közszolgáltatási, intézményi, igazgatási körülményeit.

138

Hogyan támogat az EU? A támogatások 80 százaléka bilaterális, tehát a tagállami érdekeknek megfelelõen, tagállami szinten kerül kiosztásra. A fennmaradó 20 százalék a Közösség szintjén, a közös költségvetésbõl, a költségvetés részét nem képezõ European Development Fundból (EDF), illetve az Európai Fejlesztési Bank (European Investment Bank) által. Az alap különbözõ partnerségi megállapodások alapján osztja ki a segélyeket az ACP-országoknak. Ilyen megállapodások voltak az 1964-es Loméi Konvenciók, illetve a 2000-es Cotonou-i Egyezmény. Kiknek nyújt támogatást az EU? Az EU különös figyelmet szentel Afrikának. Az éhínségek (Mali, Niger), konfliktusok (Elefántcsontpart, Kongói Demokratikus Köztársaság, Darfour), betegségek (HIV/AIDS), hogy csak néhányat említsünk, továbbra is mindennaposak az afrikai kontinensen. Európa még fokozottabban vesz részt a finanszírozásban, élelmezésben, építkezésben, orvosi kezelésben, helyreállításokban. Célja a polgári lakosság és a különféle okokból áldozatokká váltak támogatása az Európa által felhasználható eszközökkel. Tomaj Dénes, a Külügyminisztérium Nemzetközi Fejlesztési Együttmûködési, Gazdaság- és Tudománydiplomáciai Fõosztályának vezetõje „Az állam szerepe a nemzetközi fejlesztésben” címmel tartotta meg a konferencia második elõadását a fejlesztés és segélyezés történetérõl, intézményi hátterérõl, az állami szerepvállalásról, illetve jelenlegi és jövõbeni célkitûzéseirõl. A fejlesztéspolitika magyar intézményi rendszere 2002–2003-ban alakult ki. Az összkormányzati feladatok ellátására már kezdetben is egy tárcaközi bizottságot hoztak létre, melynek hatás-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

körét egy 2006-os kormányrendelet módosította. A külügyminiszter feladat- és hatáskörérõl szóló 166/2006. (VII. 28.) sz. kormányrendelet megerõsítette, hogy a külügyminiszter a külpolitikáért viselt felelõssége keretében felel a kormány nemzetközi fejlesztési együttmûködési politikájáért, és ennek érdekében korábban Nemzetközi Fejlesztési Együttmûködési Tárcaközi Bizottságot (NEFE TB) mûködtetett, amely meghatározza a támogatandó partnerországok körét és kijelöli az ágazati prioritásokat. A kormányrendelet rendelkezik arról is, hogy a külügyminiszter a nemzetközi normák és a hatályos magyar jogszabályok alapján koordinálja és irányítja a nemzetközi fejlesztési együttmûködési tevékenységet: a technikai együttmûködési, a projekt típusú és a humanitárius segélyprogramokat, ennek során kapcsolatot tart a projektvégrehajtókkal, a segély- és más civil szervezetekkel. 2008. április 9-én megtartotta alakuló ülését a Nemzetközi Fejlesztési Együttmûködési Kormánybizottság (NEFE KB), amelyet egy tavalyi kormányhatározat hozott létre az európai uniós tagállami kötelezettségbõl fakadó segélyezési kötelezettség összehangolására, a nemzetközi fejlesztési együttmûködési politika földrajzi irányainak és szektorális feladatainak kijelölésére és az éves nemzeti programok koordinálására. A testület elnöke a külügyminiszter, tagjai a szaktárcák vezetõi. A korábbi NEFE Tárcaközi Bizottság helyébe lépett kormánybizottság a remények szerint hatékony döntéshozatali jogosítványokkal tudja majd koordinálni a nemzetközi fejlesztéspolitikával kapcsolatos feladatokat. A nemzetközi fejlesztés sokrétû, számos szektorra kiterjedõ összkormányzati munka, amely az egyes szaktárcák

KONFERENCIÁK

összehangolt kooperációját feltételezi. A kormánybizottság tevékenységét egy társadalmi tanácsadó testület segíti, melynek véleményezési munkájában a politikai pártok delegáltjai, civil szervezetek, illetve az egyetemek szakértõi vesznek részt. A magyar sajátosságokra épülõ és az EU fejlesztési stratégiájához igazodó együttmûködési politika célja: a fenntartható fejlõdés elõsegítése, az emberi jogok és az esélyegyenlõség védelme, a demokratikus elveket érvényesítõ, hatékony közigazgatási gyakorlat. Leginkább mezõgazdasági, vízgazdálkodási, környezetvédelmi, egészségügyi és oktatási szakismereteinek átadásával igyekszik a magyar fejlesztéspolitika a recipienseket felzárkóztatni. A NEFE tevékenysége alapvetõen négy kategóriába tartozó államokra vonatkozik. A Magyarország által kiemelten kezelt, ún. stratégiai partnerországok sorában két régióbeli ország is található, Szerbia és Bosznia-Hercegovina. A balkáni régió biztonságának megerõsítése Magyarországnak alapvetõ érdeke, ezért együttmûködési projektjeink jelentõs része ezekben az országokban valósul meg. A támogatás célterülete elsõsorban a civil társadalom erõsítése, a közigazgatás intézményrendszerének megerõsítése, a mezõgazdaság és az egészségügyi ellátás javítása, valamint az Európai Unióval való együttmûködés tapasztalatainak átadása. Stratégiai partnerországként kezeljük még – elsõsorban fejlesztési kapcsolataink hagyományos volta, a magyarországi szakértelem megbecsülésének magas foka miatt – Vietnamot, ahol a közigazgatás korszerûsítését célzó és átfogó mezõgazdasági projektek folynak. A második kategóriába olyan államok tartoznak, amelyeket eddig programsze-

139 rûen segített, 2007-tõl azonban egyedi bilaterális támogatásokkal igyekszik a fejlesztéspolitika támogatni. Ide tartozik Ukrajna, Montenegró, Afrika, Laosz, Kambodzsa, Kirgizisztán stb. A harmadik kategóriába sorolható például Afganisztán, ahol nemzetközi kötelezettségvállalás alapján folytatunk fejlesztési tevékenységet. Magyarország 2003 óta van jelen Afganisztánban. 2006. október 1-jétõl a Magyar Honvédség látja el a Tartományi Újjáépítési Csoport (Provincial Reconstruction Team – PRT) vezetését Afganisztán Baghlan tartományában. A negyedik partneri csoportban a kötött segélyhitelezéssel támogatott országok szerepelnek. Itt már kevésbé az állami tevékenység a domináns, sokkal inkább a magánszféra, a vállalati érdek. A NEFE policy tematikája is alapvetõen meghatározza a támogatásban részesülõ országok körét. A rendszerváltás során szerzett tapasztalatok iránt nagy érdeklõdést mutatnak azok az országok, amelyek a szocializmusból, kommunizmusból igyekeznek egy demokratikus jogállamot kiépíteni. Így példának okáért hasznosak lehetnek számukra az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevõszék vagy az önkormányzatok mûködésének tapasztalatai. Fontos megemlíteni, hogy ezekben a projektekben jelentõs szerepet vállalnak a civilek, az esetek többségében nem állami szerepvállalással történik ez a fejlesztési tevékenység. Az állami szerepvállalás azonban nem csupán a bilaterális kapcsolatok révén jut szerephez a nemzetközi fejlesztéspolitikában. Az Európai Unió új donor tagállamaként Magyarország komoly kihívással szembesül a fejlesztési támogatás nemzeti jövedelemhez viszonyított elvárt mutató elérése során, amely az új tagál-

140 lamok esetében 2010-re 0,17 százalékot irányoz elõ. Magyarország 2006-ban bruttó nemzeti jövedelme 0,13 százalékát, 2007-ben 0,07 százalékát költötte nemzetközi fejlesztésre. Az Európai Bizottság ugyanakkor az erõfeszítések fokozására hívja fel a tagállamokat, amelyek 2007-ben átlagosan a GNI 0,38 százalékát fordították ilyen célra. A fejlesztési segélyezés nem csupán a szegénység, éhínség csökkentése miatt fontos, hanem azért is, mert eredményes, hatékony részvételünk hozzájárulhat nemzetközi tekintélyünk növeléséhez, külpolitikai és külgazdasági érdekeink érvényesítéséhez, vállalataink piacra jutásának megkönnyítéséhez. Fel kell készíteni a magyar vállalatokat erre a szerepvállalásra, referenciákat kell szerezniük. Miután Tomaj Dénes a Külügyminisztérium képviseletében hangsúlyozta a civilekkel való állami együttmûködés szükségességét, a civilszféra képviseletében elõször Sátor Balázs, a HAND Szövetség elnökségi tagja szólalt fel. A kérdések a segélyezéssel, fejlesztéssel kapcsolatban maradtak ugyanazok: mit, miért, mikor, hogyan, ki támogat. Melyek azok az ügyek, amelyeket a magyar fejlesztéspolitikának támogatnia kellene? Többek között a társadalmi kapcsolattartás során erre a kérdésre keresik a választ a szövetség tagjai. Az egyesület tagok által meghatározott küldetése, hogy a tagszervezetek fejlesztés és humanitárius segélyezés terén szerzett évtizedes tapasztalatát hasznosítva hozzájáruljon egy fenntartható fejlesztést szolgáló, átlátható nemzetközi együttmûködési politika kialakításához, és ennek során szakmai együttmûködõ partnere legyen a magyar kormányzati szerveknek. A szövetség egyesületi formában mûködik, jelenleg 25

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

tagszervezete van, és továbbra is nyitott bármely magyar, a nemzetközi segélyezés és fejlesztés területén aktív nonprofit, nem-kormányzati szervezet elõtt. Céljai között szerepel, hogy a mindenkori kormányzattal, a külföldi és nemzetközi intézményekkel, valamint az Európai Unióval folytatott párbeszéd során felhívja a figyelmet a közös érdekek képviseletére. Célja továbbá a társadalmi szemléletformálás: az érzékenységet, a tudatosságot és az önkéntes társadalmi részvételt elõsegítõ figyelemfelkeltõ kampány szervezésén keresztül a fenntartható fejlesztés, a humanitárius segélyezés és a nemzetközi fejlesztési együttmûködés terén. A szövetség talán egyik legfontosabb feladataként tekint a figyelemfelkeltõ kampányokra. Ha megkérdezzük a magyar állampolgárokat, hogy mire adnának szívesen pénzt, valószínûleg senki sem tekint a nemzetközi fejlesztésre és segélyezésre, mint egyre a tíz legfontosabb prioritás közül, nem a társadalmi dialógus alaptémája. Az olyan civil szervezeteknek, mint a HAND Szövetség, az egyik legfontosabb feladata, hogy ezekre a kérdésekre felhívják a figyelmet. Az eddigi tevékenység értékeléseként mindenképpen meg kell említeni a már elkészült országstratégiák kidolgozásában való tevékeny közremûködést. Fontos szerepe van a civileknek abban is, hogy a nemzetközi fejlesztéshez kapcsolódó politikai, tisztán gazdasági érdekeket lobbitevékenységük útján tudják kiegyensúlyozni. Az elvi bevezetést követõen a végrehajtás gyakorlati megvalósulásának kérdéseivel foglalkozott a konferencia tematikája. Lehel László „A Magyar Ökumenikus Segélyszervezet tapasztalatai a nemzetközi segélyezésben, különös tekintet-

KONFERENCIÁK

tel a balkáni szerepvállalásra” címû elõadásával egy kirándulást tettünk egy segélyszervezet mindennapjaiba. A magyarországi segélyszervezetek között az egyik legnagyobb az 1991-ben megalakult Magyar Ökumenikus Segélyszervezet, melynek különlegessége az ökumenikus jelleg. Alapítói a Magyarországi Református Egyház négy egyházkerülete, a Magyarországi Evangélikus Egyház három egyházkerülete, valamint a metodista, unitárius és ortodox egyházak. A nemzetközi humanitárius tevékenységre rátérve, a végrehajtás fontos kérdése a tevékenységek koordinációja, a partneri háttér. Egyrészt az ACT International, az egyházi közösségek nemzetközi szervezete lát el koordinációs feladatokat. A EuropeAid-hez közvetlenül lehet anyagi támogatásra pályázni. Küldetése, hogy az Európai Bizottság külsõ támogatást szolgáló intézkedéseit végrehajtsa. A támogatási eszközök finanszírozása vagy uniós költségvetésbõl, vagy az Európai Fejlesztési Alap forrásaiból történik. Az 1992 óta mûködõ ECHO, az Európai Unió humanitárius segélyezéssel foglalkozó szolgálata finanszírozásával legutóbb egy finn segélyszervezettel vezényelt le egy projektet Csecsenföldön, melynek eredményeként öt falu gyermekeinek téliruházat-szükségletét (gyermekek létszámát, ruhaméretüket) közel 100 százalékos pontossággal dolgozták fel. További háttérszervként a szervezet munkáját segíti az ENSZ. Nem csupán háttérként, koordinátorként szolgál, hanem konkrét segítséget is nyújt, például diplomáciai kérdésekben: ha egy ország nem hajlandó megnyitni határait a segélyszervezetek elõtt. Végül, de nem utolsósorban partnerként mûködik közre a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma.

141 A segélyszervezet arra törekszik, hogy a projektek inkább jogokon alapuljanak, mintsem a jótékonysági szemléleten. Ez a szemléletmód fontos a segélyezettek méltóságának megõrzése szempontjából. Ahhoz, hogy a szervezet megfelelõ hatékonysággal mûködjön, további alapelvek szükségesek. Lehel László elõadása során többször, nyomatékosan hangsúlyozta, hogy a segélyezési tevékenység mindig valamilyen morális kötelességbõl fakad, melyet nem szabad a kommercializáció, illetve a segély-business irányába eltorzítani. A humanitárius tevékenységek csak úgy valósulhatnak meg hatékonyan, ha a szervezetek meghatározott cselekvési koncepció, protokoll szerint hajtják végre a projekteket, illetve a hatékonyságot ellenõrzõ külsõ és belsõ monitoring rendszert is ki kell alakítani a jövõbeni sikeres akciók elérése érdekében. Szücs Edit, a Magyar Vöröskereszt Baranya megyei igazgatója a Nemzetközi, illetve a Magyar Vöröskereszt – mint a segélyezési tevékenység jelentõs aktorának – tevékenységérõl tartott beszámolót. A Vöröskereszt és Vörösfélhold Társaságok Nemzetközi Szövetsége (IFCR) 185 ország elismert Vöröskereszt/Vörösfélhold nemzeti társaságát foglalja magában. A Nemzetközi Szövetség hozzájárul a nemzeti társaságok fejlesztéséhez, támogatja szakmai programjaikat, természeti és ember által elõidézett katasztrófák esetén pedig nemzetközi erõforrásokat mozgósít az áldozatok megsegítésére. A Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága (ICRC) pártatlan, semleges és független szervezet, amelynek legfõbb küldetése, hogy védje a háborúk és a belsõ konfliktusok áldozatainak életét és méltóságát, és számukra segítséget nyújtson. A szenvedések megelõzése ér-

142 dekében erõfeszítéseket tesz, hogy elõmozdítsa és erõsítse a nemzetközi humanitárius jogot és az emberiesség egyetemes elveit. A mozgalom tevékenységei közül Szûcs Edit megismertette a hallgatóságot például az 1999-es törökországi földrengés, a 2001-es lesothói ételválság, a 2005-ös Katrina hurrikán és a 2004-es cunami katasztrófa során nyújtott humanitárius akciókkal. A magyarországi tevékenységek közül a tiszai árvizek, illetve a Mikulásgyár során végzett tevékenység gyakorlati szervezési problémáival is szembesülhetett a közönség. Lévai Anikó, a Magyar Ökumenikus Szeretetszolgálat „jószolgálati nagykövete” színes élménybeszámolót tartott az önkéntesség kihívásairól, sikereirõl, tapasztalatairól. Az önkéntes tevékenység során az ember olyan alapvetõ emberi értékek mellé áll, mint a felebaráti szeretet, a szükségben szenvedõk felé for-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

dulás, a katasztrófahelyzetbe kerültek megsegítése, az önhibájukból a társadalom perifériájára szorult emberek támogatása. Az önkéntes tevékenység hozzájárul az önkéntes személyiségének gazdagodásához, a közösségi és társadalmi értékek gyarapodásához. A világban több mint egymilliárd ember reménytelen szegénységben él. Ez azt jelenti, hogy naponta nem egészen egy amerikai dollárnak megfelelõ öszszegbõl kell megoldaniuk létfenntartásukat. Évente tízmillió gyermek hal meg éhezés, szegénység, ellátatlan betegség következtében még az ötödik születésnapja elõtt. A konferencia értékes gondolatokkal gazdagította az érdeklõdõ közönséget, ugyanakkor magas szintû szakmaiságot képviselve – reméljük – hozzájárult a nemzetközi, magyarországi segélyezési, fejlesztési problémák megoldásához. MAJSA DÓRA

143 OLVASÓLÁMPA

The Implication of EU Membership on Immigration Trends and Immigrant Integration Policies for the Bulgarian Labour Market (Az EU-tagság hatása a bevándorlási trendekre és a bevándorlók bolgár munkaerő-piaci integrálását célzó politikákra) Economic Policy Institute, Sofia, 2008, 240 oldal A bolgár Economic Policy Institute vezetésével, két másik bolgár intézet (Council on Social Work Education, Alexandria, VA; Katherine A. Kendall Institute) és az MTA Világgazdasági Kutatóintézet részvételével, az amerikai The German Marshall Fund támogatásával 2007–2008ban The Implication of EU Membership on Immigration Trends and Immigrant Integration Policies for the Bulgarian Labour Market címmel folyt kutatás. Ennek anyagait tartalmazza a Szófiában, 2008-ban kiadott kötet. A 12 tanulmány többségében Bulgária, kisebb részt más országok migrációval kapcsolatos kérdéseit világítja meg különbözõ aspektusokból, általánosítható tanulságokat is hordozva korunk egyik legfontosabb munkaerõ-piaci folyamatáról. Mint Yasev Gergiev tanulmányából kiderül, Bulgária az elkövetkezõ idõkben valószínûleg nettó küldõ (emigrátor) országból nettó befogadó (immigrátor) országgá válik. Jelenleg azonban még jelentõs agylecsapolást (brain-drain) szenved el. A munkaerõ-kiáramlás a rendszerváltással, illetve a határok megnyitásával vett lendületet. A kivándorlást eleinte fõként politikai, etnikai okok magyarázták, késõbb azonban a gazdasági tényezõk kerültek elõtérbe. 1991 és 2005

között közel 900 ezer ember hagyta el az országot gazdasági okok miatt, de a becslések szerint a kivándorlók száma 2008-ban egyetlen év alatt meghaladja ezt a számot. A másik oldalról azonban Bulgária mind vonzóbbá válik a külföldiek számára, bár egyelõre inkább csak mint tranzitország Európa nyugatibb régiói felé. A jelenlegi folyamatok következtében az ország lakossága csökken, a lakosság átlagéletkora nõ. Mivel a kivándorlók között megtalálhatók a magasan kvalifikált szakemberek éppúgy, mint az alacsony iskolázottságúak, a jelentõs munkanélküliség ellenére egyes ágazatokban munkaerõhiány lépett fel. Ez felhajtotta a béreket, mégpedig a termelékenység növekedésénél nagyobb mértékben. A problémára a bevándorlás jelenthetne legalább részleges megoldást. Ezért a döntéshozóknak a migráció hatásait mérlegelve e feladathoz mért politikát kellene kidolgozniuk. Kalin Marinova és Plamena Spassova azt vizsgálja, hogyan integrálódnak az Európán kívüli, eltérõ kultúrájú bevándorlók egyes fejlett uniós országok munkaerõpiacába. Európán belül nem jelentõs a migráció (évente mindössze a munkavállalók 0,5 százaléka áramlik egyik régióból a másikba), a kívülrõl érkezõk jelentõsége azonban Európa gazdasági

144 teljesítményén is meglátszik. E szerepük miatt sikeres társadalmi, munkaerõ-piaci integrációjukért minden kormány tesz lépéseket. Franciaország, az NSZK, Hollandia, Spanyolország és az Egyesült Királyság elmúlt húsz évének tapasztalatai azt mutatják, hogy ezek a törekvések abban az esetben sikeresek, ha a beilleszkedést a helyi közösség szintjén támogatják decentralizált és a decentralizációt célzó eszközökkel. Bulgária gyakorlata azonban éppen a centralizált modellt követi, központjában Szófiával. Ehhez hozzátehetjük, hogy Magyarországon hasonlóképpen uralkodó szerepe van (e téren is) a fõvárosnak, Budapestnek. A nemzetközi tanulságok tehát hazánkra nézve is érvényesek. A bolgár migrációs politika, miként azt Hristo Simeonov tanulmányából láthatjuk, az EU-val szoros kooperációban formálódik. A bolgár Nemzeti Migrációs és Integrációs Stratégia célja egyrészt az országot korábban elhagyó bolgárok, vagy bolgár származású külföldiek viszszacsalogatása és tartós letelepítése, másrészt pedig a harmadik országokból érkezõkre vonatkozó megfelelõ politika kialakítása. E stratégiát a kormány szakértõi csoportokkal, akadémiai mûhelyekkel, NGO-kal és szakszervezetekkel közösen dolgozta ki. A nagy munkanélküliséggel és egyben strukturális munkaerõhiánnyal küszködõ bolgár munkaerõ-piaci helyzetet tükrözi a jelenlegi rendszer, miszerint az unión kívüli országokból származó munkavállalók csak akkor kaphatnak tartózkodási engedélyt, ha van olyan meghirdetett munkahely, amit sem bolgárok, sem a már állandó letelepedési engedéllyel rendelkezõ külföldiek közül nem tudnak betöltetni. A migrációról szólva nem kerülhetõ meg a menekültek és a velük kapcsola-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

tos kormánypolitikák kérdése. A Neli Philipova által közölt adatok szerint 2006-ban 14 százalékkal, 10 millió fölé nõtt a menekültek száma a világon. Bulgáriába 81 országból érkeznek menedéket kérõk. A jelentõs számra való tekintettel 2005-ben fogadták el a Menekültek Integrálásának Nemzeti Programját. Bár a menekülteknek a bolgár állampolgárokkal azonos jogaik vannak a munkavállalás és a vállalkozás területén, a gyakorlatban számos nehézséggel kell szembenézniük. Ennek oka részben nyelvtudásuk, megfelelõ munkatapasztalatuk, képezettségük hiánya, valamint a kulturális különbségek. Mindezek leküzdéséhez az EU foglalkoztatáspolitikai irányelveiben is forszírozott aktív munkaerõ-piaci politika eszköztárának alkalmazására van szükség. Mindenekelõtt a képzésre, a szakképesítési és minõsítési rendszer javítására, ami a munkavállalók társadalmi integrációját segíti, valamint a foglalkoztatók ösztönzésére a munkakínálat növelése érdekében. Ez utóbbi téren a pénzügyi ösztönzõk, adókedvezmények látszanak a leghatásosabbnak. Diana Daslakova és Thembe Lewis tanulmányában megállapítja, hogy az EUjoggal való harmonizáció elõrehaladta ellenére a bolgár migrációs szabályozás még mindig számos rejtett eszközt tartalmaz, amelyekkel korlátozni lehet a bevándorlást (vízumellenõrzés, tartózkodási és munkavállalási engedély, non-profit tevékenység folytatáshoz szükséges engedély stb.). Az egyik legérzékenyebb pont a bevándorlók gyakran erõszakos módon történõ fogva tartása. Az országba lépés és a munkaerõ-piaci integráció szabályozását a privát szektor, független szervezetek és a bevándorlók közösségeinek bevonásával szükséges áttekinteni és tágítani.

OLVASÓLÁMPA

Anna Krasteva napjainkban kurrensnek számító aspektusból, a nõi munkavállalók oldaláról vizsgálja a migráció kérdését. Nõ bevándorlókkal és a bevándorlással foglalkozó hivatalnokokkal készített interjúk, statisztikák, felmérések alapján szerzett adatai szerint a nõk több mint fele „a szerelem okán”, azaz férjével érkezett Bulgáriába, 20 százalékuk munkát keresve, 10 százalékuk továbbtanulás végett, közel 9 százalékuk pedig menedékért jött. Többségük aktív, kvalifikált, a privát szektorban dolgozik, elsõsorban a kereskedelemben, szolgáltatásokban, a vendéglátásban és a turizmusban. A munkalehetõségeken túl a megkérdezettek kiemelt helyen jelölték meg Bulgária elõnyei között, hogy itt gyermekeik számára több jövõbeli lehetõség kínálkozik. Általában nagyon elégedettek, és második hazájukként tekintenek Bulgáriára. Ehhez a talán kissé meglepõen pozitív képhez azonban hozzá kell tennünk, hogy Krasteva adatai nyilvánvalóan a bolgár munkaerõpiacon megkapaszkodni tudó rétegbõl merített mintára vonatkoznak, tehát azokra, akik munkavállalási, letelepedési engedéllyel bírnak. Az ettõl eltérõ csoportok nem tudnak/tudtak megkapaszkodni a bolgár társadalomban, és nyilván elhagyják/elhagyták az országot, másutt próbálva szerencsét. Vannak olyan kultúrák, amelyekbõl érkezve különösen nehéz beilleszkedni egy európai társadalomba. Ilyen probléma merül fel a Közel-Keletrõl érkezõk esetében is. Ugyanakkor, mint Tihomira Trifonova fejezetébõl kitûnik, az innen származó, jól szervezet csoportok számára az európai identitás speciális jelentést hordoz. Különösen a nõk esetében jellemzõ az „európai” azonosítása a „modern, progresszív” jelzõvel. A szerzõ be-

145 hatóan vizsgálja az immigráns csoportok társadalmi hálózatépítésének formáit (kötõdés, hídépítés, kapcsolati háló – bonding, bridging and linking networks). Megállapítja, hogy bár a társadalmi integráció alapvetõen önkéntes aktus, az állami politikák jelentõsen segíthetik, figyelve az ilyen csoportok erõs kulturális identifikációjára és az ebbõl táplálkozó kapcsolati izolációjukra, illetve kapcsolatépítési sajátosságaikra. És itt – miként a Marinova és Spassova által vizsgált fejlettebb országok gyakorlatának tanulságaként is – ismét elõtérbe kerül a lokalitás szempontja: a konfrontáció és a problémakeresés helyett célravezetõbb bevonni a helyi kormányokat, civil szervezetek a napi munkába, és az eszközöket eleve ezeknek a bevándorlói csoportoknak a speciális igényeire való tekintettel alakítani. Rossitsa Rangelova arra keresi a választ, hogyan lehet a növekvõ munkaerõhiány körülményei között elérni az immigránsok magasabb szintû foglalkoztatását. Kézenfekvõ megoldásnak tûnik a bevándorlók szakmai és nyelvi képzésével, szakmai újraminõsítésével orvosolni a problémát. Csakhogy a bevándorlók ilyen kezelése feszültségeket is kiválthat a hazai társdalomból. A jelenlegi bolgár munkaerõ-piaci politika a hazai munkaerõre fókuszál, az immigránsokat csak ez után célozza. Ez pedig az utóbbiak szemszögébõl problematikus. A politikának meg kell találnia a modus vivendit, amely elkerüli a társadalmi törésvonalak kialakulását vagy elmélyülését. A hazai megoldások keresése és az EU migrációs politikájának formálásában való részvétel vezethet az optimális megoldáshoz. A migráció hatása a küldõ országra kevéssé kutatott téma. Inotai András tanulmánya azonban minden szempontból

146 igyekszik körüljárni a kérdést. Tárgyalja az „agylecsapolás” és az „agynyerés” (brain-drain és brain-gain) folyamatait, a pénzügyi, regionális, demográfiai és társadalmi hatásokat, és az ezeket kezelõ politikákra vonatkozó következtetéseket. Az agynyerés csak hosszabb távon és csak akkor realizálható kielégítõ mértékben, ha a küldõ ország megfelelõ abszorpciós képességgel rendelkezik. Bár pénzügyi szempontból a küldõ ország a külföldön dolgozók hazautalásai miatt általában pozitív hatásokat élvez, az ezeket potenciálisan ellensúlyozó következményekkel, mint pl. az inflációs nyomás, transzfer-függés (rent-seeking), más ország fogyasztási szokásainak átvétele stb. is számolni kell, hogy semlegesítésükkel a kivándorlás a hazai fenntartható gazdasági növekedést és a társadalmi kohéziót szolgálhassa. Egy ilyen politika elemei többek között a hazautalt összegek felhasználásának serkentése, a külföldre ment szakemberek és vállalkozó szellemû fiatalok hazacsábítása, a hálózatépítés és a nemzetközi kooperáció. A kötetben két tanulmány is foglalkozik a bulgáriaihoz sok tekintetben hasonló gondokkal küzdõ magyar munkaerõpiaccal. Fóti Klára a vendégmunkások illegális foglalkoztatásáról általában, Majoros András az e problémát konkrétan megjelenítõ román–magyar munkaerõáramlásról ad körképet. Jelenleg 166 ezer külföldi rendelkezik állandó tartózkodási engedéllyel Magyarországon, és ez a szám növekvõ. Többségük magyar ajkú, e szempontból tehát a társadalomba való integrálódásuk nem jelent különösebb gondot. Munkaerõ-piaci helyzetük azonban rendkívül törékeny, különösen azoké, akiknek nincs bejelentett állása. Az illegálisan foglalkoztatottak lét-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

számára vonatkozó becslések 50 és 200 ezer között mozognak. Fóti szerint ez nem okoz különösebb feszültséget a munkaerõpiacon, egyrészt, mivel a feketén foglalkoztatott bevándorlók aránya a legalább 800 ezresre becsült magyar feketemunka-piacon viszonylag kicsi, másrészt, mivel õk többnyire az ún. „piaci résekben”, hiányszakmákban dolgoznak, és kevéssé jelentenek versenyt a hazai munkavállalók számára. A magyar-román migrációt a romániai munkavállalók Magyarországra áramlása dominálja. A folyamatok egyik tanulsága, hogy a földrajzi és kulturális közelség képes kompenzálni azt a húzóhatást, amelyet a fejlettebb nyugat-európai országok gyakorolnak a vándorló munkaerõre. Közép- és Kelet-Európában a bevándorlóknak többnyire alacsony szakképzettséget igénylõ, rosszul fizetett (illegális) munka jut. Ez kihatással van a fogadó ország általános bérszínvonalára, ami elkerülhetetlenné teszi az alapos munkaerõ-piaci vizsgálatokat a politikaformálás elõtt. A magyar-román migrációs egyenleg javításához expanzívabb bérpolitikára lenne szükség, tanácsolja Majoros. A kötet végén Uma A. Segal és Julia A. Watkins vázolja fel az USA-t jellemzõ bevándorlás egyes dilemmáit. Vizsgálják a minden fogadó ország elõtt ismert problémát, miszerint az immigránsok nem „pusztán munkaerõk”, hanem emberi lények, akik társadalmi kapcsolatokat ápolnak és ilyenekre tartanak igényt. (A fogadó országok „munkaerõt akarnak, de ehelyett embereket kapnak” – „they want workers, but they get people instead”.) A migránsokhoz tartozó emberi viszonyok, kulturális jegyek és társadalmi-gazdasági problémák egy részét a fogadó országok nem mindig akar-

OLVASÓLÁMPA

ják/tudják akceptálni. Az amerikai immigrációról szóló tanulmányok a beilleszkedés és a bevándorlók oktatása közti, mások által is sokat hangoztatott összefüggést támasztják alá, de plasztikusan mutatják a mindkét oldali xenofóbia jelenlétét is. A szerzõpáros érdekes szemszögbõl világítja mg a migránsok beilleszkedését szolgáló eszközök fontosságát: minél jobban segítjük õket, annál hamarabb integrálódnak a társadalomba, és így annál hamarabb járulnak hozzá az újratermelési folyamathoz. Érdemes tehát lerövidíteni azt az idõszakot, melyben a bevándorlók a társadalom perifériáján várakozva annak erõforrásait ellenszolgáltatás nélkül használják. A kötet számos további hasznos információt tartalmaz a migráció különbözõ aspektusairól Bulgáriában és másutt. További érdeme, hogy mindegyik tanulmány a migráns munkavállalók és a fogadó/küldõ államok lakosságának valós, hosszú távú érdekeit szem elõtt tartva a mielõbbi, tartós és mindenki számára kielégítõ, zökkenõmentes és egymást gazdagító együttélést szolgáló megoldásokat keresi, azáltal implicite is szembeszállva a bevándorlás okozta nehézségek miatt

147 ma szerte Európában erõsödõ elutasító, kirekesztõ nézetekkel. Meg kell azonban említeni néhány, inkább csak formai hiányosságot. Az egyes tanulmányok szerkezete nem egységes. Vannak részek, amelyek tartalmaznak absztraktot és a fõbb eredményeket, tanulságokat összefoglaló fejezetet, és vannak, amelyek egyikkel vagy mindkettõvel adósak maradnak. Az egyébként nagyon érdekes tanulmány a közel-keleti migránsokról például teljesen tagolatlan, egyetlen alcímmel sem bír. Nem egységes továbbá a hivatkozások formája sem. Mindez azt a látszatot kelti, mintha a kötet némiképpen sietséggel készült volna. Az olvasó joggal hiányolhatja a fõ eredményeket és javaslatokat tartalmazó angol nyelvû zárófejezetet is. (A két összegzõ tanulmány nyelve bolgár.) Mindez azonban nem változtat azon, hogy a nemzetközi összefogással készült könyvet érdemes elolvasni, különösképpen azon kutatóknak, politikusoknak, diákoknak, akik érdeklõdnek az európai munkaerõpiac legújabb és még nem teljesen feltárt problémái iránt. ARTNER ANNAMÁRIA

148

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból DER BUND C, mint cigány

A legnagyobb példányszámú svájci országos, német nyelvû napilap Barbara Schädel brüsszeli tudósítását közli Járóka Líviáról, az Európai Parlament ifjú képviselõjérõl, aki a romák európai diszkriminációja ellen küzd. Mint a szerzõ megjegyzi, a szinti-roma népcsoport nyolc-tízmilliós létszámával Európa legnagyobb lélekszámú kisebbsége. Szakértõk szerint, helyzetük elfogadhatatlan és drámai. Az EU most megoldásra törekszik. Járóka Lívia különleges jelenség. A 33 éves roma hölgy immár 2004 óta az Európai Parlament magyar képviselõje. Olyan karrier ez, amely egy számos országban diszkriminált kisebbséghez tartozó nõ számára még valószínûtlenebb, mint más fiatal asszonyok esetében. Járóka jól tudja ezt, s ezért hatalmas reményekkel várta a minapi romacsúcsot Brüsszelben. „Remélem, hogy megegyezés születik a romák társadalmi integrációját célzó menetrend szükségességérõl” – mondta a konzervatív Európai Néppárt (EPP) képviselõnõje a konferencia elõtt. Az Európai Unió háromnegyed éve ismét valóban növekvõ érdeklõdéssel figyeli a romákat. Ennek oka több drámai esemény Olaszországban: 2007 novemberében elsõ ízben érték támadások e kisebbséget, amikor egy Romániából érkezett roma meggyilkolt egy olasz nõt. A

decemberi EU-csúcson ezért a problémák elemzésére kérték fel a Bizottságot. Januárban az Európai Parlament is a romák integrációjára irányuló, egységes európai stratégiát követelt. „A társadalom peremén”

Májusban aztán több romatábort is felgyújtottak Nápolyban, miután egy olasz anya, saját elmondása szerint, saját lakásában egy roma lány karjaiban találta csecsemõjét. Nem sokkal késõbb az olasz kormány nyilvánosságra hozta, hogy minden Olaszországban élõ roma ujjlenyomatát nyilvántartásba kívánják venni. Az erre reagáló heves kritikák miatt azonban bejelentették, hogy ez kizárólag az érvényes okmányokkal nem rendelkezõ romákra vonatkozik. Ha az olaszországi helyzet egész Európára nem is általánosítható ugyan, a romák integrációja más országokban is jelentõs probléma – jelentette ki Vladimír Spidla európai szociális biztos az Európai Parlamentben, nem sokkal a májusi eseményeket követõen. Bárki láthatja a hihetetlen szegénységet, a társadalmi elszigeteltséget, a munkanélküliséget és az alacsony képzettségi fokot, amelytõl szenvednek. Mindez a romákat a társadalom peremére szorítja – mondta Spidla. Már gyermekként elválasztva

Járóka képviselõnõ hasonlóan látja a helyzetet. Véleménye szerint már az is-

149

MONITOR

kolában elkezdõdik a diszkrimináció: „Magyarországon még mindig nagyon sok roma gyermek kerül külön osztályba.” A rossz iskolai képzést az álláskereséssel kapcsolatos problémák követik, amit számos munkaadó elõítéletei is megnehezítenek. Õ maga szerencsés volt, s kezdettõl egy átlagos iskolába járt, meséli a 33 éves hölgy. Csupán tanulmányai befejezése után tudta meg, hogy neve mellett az iskolai nyilvántartásban egy C betû állt a magyar „cigány” szót jelölve. Ugyan ma már egyetlen EU-tagállam sem követ olyan politikát, amely hivatalosan különválasztaná a roma gyermekeket az iskolában – olvasható az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének 2006-os jelentésében –, még ma is gyakrabban kerülnek roma fiatalok nehezen nevelhetõ vagy tanulási fogyatékkal bíró gyermekek részére fenntartott iskolákba. Ez fõleg Magyarországon, Szlovákiában és Csehországban jellemzõ. A többségi társadalom által mutatott diszkrimináció mellett az ügynökség sok roma gyermek családi hátterét is felelõssé teszi a gyenge iskolai eredményekért. Számtalan szülõ is csak alacsony végzettséggel rendelkezik, vagy semmilyennel sem. A jelentés szerint ezért sokan nem is ismerik a jó képzés jelentõségét, vagy akár attól tartanak, hogy gyermekeik elidegenednek tõlük az iskola miatt. Ezért fontos, hogy a roma szülõket már korán bevonják gyermekeik támogatási programjába. Járóka Lívia szerint mindez nem mûködhet a többségi társadalom támogatása nélkül. „Remélem, az Európai Unió felismeri, hogy roma és nem roma számára egyaránt fontos ügy ez” – mondta. www.ebund.ch

RESPEKT A szlovák ék

Az orosz kérdés repedéseket okozott Közép-Európában, és a helyzet még rosszabbra fordulhat – véli Martin Simecka, a népszerû cseh hetilap cikkrója. Lengyelország az Amerikai Egyesült Államokkal aláírta a rakétavédelemrõl szóló szerzõdést. Lech Kaczynski lengyel köztársasági elnök ebbõl az alkalomból az alábbiakat nyilatkozta a Cseh Televízió munkatársának: Oroszország számára mára világossá kellene válnia, hogy Lengyelország és Csehország területe már nem hozzá tartozik. Ez a kijelentés magában rejt egy ki nem mondott információt is, mégpedig azt, hogy ezek a szavak nem vonatkoztak az elõbbiekben megnevezet két ország szomszédjára, Szlovákiára. Csehszlovákia felbomlása óta (az idei év kivételével) egyszer sem fordult elõ, hogy Szlovákia – a kilencvenes években végrehajtott politikai melléfogásai ellenére – külpolitikai téren gondokat okozott volna Csehországnak. 2008 tavaszán a Bukarestben megrendezett NATO-csúcsértekezleten azonban Szlovákia képviselõi keményen támadták azokat a cseh törekvéseket, amelyek arra irányultak, hogy a Brdy település közelében létesítendõ radarállomást beillesszék a NATO biztonsági terveibe. A Grúzia elleni háború kapcsán mutatkozott meg teljes valóságában Szlovákia Oroszország iránti vonzódása, amikor Robert Fico miniszterelnök nyíltan kijelentette, hogy Grúzia a hibás a történtekért. Fico három indoka

Ezek nem véletlenszerû epizódok, és minden jel arra utal, hogy Szlovákia az

150 elkövetkezõ években az Oroszországhoz való viszonyt illetõen repedéseket fog elõidézni Közép-Európában. A pragmatizmus és az érzelmek kombinációjával magyarázható, hogy Fico miért áll ki enynyire feltûnõen Oroszország mellett. A pragmatikus ok kézenfekvõ és érthetõ is. Szlovákia az Oroszországból kiinduló kõolaj- és földgázvezetékek tranzitországa. Ebbõl a tranzitból Szlovákia nem kis bevételre tesz szert, s ráadásul Közép-Európa más országaitól eltérõen, abszolút mértékben függ az orosz kõolaj- és földgázszállításoktól. Fico miniszterelnök egyszerûen minden alkalommal kinyilvánítja, hogy tudatában van ennek a függõségnek, s egyidejûleg közvetett módon kéri is (jóllehet az ilyen kérések már megkéstek), hogy Moszkva ne hagyja ki Szlovákiát az új kõolaj- és földgázvezetékre vonatkozó tervekbõl. A másik ok politikai természetû, bár sokkal kevésbé racionális. Koszovó kérdésében a teljes szlovák politikai elit – az ellenzéket (a magyar kisebbséget kivéve) is beleértve – az orosz érvek mellett sorakozott fel, és még mindig elutasítja Koszovó mint új állam függetlenségének, valamint állampolgárai útlevelének az elismerését. Ennek a magatartásnak az a szlovák félelem az oka, hogy Koszovó példáját követve a magyar kisebbség függetlenséget, vagy a Magyarországhoz való csatlakozást követelhetné. Jól szemlélteti ennek a magatartásnak az irracionalitását, hogy miközben Fico ma kiáll a grúziai Dél-Oszétia és Abházia tartományok feletti orosz uralom mellett, megfeledkezik arról, hogy ezzel a kiállásával a nemzetiségi kisebbségek (tehát a magyar kisebbségét is) azon jogát támogatja, hogy csatlakozzanak a szomszédos országhoz. A logikai gondolkodás egyébként nem a szlovák politika erõssége.

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

Azonban egy további érzelmi ok a leginkább vészjósló. Robert Fico egyszerûen csodálja Vlagyimir Putyint. Csodálja azt a módszert, ahogyan Putyin – annál is hatékonyabban, ahogyan azt egykoron a kommunisták tették – a saját kezébe privatizálta az egész államot. Persze nem tudja mindenben utánozni Putyint, de azért bizonyos dolgokat már sikerült megvalósítania. Azzal, hogy az ellenzéket saját hibájának is köszönhetõen gyakorlatilag megsemmisítette, valamint két koalíciós partnerét engedelmes szatellitté változtatta, sikerült privatizálnia a politikai színteret. Kormányában futószalagon cserélõdnek a miniszterek (nemrég váltotta le a mezõgazdasági és a környezetvédelmi minisztert), ezért felesleges, hogy emlékezzünk az õ nevükre. A kormány ugyanis úgy mûködik, mint egy egyszemélyi tulajdonos magánvállalata. A nem csábító kilátások

Ennek ellenére egyelõre nem lehet azt állítani, hogy a szlovák politika kilépett volna az európai keretekbõl. Ezt egyébként Fico miniszterelnök csütörtöki, minden udvariassági formasággal lezajlott prágai látogatása is megerõsítette. A szlovák miniszterelnök továbbra is maga mellett tartja Ján Kubis külügyminisztert, akinek radar-ügyben és a NATO-val kapcsolatban sokkal elõzékenyebb a szóhasználata. A kormány újabb katonákat készül kiküldeni Afganisztánba, ráadásul annak is a veszélyes vidékeire. A „grúz felelõsségre” vonatkozó kijelentések ellenére a szlovák kormány 5,6 millió korona értékû humanitárius segélyt küld Grúziába, ami egyébként a cseh segély összegével összehasonlítva szánalmasan kevés. Elmondható tehát, hogy az erõs szavakat szerencsére nem követik a tettek.

151

MONITOR

Fico miniszterelnök és koalíciós partnere, Ján Slota számos botrányos kijelentését (ez utóbbi például sürgette: a szlovák hadseregnek alaposabban kellene gyakorlatoznia, hogy felkészült legyen arra az esetre, ha Magyarország esetleg kísérletet tenne Dél-Szlovákia megszállására), továbbra is a választóknak szánt retorikai gyakorlatnak lehet tekinteni. Viszont a történelembõl tudjuk, hogy a politikusok tetteit szavaik szokták megelõzni. Az, amit Fico miniszterelnök ma még nem tehet meg, két év múlva valósággá válhat. Abban az esetben, ha nem történik valamilyen lényeges dolog, a 2010-ben sorra kerülõ választásokon helyzete még a mainál is erõsebb lesz, és pártja, a SMER annyi szavazatot szerezhet, hogy egymagában is képes lesz kormányozni. Ilyen körülmények között erõs lesz a kísértés, hogy megváltoztassa az állam jellegét és annak külpolitikáját. Két év múlva Magyarországon minden valószínûség szerint egy másik veszélyes populista, Orbán Viktor fogja elsöprõ többséggel megnyerni a választásokat. (Az õ egyik elõnye legalább az, hogy elõvigyázatos Oroszországgal szemben.) A szlovák-magyar viszony szempontjából azonban nehezen lehet elképzelni ennél rosszabb konstellációt. Elképzelhetõ, hogy ebben az idõben Csehországban már Fico nagy barátja, Jirí Paroubek lesz a miniszterelnök, miközben még mindig Václav Klaus lesz a köztársaság elnöke. Ezért elegendõ, ha Oroszország türelmesen kivár, hogy bekövetkezzen KözépEurópa megbontása, amire egyébként Moszkva a kilencvenes években már kísérletet tett. Mirek Topolánek kormányának nincsen sok lehetõsége arra, hogy befolyást gyakoroljon erre a kedvezõtlen irányú

fejlõdésre. Mindenképpen számolnia kellene azonban vele, és fel kellene készítenie az országot erre a helyzetre. Erre az egyik ilyen alkalom Csehország EUelnöksége lehetne. WWW.RESPEKT.CZ

SÜDDEUTSCHE ZEITUNG Dr. med. Ungarn

Azaz Doktor Magyarország – ezzel a címmel számol be a tekintélyes bajor napilap hamburgi jelentésében Birgit Taffertshoffer arról, hogy külföldi egyetem (konkrétan a budapesti SOTE) elsõként alapít németországi képviseletet, ahol beindítja az orvosképzést. Steffen Oehler jól járt a magyarországi kirándulással. A budapesti Semmelweis Egyetemen tett kitérõ nélkül a leendõ orvos Augsburgból otthon valószínûleg még mindig a tanulmányai megkezdéséhez szükséges engedélyre várna. Így azonban a 21 éves fiatalember immár ötödik szemeszterét kezdheti el Németországban. Steffen Oehler ugyanis azon elsõ egyetemisták közé tartozik, akik a magyar egyetem Hamburg kellõs közepén található új campusában tervezik befejezni orvosi tanulmányaikat. A hamburgi projektet a szakértõk eddig példa nélküliként emlegetik. Külföldi állami egyetem ugyanis elsõként alapít Németországban olyan képviseletet, ahol orvostanhallgatók képzése indul. Steffen Oehler számára ezzel lehetõség nyílt arra, hogy színjeles érettségi és hosszú várakozás nélkül is kitanulhassa álmai szakmáját. Az áttörés azonban aggályokat is ébreszt a felsõoktatásban. A budapesti egyetem ugyan elismert fellegvára az or-

152 vosképzésnek, ám egyesek attól tartanak, hogy hamarosan más, kevésbé neves külföldi iskolák is követni fogják a példát. Ki garantálja majd akkor a képzés minõségét? A hamburgi modell gyorsan körülírható, még ha az ügyvédeknek korábban a liberalizált európai jog bonyolult hálóján kellet is áthatolniuk. Évekbe tellett, amíg a magyar egyetem, valamint német partnere, az Asklepios Klinikák megpecsételhették együttmûködésüket. Csak ez után kezdõdött az aggodalmas várakozás, míg a magyar oktatási tárca jóváhagyta az akkreditációs kérelmet. Most azonban már végleg eldõlt, örvendezik Jörg Weidehammer, az Asklepios Medical School ügyvezetõje. A budapesti egyetem humángyógyászat fakultása pontosan az egyetemi idõszak indulásakor megkezdheti mûködését Németországban. Az új „Asklepios Campus Hamburg” a St. Georg kórház területén jön létre, 40 egyetemista kezdi itt el klinikai tanulmányait, s évente érkeznek majd a következõk. Steffen Oehlerhez hasonlóan mindannyian sikeresen abszolválták elsõ szigorlatukat Budapesten. Hamburgban immár csak a klinikai szemeszterek várnak rájuk. Az orvos utánpótlást a képzés legvégén magyar jog szerint vizsgáztatják. Ez azt jelenti tehát, hogy Steffen Oehler nem a német egyetemi végzettség és doktori titulus birtokosa lesz majd, hanem ennek magyar megfelelõjéé. Ezzel a mesterfogással válik lehetõvé, hogy azon felülvizsgálók, akik Németországban más esetben engedélyezhetik az egyetemi oktatást, Hamburgban nem formálhatnak véleményt. „A Semmelweis Egyetem és az Asklepios Klinikák kapcsán azonban egyáltalán nem aggódom” – mondja Wedig von Heyden, a tudományos tanács fõtitkára. E tanács ellenõrzi

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

a magánkézben lévõ fõiskolákat, annak érdekében, hogy a tanítás minõségét biztosítani tudják. Az eddig példanélküli hamburgi tervben azonban nem vett részt, emeli ki Heyden. A tudományos tanács figyel

A tervet, amely szerint valamely külföldi egyetem segítségével saját maga képezne orvosokat, már több klinika is fontolgatta, azonban eddigi törekvéseik rendre zátonyra futottak a befolyásos tudományos tanács miatt. Oldenburgban például már évek óta dolgoznak az együttmûködés megvalósításán egy groningeni holland egyetemmel. Ott azonban német végzettséget osztanának, tehát semmi sem mûködhet a tudományos tanács engedélye nélkül. Steffen Oehler nem hisz abban, hogy magyar orvosi címe hátrányosan érintené késõbbi karrierjét. „Éppen ellenkezõleg!” – mondja – „a Semmelweis Egyetemen folytatott képzés igen jó hírû”. Ennek ellenére örül, hogy ismét visszatérhet Németországba. A budapesti lakást múlt héten felszámolta, a kofferek öszszecsomagolva várják az indulást Hamburgba. Eddig a Budapesten tanuló német egyetemistáknak két év után önállóan kellett megoldaniuk a visszatérést hazájukba. Itt ugyanis már a nyolcvanas évek óta tartanak német nyelvû elõadásokat, ám az elsõ szigorlat után az egyetemistáknak érteniük kell pácienseiket is. Magyarul pedig alig tanul valaki közülük. Sokan csak a jogi utat igénybe véve képesek visszatérni valamely német egyetemre, mivel azokon kevés a hely. A jelentkezõk számának, illetve a rendelkezésre álló helyek mennyiségének viszonylatában egyre szélesebbre nyílik az

153

MONITOR

olló az orvosi képzésben. Amíg a kilencvenes évek közepén még 7500 hely jutott a humán orvostudományt hallgatni kívánó 15 200 jelentkezõre, addig a 2008/2009-es téli szemeszterre csupán 8500 helyre jelentkezhetett a 35 400 érettségizett érdeklõdõ. A kellemetlen helyzet oka: intenzívebbé vált a pácienseken végzett szakképzés. Mivel számos egyetemi klinika költségvetési okokból az ágyak számát is csökkentette, egyre több egyetemista harcol az egyre kevesebb helyért. Idén õsszel újabb rekord születik: Berlinben, Freiburgban vagy Heidelbergben az egyetemek kizárólag színjeles érettségivel rendelkezõket vettek fel. Ettõl eltérõ eredménnyel kizárólag annak volt esélye, aki tíz szemesztert, tehát öt évet várt. Az ezt megelõzõ évben ez a várakozási idõ még csak négy év volt. A bejutást gátló akadályok elkerülése érdekében az orvostanhallgatók Magyarországra, Ausztriába vagy Nagy-Britanniába menekülnek, magyarázza Bernhard Scheer az egyetemi helyek elosztásáért felelõs központ (ZVS) munkatársa. Mások a jogi út mellett döntenek. Évente néhány ezer frissen érettségizett tanuló bírósághoz fordul, hogy így harcolja ki magának egyetemi helyét a humángyógyászati, fogászati vagy pszichológia szakokon. Ügyvédeikkel vállvetve próbálják bebizonyítani, hogy az egyetemi klinikák több helyet is fel tudnának kínálni, mint amennyit a ZVS-en keresztül és a felvételi folyamatban felajánlanak. A pereskedés semmiképp sem kilátástalan, ám Steffen Oehler örül, hogy nem kell az idegölõ és költséges jogi utat végigjárnia. Az egyetemi képzés azonban számára sem olcsó. A magyar egyetem pénzt szeretne keresni külföldi diákjain, amelyre sürgõsen szüksége is van. A ma-

gyarországi tandíj évente nagyjából 11 200 euró, míg Hamburgban ugyanez az összeg akár évi 14 400 euróra is rúghat. A finanszírozáshoz elõnyös hiteleket vehetnek igénybe a tanulók – véli Jörg Weidehammer. Steffen Oehlernek mindenesetre megér ennyit az egyetem. www.sueddeutsche.de

WIRTSCHAFTSBLATT Közvetlen beruházások: a karaván tovább halad

A bécsi gazdasági napilap Kelet-Európa rovatában Herbert Geyer az osztrák külgazdasági aktivitás iránymódosításával foglalkozik. Az osztrák közvetlen beruházások súlypontja a szomszédos országokról egyre inkább kelet és délkelet felé tevõdik át. Erre a következtetésre jut Hunya Gábor, a Nemzetközi Gazdasági Tanulmányok Intézete (WIIW) szakértõje a „Nemzetközi gazdaság mint központi kutatási téma” (FIW) keretében elkészített tanulmányában. 2005-ig az osztrák közvetlen beruházások elsõsorban a szomszédos országokra – nyugaton Németországra és Svájcra, keleten Magyarországra, Csehországra és Szlovákiára – koncentrálódtak. Azóta a súlypont jelentõsen kelet felé tolódik: Lengyelország, Románia, Bulgária és a nyugati Balkán erõsödnek leginkább. Igény a nagyobbak iránt

A befektetõk összetétele is megváltozott: miközben a cégek alapítása vagy megvásárlása a közvetlen szomszédságban a

154

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

kis- és középvállalkozások számára is elérhetõ volt, addig a távolabbi országokba elsõsorban a nagyobb vállalatok merészkednek. „Ezért lenne fontos támogatni a vállalkozások növekedését – véli Hunya –, mivel a megfelelõ tõke elengedhetetlen a messzebbre található befektetési célok esetében.” A befektetõk motivációja szintén változást mutat: bár a vállalkozások 70 százaléka számára eddig is az új piacok meghódítása volt az egyértelmû cél, a közvetlen szomszédságban befektetõk legalább öt-hét százaléka az alacsonyabb béreket és az ezzel összefüggõ alacsonyabb termelési költségeket is a terjeszkedés mozgatórugójaként jelölte meg. Új piacok

Ez utóbbi érv a távolabbi országokban – Románia kivételével – gyakorlatilag jelentõségét vesztette. A határok átlépésének legfontosabb oka az új piacok megnyitása marad. Ezt az a tény is alátámasztja, hogy az osztrák külföldi befektetõk legszilárdabb pillérjei az ingatlanok, valamint a pénzügyi szolgáltatások. A termelõüzemek szerepe másodlagosnak mondható. Tanulmányában Hunya az osztrák befektetõk külföldi esélyeit is elemzi. Eszerint Lengyelországban még szinte mindenfajta aktivitásra van igény, Magyarországon a textil, a ruházat és a pénzügyi szolgáltatások, Csehországban az élelmiszeripar, a Balkánon az építõipar, a szállítás, valamint a telekommunikáció számít ígéretes területnek. www.wirtschaftsblatt.at

· NOVEMBER

ÚJ MAGYAR SZÓ

A romániai magyarok bukaresti szerkesztésû napilapjából két írást ismertetünk olvasóinkkal. Szili „ikerprogramot” indított Chisinauban

Az Országgyûlés elnökének részvételével indították el a moldovai fõvárosban azt a programot, amelynek keretében a következõ két évben magyar és a francia tapasztalatok alapján az európai uniós szabályokkal kapcsolatos ismeretekre készítik fel a moldovai parlament képviselõit és munkatársait. A magyar–francia–moldovai úgynevezett „twinning program” – azaz az „ikerintézmények” tapasztalatcseréjérõl szóló projekt – elindítására a moldovai parlament épületében került sor, a francia szenátus és a magyar Országgyûlés képviselõinek részvételével. Az ötven szakember bevonásával kezdõdõ program az elkövetkezõ két esztendõben elõsegíti a moldovai parlament politikusainak és szakembereinek felkészülését az uniós harmonizációra. „A magyar tapasztalatok átadásával és a kidolgozott projektek megvalósításával érdemben segítjük nemcsak az integrációs kapcsolatrendszer erõsítését, hanem a demokrácia építését is” – mondta Szili Katalin, megemlítve, hogy a programot az Európai Unió finanszírozza. Szili Katalin a program elindítása után Chisinauban találkozott Zinaida Greceanii moldovai kormányfõvel. A megbeszélésen a kétoldalú kapcsolatokról volt szó, a miniszterelnök asszony fõleg az energiabiztonság diverzifikálásában és a vidékfejlesztésben kért együttmûködést Magyarországtól.

MONITOR

Konferencia nyitott ablakkal

Sem Nagyvárad, sem pedig Debrecen nem vonzó a nagybefektetõk számára, éppen ezért szükséges a térségben élõk összefogása – állapították meg a Nagyváradon megtartott Nyitott ablak Európára elnevezésû konferencián. Az Európai Bizottság által már 2007 óta jogilag is biztosított a határ menti régiók létrehozása, követendõ modell is akad nyugaton, amelyet Bihar és HajdúBihar megyék esetében alkalmazni lehet. Az oktatás és a kutatás területén már élõ az összefogás, de gazdasági szempontból a termálvíz adta közös lehetõségek kihasználását említette egyik legfontosabb feladatként Dr. Ioan Horga, a Nagyváradi Állami Egyetem nemzetközi kapcsolatok karának vezetõje. Itt nemcsak a fürdõhelyfejlesztésre gondolt, hanem az olcsó energiaforrásra is. Dr. Süli-Zakar István, a Debreceni Egyetem tanszékvezetõ tanára a két város kapcsolata egyik legfontosabb szegmensének tekintette, hogy mindkét fél felismerte egymásrautaltságát, ami egy közös regionális stratégia kiépítésének az alapja lehet. A régiók sorában egyelõre kullogónak számítanak, de a délkeleteurópai program keretén belül számíthatnak elérhetõ támogatásra. Ennek alapjául szolgáló tudományos háttér már

155 létezik, a két egyetem tízéves közös kutatómunkájára lehet alapozni. A legnagyobb nehézséget az infrastruktúra fejletlensége, az adminisztratív merevség okozza – világított rá a professzor. Winkler Gyula európai parlamenti képviselõ általánosságokban szólt a régiók lehetõségeirõl. Románia 2007 és 2012 között 31,5 milliárd euró támogatást hívhat le, ami az ország egy évi kiadásával egyenértékû. Ebbõl az összegbõl 20 milliárd eurót szánnak területi operációs programokra. A várhatóan fokozódó globalizációt az erõs régiók létrehozásával ítéli ellensúlyozhatónak a képviselõ. Vélekedése szerint az új Európa a régiók Európája lesz. Ilosvai Péter, az IT Services Hungary Kft. ügyvezetõ igazgatója a szabad munkavállalás bemutatása kapcsán kihasználta a lehetõséget, hogy bihari munkaerõket hívjon most kiépülõ debreceni munkahelyekre. Búzás László, a Hajdú-Bihar Megyei Önkormányzat Fejlesztési Fõosztályának vezetõje az említett termállelõhelyek mellett a Körös–Berettyó folyóágak komplex ökológiai és turisztikai fejlesztését nevezte a térség egyik legnagyobb kihívásának. Szerinte távlatokban egy Kassa–Miskolc– Debrecen–Nagyvárad gazdasági tengely létrehozásában kell gondolkodni. www.maszol.ro

156

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

CONTENTS A dedicated European citizen – JOSÉ MANUEL BARROSO met ELTE students. . . 3 ÁGNES HARGITA: What had been achieved and what is still to be done after near five years’ membership. Short review on the topic for the sixth anniversary of the conclusion of the EU-Hungary accession negotiations . 12 KÁROLY GRÚBER: The dilemmas and challenges of British-Russian relations two years after the Litvinenko-murder and two months after the Russia-Georgia conflict . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 ANDREA GYULAI-SCHMIDT: Golden shares in Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 ÁGNES FÉDERER: Unfinished Slovenian democracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 DÁNIEL HEGEDÛS: A long debt. Why Hungary does not ratify the Optional Protocols of the Madrid Outline Convention? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Hungarian EU Presidency, 2011 GÁBOR IVÁN: Strategic tendencies in the program of Spain-BelgiumHungary EU Presidency and of other fields of the trio's cooperation .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 European Security and Defence Policy PÉTER DEÁK: New forms of violence in a moving world which is standing on several pillars . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Review ÁGNES TUKA: Regional Identity – Under International Pressure? The Representation of the South Transdanubian Region in Brussels . . . . . . 105 Current affairs in the EU Hungarian Central Statistical Office TAMÁS HERZOG: Maritime and inland waterways transport performances in the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Conferences Development and Aid Policy in the European Union and Hungary (Dóra Majsa) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Book review The Implication of EU Membership on Immigration Trends and Immigrant Integration Policies for the Bulgarian Labour Market (Annamária Artner) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

157

SUMMARIES A DEDICATED EUROPEAN CITIZEN JOSÉ MANUEL BARROSO MET ELTE STUDENTS On September 15 the foundation session of the European Institute of Innovation and Technology was held in the central building of the Hungarian Academy of Sciences in Budapest. As a result of the European Commission decision of June 18, the Institute has been seated in Budapest. The foundation ceremony was honoured by the presence of José Manuel Barroso. Beyond the formal protocol the president of EIT met a group of 150 university students from Budapest. The idea of the free discussion was made up by the Hungarian Television, and was jointly arranged by the international department of MTV, the Barroso-cabinet as well as the Hungarian Ministry of Foreign Affairs. The meeting was staged at the campus of ELTE in Lágymányos, and moderated by Kriszta D. Tóth, the previous correspondent of MTV from Brussels, nowadays the presenter of the programs Newsreel and Panorama. Barroso transmitted the organizers that the discussion was the peak of his visit to Budapest. The TV program ’Az Este’ broadcast its summary report, the Európai Tükör quotes the whole discussion in edited form.

ÁGNES HARGITA WHAT HAD BEEN ACHIEVED AND WHAT IS STILL TO BE DONE AFTER NEAR FIVE YEARS' MEMBERSHIP. SHORT REVIEW ON THE TOPIC FOR THE SIXTH ANNIVERSARY OF THE CONCLUSION OF THE EU-HUNGARY ACCESSION NEGOTIATIONS We will have in the near future the sixth anniversary of the European Council of 1213 December 2002, where the so-called "from Copenhagen to Copenhagen process" of the eastern enlargement of the European Union pratically had come to its end. The accession negotiations with eight countries of Middle and Eastern Europe, among them with Hungary and Ciprus and Malta had been concluded. Romania and Bulgaria had got a timetable for finishing their process. It is high time to have an overlook: what has been achieved since our membership and what remains still to be done, besides the newly emerging challenges. The author of the article, which will be published in three parts in our journal between November 2008 and January 2009, had been intensively involved in the above process since 1989: in the preparatory phase of the talks and in the negotiating phase as well.

KÁROLY GRÚBER THE DILEMMAS AND CHALLENGES OF BRITISH-RUSSIAN RELATIONS TWO YEARS AFTER THE LITVINENKO-MURDER AND TWO MONTHS AFTER THE RUSSIA-GEORGIA CONFLICT It is quite appparent that the European Union will not be able to have a global political impact which is on par with its economic power, if the Common Foreign and Security Policy is not strenghened (CFSP). One of the most important aspects of CFSP is the neighbourhood policy, especially the question of Eastern neighbours. It is quite

158

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

obvious that the EU-Russia relationship is perhaps the most important part of the challenges above. The United Kingdom is the strongest European military power and of the the biggest member-states, therefore she has a major in implementing the common foreign policy. Accordingly, the state of British-Russian bilateral relations always has an outstanding impact on EU-Russia relations. In my article, I try to outline the tendencies in this bilateral condition since the Litvinenko-murder (November 2006). When analysing the Russia-Georgia conflict, my aim is to highlight how different British stakeholders reacted to the crisis, but not to speculate on its long-term consequences on the international order.

ANDREA GYULAI-SCHMIDT GOLDEN SHARES IN EUROPE Golden shares are a tool of a state to protect its national economy. The majority of the European Member states already came into conflict with the European Commission about golden shares when they gave strategic enterprises special rights, which unusually harm the principle “one share, one vote”. The decisions of the European Court of Justice about golden shares are consequent and calculable. Supporting the freedom of capital movement he allows golden shares only under very strict and limited conditions. Nevertheless during the last years the discussion in several European Member states arose if the principle “one share, one vote” is indeed more important than the protection of national and European interests. Perhaps there are still plans to introduce a European golden share…

ÁGNES FÉDERER UNFINISHED SLOVENIAN DEMOCRACY Slovenia is the same as Europe, but on a smaller scale. It is member of EU, NATO and, since last year, also the eurozone. At first, many people were afraid for it when it became independent, but it has already joined the leading countries in many respects. It was the first to take on the role of the EU presidency out of the former socialist countries. But it is also the most succesful in the Balkans because it has been the member of the EU for four years now, while the other countries are still struggling with conflicts.

DÁNIEL HEGEDŰS A LONG DEBT. WHY HUNGARY DOES NOT RATIFY THE OPTIONAL PROTOCOLS OF THE MADRID OUTLINE CONVENTION? The study handles an old fault of the Hungarian Republic in the field of cross-border co-operations, specified the possible ratification of the Optional Protocols of Madrid Outline Convention. Presents the Protocols content, theirs position and role in the European regulation of cross-border co-operations, and tries to justify with consistent legal reasons the untenable point of view of some state authorities, which are strictly against the ratification.

SUMMARIES

159

GÁBOR IVÁN STRATEGIC TENDENCIES IN THE PROGRAM OF SPAIN-BELGIUMHUNGARY EU PRESIDENCY AND OF OTHER FIELDS OF THE TRIO'S COOPERATION The summary reviews the current issues of the cooperation of the Presidency trio as well as its prospects with special respect to the strategic tendencies of the Presidency program of 18 months.

PÉTER DEÁK NEW FORMS OF VIOLENCE IN A MOVING WORLD WHICH IS STANDING ON SEVERAL PILLARS The reshuffling of values and interests – as a corollary of the expansion of globalization – , new armaments and defense innovation, „peaceful” tools with lethal outcome, the new correlation of forces and asymmetries have generated new forms of coercive measuresn and not necessarily int he traditional military field. All these have brought about a new image of the enemy as the image of the war: defense and offense have become „phenomena”. The changes have resulted in transformation in objectives, forms, tactics and procedures. In order to catch up with the transformation of the image of organized coercion, and required new strategies, patterns and positions. The article intends to raise some ideas concerning this phenomenon.

ÁGNES TUKA REGIONAL IDENTITY – UNDER INTERNATIONAL PRESSURE? THE REPRESENTATION OF THE SOUTH TRANSDANUBIAN REGION IN BRUSSELS The most important principle of the European Union is subsidiarity, moreover, optimal realisation of multilevel governance. The role of regional level has been extended since establishment of the unified Common Market. In Hungary, level NUTS II appeared only as a statistical-planning level. A regional perspective for this statistical-planning level – strenghtening of its identity can contribute to become a real local governmental level. As part of an OTKA research, which studies regional identity of South Transdanubia, this article analyses that expectations of the European Union and new possibilities how can contribute to establish cross-border relations. According to local politicians working in the Committee of Regions there is a poor chance to represent direct regional interests for them, nevertheless, the office of the region in Brussels and regional elements of grants could shape this identity.

160

EURÓPAI TÜKÖR 2008/11

· NOVEMBER

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME ÁGNES HARGITA

since 1989 involved in EU matters; director general in ministries responsible for Hungarian-EU relations; during the accession negotiations counsellor, head of section for Community policies at the Hungarian Mission to the EU in Brussels; since 2007 retired

KÁROLY GRÚBER

earned his PhD in Foreign Policy at the Sussex European Institute in 1998; since 1999 he has been working at the Hungarian Foreign Ministry first at the Strategic Planning Department and later at the State Secretariat for EU Integration; between 2002 and 2006 he served at the Hungarian Embassy in London as EU-counsellor, now he works for I. EU bilateral department at the MFA

ANDREA GYULAI-SCHMIDT

PhD, Dr. Jur. (Hamburg), Lecturer, Pázmány Péter Catholic University, Faculty of Law and Political Sciences

ÁGNES FÉDERER

journalist, she worked as a reporter and editor at the political daily Népszabadság 17 years; in 2007 she moved to Croatia, now she lives in Slovenia. She is the editor of the website www.nol.hu/adria, and at the same time a Balkan correspondent

DÁNIEL HEGEDÛS

assistant lecturer at the Eötvös Loránd University, research fellow by the Public Foundation for European Comparative Minority Research

GÁBOR IVÁN

State Secretary, European Director, Ministry of Foreign Affairs

PÉTER DEÁK

Doctor of Academy of Science, retired colonel, professor; Member of Committee for International Studies of Academy of Science, vicepresident of Hungarian Atlantic Council; Vicepresident of the Hungarian Association of Foreign Affairs; founder and researcher head of Center for Security and Defense Studies, NGO Professor of Corvinus University, post masters school International Relations

ÁGNES TUKA

associate professor, senior lecturer, University of Pécs, Department of Political Studies

TAMÁS HERZOG

economist, staff member of the Hungarian Central Statistical Office, Dissemination Department

DÓRA MAJSA

PhD student, University of Szeged, Faculty of Law and Political Sciences, Department of Constitutional Law; Information Officer, EUROPE DIRECT Szeged

ANNAMÁRIA ARTNER

economist, senior research fellow, Institute for World Economics of the Hungarian Academy of Sciences

E SZÁMUNK SZERZŐI HARGITA ÁRPÁDNÉ

1989 óta az EU-magyar kapcsolatok szakértõje; fõosztályvezetõ az EU-kapcsolatokért felelõs minisztériumokban, majd a csatlakozási tárgyalások idején a brüsszeli Magyar EU-Misszió tanácsosa és a Közösségi politikák osztályának vezetõje; 2007 óta nyugdíjas

GRÚBER KÁROLY

1998-ban szerezte PhD-jét Európai Integráció és Külpolitikából az angliai Sussex European Institute-ban; 1999-tól a Külügyminisztérium munkatársa, elõbb a stratégiai tervezési fõosztályon, majd az integrációs államtitkárságon; 2002 és 2006 között a londoni magyar nagykövetség EU-diplomatája, jelenleg a Külügyminisztérium I. Európai fõosztályán dolgozik

GYULAI-SCHMIDT ANDREA

PhD, Dr. Jur. (Hamburg), a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Kereskedelmi Jogi Tanszékének munkatársa

FÉDERER ÁGNES

újságíró, 17 évig riporterként és szerkesztõként dolgozott a Népszabadságnál; 2007-tõl Horvátországban élt, majd onnan Szlovéniába költözött át; a www.no.hu/adria microsite szerkesztõje, balkáni tudósító

HEGEDÛS DÁNIEL

egyetemi tanársegéd, ELTE Társadalomtudományi Kar; kutató, Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány

IVÁN GÁBOR

a Külügyminisztérium szakállamtitkára, európai igazgató

DEÁK PÉTER

több egyetemen oktat kül- és biztonságpolitikát, projekteket vezet, illetve azokban vesz részt nemzetközi és lokális kockázatelemzés témakörben; a Biztonságpolitikai és Honvédelmi Kutatások Központja Alapítvány alapítója

TUKA ÁGNES

tanszékvezetõ, habil. egyetemi docens, PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszék

HERZOG TAMÁS

közgazdász, a KSH Tájékoztatási Fõosztályának elemzõje

MAJSA DÓRA

PhD-hallgató, Szegedi Tudományegyetem, Állam-és Jogtudományi Kar, Alkotmányjogi Tanszék; információs munkatárs, EUROPE DIRECT Szeged

ARTNER ANNAMÁRIA

az MTA Világgazdasági Kutatóintézetének tudományos fõmunkatársa