2011.02.24.
Európai közigazgatás- és alkotmánytörténet
Az itáliai állam(ok) alkotmányfejlődése (18-20. század)
a széttagoltság (2) • a francia vagy angol típusú korai nemzetállamiság megvalósításának sikertelensége, • a feudális partikularizmus ellenére a 15. és 16. században egyes itáliai városállamok és fejedelemségek, mint Velence, Firenze, Róma vagy Genova az európai civilizáció és fellendülés központjaivá, a reneszánsz bölcsőjévé váltak. Ezt a szerepüket csak a 17. századtól kezdték elveszíteni, amikor a földrajzi felfedezések kiindulópontjai és ezzel a világkereskedelem központjai Észak-Európába helyeződtek át. A 18. század már a hanyatlás és a válság korszaka volt, mely tartósította a fejedelmi despotizmust és a területi széttagoltságot.
a széttagoltság A mai Olaszország területe évszázadokon keresztül kicsi és gyenge, a nagyhatalmak, főként Spanyolország, Franciaország és Ausztria területi terjeszkedésének kitett államokból állt. Ezek jórészt • közepes vagy kicsiny abszolutista fejedelemségek voltak (pl. a Nápolyi- vagy a Szardíniai Királyság, a Toszkánai vagy Pármai Hercegség), illetve • a városköztársaságok, amelyek időnként – mint például Velence vagy Firenze – jelentősebb regionális hatalmi szerepre tettek szert.
18. század Az abszolutizmusnak minden formája megtalálható volt az Appenninifélszigeten: • A klasszikus abszolutizmus spanyol típusa – pl. a Nápoly-Szicíliai Királyságban, ahol megmaradtak a rendi képviseleti szervek, formálisan voltak általános rendi gyűlések, létezett rendi képviselet (de akárcsak a spanyoloknál a cortesnek, ezeknek sem volt hatáskörük.) A király abszolút akarata érvényesült. Ezek az államok spanyol fennhatóság alatt álltak. • A francia típusú klasszikus abszolutizmus: a rendi képviselet szervei teljes egészében eltűntek, nem hívták össze a rendi gyűléseket, az uralkodó abszolút módon, rendeletekkel kormányzott. (pl. Piemont, Szardínia) • A felvilágosult abszolutizmus: elsősorban osztrák fennhatóság alatt álló területek, pl.: Toscana. • S fennmaradtak a klasszikus városköztársaságok is (Velence, Genova), ahol a várost egy szenátus, egy városi tanács vezette, amely formálisan választott volt, de a hatalom tartalmilag egy, esetleg néhány család (= signoria) kezében öröklődött – ezek a városköztársaságok megőrizték arisztokratikus jellegüket.
18. század (2) Az egyes államokra • az erős rivalizálás és patriotizmus volt jellemző, amely megnehezített mindenféle egységesítési törekvést; • ráadásul Nápoly vagy Velence túl nagyok és befolyásosak voltak ahhoz, hogy beolvadjanak egy egységes itáliai királyságba; • az olasz egységben a római székhelyű pápák világi hatalmuk veszélyeztetését látták – a jellemző egyházi álláspont szerint a katolikus egyház csak úgy tudta megőrizni nemzetközi befolyását, ha a pápa egyben egy független világi állam uralkodója is volt.
1
2011.02.24.
a napóleoni hódítás hatása A francia forradalom, illetve a napóleoni hódítások jelentősen átalakították a korabeli Európa térképét – a forradalom kitörése után néhány évvel Franciaország Európa nagy részével hadban állt, sőt megkezdte egyes területek, vagy egész országok annektálását, illetve franciabarát bábkormányok létrehozását szerte Európában, így Itáliában is:
• egyrészt több új köztársaság alakult (a Ciszpadán-, majd Ciszalpin illetve a Liguriai Köztársaság 1797-ben, a Római és a Parthenopei Köztársaság 1798-ban), • másrészt az addigi fejedelemségekben csatlós kormányokat hoztak létre (mint például a Nápolyi Királyságban). • megszűnt továbbá a Genovai és a Velencei Köztársaság is
napoleoni egyesítés • Az északi új államok legfőbb ismertetője volt, hogy a francia mintát – pl. a 1795-ös direktóriumi alkotmányt – vették át. • Ugyanakkor a délebbi területek lakossága is felfogást változtatott (felkelések törtek ki) – megdöntötték az abszolutizmusokat – a francia alkotmányok nekik is mintául szolgálhattak, így önként vagy meggyőzésre francia alkotmányos megoldásokat vezettek be – bár formálisan nem lettek részei az északi a köztársaságoknak. • Voltak olyan államok is, amelyek deklarálták, hogy magukat Franciaország részének tekintik, jogi értelemben csatlakoztak hozzá. • 1802-ben Napoléon Bonaparte tábornok, első konzul létrehozta az Itáliai Köztársaságot, majd 1805-ben, császárrá koronázása után azt Itáliai Királysággá alakította.
Itáliai Köztársaság • alkotmányos alapja az 1799-es alkotmány, a Konzulátus Alkotmánya. • a francia állami szerveket némi változtatással vették át: – Államtanács, amely kormányzati szerv, nem szövegez törvényt, külügyi, diplomáciai feladatot lát el, állambiztonsági kérdések vannak napirendjén, tehát nem része a törvényhozásnak. – a törvény-előkészítés, a törvény megszövegezése a Törvényelőkészítő Bizottság dolga, törvényjavaslatot a miniszterek, és a köztársasági elnök tehet. – a Szónokok Kamarája, amely megvitatja, esetleg módosító javaslatokkal tűzdeli meg a Törvényelőkészítő Bizottság szövegét, de nem szavaz a törvényjavaslatról. – Törvényhozó Testület meghallgatja, amit a küldöttség mond, nem vitatkozhat a törvényjavaslatról, csak szavaz. – A testületeket nem a köztársasági elnök nevezi ki, hanem az állami szuverenitás letéteményese egy 600 fős kollektív testület – elektori kollégium (a legtöbb adót fizető földbirtokosok közül 300, az iparosok-kereskedők 200 főt, az értelmiség 100 főt küld.)
Itáliai Királyság 1805-ben a Köztársaságot felváltotta az Itáliai Királyság, élén Napóleonnal. Változások: • az ügyek tényleges vitelére alkirályt nevezett ki, aki teljes joggal helyettesítheti a királyt. • megmaradt a három elektori kollégium, de már nem ezek nevezték ki az állami tisztviselőket, hanem a király és az alkirály – szerepük pusztán tanácsadásra redukálódott. • megszüntette a Szónokok Kamaráját • megszüntette a Törvényelőkészítő Bizottságot • visszaadta a törvényjavaslat megszövegezését az Államtanácsnak, ahogy az Franciaországban is volt • francia mintára az Olasz Királyság területét dipartimentókra, tartományokra osztotttáka. De ezek nem önkormányzatok voltak- az élükre kormányzati megbízottak, prefektusok és alprefektusok kerültek.
Amely államok nem lettek részei a Királyságnak, azok többnyire függetlenné nyilvánították magukat. Átvették kimondva, kimondatlanul a francia mintát, vagy deklarálták, hogy Franciaország részének tekintik magukat.
a napóleoni hódítás hatása (2) a napóleoni hódítások nyomán jelentős változások történtek az egyes itáliai kisállamokban: a rövid francia fennhatóság a forradalmi eszmék közvetítésével nagy hatással volt a despotikus fejedelemségekre széttagolt Itáliára a franciák a hódítással együtt a forradalom számos eszméjét, így például a szólás- és sajtószabadságot vagy a vallásszabadságot is meghonosították, gyakran olyankor is, amikor azok az anyaországban – főleg Napóleon császársága alatt – már csak kevéssé érvényesülhettek. a franciák eltörölték a feudális maradványokat és vallási türelmet hirdettek. az egész félszigeten francia mintájú, egységes jog- és közigazgatási rendszert vezettek be.
2
2011.02.24.
restauráció Az 1814-es Bécsi Kongresszus részben helyreállította az 1795-ös, Napóleon előtti állapotot. Itália ismét a Habsburg Birodalom és a spanyol Bourbon-ház érdekkörébe került. • megalakult az Osztrák Császársághoz tartozó Lombard-Velencei Királyság. • a közép-itáliai kis fejedelemségek (Toszkánai Nagyhercegség, Pármai Hercegség, Modena és Reggio hercegségei szintén osztrák befolyás alá kerültek. • helyreállt a Pápai Állam. • a Nápolyi Királyság és a Szicíliai Királyság egyesítésével létrejött a Két Szicília Királysága, ahol a Bourbonok spanyol ága uralkodott. • csak egyetlen állam, a Szárd-Piemonti Királyság (röviden „Piemont”) őrizte meg függetlenségét.
restauráció (2) A bécsi kongresszus 1815-ben tehát visszaállította a régi uralkodókat és a széttagoltságot, hiszen hét fejedelemségre osztotta szét a félszigetet: • az Appennini-félszigeten így újra több kisebb fejedelemség alakult újjá a korábbi abszolutista formában. • a restaurált uralkodók gyorsan visszavonták a sajtó- és az egyesülési szabadságot, és visszaállították a katolikus egyház korábbi befolyását.
valamennyi francia eredetű intézkedést igyekeztek visszavonni; ez a törekvés oly mértékű volt, hogy még a himlő elleni védőoltást vagy az utcai világítást is megszüntették mint francia újításokat.
carbonari - Risorgimento Ausztria Itália jelentős részén – főleg az északi részeken – közvetlen fennhatóságot szerzett, illetve a fejedelemségek Habsburg-uralkodói által közvetett befolyást gyakorló idegen elnyomóként jelent meg.
Ennek, s a francia forradalom szabadságeszményei maradandó hatásának tulajdoníthatjuk az ún. carbonari mozgalom kibontakozását.
• A carbonarik az abszolutista fejedelmekkel szembeni ellenállást hirdető titkos társaságok voltak, amelyek a politikai szabadság hiánya miatt mind eszméikben, mind alkalmazott eszközeikben radikalizálódtak (politikai merényletek). • A carbonarik vezetésével 1820-ban Nápolyban, 1821-ben Piemontban tört ki felkelés. Válasz: osztrák katonai beavatkozások.
• de a francia megszállás alatt eltörölt feudális intézményeket már nem lehetett visszaállítani.
• Az 1830 körüli forradalmi hullám sem kerülte el Itáliát – a csak Modenára és Pármára korlátozódó felkeléseket osztrák segítséggel leverték.
Piemont, vagyis a Szárd Királyság egyfajta ütközőállam volt az osztrák protektorátus alá került északi tartományok és a félsziget középső és déli részén restaurált kisfejedelemségek között.
Az alkotmányért és a nemzeti egységért való küzdelem volt a célja az 1830-as években kibontakozó ún. Risorgimentonak (újjászületés), melyben jelentős szerepet játszott a demokrata és nacionalista Giuseppe Mazzini vezette ún. „Giovane Italia”-mozgalom.
1848 Az 1848-as forradalom – jóllehet az ismét több kisállam (Szicília, Nápoly, Róma, Velence) egymástól részben elszigetelt felkelését jelentette – célja már egyértelműen az egységes Itália megteremtése és az olasz nemzetállam liberális alkotmányosságon nyugvó kiépítése volt. Az olasz egységet azonban sokan sokféle alkotmányos keretek között képzelték el.
• A leginkább Mazzini nevéhez köthető törekvés a francia forradalom (és állam) eszméin megalakuló, egységes és központosított köztársaság megalakítása volt. • Ezzel szemben merült fel az ún. neo-guelfek terve a szövetségi jellegű, katolikus és monarchikus Olaszországról, melyben az addigi hercegségek jelentős autonómiát kaptak volna – ez tehát a hercegek szövetsége lett volna a pápa elnöklete alatt. • Az 1848-ban leginkább reális terv azonban a központosított monarchia államformája és a Savoyai-ház uralma alatt létrejövő egységes Olaszország megteremtése volt.
3
2011.02.24.
Statuto Albertino A későbbi alkotmányfejlődés szempontjból fontos események Szardíniában történtek, ahol 1848. március 4-én Károly Albert király saját akaratából hirdetett ki liberális alkotmányt. Ez volt a Statuto Albertino, a későbbi egységes Olaszország alkotmánya, az egyetlen olasz alkotmány, amely túlélte az 1849-es reakciót, s mely később egészen 1922-ig volt Itália alaptörvénye.
Statuto Albertino – törvényhozó hatalom • az alkotmány a törvényhozó hatalmat megosztotta: azt a király és a parlament két háza együttesen gyakorolta. • az uralkodónak és a két háznak is törvénykezdeményezési joga volt, de a költségvetési javaslatot az európai alkotmányos szokásoknak megfelelően csak a Képviselői Kamarában (az alsóházban) lehetett benyújtani.
• a parlament kétkamarás volt:
– a Képviselői Kamara tagjait, akiknek legalább 30 éves korukat betöltött férfiaknak kellett lenniük, öt esztendőre választották külön (egy 1848-as) törvényben meghatározott – egyébként ugyancsak a korszak liberális alkotmányos felfogásának megfelelően nagyon szűk körű – választójog alapján. Az alsóházi képviselők az egész nemzetet képviselték – szemben az 1814-es francia alkotmánnyal, amely szerint az alsóház tagjai csak saját megyéjüket képviselték. – A második kamara a Szenátus volt, amelynek 40 évnél idősebb tagjait az uralkodó 21 csoport férfiúiból (például a püspökök, tisztviselők, bírák, tábornokok, tudományos akadémiai tagok közül) nevezte ki élethossziglan – (a korporációs elv első megjelenése)
Statuto Albertino – törvényhozó hatalom (3) A kormányforma az alkotmány meghatározása szerint „képviseleti monarchikus kormányzás" volt. A minisztereket a király nevezte ki, de azok felelősek voltak mindkét parlamenti kamarának, és maguk is lehettek képviselők (ebben tehát az angol, a francia és a belga utat követték). A bírákat is az uralkodó nevezte ki, de fontos garancia volt, hogy a bíróság tagjait háromévi szolgálat után már nem lehetett elmozdítani (ez a megoldás az 1814-es napóleoni alkotmányból volt ismert). Az alkotmány – ugyancsak nyilvánvaló francia hatásra – külön is kiemelte, hogy a törvények értelmezése nem bírói, hanem törvényhozási feladat és hatáskör.
Statuto Albertino (2) Amíg az egyes olasz államok 1848-as alkotmányai jobbára a francia alkotmány 1830-as változatának hatását tükrözték, addig a Statuto az eredeti, 1814-es alkotmányszöveget tekintette mintának. Az eredetileg francia nyelven fogalmazott alkotmány kinyilvánította, hogy • a király hatalma Isten kegyelméből és a nép akaratából származik („per grazia di Dio e per voluntà della Nazione”), • vagyis jóllehet maga az alkotmány francia mintára oktrojált, azaz charte octroyeé volt, egyfajta osztott szuverenitásból vezette le a királyi hatalmat úgy, – hogy sem a népszuverenitás, – sem az uralkodói főhatalom nem nyert kizárólagos elismerést.
Statuto Albertino – törvényhozó hatalom (2) A parlamenti működés szabályozásában az amerikai törvényhozási eljárás hatására utal az a rendelkezés, mely szerint minden törvényjavaslatot előzetesen parlamenti bizottságnak kellett megvizsgálnia. Ugyanakkor a Statuto újítása volt, hogy mindkét ház csak tagjai abszolút többségének jelenlétében tárgyalhatott. A szavazás menete: • először szakaszonként, módosító indítványokkal tárgyalták, majd szakaszonként szavazták meg, majd végszavazás következett. • amennyiben a három tényező közül valamelyik nem fogadta el a törvényjavaslatot, akkor azt elvetettnek kellett tekinteni • ez a vétójog felfüggesztő hatályú volt, ugyanis ha a három tényező nem egyezett meg a törvényjavaslat fölött, akkor ezzel a tartalommal újabb javaslatot csak a következő ülésszakon, legalább egy év elteltével lehetett beterjeszteni.
Statuto Albertino – végrehajtó hatalom A végrehajtó hatalom feje a törvények felett álló király, és a végrehajtásban őt a minisztérium segíti. A Statuto széles körben határozta meg a végrehajtó hatalom feladatait (a 84 szakaszból 40 szakasz foglalkozott a végrehajtó hatalommal, hogy mit tehet meg a király és mit a kormány.) – Ez is az oktrojált jelleg számlájára írható. • sok olyan felségjogot tartalmaz, amit a király csak személyesen gyakorolhat, ez konzervatív vonás (kinevezési jog, hadüzenet, békekötés joga, lovagrendek alapításának joga, adományozás, hadügyi felségjogok). • a királyt semmi sem korlátozza, nincs miniszteri ellenjegyzéshez kötve a király aktusa. • ismeri az interpelláció intézményét, meg lehet hívni valamelyik ház ülésére a minisztert, és kérdőre lehet vonni, de ez nem jelent szükségszerű lemondást. • ez vonatkozik a bizalmatlanság indítványra is: ha megvonják a bizalmat a minisztertől, még nem kötelező lemondania, hiszen ő a királynak felelős politikai értelemben.
4
2011.02.24.
Statuto Albertino – igazságszolgáltatás Az igazságszolgáltatás szabályozása a Statutoban a legelőremutatóbb az 1848as alkotmányok közül: • • • • • •
a bírói hatalom függetlensége általános a bírák elmozdíthatatlanok a tárgyalások nyilvánosak tilos a rendkívüli bíróságok létrehozása a bírói hatalom a királytól ered a törvények autentikus magyarázata a három törvényhozási tényező együttes joga, ha van ilyen jogértelmezés, az a bíróságokra kötelező. (A független bírói hatalom önmaga nem vizsgálhatja a törvényeket, hanem az autentikus jogértelmezés őt is köti.) • a személyes szabadság, a törvény előtti egyenlőség miatt a rendi bíróságok megszűntek, viszont nem sikerült megvalósítani a bírósági szervezet egységesítését.
Statuto Albertino - alapjogok Rögzíti az állampolgárok (alattvalók) jogait és kötelezettségeit. • Kimondja a törvény előtti egyenlőség elvét, eltörölni rendeli a rendi különbségeket (a király továbbra is adományozhat rangokat, címeket, csak ehhez nem kapcsolhatók semmiféle előjogok.) • kötelezettség a közteherviselés, mindenki köteles részt vállalni az állam terheiből. • a hivatalviselés szabadsága - a hivatalokat bárki szabadon betöltheti, e tekintetben csak szakmai különbségtétel lehet a jelentkezők között. • a személyes szabadságjogok közül garantálja a biztonságot, a személyes szabadságot (letartóztatás tilalma), a törvényes eljáráshoz kötöttséget, a lakás sérthetetlenségét (csak törvényes paranccsal lehet házkutatást tartani). • tartalmazza a (polgári értelemben vett) tulajdon szentségét - csak közérdekből azonnali kártalanítás mellett lehet kisajátítani. • Sajtószabadságot enged, de megkötésekkel: – Büntetni rendeli a sajtó útján elkövetett visszaéléseket. – Egyházi jellegű kiadványok tekintetében fenntartja a püspöki cenzúrát.
Kitekintés: a pápai állam „alkotmánya” (1848) A kezdetben liberális és osztrákellenes megnyilvánulásai miatt népszerű IX. Pius pápa sem a Római Köztársaságot, sem pedig az esetleges egységes olasz államot nem támogatta De 1848. március 14-én sajátos „alkotmányt” hirdetett ki a Pápai Állam számára. Eszerint • a gyakran teokratikus monarchiaként jellemzett állam hatalmi struktúrájának csúcsán természetesen a pápa állt; például minden törvényt a pápa és a kardinálisok elé kellett terjeszteni jóváhagyásra. • A hivatalos ügyek a pápa által kinevezett Államtanács elé kerülhettek, ami egyfajta felsőháznak volt tekinthető, • emellett azonban felállítottak egy szűk választójog (például csak a hívő katolikusoknak volt választójoguk) alapján létrehozott alsóházat is, amely azonban politikai, diplomáciai kérdéseket nem tárgyalhatott. A Pápai Állam e dokumentuma kevéssé felelt meg a modern alkotmányfelfogás kritériumainak, ám kiadása nyilván nem volt független a megszületésének idején tapasztalható alkotmányozási hullámtól, s tartalmát tekintve a világi hatalom gyakorlásának bizonyos szabályait rögzítette.
Statuto Albertino (3) Az alkotmány a katolikus vallást államvallásként határozta meg, ugyanakkor a meglévő vallások vonatkozásában toleranciát hirdetett. Az alaptörvény módosításáról a szövegben nem volt kifejezett rendelkezés (ami a korabeli alkotmányok sajátossága volt), amiből az következik, hogy a Statuto rendes törvényhozási úton, egyszerű törvénnyel is módosítható volt. Ennek megfelelően az alkotmányt – amely 1861-től egész Itália alaptörvénye lett – nagyon sokszor módosították, és idővel sok alkotmányos szokás és konvenció is rárakódott, ami az alkotmány rugalmassága miatt némileg meglepő. Ilyen szokás volt például, hogy
• a király – az angol parlamentarizmushoz hasonlóan – jóváhagyja a mindkét ház által elfogadott törvényeket, vagy hogy • a miniszterek lehetőleg alsóházi tagok is legyenek egyben.
Statuto Albertino – alapjogok (2) • Biztosítja a gyülekezési jogot, de korlátozásokkal:
– békés, fegyvertelen gyülekezéshez zárt térben elvileg joga van az alattvalónak, de ez szabályozható. – nyilvános helyen nem lehet gyűlést tartani csak előzetes engedélyezéssel.
• Nem ismeri el a lelkiismereti és vallásszabadságot. A római-katolikus vallást államvallássá nyilvánítja. • Nem ismeri el a szólásszabadságot. • Nem biztosítja a magántitok, a levéltitok védelmét. • Nem ismeri el az alattvalók petíciós jogát sem. • Nem szól szociális tartalmú szabadságjogokról.
1848 után Az 1848-as forradalmakat – miként másutt – végül Olaszországban is leverték, minden forradalmi kormányt letettek, s a piemonti alkotmány kivételével valamennyi alkotmányt érvénytelenítették. • ennek ellenére azonban megszületett az olasz nemzetállam, az egységes Itália eszméje, s vele együtt az alkotmányos monarchia követelése. • készen volt az az alkotmány is, amely Európa leghaladóbb alkotmányos intézményeit ötvözte, s amely alkalmas volt arra, hogy az egész ország alaptörvénye legyen. • csak idő kérdése volt a nemzet és a demokrácia eszményeinek együttes megvalósítása, csak az európai nagyhatalmi konstelláció kedvező változására kellett várni.
5
2011.02.24.
1848 után (2) Az 1848-as forradalmat követően a Risorgimento új korszaka jött el: • Cavour grófja (Camillo Benso) feltűnése, aki a demokrácia és parlamentarizmus híve volt: „A parlamentáris kormányzásnak, mint minden más kormányzásnak megvannak a maga kényelmetlenségei; de még kényelmetenségeivel együtt is jobb, mint bármelyik másik.” • Cavour 1852-ben lett a Szárd Királyság miniszterelnöke – bizalmi viszony II. Viktor Emánuel királlyal. • Cavour politikájának lényege, hogy az Ausztriától való függetlenség elérése érdekében Szardínia lépjen szövetségre a nagyhatalmakkal, elsősorban is Franciaországgal.
az egység felé • Az egységes Itália megalakulásában döntő szerepe volt a franciákkal, Velencével és Lombardiával négyes szövetséget alkotó Szardínia győzelmének Ausztriával szemben 1859-ben, • Ezt több olasz államban (például Modena, Párma, Toszkána) – forradalmak követték - elűzték az uralkodókat, és – népszavazással – csatlakoztak Szardíniához. • jelentős szerepe volt a Giuseppe Garibaldi vezette fegyveres felkelésnek, mely megdöntötte a legreakciósabb monarchiát, a Nápolyi Királyságot – ennek nyomán Szicília egy része is a csatlakozás mellett döntött.
az olasz egység Végül 1861-ben II. Viktor Emánuel szárd királyt egész Itália uralkodójának nyilvánították, az egységes Olaszország alkotmánya pedig az 1848-as piemonti Statuto lett. Az alkotmányos monarchiaként egyesült Itáliának azonban volt két megoldatlan problémája: • a Pápai Állam kérdése – IX. Pius pápa elutasította az új királyság elismerését is – a világi hatalmáért aggódó pápa nem csupán a forradalmat ítélte el, hanem „bitorlónak” tekintette az immár olasz királyt. Róma ügye végül csak 1870-ben oldódott meg, amikor a franciaporosz háború miatt a francia csapatok kivonultak a városból, majd az olaszok bevonultak Rómába, mely népszavazással csatlakozott az Olasz Királysághoz, annak fővárosává válva. • Velence, mely továbbra is osztrák befolyás alatt maradt – a város ugyancsak egy, az osztrákok számára vereséggel véget érő háború nyomán vált az egységes Itália részévé, miután a porosz-osztrák háborúban a poroszok mellé állt, majd népszavazás döntött a csatlakozásról.
az egységes olasz állam • Olaszországban a partikularizmust UNITÁRIUS, azaz egységes, a szuverenitást az államot alkotó területrészekkel nem megosztó alkotmányos monarchia váltotta fel. • Az egységes nemzetállam 1861-es létrejötte után ráadásul központosító tendenciák indultak el. – Az országot ennek jegyében provinciákra osztották, melyek élén a központi kormány által kinevezett prefektusok álltak (akik a választott provinciális tanácsok vezetői is voltak). – A centralizációval a történelmi önállóságból eredő lokalizmust, illetve az esetleg kialakuló szeparatizmust, azaz önállósodási törekvéseket akarták ellensúlyozni. • Az egységes állam nem csupán alkotmányos, hanem parlamentáris monarchia volt. A Savoyai-ház királyai csupán uralkodtak, de nem kormányoztak; a végrehajtó hatalom a kétkamarás parlamentnek felelős kormány kezében volt. • A klasszikus parlamentarizmus normái szerint alakult a törvényhozó hatalom gyakorlása is, melyben a vagyoni és műveltségi cenzusos szűk választójog szerint választott Képviselői Kamara játszott domináns szerepet, aminek megfelelően az érdemek alapján élethosszig kinevezett tagokból álló Szenátusnak csak csekély hatalma volt.
közjogi problémák A közjogi viszonyok alakulása terén az első világháborúig terjedő időszakban a Vatikánnal való viszony rendezése mellett a választójog és a választási rendszer változásai voltak jelentősek. • 1870 után a legnagyobb problémát az állam és az egyház közötti konfrontáció jelentette. A viszonyt 1871-ben az ún. „garanciális törvénnyel” próbálták rendezni a „szabad egyház szabad államban” cavouri eszméjének jegyében.
– a törvény szerint Róma egy része pápai irányítás alá került, ezen a területen pedig a Szentszék kváziszuverenitást gyakorolt, miután oda még olasz hivatalos személyek is csak a pápai hatóságok engedélyével léphettek be; – az elvesztett területekért a Vatikán éves díjat kapott az olasz államtól; – adómentességet élvezett, s térítésmentesen használhatta az olasz vasutat, postát és távíró szolgáltatást. – az egyház teljes körű autonómiát élvezett, s például önállóan alakíthatta külkapcsolatait – a pápa azonban nem ismerte el az Olasz Királyságot. – bár az államot és az egyházat szétválasztották, a katolikus vallást Itália nemzeti vallásnak ismerte el.
6
2011.02.24.
közjogi problémák (2) • A választójog kiszélesítése sokáig lassan, ám természetes úton haladt:
– jelentős szerepe volt a műveltségi cenzusnak, s az írni-olvasni tudás elterjedésével együtt automatikusan váltak egyre többen választójogosulttá, ám 1904-ben például ez a korlát még mindig megakadályozta a férfi lakosság mintegy kétharmadát a szavazásokon való részvételben.
• A választási rendszer – összefüggésben az instabil kormányzással – gyakran változott;
– a kormányképes többség kialakulásának elősegítése érdekében próbálkoztak egyéni, majd plurális többségi szisztémával, francia mintájú preferenciális listával, – 1895-ben végül visszatértek az egyéni többségi rendszerhez. – a férfiak általános választó joga 1912-ben megvalósult, a választási rendszert újra már csak az első világháború után alakították át.
centralizált unitárius állam A hosszú küzdelmek árán több különálló államból 1861-ben létrejött egységes Olasz Királyságot az uralkodó Szavoyai-dinasztia francia minta alapján központosított unitárius államként szervezte meg, minimális autonómiát sem adva a másfélezer éven át teljes politikai széttagoltságban élő „országrészeknek". Pedig a helyi autonómia biztosítása mellett emelt szót Camillo Cavour, illetve Giuseppe Mazzini is. Az autonómia szándékát már csak az is indokolta, hogy • a létrejött egységes Itália eltérő kulturális, gazdasági és társadalmi fejlettségű „országrészeket” egyesített. • igen erős volt a nyelvi széttagoltság is – a standard olasz nyelvet mindössze a lakosság 3-4%-a beszélte. A korabeli politikai elit centralizációs törekvéseit a különböző, a korban még igen erős szeparatista mozgalmaktól való félelem vezette: ekkor a feudális kiváltságokhoz szorosan kötődő osztályok a korábbi széttagoltságban látták utolsó „túlélési” esélyüket, és foggal-körömmel küzdöttek a régi állapot visszaállításáért.
Statuto Albertino – regionalizmus (2) Cavour belügyminisztere Luigi Carlo Farini pl. olyan tervet dolgozott ki, amely elismerte volna a jogi személyiséggel és közigazgatási autonómiával felruházott régiókat, mint a megyék (provinciák) és a községek csoportosulásait.
• A megyei képviselőkből kialakított regionális tanács mellett a központi hatalom által kinevezett kormányzó állt volna a régió élén.
Farini utóda, Minghetti 1861-ben módosításnak vetette alá a tervezetet.
• A hangsúly a megyére tevődött, amit kulcsintézménynek tartott Itália története és hagyományai szempontjából. • A régiót csak a megyék társulásának (consorzio) tartotta, közbenső szakasznak egy esetleges decentralizáció felé. • Akkor a félsziget hat régióra osztásával számoltak.
közigazgatás - regionalizmus Az egység megteremtése előtt Itália történelmében is nagy hagyománya volt a regionális, illetve önálló kisállami tagolódásnak. A francia forradalmat megelőzően a félszigeten lévő tucatnyi állam többsége spanyol, francia vagy osztrák mintára megszervezett alkotmányos monarchia volt. A napoleoni államkezdeményekben francia mintára létrehozták a megyéket, községeket, majd itt is bevezették a kinevezett prefektusi, alprefektusi, illetve polgármesteri rendszert. A francia uralom összeomlása után a Bécsi Kongresszus 1815-ben ismét visszaállította az abszolút monarchiákat, amelyek többsége azonban megtartotta, sőt, továbbfejlesztette a francia uralom alatt kialakított igazgatási rendszert. Az olasz egységmozgalmak ideológiája a föderatív állam eszményét is felölelte. Az 1848-as forradalmak során valamennyi olasz állam uralkodója alkotmányt bocsátott ki, polgári kormányokat nevezett ki, népképviseleti szervet hívott össze. A forradalmak bukása után a legtöbb államban mindezt megsemmisítették, újra restaurálták az abszolutizmust.
Statuto Albertino - regionalizmus A Szárd Királyság – a Statuto Albertino alapján létrejött alkotmányos monarchia – miniszterelnöke Camillo Cavour, a helyi autonómiák híve volt. Cavour hivatali ideje alatt (1852-61) nagyszabású kodifikációs programjával a kor egyik legmodernebb államszervezetét és jogrendszerét alakította ki. S bár a Statuto alig rendelkezett az alsóbb szintű igazgatásról, a szárd államban kísérleteztek az autonóm helyi szintek és a centralizáló megoldások közötti egyensúly megtalálásával.
az egység után A parlamenti képviselők azonban a biztos alapokra helyezett olasz egység hívei voltak, s bizalmatlanságukat a (Farini-) Minghetti-terv iránt a módosítások sem csökkentették. Az 1865. március 20-án elfogadott törvény az állam egész területére a piemonti-szárd községi és megyei szervezetet terjesztette ki: • egy francia inspirációjú, centralizált rendszer intézményesült • az állam területét 59 autonómiájától megfosztott és prefektus által irányított megyére (provinciára) osztották. Az elméleti munkákban már a rendszer működésének első éveiben tartós ellentét alakul ki az önkényesen kijelölt és a centralizáció eszközéül szolgáló megye és az autonómia hordozójának és védelmezőjének szerepével felruházott régió között.
7
2011.02.24.
az egység után (2) Az I. világháborúig számos javaslat és tervezet látott napvilágot, de ezekben már csak elvétve esett szó a föderalizmusról. A régió azonban mindig is az egységes decentralizált állam alternatívájaként jelent meg.
(A század végén Szicíliában bátortalan, és inkább dekoncentrált jellegű kísérlet történt: a gazdasági és társadalmi válság szülte elégedetlenség kezelésére 1896-ban külön biztost állítottak a sziget élére, akire több minisztérium jogkörét átruháztak, de csak egy éves időszakra.)
• Az I. világháború után erőteljesen jelentkeztek a helyi autonomista mozgalmak (Szicíliában és Szardíniában). • Ekkor jelentkezett országos politikai párt is először olyan programmal, amely a régiók létrehozását is célul tűzte ki. • Ehhez járult Dél-Tirol és Trieszt megszerzése, ami együtt jár a nyelvi kisebbségek integrációjának problémájával.
az első áttörés – Dél-Tirol A szövetséges hatalmak Ausztriával 1919. szept. 10-én Saint Germainben kötött békeszerződése Tirol Brenneren túli részét Olaszországhoz csatolta. III. Viktor Emánuel olasz király már a terület annektálása előtt, 1919 decemberében a helyi intézmények és az önkormányzat megőrzését ígérte. A régi tartományi gyűlések hatáskörének örököseként két „régiót” hoztak létre. Ezek hatásköre jóval szélesebb körű volt, mint az olasz megyéké. Az 1921. szeptember 8-án kiadott királyi rendelet értelmében a „regionális autonómiák” nemcsak az igazgatási hatásköröket jelentik, hanem „a tartományi diéták korábbi törvényhozási jogosítványait” is. Az erre a célra kidolgozott különleges statutumnak és jogállásnak Mussolini a „homogenizált nemzet” eszméje jegyében gyorsan véget vetett. Mindenesetre ez volt az egyik előhírnöke az 1948-es Alkotmányban jelentkező kettős régió fokozatnak
alkotmányos regionalizálás (2) A második világháború után az olasz nép államformát „váltott”. Az 1946 júniusában megtartott népszavazás során a szavazók 54,3 százaléka a köztársaság mellett voksolt. (Rómától északra szinte valamennyi provincia a köztársaság mellett foglalt állást, viszont szinte valamennyi déli provincia a monarchiát részesítette volna előnyben.) Az első demokratikusan megválasztott képviselők, az új alkotmány keretében, megreformálták az állam területi-igazgatási szerkezetét, három szintűre (község, provincia, régió) alakítva azt. Az 1948. január l-én hatályba lépett alkotmány az országot 19 régióból álló, az elméleti szakemberek kifejezésével regionális állammá (lo Stato regionale) alakította.
alkotmányos regionalizálás A II. világháború után kormányra kerülő Kereszténydemokrata Párt a pártprogramban meghirdetett autonomista törekvések támogatásával összhangban egyértelműen kiállt az újonnan kikiáltott köztársaság regionális átszervezése mellett. A parlamenti pártok nagy része egyetértett, mivel a túlzott központosító törekvéseket tartották az Olasz Állam legfőbb hibájának.
lo Stato regionale Az olasz szakemberek szerint az olasz alkotmányban rögzített modell egy új államtípus kontúrjait vázolta fel, amely közbenső a centralizált unitárius állam és a föderatív állam között – ezt nevezik regionális államnak. Ez a lépés, az alkotmányozók szándéka szerint, több volt, mint „egyszerű” decentralizálás.
• Olaszország régiókra bontása ellenreakció volt a győztes antifasiszta erők részéről a fasiszta állam minden megnyilvánulásával szemben, s ennek jegyében az autonómia minden formáját a demokrácia és a szabadság eszközének tekintették. • Válasz volt ez az évszázados regionalista törekvésekre, a helyi autonómia élő hagyományára is. • A regionalizálás talán legfontosabb aspektusa gazdasági, a szegény olasz délvidék (Mezzogiorno) helyzetének további romlása, mely szeparatista és autonomista törekvésekkel párosulva a háború utáni Olaszország legsúlyosabb problémájává vált. • Az alkotmány nevesíti az összes létrehozandó régiót és a régió-lista módosításának lehetőségét is tartalmazza. Ehhez az érintett lakosság legalább egyharmadát képviselő községek javaslatára és a regionális tanácsok véleményét kikérve meghozott alkotmánytörvény szükséges.
8
2011.02.24.
az 1948-as alkotmány Az 1948-ban elfogadott és szentesített Alkotmány értelmében a régiók eltérő kompetenciákkal kerültek meghatározásra: tizenhat ún. rendes jogállású és négy (ma öt) különleges jogállású régió jött létre. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy • a rendes jogállású régiók esetében az Alkotmány határozza meg azokat a területeket, amelyekre a régiók hatásköre kiterjed – minden, fel nem sorolt terület állami hatáskörben maradt, s egyetlen területen sem rendelkeznek saját és kizárólagos törvényhozói hatalommal. • a különleges jogállású régiók kompetenciaterülete sokkal kiterjedtebb, azonban ennek pontos meghatározását az újonnan kialakított régiók alaptörvényében kellett részletesen lefektetni 1948 után.
az 1948-as alkotmány (2) Az Alkotmány ezen megoldása a föderalista államszervezet kialakításának szándékáról való teljes lemondást mutatta.
A rendes jogállású régiók kompetenciái többek között a következő területekre terjedtek ki: a helyi rendőrségre; az egészségügyi ellátórendszerre; az urbanizációs kérdésekre; a turizmus- és szállodaiparra; a mezőgazdaság, halászat és erdőgazdálkodásra; a közoktatásra.
Az állam a közigazgatási feladatok ellátásához semmiféle pénzügyi autonómiát nem biztosított a régiók számára. A '48-as Alkotmány semmiféle regionális részvételt nem biztosított az állam és a régiók közötti kompetenciaterületeket érintő viták rendezésére szolgáló Alkotmánybíróság működésében, mely parlamenti, köztársasági elnöki illetve bírósági delegáltakból állt. A '48-as Alkotmány óriási hiánya, hogy nem tér ki részletesen a provinciák és a községek kompetenciaterületeinek meghatározására sem, csak annyi említést tesz, hogy a kifejezetten helyi érdekeltségű kérdésekkel kapcsolatos feladatokat a régiók átutalhatják a községek és a provinciák számára.
az 1948-as alkotmány (4) Az Alkotmány létrehozta az ún. kétkamarás rendszert, melynek értelmében a Parlamentet a Képviselők Háza és a Szenátus alkotta. Bár a Szenátus tagjait régiók szerinti megoszlás alapján választják – mindmáig –, mégsem a regionális érdekek központi képviseletét látja el, már csak azért sem, mert nem a régiókat és a helyi önkormányzatokat érintő kérdésekkel foglalkozik elsősorban, hanem a Képviselőház által megtárgyalt és elfogadott törvény javaslatokat tárgyalja újra. Csak a mindkét kamara által elfogadott törvényjavaslat emelkedik törvényi erőre.
az 1948-as alkotmány Az 1948-as Alkotmány értelmében a régiók igen korlátozott törvényhozói jogkörrel rendelkeztek. Ennek megfelelően a régiók egyetlen területen sem rendelkeznek saját és kizárólagos törvényhozói hatalommal, csakis az Állammal összhangban gyakorolhatták törvényhozói jogkörüket. Az Alkotmány szövegezése egyértelműen meghatározza a régiók hatáskörébe tartozó közigazgatási területeket továbbá aláhúzza, hogy minden, fel nem sorolt terület állami hatáskörben marad. „régiók nélküli regionalizmus”
az 1948-as alkotmány (3) Az Alkotmány úgy rendelkezett, hogy a „Köztársaság régiókra, provinciákra és községekre oszlik”. (Costituzione 1948:21) Azonban ezek a régió alatt álló közigazgatási egységek közvetlen állami és nem regionális irányítás alatt álltak. Az Alkotmány meghatározta a regionális szerveket is. Ezek a következők voltak: • a Regionális Tanács, mely a régió törvényhozó testülete - élén a Regionális Tanács elnöke áll. • a Végrehajtó Bizottság, mely a régió végrehajtó szerve. • a Végrehajtó Bizottság elnöke, aki képviseli a régiót, kihirdeti a regionális törvényeket és rendeleteket, továbbá igazgatja az állam által a régiók számára átruházott közigazgatási feladatok ellátását. A Végrehajtó Bizottság tagjait és elnökét a Regionális Tanács választotta meg tagjai közül.
regionalizált unitárius állam Az olasz állam egységét veszélyeztető törekvéseknek tehát az 1948ban elfogadott demokratikus alkotmány azzal próbálta elejét venni, hogy kompromisszumos megoldásként lerakta egy új típusú, • a német típusú föderatív és • a centralizált, jakobinus állam sajátosságait ötvöző REGIONALIZÁLT UNITÁRIUS ÁLLAM alapjait. Az eredeti szándék az volt, hogy • a regionális önkormányzatok autonómiája ne veszélyeztesse a köztársaság egységét, • miközben a központi kormány a korábbi centralizált működés helyett csupán a politikai irányítás, illetve az egyes igazgatási szintek (régió, provincia, község) közötti egyeztetés feladatait lássa el.
9
2011.02.24.
„tanulság” Olaszország államberendezkedése, a közigazgatás és államigazgatás átalakulása modellértékűnek tekinthető a regionalizált államtípus, valamint az aszimmetrikus regionalizáció és regionalizmus kritériumainak megértése szempontjából.
10
