Európai közigazgatás- és alkotmánytörténet
Az ókori Róma közigazgatás-története a királyság korától a Nyugat-Római Birodalom bukásáig Nappali tagozat
célok • története különböző korszakaiban a római közösségnek a modern területi államoknál is ismert igazgatási és közszervezési feladatokat kellett ellátnia • a római állam tevékenységi köreiből elsősorban a központi szervezetrendszerre, az igazgatási szintekre és bizonyos igazgatási alapelvekre koncentrálhatunk • az „szakigazgatási területek” nem kerülhetnek részletes tárgyalásra • legtöbb ismeretünk a császárkor szegmentált és bürokratizált közigazgatásán van
kronológiák Társadalom
Államszervezet
? - kb. Kr.e. IV. sz. Quiritár civilizáció Archaikus állam eleje patriarchális rabszolgaság Kr.e. IV. sz. második fele – I. Köztársaság sz. vége Nagyüzemi rabszolgaság Kr.u. I. sz. - Kru. III. sz. Principatus Kr.u IV. sz. eleje -
Átmenet a feudalizmusba
Dominatus
Jogfejlődés
Archaikus jog
Preklasszikus jog
Klasszikus jog Posztklasszikus jog
a királykor Róma állami létének első századait egy meglehetősen tagolt államszervezet fokozatos kialakítása jellemezte. A három állami szerv (király, vének tanácsa, hadsereg) az ún. katonai demokrácia hagyományos képletét mutatta, de Rómában néhány száz év alatt jelentős változáson ment át az átvett minta. Elsősorban a fellépő gazdasági és külpolitikai problémák hatására a politikai szervezet egyre bonyolultabb lett: • egy önkéntes véd- és dacszövetségből, melyben mindenki önként mondott le egyes igényeiről, de mégis mindenki hallathatta bizonyos mértékig szavát, • az etruszk királyok alatt a körülményeknek inkább megfelelő, abszolutisztikus jellegű kormányzat alakult ki, amely jobban megszervezte a gazdaságot és hadsereget. • egyetlen feltételezett „tisztviselő”: praefectus urbi – király távolléte esetén a város védelme és békefenntartás.
a „köztársaság” periodizációja • 367-ig
átmenet az egyeduralomból a köztársasági formába
• 367-287
a patriciusok és plebeiusok közötti maradék különbségek felszámolásának korszaka
• 287-146
a köztársasági intézményrendszer fénykora
• 146-27
a köztársaság válsága
a köztársaság „alkotmánya” • Az államszervezet fejlődésére a korábban is létező három hatalmi szervcsoport, a Senatus, a comitiumok és a magistratusok viszonylagos hatalmi egyensúlya volt jellemző, melyből tekintélyénél fogva a patres testülete emelkedett ki; • A városállam igényeinek megfelelően a magistraturákban jól tagolt, de kis létszámú végrehajtó hatalom egy szokásjogilag kialakult garanciarendszer keretei közé fogva működött, amelyet közvetve a népgyűlések és közvetlenül a Senatus ellenőriztek; • Az igazgatási feladatokat ellátók között nem létezett (vagy csak igen csökevényesen) hatásköri megosztás. Ez már csak azért sem volt lehetséges, mert törvényhozó és végrehajtó hatalom között sem volt hatalommegosztás. • Az állam sorsának legfontosabb kérdéseiben – igaz a hatalmát korlátozó szabályokat az idők folyamán egyre inkább elfogadva – a Senatus akarata valósult meg; • A hódító politika húzó és összetartó ereje mintegy két évszázadon át egy igen hatékonyan funkcionáló és a vészhelyzeteket is uralni tudó áttekinthető szervezetrendszer megteremtését lehetővé. • A szervezetrendszer történetileg alakult és csak konzervatív és kényszeredett reformok módosítottak rajta.
Területi terjeszkedés
Kr.e.380
Kr.e.212
Kr.e.279
Kr.e.86
a senatus „hatásköre” A Senatus hatásköre nagyon tág volt, beleszólhatott az állam összes ügyeibe A pénzügyek terén – együtt a tisztviselőkkel, elsősorban a censorokkal • döntött a közföldek kiosztásáról (adsignatio) – új kolóniák alapításával összefüggésben is; • döntött a földfoglalások engedélyezéséről; • döntött az állami földek eladásáról, melyet a quaestorok bonyolítottak; • ellátta a közkincstár legfőbb felügyeletét; • kezelte és megállapította az adókat (tributum) és a közkiadásokat; • felügyelte a pénzverést. (a III. századtól a quaestorok az államkincstárhoz csak a Senatus beleegyezésével nyúlhattak hozzá).
a senatus „hatásköre” (2) A külpolitika terén megkérdőjelezhetetlen volt a túlsúlya: • biztosította a külpolitikai irányvonal egyöntetűségét; • kinyilvánította a hadiállapotot; • megszabta a háború alatti magatartást, a hadviselés céljait; • követeket küldött és fogadott; • államközi szerződéseket készített elő és kötött (senatus consultum révén – a comitia előtt ill. után) A hadviseléssel összefüggésben • döntött a sorozásról és a hadsereg feloszlatásáról • megadta a jogot a diadalmenetre.
a senatus „hatásköre” (3) A belpolitikai és belső igazgatási kérdésekben • mindenhez köze volt, ami az állam általános vezetését érintette; • mindenről véleményt nyilváníthatott és annak senatusconsultum révén államjogi relevanciával hangot adhatott •
•
•
a provinciák élére magistratust nevezett ki (sorsolás után), akiket a comitia imperiummal ruházott fel a szövetségesek és alávetettek lázadása esetén büntető jellegű határozatokat hozhatott; bíráskodhatott – quaestio = magistratus senatus = consilium iudicum
a köztársaság „alkotmánya” magistratusok • Magistrati maiores = potestas és imperium a comitia centuriata választja • Magistrati minores = potestas a comitia tributa választja • rendes tisztségviselők (consul, praetor, aedilis, quaestor, censor); és • rendkívüli magistratusok (dictator, magister equitum, tribuni militum, triumviri agris dandis, decemviri legibus scribundis).
a köztársaság „alkotmánya” magistratusok (3) • • • •
• •
A rendes magistratusok jellemzői: a népgyűlés (comitia centuriata vagy tributa) választotta és erősítette (comitia curiata) meg őket; a collegialitas: többen, egyenlő hatalommal rendelkezve látták el ugyanazt a feladatot, megvétózhatták hivatalnok-társuk intézkedéseit (ius intercessionis - veto); az annualitas: a feladatok ellátására egy meghatározott időre (általában egy évre) választották őket; felelősek voltak cselekedeteikért: különösen a köz- vagy magánérdek megsértése esetén (a censorok és az imperiummal rendelkező magistratusok csak hivatali idejük letelte után voltak felelősségre vonhatók); ingyenesen látták el feladatukat; hatalmuk korlátozott volt a collegialitas révén és többékevésbé pontosan megszabott feladatkörük alapján.
potestas Minden tisztviselőnek biztosított hatalmi kör, melynek tartalma a következő volt: • ius agendi cum populo vel plebe, vagyis a comitiák vagy a concilium összehívásának joga; • ius agendi cum patribus, vagyis a Senatus összehívásának és ülései vezetésének joga; • ius edicendi, vagyis hirdetményt tehetett közzé a Forumon, amelyben meghirdette, hogy hivatalában hogyan fog eljárni (edictum); • pénzbírság kiszabásának lehetősége
imperium Az imperium a király eredeti hatalmából vezethető le. (De a köztársaság korában már jóval korlátozottabb) Az imperiumon belül • imperium militiae, ami Város határain kívül gyakorolható hatalom volt, s nem csak háború idején, hanem az alávetett népekkel szemben is élhetett vele a tisztviselő; ez a hatalom nem volt korlátozott. (A Városon belül csak a diadalmenetek idején érvényesült, vagy a Senatus által jóváhagyott dictator gyakorolhatta.)
• imperium domi, vagyis a Város határain belül gyakorolt hatalom, (melynek korlátai a provocatio ad populum lehetősége és más magistratusok intercessiója voltak) – – – –
iurisdictio – az igazságszolgáltatás „felügyelete” ius coertitionis – „nyomozati” és kényszerintézkedési jog ius agendi cum populo vel plebe ius agendi cum patribus
a magistratusok hatalmának korlátai • a hivatali év végén a Senatusban megítélték működésüket, és hatáskörük túllépéséért, vagy elkövetett bűncselekményeikért felelősségre vonhatták őket; • a collegialitas elve alapján már közös tevékenységük révén is ellenőrzés alatt álltak (intercessio); • tilos volt a tisztségek halmozása és meghosszabbítása, közvetlen ismétlése (előbb 10 év, majd legalább 2 év) -később ezt az elvet gyakran áttörték; • a magistratusok egymás között bizonyos hierarchiát alakítottak ki, mely szerint az imperium maius megelőzte az imperium minust, az általános értelemben vett imperium a potestast, a potestas maior a potestas minort; • a néptribunus beleszólási jogán keresztül kiegészítőleg érvényesült a plebs védelmének az elve is (intercessio tribunicia).
2 censores
2 consules SENATUS
PROVINCIAE
6 praetores
4 aediles
10 tribuni plebis
10 quaestores
10 év katonai szolgálat
A senatori-hivatalnoki karrierút a Kr.e. 2. század végén
consul Kr.e. 367-től kezdve már bizonyosan a consulokat (2) tekinthetjük a legmagasabb rangú rendes magistratusnak. A consulok ún. imperium maiussal rendelkeztek és ezért valamennyi magistratus intézkedésével szemben intercessiós joguk volt. Hatalmuk eleinte mindenre kiterjedt, de az újabb, a segítésükre teremtett tisztségek létrejöttével az idők folyamán mentesültek sok korábbi feladattól. Mindvégig megtartották • bel- és külpolitikai irányító szerepüket, • a legfelső rendészeti jogosítványokat, • a legmagasabb katonai parancsnoki tisztséget. Az igazságszolgáltatás felügyelete alól a praetorok megjelenése mentesítette őket, mégis megőriztek egy rendkívüli, a magánjogi ügyekben „önkéntesnek” nevezett igazságszolgáltatási hatalmat (iurisdictio voluntaria).
praetor A praetor elnevezés régi eredetű Kr.e. 367-től azonban ismét alkalmazták a rendes igazságszolgáltatás legfőbb felügyelőjének megjelölésére ún. imperium minussal bírt, de az alkotmányos szokások szerint helyettesíthette a consulokat, ha azok a Városon kívül tartózkodtak. Tíz napnál hosszabb időre nem hagyhatta el Rómát. Kr.e. 242-ben egy másik praetor megválasztására is sor került. Ettől kezdve a régebbi hivatal a praetor urbanus, az újabb a praetor peregrinus megjelölést kapta. Előbbi a római polgárok, utóbbi a polgárok és idegenek illetve az idegenek egymás közötti peres ügyeiért volt felelős. A praetorok személye elsősorban a jogrendszer alakításában betöltött szerepük miatt volt fontos.
dictator Imperiummal rendelkezett - rendkívüli magistratusként (Külső vagy belső válsághelyzetben az egyik consul a Senatussal egyeztetve, de a népgyűlés véleményének kikérése nélkül dictatort nevezhetett ki.)
Kinevezésétől fogva minden rendes magistratus fölött állt, és a Városon belül is ugyanazokkal a jogokkal rendelkezett, mint egy hadvezér a falakon kívül. Döntései ellen nem lehetett a népgyűléshez folyamodni és nem érvényesült ellene az intecessiós jog sem. Hogy ne válhasson egyeduralommá, a dictatura kettős értelemben is korlátozott volt: • a nyári hadjáratok igényeinek megfelelően csak hat hónapra szólt a kinevezés és • köteles volt, mint collega minort, egy lovas-parancsnokot (magister equitum) maga mellé venni.
censor Rendes, de nem mindig betöltött magisratura a hagyományok szerint már 443-tól, a valóságban azonban csak valószínűleg Kr.e. 366-tól létezett. Feladatuk az ötévenkénti census lebonyolítása volt, amelynek során osztályokba (classes) és kerületekbe (tribus) osztották a polgárságot, valamint ellenőrizték az egyes családfők és a családhoz tartozó személyek hadrafoghatóságát. Ekkor állapították meg az adókötelezettségeket és vizsgálták meg, hogy a családfők az ősök erkölcseinek (mores maiorum) megfelelően élnek-e. Akire rábizonyult ennek ellenkezője, azt kizárhatták a senatorok vagy a lovagok közül, vagy fenyítést kaphatott. Nagyjából Kr.e. 312 óta a censorok feladatává vált a senatorok kinevezése (lectio senatus) is.
censor (2) Ők állították össze az állami költségvetést, ők kötöttek szerződéseket az állam nevében az adóbérlőkkel, az állami beruházásokat végző vállalkozókkal és az állami földek bérlőivel. Nem rendelkeztek imperiummal, de a szokás szerint nem lehetett tevékenységükkel szemben intercessiót alkalmazni. (A népgyűlés öt évente, legfeljebb 18 hónapra választotta őket. Mikor nem voltak censorok, feladataikat a consulok látták el.)
aedilis curulis Szintén Kr.e. 367 táján kezdték el választani az aedilis curulisnak nevezett tisztség viselőit is. A két magistratus a piacok felügyeletével volt megbízva. Rendőri hatalmuk (az utcákon a közforgalom zavartalanságának biztosítása) és korlátozott igazságszolgáltatási feladatuk (piaci viták elintézése) is volt. Fontos feladatuk volt a közösség gabonával való ellátása és a játékok rendezése. Gondoskodtak a törvénykezési szünetek betartatásáról, a boltok nyitva ill. zárva tartásáról. Bizonyos perekben vádlóként léphettek fel – pl. a földnagyságot korlátozó rendelkezések megszegőivel szemben.
quaestor A quaestorok, az állami kincstár kezelői eleinte valószínűleg a legfőbb magistratus által kinevezett segédhivatalnokok voltak. Kr.e. 447-től a népgyűlés választotta őket. (Számuk eleinte kettő, majd négy, 267 óta nyolc – a provinciába is küldve.)
Ők őrizték a Saturnus templomban lévő államkincstár (aerarium) kulcsait, tehát a ki- ill. a befizetéseket csak rajtuk keresztül lehetett teljesíteni. A csak a consulok utasíthatták önállóan a quaestorokat kifizetések teljesítésére. (Minden más magistratus csak a Senatus engedélyével és az engedélyezett mértékben rendelkezhetett velük.)
Városi quaestor – hadi quaestor tabulae publicae
egyéb rendes magistratusok nagy számban tevékenykedtek a legkülönbözőbb alárendelt feladatkörökben egyéb hivatalnokok is, akiket a rómaiak a magistratus minores közé soroltak: • tresviri capitales (Kr.e. 290) – a praetor segítői, később a halálraítéltek őrizete és kivégzése biztonsági feladatok is – ítélkezés alsóbb rétegek felett • 4 praefecti Capuam Cumas (Kr.e. 318) – a praetor segítői, majd önálló iurisdictios jogkör Campania területén. • tresviri aere argento auro flando feriundo (Kr.e. 3. sz. vége) – a pénzverésért felelősek • praefectus urbi – évente négy napon át vezette a várost a feriae Latinae alatt, midőn minden magistratus cum imperio elhagyta a várost szokásjogi fejlődés!
a hivatalnokrendszer jellege • A magistratusok közfeladataikat familiajuk (különösen libertusaik és rabszolgáik) segítségével látták el. Ez az elv már királykorban is érvényesült és a köztársaságban végig – a feladatok volumenének növekedése ellenére is - érvényesült. • A hivatalnokok száma szükségszerűen nőtt az új tevékenységi területek megjelenésével, a római polgárjoggal rendelkező és az alávetett területek növekedésével. • De a létszámnövekedés nem lehetett tetszőleges – elsősorban az állam arisztoktratikus jellege jelentette ennek akadályát: – a nobilitas érdeke egy áttekinthető hivatalnokrendszer, és az azzal való személyes kommunikáció fenntartásának lehetősége volt. – az áttekinthetőség igénye egyrészt az ellenőrzési lehetőségek korlátozott voltából adódott, másrészt a nobilitason belüli egyensúly megtartása is ezt igényelte (nem borulhatott fel a hivatalban lévő és a nem tisztviselő nobilisek aránya.) – a túl nagy létszámú apparátust a senatus, mint kollektív szerv nem tudta volna sem irányítani, sem ellenőrizni. – az áttekinthetetlenség és az elszemélytelenedés szétrombolhatta volna a személyes kapcsolatokat az arisztokraták között.
a döntéshozás rendje a köztársaságban A három legfontosabb alkotmányjogi szerv viszonyát és együttműködését jól jellemzi az, hogyan születtek a különböző döntések. A hivatalnok és a népgyűlés együttes döntése (1) Mivel a népgyűlést csak egy magistratus hívhatott össze, a népgyűlés általában az általa felvetett kérdésekben döntött. • a hivatalnokok megválasztása (creatio magistratuum), ahol persze a hivatalnok meghallgathatta a Senatus tanácsait is, de ez nem volt kötelező (a felelősséget az ajánló viselte). • garanciális szerepe volt a comitiának a halálbüntetések és testi fenyítések elleni fellebbezés esetén. (A magistratus ilyen döntései ellen a polgárok a népgyűléshez provokálhattak, amely megsemmisíthette a tisztviselő döntését) • plebiscitumok is, melyek a plebeius hivatalnokok kezdeményezésére, a Senatus teljes kizárásával születtek, mindaddig míg a lex Hortensia (Kr.e. 287) azonos szintre nem emelte a plebiscitumot a rendes törvényekkel.
DÖNTÉS
COMITIA
SENATUS
MAGISTRATUS
döntéshozás (2) Törvények (leges publicae) - mindhárom alkotmányos szerv részvétele (2) A törvényjavaslatot az illetékes magistratus a Senatussal való tanácskozás után a népgyűlés (a comitia centuriata, később gyakrabban a tributa) elé terjesztette. A javaslat lehetett a tisztviselő saját kezdeményezése, de sugallhatta a Senatus is. A javaslatot aztán kifüggesztették, egyidejűleg kitűzték a szavazás napját. A formátlan viták után szavaztak, majd egy hírnök útján kihirdették a szabályt. A Senatus szerepében változás állt be a IV. század közepén. a. A kezdeti időkben a hivatalnok csak kötetlen előzetes megbeszélést folytatott a Senatussal és azután vitte javaslatát a comitium elé. A nép által megszavazott törvény azonban csak akkor lett érvényes ha az atyák utólag formálisan is hozzájárulásukat adták (auctoritas patrum). Nem csak azt vizsgálhatta a Senatus, hogy meg felel-e az „alkotmánynak” az adott törvény, hanem politikai okokból meg is akadályozhatta egy-egy javaslat jogszabállyá válását. A tanácsnak tehát nagyon erős ellenőrző szerepe volt. b. Kr.e. 339., az egyik lex Publilia Philonis után, az auctoritast már a népgyűlés elé terjesztés előtt ki kellett kérnie a magistratusnak. Tehát nem volt lehetősége a Senatusnak a nép döntésének utólagos semmibevételére. Mivel egyébként is szokásos volt a senatorok előzetes véleményének kikérése, az auctoritas patrum elveszítette formai jelentőségét. Ez a reform a comitiumok megerősödését tükrözte a Senatussal szemben.
DÖNTÉS
COMITIA
SENATUS
MAGISTRATUS
döntéshozás (3) A Senatus és a tisztviselők együttműködése (3): Senatusconsultumok – egyedi utasítás a magistratus felé • megelőző beavatkozási eszköz - a vélemény nem volt kötelező a magistratusra, de nehezen tudta figyelmen kívül hagyni azt – a provinciák „berendezésénél” fontos • köztársaság hanyatlásának idejére általános tartalmú, szinte törvény erővel bíró döntések lettek. A magistratus döntése: Saját hatáskörében (elsősorban az imperiummal rendelkező) magistratus a többi szerv megkérdezése nélkül is határozhatott. a Városon kívül, vagy szükséghelyzetben minden döntéshez joga volt, s ebben a tekintetben csak döntése célszerűségéért felelt, hivatali ideje lejárta után. a Városon belül korlátozva volt a többi alkotmányos szerv által.
DÖNTÉS
COMITIA
SENATUS
MAGISTRATUS
Rómán kívüli területek Történelmileg az Itália fölötti római hatalom úgy szilárdult meg, hogy lassú fejlődés révén a részleges polgárjogra épült, kifinomult hierarchiát építettek ki, majd előkészítették a talajt egész közösségek polgárjogi státusa számára. A Köztársaság utolsó évszázadától fogva másutt is hasonló politikát folytattak - sikerült a római rendszerbe betagolniuk a meghódított népek legbefolyásosabb elemeit - eszközök: – a nem római csapatoknak és a Rómát támogató városoknak ajándékként nyújtott polgárjog, – a provinciákban alapított római városok, – sőt az idegen közösségek hasonló jogokkal történő felruházása
A tartományok római polgárjogot nyert elemei közhivatalokat is viselhettek - így az „alávetettek” is a kormányzás részesei lehettek, s ennek eredményeként alakult ki egy bizonyos stabilitás.
Italia Róma hegemóniájának lassú és fokozatos kialakulása lehetővé tette, ha nem is a félsziget egyesítését, de legalább valamelyes összhang megteremtését az oly elütően tarka együttesben, melynek számos eleme, pl. az etruszkok és a samnisok, makacsul ellenálltak a szándéknak. Csak Kr. e. 272-ben, Tarentum bevételével ér véget Itália meghódítása (legalábbis ha a félszigetnek az Arno folyótól a csizma sarkáig eső területét tekintjük, de nem értjük ide Szicíliát és a Po medencéjét (Gallia Cisalpinát).
Gallia Cisalpina, csak Kr. e. 42-ben lett része a római Itáliának.
az itáliai rendszer jellegzetességei • a római jogú területek KözépItáliában találhatók, és mintegy gátat képeztek a félszigeten keresztben; • a latin jogúak apró zárványokként pöttyözték be a szövetséges területeket azzal a céllal, hogy a talaj hasznosítása és a romanizálódás révén felügyeletet gyakoroljanak a kevésbé megbízható területek (például a samnisok földje) felett; • a szövetségesek többséget képeznek Itália lakói közt mind lélekszámra, mind az elfoglalt területre nézve.
provinciák • A provincia szó eleinte funkciót, küldetést jelentett, amelyet egy tisztségviselőre bíztak. • Kr.e. 241 után olyan Itálián kívüli területet értettek rajta, amelyet az illető tisztségviselő kormányzott. • Egy hódító hadvezér senatusi határozat (senatusconsultum) alapján rögzítette az újonnan meghódított terület szervezetét, és 10 senatorral meghatározta jogrendjét (lex provinciae). • A köztársaság korában a provinciákat magas rangú, aktív vagy leköszönt tisztségviselők kormányozták. Kr. e. 81-től csak az utóbbiak (propraetorok és proconsulok) kaptak ilyen tisztséget. A senatus jelölte ki őket, és sorshúzás döntötte el, hogy a hivatalukról való leköszönés után melyik provinciában töltik el hivatali idejüket, általában öt évet.
provinciák (2) • A kormányzó egy quaestorral, több legatussal és hivatalnokkal indult útnak. • A kormányzó imperiummal volt felruházva, így csapatokat vezényelt, adót szedett, döntött polgári és büntető perekben. • A provinciákra adókat vetettek ki (vectigal, stipendium, vámjogok), és további terheket róttak rájuk, amelyeket a kormányzó bizonyos fokig a maga tetszése szerint szab meg. • A kormányzó tisztsége tulajdonképpen ingyenes szolgálat (csak utazási költségeit számíthatja fel), de nyereségesnek bizonyult, és egyesek a korrupció elleni törvényekre fittyet hányva valóságos despotaként viselkedtek (Verres) • E bajok orvoslása nehéz, Róma messze volt. A tűréshatár bizonytalan volt, mindegyik kormányzónak magának kellett tudnia, mennyire szedheti meg magát anélkül, hogy belebukna.
Polibiosz a köztársaságról A római köztársaság alkotmánya fénykorában három alapelvet testesített meg szerencsés ötvözetben: • a monarchikus alapelv a magistratusok hatalmában, • az arisztokratikus alapelv a Senatus szerepében, • a demokratikus alapelv a népgyűlések tevékenységében nyilvánult meg.
A köztársaság államrendszere a Senatus által képviselt populus kormányzata volt.
a köztársaság válsága • A végrehajtó szervek rendszere egyre inkább nyilvánvalóan elégtelenné vált a megnőtt Róma irányításával kapcsolatos feladatok ellátására annak ellenére, hogy a tisztségviselők száma növekedett; • A magistraturákkal kapcsolatos garanciális szabályok a hatékony működés és a szükséges reformok akadályaivá váltak; • A comitiák szerepének megnövekedése a hivatali kar választásában, valamint a plebs tisztviselőinek demagógiára hajló tevékenysége fokozatosan bénította meg a res publica szervezetrendszerét; • A meghódított területek növekedésével azok igazgatásában is újszerű feladatok és újabb nehézségek merültek fel. • A hivatásossá váló hadsereg a közösség érdekeivel szemben egyre inkább saját és parancsnokai érdekeit tekintette elsődlegesnek; • A válság évtizedei egyre inkább egy más hatalmi forma, az egyeduralom alkalmasságát bizonyították az állam többirányú problémáinak megoldására.
a principatus • A köztársasági államszervezeti hagyományok bizonyos felélesztése illetve megtartása mellett is a principatus egy új hatalmi rendszert jelentett, melyre két hatalmi szerv nyomta rá a bélyegét: a princeps és a Senatus kettős hatalma (diarchia); • Annak ellenére, hogy a Senatus politikai szerepének és korábbi hatáskörének egy részét átmentette, a princeps játszott domináns szerepet az államszervezetben; • A praetura kivételével a köztársasági tisztségek fokozatos kiüresedtek, és feladatkörük átkerült a császár által kinevezett hivatalnokokhoz, melyek egy bonyolult, de a Birodalom igazgatására alkalmas rendszert képeztek; • A népgyűlések politikai szerepének megszűnte, majd teljes eltűnésük egy abszolutisztikus berendezkedést tükrözött, amelyben azonban – a legjelentősebb uralkodók alatt – az egész szabad társadalom érdekei is figyelembe vétettek.
a princeps Augustus monarchikus szándéka elsősorban • a tisztségek halmozásában, • utódlási politikájában, valamint • a személyét körülvevő külsőségekben mutatkozott meg. Olyan köztársasági hatalmi jogkörökkel ruházzák fel, melyek mindegyike – egyenként vizsgálva – a köztársasági törvények keretein belül maradt, melyeknek egy személyben, a princeps személyében való egyesülése azonban egyértelműen az egyeduralmat jelentette. Kr.e. 23 nyarán állandóan felruháztatott az imperium proconsularéval és a tribunicia potestassal. a. Előbbi a hadsereg és azon provinciák feletti uralmat jelentette, melyekben
legiók állomásoztak, vagyis szinte az egész Birodalomra kiterjedt legfőbb katonai parancsnoki jogköre. Ebben a tekintetben Augustus egy katonai monarchia feje lett. Ugyanakkor ellátta a legfőbb bíró feladatait is. b. A tribunusi hatalom a sérthetetlenség (sacrosanctitas) és a Róma városa feletti hatalom szempontjából volt fontos. Ezen hatalom révén a princeps megkapta a közélet feletti teljes ellenőrzés lehetőségét, hiszen a tribunusi intercessio gyakorlásával az összes magistratusok és a Senatus ellen is felléphetett.
kormányzás
• A császár rendeletek útján kormányzott, melyek pecséttel ellátott levél formájában jutottak el az érintettekhez. Sok esetben a jogi problémáikkal a császárt megkeresők, magán személyek vagy hivatalnokok kérelmeire adott válaszról volt szó (rescripta). Jogi tanácsokat is a császár tekintélyénél (ex auctoritate principis) fogva osztogattak ebben a korban. • A császár a döntéseket egy tanács (consilium) meghallgatásával hozta. A császári tanácsadó szerv Hadrianus óta állandó szervnek volt tekinthető. A tanács és a császár kapcsolatának egyik legfontosabb jellegzetessége a formalitások teljes kizárása volt.
constitutiones principum általános jellegű
edicta
mandata epistula rescripta egyedi aktusok
subscriptio
decreta
· imperium proconsularen alapuló hatalmából eredt · egy vagy több provincia vagy municipium tekintetében hozta · általában nem tartalmaznak jogi újításokat · imperium proconsulare alapján adott utasítások · a princepstől függő funkcionáriusoknak szóltak · gyakrabban tartalmaztak igazi újításokat · a princeps véleménye (responsa) · bírák, helytartók kérelemére (relationes, consultationes, suggestiones) · nem világos vagy vitás jogi kérdésekben · a princeps véleménye · a felek (libelli, preces, supplicationes) kérték · a princeps a beadvány alján válaszolt · a princeps egyedi jogvitában hozott döntése · az élő, hatályban lévő jog alkalmazását jelentette · a bírák általában tartották magukat a császári döntésekhez · nem voltak alkalmasak a jog széleskörű módosítására
udvari igazgatás • Claudius korában megjelent egy viszonylag állandó udvari igazgatási szervezet, mely a princeps munkáját volt hivatott megkönnyíteni. • A hellenisztikus példákat követő szervezetben több procuratort bíztak meg a különböző igazgatási feladatok ellátásával: – a procurator a libellis a beadványok feldolgozásával foglalkozott, – a procurator ab epistulis a kancellária vezetését látta el, – a procurator a rationibus a császári pénzügyeket felügyelte, – a procurator a studiis szakmailag igényes feladatok megoldása, – a procurator a cognitionibus a jogi kérdések megoldásáért felelt, – a procurator a memoria a levéltárat kezelte stb.
senatus • alkalmas eszköz volt az új vezető elit hatalmának alábástyázására • a princeps saját ellenőrzése alá helyezte, vagyis gyengítette hatáskörét • fokozatosan átvette azokat a jogosítványokat, melyekkel korábban a népgyűlések rendelkeztek • Tiberius óta a magistratusokat tulajdonképpen a Senatus választotta a comitiák helyett • a törvényhozási jogosítványokat is a Senatus örökölte meg, s ezt a császár jóváhagyása mellett gyakorolta.
Hatalmi köre: • a senatori provinciák kormányzásának megszervezése • azokba magistratusok jelölése és kinevezése • a senatusconsultumok kibocsátása, melyen keresztül törvényhozási feladatait gyakorolta a testület. A senatusconsultumok ettől kezdve általános, mindenki számára kötelező jogi normává váltak • bíráskodás a senatori rangúak büntető ügyeiben • beleegyezése törvényesítette a katonai csapatok által kikiáltott princeps trónra léptét
a Senatus jogalkotó tevékenysége • A köztársaság korában a Senatus befolyása a jogalkotásra háromirányú volt: 1. a törvényekhez szükséges auctoritas megadása révén tkp. a magistratus javaslatának felülvizsgálatát jelentette. 2. megelőző beavatkozási eszköz: a magistratusnak adott tanács senatusconsultum (a vélemény nem volt kötelező a magistratusra, de nehezen tudta figyelmen kívül hagyni azt) 3. a praetor tevékenységébe való beavatkozás (a ius honorarium alakítása). • A principatus alatt: Lassanként a senatusconsultumok törvényerővel kezdtek bírni (egyre nehezebb volt összehívni a népgyűléseket, illetve azok már csak a városi plebsre korlátozódtak.) Az egyes SC-ok elnevezésében az indítványozó magistratus vagy princeps neve jelent meg. A principatus folyamán egyre inkább nyilvánvalóvá vált a princepsek túlsúlya a SC-ok indítványozása terén. A princepsi akarat puszta formális megerősítésévé váltak.
a hivatalnokrendszer professzionális, „bürokratikus” közigazgatás
Senatori hivatalnoki karrier (köztársasági tradíciók)
valamennyi köztársaságkori magistratura fennmarad (kivéve censor)
Lovagi hivatalnoki karrier (birodalmi léptékű bürokrácia) a princeps kinevezése alapján szigorú hierarchia
praefectusok: praefectus urbi praefectus annonae praefectus vigilum praefectus praetorio átfedések lehetségesek - cikk-cakk lefutás
Augustus igazgatási reformja • Augustus és közvetlen utódai alatt, a Város problémáinak súlyosbodása több, egymáshoz kapcsolódó intézményi reformot ösztönzött • Az Augustus által kezdeményezett közigazgatási forradalom lényege abban állt, hogy magas rangú elöljárók testületeit (curae) hozták létre; ezekre hárult a felelősség a vízvezetékek, a város útjai, a Tiberis rakpartjai kiépítésére és felügyeletére, mesterséges területi egységek kialakítására. • A curák felállítása az egyévi hivatalviselés ősi rendszerének helyébe lépett, s egyfajta állandó hivatalnoki kart képviselt a szerződéses munka rendszere helyett. • A központi praefecturákra támaszkodva sikerült Itália nagy területeit Róma köré összpontosítani, megkönnyítve az elöljárók feladatait. • Az itáliai közigazgatásnak ez a centralizációja idővel példát mutatott a provinciák közigazgatásának.
a senatori hivatalnoki pálya • kezdetén a senatori rangú ifjú a vigintivir pozícióját pályázta meg: ezek a kisebb magistratusok a pénzverést, a rabszolga-felszabadításokat, a börtönöket, a közterületek tisztaságát stb. felügyelték. • ezután katonai tribunuskénti szolgálat következett, amire következhettek a hagyományos tisztségek: • a quaestura, majd az aedilis curulis vagy a tribunus plebis tiszte. • ezután lehetett valaki praetor, majd esetleg consul. (ezeket a tisztségeket Tiberius óta a Senatus töltötte be, azzal hogy a jelöltek listáját a princeps mindig átnézte, egyes jelölteket ajánlott is. A császárnak lehetősége volt, hogy senatori rangot adományozzon azon a címen, hogy valaki magistraturát viselt, még akkor is, ha az adott személy ténylegesen közelébe se került egyik tisztségnek sem.)
a senatori hivatalnoki pálya (2) • Aki a praetori rangig vitte, azt a Senatus kinevezhette egy kisebb senatori provincia élére, és ekkor praetori rangját megtartva proconsul elnevezéssel irányíthatta a tartományt. • Egy volt praetor a császártól megkaphatta egy legio parancsnoki tisztét is, mint legatus Augusti legionis. Ha ez a legio egyetlen volt az adott császári provinciában, akkor a kinevezett egyúttal a tartomány kormányzója is lett (legatus Augusti pro praetore provinciae). • Aki a consulságig jutott, annak számára nyitva volt az út a legmagasabb birodalmi tisztségek felé. • A Senatus a volt consulnak odaadhatta a két legfontosabb senatusi provincia (Africa, Asia) egyikét, • a császártól megkaphatta határozatlan időre egy olyan császári tartomány igazgatását, melyben két vagy több legio állomásozott (ugyanazzal az elnevezéssel: legatus Augusti pro praetore provinciae). Ezek a hivatalok már fizetéssel jártak.
Szenátusi provinciák
Itália
Proconsul Asiae. Africae
Praefectus Urbi
Császári provinciák Legatus Augusti pro praetore provinciae
12 fasces
5 fasces
Consul
Proconsul Siciliae, Narbonensis, Baeticae, Macedoniae...
Preafectus frumentarii, aerarii
Legatus Augusti pro praet. provinciae XY 1 legio
Curator aedium. aquarium
6 fasces
Legatus Augusti legionis XY
Praetor
Aedilis
Tribunus plebis
Quaestor
tribunus militum
XX-vir
senatori rend, 1,2 millió sestercius vagyon
A senatori pályafutás a principatus alatt
lovagi pályafutás A lovagi hivatali pályafutás Augustus „újítása” volt, mely legalább 400.000 sestertius vagyont előfeltételezett. • Első lépcsőfoka az advocatus fisci tisztsége volt, aki a császári kincstár érdekeit képviselte. • Ezután mintegy tízéves katonai szolgálat következett, mint gyalogos, majd lovas segédcsapatok parancsnoka s végül mint egy legio tribunusa. • Ezután a jogszolgáltatásban, a pénzügyi igazgatásban és a közigazgatásban látott el a lovag procuratorként különböző feladatokat. (Augustus alatt 30, a III. században már 200 ilyen lovagi tisztség volt ismert.) Ezek a feladatok fizetési osztályok szerint voltak csoportosítva. • A legmagasabb posztot a két praefectus praetorio töltötte be, akiket a császár helyetteseinek tekintettek - Hasonló hatalmi köre volt a praefectus Aegyptinek, a különleges statust élvező Egyiptom helytartójának.
a császári közigazgatás rangosztályai • A vezető lovagi tisztviselők a császárkor kezdete óta javadalmazást kaptak. Idővel (talán már Augustus alatt) fizetési osztályok alakultak ki. Claudius óta bizonyos, hogy legalább két fizetési osztály (centenarius und ducenarius) létezett. Lehet, hogy az ő idejében alakult ki az alapséma. • Hadrianus óta három, Marcus Aurelius négy fizetési osztályt különböztettek meg. A fizetési osztályokat a javadalmazás mértéke alapján nevezték el - (ezer) sestercius-okban kifejezve az évi javadalmat: • - sexagenarius (évi 60.000 sestercius) - centenarius (évi 100.000 sestercius) - ducenarius (évi 200.000 sestercius) - trecenarius (évi 300.000 sestercius) (Összehasonlítás: Egy többtagú család alapvető létfenntartásához a császárkori Rómában - a Kr.u. III. század nagy inflációja előtt – napi egy denarius (4 sestercius) kellett.)
a területi igazgatás principatusi keretei • A császárok jelentős adminisztratív újításai ellenére a principatusban alapvetően a köztársasági igazgatás rendszere élt tovább: Eszerint még mindig elkülönült a Város, Itália és a tartományok kormányzása, másfelől a katonai és a polgári hivatalok - különösen a provinciákban - nem voltak megfelelően elválasztva egymástól. • Itália népessége a principatus idején már fel volt ruházva a civitasszal, a provinciai lakosok többsége peregrinus, egy részüknek pedig latinjoga ill. polgárjoga volt. • A római polgárok száma a kb. 80 milliós összlakosságú birodalomban Augustus halálakor mintegy 5 millió volt, ebből több mint 4 millió élt Itáliában s kb. 500 000 a fővárosban (Róma teljes lakossága azonban ennek több mint a kétszerese volt).
szenátusi provinciák
A senatusi provinciák élére - az i. e. 81-ből fennmaradt sullai törvénynek (lex Cornelia de provinciis ordinandis) megfelelően egy-egy esztendőre volt consulok vagy praetorok kerültek, a hivatali évük lejártát követő öt vagy tíz év után proconsuli vagy propraetori címmel. Augustus beavatkozott a senatori tartományok ügyeibe is, közvetve a helytartók kijelölése révén, illetőleg közvetlenül a Kr.e. 23-ban elnyert proconsuli imperium maiusa alapján. A proconsul mellé a senatus küldött ki quaestorokat, akik a pénzügyek intézése és az aedilisek feladatának megfelelő vásárbíráskodás mellett ellenőrizték is a helytartókat.
szenátusi provinciák (2) • A senatusi provinciák (provinciae populi Romani) lakossága egyenes és közvetett adóinak, vámjainak, illetékeinek beszedését a quaestorok ellenőrizték. • A császári tartományok bevételeinek pontos behajtásáról a procuratorok gondoskodtak. • Ott is működtek császári procuratorok, ahol az uralkodó tulajdonában levő gazdasági üzemek, földek, bányák voltak, tehát a senatusi provinciákban. • A császári kormányzat bizalmát élvező hivatalnokok nemritkán összeütközésbe kerültek a senatusi helytartókkal, mert feladatukat, sőt még személyüket is fontosabbnak tartották. • Ennek a vetélkedésnek mindenesetre az volt az eredménye, hogy a procuratorok szemmel tartották a senatusi helytartók tevékenységét, azok tehát óvakodtak attól, hogy hivatalos hatalmukkal visszaéljenek, a lakosságot zsarolják, és jogtalanul anyagi előnyökhöz jussanak. • A procuratorok minden visszaélésre felfigyeltek, és jelentették Rómába.
császári provinciák • A katonailag, ill. politikailag kevésbé stabil császári provinciák (provinciae Caesaris, pl. Gallia, Pannonia, Syria) élén maga az imperium proconsulare maiusszal felruházott princeps állott, aki hatalmát helyettesei, a legati Augusti pro praetore útján gyakorolta. Ezeket a helytartókat az uralkodó a senatorok (praetorii v. consulares) közül nevezte ki meghatározatlan időre, ugyanakkor lovagrendi procuratorokat állított melléjük. • A katonai egységeket a császár által kiküldött legati legionis irányították, ám ha a provinciában csak egy legio állomásozott, annak a helytartó volt a parancsnoka. • Néhány kisebb, legio nélküli tartományt (pl. Raetia, Noricum, Iudaea) lovagrendi helytartó (praefectus [civitatium], később procurator) igazgatott. • Különleges helyzetnek örvendett a fáraó-kori közigazgatási szervezetét megőrző Egyiptom provincia, melyet az uralkodó helyett - mintegy alkirályként – a lovagrendi praefectus Alexandriae et Aegypti kormányozott.
császári provinciák
tartományi városok Augustus korában Az első princepsek alatt a római kormányzat különös gondot fordított a tartományok városainak fejlesztésére. Ezek voltak a kereskedelmi élet központjai, a birodalmat behálózó utak csomópontjai és a romanizáció bázisai Nyugaton, a hellenizálódás kiteljesedéséé Keleten. A principátus elején több mint 2000 városa volt a Birodalomnak – a terültek különböző urbanizációs szinten álltak: pl. Kis-Ázsia 500, Ibériai-félsziget 409, Itália 250, Afrika 200, Egyiptom 139, Gallia 64. Kedvező befolyást gyakoroltak az állandó katonai táborok környékén berendezkedő kereskedők, kézművesek polgári települései (canabae) és a veteránok coloniái is.
„városok szövetsége” • A több mint 3 millió négyzetkilométerre terjedő és kb. 80 millió lakost számláló birodalom igazgatása a decentralizáció és centralizáció egymást kölcsönösen ellensúlyozó elvein épült fel. • E törekvés eredményeként a II. században úgy látszik, hogy a Római Birodalom valójában az önmagukat igazgató városok hatalmas szövetségén épült fel. • A városi szervezet behálózta az egész birodalmat, s a városok még büszkék voltak autonómiájukra - de számos, anyagi nehézségekkel küzdő municipium pénzügyeinek rendben tartására császári megbízottakat (curator civitatis) kellett kinevezni, és egyes városokban a tanács (curia) tagságára már nem volt elég önkéntes pályázó.
Kr. u. 9.
Kr.u. 116.
a principatus értékelése • az ókor legjobban igazgatott és legtartósabb területi állama • a történelem egyik legstabilabb állami berendezkedése • az etnikai ellentéteket a városok önkormányzati lehetősége és a vallási tolerancia teljesen kikapcsolta • a nem latinok bevonása a hadseregbe és az igazgatásba növelte azok római öntudatát, a rómaiság és a civilizáltság egymással rokon fogalmakká váltak • a társadalmi ellentétek is lecsendesedtek, a Birodalomban sokáig béke, a Pax Augusta uralkodott • egy egyetemes “jóléti állam” volt, hasonlatos a felvilágosult abszolutizmus berendezkedéséhez
a principatus válsága Csakúgy, mint az augustusi principatus, a dominatus is egy súlyos válságra adott válaszként értékelhető. A III. század második felében a Római Birodalom talán legnagyobb válságát élte át, melyet külső és belső háborúk jellemeztek. •A Diocletianus trónralépését megelőző 50 évben 70 császár és császárjelölt küzdött a hatalomért. •Ugyanakkor a külső támadások sem kímélték a Birodalmat, de ennek ellenére meg tudta őrizni területi egységét, az Augustus által létrehozott határok között.
a dominatus A legfontosabb változások, amelyek ehhez a korszakhoz és államformához köthetők, vázlatosan a következők voltak: • A kormányzati szervek elvándorlása Rómából; • A Senatus szerepének igen nagy mértékű csökkenése, szinte teljes kikapcsolása; • Területileg tagolt többes császárság, melyben rendkívül nagy szerepet kaptak a ceremoniális formaságok; • Rendkívül bonyolult bürokrácia, melynek legfontosabb sajátossága a polgári- és katonai hatalom elválasztása volt; • A provinciák (köztük Itália) kisebbé válása, számuk emelkedése és belső szervezetük egységessé válása; • A germán eredetű népelemek jelentőségének megnövekedése az állami életben; • A kereszténység államvallássá válása és mindent, az állami életet is átható jellege. (Kr. u. 380 után)
igazgatás A korábbi hagyományokat felerősítve Diocletianus óta – annak ellenére, hogy a katonai és polgári igazgatás elkülönült egymástól – minden állami tisztség kimondottan katonai feladatként fogalmazódott meg a tisztségviselők számára. A katonai fegyelem kiterjedt az udvari (militia palatina) és polgári igazgatásra (militia officialis) is. A tényleges katonai igazgatást ekkortól militia armatának nevezték.
A Birodalom közigazgatása a Dominatus idején Polgári közigazgatás (militia officialium)
Udvar (comitatus)
Hadsereg (militia armata)
Uralkodók (principes, Augusti) Konstantinápolyban és Ravennában
4 birodalmi prefektus
minden udvarban egy-egy
6 hadseregparancsnok
(praefecti praetorio)
udvarmester
(magistri militum) udvaronként egy-egy magister militum praesentalis
pr.praet. Orientis pr.praet. Illyrici Nyugaton: pr. praet. Italiae pr. praet. Galliarum Keleten:
(magister officiorum)
mag. mil. per Orientem mag. mil. per Thracias mag. mil. per Illyricum Nyugaton: mag. mil. per Gallias Keleten:
4 iroda 12 vicarii a dioecesisek vezetői
- levéltár - napirend - levelezés - kérelmek
Testőrség (scholae)
Határőrség (limitanei)
114 provinciai helytartó (rectores, iudices, consulares)
Hadsereg (comitatenses)
a császári udvar – militia palatina A császári udvar legfontosabb szerve a császár tanácsa volt. A principatus korának uralkodóihoz hasonlóan az abszolút császárok is egy állandó tanácsadó testülettel vették körül magukat (consilium, sacrum consistorium), amely azonban főállású tanácsadókból és a legfelsőbb közigazgatási tisztségviselőkből tevődött össze. A császárhoz címzett beadványokat ez a tanács tárgyalta meg, és döntéseit levélformában hozta az érdekeltek tudomására. Az ilyen levelek törvényerővel bírtak és az egész Birodalomban (adott esetben a másik birodalom-félben is) követni kellett rendelkezéseiket. A kései korban a tanácsban az egyik birodalmi praefectus (Keleten) illetve az egyik hadvezér (Nyugaton) szava vált döntővé.
a császári udvar (2) Az udvarban működő, de az egész Birodalom igazgatására nagy hatással lévő tisztségviselők, az udvari igazgatás vezetői a következők voltak: 1. Magister officiorum. Az udvari közigazgatás feje, későbbi fogalommal
kancellárnak, vagy „miniszterelnöknek” nevezhetnénk. Feladata volt a négy részlegre osztott császári hivatal vezetése, mely a császár levelezését, ügyei vitelét intézte. Ő tárgyalt a külföldi követekkel, felügyelte az állami textil- és fegyvergyárakat, az államrendőrséget és béke idején a császári testőrséget. 2. Quaestor sacri palatii. A császári rendeletek megfogalmazásáért felelős személy volt, aki a keleti birodalom-félben az „igazságügyminiszter” szerepét is betöltötte. 3. Comes sacrarum largitionum és comes rerum privatarum: két pénzügyminiszter, melyek közül az első az állami kincstár vezetője volt, míg a másik a császári magánkincstár illetve a rendkívül kiterjedt magánvagyon kezeléséért volt felelős. 4. Praepositus sacri cubiculi. A császári kamarás, aki a legközelebb állt a császár személyéhez. Az uralkodóra nagy befolyással bíró tisztséget általában heréltek töltötték be.
a birodalmi közigazgatás – militia officialis Az udvarban, a császár közvetlen közelében élő igazgatási személyzet mellett meg kell különböztetnünk a birodalmi közigazgatást. Ennek élén a négy praefectus praetorio állt. Ezek már nem a császári gárda parancsnokai – mivel a gárdát Constantinus 312-ben feloszlatta –, hanem a polgári közigazgatás legfontosabb vezetői voltak. Az Imperium Romanum négy praefecturára volt beosztva, két-két birodalmi praefectussal a két Birodalomrészben. Ezek, mint a császár képviselői az alájuk rendelt területek teljes polgári közigazgatásáért felelősek voltak: a jogszolgáltatás, az építkezések, a közlekedés, a posta, az árak ellenőrzése, a katonaállítás és a hadseregek ellátása, valamint az adószedés, mind az ő feladatkörükbe tartozott. Már a principatus alatt (Kr.u. 200-tól) szokás szerint a legnevesebb jogtudók közül kerültek ki a praefecti praetorio, akik a dominatus alatt is nagyban hozzájárultak a jogfejlődés irányításához.
a birodalmi közigazgatás (2) A négy praefectura alegységeit a kerületek (dioecesis) képezték, melynek élén alpraefectusok (vicarii praefectorum praetorio) álltak. Egy-egy kerület pedig provinciákra oszlott, melyek száma Diocletianus óta körülbelül száz körül mozgott. Egyes provinciák (Itália, Egyiptom) kivételes helyzete megszűnt, eltűnt a császári és senatusi provinciák közötti megkülönböztetés, ami a területi igazgatás egységessé válását szolgálta. A provincia helytartóját a praefectus javaslatára a császár nevezte ki. A helytartó, aki csak a praefectuson keresztül tartott kapcsolatot a császárral, eltérően a principatuskori gyakorlattól nem rendelkezett katonai hatalommal.
a dominatus területi szerveződése
Praefectura - dioecesis - provincia
a császárkori igazgatás öröksége A császár-kori Róma: területi állam volt, amelyben a világtörténelemben talán először kormányzási és igazgatási alapelvek érhetők tetten az állam irányításában. Ezen alapelvek révén a császári igazgatási apparátus politikai jelentősége és hatása minden korábbi igazgatási szervezet felett állt. Az alapelvek a politikai és társadalmi feltételeket tükrözik – ugyanakkor azon törekvések jelei is, hogy bizonyos alapelveket betartásra kerüljenek, amelyek az elérendő igazgatási célt és a hatékonyságot is nagymértékben figyelembe veszik. Ezen alapelvek alapján is mondható, hogy a római császárkor birodalma az első klasszikusnak tekinthető IGAZGATÓÁLLAM volt, amelynek tapasztalatai fontosak voltak a középkor és a korai újkor számára is.
1. hierarchikus hivatalnokszervezet A köztársaságinál jóval nagyobb hivatalnoktömeg zárt alá-fölé rendeltségben tevékenykedett, hivatalnoki piramis alakult ki a császárság századai folyamán. A felsőbb hivatalnok utasíthatta az alatta állót. Az utasításokra felépülő rendszert még inkább erősítette, hogy az I. század végétől a hivatalnoki rendszert egyre több volt katona tölti fel, és ez a III. század végéig az igazgatás teljes militarizálásához vezet. Az utasítások ekkortól katonai parancs jelleget nyernek. (parancsuralmi rendszer) Annak ellenére, hogy szétválasztásra kerülnek a civil- és katonai hivatalok, szokássá vált, hogy minden állami tisztviselő katonai ruházatot hordjon – az igazgatási szolgálatot a katonai szolgálattal vették egy kalap alá (militia).
2. fizetett apparátus A köztársasági időkkel szembeni jelentős újítás, a hivatalnokok fix állami fizetésben részesítése. A császárkorban már nem az uralkodó osztály tagjai a hivatalnokok, ez szükségessé tette a javadalmazást. Két indoka volt a bevezetésnek: • az igazgatás megváltozott céljai – nem a (provinciai) lakosság kizsákmányolása már a cél, hanem az alattvalók bizonyos jólétének biztosítása, s ez kötelezte az uralkodót, hogy biztosítsa a közrendet és ellene hasson a provinciák kizsákmányolásának. • a császárok egy új hivatalnokréteget teremtettek, azért hogy a korábbi szenátori réteg politikai hatalmát csökkentsék. Az új (sokszor alacsony származású) hivatalnokok rá voltak utalva az állami fizetésre. Augustustól kezdve állandóan fejlődött a javadalmazási rendszer, amely átfogta a hierarchia valamennyi szintjét. Az alsó szinteken ehhez hozzájárult az illetékrendszer kialakítása - a bevételeket kezdetben kézhez kapták a hivatalnokok. Később szigorú szabályok tűntek fel az illetékek területén is.
3. karrier-hivatalnokság A császárkorban csak a régi köztársasági tisztségek voltak időhöz kötve, de elvileg a császár bármikor elmozdíthatta a neki alárendelt hivatalnokokat, illetve bármily hosszan be lehetett tölteni egy-egy tisztséget. Mégis idővel bizonyos karrier-tendenciák kezdtek kialakulni a hierarchián belül előbb anélkül, hogy a hivatali idő szabályozva lett volna. Később bizonyos elképzelések, szokások kezdtek kialakulni, majd a késő császárkorban szabályozásra is sor került (főleg az alacsonyabb és középső szinteken) azzal kapcsolatban, mikor számíthat egy-egy hivatalnok előlépésre. Az anciennitas-elve a későbbi császárkorban azt eredményezte, hogy a szükségszerű előrelépések miatt, a magas posztok száma egyre növekedett, mivel alulról sokan automatikusan feljebb kerültek a ranglétrán. A császárok ezt újabb és újabb tisztségek teremtésével illetve a felső szinteken a hivatalnokok tényleges munkától való felmentésével (posztjuk és javadalmaik megőrzése mellett) oldották meg.
4. az igazgatás ellenőrzése Nagyon fontos jellegzetessége a császárkori igazgatásnak a kiterjedt ellenőrzési megoldások kialakítása. A kontroll célja a hatalommal való visszaélés megakadályozása illetve háttérbeszorítása és az igazgatási döntések igazságosságának, „szakszerűségének” biztosítása, ami egyúttal a szervezet differenciálódásával is járt. Természetesen már a köztársaság idején is ellenőrizték a hivatalnokok tevékenységét az állam érdekében illetve az egyeduralmat megakadályozandó. A szenátusi arisztokrácia hatalomból való kiesése után a kontroll a császárt szolgálta a neki alárendelt hivatalnokokkal szemben. (A császárkor hivatalnokai végrehajtók voltak, és sokkal közelebb álltak a mi hivatalnok fogalmunkhoz, mint a köztársaságkori magistratusok.) Kétirányú volt az ellenőrzés: – az igazgatási céloknak megfelelően működik-e az apparatus? – s nem nő-e a császár fejére, vagyis továbbra is irányítható marad-e?
ellenőrzési lehetőségek 1. Kollegialitás – a magas és befolyásos általános hivatalnoki pozíciókban szokásos a poszt többek kezébe adása (praefecti praetorio, magistri militum) De a magasabb tisztviselők munkáját segítő irodákban (officium) is szokásos volt két irodavezetőt alkalmazni: – princeps - személyzeti főnök – cornicularius – az irodai munka irányítója
ellenőrzési lehetőségek (2) 2. A hatósági szintek rendszere (fórumrendszer) – szintén fontos ellenőrző eszköz volt, amely a felülvizsgálat (appellationes) lehetőségét biztosította az alsóbb fokú hivatalnoki döntésekkel szemben egészen fel a császárig. (Ez a lehetőség az apparátus császárnak való alárendeltségéből eredt - a köztársaságkor nem ismerte). A fellebbezések rendje nagyon hamar kialakult a császárkorban: minden hivatalnok döntése ellen felülvizsgálatot lehetett kérni a felettes hatóságtól – ez az egyik legfontosabb jellegzetessége lett a császárkori igazgatási jognak.
ellenőrzési lehetőségek (3) 3. korrupció ellenes intézkedések: • a hivatalnoki karrierekbe (főleg a pénzügyi igazgatásban) bizonyos szünetek kerültek beiktatásra, melyekkel a korábbi esetleges machinációk elpalástolását akadályozták meg. • az ellenjegyzések megkövetelése (főleg a pénzügyi és számadási területen), nem csak az adott irodán belül, hanem más irodák hivatalnokai által is. – az aláírók egyetemlegesen feleltek egymás aktusaiért. (Ez persze nem mindig akadályozta meg a hivatalnokok összejátszását.)
ellenőrzési lehetőségek (4) 4. Az indirekt – az igazgatási rendszerbe önmagába épített ellenőrzési mechanizmusok mellett létezett direkt ellenőrzés is a sajátosan ezzel foglalkozó hivatalnokok révén. Az igazgatás több pontján (különösen a pénzügyek terén) léteztek ilyen megoldások: – Állandó tisztviselők - frumentarii, agentes in rebus – komisszárok, akik az egész birodalomban „kémkedtek” az igazgatás területén, főleg korrupció ellen.
– Eseti ellenőrök - curatores rei publicae vel civitatis, a II. századtól a városok pénzügyeit esetileg felülvizsgáló revizorok (ez később állandó tisztséggé vált – császári ember a városban) - inspectores, peraequatores – eseti ellenőrök akik a pénzügyi tisztviselőket ellenőrizték.
5. rangok és címek a rangok és címek adományozása és koronként változó pontos és cizellált rendszere a császárkori igazgatási rendszer egyik fontos jellegzetessége. - a hivatalnoki rangok természetesen adódnak az igazgatási rendszer szintjeiből – az utasítások lehetséges irányát és a hatásköröket tükrözik vissza és ezzel átláthatóvá teszik a bürokráciát. - másrészt a hivatalnokok közötti szolidaritást is akadályozza a konkurenciaharc révén, és ezért az ellenőrzésnek is hatékony eszköze lehet – több esetben a császárok a rang-rendszert a hivatalnoki szolidaritás lebontása érdekében reformálták meg. - a rangok rendszere és az új címek és titulusok (sokszor esetleges) kialakítása szolgálta a hivatalnokok jutalmazását és szolgálataik elismerését is. A hivatalnokok számára – elsősorban a kései császárság bizonytalan időszakaiban – a rangok a társadalmi presztízs mellett privilégiumokat és mindenekelőtt adómentességeket jelentettek, ezért harapózhatott el a rangkórság hihetetlen mértékben. A szenátori és lovagi rendek közötti különbségek megszűntével a dominatus alatt a tiszteleti címek és rangok egyre inkább előtérbe kerültek egy-egy hivatalnok hierarchiában elfoglalt helyének meghatározásában. Ez sokszor el is szakadt a hivatalnok piramisban betöltött tényleges tisztség rangjától.
6. specializáció A császárkor igazgatásának egyik legfontosabb vonása a hivatalnokok viszonylag magas szintű specializációja volt. Bizonyos értelemben már köztársaság korban előzményei voltak ennek, de a köztársaság végén még mindig a komplex magistraturák voltak a jellemzők, melyek politikai tisztségek voltak. A császárkorban azonban egyedül a császár volt az egyetlen „hivatalnok”, akinek politikailag értelmezhető hatásköre és tisztsége volt - minden más hivatalnok egyre inkább specialistává vált, és minél kiterjedtebb lett az igazgatás illetve minél inkább differenciálódott, annál inkább kifinomultabb lett a hivatalnoki specializáció. A katonai és polgári igazgatáson belül a legalsó szintekig körülhatárolt feladatokkal lettek megbízva hivatalnokok. És nem csak a szabad hivatalnokok, hanem az irodákban tevékenykedő rabszolgák is speciális feladatokat kaptak. A korábban minden kérdésben egyedül döntő hivatalnokokból lassanként felügyelő szervek lettek, akik csak ellenőrizték az igazgatási folyamatokat vagy az esetleges fellebbezéseket továbbították feletteseiknek – a tulajdonképpeni munkát szakemberek végezték.
specializáció (2) A specializáció a hatáskörök széttöredezését jelentette, ami egyúttal az ellenőrzés egyik eszközét is jelentette. A specializációt szakmai szükségszerűségek illetve a hatáskörök történeti fejlődése idézték elő – de nagyon fontos volt az a szempont is, ami az egyes hivatalnokok hatalmát akarta csökkenteni, különösen ott, ahol a császár hatalmát bizonyos veszély fenyegethette. (Ennek legfontosabb példája, mikor Gallienus császár a III. század közepén a civil és katonai igazgatást végleg szétválasztotta, ami addig – például a helytartók személyében – egy kézben is egyesülhetett.
Ekkortól a legfontosabb hivatalnokokat három szolgálati terület tisztségviselői közé lehetett besorolni: dignitates civiles, militares, palatinae.)
kritika: túlburjánzó bürokrácia A bürokrácia hierarchikus felépítése és a specializáltság ellenére, aminek révén az apparátus tartalmilag látszólag tiszta feladat-területekre oszlott, a mai szemlélőnek mégis meglehetősen áttekinthetetlennek tűnik a császárkor igazgatási rendszere – a hatáskörök megosztása meglehetősen kaotikusnak és esetlegesnek, önkényesnek tűnhet. A hatásköri konkurenciáknak történeti és néhány esetben szakmai okai voltak, de ennek belátása nem csökkenti az áttekinthetetlenség érzését: nem létezett általános igazgatási rendszer és az igazgatás említett alapelvei sem voltak lefektetve, jogszabályba öntve - inkább a gyakorlatban alakultak ki. Az igazgatás is kazuisztikusan fejlődött - a politikai változások, a politikai szükségszerűségek és a császár hatalmi-biztonsági megfontolásai határozták meg - természetesen befolyásolták fejlődését és hatékonyságát az igazgatásban tevékenykedő egyének érdekei is.
túlburjánzó bürokrácia (2) A viszonylagos áttekinthetetlenségből fakadó hiányosságok, amiket több császár és jeles férfiú felismert a századok során, azonban valószínűleg nem voltak elegendők ahhoz, hogy a rendszer előnyeit háttérbe szorítsák. A hiányosságokat tudatosan felvállalták a császárok, mert a rendszer olyan kontroll-funkciókat rejtett magában, ami az igazgatási céloknak jobban megfelelt, mint egy tisztán áttekinthető igazgatási rendszer: megakadályozhatta hatalmi túlsúlyok kialakulását.
igazgatási elvek és korlátok Az említett alapelvek természetesen nem minden időben hatottak egyszerre, voltak melyek inkább a korai időkre, voltak melyek később szolgálták egy ókori mércével mérve hatékony bürokratikus apparátus feletti ellenőrzés megőrzését. Változhattak a formák, azonban bizonyos alapgondolatok mégis változatlanok maradtak: bizonyos, hogy ezen megoldások nélkül nem lett volna elképzelhető a császári igazgatás konstruktív munkája. Az igazgatás hatékonyságának voltak azonban jelentős korlátjai is: • A hivatalnokok közötti összetartozás érzés erősebb volt, mint a társadalom más rétegeivel szembeni szolidaritás – különösen az igazgatás militarizálása mélyítette el a szakadékot az igazgatók és igazgatottak között. • A bürokrácia általában elidegenedett a lakosságtól, a császárság időszakának nagy részében nem érzett kötelezettséget a lakossággal szemben. • Az császárkori igazgatás effektívnek tekinthető, ugyanakkor jóléti feladatainak megoldása mellett, egyértelműen az elnyomás és kizsákmányolás eszköze is volt. • Inkább a politikai hatalom fenntartása, mint a lakosság jóléte és az igazságosság megteremtése eszközének tekintendő.
