Essays over Luchtvaart

Essays over Luchtvaart Een verkenningsvlucht voor nieuw beleid

'imisierie van verKeer en

inhoudsopgave

Voorwoord

6

> 1. Introductie

8

-

3 8 9

Het luchtvaartbeleid in een notendop Beleid in beweging Deze pubiikatie

> 2. Van essays naar thema's voor heleidsvernieuwing -

12

f Beleidsdoeispecifieke ontwikkelingen en knelpunten H Generieke thema's: een aanzet voor de vernieuwingsagenda

19

> 3.

Veiligheid

26

-

S. Matthews Veiligheid in de luchtvaart: toekomstige ontwikkelingen en uitdagingen Prof. dr. U. Rosenthal eft mw. drs. G.E.M. Saeijs Veiligheid en luchtvaartbeleid: trends

30 46

Capaciteit

56

-

> 4,

-

13

Drs. C.T. den Braven De maatschappelifke vraag naar luchtvaart en luchthavencapaciteit 60 Drs. A. de Ruiter Luchthavencapaciteit in Nederiand; Van opleggen naar samenwerken en van uitleg naar inzicht 68 S.S. Koopmans Airspace, the final frontier? 76

> 4 > Essays over Luchtvaart

> 5.

Marktordening

86

B. Grin Een tango voor drie; Essay over effectief werkend iuchtvaartbestei

30

D. Stanley Privatisering, regulering en kwaliteit van het bestaan

102

Drs. B. Veldman Efficiënte routenetwerken in de luchtvaart

112

Prof. dr. H.A. Keuzenkamp Een vlucht naar de hemel

120

Dr. R.W. Weischen en mr. R.AA. Schnitker Decentralisatie rijkstaken kieine en regionale vliegvelden naar provincies; een tussenbalans

130

Prof. drs. J.G. de Wit Hoe regionaal is het regionale luchthavenbeleid?

138

Prof. dr. RJ. in't Veld Ontnuchterende verbetering

> 6. -

146

Milieu

152

Mw. drs. W. Passchier-Vermeer en Prof. dr. W.F. Passchier Luchtvaart, tegen elke prijs?

-

156

Prof. dr. PJ.M. Stallen en Prof. dr. H.R. van Gunsteren Schiphol en de illusie van een htnderioze samenleving

166

Bijlage: de auteurs

178

Essays over Luchtvaart > 5 >

> Voorwoord

De constante in het luchtvaartbeleid is de opgave om de spanning tussen de lusten en de lasten van de luchtvaart in balans te houden. Nederlanders willen vliegen en we vinden het als samenleving belangrijk om goed aangesloten te blijven op het internationale luchtvaartnetwerk. Tegelijkertijd willen we de overlast van geluid, de uitstoot van emissies en de veiligheidsrisico's zoals verbonden aan de luchtvaart zoveel mogelijk beperken. Het Directoraat-Generaal Luchtvaart (DGL) staat voor de taak om deze balans beleidsmatig vorm te geven. De hoofdlijnen van het beleid zijn jaarlijks te lezen in de miljoenennota.

Het beleid is door uiteenlopende ontwikkelingen in de samenleving voortdurend aan veranderingen onderhevig. Het behoort tot de kerntaken van het DGL om oog te hebben voor die maatschappelijke dynamiek. Welke ontwikkelingen komen er af op de luchtvaart en wat betekent dat voor het beleid? Welke onderdelen van het beleid behoeven aanpassing en/of aanvulling en welke niet? Ik vind het belangrijk dat we hier als moderne ambtelijke dienst een professioneel adviserende functie vervullen. Natuurlijk ligt de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor besluitvorming over beleidsaanvullingen en -wijzigingen bij de politiek.

Natuurlijk is het nieuwe DGL ook zelf permanent bezig met de vraag waar continuïteit en verandering van beleid op zijn plaats is, maar om een extra impuls aan de beieidsvernieuwing te geven heb ik ook een aantal experts verzocht een prikkelend essay te schrijven over een bepaald aspect van het luchtvaartbeleid. Zij dragen ontwikkelingen, dilemma's en adviezen aan als inspiratiebron voor het DG Luchtvaart. De essays dateren van vlak voor de


catastrofe van 11 september. Sommige auteurs hebben hun essays daar later nog op aangepast. Ai deze essays, reder voor de eigen verantwoordelijkheid van de schrijver, vindt u in deze bundel. De essays worden gepresenteerd naar de vier hoofddoelen van het luchtvaartbeleid: veiligheid, capaciteit, marktordening en milieu. Natuurlijk stoppen we niet bij deze essays: we willen meer met beleidsvernieuwïng. Daarom heeft op 22 november 2001 een eerste bespreking van de essays plaatsgevonden. Opvallende bevindingen én opmerkingen van deze dag zijn op twee plekken verwerkt in deze bundel. In de eerste plaats in het eerste introductiehoofdstuk en in de tweede plaats in de introductieteksten die u vindt aan het begin van ieder hoof dstuk. Doel van deze publicatie is ook om in bredere kring de dialoog tè stimuleren over de aangedragen ideeën en voorstellen. Ik hoop dat deze bundel essays bij u net zoveel inspiratie zal geven als bij mij en nodig u uit om samen ha te denken over de ontwikkeling van het luchtvaartbeleid in Nederland.

Den Haag, april 2002 Prof. dr. F. L. Bussink Directeur-Generaal Luchtvaart


> 1 . Introductie

Het luchtvaartbeleid in een notendop De inspanningen voor het luchtvaartbeleid zijn te rangschikken naar vier algemene beleidsdoelen. In de miljoenennota wordt jaarlijks beschreven welke inspanningen dit zijn: Veiligheid: Het bevorderen van veiligheid van verkeer en vervoer op luchtvaartgebied. Capaciteit: Het beschikbaar zijn van een op de vraag aangepast, doeltreffend en doelmatig logistiek luchtvaartnetwerk, bestaande uit de nationale luchthaven en het luchtruim. Marktordening: Het voorzien in een effectief werkend Iuchtvaartbestel door bij te dragen aan de ontwikkeling en bestendiging van een goed functionerende luchtvaartmarkt. Milieu: Het bewerkstelligen en instandhouden van een duurzame ontwikkeling van de luchtvaart.

Beleid in beweging De beleidsinspanningen van vandaag anticiperen zo goed mogelijk op de problemen van overmorgen, maar we onderkennen dat ze niet per se toereikend zullen zijn. Nieuwe thema's komen naar voren en gewijzigde omstandigheden kunnen leiden tot aanpassingen. Om het beleid up to date te houden moeten we steeds oog houden voor de veranderingen in de samenleving. Voor een belangrijk deel komen die veranderingen in hun


onvoorspelbaarheid eenvoudigweg op ons af en stellen ze het beleid voor nieuwe opgaven. De aanslagen van 11 september waren volstrekt onvoorspelbaar, maar confronteerden de rijksoverheid al binnen korte tijd met nieuwe beleidsvragen. Zo moest er op stel en sprong een oplossing komen voor de verzekeringsproblematiek. En we weten dat de impact van de aanslagen op de luchtvaart nog verder reikt. Een en ander vergt van de professionele ambtenarij een grote flexibiliteit en creativiteit. Een professionele beleidsdienst doet er goed aan om ook oog te houden voor de langzame en niet altijd direct zichtbare veranderingen in de samenleving, omdat ook die een vertaling in het beleid behoeven. Het nieuwe beleidsdirectoraat Luchtvaart gaat hier bewust mee om. Binnen het DGL is hiertoe het project Orion gestart. Met dit project worden ambities als 'van buiten naar binnen werken', 'leidend willen zijn in de dialoog met de omgeving' met elkaar verknoopt en wordt het proces van beleidsvernieuwing op een planmatige wijze gekoppeld aan de jaarkalender van het beleidsbegrotingsproces. Dit jaar hebben we, mede als aftrap voor het Orion-project, aan een aantal experts gevraagd om hun visie, veronderstellingen en adviezen aan het papier toe te vertrouwen. Niet om één en ander klakkeloos te verwerken, wel om een deskundige inbreng voor de vernieuwing van de beleidsagenda te genereren. De auteurs houden als het ware een vergrootglas voor ontwikkelingen die zij betekenisvol achten voor het luchtvaartbeleid. Het komt er nu op aan om hun analyses op hun waarde te schatten en te benutten in het continue proces van afstemming van ons beleid op de veranderende omstandigheden in de samenleving.

Deze publikatie De auteurs van deze bundel is gevraagd een prikkelend essay over luchtvaartbeleid te schrijven. De veertien essays dateren uit de maanden juli, augustus en begin september. Zij moeten daarom vanuit het perspectief van de toenmalige actualiteit gelezen worden. Op het moment van schrijven hadden de aanslagen op 11 september 2001 nog niét plaatsgevonden. De mogelijke gevolgen voor de luchtvaart van deze gebeurtenissen zijn daarom niet verdisconteerd in de betooglijnen van de essayisten. Een aantal auteurs heeft naderhand de behoefte geuit in verband met '11 september' een nawoord te willen toevoegen. Deze aanvullingen zijn na elk betrokken essay opgenomen.


De auteurs van de veertien essays hebben met elkaar gemeen dat zé vanuit hun specifieke deskundigheid in staat werden geacht een prikkelend essay te schrijven over een bepaald beleidsaspect dat wij hun hebben voorgehouden. Bij de keuze van de auteurs hanteerden we enkele leidraden. Wij zochten naar een evenwichtige mix van specifieke luchtvaartkennis en generieke politiekbestuurlijke of economische kennis, naar het vermogen om die twee te combineren en naar een goede spreiding over de diverse aan luchtvaart gerelateerde beleidsvelden. !n de bijlage van deze bundel is beknopt aangegeven welke functies de verschillende auteurs bekleden. De meeste auteurs is verzocht zich te richten op één van de vier beleidsdoelen van het DGL. Aan twee auteurs (In 't Vela" en Keuzen kamp) is een meer algemeen-generieke invalshoek gevraagd. Matthews en Rosenthal hébben we verzocht het beleidsaspect veiligheid te belichten. Den Braven en De Ruiter hebben zich op ons verzoek vooral gericht op de capaciteitsproblematiek van de nationale luchthaven, terwijl Koopmans primair de capaciteitsproblemen van het luchtruim centraal heeft gesteld. Voor het beleidsaspect met betrekking tot de marktordening hebben we Grin, Stanley en Veldman bereid gevonden om een essay te schrijven. Over het thema 'regionale luchthavens' hebben Welschen en De Wit hun visie gegeven. En de duo's Passchier en Passchieren Stallen en Van Gunsteren ten slotte is verzocht hét essay te richten op het aspect milieu. In deze bundel zijn de essays gepresenteerd naar de vier hoofddoelen. Omwille van de eenduidigheid zijn de twee algemeen-generieke essays opgenomen onder het beleidsdoel 'marktordening', omdat ze daaraan volgens ons het meest verwant zijn. Ook het thema 'regionale luchthavens' valt binnen het beleidsdoel marktordening. Hierdoor is het aantal essays in hoofdstuk 5 groter dan in de hoofdstukken die gerelateerd zijn aan de drie andere beleidsdoelen.

> 10 .jf' Essays over Luchtvaart

Behalve aan het signaleren van belangrijke trends en ontwikkelingen in de luchtvaart en de relevante dilemma's die daaruit voortkomen, hebben de essayisten zorg besteed aan de formulering van noties die richting kunnen geven aan de strategische beleidsvernieuwing. Deze noties zijn zeer divers. De essayisten hebben de ruimte gekregen om vooral hun eigen verhalen te schrijven, die dan ook geheel voor hun eigen rekening komen. De ene auteur is dichter bij het huidige beleid gebleven dan de andere. Kortom, deze essaybundel bevat een grote hoeveelheid nuttige inzichten en visies en is daarom een zeer bruikbare inspiratiebron voor onze beleidsvorming.


> 2. Van essays naar thema's voor beleidsvernieuwing

In het navolgende worden een aantal in het oog springende ontwikkelingen en mogelijke beleidsopgaven beschreven. Eerst wordt in deel I in grote lijnen stilgestaan bij door de auteurs gesignaleerde relevante ontwikkelingen

en

knelpunten. De ordening, selectie en presentatie van deze onderwerpen was en is niet eenvoudig door het grote aantal onderwerpen dat in de essays aan de orde komt. Er is voor gekozen om de naar voren gebrachte ontwikkelingen en problemen zoveel mogelijk te presenteren langs de diverse invalshoeken van het luchtvaartbeleid: veiligheid, capaciteit (luchthaven- en luchtruimcapaciteit), marktordening (met inbegrip van de thema's 'prijsregulering' en 'regionale luchthavens') en milieu. Deze ordening sluit voor een groot deel aan op de verdeling van de vraagstukken naar essays. Afgesloten wordt met een beschrijving van ontwikkelingen en knelpunten uit het essay van In 't Veld, die het luchtvaartbeleid in z'n totaliteit heeft beschouwd.

In het verlengde van de in deel I genoemde ontwikkelingen en knelpunten wordt in deel II een interpretatie gegeven van de beleidsuitdagingen

die uit

de essays naar voren komen. Daarbij is gepoogd de meest in het oog springende dwarsverbanden en generieke thema's te beschrijven. Deel II is te beschouwen als een eerste aanzet voor de vernieuwingsagenda van het luchtvaartbeleid. Het lijken thema's te zijn waar we als DGL iets mee moeten. Benadrukt moet worden dat dit niet meer is dan een eerste selectie van onze kant en voor onze verantwoordelijkheid. Bij deze selectie is ook rekening gehouden met hetgeen naar voren is gebracht op 22 november.


I. Beleidsdoelspecifieke ontwikkelingen en knelpunten Veiligheid Zowel luchtvaartspecifieke ontwikkelingen als aigemeen-maatschappelijke trends hebben hun uitwerking op de luchtvaartveiligheid. In de essays van respectievelijk Matthews en Rosenthal wordt dit uitgediept. Matthews spreekt de verwachting uit dat de groei van het aantal vliegtuigen verhoudingsgewijs blijvend hoger zal liggen dan de groei van het aantal passagiers als gevolg van een boomende markt voor zakenvliegtuigen en een toename van het aantal rechtstreekse verbindingen. Hij verbindt daaraan de conclusie dat er een extra inspanning moet worden geleverd voor een gelijkblijvend veiligheidsniveau. Daarnaast leiden ontwikkelingen op technologisch gebied, zoals de toenemende afhankelijkheid van de informatietechnologie en de tendens naar hogere kruissnelheden, tot nieuwe vraagstukken rond luchtvaartveiligheid. Matthews is tevens van mening dat er een spanning bestaat tussen de economische korte termijn-overwegingen van luchtvaartmaatschappijen en de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen die doorgaans een lange termijn-focus hebben. Hij wijst verder op de 'human factor', die een hoofdrol speelt in het overgrote deel van de ongelukken. De mens is de achilleshiel van een veilige luchtvaart. Ook in het licht van recente aigemeen-maatschappelijke trends worden vraagtekens geplaatst bij de ambitie van een gelijkblijvend veiligheidsniveau. Rosenthal signaleert maatschappelijke trends die het debat over veiligheid in steeds grotere mate (zullen) beheersen. Vele van die trends leiden volgens hem tot een groeiend besef van veiligheidsrisico's en eert toenemende beleving van de lasten daarvan. De claimcultuur die steeds meer gemeengoed wordt, de steeds sterker wordende rol van de media en de groeiende weerbaarheid van de samenleving zijn enkele voorbeelden van de door hem genoemde ontwikkelingen. Rosenthal ziet verder een tegenstelling tussen de rationele wereld van risicoberekeningen en kwantitatieve analyses en het daarop gestoelde veiligheidsbeleid, versus de subjectieve wereld van veiligheidsgevoelens en wantrouwen. Kortom, hij benadrukt de tegenstelling tussen veiligheidsbeleving en veiligheidsrealïteit. Ook neemt Rosenthal een nieuwe politisering van het issue veiligheid waar. De veiligheidsgarantie is naar zijn mening weer een publiek/politiek vraagstuk van de eerste orde. De politieke focus verschuift daarbij volgens hem van beleidsvoering of


machtsuitoefening naar inspectie, onafhankelijk toezicht, ofwel naar de controle op de machtsuitoefening. Luchthavencapaciteit De toename van het verkeer en vervoer op Schiphol wordt in geen van de essays ter discussie gesteld- De Ruiter en anderen wijzen op de onmiskenbare groei van de luchtvaart op mondiaal niveau. Den Braven geeft aan dat de s u k v r a i v i i i i u i v v w r A i n p i V i i i n i i n i u c i a ra gs;iwfrrëv?iu v | # « Ï I M ^ I C llH.fTl>ll«i.Jrîr? d l

door andere maatschappijen. Het tempo van de liberalisering van de luchtvaartmarkt, de mogelijkheden om van allianties tot fusies van luchtvaartmaatschappijen te komen, de verdere uitbouw van luchtyaartnetwerken en de uiteindelijke milieucapaciteit van het vijfbanenstelsel zijn of Worden bepalende krachten voor de groei van Schiphol, maar wel krachten waarvan de uitwerking moeilijk te voorspellen is. Den Braven wijst op een aantal specifieke karakteristieken van de luchtvaart die volgens hem een actieve rol van de overheid blijven vragen in het scheppen van randvoorwaarden. Hij noemt de nog steeds op protectionisme gerichte internationale regelgeving, de toenemende internationale concurrentie in de luchtvaart, de expliciete en ingrijpende invloed van de overheid in de bedrijfsvoering van luchtvaartmaatschappijen en de groeiende verdeeldheid en diversiteit binnen de luchtvaartsector. Daarnaast stelt Den Braven dat de beperkte uurcapaciteit van het banenstelsel van Schiphol een belangrijke belemmering voor verdere ontwikkeling is. De Ruiter beschrijft de beleidsvorming van de afgelopen decennia over de aanpassing van de capaciteit van Schiphol en constateert daarbij dat de luchtvaartwet een aantal weeffouten uit het verleden heeft hersteld. Alhoewel er uiteindelijk op het gebied van draagvlak, hanteerbaarheid en duidelijkheid omtrent verantwoordelijkheden aanzienlijke winst is geboekt, voorziet hij een blijvende spanning als het gaat om capaciteitsuitbreidingen, landzijdige bereikbaarheid en ruimtelijke inpassing van de luchthaven. De Ruiter zegt in dit verband: "In een samenleving waarbij innovatie, aanpassingen snelheid sleutelbegrippen zijn geworden, kunnen we het ons eenvoudig niet permitteren om opnieuw decennia debat te voeren over het al dan niet aanpassen van de luchthavencapaciteit op de vraag naar luchtvervoer." Het is volgens hem zeer de vraag of de klassieke aanpak ook op de lange termijn bij de verdere ontwikkeling van de luchtvaart in Nederland perspectief biedt.


Luchtruimcapaciteit Ook op het gebied van luchtruimcapaciteit worden de nodige knelpunten geconstateerd. Koopmans brengt de onderbenutting van het Europese luchtruim onder de aandacht en, daaraan gerelateerd, de noodzaak van ingrijpende aanpassingen in de verdeling tussen militair en civiel luchtruim. Daarnaast meent hij dat het 'Single Sky Concept' van de EU een goede zaak is, maar dat de realisatietermijn en de houding van Eurocontrol een optimaal resultaat zeer waarschijnlijk in de weg zullen staan. Ook de implementatie van de noodzakelijke innovatie van het ATM-proces vindt hij moeizaam verlopen. Gebrek aan flexibiliteit wordt hier als belangrijke oorzaak genoemd. Marktordening De ontwikkelingen en knelpunten die genoemd worden rond het thema marktordening, lopen qua onderwerp nogal uiteen. De essays richten zich onder meer op de mainportontwikkefing, privatisering van luchthavens en congestie van luchtvaartnetwerken. Volgens Grin is het noodzakelijk het begrip mainport zoals omschreven in het huidige mainportbeleid nieuw leven in te blazen. Hij meent dat de ontwikkeling van de mainport een aantal fasen doorloopt en op dit moment diverse omstandigheden tot een nieuwe stap in de ontwikkeling leiden. Belangrijk vindt hij bijvoorbeeld dat de stijgende complexiteit van de traditionele knooppunten tot de organisatie van andere netwerkvormen leidt. Hieraan verwant is een accentverschuiving van 'schaal' (meer frequenties en verbindingen) naar 'scope' (meer selectiviteit in de samenstelling van het vervoer en meer toegevoegde waarde aan het vervoer). Daarnaast stelt hij dat de belangen van de maatschappijen, de luchthaven en de overheid steeds meer uiteenlopen en dat de maatschappijen onvoldoende klantgericht zijn. Stanley schrijft over de gevolgen van de internationale trend naar privatisering van luchthavens en wijst van daaruit op de risico's van monopolievorming. In het ongunstigste geval zou het volgens hem kunnen gebeuren dat het luchthavensysteem in handen komt van grote, niet-concurrerende ondernemingen, gevormd door luchtvaartmaatschappijen. Veldman wijst ondermeer op de ernstige capaciteitsproblemen waarmee Europese luchthavens te kampen hebben. Hij benadrukt dat netwerkcongestie (wat volgens hem een betere term is dan luchthavencongestie) een ingewikkeld probleem is, omdat het oplossen ervan uitbreiding van capaciteit op meerdere luchthavens vereist.


Zowel Grin als Veldman voorzien de komst van nieuwe organisatiestructuren binnen de luchtvaartmarkt. Volgens Veldman is een alternatieve structuur denkbaar, waarbij de momenteel geïntegreerde onderdelen airside, terminal en landside als aparte entiteiten (private bedrijven) gaan functioneren. In deze optiek zouden airside-operaties en slotallocatie samengevoegd worden.

Prijsregulering I n h a f a c c 9 u %/-»n l ^ o i i T a n l / a m n r t t / a r nrilcratjiiiarirto

lA/rtrrlt crar-nnciaÏQQrA

dat

een eenduidige prijs van de negatieve externe effecten moeilijk is vast te stellen. Keuzenkamp schrijft dat een rationele afweging tussen geluid en compensatie niet gemaakt kan worden, omdat de politiek een 'administratieve' grens aan het toelaatbare geluid heeft gesteld. Wat de positieve externe effecten van luchtvaart betreft, is hij van mening dat deze nogal eens overschat worden en dat daardoor de claims voor infrastructuur te vanzelfsprekend gehonoreerd worden. Naast het ontbreken van markten benadrukt Keuzenkamp het dilemma van marktmacht. Marktmacht in de vorm van monopolies of een sterk geconcentreerd aanbod worden volgens hem in de hand gewerkt door het van staatswege beschermen van luchtvaartmaatschappijen en door de huidige wijze waarop de slotallocatie plaatsvindt. Volgens Keuzenkamp ligt de belangrijkste oorzaak voor verkeerde prijzen en monopolievorming in de luchtvaart bij de overheid zelf. In deze optiek gaat het zowel om begunstiging van de luchtvaartsector, bijvoorbeeld in de vorm van de vrijstelling van belastingen, als om beperking van de bewegingsvrijheid van de sector en dus benadeling.

Regionale luchthavens Rond het thema 'regionale luchthavens' komt Welschen niet zozeer met een beschrijving van trends, maar meer met een beleidsmatige beschouwing op het bestaande beleid. Hij plaatst kritische kanttekeningen bij de wijze waarop het C0 2 -beleid voor de regionale luchthavens wordt uitgewerkt. De Wit geeft aan dat inzichten vanuit onder meer de groeiende aandacht voor marktwerking en het privatiseringsbeleid van de laatste jaren, ook betekenisvol zijn voor het regionale luchthavenbeleid. Evenals Welschen wijst hij er op dat decentralisatie leidt tot een verschuiving naar een lagere bestuurlaag van het nu bij de rijksoverheid bestaande rolconflict tussen regelgever en aandeelhouder. Een eventueel moeizame vervreemding van de aandelen van


regionale' luchthavens is daarbij een punt van aandacht en ook het verband tussen afkopen en privatiseren vergt volgens hem nadere reflectie. Daarnaast vestigt De Wit de aandacht op de effecten van marktwerking en marktmacht bij de conglomeraatvorming van Nederlandse luchthavens. In de context van de problematiek van het tekort aan luchthavencapaciteit in Nederland, vraagt De Wit zich af in hoeverre de verkeers- en vervoersmarkten van de regionale luchthavens en Schiphol samenhang vertonen. Aan de hand van een analyse van diverse verkeercategorieën concludeert De Wit dat vooral low cost carrier-operaties en chartervluchten in aanmerking zouden komen voor eventuele uitplaatsing van Schiphol naar de regionale luchthaven Rotterdam. Milieu De essays over de beleidsinvalshoek milieu zijn vanuit verschillende perspectieven geschreven. De negatieve invloed van luchtvaart op milieu en gezondheid wordt door Passchier en Passchier aan de hand van de resultaten van diverse onderzoeken geïllustreerd. De reductie van milieu- en gezpndheidskosten wordt onder andere belemmerd door de onevenwichtige verhouding tussen het voortschrijden van de vliegtuigtechnologie en de groei van de luchtvaart: de groei doet de technologie-winst weer teniet. Passchier en Passchier leggen in het essay uit dat de mate waarin geluid hinder veroorzaakt niet alleen afhangt van het geluidsniveau, maar ook van allerlei niet-akoestische factoren. Daarnaast menen zij dat het onmogelijk is om milieu- en gezondheidskosten ten volle in de prijs te verwerken, omdat deze kosten onzeker zijn en in ernst en omvang niet volledig te becijferen. Stallen en Van Gunsteren benadrukken de kwetsbaarheid van enkele kenmerken van het huidige beleidsconcept. Volgens hen zijn dit met name 'het krampachtig in één hand houden' van de bestuurlijke hoofdfuncties van de bestaande regelgeving, het onbegrip waar de lokale bevolking tegenaan meent te lopen en de daar gevoelde onmacht, en de problemen bij het omgaan met de handhaving van de contourvorm, waarbij een overschrijding niet door een 'onderschrijding' gecompenseerd kan worden. Daarnaast zijn zij van mening dat het eendimensionale beeld van geluidhinder (meer of minder decibellen) een verstarrend effect heeft op het politieke debat en daardoor rivaliteit creëert tussen luchthaven en omwonenden.


Luchtvaartbeleid in het algemeen Ook In 't Veld kwalificeert het beleidsinstrument 'contour' als conflictgenererend. "De luchtvaart beweegt zich expanderend van binnen naar buiten, terwijl de woningbouw van buitenaf zich in de richting van de contour uitbreidt. 'Wij groeien vast in tal en last' geldt hier wel in extreme mate", aldus In 't Veld. Daarnaast benadrukt hij de tegenstellingen tussen de ontwikkeling van de multiproductonderneming Schiphol aan de ene kant en de landzijdige verkeerscongestie, het ruimtelijke ordeningsbeleid en de sociale (veiligheids-)problematiek aan de andere kant. In 't Veld verwijt de overheid passiviteit daar waar het gaat om internationale focus op het gebied van luchthavenplanning, innovaties (bijvoorbeeld het luchtschip) en multimodaliteit. Wat betreft dit laatste punt merkt hij op dat de relatie tussen de luchtvaart en het integrale mobiliteitsbeleid nog in de kinderschoenen lijkt te staan. In 't Veld constateert overigens dat in het luchtvaartbeleid een ontnuchteringproces heeft plaatsgevonden, waardoor de met vrijheid, expansie en ontplooiing verbonden waardenoriëntatie is vervangen door een oriëntatie waarbinnen tevens plaats is voor ecologische waarden en adequate aandacht voor veiligheid.


11 Generieke thema's: een aanzet voor de vernieuwingsagenda De talrijke trends en knelpunten die in de essays naar voren zijn gebracht, roepen natuurlijk vragen op als "Wat is de betekenis van deze ontwikkelingen?", "Hoe lossen we deze problemen op?", "Komen we er met het vigerende beleid of zijn er beleidsaanpassingen vereist en zo ja, op welke terreinen spelen die?" en "Is er überhaupt een rol voor de overheid weggelegd om deze knelpunten uit de weg te ruimen?". Veel auteurs hebben op enigerlei wijze aandacht besteed aan de beantwoording van deze vragen. De noties die in de essays worden aangedragen variëren van het signaleren van belangrijke ontwikkelingen die in onze beleidscontext meegenomen zouden moeten worden, tot het benadrukken van de noodzaak van drastisch andere beleidsconcepten dan de huidige. Daarbij wordt veelal onderkend dat deze veranderingen niet van de ene op de andere dag kunnen worden doorgevoerd en worden ze derhalve voorgehouden als beleidsopgaven voor de toekomst. Niettemin doen de auteurs in enkele gevallen ook aanbevelingen voor concrete beleidsacties op korte termijn. Opmerkelijk is dat veel van de in de essays geventileerde gedachten over richtingen voor toekomstig beleid overeenkomsten vertonen. Deze overeenkomsten concentreren zich rond een aantal generieke thema's die van toepassing kunnen zijn op twee of meer hoofddoelen van beleid, Hieronder hebben wij getracht de meest in het oog springende generieke thema's en een aantal daaraan verbonden mogelijke beleidsopgaven te selecteren. Daarbij moet de kanttekening geplaatst worden dat deze generieke thema's, 2oaIs wij die uit de essays hebben gedistilleerd, slechts te zien zijn als eerste aanzetten voor de vorming van de (nieuwe) beleidsagenda. Tijdens de bijeenkomst van 22 november is een aantal van deze thema's genoemd en herkend. Op basis van nadere verkenningen en verdieping zal afgewogen moeten worden of deze thema's op termijn te vertalen zijn naar concrete beleidsactiviteiten. Van een rationele hinderbeheersing naar meer focus op de subjectieve hinderbeleving In de essay's over luchtvaartveiligheid en over milieu wordt het toenemend belang van de hïnderperceptie en -beleving onderstreept en de noodzaak deze in de beleidsvorming te betrekken. De mate waarin geluid hinder veroorzaakt


hangt niet alleen af van objectieve criteria zoals het gemeten geluidsniveau, maar ook van allerlei niet-akoestische factoren, zoals angst voor de geluidbron, de overtuiging dat anderen de blootstelling zouden kunnen beperken en de vertrouwdheid met de bron van het geluid of de technologie die het geluid veroorzaakt. Er wordt benadrukt dat geluidhinder geen louter akoestisch maar ook een sociaal fenomeen is, en dat daarom pluriformiteit en 'trial and error' een verfijning van het beleid zouden opleveren. Diverse auteurs benadrukken de noodzaak van het stimuleren:'van transacties tussen betrokkenen (zie 'Uitdagende sturingsvraagstukken over loslaten en aanhalen'). Ook ten aanzien van het veiligheidsaspect wordt gewezen op de noodzaak om beleidsmatig meer rekening te houden met sociaal-culturele en psychologische aspecten rond luchtvaartveiligheidsbeleving, bovenal ook bij de communicatie over de luchtvaartveiligheid. Er zou meer moeite gedaan moeten worden om de boodschap beter te laten aansluiten op de door burgers ervaren problemen. In die zin moet nagedacht worden hoe burgers nadrukkelijker bij de beleidsontwikkeling betrokken kunnen worden. Een en ander neemt niet weg dat aandacht voor de subjectieve aspecten van hinderbeleving niet ten koste mag gaan van aandacht voor feiten, cijfers, metingen en dergelijke. Beleid kan en mag niet enkel op emoties en gevoelens gebaseerd worden. Ook op 22 november is dit thema nadrukkelijk naar voren gekomen. Onder het motto 'denk vanuit de burger' is een aantal van de hiervoor genoemde punten herbevestigd.

Versterking van het internationale perspectief In diverse essays wordt het internationale karakter van de luchtvaart en van het luchtvaartbeleid benadrukt. Het specifieke karakter van de luchtvaart noopt tot een actieve rol op internationaal niveau. De vele vormen van internationale regelgeving, de (nóg steeds) protectionistische trekken daarvan en de expliciete rol van de overheid in de bedrijfsvoering, onder andere door bilaterale akkoorden en vergunningen, zijn inherent aan luchtvaart en luchtvaartbeleid en vragen per definitie overheidsbemoeienis op internationaal niveau. Daarnaast kunnen oplossingen voor bijvoorbeeld stillere en/of schonere vliegtuigen alleen worden gezocht en gevonden indien er op het internationale schaalniveau afspraken gemaakt worden. Of, zoals In 't Veld stelt: "Natuurlijk is het een beetje het verhaal van de muis en de olifant om


te veronderstellen, dat de muis Nederland de olifanten-vliegtuigproducenten ertoe zou kunnen brengen om stillere vliegtuigen te produceren. Daar is de op Europese actie gerichte oriëntatie natuurlijk veel verstandiger." Uit de essays komt naar voren dat juist op internationaal schaalniveau actieve participatie en inbreng vereist is om beleidsdoelen te realiseren aangaande de interne veiligheid, de luchtruim- en luchthavencapaciteit, de liberalisering van de luchtvaart en een duurzame luchtvaart. Soms biedt bestaande internationale (EU-)regeigeving aanknopingspunten voor het bereiken van (onderdelen van) de beleidsdoelen. Den Braven noemt in zijn essay in het kader van de capaciteitsproblematiek de Europese regelgeving op het gebied van slots en luchthavensystemen. Uiteraard moet steeds expliciet worden bekeken of de (versterkte) internationale inzet op mondiale, Europese of EUschaal nodig is. Uit de discussies op 22 november kwam naar voren dat de intensiteit van de rol van de overheid de facto afneemt op nationaal niveau en steeds sterker wordt of zou moeten worden in internationale circuits. Over de maatschappelijke aandacht op nationaal niveau daarentegen werd het tegenovergestelde geconstateerd. Nationale luchtvaartdossiers ondervinden een grotere belangstelling dan de bij uitstek internationale aangelegenheden op het gebied van luchtvaart. Opgemerkt werd dat mede daardoor weinig prikkels bestaan om internationaal succes te boeken. Aandacht voor innovatie Diverse auteurs wijzen op het belang van innovaties op uiteenlopende terreinen van de luchtvaartoperatie. Uit de essays komt een divers beeld naar voren van wat een passende overheidsrol zou zijn. Waar bijvoorbeeld !n 't Veld pleit voor een actieve overheidsrol als initiator van een consortium voor het gebruik van luchtschepen, adviseren weer andere auteurs dat de overheid zichzelf geen probleemeigenaar moet maken, maar meer prikkels moet inbouwen, opdat de bedrijfstak overgaat tot ontwikkeling en toepassing van innovaties. Verschillende auteurs wijzen er op dat de vruchten van innovaties als stillere motoren en een betere benutting van het luchtruim in de praktijk opgesoupeerd worden door de volumegroei. Feit blijft dat door innovaties de lasten van de groei beperkt kunnen worden en dat deze dus gestimuleerd moeten worden. Wiet de discussies op 22 november is hier nog aan toegevoegd dat ook innovaties in het gehele mobiliteitsysteem nodig zijn.


Er is behoefte aan vraaggestuurde innovaties waardoor de verschillende vervoersmodaliteiten meer en beter op elkaar aansluiten; daarmee is het belang van de reiziger uiteindelijk het meest gediend. Het luchtvaartbeleid dient in dat kader ook nadrukkelijker als onderdeel van het totale vervoersbeleid te worden gezien. Uitdagende sturingsvraagstukken over loslaten en aanhalen Diverse auteurs breKen een lans voor nieuwe vorrnen van systeemstüring, waarbij zelfsturende burgers de ordenende overheid vervangen of aanvullen. Geschreven wordt over de uitdaging om tot nieuwe verhoudingen te komen, waarbij luchthaven en omwonenden, binnen een aantal door de overheid geformuleerde randvoorwaarden, door middel van een stelsel van maatschappelijke transacties het functioneren van de luchthaven bepalen. Er wordt op gewezen dat dergelijke concepten van zelfsturing allesbehalve eenvoudig zijn. Ze vergen transactiebereidheid van de betrokken partijen en een open en transparant proces. Bovenal erkennen de auteurs dat ze van de nationale overheid en nationale politici de bereidheid vragen om sturingsmacht los te laten ten gunste van de meest betrokken partijen. Daarnaast zal een forse zoektocht noodzakelijk zijn om tot een transitie te komen van de huidige verhoudingen naar nieuwe verhoudingen. Wie neemt welke eerste stap? En hoe ontstaat de bereidheid bij alle betrokkenen om deze richting op te gaan? Een pleidooi voor loslaten van sturingsmacht door de rijksoverheid wordt in ander verpand ook gehouden in het kader van het decentralisatiebeleid met betrekking tot de regionale luchthavens. Welschen acht decentralisatie van rijkstaken op luchtvaartgebied naar de provinciale bestuurslaag uit het oogpunt van subsidiariteit een goede zaak. Taken en verantwoordelijkheden moeten volgens hem daar worden neergelegd waar zij het beste tot hun recht komen. Hij benadrukt dat de provincie voldoende beleidsruimte moet krijgen om binnen een algemeen kader beleid te maken. Pleidooien voor het loslaten van verantwoordelijkheden naar andere partijen en het overdragen daarvan aan lagere overheden leiden niet noodzakelijkerwijs tot 'beleidsrust' op rijksniveau. In diverse essays zijn nuanceringen te vinden bij de pleidooien voor het loslaten van sturingsmacht door de nationale overheid. Ten aanzien van de luchtvaartveïligheid wordt de vraag gesteld of de verschuiving van publieke naar private dienstverlening de


veiligheidszorg in algemene zin ten goede komt. Is de luchtvaartveiligheid in de private sfeer wellicht meer onderwerp van een afweging tussen kosten en baten dan in de publieke sfeer? Moet de rijksoverheid de sturingsmacht hier aanhalen? in algemene zin wordt ook gewezen op het publieke belang van een goed bereikbare luchthaven. Stallen en Van Cunsteren bijvoorbeeld vinden de leuze 'Schiphol als bedrijf' prima, maar benadrukken dat het bestuurlijk om een bijzonder bedrijf gaat en dat er van een omvangrijke regionale in- en aanpassingsproblematiek sprake is. Een actief overheidsbeleid is derhalve noodzakelijk, al is het de kunst om daarbij instrumenten te gebruiken die ruimte bieden voor de eerder genoemde concepten van zelfsturing. Ook zijn er met betrekking tot het decentralisatiebeleid voor de regionale luchthavens nuances te lezen. Door enkele auteurs wordt er op gewezen dat Rotterdam en Lelystad een overioopfunctie kunnen vervullen bij verder oplopende schaarste aan capaciteit op Schiphol. De vorming van een luchthavensysteem kan dan aan de orde zijn. Interessant is te bezien wie het voortouw zou moeten en kunnen hebben bij deze ontwikkeling: de NVLS, die de aandelen van Lelystad en Rotterdam in handen heeft, of de rijksoverheid, in verband met het voorkomen van misbruik van marktmacht. En in hoeverre is deze ontwikkeling te verenigen met de decentralisatietendens? Gelet op de divergerende belangen van partijen binnen de luchtvaartsector, wordt de vraag gesteld wat de consequenties zijn van het verschuiven van (te veel) verantwoordelijkheden naar 'een verdeelde sector'. Komt een verdeelde sector zelfstandig tot oplossingen die het publieke belang dienen? In dit verband wijzen diverse auteurs op de urgentie en noodzaak voor de rijksoverheid om vraagstukken rond mededinging, marktordening en preventie van monopolievorming nadrukkelijker onderwerp van beleidsaandacht te maken. Marktwerking; over het wegnemen van marktimperfecties en het creëren van nieuwe markten Veel auteurs wijzen op onvolkomenheden in het functioneren van de luchtvaartmarkt en op de noodzaak om tot meer marktwerking te komen. De luchtvaartmarkt wordt gekenmerkt door historisch gegroeide marktverhoudingen en kent veel internationale regelgeving die veelal op een protectionistische leest is geschoeid. Nieuwe markttoetreders krijgen daardoor weinig kansen. Stanley stelt "the best form of regulation is competition".


Bij volledige mededinging ontstaan in principe de meest efficiënte netwerken, met de grootste kostenbesparingen, die per saldo in het belang zijn van de consument. Keuzenkamp heeft de gevolgen van marktmacht in de luchtvaart uitgebreid onder de loep genomen. Zo benadrukt hij onder meer dat het corrigeren van de oorzaak van marktmacht te prefereren is boven prijsregulering. Als voorbeeld noemt hij het creëren van een markt voor slots in de vorm van een ve:.:rsg.

Naast de aandacht voor de effecten van marktmacht, zien diverse auteurs ook een probleem in het ontbreken van markten. Keuzenkamp schrijft: "Het ontbreken van markten leidt ertoe dat individuele beslissingen geen optimale allocatie van goederen en diensten teweegbrengen. De kosten Van vliegen bestaan uit het vliegticket, maar ook uit de schade van omwonenden die lijden onder de hinder. Deze laatste kosten zijn niet in de marktprijs verwerkt. De prijs is dus lager dan eigenlijk zou moeten, en bij de lage marktprijs wordt te veel geconsumeerd." Ook hier is het creëren van een markt volgens hem beter dan het reguleren van prijzen. Volgens Keuzenkamp moeten varianten op door diverse economen aangedragen methoden benut worden om de negatieve externe effecten te corrigeren. Omwonenden stellen dan hun 'stilte' beschikbaar en krijgen 'vliegtuiggeluid' terug. Deze invalshoek heeft duidelijk raakvlakken met de eerder genoemde uitdaging van maatschappelijke transacties.


Rol overheid preciseren In het verlengde van de twee voorgaande kopjes lijkt er samenvattend de beleidsopgave te liggen om de precieze en exclusieve rol en verantwoordelijkheid van de rijksoverheid te benoemen. Dit punt is nadrukkelijk naar voren gebracht op 22 november. Voor elk van de beleidsdoelen van het luchtvaartbeleid zou een explicieter beleidskader geformuleerd moeten worden dan tot nu toe is gedaan. De grens tussen het private en het publieke domein zal duidelijker moeten worden aangegeven en de instrumenten die de overheid effectief kan inzetten om maatschappelijke doelen te bereiken zullen meer uitgewerkt moeten worden. Deze aanmoediging is geen pleidooi voor meer of minder overheldsregulering, maar meer een pleidooi voor een explicitering daarvan. Een verduidelijking die steeds opnieuw beschouwd en bediscussieerd moet worden vanwege de steeds weer wisselende omstandigheden.


•

• ••••• • •

• • • • • •• •• • •

• • • • •••• • • • • • ••••• •

• «

• • • • • • • • • • ••••• •

• • • • ••

> 3. Veiligheid

Nederland streeft naar een minimaal gelijkblijvend veiligheidsniveau ondanks de groei van de luchtvaart Veiligheid is in de luchtvaart altijd een centraal thema geweest en zal dat blijven. De impact van vliegtuigongelukken is ongekend. De gebeurtenissen van 11 september staan menigeen nog in het geheugen gegrift en hebben een 'emotionele crisis' ónder de luchtreizigers veroorzaakt, met als gevolg een aanzienlijker terugval in het passagiersvervoer dan op growd-van-de economische ontwikkelingen te.verwachten was.

> 28 > Essays over Luchtvaart > Veiligheid

De primaire zorg voor overheidsbeleid richt zich dan ook op het steeds opnieuw formuleren en handhaven van de luchtvaartveiligheidseisen en -criteria. Deze zijn reeds ver ontwikkeld, maar vergen vanwege de groei van de luchtvaart enerzijds, en de britwikkeling Van de technologie anderzijds, een voortdurende verdere ,-." vernieuwing. Gelet op het internationale karakter van de luchrVaartveiligheidsreguleririg, is een actieve deelname aan internationaal overleg noodzakelijk. Het nationale luchtvaartvëiligheidsbeleid wordt momenteel geactualiseerd. Sinds 11 september is ook het aspect 'security' een nadrukkelijker aandachtsgebied voor het iuchtvaartveiligheidsbeleïdgeworden^ Maast de aandacht voor de harde en rationele randvoorwaarden ten aanzien van een veilige luchtvaart, vormt ook de onderkenning van de subjectieve beleving vari veiligheid eert nieuwe uitdaging voor het DGL. Rosenthal wijst daar terecht op. Naast de noodzakelijke risico-analyses; vergt ook de risicocommunicatie veel meer aandacht. De vettigheid is steeds minder het exclusieve domein van technici, wetenschappers en rationele beleidsmakers. Het beleid dient rekening te houden met sociaal-culturele en psychologische aspecten rond de beleving van veiligheid. Deze aandacht is niet alleen nodig tijdens de beleidsontwikkeling, maar zeker ook bij de communicatie over het beleid. Hoe komt een boodschap over? Sluit de communicatie wel aah op bij de burgers ervaren problemen? Deze nieuwe benadering vergt een actiever betrekken van de burger bij de beleidsontwikkeling. Niet door middel van langdurige, formele en anonieme beleidstrajecten, maar direct, toegankelijk, professioneel en persoonlijk. Tegeiijk zuilen wij onze doelen op het gebied van veiligheid explicieter en afrekenbaar moeten maken. Heldere en haalbare ambities, zonder te vervallen in vaktaal metcijfermatige kansberekeningen die niet aansluit op de kennis en beleving van de burger. De auteurs in dit hoofdstuk werpen ook de vraag op of de verdeling van verantwoordelijkheden tussen private en publieke partijen voor aanscherping in aanmerking komt. De zorg leeft dat private partijen hun veiligheidsinvesteringen ondergeschikt maken aan hun rendementsafwegingen. Waar of niet waar, van de overheid mag worden verwacht dat ze heldere regels stelt en ook in internationaal verband initiatieven ontplooit om de veiligheid te garanderen. Scherp toezicht op de private naleving van de publieke regels is noodzakelijk. Een belangrijke stap is gezet met het onderbrengen van uitvoering en handhaving in de luchtvaartdivisie van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). Komende rapportages van de IVW-organisatie zullen leren of het veiligheidsbeleid voldoende richtinggevend is'geweest voor de uitvoering en handhaving en zullen leren of en waar de beleidsketen verdere versterking behoeft. Er is al veel bereikt op het gebied van veiligheid, en met de voortschrijdende techniek kart de veiligheid nog verder verbeteren. Alleen de mens zelf blijft op deze ontwikkeling achter: Matthews wijst erop dat ongelukken voor 85% te herleiden zijn tot menselijk falen. Hieraan zal meer aandacht geschonken moeten worden, in alle aspecten van de luchtvaart. Vanaf ontwerp, via fabricage tot en met de feitelijke operatie. De informatietechnologie lijkt nog ongekende mogelijkheden te bieden om de relatie tussen mens en machine te optimaliseren. Hier liggen belangrijke opgaven voor alle partijen in de wereld van de luchtvaartveiligheid.

Essays over Luchtvaart > Veiligheid > 29 >

Veiligheid in de luchtvaart:

Inleiding en achtergrond

toekomstige ontwikkelingen

Bezorgdheid over veiligheid heeft de luchtvaart gedurende

en uitdagingen

mythen als in werkelijkheid. Het verhaal van Icarus en diens

zijn lange geschiedenis altijd parten gespeeld, zowel in vader Daedalus in de Griekse mythologie leert ons al dat de mens alleen met gevaar voor eigen leven zijn grenzen en die

S. Mattbews President en Chief Executïve Officer van de FtightSafety Foundation, Vïrgmia, U.S.A.

van zijn machines kan negeren. De beginperiode van het vliegen met luchtballonnen en zweefvliegtuigen werd gekenmerkt door talrijke ongelukken en het streven naar gemotoriseerde vliegtuigen leverde weer heel eigen gevaren op.

augustus 2001

Ook sinds we met succes gemotoriseerde luchtvaart kennen en verder ontwikkelen, krijgen we steeds opnieuw lessen in veiligheid.

Eigenlijk zijn veiligheidsproblemen bijna altijd het gevolg geweest van een of andere vorm van onwetendheid: met vliegen verlegt de mens immers voortdurend de grenzen van zijn kennis. Omdat we onvoldoende wisten van aërodynamica, vliegtuigstructuren, het weer en vuur, waagden we ons in de luchtvaart niet zelden op relatief onbekend terrein. Het economische pOLenLieci van LransporL van mensen en goederen door de lucht verleidde ons ertoe geen genoegen te nemen met de grenzen van onze kennis en steeds hoger en sneller te willen vliegen en steeds meer lading te willen vervoeren. Met de groei van de luchtvaart deden zich af en toe spectaculaire ongelukken voor die ons telkens weer duidelijk confronteerden met ons gebrek aan kennis.

Verbeteringen kwamen met vallen en opstaan tot stand. Door het systematisch onderzoeken van ongelukken konden we leren van onze fouten. Maar daarnaast probeerden we door onderzoek en ontwikkeling problemen te voorkomen en meer inzicht te krijgen in alle aspecten van het vliegen. Uitgebreid onderzoek in Europa en de Verenigde Staten op het gebied van aërodynamica leverde een schat aan fundamentele kennis op die leidde tot de verbetering van de doelmatigheid en de veiligheid.

Dankzij de kennis die werd verworven op het gebied van vliegtuigstructuren, -materialen en -aandrijving waren we in staat betere vliegtuigen te bouwen en er beter en veiliger mee te vliegen. Doordat we de structuur en de aandrijving nu zodanig beheersen dat ongelukken ten gevolge van het falen van die elementen zeer zeldzaam zijn geworden, zijn de zwaktes en tekortkomingen van de mens, die overigens al vanaf het begin aanwezig waren in het operationele systeem, duidelijker aan het licht gekomen.

Er ontstond een nieuw begrip: 'menselijke fout'. Het verving de term 'fout van de piloot', omdat men besefte dat het niet alleen om beoordelingsfouten en foute beslissingen in de t»

lCASHtleivs Release, 13 jrau 20(11, ICAO, MontreaL

cockpit ging. En zoals we eerst onze gebrekkige kennis van de

M

IBÏD

machine hebben aangevuld, beginnen we nu inzicht te krijgen in de externe factoren die ertoe kunnen leiden dat mensen

!

HBD

[f(

IV1VA

l

( hbat \lrrkit fiwrait '0U0 \irbus tuiluMru

beter te begrijpen, waardoor we de risico's van het vliegen

luubiire Irjnkoik "><XH

kunnen verkleinen.

t'

( urren' \fnrkt t Outtoirk '001 bocingC i m u n r i n l

ww* iiopioijj/nitii/aLÏiit* hun!

îiphncs t a r t t e '•iWi

> 30 ^ Essays over Luchtvaart > Veiligheid

fouten maken. Ook beginnen we de relatie mens-machine

Het onderzoek om het weer beter te leren begrijpen en nauw-

steeds meer de voordelen van zakenvliegtuigen zien wat

keurig te kunnen voorspellen, begon aan het eind van de ja-

betreft gemak, tijdbesparing en beveiliging van de mede-

ren dertig. Tijdens de Tweede Wereldoorlog is op dit terrein

werkers. In de afgelopen jaren zijn er bedrijven gekomen die

veel vooruitgang geboekt. In de afgelopen jaren zijn we vooral

gespecialiseerd zijn in het geven van beveiligingsadviezen aan

veel beter geworden in het verzamelen en analyseren van

mondiaal opererende bedrijven, en die gebruikmaken van

weergegevens, waardoor we een heel gedetailleerd beeld heb-

zakenvluchten op een groot aantal luchthavens die normaal

ben van weerverschijnselen. Dit heeft er op zijn beurt weer

niet worden aangedaan door geregelde vluchten.

toe geleid dat we turbulentie in wolkenloze luchten, wind shear (grote snelheidsverschillen van de lucht) en andere

Nieuwe ontwikkelingen die de traditionele patronen van het

gevaarlijke omstandigheden nauwkeurig kunnen vaststellen

zakelijke luchtverkeer doorbreken, zijn onder meer het delen

en voorspellen.

van een vliegtuig door twee of meer bedrijven en het oprich-

Dit zijn de fundamenten van de hedendaagse veiligheids-

van United Airlines.

ten van zakenjet-divisies, zoals bijvoorbeeld Bizjet Holdings procedures en de internationale ontwikkelingen op het gebied van veiligheid.

Kleine luchtvaart: Hoewel het gebruik van privé-vliegtuigen vooral in Noord-Amerika is geconcentreerd, is deze bedrijfstak in vrijwel alle regio's van de wereld gegroeid. Dit blijkt

Groei van de luchtvaartsector

ook uit het feit dat er meer dan 55 landen zijn aangesloten bij

De luchtvaartsector is met name in de afgelopen jaren zo snel

Association.M

de International Council of Aircraft Owners and Pilot gegroeid dat onze infrastructuren vaak niet in staat waren zich hieraan tijdig en efficiënt aan te passen en volledig aan

Fabricage: Gezien de toename van de vraag in de commerciële

de vraag van de klanten te blijven voldoen.

luchtvaart wordt voorspeld dat vervoer door de lucht de komende twintig jaar een van de belangrijkste groeisectoren in

Commerciële luchtvaart: Zowel het passagiers- als het goe-

de wereld zal zijn, met een behoefte aan 15.000 nieuwe trans-

derenvervoer door de lucht hebben een gestage groei door-

portvliegtuigen ter waarde van USD 1,3 biljoen. Het aantal

gemaakt. Daardoor is ook de mondiale luchtvaartvloot in

vrachtvliegtuigen zal naar verwachting de komende 20 jaar

omvang toegenomen. Dit proces zal zich in de nabije toe-

verdubbelen van 1.742 naar meer dan 3.500. Het aandeel van

komst naar alle waarschijnlijkheid voortzetten. Ondanks de

de vrachtvliegtuigen in de totale luchtvloot blijft met 11-12%

huidige economische slapte verwacht de ICAO dat het totale

gelijk aan het huidige niveau. Wanneer we er rekening mee

passagiersvervoer op geregelde vluchten, gemeten in passa-

houden dat van de huidige vloot waarschijnlijk 1.238 vlieg-

gierskilometers, de rest van dit decennium wereldwijd jaar-

tuigen uit bedrijf zullen worden genomen, zullen er in 2020

lijks gemiddeld met 4,5% zal groeien. Dit is een voortzetting

meer dan 3.000 nieuwe vliegtuigen aan de vrachtvloot zijn

van de groeitrend van de afgelopen tien jaar. De totale ver-

toegevoegd. ^

wachte groei in het goederenvervoer, gemeten in tonkilometers, is met 6% per jaar over dezelfde periode zelfs nog

Door de segmentering van de markt in de afgelopen twintig

hoger.M

jaar zijn ontwerp, ontwikkeling en fabricage van vliegtuigen specifiek toegesneden op de afzonderlijke markten. Vóór de

Het internationale verkeer zal met 5,5% per jaar (passagiers-

deregulering in de Verenigde Staten bijvoorbeeld vloog TWA

kilometers) en 6,5% (tonkilometers) naar verwachting sneller

dagelijks één keer met een B747 van Chicago op Londen. Nu

dan gemiddeld groeien. Het aantal vertrekkende vliegtuigen

vliegen United Airlines en American Airlines met de kleinere

op geregelde vluchten zal naar verwacht het volgende decen-

B767- en B777-toestellen vanuit Chicago dagelijks 22 keer op

nium met een derde toenemen en het aantal afgelegde vlieg-

11 bestemmingen in Europa. De verwachting is dat er door de

tuigkilometers zal met circa de helft groeien. [2 '

segmentering alleen al in het Noord-Atlantische gebied in 2020 bijna 200 non-stoproutes tussen stedenparen bij zullen

Regionaal zullen zowel het passagiers- als het goederenver-

zijn gekomen.! 6 '

voer door de lucht in Azië en het Stille-Oceaangebied aanzienlijk sterker groeien dan het mondiale gemiddelde. De

De regionale markt voor vliegtuigen heeft een explosieve

snelst groeiende internationale routegroepen voor passagiers-

groei doorgemaakt, die het verkeer op de aanvoerroutes heeft

vervoer zullen naar verwachting die tussen Noord-Amerika

gestimuleerd. Service en comfort zijn verbeterd en er is een

en Midden-Amerika/Caribisch Gebied en die tussen de

toenemend potentieel voor het ontwikkelen van directe

Noord-Amerika en Zuid-Amerika zijn, met de routes over

vluchten tussen paren kleinere steden die nu alleen worden

de Stille Oceaan en die tussen Europa en Azië/Stille-Oceaan-

bediend vanuit een grote hub. Hoewel kleinere vliegtuigen

gebied als goede derde.M

zeker hun aantrekkelijke kanten hebben, maakt men zich echter zorgen over het feit dat ze in vergelijking met h u n

Zakelijke luchtvaart: Hoewel de statistieken van de zakelijke

omvang relatief veel bijdragen aan de steeds toenemende

luchtvaart niet zo volledig zijn als die van de luchtvaartmaat-

congestie en vertragingen.

schappijen, laat de beschikbare informatie een soortgelijke groei zien wat betreft de vlootomvang en het aantal vervoerde passagiers. Onderzoek wijst uit dat directies van bedrijven


De fabricage ten behoeve van de zakelijke luchtvaart wordt bepaald door de omslag in het denken van bedrijven, die wordt ingegeven door het feit dat managers gedwongen worden steeds effectiever met hun tijd om te gaan. De vertragingen en toegenomen totale wachttijden op vliegvelden bij commerciële vluchten zijn sterke drijfveren voor de groeiende vraag naar zakenjets, ook al omdat met dit type vliegtuig meestal direct op de bestemming gevlogen kan worden in plaats van via een hub. Bedrijven bepalen aan de hand van de kosten van deze vertragingen hun strategie ten aanzien van het gebruik van zakenjets: ze kunnen ze zelf kopen of meedoen aan programma's op basis van deelgebruik. Ten gevolge hiervan wordt voor de komende tien jaar een stijging van de productie van bedrijfsvliegtuigen van 80% ten opzichte van het afgelopen decennium verwacht. Volgens de prognose zullen in 2001 775 zakelijke straalvliegtuigen worden gebouwd. Sommige prognoses geven aan dat er de komende tien jaar 7.000 nieuwe bedrijfsjets zullen worden geproduceerd, tegen 4.030 tussen 1991 en 2000. Van de zogenaamde 'big-cabin jets' zullen er de komende tien jaar ongeveer 847 worden gebouwd en de verwachte productie voor de nieuwe zakelijke toestellen voor lange afstanden bedraagt 1.050J 7 '

De fabricage van kleine vliegtuigen laat na een slappe periode van bijna twintig jaar nu weer een herstel zien, en de markt vertoont een langzame maar gestage groei. ^ De steeds grotere mogelijkheden die automatisering van de productie en CAD bieden, hebben voor een belangrijk deel de stijging van de productiekosten gecompenseerd. Deze revolutie in computers en software gaat gepaard met een ongekende toename van de complexiteit van software, die deels wordt veroorzaakt door de toegenomen functionaliteit.'" Er zijn geheel nieuwe functies in bedrijven ontstaan die zich louter bezighouden met het managen en uitvoeren van dergelijke ontwerpen productieprocessen. Het managen van het totale proces is een enorme uitdaging en vereist nieuwe denkwijzen en nieuwe vaardigheden. Deze verandering beïnvloedt ook de wijze waarop overheden toezicht uitoefenen, hetgeen weer gevolgen heeft voor de opleiding van inspecteurs en vertegenwoordigers van fabrikanten.

Het lijdt geen twijfel dat de aanhoudend goede economische vooruitzichten voor de lange termijn en de blijvende vraag tot een aanzienlijke groei van de luchtvaart zullen leiden. t7! W I"

Business Travel, toe Sharkev, New York Tïmes, woensdag

De constante toename van het aantal geproduceerde vlieg-

18juli2001,bl7.C6

tuigen en de groei van de bestaande vloten zullen ook gevol-

Airplane Shipment Report, year-end 2000, GAMA,

gen hebben voor de andere aspecten van de luchtvaart. In veel

Washington, DC, 2001.

gevallen kan dit van invloed zijn op de veiligheid van het

Tmard a Safer 21si Century—Avtation Safety Research

luchtverkeer.

Baseline and Future Challenges, Charles H. Huettner, NASA NP 1997-12-23I-HQ, december 1996. iio[

Prelimtnary Sajety and Security Statistics for Air Carrzer Operations m 2000, TCAO, Montreal, Canada,

Enkele gevolgen van de groei van de luchtvaart en ongerustheid in de samenleving

PIO 04/2001. t11!

ii2]

Crvïl Aviatum Safety Statisutal Summary, World-wïde

Naarmate we zowel zakelijk als voor onze ontspanning steeds

Commeruat Operattons, 1980-1999, CAA, Directoraat-

afhankelijker worden van de luchtvaart, doet zich een nieuwe

Generaal Rijksluchtvaartdienst, Hoofddorp, 2000.

uitdaging voor, namelijk die van de verkeersscheiding in een

Diverse brochures van bedrijven over apparatuur met

steeds drukker luchtruim, met name rond vliegvelden.

nieuwe functionaliteit,, 2001.

Doordat het luchtruim en ook de starten landingsbanen

> 32 > Essays over Luchtvaart > Vettigheid

steeds drukker worden, is er een groter risico van botsingen

(bijv. B707, DC8) 3,5, voor die van de tweede generatie (bijv.

in de lucht en op de grond, en daarmee ook een grotere kans

DC10, A300)l,6 en voor die van de derde (bijv. F50, A340,

op doden of gewonden.

B777) 0,5. Het aantal fatale ongevallen per miljoen vluchten bedraagt voor het mondiale goederenverkeer 3,3 en voor het

De huidige groei en de prognose voor de korte termijn zetten

mondiale passagiersverkeer: 1,1. f11!

de bestaande en geplande infrastructuur, waaronder systemen voor het effectieve beheer van het luchtverkeer, landingsba-

Hieronder geef ik specifieke voorbeelden van ontwikkelingen

nen, platforms, terminals en andere faciliteiten en noodhulp-

en beleid op veiligheidsgebied uit uiteenlopende sectoren van

voorzieningen, onder grote druk. Daarnaast hebben de pro-

de luchtvaartindustrie die de bedrijfsefficiency en de functies

testen van derden tegen geluidsoverlast en milieuverontrei-

van het systeem als geheel kunnen beïnvloeden.

niging rondom vliegvelden de afgelopen jaren een zo grote omvang gekregen, dat ze niet meer door luchtvaartmaat-

Ontwerp en productie: Het hele traject van vliegtuigontwerp,

schappijen, luchthavens en overheden kunnen worden

systeemintegratie en bouw levert tegenwoordig zeer betrouw-

genegeerd. Naarmate de bevolkingsdichtheid toeneemt, niet

bare, veilige vliegtuigen op. De ontwerpen van vliegtuigcas-

alleen in de buurt van een luchthaven maar ook daarbuiten,

co's, motoren en systemen hebben dankzij de nieuwe ontwik-

neemt het risico toe dat zich mensen bevinden op plaatsen

kelingen op het gebied van hard- en software een ongekend

waar een vliegtuig onbedoeld tegen de grond vliegt (CFIT -

niveau van betrouwbaarheid bereikt. Hoewel het aantal

controlled flight into terrain) of een naderings- of landings-

vliegtuigfabrikanten de laatste jaren is afgenomen, blijft er

ongeval (ALA - approach and landing accident) plaatsvindt.

voldoende concurrentie over om te waarborgen dat elke

Ook wordt de kans groter dat mensen een voorwerp uit een

fabriek kwaliteitsproducten levert.

overvliegend vliegtuig zien vallen, hoe zelden zoiets ook voorkomt. Door dit soort gebeurtenissen is het aantal schadeclaims van burgers toegenomen, zelfs buiten de Verenigde Staten. De luchtvaart zal in de toekomst steeds meer energie moeten steken in het afhandelen van klachten van burgers en rechtszaken die door burgers tegen hen zijn aangespannen.

De productietechnieken lopen uiteen, maar in alle gevallen heeft innovatie geleid tot een efficiency die in een context van sterke concurrentie op de luchtvervoersmarkt steeds geavanceerdere vliegtuigen mogelijk maakt. Veel nieuwe ontwikkelingen bij de productie van grote vliegtuigen worden op zijn minst voor een deel ook toegepast bij het ontwerp en de

Een aantal grote internationale en nationale luchthavens

productie van kleinere toestellen.

wordt al geplaagd door congestie in de lucht en op de grond. Sommige van de knelpunten op kruishoogte, zoals in het

Operationele veiligheid: Door nauwlettende observatie van

Midden-Europa, bij Chicago en in de noordoostcorridor in

vluchten en vlucht systemen, ook op het p u n t van de motoren,

de Verenigde Staten zijn het gevolg van de verzadiging van het

konden betrouwbare ontwerpen steeds verder worden geper-

luchtruim op deze locaties. Vertragingen verstoren de ver-

fectioneerd, terwijl tegelijkertijd de prestaties zijn vergroot.

keersstromen en kunnen bij de verkeers afhandeling in de

Deze observatie tijdens de vlucht is mogelijk geworden dank-

lucht en op de grond leiden tot systeemfouten en menselijke

zij de ontwikkeling van steeds geavanceerdere en kleinere

fouten. Hierdoor kan het behouden van de vereiste mini-

componenten en systemen om gegevens vast te leggen met

mumafstand tussen toestellen in de gevaar komen.

een steeds grotere opslagcapaciteit^ 12 ^ Terugkoppeling van de uit deze systemen verkregen informatie naar onderhouds- en fabricageprocessen en naar de opleiding van bemanningen

Internationale ontwikkelingen op het gebied van veiligheid

heeft geresulteerd in grotere veiligheid. Dankzij gegevens uit vluchtrecorders en informatie uit ongevaïlenonderzoeken is een zeer hoog niveau van doelmatigheid bereikt, terwijl

Wat er is bereikt: De luchtvaartindustrie is in principe buiten-

tegelijkertijd de kans op ongelukken is afgenomen. Flight

gewoon veilig. Terwijl er in 2000 circa 35 miljoen commer-

Operations Quality Assurance (FOQA), een programma dat

ciële vluchten plaatsvonden, waarbij naar schatting meer dan

werd ontwikkeld op basis van studies van de Flight Safety

1,2 miljard passagiers werden vervoerd, bedroeg het aantal

Foundation (FSF), wordt door vele luchtvaartmaatschappijen

ongelukken slechts 18, en het aantal dodelijke slachtoffers

wereldwijd gebruikt als uitgangspunt voor een intern opera-

onder passagiers 755. In 1999 vielen 499 slachtoffers bij 21

tioneel bewakingssysteem.

ongelukken. Het grotere aantal doden in 2000 resulteerde in een toename van het aantal slachtoffers per kilometer van ca.

De nieuwere cockpits zijn uitgerust met displays die de be-

0,02 per 100 miljoen passagierskilometers in 1999 tot 0,025 in

diening van het vliegtuig voor de bemanning vereenvoudigen.

2000. Bij niet-geregelde diensten van vliegtuigen met dezelfde

Head-up guidance systems (HUGS) hebben hun nut bewezen,

omvang bedroeg het aantal ongelukken in 2000 22. Daarbij

niet alleen omdat ze op moeilijke luchthavens het vliegen in

vielen 291 slachtoffers. In 1999 waren dat er 129 (inclusief

slechte weersomstandigheden mogelijk maken, maar ook om-

vrachtvluchten met passagiers aan boord).i I0 l

dat ze tegelijkertijd meer veiligheid bieden. De komst van het navigatiesysteem op basis van de Global Position Satellite

Er blijven verschillen in veiligheid bestaan tussen vliegtuigen

(GPS) maakt, samen met gedetailleerde topografische infor-

van de eerste, tweede en derde generatie. Gedurende de

matie, automatische nadering mogelijk op luchthavens waar

periode 1980-1998 bedroeg het aantal fatale ongevallen per

dit tot voor kort niet kon.

miljoen vluchten voor de vliegtuigen van de eerste generatie

Essays over Luchtvaart > Veiligheid > 3 3 >

De door de FSF geleide CFIT Task Force, de Wind Shear Study Group en de Approach and Landing Reduction (ALAR) Task Force (elk bestaande uit een groot aantal experts afkomstig uit alle sectoren van de luchtvaartindustrie wereldwijd) hebben de risico's van deze systemen geïnventariseerd en richtlijnen en trainingsmateriaal ontwikkeld voor het terugdringen en vermijden van risico's. Mede dankzij de laatste hardwareontwikkelingen aan boord van het vliegtuig, zoals laserapparatuur om turbulentie vast te stellen, enhanced ground proximity warning systems (EGPWS) - ook wel terrain avoidance warning systems (TAWS) geheten — en HUGS, zijn de veiligheidsrisico's van deze systemen gereduceerd. In een aantal gevallen zijn dankzij wind shear training mogelijk ernstige ongelukken voorkomen.

Alle luchtvaartmaatschappijen zouden hoge prioriteit moeten geven aan het installeren van EGPWS of TAWS in hun hele vloot. Desnoods moet dit verplicht worden gesteld. Het is waarschijnlijk de belangrijkste verbetering van de laatste jaren op het gebied van beveiligingssoftware en -hardware. Het biedt een goed geoefende bemanning zeer veel beschermen0" te°en CFIT- of ALA-ongelukken. Toch hebben ÜO° vrï^ veel maatschappijen deze systemen niet geïnstalleerd of installeren ze ze alleen in nieuwere toestellen, en niet in oudere vliegtuigen die misschien nog jaren dienst zullen doen.

De veiligheid van het vliegen is voor een belangrijk deel afhankelijk van een efficiënte en effectieve luchtverkeersleiding. Dit is nergens duidelijker dan in Midden-Europa en in bepaalde delen van de Verenigde Staten. Zo blijkt uit de vertragingen in de noordoostelijke corridor van de Verenigde Staten dat LaGuardia Airport een van de knelpunten is in de verkeersafhandeling. In veel delen van de wereld wordt het uiterste gevergd van de bij de verkeersleiding betrokken mensen. De capaciteit van luchthavens en luchtruim wordt soms overschreden, waardoor onvoldoende groei mogelijk is om aan de vraag kan voldoen. Er moet opnieuw worden gekeken naar de vraag van de vliegtuigpassagiers met als inzet een echt geïntegreerd vervoerssysteem voor korte afstanden waarbij ook gebruik wordt gemaakt van hogesnelheidsvervoer over land tussen hubs. GPS-navigatie heeft zijn waarde al bewezen, met name nu hiermee de positie tot op een paar meter nauwkeurig bepaald kan worden. Naast TCAS (traffic collision avoidance systems), dat al in veel toestellen is geïnstalleerd, HUGS, geautomatiseerde cockpits, en gebiedsnavigatie (RNAV), wordt nu gewerkt aan de voorbereiding van Free Flight. Met Free Flight zal het in de toekomst niet meer noodzakelijk zijn altijd volgens vaste routes te vliegen. Al deze verbeteringen doen echter niets af aan het feit dat alle vluchten moeten starten van en landen op steeds drukker wordende luchthavens. Deze kunnen met hun huidige capaciteit de door de bovengenoemde technologieën mogelijk gemaakte verkeerstoename niet aan. Aan de andere kant is dankzij opnieuw de mogelijkheden van GPS wel uiterst nauwkeurig aanvliegen in instrumentweersomstandigheden mogelijk, alsmede het nauwkeurig handhaven van de vliegbaan (precision flight path holding). Uiteindelijk kan het risico op een botsing in de lucht vrijwel worden geëlimineerd als alle vliegtuigen ter wereld met de juiste software zijn uitgerust.

Het toenemende verkeer op luchthavens en drukke lucht-

loos werken. Onderzoek naar menselijk gedrag in situaties in

routes stelt hoge eisen aan de communicatiemiddelen. Het

de lucht zowel als op de grond geeft inzicht in de vragen hoe

tijdsbestek waarbinnen moet worden gecommuniceerd, is

en waarom fouten worden gemaakt. Onderzoek naar de 'nor-

eindig en ook al verlicht het ACARS-systeem (Airborne Com-

male' werkpraktijken kan ons kennis verschaffen over latente

munications Addressing and Reportmg System) deze druk

omstandigheden die zonder ingrijpen via een kettingreactie

enigszins, de hiermee behaalde winst wordt weer snel teniet-

tot een ongeluk kunnen leiden.

gedaan door de verkeerstoename. Wanneer een deel van de gesproken communicatie wordt overgenomen door ACARS,

Menselijke fouten kunnen ook voorkomen op management-

wordt het situatiebesef, zoals dat kan ontstaan door 'mee-

niveau. De bedrijfsvoering kan worden beïnvloed door de

luisteren' met andere verkeersleider-pilootgesprekken,

veiligheidscultuur binnen een organisatie. Hierdoor kunnen

minder groot. In de afgelopen maanden is een nieuw pro-

de blootstelling aan risico's en het veiligheidsniveau worden

bleem ontstaan: de herverdeling van radiofrequenties die

verhoogd dan wel verlaagd. Wijzigingen in de management-

gevolgen dreigt te hebben voor frequenties die gereserveerd

structuur of -samenstelling kunnen invloed hebben op de

waren voor de luchtvaart. Dit zal de knelpunten in de com-

houding van individuen. Dit kan vervolgens het bewustzijn

municatie verergeren, met overduidelijk een potentieel gevaar

binnen een bedrijf ten aanzien van veiligheid versterken of

voor de veiligheid. Totdat vluchten geheel zijn geautomati-

juist uithollen.

seerd, zal er behoefte blijven bestaan aan spraakcommunicatie om een veilige en doelmatige scheiding van het verkeer te

Recent onderzoek heeft nuttige nieuwe inzichten opgeleverd

waarborgen en voor begeleiding bij start en landing. Zolang

in de manier waarop de besluitvorming plaatsvindt in de

er echter gesproken communicatie plaatsvindt, zullen er ook

cockpit en bij planningsprocessen op bedrijfs- en operatio-

problemen voorkomen als gevolg van misverstanden, met

neel niveau. De toepassing van deze inzichten op de opera-

name bij communicatie tussen mensen die het Engels niet als

tionele behoeften kan leiden tot verbetering van het screenen,

hun moedertaal beheersen.

selecteren en opleiden van luchten grondpersoneel.

Het aanleggen van nieuwe vliegvelden en zelfs het uitbreiden

Luchthavenveüigheid: Luchthavenveiligheid omvat vele ele-

van bestaande is tegenwoordig zeer moeilijk door de toename

menten, van goed aangelegde starten landingsbanen en

van de projectontwikkeling rondom bestaande luchthavens.

naderingsroutes tot de werkomstandigheden op het platform.

Uitbreiding van luchthavens wordt ook ontmoedigd door het

De ontwikkeling van aangrenzende steden of terreinen kan

toegenomen bewustzijn bij het publiek van de mogelijke ge-

ongewenste gevolgen hebben voor de activiteiten in het na-

volgen van congestie, lawaai en milieuverontreiniging, en

deringsgebied. Vaak wordt dit pas een veiligheidsprobleem als

velen zien hun manier van leven, waarvoor ze indertijd zijn

de oorspronkelijke functionaliteit van de luchthaven door de

verhuisd naar een bepaalde locatie, nu bedreigd worden door

tijd en door de toegenomen bedrijvigheid is ingehaald. Een

de ontwikkelingen in de luchtvaart.

aantal drukke luchthavens voldoet dan ook niet aan de veiligheidsnormen die nu gelden voor de aanleg van nieuwe vlieg-

Deze ontwikkelingen leggen grote druk op leidinggevenden

velden. De economische noodzaak deze locaties operationeel

die de beslissingen nemen ten aanzien van het systeem of

te houden heeft echter wel het onderzoek gestimuleerd naar

onderdelen daarvan. Hierdoor bestaat een reële kans op

compenserende technologieën die de veiligheid op een accep-

fouten of overhaaste beslissingen, die in sommige gevallen

tabel niveau houden. De belangrijkste technologie in dit ver-

de veiligheid aantasten en de risico's vergroten. Ons gezond

band is waarschijnlijk precisienaderingsbegeleiding, een

verstand zegt misschien dat een geleidelijke uitbreiding van

systeem dat tegenwoordig gekoppeld is aan zeer betrouwbare

de capaciteit het beste is, maar de wet van vraag en aanbod

automatische landingsapparatuur aan boord. EGPWS heeft

werkt nu eenmaal anders. Segmentering van de markt, door

enkele tekortkomingen van de oudere GPWS-apparatuur

verbindingen tussen twee steden te laten lopen via minder

overwonnen en biedt nu ongeëvenaarde mogelijkheden om te

drukke vliegvelden, kan bijdragen aan het beperken van de

waarschuwen voor onveilig terrein, terwijl HUGS in staat is

congestie. Hiermee kan wellicht tegemoet worden gekomen

problemen ten aanzien van de indeling van luchthavens te

aan de totale vraag van de reizigers, terwijl het tegelijkertijd

compenseren.

de betrokken steden mogelijkheden voor economische groei biedt omdat er meer mensen op h u n grondgebied komen.

Verbetering van de verlichting op starten landingsbanen en taxibanen hebben de toenemende congestie op de grond ten

Uitgangspunt moet zijn dat de operationele veiligheidsmar-

gevolge van taxiënde vliegtuigen helpen verminderen. Hefbo-

ges niet mogen worden aangetast door besluiten die alleen

men op kruisingen tussen taxibanen en actieve landingsba-

rekening houden met het realiseren van groeiplannen en de

nen, en grondradar op de verkeerstoren zijn recente ontwik-

economische aspecten daarvan.

kelingen die de kans op botsingen op de grond verminderen.

De menselijke factor: Net als in andere bedrijfstakken is de

wijze duidelijk op Taiwan bij het tragische ongeluk tijdens

mens waarschijnlijk tegenwoordig ook in de luchtvaart de

opstijgen bij slecht weer. Daar werd een gesloten deel van een

Het belang van grondradars werd nog eens op dramatische

zwakke schakel. Hoewel er wel enige vooruitgang is geboekt

startbaan dat werd gebruikt om te taxiën, door het slechte

in het onderzoek naar menselijk falen, weten we nog lang niet

zicht aangezien voor de actieve startbaan.

genoeg over het ontstaan van fouten en waarom mensen ze maken. Opleiding en ervaring zijn geen garantie voor fout-


Platformactiviteiten behoren tot de grootste kostenposten in de luchtvaart. Een platform is een gevaarlijke plek om te werken en er vinden veel ongelukken plaats, soms met dodelijke afloop. De materiële schade (aan onder meer vliegtuigen, servicevoertuigen en gebouwen) loopt jaarlijks in de miljoenen dollars. Diverse factoren spelen hierbij een rol, waaronder toezicht op het platform, vakbekwaamheid, processen en procedures, de staat van onderhoud van de apparatuur en het aantal betrokken organisaties (bijv, catering, brandstof, bagageafwikkeling, passagiersbrug, etc). Het is moeilijk om cijfers over de verliezen te achterhalen, maar er wordt wel enige vooruitgang geboekt met het verzamelen van gegevens die zouden moeten leiden tot investeringen in de veiligheid van het platform. Dit is ook een gebied waar dergelijke investeringen direct tot zichtbare en aanzienlijke kostenbesparingen zouden leiden.

Nu luchtvaartmaatschappijen steeds vaker vliegen op minder ontwikkelde landen, met name landen die hun economie willen verbeteren door bevordering van het toerisme, zal het aantal vliegbewegingen op luchthavens met nog marginale -f -nvoldoende nocdhul"voorzienin"en toenemen. De zaak wordt nog verder bemoeilijkt door de trend om steeds grotere vliegtuigen te bouwen. Hierdoor zal de capaciteit van de noodhulpdiensten van de luchthaven en de omringende gemeenschap bij een ernstig landingsongeval overbelast raken. Daar komt dan bij de behandeling van slachtoffers nog het probleem van ziekteverwekkers in bloed bij. Waarschijnlijk is dit een kwestie die niet door de luchtvaartindustrie zelf kan worden opgelost. Voor het terugdringen van dergelijke potentiële persoonlijke risico's tot een acceptabel niveau is internationale samenwerking en steun nodig.

Een aantal ongelukken in de omgeving van luchthavens in de afgelopen jaren heeft in minstens twee gevallen geleid tot onderzoeken naar de risico's voor derden. Het meest recente ongeluk was dat in de b u u r t van Schiphol in 1992, waarbij een B747 van El Al twee motoren verloor en neerstortte in de dichtbevolkte Bijlmermeer. Op de grond vielen bijna vijftig doden. Andere soortgelijke ongelukken vonden onder andere plaats in Rusland, Zuid-Amerika, Noord-Amerika, Afrika en Zweden, maar die hebben niet zoveel publiciteit gekregen. In veel arme landen zijn mensen gaan wonen in de weinig populaire terreinen onder of vlakbij aanvliegroutes, die lawaaiig en vervuild zijn. Ze lopen daarmee een verhoogd risico om gewond te raken of te overlijden bij ongevallen. Naarmate meer land rondom luchthavens wordt ontwikkeld, neemt de waarschijnlijkheid toe dat bewoners of werkenden betrokken raken bij een vliegtuigongeluk. Er moet dan ook veel aandacht worden besteed aan naderings- en vertrekroutes, bestemmingsplannen waarbij risicogebieden uitsluitend mogen worden gebruikt voor veilige toepassingen en preventieve maatregelen die de kans op ongelukken buiten de luchthaven verkleinen.

Overheden proberen weliswaar met behulp van vergunningen en bestemmingsplannen gericht beleid te voeren rondom luchthavens, maar deze risicobeperkende maatregelen worden vaak opzijgezet door grote plaatselijke belangen, die ertoe leiden dat de desbetreffende gebieden worden verkocht aan


nietsvermoedende particulieren. In dergelijke gevallen zou

tionele zuiverheid bereikt. Andere voorbeelden van de manier

het ministerie van vervoer moeten ingrijpen o m misbruik van

waarop Europese maatschappijen aan een veiligheidscultuur

risicoterreinen rond luchthavens te voorkomen.

werken, zijn British Airways met het BASIS-programma, TAP Air Portugal met Operations Analysis en KLM met Total Flight Quality en een systeem van vertrouwelijke incident-

Veiligheidstoezicht

rapportage. Het veiligheidsscretariaat van All Nippon Airways heeft de veiligheidscultuur binnen deze maatschappij

De verantwoordelijke burgerluchtvaartautoriteit zorgt door-

sterk bevorderd. Er zijn nog veel meer voorbeelden van

gaans voor het veiligheidstoezicht op afzonderlijke lucht-

dergelijke goede praktijken. In de Verenigde Staten is men

vaartmaatschappijen en andere luchtvaartactiviteiten.

nog altijd terughoudend ten aanzien van dergelijke program-

Daarnaast hebben de luchtvaartmaatschappijen hun eigen

ma's vanwege de mogelijke schending van de vertrouwelijk-

interne veiligheidsprocedures. Internationale ondertekenaars

heid, die kan resulteren in maatregelen tot handhaving van de

van de Conventie van Chicago hebben impliciet verklaard

voorschriften of in rechtszaken.

zich te houden aan de operationele n o r m van de ICAO, die is neergelegd in een reeks bijlagen. De verantwoordelijke autoriteit zorgt voor de naleving van de overeenkomst. Helaas bestaan er grote verschillen in de kwaliteit en mate van toe-

Analyse van vluchtgegevens en vertrouwelijke rapportage

zicht; het scala loopt uiteen van zeer strenge controle tot vrijwel geen controle. In enkele gevallen wordt het ontbreken

De essentie van een goed systeem van de analyse en rapporta-

van een krachtige burgerluchtvaartautoriteit gecompenseerd

ge van vluchtgegevens is dat het vertrouwelijk moet zijn en

door goede interne kwaliteitsbewaking van een luchtvaart-

geen sancties tot gevolg mag hebben. De gedachte hierachter

maatschappij, maar doorgaans leidt een zwakke autoriteit

is dat het beter is op de hoogte te zijn van een potentieel

ertoe dat de betrokken maatschappijen niet gedisciplineerd

probleem zodat het kan worden geanalyseerd en de oorzaken

genoeg werken, waardoor de kans op ongelukken toeneemt.

kunnen worden weggenomen voordat dit mogelijkerwijs tot

Een sterke burgerluchtvaartautoriteit daarentegen zorgt in

een ernstig ongeluk leidt, dan degene die per ongeluk een fout

combinatie met een goede interne kwaliteitsbewaking bij een

heeft gemaakt, te bestraffen in de veronderstelling dat daar-

luchtvaartmaatschappij voor een hoog niveau van integriteit

mee het probleem wordt opgelost en de oorzaak verdwijnt.

en voor vermindering van de risico's. Veel luchtvaartmaat-

De meeste van de hierboven genoemde programma's zijn

schappijen vullen dit toezicht aan met periodieke onafhan-

gebaseerd op overeenkomsten tussen management en vak-

kelijke veiligheidsinspecties door derden, niet alleen om te

bonden en afspraken met de desbetreffende luchtvaartautori-

waarborgen dat ze voldoen aan de toepasselijke nationale en

teiten. Deze afspraken en overeenkomsten garanderen dat er

internationale regelgeving, maar ook om te controleren of ze

geen sancties zullen volgen. Dit is nodig om te zorgen dat

wel werken volgens hun eigen beleid en procedures. Zoveel

werknemers ook werkelijk bereid zijn fouten te rapporteren.

aandacht voor veiligheid is een probaat middel gebleken

In de Verenigde Staten komen dergelijke programma's moei-

tegen nonchalance ten aanzien van veiligheid en draagt

lijk van de grond omdat men bang is dat fouten die aan het

binnen de organisatie bij tot een sterke veiligheidscultuur.

licht zijn gekomen door de analyse van de vluchtrecorder of via vertrouwelijke rapporten, openbaar worden gemaakt op grond van de 'Freedom of Information Act' (FOIA, wet op de

Veiligheidscultuur

openbaarheid van gegevens). Dit zou sancties door het management, handhavingsmaatregelen van de regelgevende

Veiligheidscultuur is sinds kort een veelgehoorde term in de luchtvaart, maar een exacte definitie is moeilijk te geven. De FSF is van mening dat er sprake is van veiligheidscultuur binnen een organisatie als veiligheid onvoorwaardelijk boven operationele belangen wordt geplaatst. Als zo'n veiligheidscultuur op de juiste manier wordt geïntroduceerd en in stand gehouden, functioneert deze op een niveau ver vóór dat van de dagelijkse operationele activiteiten, zodat het directe operationele belang niet wordt geschaad. Bij verschillende luchtvaartmaatschappijen bestaan dergelijke praktijken al

autoriteit of zelfs rechtsvervolging tot gevolg kunnen hebben. In verscheidene landen is wetgeving in voorbereiding die ervoor moet zorgen dat gegevens van vertrouwelijke rapportagesystemen ook werkelijk vertrouwelijk blijven. In Denemarken is zo'n wet al ingevoerd. Dergelijke wetgeving speelt zonder twijfel een belangrijke rol bij het wegnemen van de angst voor sancties en biedt de mogelijkheid aanzienlijke vooruitgang te boeken met het opsporen van problemen, en dan met name problemen die verband houden met menselijke factoren, voordat ze tot ongelukken leiden.

vele jaren, maar het hoogste management is zich pas sinds kort echt bewust van de voordelen en het belang ervan bij het terugdringen van risico's. Chemiegigant DuPont is ongetwijfeld een van de leiders op dit gebied met de wijze waarop dit

Beveiligingstechnieken en luchtvaartveiligheid

bedrijf de veiligheidscultuur bevordert binnen het bedrijfsonderdeel dat explosieven maakt en verkoopt. Veel procedu-

De permanente dreiging van terroristische aanslagen of

res die het bedrijf gedurende de 200 jaar van zijn bestaan

andere misdrijven tegen reizigers, bemanning, personeel en

heeft ontwikkeld, worden nu overgenomen in de luchtvaart-

bezittingen heeft aanzienlijke investeringen tot gevolg gehad

industrie. SAS ontwikkelde in het midden van de jaren

in hardware en software voor het controleren van bagage,

tachtig een kwaliteitssysteem dat een hoge graad van opera-

lading en medewerkers om het risico van ernstige rampen te


verkleinen. Er zijn maar weinig landen in de wereld waar men zonder gevaar de controles bij het inchecken achterweg kan laten. Weliswaar beschikken we inmiddels over nieuwe technologieën waarmee personen nauwkeurig kunnen worden geïdentificeerd, maar deze worden vanwege de bezorgdheid over privacy en de angst dat overheden misbruik maken van de gegevens nog niet volledig ingezet in het streven om rampen te voorkomen. Het is niet gemakkelijk het juiste evenwicht te bewaren tussen het handhaven van de hoogste operationele veiligheidsnormen en de eerbiediging van fundamentele persoonlijke rechten. Dankzij innovaties die erop gericht zijn deze problemen te vermijden, zijn al enkele nieuwe technieken, hardware, software en handmatige processen ontwikkeld die nieuwe gewelddaden van criminelen en terroristen lijken te kunnen tegengaan.

Bedrijfsmatige beslissingen en veiligheid Fusies, acquisities en uitbreidingen van de vloot zijn de laatste jaren aan de orde van de dag en dat zal waarschijnlijk in de toekomst niet anders zijn. Deze veranderingen zijn doorgaans voor honderd procent ingegeven door strategische bedrijfsoverwegingen en vinden soms plaats zonder raadpleging van de operationele afdelingen van de betrokken organisaties, zoals gronddiensten, onderhoudsafdeüngen en technische diensten. Dit laatste kan vanuit het oogpunt van effectiviteit en snelheid noodzakelijk zijn. Het is van essentieel belang dat bedrijfsbeslissingen worden voorafgegaan door een gedegen analyse van de operationele taken, om te zorgen dat de organisaties en middelen aanwezig zijn om de beoogde veranderingen te ondersteunen. Veranderingen die worden doorgevoerd zonder dat de betrokken medewerkers hierop adequaat worden voorbereid, leiden vaak tot onnodig kostbare en inefficiënte processen. Training in veranderingsmanagement zou standaard moeten plaatsvinden om te zorgen dat de aandacht voor de veiligheid tijdens en na de veranderingen niet verslapt doordat men volledig in beslag wordt genomen door het veranderingsproces zelf.

Het uitbesteden van bepaalde bedrijfsactivteiten heeft altijd al in meer of mindere mate bestaan. In de afgelopen jaren hebben sommige luchtvaartmaatschappijen echter de dure les moeten leren dat zij door het uitbesteden van cruciale veiligheidstaken zonder adequaat toezicht te houden op de uitvoering, de deur wagenwijd openzetten voor rampen. Het fenomeen 'virtueel bedrijf' heeft sinds kort zijn intrede gedaan in het luchtvervoer, en dat zou voor ieder die betrokken is bij veiligheid, de alarmbellen moeten doen rinkelen. Dergelijke constructies vereisen dat er gecentraliseerd toezicht wordt uitgeoefend op de vereiste veiligheid en kwaliteit van alle onderdelen van de uitbestede taken om te zorgen dat aan de bedrijfsnormen wordt voldaan en dat de operationele risico's optimaal worden beheerst. Veel bedrijven hebben dit voor de onderhoudswerkzaamheden die worden verricht door een extern onderhouds-, reparatie- en revisiebedrijf (MRO: maintenance repair and overhaul) bereikt door aan het externe bedrijf een inspectieteam toe te wijzen dat tot taak heeft de uitvoering van het werk te volgen en te controleren of het aan de normen van het bedrijf voldoet.

> 3 8 > Essays over Luchtvaart > Veiligheid

Druk op het management om een maximaal rendement op

Harmonisatie en handhaving regelgeving: De afgelopen jaren

investeringen te behalen, kan leiden tot onevenredig veel

is enorme vooruitgang geboekt bij het harmoniseren van de

aandacht voor de korte termijn, terwijl de ontwikkeling van

Federal Aviation Regulations (FAR), de Joint Aviation Re-

een gezonde basis voor groei en overleven op de lange termijn

quirements (JAR) en de Russische voorschriften. Enkele

wordt verwaarloosd. In sommige opzichten is zo'n situatie

landen hanteren echter nog steeds eigen nationale voorschrif-

nadelig voor de veiligheid en betrouwbaarheid, de hoekstenen

ten die een interpretatie vormen van deze regels. Dit leidt

van succesvolle commerciële luchtvaart, die is gebaseerd op

vaak, met name sinds de opkomst van internationale fusies en

stabiliteit en geleidelijke verandering. Bij veel veiligheids-

samenwerkingsverbanden, tot verwarring over de vraag of de

controles, uitgevoerd door verschillende organisaties, komt

eisen wordt voldaan. Dit is een onnodige belemmering van de

naar voren dat onderbemande afdelingen proberen de

verder soepel verlopende integratie van het internationale

bedrijfsdoelstellingen te realiseren zonder voldoende

luchtverkeer en een verspilling van schaarse middelen die

middelen of tijd om de integriteit van het proces te

beter gebruikt zouden kunnen worden voor veiligheidsdoel-

waarborgen. Het management moet zich van dit gevaar

einden.

bewust zijn en een evenwicht zien te bereiken tussen de belangen van het bedrijf, de aandeelhouders en anderen.

Tekort aan geschoold personeel: De verwachting is dat vrijwel alle sectoren van de luchtvaartindustrie zullen blijven groeien. Daarom is op nationale en internationale bijeenkomsten van

Strategische overwegingen met betrekking tot veiligheid

de sector grote bezorgdheid geuit over de vraag of men er ook in de toekomst in zal blijven slagen goed opgeleid personeel te vinden voor gespecialiseerde functies op de grond en in de

Ongelijkheid van veiligheids- en risiconiveaus: Over de hele linie

lucht. Doordat overal ter wereld militaire luchtmachten zijn

beschouwd beschikken wij over een gedegen kennis op het ge-

ingekrompen of opgeheven, is een tot voor kort zeer betrouw-

bied van veiligheid en passen wij die kennis ook goed toe.

bare bron van goed opgeleide piloten en onderhoudsmonteurs

De mondiale situatie is echter onevenwichtig en onaccepta-

voor een deel opgedroogd. Het tekort aan goed opgeleid per-

bel. De ontoereikende infrastructuur en het gebrek aan goed

soneel, zowel in de cockpit als in de werkplaats, kan leiden tot

opgeleid personeel levert, gezien het geïntegreerde karakter

overbelasting, met als mogelijke gevolgen motivatieproblemen,

van het moderne luchtverkeer, mondiaal een veiligheidsrisi-

gehaast werken, stakingen en andere problemen. Het is onver-

co^ op. Een zeer geavanceerd vliegtuig en zijn passagiers

mijdelijk dat dergelijke problemen ook het veiligheids- en

lopen in een minder ontwikkelde omgeving een groter risico,

risicobeleid in gevaar kunnen brengen.

dat niet volledig kan worden weggenomen door vliegtuigtechnologie alleen.

Wereldwijd zal de sector zich moeten inspannen om jonge mensen weer geïnteresseerd te krijgen in een carrière in de

ICAO, IATA en FSF werken er hard aan om de verschillen in

luchtvaart. Veel aspirant-piloten worden afgeschrikt door de

veiligheidsniveaus in de wereld weg te werken. Er wordt op

vaak enorm hoge kosten van een pilotenopleiding, om nog

dit moment veel aandacht besteed aan veiligheidsbewaking en

maar te zwijgen van het starre en restrictieve anciënniteit-

-toezicht, het organiseren van veiligheid in bedrijven, veilig-

systeem waarmee ze te maken krijgen in de burgerluchtvaart.

heidsaudïts in alle bedrijfsonderdelen, opleiding en instructie

Ten gevolge hiervan is er bij jongeren meer belangstelling

in de vorm van werkgroepen, publicaties, trainingsvideo's en

bedrijfstakken met lucratievere vooruitzichten, zoals de high-

andere materialen over het voorkomen van ongelukken door

techindustrie. In veel landen worden jonge mensen gestimu-

noodlandingen, windshear en landings- en naderingsongeval-

leerd een academische opleiding te kiezen en wordt het be-

len. Maar om de maatschappijen en landen die de meest

roepsonderwijs, dat zou kunnen leiden tot een loopbaan als

urgente behoefte hebben, te helpen, is een afgestemde en

technicus voor de luchtvaartindustrie, minder gewaardeerd.

gezamenlijke actie vereist van alle luchtvaartmaatschappijen

Een academische carrière heeft zeker zijn waarde, maar een

die al een hoog veiligheidsniveau hebben bereikt.

beroepsopleiding kan voor velen ook tot een bevredigende loopbaan leiden. De sector zal deze kwestie met zorg moeten

Er zijn grote verschillen in taalvaardigheid. Engels is de meest gebruikte communicatietaal, maar er zijn grote verschillen in

aanpakken en de vooroordelen moeten wegnemen die jonge mensen weerhouden van een carrière in de luchtvaart.

de beheersing ervan. En niet alleen beheersing van de taal is belangrijk, ook moet veel aandacht worden besteed aan uit-

Hoger, sneller, verder? Het streven naar optimaal rendement op

spraak. Engels met een zwaar accent kan net zo onverstaan-

investeringen is een belangrijke drijvende kracht voor betere

baar zijn als een onbekende taal.

prestaties en meer doelmatigheid. Dat de veiligheid hier nogal eens aan ondergeschikt is gemaakt, blijkt wel uit diverse vlieg-

Het verbeteren van de infrastructuur van minder ontwikkelde

tuigrampen in de loop van de geschiedenis. Met het moderne

gebieden (luchtvaartnavigatie, luchtverkeersleiding, lucht-

vliegtuig zijn echter besparingen gerealiseerd die een paar

havens, weerberichten, communicatie en respons bij noodsi-

decennia geleden nog onwaarschijnlijk leken, en er zijn snelle

tuaties, enz.) is een uitdaging voor de geïndustrialiseerde

non-stopvluchten over de oceanen mogelijk. De kosten van het

wereld.

vliegen van de Concorde zijn zo hoog dat slechts een klein gedeelte van de luchtreizigers voor dit toestel kiest, maar het heeft wel bewezen dat het mogelijk is de transatlantische route in een dag af te leggen en binnen 24 uur weer thuis te zijn.


De technologie om nog sneller, hoger en verder te vliegen, bestaat al. Maar het mag dan technisch mogelijk zijn vliegtuigen te ontwerpen die meer presteren dan de huidige, wat de passagiers betreft is medisch en psychologisch gezien wellicht wat betreft de langeafstandsvluchten de grens bereikt. De laatste maanden hebben zich gevallen van trombose voorgedaan die zouden zijn veroorzaakt door lange periodes van immobiliteit gecombineerd met te weinig beenruimte. De A380 die door Airbus wordt ontwikkeld, wordt in eerste instantie aangeboden met een cruiseschipachtige ruimte waar passagiers tijdens lange vluchten de benen kunnen strekken. De B747 had aanvankelijk ook een passagierslounge, maar toen de vraag naar vliegreizen toenam, viel er meer te verdienen aan passagiersstoelen in het middengedeelte van het vliegtuig dan aan een cocktaillounge. Er is geen reden om aan te nemen dat de A380 niet hetzelfde lot beschoren zal zijn als de toename van het aantal passagiers daarom vraagt.

Het vliegen op hogere geografische breedte geeft voorlopig te zien dat inzittenden een hogere dosis kosmische straling krijgen; hoger vlieger op lagere breedtes geeft wellicht een zelfde beeld te zien. Deze blootstelling kan met de ultralange vluchten over de polen die nu worden geïntroduceerd alleen maar ernstiger vormen aannemen. Afscherming tegen schadelijke straling zou wegens het gewicht van de benodigde voorziening wel eens onmogelijk kunnen blijken. Mogelijk zullen er echter nieuwe materialen en verbindingen worden ontwikkeld die voor een aanvaardbaar niveau van bescherming zorgen.

Een grote uitdaging is het terugdringen van de reistijd op de routes over de Stille Oceaan van 12 a 14 uur naar een meer acceptabele duur. De Sonic Cruiser die Boeing ontwikkelt, haalt iets hogere subsonische snelheden, en dat kan op langere trajecten 10% van de huidige vliegduur schelen. Ook heeft het toestel een ruimer ingerichte cabine dan de huidige vliegtuigen. De Sonic Cruiser zal echter vanwege de hogere snelheden en grotere vlieghoogte meer brandstof verbruiken, en levert daarmee extra milieuproblemen op.

Dankzij hypersone technologieën kan op lange termijn de oversteek over de Stille Oceaan worden teruggebracht tot 2 tot 4 uur. Maar dit betekent dat er op de rand van de atmosfeer moet worden gevlogen en dat er bij het opstijgen en landen zo sterk wordt versneld en afgeremd, dat het maar de vraag is of de gemiddelde passagier dit qua comfort of gezondheid wel aankan. Bovendien moeten er voor de speciale brandstoffen die nodig zijn voor dergelijke vluchten geheel nieuwe systemen worden ontwikkeld o m zowel op de grond als in de lucht de veiligheidsnormen te waarborgen.

Beter zitcomfort kan lange vluchten minder onprettig maken en entertainment aan boord en betere communicatiemogelijkheden zorgen er wellicht voor dat langere vluchten voor de passagier wat aangenamer worden. Inspelen op de behoeften van de passagier betekent ook zorgen voor veilig voedsel en een veilige bediening. Recente berichten over de dubieuze kwaliteit van het verpakte voedsel van cateraars aan boord geven aan dat er goede normen


dienen te komen voor het bereiden, aan boord bewaren en opdienen van voedsel.

vang. Gezien de grotere hoeveelheid brandstof die een VLA aan boord heeft, moet wellicht bijzondere aandacht worden besteed aan manieren om te zorgen dat passagiers, wanneer

Very Large Aircraft (VLA): Vliegtuigen die aanzienlijk groter

zij eenmaal op de grond zijn, snel tot op grote afstand van het

zijn en twee keer zoveel passagiers kunnen vervoeren als de

toestel kunnen worden gebracht.

grootste vliegtuigen op dit moment, roepen vragen op over de gezondheidsaspecten en de eisen aan de medische zorg aan

Ten slotte moet vanwege de aanzienlijke toename van de aan-

boord, met name op langere vluchten. In vluchtrapporten van

tallen passagiers als gevolg van VLA's en de groei van de

cabine- en cockpitpersoneel komen dikwijls meldingen voor

luchtvaart in het algemeen aandacht worden geschonken aan

van gezondheidsproblemen bij passagiers waarbij een arts

de veiligheidsaspecten van de toegang tot luchthavens.

nodig is. Is die niet aanwezig, dan moet soms worden uitge-

Er moet worden voorkomen dat het effect van veiligheidsver-

weken naar de dichtstbijzijnde luchthaven met goede

beteringen op de luchthaven teniet wordt gedaan door grotere

medische voorzieningen.

risico's bij het komen naar en verlaten van de luchthaven, of dat nu per auto is of per trein.

Bij het vliegen met grote vliegtuigen op populaire toeristenbestemmingen kan men bij een vliegtuigongeluk te maken

Passagiersrisico's tijdens de vlucht: Onverwachte turbulentie ïs

krijgen met ontoereikende capaciteit voor noodhulp en zorg

tegenwoordig de belangrijkste oorzaak van verwondingen bij

voor gewonde passagiers. De medische voorzieningen van een

passagiers tijdens de vlucht. Door aan te geven wanneer er

middelgrote stad kunnen makkelijk overbelast raken bij een

weinig kans op turbulentie is, komen maatschappijen tege-

ongeluk met een vliegtuig met 700 tot 800 passagiers. Dit

moet aan de wens van passagiers om hun stoel te mogen ver-

geldt met name voor afgelegen luchthavens die in geval van

laten, met name op lange vluchten. Maar ondanks de turbu-

nood gebruikt worden als uitwijkhaven voor langeafstands-

lentievoorspellingen zijn er steeds opnieuw passagiers die de

routes over water of over de poolstreken. Op dit moment is

aanwijzingen van de bemanning om de veiligheidsgordels

een aantal van die luchthavens niet eens goed toegerust om

vast te maken negeren en gewond raken. De afgelopen dertig

volle vliegtuigen van de huidige omvang te verwerken.

jaar is de technologie om turbulentie op te sporen en te voor-

Vertraagde VLA-vluchten zouden op de grond voor chaos

spellen enorm verbeterd, maar in meer afgelegen delen van de

zorgen en de faciliteiten en opvangcapaciteit van zelfs de

wereld is de benodigde gedetailleerde informatie niet beschik-

grootste luchthavens overschrijden, zeker als het ten gevolge

baar en komt onverwachte turbulentie vaker voor. De inter-

van slecht weer of een andere oorzaak om diverse toestellen

tropische convergent!ezone in het zuidwestelijke deel van de

gaat met duizenden gestrande passagiers.

Stille Oceaan is zo'n gebied. Hoewel de turbulentie kan worden opgespoord met een satelliet, bereikt die informatie het

Voor veel bestaande luchthavens zou het bovendien een hele opgave zijn VLA's op het luchthavenplatform te ontvangen.

vliegtuig niet op tijd en komt men af en toe voor verrassingen te staan.

Zaken als de belasting van de ondergrond, parkeer- en manoeuvreerruimte, locaties voor service en onderhoud zullen

Om aan boord turbulentie te kunnen opsporen moet een

vrijwel zeker nieuwe veiligheidsrisico's met zich meebrengen.

betrouwbaar hybride opsporingssysteem worden ontwikkeld

De enorme omvang van zo'n vliegtuig vereist geheel eigen

dat op basis van weerkaatste stralingspatronen duidelijk

service- en onderhoudsapparatuur. De aansluiting van een

waarschuwt voor turbulentie, maar niet te veel ruimte in-

VLA op de luchthaventerminal met een passagiersbrug zou in

neemt in het instrumentenpaneel. Er is al wat werk verricht

het geval van een brand in de terminal of op het parkeer-

op dit gebied, de inspanningen dienen aanzienlijk te worden

platform de kans op een ramp vergroten.

geïntensiveerd.

Bij de service aan een VLA komen grotere hoeveelheden brandbaar afval vrij, dat uit het vliegtuig moet worden ver-

Informatietechnologie (IT)

wijderd; schoonmaakploegen hebben te maken met grotere volumes. Het veilig verwijderen van afval en gemorste brand-

Informatietechnologie speelt een belangrijke rol in elk onder-

stof kan nieuwe problemen met zich meebrengen die specifiek

deel van de luchtvaart, van het sorteren van de bagage tot het

zijn voor VLA's. Voor het ijsvrij maken is meer vloeistof no-

signaleren van niet-werkende vliegtuigsystemen. IT vormt het

dig. Deze zal effectief moeten worden opgevangen en volgens

hart van de samenwerking tussen mens en machine en de toe-

de milieuvoorschriften verwerkt.

passingen ervan zijn net zo beperkt of uitgebreid als de verbeelding van de systeemontwerpers. Beeldschermen in de

Het verlaten van een beschadigd of neergestort VLA via de

cockpit geven heel duidelijke informatie over de positie en de

nooduitgangen kan nieuwe problemen opleveren, bijvoor-

toestand van het vliegtuig. Daardoor hoeft de piloot essen-

beeld vanwege de grotere afstand tussen het passagiersdek en

tiële vluchtinformatïe niet af te leiden van de indicaties van

de grond. Wellicht moeten nieuwe noodglijbanen worden

traditionele instrumenten en kan hij zich concentreren op het

ontworpen of moet er een geheel nieuwe oplossing worden

vliegen zelf.

gezocht voor de nooduitgangen. Afhankelijk van de bezettingsgraad en de stoeldïchtheid zou het op een efficiënte manier verlaten van een VLA wel eens onevenredig veel moeilijker kunnen zijn dan van een vliegtuig van de huidige om-


IT is continu in ontwikkeling en er dienen zich regelmatig nieuwe mogelijkheden aan in de zes onderdelen van het luchtvaartsysteem: fabricage, vliegtuigbemanningen, dispatching/flight operations, onderhoud, luchtverkeersleiding en luchthavens. Coördinatie tussen deze uiteenlopende onderdelen was altijd al noodzakelijk, maar vond doorgaans slechts in zeer geringe mate plaats ten gevolge van de complexiteit van het luchtvaartsysteem. Dankzij IT kan het systeem zich nu ontwikkelen tot een geïntegreerd - zij het misschien nog niet gecoördineerd — systeem van systemen. In die situatie wordt het echter wel van belang ervoor te zorgen dat de IT die in het luchtvaartsysteem word geïmplementeerd de veiligheid van het hele systeem vergroot. Dit dient op drie niveaus te gebeuren: computers en software, vliegtuigen en het hele systeem waarbinnen het vliegtuig functioneert. [I3]

Comités met vertegenwoordigers van de sector en de overheid hebben zich met wisselend succes met deze niveaus beziggehouden. Ten aanzien van het luchtverkeersleidingssysteem is doortastend handelen nog steeds geboden. Bij het ontwerp en onderhoud van vliegtuigen wordt aanzienlijke vooruitgang geboekt; de problemen bit hard- en software echter hebben meestal betrekking op het gebruik van standaard softwarepakketten en de toenemende complexiteit daarvan. Een speciaal punt van zorg betreft het verifiëren van de broncode van commerciële softwarepakketten, waardoor de validatie problematisch wordt. De mensen die aan de details van het ITsysteem werken, missen vaak praktische luchtvaartervaring. Dit kan weer tot gevolg hebben dat de software niet goed is aangepast aan de eisen.

De zeer grote rol van IT bij vliegtuigontwerp en -certificatie heeft de traditionele manier van certificeren drastisch veranderd. Het gevaar bestaat dat de mensen die ermee moeten werken, zich niet snel genoeg kunnen aanpassen aan de veranderingen. De mogelijkheden die IT biedt ten aanzien van de automatisering van routinematige vlieghandelingen kunnen weer tot ander probleem leiden: de aandacht van de bemanning kan verslappen doordat ze geen zinvolle handmatige taken meer hoeven te verrichten. Het is goed mogelijk dat verminderen van de werkdruk geen vermindering van de vermoeidheid van piloten tot gevolg heeft. Er moet een goed evenwicht worden gevonden tussen werkdruk en automatisering.

Naarmate steeds meer IT in het systeem wordt geïmplementeerd, ontstaan er geheel nieuwe manieren van werken, nieuwe rollen voor de mens in het systeem en nieuwe operationele mogelijkheden. De mens is er nog niet in geslaagd om alle nieuwe problemen op te lossen die IT met zich meebrengt. Als deze niet op adequate wijze worden aangepakt, is het denkbaar dat de veiligheid hierdoor achteruit in plaats van vooruit gaat.

^

Towardat Safer 2%*t Centary-Avtiztioti Safety Research Éaséfaae and Future CkaUeages, Charles H. Htiettaer, NP 1997-12-231-*ÏQT &A$A, Washington, DC, december'1996.

> 42 > Essays over Luchtvaart > Vfe?hgheié

Het onbekende voorspellen

Conclusie

De moeilijkste taak van een veiligheidsmanager is misschien

In dit artikel is een aantal actuele operationele veiligheids-

wel te anticiperen op de problemen die de veiligheid en het

aspecten en toekomstverwachtingen aan de orde gekomen.

welzijn van de luchtvaart in gevaar kunnen brengen. Dit

Het computertijdperk heeft grote veranderingen teweegge-

wordt nog eens extra bemoeilijkt door de nadruk op het snel

bracht in de luchtvaart en de manier waarop we in de nabije

behalen van winst, die kortetermijndenken in de hand werkt.

toekomst zullen werken. Managers zullen h u n verantwoorde-

Om de toekomst te kunnen inschatten, moet er op zijn minst

lijkheid moeten nemen en moeten zorgen voor de hoogst

de schijn zijn van stabiliteit en van het streven naar een solide

mogelijk operationele veiligheid. Ook zullen ze in hun bedrij-

en duurzame technische en operationele basis die bestand is

ven moeten zorgen voor competente leiders die een sterke

tegen kortetermijnschommelingen. Met zo'n basis heeft een

veiligheidscultuur kunnen doen ontstaan waarin medewer-

goed georganiseerd bedrijf ook de beste kansen om bedrei-

kers worden gestimuleerd tot optimale prestaties.

gingen van de operationele veiligheid te zien aankomen. Wie met succes wil kunnen anticiperen op problemen, moet

De luchtvaart is een buitengewoon complexe onderneming

voortdurend op de hoogte blijven van de factoren die invloed

geworden, met snelle veranderingen en nieuwe eisen waaraan

uitoefenen op de luchtvaart en kunnen beoordelen of een

alleen kan worden voldaan door kennis en inzicht in de inter-

wijziging van één parameter kan doorwerken op andere para-

actie tussen de betrokken onderdelen. Hiervoor is continu,

meters. Welk effect heeft de invoering van een nieuwe tech-

gericht onderzoek nodig. Hoewel partnerships tussen indus-

niek op de huidige processen en procedures? Hoe reageert een

trie en overheid hierbij wenselijk zijn, is het met het oog op

luchtvaartmaatschappij, n u de afhankelijkheid van IT steeds

onpartijdigheid en objectiviteit noodzakelijk dat voldoende

verder toeneemt, als de backbone van het systeem voor korte

onderzoek wordt verricht door overheden. De resultaten van

of lange tijd uitvalt? Wat zijn de gevolgen voor de veiligheid?

veiligheidsonderzoek horen zonder beperkingen toegankelijk

Welke alternatieven zijn er? Wat zijn de operationele conse-

te zijn, zodat iedereen die vliegt, waar ook ter wereld, er

quenties van een fusie? Welke gevolgen heeft een megafusie

profijt van kan hebben.

tussen twee concurrerende maatschappijen voor het eigen functioneren? Nu nieuwe technologieën hun intrede doen op het operationele vlak, zou de luchtvaart de grenzen van de huidige kennis en inzichten wel eens kunnen overschrijden. Welke invloed heeft dat op het functioneren van de bedrijfstak? Hebben hogere startsnelheden nadelige gevolgen voor de integriteit van het landingsgestel en de banden? Beïnvloedt

In de loop der jaren is dankzij de toewijding en de inzet van vele mensen en organisaties over het geheel genomen een hoog veiligheidsniveau bereikt. We zullen in de toekomst net zoveel toewijding en inzet aan de dag moeten leggen om bij alle veranderingen die gaan komen, dit hoge niveau te handhaven.

een hogere kruissnelheid de structurele levensduur van essentiële onderdelen? Zijn nieuwe draadisolatiematerialen wel getest op alle mogelijke aspecten, zoals vocht, schimmel, veroudering en bros worden, teneinde de elektrische en isolerende eigenschappen van bedrading te waarborgen?

Ik heb hiervoor een aantal representatieve gebieden beschreven die onze aandacht verdienen. Deze mogen absoluut niet worden gezien als een uitputtend overzicht van veiligheidsaspecten maar zijn bedoeld als basis voor een visie op de toekomstige ontwikkelingen op het gebied van veiligheid in

In operationele zin moet veiligheid anticiperend of 'pro-

de luchtvaart.

actief' zijn om te vermijden dat er een catastrofale kettingreactie optreedt. Hiervoor is gedetailleerde kennis nodig van het functioneren van het hele systeem. Een veiligheidsmana-

Dankzegging

ger moet dan ook ervaren zijn en voldoende kennis en begrip hebben van de wijze waarop de vele factoren elkaar weder-

Ter afsluiting wil ik de diverse medewerkers van de FSF, en in

zijds beïnvloeden, zodat hij ze kan interpreteren en cruciale

het bijzonder de heer John H. Enders, voormalig vice-presi-

beslissingen kan nemen ten aanzien van de veiligheid.

dent, bedanken voor hun hulp bij het schrijven van dit artikel.

Dit zijn enkele vragen die we moeten stellen, willen we niet voor 'verrassingen' met ernstige gevolgen komen te staan.


Nawoord Mijn essay werd begin augustus voltooid. Sindsdien is de luchtvaart door de gebeurtenissen van 11 september 2001 drastisch veranderd. Op dit moment heeft binnen de luchtvaartsector beveiliging, terecht, de hoogste prioriteit. De ontwikkeling en ! implementatie van betere beveiligingsvoorzieningen door j luchtvaartmaatschappijen in hun vliegtuigen zal onvermijdej lijk tijd kosten en uitgebreidere beveiligingscontroles op de i luchthavens zullen meer vertragingen en ongemak voor rei) zigers tot gevolg hebben. Beide aspecten werden weliswaar niet 1

feitelijk voorspeld, maar wel aangeduid in de hoofdtekst van mijn essay.

Hoewel het absoluut noodzakelijk is geworden om beveiliging vanuit een volledig nieuwe invalshoek te benaderen, is het eveneens van belang dat het huidige hoge niveau van veiligheidsbeheersystemen die door de luchtvaartsector worden gebruikt en die ervoor gezorgd hebben dat vliegen verreweg de veiligste manier van massatransport is geworden, niet wordt verlaagd. Het zou dwaas zijn om toe te geven aan de verleidelijke gedachte dat de veiligheid in de luchtvaart voorlopig wel 'goed genoeg' is en om de veiligheidsmaatregelen, misschien wel om kosten te besparen, te versoepelen. Dit zou 1

kunnen leiden tot een ongeluk door falende veiligheid dat de

. luchtvaartindustrie zich nooit zou kunnen permitteren. I ; De gebeurtenissen van 11 september hebben ook de aandacht ! gericht op de situatie aan de grond. Doordat het luchtruim van de VS vrijwel onmiddellijk werd gesloten en zo'n 5.000 vliegtuigen aan de grond moesten blijven, werden talrijke luchthavenfaciliteiten zwaar belast. Dat gold met name voor Canada, waar allerlei steden aan de oostkust plotseling overspoeld werden d o o r grote aantallen transatlantische vluchten richting westen. Hoewel de gebeurtenissen op grotere schaal plaatsvonden dan in het scenario dat in mijn essay wordt geschetst, maken ze zeker duidelijk welke problemen kunnen optreden als een 'Very Large Aircraft' (VLA) in de toekomst plotseling moet uitwijken naar een afgelegen vliegveld met ontoereikende faciliteiten. Op 11 september en de eerste dagen daarna was het in talrijke gevallen noodzakelijk de hulp van de volledige plaatselijke bevolking in te roepen voor accommodatie, voedsel en ondersteuning voor de duizenden onverwachts gestrande passagiers.

De gebeurtenissen van 11 september laten in de eerste plaats zien wat het allermoeilijkst is: het voorspellen van het onbei kende. Dit geldt misschien wel voor iedere bedrijfstak en zelfs voor het hele leven, maar de gevolgen van het jongste voorval geven aan hoe kwetsbaar de luchtvaartindustrie is voor dramatische gebeurtenissen die het gevoel van veiligheid van het publiek beïnvloeden.

> 44 > Essays over Luchtvaart > Verftgheid

We zullen het er allemaal over eens zijn dat transport door de lucht blijft. Het is een integraal onderdeel van de infrastructuur van de wereldeconomie en de noodzaak om te vliegen blijft bestaan. Het is de efficiëntste manier om lange afstanden af te leggen. De noodzaak om de niveaus van veiligheid én beveiliging te handhaven en continu te verbeteren zal daarom ook blijven. Het zijn twee taken die nooit af zijn.


Veiligheid en luchtvaartbeleid: trends

Inleiding Het Nederlandse beleid ten aanzien van de veiligheid van verkeer en vervoer op luchtvaartgebied is, ook bij groei van de luchtvaart, gericht op een minimaal gelijkblijvend veilig-

Prof. dr. U. Rosenthal

heidsniveau van de luchtvaart. W In het licht van recente

Hoogleraar Bestuurskunde van de Universiteit Leiden, voorzitter COT en lid van de Raad voor de Transportveiligheid

maatschappelijke trends in het risicoen veiligheidsbestel is de vraag gewettigd hoe deze ambitieuze doelstelling gerealiseerd kan worden. Welke strategische vragen roepen markante maatschappelijke trends op over het veiligheidsbeleid voor de luchtvaart en welke oplossingen zijn voorhanden?

Mw. drs. G.E.M. Saeijs Onderzoeker-adviseur COT

De unieke geschiedenis van de luchtvaart spreekt tot de verbeelding. Maar de gestolde ervaringen uit de luchtvaartge-

augustus 2001

schiedenis zijn geleidelijk aan opzij geschoven door de massaficering en democratisering van het luchtverkeer. De luchtvaart is 'business as usual' geworden. Ook zij wordt geconfronteerd met maatschappelijke trends die het hedendaagse risicoen veiligheidsbestel in toenemende mate belasten.

I. De geschiedenis van de luchtvaart: de wonderen van de techniek Het luchtverkeer is lange tijd een privilege van de elites geweest. De vraag beperkte zich tot de machtigen en de kapitaalkrachtigen. Het aanbod was daarop afgestemd. De wereld van de luchtvaart was de wereld van Peter Stuyvesant, ook al had die ooit New York per boot bereikt. De elitestructuur van de luchtvaart stond ook borg voor de algemene perceptie van schoon en, voor zover dat in die tijd relevant was, ecologisch verantwoord verkeer en vervoer. Vliegtuigen bliezen geen stoom uit. Het geluid van overvliegende vliegtuigen was geen geluidsoverlast maar het bewijs van een ongekend staaltje van moderne techniek. De bevolking kwam en masse naar de pier op Schiphol om zich de ogen uit te kijken op de vertrekkende en af en toe landende vliegtuigen. Het opsnuiven van de kerosine-lucht gaf een aangename sensatie. Hoe harder de motoren brulden, des te enthousiaster reageerde het toekijkende en meeluisterende publiek.

II. De geschiedenis van de luchtvaart: de risico's van een spannende, glorieuze nieuwe technologie Directoraat-Generaal Luchtvaart. Begroting 2002, Begrotingsartikel 9: Veilige luchtvaart, Algemene

Luchtvaartrisico's, eertijds aangeduid met het meer prozaï-

beleidsdoelstelling, p.1-

sche woord 'gevaar', en vliegongevallen waren een integraal

Wildavsky, A., Searchingfor Safety,

onderdeel van het luchtvaartavontuur en, volgens de paar

New Brunswick, 1988.

kwade tongen die zich kritisch daarover uitlieten, de prijs die

Perrow, C , Normal accidents: living with high risk

de elites voor hun vliegprivileges moesten betalen.! 2 ! In de

technologies, Princeton. University Press, 1999,

rustige tijden van weleer waren in het bijzonder de ongeval-

2edrufc.

len met KLM-vliegtuigen onderwerp van ongekende collectie-

Poorrvlïet, A. van, Rtsks, disasters and management:

ve dramatiek. Zeker in de eerste decennia van de burgerlucht-

a comparative study ofthree passenger transport

vaart werden ze aan de bevolking ter kennis gebracht als

systems, Dissertatie Technische Universiteit Delft, 1999.

waren ze het offer dat enkelen bereid waren te brengen voor

Duin, M.J. van, Van rampen leren: een vergelijkend

het toekomstige heil van velen.

onderzoek naar lessen uit spoorwegongevallen, hoteUmmden en industriële ongelukken, Haagse Drukkerij en Uitgeversmaatschappij, 1992.


Er werd vanaf het begin van de luchtvaart relatief veel energie gestoken in de bevordering van de luchtvaartveiligheid. Dat

• De politici lieten de techniek en de daarmee verbonden veiligheidskwesties graag in handen van de experts. Ze deel-

had in de eerste plaats te maken met de militaire oorsprong

den graag in de successen van de nationale luchtvaart. De

van de luchtvaart. In de tweede plaats was het verbonden met

KLM was onze nationale trots, Fokker een goede tweede. Het

het elitaire karakter van de initiële luchtvaart. De machtigen

enige nadeel van Schiphol was dat het voor buitenlandse

en kapitaalkrachtigen mochten niet aan nog meer risico's

gasten een niet uit te spreken naam was, maar de ligging zo

blootgesteld worden dan die welke toch al met de prille

dichtbij Amsterdam en in elk geval in de Randstad

nieuwe technologie verbonden waren. En dat temeer omdat

vergoedde veel. De luchtvaart was politiek onomstreden. Bij

de elites, niet in de laatste plaats de politieke en militaire

de kabinetsformaties was Verkeer & Waterstaat altijd een

leiders van de wereld, zich binnen de kortste keren volledig

lastige portefeuille, maar dat was niet omdat de luchtvaart

afhankelijk wisten van de verplaatsing door de lucht. I3]

eronder viel. De controleurs van de politieke macht-

Vanwege de overzeese gebiedsdelen in de West en het Verre

parlement - lieten de luchtvaart doorgaans aan

Oosten leken de Nederlandse belangen bij een doeltreffende

backbenchers over. Er was weinig eer aan te behalen.

het

en veilige luchtvaart niet onder te doen voor die van de grote mogendheden.

• De luchtvaartbranche is steeds onderwerp van de nodige binnenlandse en internationale weten regelgeving geweest.

Het lag in de aard van de luchtvaart besloten dat de veiligheid

Naast de voor een expanderende bedrijfstak gebruikelijke

van het personenvervoer van meet af aan onderwerp van inter-

besognes in de civielrechtelijke sfeer, is de juridische aan-

nationale besluitvorming en afspraken was. Het verdrag van

dacht en interesse lange tijd daartoe beperkt gebleven. Het

Chicago (1944) was, voor zover het om het lerend vermogen

onderzoek van vliegongevallen en -calamiteiten riep

van een vervoersbranche gaat, zijn tijd vooruit. Onderzoek van

doorgaans nauwelijks strafrechtelijke vragen o p . K

vliegtuigongevallen diende vooral gericht te zijn op de lessen

Civielrechtelijke kwesties reikten niet verder dan hooguit

voor de toekomst, niet op het beantwoorden van de schuld-

langdradige verwikkelingen tussen de betrokken partijen.

vraag. • De luchtvaart en de luchtvaartveiligheid konden vertrouwen op een positieve pers. De berichtgeving in de toch al tame-

III. Naweeën van de luchtvaartgeschiedenis: de wet van de remmende voorsprong

lijk meegaande media was, voor zover het de groei van de luchtvaart betrof, enthousiast. Deden zich incidenten en soms grootschalige ongelukken voor, dan vertolkten de media met veel gevoel voor dramatiek de collectieve droefe-

Was het risicoen veiligheidsperspectief in de luchtvaart-

nis over dit soort tegenslagen. Ongevallen hadden door-

branche op enkele punten zijn tijd vooruit, in een groot aan-

gaans ver buiten de landsgrenzen plaats. De nationale media

tal opzichten had de geschiedenis evenwel een averechts

waren voor de verslaglegging goeddeels afhankelijk van de

effect. De branche had het initiële voordeel dat ze als de

gezagsgetrouwe weergave van al dan niet toevallig aanwezige

meest recente vervoersmodaliteit het nodige kon leren van

correspondenten, van de summiere berichten van de inter-

de wijze waarop de andere transportbranches onveiligheid

nationale persbureaus en van de volop gerespecteerde

trachtten in te dammen. Maar ze lijdt inmiddels aan de kwa-

informatie van de kant van de luchtvaartexperts.

len van de wet van de remmende voorsprong: haar 'nieuwerwetse' voorsprong op enkele andere technologieën bij het

• De samenleving aanvaardde deze constellatie. De slachtoffers

hanteren van risico's en onveiligheid dreigt in een achterstand

van vliegongevallen en -calamiteiten in vroegere decennia

te verkeren.

waren niet meer dan namen op een namenlijst. Nabestaanden lieten niet van zich horen, de rouwverwerking en herden-

• Het omgaan met risico's en gematerialiseerde risico's incidenten, accidenten en calamiteiten - is decennia lang

kingsdiensten werden als typische privé-zaken buiten de openbaarheid gehouden. Er waren geen zaakwaarnemers en

beheerst door de trade-off tussen technische factoren: de

opinieleiders die zich opwierpen als spreekbuis voor degenen

behoefte aan snellere en grotere vliegtuigen enerzijds, de

die directe of indirecte schade hadden geleden. Het zou ook

noodzaak van redelijke veiligheidsnormen anderzijds. Er

niet mogelijk zijn geweest de samenleving voor het vraagstuk

was slechts beperkte aandacht voor de maatschappelijke

van de luchtvaartveiligheid te mobiliseren. De samenleving

aspecten van de luchtvaartveiligheid. De 'veiligheidsgemeen-

vertrouwde de veiligheid graag aan de deskundigen toe.

schap' in de luchtvaart bestond uit een klein aantal deskun-

Enigerlei onderscheid tussen interne en externe veiligheid zou

digen die zich sterk verbonden voelden met de pioniers uit

geen enkele betekenis hebben gehad, eenvoudigweg omdat

de begintijd van de burgerluchtvaart. 14 ! Ze aanvaardden

externe veiligheid buiten het maatschappelijke

geen inmenging van buitenaf.

voorstellingsvermogen lag.

Als ze al met maatschappelijke en sociaal-psychologische vragen geconfronteerd werden, was h u n eigen definitie van de maatschappelijke orde bepalend. In dit wereldbeeld voegden zich veiligheidsnormen die met hoogwaardige rekentechnieken in kwantitatieve formules vastgelegd werden. Zo konden de wonderen en de risico's van de techniek onder een gemeenschappelijke noemer gebracht worden.


IV. De democratisering van de luchtvaart De luchtvaart is haar elitaire karakter kwijt. Ze loopt, voor een belangrijk deel in samenhang met het toerisme, tegen de grenzen van de sociale groei aan. f6] Het luchtverkeer is zo sterk gemassaficeerd en gedemocratiseerd dat het zijn aantrekkelijkheid als begerenswaardig goed heeft verloren. Het moet zich derhalve voegen naar de gewone eisen die aan goederen en diensten worden gesteld. Het heeft zijn geprivilegieerde positie verloren. Zelfs het eten aan boord is allang geen luchtvaartmonopolie meer. De TGV heeft de luchtvaart in comfort en, op vele trajecten, in snelheid gepasseerd. Terwijl de herinnering aan het elitaire karakter van de luchtvaart krampachtig in stand wordt gehouden door het onbetamelijk grote prijsverschil tussen de drie klassen en door de transatlantische uitzondering op de regel — de elitistische Concorde - , is de auto-industrie veel beter in staat gebleken met behulp van subtiele, goed geadverteerde uiterlijke kenmerken de massaficering te combineren met aansprekende statusverschillen.

V. De luchtvaart: de belasting van hedendaagse risico's en onveiligheid De luchtvaart is 'business as usual' geworden. Daardoor wordt ze ook op het gebied van risico's en veiligheid met gelijke maten gemeten en kan ze de lasten, die het hedendaagse risicoen veiligheidsbestel met zich brengt, niet langer van zich weghouden. Prognoses over een verminderende groei, zo niet nulgroei, van het civiele luchtverkeer hebben in dit opzicht ook positieve kanten. In het hedendaagse risicoen veiligheidsbestel hebben de traditionele, kwantitatief georiënteerde risico-analyses slechts beperkte betekenis. De calculatie van risico's geeft voor ernstige ongevallen weliswaar enige richting — kleine kans, sterke impact —, maar komt toch niet toe aan wat zulke accidenten en calamiteiten tegenwoordig kunnen betekenen. Waarschijnlijkheidsberekeningen en normeringsdiscussies hebben dan weinig zin.' 7 ! En datzelfde geldt ook voor ogenschijnlijk geruststellend publiek opinie-onderzoek waaruit zou blijken dat de bevolking de luchtvaartveiligheid niet als een probleem ervaart. [8] Als zich een ernstig ongeval met veel M 7

fl

Kirsch,, F, Social hmits to growth* Cambndge:

slachtoffers voordoet dat in directe of indirecte zin met de

Harvard Unrversity Press, 1976

Nederlandse luchtvaart in verband wordt gebracht, zullen de

Directoraat-Generaal Luchtvaart, Begroting 2002*

bevolking en opinieleiders zich de resultaten van dat publieke

Begrotingsartikel 9* Veilige luchtvaart, Nader

opinie-onderzoek niet meteen herinneren.

geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen, p 1-2 W

M

fl0 ï

NIPO het marktonderzoekinitituut.

Hedendaagse risico's en opvattingen over onveiligheid staan

Belevingsonderzoek LuchtvaartverÏTgheid,

bovendien op gespannen voet met pogingen onderscheid te

30 december 1999

maken tussen risicocategorieën of typen onveiligheid. Neem

Directoraat-Generaal Luchtvaart, Begroting 2002,

het thans gehanteerde onderscheid tussen interne en externe

Begrotingsartikel 9' Veilige luchtvaart, Algemene

veiligheid en de daarmee gemoeide doelstellingen: interne

beleidsdoelstelling, p. I -2

veiligheid als "het zodanig bestendigen van het veiligheids-

Ministerie van. Verkeer en Waterstaat, Directoraat-

niveau binnen de civiele luchtvaart, dat de groei van de civie-

Generaal Rijksluchtvaartdienst, Onderzoek ra & £

le luchtvaart niet leidt tot een toename van het aantal onge-

het nieuwe stelsel van milieu- en Yethgheidsn&rmenr

vallen en incidenten binnen het nationale grondgebied en

Samenvattende: rapportage bij de nota 'Toekomst van

luchtruim" en externe veiligheid als "het zodanig bestendigen

de'Nationale Luchthaven) p 25.

van het externe veiligheidsniveau rond de civiele luchtvaart,

> 4 8 > Essays over Luchtvaart > Veiligheid

dat groei van de civiele luchtvaart in Nederland vanaf 2003

1)

niet leidt tot en toename van het aantal omwonenden rond

2)

herwaardering van publiek-private verhoudingen;

luchthavens dat aan een luchtvaartrisico wordt blootge-

3)

nieuwe combinaties van globalisering en lokalisering

begrijpelijk.!101 i n toenemende mate dringt het besef door dat

4)

nieuwe politisering;

het bij de veiligheid van omwonenden om veel meer gaat dan

5)

juridisering;

de geluids- en milieuoverlast van komende en gaande vlieg-

6)

mediatisering;

tuigen, dus ook om de directe fysieke veiligheid. De democra-

7)

mobilisering.

steld". I" Dat velen dit onderscheid niet hanteerbaar vinden, is

herwaardering van de technologie;

(glokalisering);

tisering van de luchtvaart heeft veel ruimte gecreëerd voor milieu-organisaties om het milieubelang te bepleiten, maar

1. Herwaardering van de t e c h n o l o g i e

langzamerhand is duidelijk dat daarmee niet alles over de

De luchtvaarttechnologie kan allang niet meer volstaan met

- externe — veiligheid gezegd is. De kruiselingse verbanden

klassieke productiecriteria. Ze wordt steeds meer getoetst

tussen interne en externe veiligheid zijn zo gezien minstens zo belangrijk als hun onderscheid.

op eisen van duurzaamheid. Die eisen kunnen geïntegreerd worden in de moderne visie op technologische vooruitgang, bijvoorbeeld het vereiste van schone technologie. Ook in de

Bovendien roept de impliciete relatie van het onderscheid tot

luchtvaart kan schone technologie zowel kwantitatief als kwa-

de toedeling van bevoegdheden en de toerekening van verant-

litatief als ontwikkelings- en productiecriterium dienst doen.

woordelijkheden vragen op. De betrokkenheid van personen,

Voor de veiligheidscomponent in de luchtvaarttechnologie is

functionarissen, autoriteiten, organisaties en diensten bij de

dat lastiger te realiseren. Veiligheid is in de ontwikkelingsfase

preventie, preparatie en in bijzondere mate de respons en

van nieuwe technologieën immers enkel experimenteel, via

'afwikkeling' van ernstige verstoringen van de luchtvaart-

simulaties en scenario's te bepalen en zal derhalve steeds

veiligheid kenmerkt zich immers vooral door toenemende

moeten opboksen tegen scepsis en tegen kosten-baten analy-

verwevenheid, niet door afbakeningen en afzonderlijke

ses die vooral de kosten van de veiligheid centraal stellen. Pas

ressorten. Die verwevenheid behoeft geen logische basis te

als risico's zich materialiseren in het daadwerkelijke onheil

hebben, maar is er daarom niet minder om. Eerder het

van een of meer - grootschalige - ongelukken, maakt de

tegendeel. Het onderscheid tussen interne en externe

scepsis plaats voor realiteitszin.

veiligheid verliest dan zijn betekenis. Toch is het steeds belangrijker de technologische mogelijkheden van de luchtvaart ook op het punt van de luchtvaart-

VI. Luchtvaartveiligheid: trends

veiligheid op hun maatschappelijke aanvaardbaarheid te toetsen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de nog steeds bestaande

Nederland heeft de afgelopen kwart eeuw een aantal ernstige

gedachte mega-vervoersmiddelen te ontwikkelen. Ook al zou

luchtvaartongevallen geïncasseerd. De gevolgen van de zwaar-

het technisch mogelijk zijn 'mega-carriers' te ontwikkelen die

ste calamiteit in de geschiedenis van de burgerluchtvaart - de

aan de hoogste veiligheidsnormen voldoen - van Boeing en

botsing tussen een PanAm- en een KLM-vliegtuig bij Tenerife

Airbus tot Zeppelin nieuwe stijl - , dan nog is het de vraag of

(1977) - werden nog onder het traditionele gesternte opge-

zulke lucht-molochen in het profiel van de hedendaagse

vangen. Maar bij de latere calamiteiten werkten telkens de

samenleving zouden passen. Het rationele argument dat ze

dominante trends van het hedendaagse risicoen veiligheids-

het aantal vliegbewegingen drastisch zouden verminderen,

bestel door. Dat gold voor de Bijlmerramp (oktober 1992),

het individuele ongevalsrisico zouden beperken en mogelijk

het ongeluk bij Faro (december 1992) en de semi-militaire

ook een positief ecologisch saldo zouden opleveren, zal niet

ramp met de Hercules (Eindhoven juli 1996) en in zekere

opwegen tegen de verontrusting over het 'boven ons hang-

mate ook voor de Dakotaramp (september 1996). Niet alleen

ende' onheil. Meermalen zijn veerboten met meer dan

calamiteiten maar ook bijna-ongelukken wordt steeds vaker

duizend personen aan boord verongelukt zonder dat dit tot

langs die weg de maat genomen.

beëindiging van dat soort vervoer heeft geleid. Maar een ongeval met een luchtvoertuig met zulke grote aantallen mensen

Sinds de vuurwerkramp van Enschede (mei 2000) en de cafébrand van Volendam (1 januari 2001) heeft een aantal van die trends een exponentiele groei doorgemaakt, maar het is van belang te beseffen dat ze al veel eerder ingezet zijn en

aan boord is een maatschappelijk anathema. Het leent zich niet voor welke kansberekening dan ook. De Airbus 380 en de Boeing 747 plus roepen voor de toekomst al meer dan genoeg vragen op.

bovendien een breder bereik en een algemenere strekking hebben dan alleen in het domein van calamiteiten en onge-

2. Herwaardering van publiek-private verhoudingen

lukken. In toenemende mate beheersen deze trends het debat

De toe- en verdeling van publieke en private verantwoorde-

over de veiligheid in het algemeen:

lijkheden voor de veiligheid is in ons land pas in alle scherpte aan de orde naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam. Maar in het internationale veiligheidsdebat zijn de publiek-private verhoudingen al geruime tijd onderwerp van discussie. Ten eerste gaat het hierbij om de commercieel aangedreven risico's van zogenoemde 'normale ongelukken', ongelukken die h u n oorsprong vinden in rampgevoelige technologische ontwer-


pen. Vergeleken met andere technologieën staat de luchtvaartsector, met inbegrip van de verkeersgeleiding, op dit punt zeer goed aangeschreven.! 11 ' Haar technologie herbergt weliswaar de rampgevoelige combinatie van interactieve complexiteit en nauwe koppeling, maar ze blijkt in het algemeen goed om te gaan met de hiermee verbonden risico's. Dit neemt niet weg dat die risico's in verschillende opzichten eerder toe- dan afnemen. De veiligheidscultuur blijkt bij sommige producenten van vliegtuigen en vliegtuigonderdelen niet altijd aan de hoogste normen te voldoen. En in toenemende mate staat de veiligheid onder druk van de moordende concurrentie van kleine, maar ook grotere luchtvaartmaatschappijen. De interactieve complexiteit en nauwe koppeling van het systeem manifesteren zich in eufemistische concepten als 'just in time management' en in alledaagse verschijnselen als het snijden in het personeelsbestand, het omhoogschroeven van de produktienormen en voortdurende tijdsdruk. De consumenten beginnen te klagen over de gebrekkige dienstverlening, het systeem wordt verder opgejaagd, de veiligheidszorg staat onder druk. De consumenten willen en goedkoop en op tijd vervoerd worden. De veiligheid moet zonder meer gegarandeerd zijn. Dat moet tot problemen leiden: "Air travel, air trouble".' 12 '

Ten tweede: de publiek-private verhoudingen hebben enkele decennia in het teken gestaan van verschillende vormen van privatisering. De herwaardering van deze ontwikkeling betreft, om te beginnen, de vraag of een verschuiving van publieke naar private levering de veiligheidszorg in algemene zin ten goede komt. Daarbij wordt erop gewezen dat veiligheidszorg een intrinsieke overheidstaak is en bij de afweging tegen andere taken in elk geval het gelijk aan haar kant heeft, terwijl ze in de private sector per definitie onder het beslag van een afweging tussen kosten en baten valt. Naarmate de 'zorg om de veiligheidszorg' toeneemt, neemt onherroepelijk de druk op de overheid toe, hoezeer degenen ook gelijk mogen hebben die de burger en de private sector, in dit geval de luchtvaartbranche zelf, aanspreken op hun eigen verantwoordelijkheden. Evenals in andere branches, spelen in de luchtvaartsector bovendien de risico's van 'out-sourcing' en vooral uitbesteding van onderhoudswerkzaamheden een niet geringe rol. De 'interfaces' tussen publieke en private taken en verantwoordelijkheden zijn ook op het vlak van de luchtvaartveiligheid een zwakke stee. Dit houdt ook in dat als een belangrijk onderdeel van de keten, zoals de LVNL, geprivatiseerd wordt, dit ook aan de hand van een voor ieder duidelijke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling moet gebeuren. I'errw* (

Nor malaatdent*

ruk lt( hnvloipt l/l)

Irnn^mthhi^h

Pruinlon l nnirMtv Prtss

'tdrok

De luchtvaartveiligheid is een markante illustratie van wat glokalisering wordt genoemd.! 13 ' D e globalisering van de lucht-

I hc > cmioni it W ititn. I, UIT iriiubU luli «Ml i I J IrivAii 1 H A DevirlucL

3. G l o k a l i s e r i n g

vaart gaat hand in hand met gelokaliseerde, zo niet geïndivi•,iaat pohlitk

lt Uur

dualiseerde percepties en gevoelens over luchtvaartveiligheid.

uctmoLiye- t r a p >~tmadtrn vi rhaal Vfiotinhtivtn

Het nationale beleid moet zich voegen in de van oudsher

VHILHUC "K-TTKA buuinnut. i n bitJmbfcamli.

internationale context van de luchtvaartveiligheid, maar heeft

W*

tegelijkertijd in toenemende mate te maken met de regionale

p >»••

Kritirs 7 JinusticiOOl

en lokale niveaus. Daarbij doet zich het probleem voor dat de

Rusenthal t, Mat hl en lautroie < /> macht

internationale luchtvaartveiligheid tot op de dag van vandaag

iti Jrrn,< tut bebt efle turn publiek, controle m

in hoge mate binnen het 'traditionele regime' van de diploma-

Niclu-l-nuK fur itea Blad J9 vipUmber 2<X»

ten, technische experts en juristen functioneert terwijl de

I

ays o v e r L u c h t v a a r t > Verhgherd

regionale en zeker lokale bemoeienis een volstrekt andere sfeer

de hand gewerkt. Maar dit gebeurt als onderdeel van een

uitstraalt. ICAO-richtlijnen en andere internationale symbolen

bredere ontwikkeling. Die noemen we de 'nieuwe politise-

zeggen regionale en lokale opinieleiders en de bevolking niet

ring': het zwaartepunt van de politiek verschuift van machts-

veel, zeker niet als het echt om de ter plekke ervaren lucht-

uitoefening en beleidsvoering naar controle op de macht. De

vaartveiligheid gaat. Voor de groeiende Europese samen-

nieuwe politisering manifesteert zich in onderzoek, enquêtes,

werking geldt dat minstens zozeer. Die samenwerking heeft

inspectie, toezicht en toerekening en sanctionering van

zich eerst en vooral in economische, juridische en technische

verantwoordelijkheden. t15^

zin voltrokken, veel minder in maatschappelijk en politlekbestuurlijk opzicht. Ze is op afstand gebleven van regionale en

De nieuwe politisering zal penetreren in de politieke arena en

lokale besognes.

zal zich daar, ook los van ongevallen en calamiteiten, doen gelden. Risico's en veiligheidsvraagstukken zullen steeds meer

Het nationale beleid met betrekking tot de luchtvaartveiligheid

vanuit dit perspectief benaderd worden. Dat betekent een

middelt niet echt tussen de globale en de regionaal-lokale ont-

aanscherping van de discussies in de politieke arena, een toe-

wikkelingen. Wanneer zich een ernstige luchtvaartcalamiteit

name van het aantal kritische vragen, een steeds dringender

voordoet, komt de nationale soevereiniteit onmiddellijk tot

behoefte aan 'second opinions', toenemende twijfel aan de

gelding. Dat gaat ook voor alle andere landen op, zoals recen-

schijnbare zekerheden van kwantitatieve risiconormeringen

telijk weer is gebleken bij de bi-natïonale twisten tussen

en streefwaarden, het opzij zetten van het conceptuele onder-

Frankrijk en Groot-Brittannië over de uitkomsten van het

scheid tussen interne en externe veiligheid, en toenemende

onderzoek naar het Concorde-ongeluk van juli 2000J 14 ' In

spanning tussen internationale, nationale en regionaal-lokale

rustiger tijden is het nationale beleid organisch verbonden met

percepties en sentimenten. Dit alles is niet voorbehouden aan

het traditionele internationale regime: we maken deel uit van

antagonistische partijen zoals de Socialistische Partij en

de internationale luchtvaartwereld. Hierin werkt de historisch

Leefbaar Nederland, evenmin aan de politieke oppositie als

belangrijke positie van Nederland in de internationale lucht-

geheel. Risico's en veiligheidsvraagstukken zijn zeer vatbaar

vaart nog door. De relaties tussen het nationale en het regio-

voor de nieuwe politisering. Geen politieke stroming en geen

naal-lokale beleid daarentegen worden bepaald door gewone

partij kan het zich nog permitteren daar regentesk mee om te

belangen, nu eens complementair dan weer tegengesteld, zoals

gaan.

in alle andere beleidsdomeinen. In dit verband zijn drie waarschuwingen op hun plaats bij de Scherpen we dit perspectief aan, dan is er nauwelijks een

inmiddels in gang gezette ontwikkeling naar een onafhanke-

reden o m aan te nemen dat de internationale luchtvaart

lijke Rampen- en Ongevallenraad. Ten eerste: vanuit het per-

gevrijwaard zal blijven van de anti-globaliseringsbeweging.

spectief van de nieuwe politisering bezien is volledige onaf-

In veel opzichten voldoet het internationale luchtvaartsys-

hankelijkheid een absolute voorwaarde. In de Nederlandse

teem immers aan de als negatief aangemerkte mikpunten van

verhoudingen moet dat welhaast een staatsrechtelijke con-

die beweging. De Westerse luchtvaartindustrie heeft het vrij-

structie sui generis vergen. Ten tweede: voorkomen zal

wel voor het zeggen, de verhoudingen tussen Noord en Zuid

moeten worden dat onder het mom van een monopolie op

kunnen - ook waar het de luchtvaartveiligheid betreft -

het onderzoek van rampen en ongevallen bronnen, informa-

moeilijk evenwichtig worden genoemd. Het enige pluspunt

tie en het onderzoekstraject afgeschermd worden. Ten derde:

van de internationale luchtvaart is dat de anti's die actie

de raad zal zich ten volle bewust moeten zijn van de maat-

willen voeren bij internationale topconferenties op de

schappelijke en sociaal-psychologische aspecten van risico's

verschillende continenten, zelf volop het internationale

en veiligheid, en hij zal zich moeten losmaken van de nauwe-

luchtverkeer frequenteren.

lijks te hanteren scheiding tussen oorzaken die wel, en gevolgen die niet onderzocht zouden mogen worden, alsof som-

4. Nieuwe politisering

mige incidenten niet pas een echte calamiteit worden door

De publieke sector heeft volgens sommigen te lijden onder

toedoen van goed bedoelde maar averechts werkende inter-

depolitisering. Maar dat gaat in elk geval niet op voor risico-

venties achteraf. Wordt aan deze voorwaarden niet voldaan,

vraagstukken, de veiligheidszorg en de bestrijding van cala-

dan zal de nieuwe politisering korte metten met de

miteiten. Dat zijn inmiddels politieke feiten van de eerste

nieuwkomer maken.

orde. De verschuivingen in de publiek-private verhoudingen - zowel deregulering als privatisering - hebben het para-

5. Juridisering

doxale gevolg dat de overheid meer dan voorheen met de

De juridisering van de samenleving heeft twee gezichten. Het

neus op die politieke feiten wordt gedrukt. Het garanderen

ene is dat van het uitdijen van de rechtsgebieden, de verschui-

van de veiligheid van de bevolking was ooit de belangrijkste

ving van de formele naar de materiele regelgeving, de daar-

verantwoordelijkheid van de staat, en dat is ze nu weer. Dat

mee gepaard gaande detaillering van de juridische bepaling-

geldt ook voor de luchtvaartveiligheid.

en, en de vergaande administratieve rechtsbescherming. Het andere gezicht is dat van de claimcultuur, de offensieve gang

De plaats van de luchtvaartveiligheid op de politieke agenda

naar de rechter, de ondersteuning - zo niet initiëring van

is in belangrijke mate afhankelijk van voorvallen, incidenten

juridische procedures - van de kant van advocaten, en straf-

en ongelukken. De grootschalige vliegtuigongevallen op

rechtelijk activisme. Dit tweede gezicht laat zich in het veilig-

Nederlands grondgebied en, met Nederlandse betrokkenheid,

heidsdomein steeds meer zien. Ook hier zijn in de afgelopen

elders hebben de politisering van de luchtvaartveiligheid in

decennia ongevallen en calamiteiten, dus ook luchtvaart-


ongevallen, de drijvende kracht geweest. Zo bijvoorbeeld het jarenlange (straf)rechtelijke traject na de Herculesramp van juli 1996, en de hernieuwde aandacht voor de binnenlandse en internationale juridische aspecten van de Bijlmerramp in 1999-2000, zeven jaar na die ramp. Maar ook hier verbreedt en verdiept deze trend zich naar het ontgaan met onveiligheid en risico's in het algemeen. Evenals andere maatschappelijke sectoren, wordt ook de luchtvaart in toenemende mate geconfronteerd met de "risico's van de risico's": claims vanwege ondeugdelijke 'research and development' en vanwege nalatigheid of slordigheid voor, tijdens en na vluchten. De geijkte reactie hierop is de verzekering tegen risico's. Maar dat is geen volledig toereikend antwoord meer. Ten eerste zijn er de steeds stijgende kosten van productaansprakelijkheid- en schadeverzekeringen. Voor kleinere vliegtuigfabrieken en luchtvaartmaatschappijen kunnen die prohibitief worden. Er doen zich dan twee mogelijkheden voor: ze verlaten de markt (bijvoorbeeld de Amerikaanse Piper) of ze proberen eronder uit te komen. Ten tweede: de grotere fabrieken en maatschappijen zijn in

kostenposten. Daarmee komen, paradoxaal genoeg, in de 'trade-off' van de integrale kostencalculatie de inspanningen op het gebied van de veiligheid in enge zin onder druk te staan. De veiligheidszorg bijt zich dan, verzekerd en wel, in de eigen staart. Daarbij komt dat de verzekering tegen risico's haar eigen psychologische dynamiek kent in de 'risky shift' naar het nemen van extra risico's. Ten derde: de vliegtuigfabrieken en luchtvaartmaatschappijen hebben - nog - niet te kampen met het probleem van de onverzekerbare risico's, maar dat wil niet zeggen dat de schade van ongevallen voor hen, laat staan voor derden in en buiten een verongelukkend vliegtuig, steeds ongelimiteerd gedekt zal zijn. Ten vierde: de verzekering tegen risico's is en blijft iets geheel anders dan vrijwaring van schuld en van maatschappelijke en politieke tegenkanting. De activering van de strafrechtelijke trajecten legt extra druk op het systeem. Ze staat, met de onvermijdelijke dimensies van schuldtoerekening en vergelding, op gespannen voet met het oorspronkelijke, op leervermogen gerichte, fundament van het ongevallenonderzoek in de internationale luchtvaart aan. En tenslotte: tegen maatschappelijke en politieke tegenkanting kan de luchtvaart zich niet verzekeren. De beste remedie tegen maatschappelijke en politieke aversie is luchtvaartveiligheid.

6. M e d i a t i s e r i n g In onze imago-samenleving zijn de media niet langer externe, I16' Wl

f>s'

Manin, B., The Principles of Representative

objectieve waarnemers, maar hoofdrolspelers. Ze lijken van

Government:, Cambridge: University Press, 1997.

plaats gewisseld te hebben met veel burgers die inmiddels als

GOTi Crises in het nieuws: samenspel en tegenspel

representanten van de 'toeschouwersdemocratie' worden

tussen overheid en media, Alphen aan de Rijn: Samson

geafficheerd.!16! Voor de media zijn risico's en onveiligheid

HJXTJeenk Willink, 1997.

bijzonder aantrekkelijke onderwerpen, met crises en calami-

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, birectoraat-

teiten als vanzelfsprekende hoogtepunten: "Crisis is nieuws,

Generaal Rijksluchtvaartdienst, Onderzoek m.b.%. het

nieuws is crisis".!17!

nieuwe stelsel van, milieu- en

veiligheidsnormen,

Samenvattende rapportage bij de nota 'Toekomst van de Nationale Luchthaven', p.22. MI

T(ie Economisten'' travel, air trouble, 7hili20Qi,p.l3.

> 52 > Essays over Luchtvaart > Vetfighetd

Er bestaat een tegenstelling tussen de objectiverende wereld

Maar niet alleen de weerbaarheid van diegenen die in enigerlei

van de rationele, technische, liefst kwantitatieve analyse van

opzicht met onveilige situaties geconfronteerd zijn, is toegeno-

risico's en onveiligheid en de subjectieve wereld waarin per-

men. Ook de democratisering en massaficering van de luchtvaart

cepties en emoties de boventoon voeren. De media geven

blijken door te werken. Veel luchtreizigers zullen steeds alerter

vooral aandacht aan de subjectieve wereld. Het aantrekkelijke

worden op de risico's van het luchtverkeer, al is het maar uit

van risico's en onveiligheid voor berichten en vooral beelden

welbegrepen eigenbelang. The Economist van juli 2001 houdt het

in de media ligt besloten in hun diffuse, subjectieve en in het

bij "poor profits, striking pilots, congestion, delays".!19! Dat zijn

bijzonder emotieve karakter. 'De risico-maatschappij' krijgt

de voorbodes van wat echt mis kan gaan.

ruimschoots toegang tot de media. De

financieel-economische

pers uitgezonderd, definiëren de media de luchtvaartsector

In de toekomst zal het ook gaan om ongelukken, bijna-ongelukken en risico's.

relatief vaak als onderdeel van de risico-maatschappij. Daarbij combineren ze, als zou dat vanzelfsprekend zijn, milieurisico's en overlast van het luchtverkeer met de risico's voor de fysieke veiligheid. De spanningen die tussen milieubelangen en het belang van de fysieke veiligheid ontstaan, zijn aan de media niet besteed, behalve wanneer een traumahelikopter niet mag opstijgen omdat die geluidsoverlast zou kunnen veroorzaken.

Bij ongevallen en calamiteiten is de hoofdvraag in de media waarom ze zich hebben voorgedaan. Vertrekpunt is het postulaat dat ze voorkomen kunnen en moeten worden. In die zin is elk ongeval, en tegenwoordig ook elk bij na-on geval, er een teveel. Is de luchtvaartveiligheid volledig aan de objectieve maat, dan wil dat nog allerminst zeggen dat ze van de media een veiligheidscertificaat mag verwachten. De gezagsdrager of deskundige die in Netwerk of NOVA verklaart dat het ongeval binnen de risiconormering valt, bewijst de luchtvaartsector geen dienst. De machtspositie van de media, in het bijzonder de televisie, in de imago-samenleving onderstreept de noodzaak de risico's en veiligheidsnormen van het luchtverkeer niet alleen aan sluitende analyses te onderwerpen, maar vooral ook over die risico's en normen op een heldere wijze met betrokkenen te communiceren. De dominante trend is van risicoanalyse naar risico-communicatie. De analyse waaruit technisch duidelijke formuleringen als 'de botsingskans per vliegbeweging rond Schiphol in de komende tien jaar' voortkomen, is gemakkelijker dan doeltreffende communicatie daarover.1181

7. Mobilïserïng Risico's en veiligheid zijn niet langer het rustig bezit van internationale circuits, deskundigen en backbenchers. Dat geldt ook voor risico's van het luchtverkeer en de luchtvaartveiligheid. De weerbaarheid van overlevenden, nabestaanden, direct en indirect getroffenen, gedupeerden en quasi-gedupeerden bij luchtvaartongelukken en -calamiteiten is niet te vergelijken met vroeger. Ook al is ze in materieel opzicht nog niet op Amerikaans peil, de welhaast therapeutische aandacht in de samenleving, de politiek en de media is ongebreideld. Ook in ons land komen specifieke organisaties, instellingen en stichtingen voor hun belangen op. Dat gebeurt met veel volharding. Deze mobilisering en collectieve actie blijven niet beperkt tot de afwikkeling en nazorg naar aanleiding van grootschalige vliegtuigongelukken. Ze verbreden zich in een aantal gevallen tot betrokkenheid bij de discussie over luchtvaartrisico's en luchtvaartveiligheid in het algemeen.


VIL Conclusies " Algemene maatschappelijke

trends en het daarmee verweven

risicoen veiligheidsperspectief werken steeds sterker door in de luchtvaartsector en luchtveiligheid. • Bij de maatschappelijke aanvaardbaarheid van nieuwe luchtvaarttechnologie

gaat het niet alleen om schone technologie

maar ook om luchtveiligheid. " Het is de vraag of de verschuiving van publieke naar private dienstverlening

de veiligheidszorg in algemene zin ten goede

komt. In de private sfeer is de luchtveiligheid, meer dan in de publieke sfeer, onderwerp van een afweging tussen kosten en baten. • De nieuwe politisering — de accentuering van controle in en vanuit de politieke arena - betekent een aanscherping van de discussies over luchtveiligheid in de politieke arena, een toename van het aantal kritische vragen, een steeds dringender behoefte aan 'second opinions' toenemende t. w i i fj.~* > l aa-n Af c r h i i, n~ h a r ^ ye>\ie>Yê>At>n v a n V w n T i t i t a t l p V . P -

risiconormeringen en streefwaarden, het opzij zetten van het conceptuele onderscheid tussen interne en externe veiligheid, en toenemende spanning tussen internationale, nationale en regionaal-lokale percepties en sentimenten. Bij de instelling van een onafhankelijke Rampen- en Ongevallenraad kan in het kader van de nieuwe politisering die onafhankelijkheid niet genoeg onderstreept worden. • De juridisering

manifesteert zich in een claimcultuur in

wording, in een steeds dringender noodzaak tot verzekering tegen risico's en in navenante kostenstijgingen van verzekeringen. Verzekering tegen risico's is en blijft iets geheel anders dan vrijwaring van schuld en van maatschappelijke en politieke tegenkanting. • Mede door de mediatisering

dienen risico's en veiligheids-

normen niet alleen aan sluitende analyses onderworpen te worden, maar dient vooral ook over die risico's en normen op heldere wijze met betrokkenen te worden gecommuniceerd. • De mobilisering van critici en tegenstanders van het risicoen veiligheidsbestel in de luchtvaart blijft niet beperkt tot getroffenen, gedupeerden en quasi-gedupeerden van luchtvaartongelukken en calamiteiten. • Veiligheid in de luchtvaart omvat meer dan risico-analyses, controle en inspectie. Onveilige situaties kunnen zich op vele plaatsen in de luchtvaartketen voordoen. Slechte bedrijfsresultaten, congestie en onvrede in de bedrijfstak zijn voorbodes, zo niet intrinsieke karakteristieken van onveiligheid.

> 54 > Essays over Luchtvaart > Veilrgheid

Nawoord De verschrikkelijke gebeurtenissen van 11 september 2001 hebben het brede publiek, de autoriteiten en de luchtvaartsector geconfronteerd met een tot op heden onvoorstelbare dimensie van risico's en onveiligheid. We herhalen eenvoudigweg enkele bevindingen van de analyse die wij in augustus 2001 hebben gemaakt:

• Pas wanneer risico's zich materialiseren in de vorm van ernstige ongevallen kan de werkelijkheidszin het winnen van de scepsis omtrent veiligheidssimulaties en scenario's in de ontwikkelingsfase van nieuwe Iuchtvaarttechnologieën. " Consumenten beginnen zich te beklagen over de slechte dienstverlening, het systeem komt verder onder druk te staan, veiligheid is in het geding. Consumenten willen goedkoop en zonder vertragingen vervoerd worden. Dit moet echter niet ten koste gaan van de veiligheid. Veiligheid moet echter gewaarborgd zijn. De spanning tussen deze eisen leidt onvermijdelijk tot problemen.

" De luchtvaartsector wordt, evenals andere sectoren, geconfronteerd met de risico's van uitbesteding, met name het uitbesteden van onderhoudswerkzaamheden. De Taalcvlakken tussen publieke en private taken en verantwoordelijkheden vormen ook een zwakke schakel op het gebied van luchtvaartveiligheid. • The Economist van 7 juli 2001 schetst het volgende beeld: "poor profits, striking pilots, congestion, delays.' Maar dit zijn slechts de voorbodes van wat echt mis kan gaan: in de toekomst zullen ongevallen, bijna-ongevallen en risico's ook meegewogen worden.


•••••

> 4. Capaciteit

Het beschikbaar zijn van een op de v a a g aangepast, doeltreffend en doelmatig logistiek luchtvaartnetwerk, bestaande uit de 1 nationale luchthaven en het luchtruim De luchtvaart blijft groeten Na 11 september maakte de irarkt een vrije vaJ, maar de marktvraag fff iirtnjddels gestabiliseerd De auteurs voorzien vroeger of later schaarste aan luchthave*- en ftiftfajnpcapariteit Hoe hoger het groeitempo hoe eerder d« schaarste natuurlijk voelbaar tenqiL DeWaag is welke rol de overheid kan en wil spelen in het oplossen van de capaciteitsproblemaVèJL

18

Fs y^«»i r turlitviirl

fri^'cfri.

Hoewei de drie essayisten in dit hoofdstuk verschillende accenten leggen bij de mate en wijze van overheïdsreguiermg, is er overeenstemming over de wenselijkheid van meer marktwerking bij de verdeSing van de schaarste en dus een betere benutting van de beschikbare luchthavencapaciteit. Slots zouden verhandeld of geveild kunnen worden of ingezet om de milieuruimte optimaal te benutten, piekuurbeprijzing is een mogelijkheid, inzet van prijsmechanismen kan voor Schiphol tot gevolg hebben dat sommige vervoerssegrnenten als âkantsecharters en low cost carriers plaatsmaken voor hoogwaardiger vervoer. Regionale luchthavens bieden voor dit type vervoer wellicht een alternatief. De vraag ïs in hoeverre een dergelijke ontwikkeling wenselijk wordt geacht gelet op het beleidskader voor de regionale luchthavens. Meer marktwerking in de verdeling van slots vergt internationale afspraken in Eiiropees verband. Het DGL maakt zich hier sterk %»OOT. Een betere benutting van de luchthavencapaciteit kan de roep om capaciteitsuitbreiding lang uitstellen. Maar voor hoelang? Dat is niet alleen afhankelijk van het groeitempo van de luchtvaart, maar ïeker ook van internationale (vloot-)ontwikkelingen en van de inventiviteit en keuzen van de luchtvaartsector gegeven de miüeucapaciieit van het banenstelsel op Schiphol. Binnen het huidige beleidskader beperkt de overheid zich tot het formuleren van: publieke randvoorwaarden (geluid en veiligheidsrisico's) en hanteert geen expliciete doelstellingen aangaande de groei van de luchtvaart. De luchtvaart mag groeien en de sector is daarbij aan zet, zolang de hinder van de volumegroei zich maar blijft ontwikkelen binnen de gestelde publieke randvoorwaarden. Deze beleidslijn bevat prikkels op de inzet van stfilere en schonere vliegtuigen. De toekomst zal leren hoeveel groei mogelijk is binnen de gestelde kaders. Als 'achtervang' wordt overigens doorgestudeerd naar de {on-}mogelijkheden rond een luchthaven in zee. Vroeger of later zal echter ook de vraag naar verdere capaciteitsuitbreiding weer aan de orde komen. Op dit moment studeert de sector overigens reeds op verdere uitbreidingsmogelijkheden voor Schiphol. De Ruiter wijst op de noodzaak en wenselijkheid om de omwonenden in de omgeving van de luchthaven meer te betrekken bij keuzen ten aanzien van de benutting en/Of uitbreiding van de luchthavencapaciteit. Dit advies wordt in ander verband ook genoemd door Staiten en Van Gunsteren en door Keuzénkamp. Dit advies wordt reeds onderkend binnen het huidig beleidskader, in de brief aan de Tweede Kamer van 26 mei 2000 stelt het Kabinet met zoveel woorden dat het op weg is naar verhoudingen waarbij de luchthaven en omwonenden middels een stelsel van maatschappelijke transacties het functioneren van de luchthaven bepalen. "In die situatie zal de Iransaciïebereïdfcetd tan partijen beslissend zijn en niet langer de exactheid van op basis van modellen bepaalde overlast en aantallen vliegbewegingen." De door de Ruiter geschetste beieidsopgaven zullen de komende jaren nog veel energie vergen. Ten aanzien van de luchtruimcapadteit lijkt er bij uitstek een rol voor de overheid weggelegd. Het Europese luchtruim biedt de aanblik van een lappendeken van verantwoordelijkheden en procedures. Een betere benutting wordt pas echt mogelijk als de EU institutionele hervormingen doorvoert. Nederland is een voorstander van de Single European Sky, een collectief beheerd Europees luchtruim met de EU als enige regulator. Een dergelijke hervorming is bovendien noodzaketijk om technologische vernieuwingen te entameren en implementeren. Tweede aandachtspunt is de positie van de luchtverkeersleiding. in het kader van de ontvlechting wordt af langere tijd nagedacht over een eventuele nieuwe relatie tussen LVNL en overheid, een discussie die momenteel in volle gang is en binnen afzienbare tijd tot concrete aanbevelingen moet leiden.

Essays over Luchtvaart > Capacteit > 59 >

De maatschappelijke vraag

Samenvatting

naar ïuchfcwaart en

De luchtvaart blijft groeien. De kloof tussen vraag naar luchtvervoer en het aanbod van luchthavencapaciteit wordt

luchthavencapaciteit

groter. De markt is nog volop in beweging. Allianties en hubstructuur krijgen een steeds duidelijker vorm. Nederland beschikt ever een sterke luchtvaartsector die vorm heeft

Drs. CiT. den Braveh

gekregen ir. een periode dat de belangen van de drie direct

Managing Director A^port Coordination Netheriancis

betrokkenen Ôverheid, KLlvl, Schiphol) nagenoeg parallel liepen. Nederland speelde daarbij ook internationaal een toonaangevende rol en liep steeds voorop bij nieuwe ontwik-

jt/Ii 2001

kelingen en structuren. Het sterke netwerk via Schiphol, met als pijler transfer, dwingt afgunst af er: wordt nu met succes nagebootst door ook de grote concurrenten. De uitgangspunten voor de Nederlandse luchtvaartsector zijn nog steeds gunstig, ondanks belangrijke beuerkingen vanwege met name geluid en de caancapaciteit. De concurrentie verhevigt vooral door de geleidelijke ontwikkeling naar een vrijere, minder gereguleerde, markt.

Door het internationale karakter var. de luchtvaart en de wensen cm tot verdere harmonisatie te kernen, werden steeds meer zaken cp internationaal niveau geregeld, Ce EU voorop. Zeer van belang is dan ook dat Nederland daarin een sterke -ei speelt. Den succesvol mainportbeieid vereist een sterke overheidsrol. Die o-ve-heidsroi is tradirioneei zeer indringend en heeft veelal directe invloed op her bedrijfsgebeuren. De Nederlandse luchtvaartsector wijkt êek voer wat betreft die indringende overheidsrol; sterk af van andere sectoren in de economie en omvat steeds meer spelers met steeds meer uiteenlopende en zelfs "tegenstrijdige belangen.

De piekuurcapaciteit van het huidige en mogelijk ook toekomstige banenstelsel is een groot obstakel voor de verdere cntwiidoeling en aantrekkelijkheid van Schiphol. De volgende beleidsdoelstellingen moeten een antwoord geven op bovenbeschreven cntwiKkeiingen. De overheid zou een zeer actieve rol moeten vervuilen b r het tot stand komen en aanpassen van internationale regelgeving, EU in het bijzonder. Kennis, ervaring en onderhandelingsvaardigheden zijn daarbij onmisbaar. Een actieve rol van de overheid is nodig bi' het formulereu van randvoorwaarden die ook rekening houden met de felle mondiale concurrentie en bij het afronden van een sterke alliantie, waarbij, vanuit het belang van de mainpert, door de overheid voorwaarden kunnen worden gesteld. Door de specifieke structuur van de luchtvaartsector en de overheidsinvloed cp die sector, dient de overheid regie te voeren op basis van een breed geformuleerd luchtvaartbeleid. Door de samenstelling van de sector met steeds meer spelers met totaal verschillende doelstellingen, is het voor de overheid zeer moeilijk om zich te baseren op een sectorstandpunt, iaat staan om die sector bepaalde verantwoordelijkheden toe te kennen. Cok hierin past een regiefunctie van de overheid en moet die overheid de diverse sectorstandpunten tegen elkaar afwegen en zelf verantwoordelijkheden nemen. De capaciteitsontwikkeling, tenslotte, wordt voornamelijk bepaald door de piekuurcanaciteit van het banenstelsel.

> 6P > Essays over Luchtvaart > Capaciteit

Vergroting van die uurcapaciteit is op korte termijn noodza-

Een belangrijk instrument daarbij is slotallocatie. Circa 10

kelijk. Middels het instrument van slotcoördinatie, dat ge-

jaar geleden was dit instrument nog nauwelijks bekend maar

richt zou moeten worden op het bereiken van meerdere

momenteel zijn al ca. 135 luchthavens in de wereld volledig

beleidsdoelstellingen, kan worden bereikt dat die capaciteit zo

gecoördineerd, waarvan het merendeel in Europa. De be-

optimaal mogelijk wordt benut. De recente voorstellen van de

staande EU-verordening uit 1993 is bij lange n a niet toerei-

EU-Commissie voor aanpassing van de bestaande veror-

kend om als regelgevend instrument de problemen van nu en

dening zijn daarvoor een goed aanknopingspunt. Verruiming

straks te lijf te gaan. De komende aanpassingen vereisen daar-

van het aantal nachtslots, binnen het nieuwe normenstelsel,

om ook veel aandacht van de betreffende overheden.

kan het knelpunt van de baancapaciteit verlichten.

Voorkomen moet worden dat luchthavencapaciteit en de status van gecoördineerde luchthaven gebruikt gaan worden als (protectionistisch) instrument in de concurrentie.

1. Wereldwijde ontwikkelingen Uitgegaan wordt van de veronderstelling dat er wereldwijd een trendmatige groei van de economie blijft, met daaraan

2. Ontwikkelingen in Nederland; sterke en zwakke punten

gekoppeld een minstens even grote groei in de vraag naar luchtvervoer, welke echter per continent kan verschillen.

De Nederlandse luchtvaart heeft zich in de periode na de

Door de toenemende vrije tijd, ook als gevolg van vergrijzing,

tweede wereldoorlog, ontwikkeld tot een belangrijke sector in

en het toenemende besteedbare inkomen in in ieder geval de

de Nederlandse economie. Een belangrijk instrument daarbij

westerse economieën, zal ook de vraag in Europa blijven toe-

was het onderkennen door de overheid en de toen nog eens-

nemen.

gezinde sector-, van een gemeenschappelijk belang en het

Omdat de ontwikkeling van de capaciteit van de luchthavens

gemeenschappelijk streven naar een sterke luchtvaartsector.

(en de technische luchtruimtecapaciteit) vooral ook in

De omzet in de luchtvaartsector wordt, helemaal in een klein

Europa, achterblijft bij die vraagontwikkeling, groeit de kloof

land als het onze, voor een groot deel gerealiseerd in het

tussen vraag en aanbod.

buitenland. De afhankelijkheid van internationale regelge-

De toekomstige structuur van de markt is nog niet geheel

ving is daarbij, als in geen andere sector, een gegeven.

duidelijk. Enkele allianties lijken vrij stevig (Star Alliance) en

Deze internationale regelgeving beperkt de marktontwik-

andere gaan weer niet door (United / US Air, KLM / Alitalia,

kelingen in de luchtvaart in vergelijking met andere sectoren.

KLM / BA) of worden opengebroken (Swissair / Sabena).

Nederland heeft steeds voorop gelopen in het zetten van de

Verwacht mag worden dat dit proces van vallen en opstaan

toon in het internationale circuit (tot stand komen Verdrag

nog enkele jaren kan duren. Ditzelfde geldt voor de hubont-

van Chicago, vrije bilaterale akkoord met het VK in 1984,

wikkeling waarbij verwacht mag worden dat alliantiepartners

onderhandelingen in de periode 1988 tot 1993 over het in

zich op 'hun' hubs zullen concentreren. De concurrentie tus-

drie stappen vrij maken van de interne markt, het eerste

sen de allianties en de overblijvende hubs zal verhevigen.

'open skies' luchtvaartakkoord met de VS in 1992, het blijven

Gezien de sterke positie, of beter gezegd het goede imago van

slechten van belemmeringen in de ongeveer 140 bilaterale

de KLM en van de luchthaven Schiphol, zal Schiphol behoren

akkoorden enz.).

tot de echte overblijvende hubs en zal de KLM-alliantie, aan-

Vooral het transferproduct (te vergelijken met de uitvoer van

gevuld met een Europese partner, Schiphol als voorname hub

andere sectoren) is te danken aan het slechten van die han-

blijven gebruiken. Wanneer enkele spaken in het hubnetwerk

delsbelemmeringen en is van doorslaggevend belang voor het

voldoende dik zijn, zal sprake kunnen zijn van hub-by-pas-

bestaande netwerk. Het huidige concurrerende netwerk van

sing, maar dat zal voorlopig niet de hubontwikkeling sub-

Schiphol is vooral tot stand gekomen door het op transfer

stantieel beïnvloeden. Dus: mainport Schiphol kan nog

gebaseerde KLM-netwerk en is, uitgedrukt in macro-econo-

steeds. Vraag is of je die ontwikkeling alleen aan de markt

mische grootheden, van grote economische waarde. Deze

kunt overlaten of dat de overheid daarbij een rol vervult,

formule wordt steeds meer en met succes gekopieerd door

bijvoorbeeld door voorwaarden te stellen aan zo'n alliantie.

Lufthansa, BA, Air France e.a..

Overheden zullen steeds meer middels de randvoorwaarden trachten de concurrentiepositie van 'hun' airline of alliantie zeker te stellen.

Met name het bilaterale stelsel is er nog steeds de oorzaak van dat van het aantal beschikbare slots op Schiphol ca. 65% in handen is van de KLM-Groep. Immers, airlines uit andere

De uitkomst van een in opdracht van de ECAC-Ministers ont-

landen kunnen niet vanuit Schiphol opereren op derde

wikkeld model door Eurocontrol, geeft aan dat in 2010 de

landen (met uitzondering van operaties van communautaire

capaciteit van Europese airports 13% achterblijft bij de vraag

maatschappijen binnen de EU). Het aandeel in zomer 2001

en in 2015 en 2020 respectievelijk 2 1 % en 28%.

van de eerstvolgende carrier na de KLM-Groep, is slechts

De nu al optredende congestie, vertragingen enz. zullen daar-

2,2% (Air France). Easyjet neemt waarschijnlijk in de winter

door verergeren en internationale oplossingen zijn noodzake-

2001 die plaats over.

lijk om hiervoor oplossingen te vinden, ook op het gebied van de regelgeving.

De Nederlandse luchtvaartsector had en heeft nog steeds als

Het meest voor de hand ligt uiteraard het bijbouwen van

belangrijkste kenmerken een goede ligging maar een beperkte

runways enz., maar de capaciteit zal achter blijven lopen bij

thuismarkt, een sterk ontwikkeld transferproduct, een sterke

de ontwikkelingen. Het optimaal benutten van capaciteit

home-carrier, ondernemende chartermaatschappijen die zich

resteert dan als invalshoek.

steeds meer toeleggen op lijndiensten, een uitstekende

Essays o v e r Luchtvaart > C a p a c i t e i t > 61 >

luchthaven en een gemeenschappelijke doelstelling over de bereikbaarheid van Nederland. De relatief grote groei op Schiphol laat zich vooral daardoor verklaren en door de moderne opzet, de ruime capaciteit, het één-termïnal-concept, de vrije interne rnarkt vanaf 1993, het open skies akkoord met de VS met de antitrust-exemptie voor KLM / Northwest en daarmede de succesvolle KLM-alIianiïe. De belangrijkste beperkende factoren, die door de grotere dan verwachte groei eerder aan de orde kwamen dan verwacht, zijn van maatschappelijke orde en hebben te maken met fysieke capaciteitsbeperkingen. Dat wil zeggen geluidsoverlast, (externe) veiligheid, de baancapaciteit gedurende de piekuren en de nachtrestricties. Een aantal instrumenten is ingezet om de bestaande capaciteit optimaal te benutten (preferentieel baangebruik, nachtrestricties, uitfasering lawaaiige type toestellen, tariefdifferentiatie, technisch/operationele maatregelen), maar het

I

potentieel daarvan is grotendeels verbruikt.

't 1

I

Van groot belang blijft evenwel het instrument van slotallocaiie en de nog lang niet uitgeputte mogelijkheden om dit voor meerdere beleidsdoelstellingen in te zetten. Voorwaarde t'

daarbij is dat de internationale regels daarover, met name ook in de EU, snel en adequaat worden aangepast.

l

<

t 1 v 11 "f *f V *

J„ ' t

i

.

v

Geleidelijk wordt duidelijk dat niet het maximale aantal

l

jaarlijkse bewegingen een beperking op Schiphol gaan vormen, maar vooral de baancapaciteit. Dit geldt dan met name

t-t*

> i

voor de capaciteit op de piektijden. De regionale luchthavens vervullen voor wat betreft een overloop nauwelijks of geen rol. De aantrekkelijkheid om in een vervoerspiek te opereren, is blijkbaar groot. Rekening dient tenslotte te worden gehouden met een mogelijke uitbreiding van het aantal blokken dat de KLM vanuit Schiphol wil gaan opereren, u i t v e r g r o o t ook met name de druk op de capaciteit rond 06.00 uur 's ochtends.

3. Dilemma's en strategische vragen 3.1 De internationale regelgeving is n o g steeds gericht op protectionisme d.w.z. bescherming van >

de eigen markt en/of de eigen (nationale) carrier

- i

Het Verdrag van Chicago uit 1944 gaat nog steeds uit van het soevereiniteitsbeginsel waarop het wereldwijde bilaterale stelsel is gebaseerd. Slechts geleidelijk worden bilaterale akkoorden vrijer. Nederland kan dit niet op eigen houtje regelen, maar gebundelde internationale initiatieven zijn nodig om dit veranderd te krijgen. Medestanders moeten worden gevonden, lobbies opgezet enz.. Voor de hand liggend is om dit te doen via een mandaat voor de EU-Commissie van de lidstaten. Het eerste voorstel van de EU om met de VS een common aviation area overeen te komen is al ongeveer 10 jaar oud en er bestaat nog geen uitzicht op een akkoord. Pogingen om, via de EU, wereldwijd de 'substantial ownership and effective controF restricties te versoepelen, lopen steeds op niets uit. De initiatieven van de

•f

\ *

KLM om met BA te fuseren zijn vooral om dit soort redenen mislukt. I "-"li i

<

>

y

* Il

*

'-1

• •e i*

\

* ^ i * "

*. I

» I,

*

» *

l * l i l t

* l *

1 • \

•*«

ii

t

* fc

-Vii- |) 1 t•

-J>

i * l *

••-

Een ander niet uit te bannen fenomeen is overheidssteun.

3.3 De luchtvaartsector wijkt sterk af van

Voorkomen moet worden dat door de problemen bij enkele

de structuur van andere grote industriële sectoren

Europese carriers de huidige EU-regels over overheidssteun

De luchtvaartsector wijkt sterk af van de structuur van

weer op losse schroeven komen te staan. Wereldwijd speelt

andere sectoren in de Nederlandse economie. In de luchtvaart

het flag-carrier verhaal nog steeds een grote rol en bescher-

is nog een grote en onmisbare rol voor de overheid wegge-

men nationale overheden 'hun' carrier. Nederland zou daarbij

legd. De overheid is daarbij niet alleen van belang voor het

haar vroegere imago van voortrekker weer een nieuwe impuls

creëren van de randvoorwaarden, maar de overheidsrol heeft

kunnen geven.

direct zijn invloed op het bedrijfsgebeuren. Daarnaast hebben

3.2 De concurrentie neemt toe;

nodig. Complicatie daarbij is (zie volgende paragraaf) dat de

h o e komt de Nederlandse luchtvaartsector daar uit?

belangen van de diverse actoren in de sector steeds verder uit

De KLM-alliantie, het transferproduct, het wave-systeem en

elkaar gaan lopen.

de diverse actoren die de luchtvaartsector vormen elkaar hard

daarmee de hub Schiphol hebben hun succes bewezen. Dit succesnummer vindt steeds meer navolging. Niet alleen is

De volgende onderdelen zijn kenmerkend voor de

sprake van een remmende voorsprong maar mogelijk zelfs

luchtvaartsector:

van een niet meer in te lopen achterstand. De recente over-

• Luchtvaartmaatschappijen kunnen doorgaans eerst vliegen

name van Eurowings door Lufthansa, van Regional Airlines

wanneer de overheden van de landen waartussen wordt ge-

door Air France en van CityFlyer door BA, zijn tekenen aan

vlogen een internationale overeenkomst afsluiten, conform

de wand en werken negatief uit op het feederen op het KLM-

het Verdrag van Chicago. Bijvoorbeeld Nederland beschikt

netwerk. De groei van het verkeer op Schiphol zal in 2001

over ca. 140 bilaterale akkoorden die continue aangepast

beduidend achterblijven bij voorgaande jaren, ook ten op-

worden aan vooral de wensen van de betreffende luchtvaart-

zichte van concurrerende hubs voorzover deze niet worden

maatschappijen. Dit proces wordt complexer naarmate

belemmerd door capaciteitsbeperkingen e.d..

meerdere concurrerende carriers op de markt opereren.

De opkomst van de low cost carriers is een ander aspect van de concurrentieverhoudingen. Easyjet laat voor haar opera-

• De Nederlandse overheid geeft op basis van het bovenstaande routevergunningen af.

ties op Schiphol de volgende groei zien : winter 1999:1.974

• Luchtvaartmaatschappijen kunnen eerst vliegen wanneer dit

slots, winter 2000: 3.234 slots, winter 2001: 7.340 slots. Dus

veilig gebeurt overeenkomstig internationale normen, over-

bijna een verviervoudiging van operaties in drie jaar tijd.

eengekomen in ICAO. Dit uitgangspunt vindt zijn weerslag

Easyjet is daarmee (na KLM, Transavia en KLM UK) de

in de vereiste dat luchtvaartmaatschappijen moeten

vierde grote carrier op Schiphol en de tweede na de KLM-

beschikken over een door de overheid afgegeven technische

Groep.

vergunning (AOC).

Ook op de chartermarkt speelt hevige concurrentie, vooral

• Naast een technische vergunning dienen luchtvaartmaat-

door nieuwe toetreders als Dutchbird, HAPAG Lloyd, Condor

schappijen te beschikken over een weer door de overheid af

en een groot aantal Turkse maatschappijen. Het gebrek aan

te geven operationele vergunning / exploitatievergunning,

nachtsiots en het gebrek aan baancapaciteit (en daarmee gun-

met als belangrijk toetsingscriterium de continuïteit in de

stige vertrek- en aankomsttijden) beperkt vooralsnog die

operaties. Vanwege EU-verplichtingen dient de overheid

concurrentie.

zelfs de financiering en business-plannen van airlines te

Op langere termijn zal, wanneer het bilaterale systeem verder

beoordelen.

wordt opengebroken, die concurrentie verhevigen. Van belang

• Om diverse redenen (nationale trots, luchtvaartpolitieke

daarbij is met name of de EU-Commissie erin slaagt een man-

redenen zoals ownership clauses and effective control) heb-

daat te verkrijgen voor onderhandelingen met de VS over een

ben overheden nog een belangrijk aandeel en/of zeggenschap

common aviation area en vervolgens een akkoord met de

in hun nationale luchtvaartmaatschappijen. In Nederland

Amerikanen bereikt. Wanneer dit het geval is, krijgen maat-

14% staatsaandeel in KLM en enkele belangrijke vormen

schappijen als bijvoorbeeld Lufthansa en BA de mogelijkheid

van zeggenschap via o.a. de prioriteitsaandelen.

om vanuit Schiphol naar de VS te vliegen en uiteraard KLM vanaf bijv. Heathrow. De concurrentie tussen de hubs zal daardoor toenemen. Voor de overheid is het daarbij de vraag

• Om diverse redenen hebben overheden een aandeel in de luchthavens. In Nederland is Schiphol voor 100% in handen van overheden.

of zij actief een mainportbeleid wil voeren en of zij het be-

• De twee belangrijkste spelers in de luchtvaartsector, te

houd van een sterke home-carrier wenst of allebei. In ieder

weten de luchtvaartmaatschappijen en de luchthavens,

geval zou een rol van de overheid in de vorm van het stellen van voorwaarden bij het aangaan van een alliantie (KLM met een Europese partner), van groot belang zijn. Ditzelfde geldt

hebben elkaar verschrikkelijk nodig. • De belangrijkste randvoorwaarden (aanvliegroutes, procedures, geluidzones), worden vastgesteld door overheden.

voor de randvoorwaarden waaronder de luchtvaart moet concurreren; rekening moet daarbij worden gehouden met de

Kortom, als in geen andere sector is de rol van overheden zeer

toenemende internationale concurrentie.

expliciet, indringend en direct ingrijpend in het

Vooralsnog lijkt de boodschap: geen sterke mainport zonder

bedrijfsgebeuren.

sterke home-carrier en andersom.

Essays over Luchtvaart > Capaciteit > 6 3 >

3.4 De l u c h t v a a r t s e c t o r omvat steeds m e e r spelers m e t steeds meer afwijkende belangen De overheid tracht steeds meer verantwoordelijkheden te verschuiven naar wat zij noemt de luchtvaartsector, dan wel die sector oplossingen te laten zoeken voor de problemen in de luchtvaart. Steeds meer gaan echter niet alleen de belangen van de partijen die de sector vormen uiteenlopen, maar ook het aantal spelers neemt toe. • De rol van buitenlandse maatschappijen neemt toe (Easyjet als 4e carrier op Schiphol!), maar deze zijn niet of nauwelijks betrokken bij het overeenkomen van een sectorstandpunt. • De belangen van de KLM en Schiphol gaan steeds verder uit elkaar lopen. KLM wil bijvoorbeeld de alliantie uitbreiden met een grote Europese partner waarbij ook een alternatieve hub aan de orde kan kornen. Schiphol probeert haar werken inkomstenterrein te verleggen naar andere markten en andere aandachtsgebieden en heeft belang bij het aantrekken van ook een andere (dan KLM-) alliantie. • Schiphol wil privatiseren, de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen zijn daar fel op tegen. =

-LV ^x^ ïu.cntIiiCccit ZICiI StêëuS i ï ï i i ï u c ï lüct u ë SêCiür

(-belangen), nog daargelaten of ze tot de sector gerekend zou moeten worden. - Nieuwkomers op de vakantiemarkt hebben zeer afwijkende standpunten van bijvoorbeeld de gevestigde carriers met de KLM als aandeelhouder en zien zich sterk in de concurrentie belemmerd door bijvoorbeeld de dominante positie op het gebied van het hebben van nachtslots van die gevestigde carriers. Het overtreden van regels (vaak opgesteld in nauw overleg met de 'sector') wordt daarbij niet geschuwd. Vereenzelviging met die 'sector' is niet aan de orde. • Low cost carriers hebben een heel andere filosofie over het inrichten van de Nederlandse luchtvaart dan bijvoorbeeld een netwerk-op erator als de KLM. Easyjet, als grootste maatschappij op Schiphol na de KLM groep, wordt voorzover mij bekend niet betrokken bij welk sectorstandpunt dan ook. Easyjet is door één van de sectorpartijen, Schiphol Airport, aan de grond gehouden voor het zonder slot in de nacht vliegen. • Indirect betrokkenen zoals de afhandel aren, fuelboeren, cateraars, onderhoudsbedrijven, beveiligingsbedrijven en touroperators worden niet bij sectorstandpunten betrokken. • Niet ondenkbaar is dat straks een BA (BA / KLM Group) het Nederlandse sectorbeeld overheerst, met grote belangen op de Londense luchthavens. Om nog maar niet te denken aan een Air France Groupe / KLM met indringende invloed van de Franse overheid en een franse hub die alle ruimte heeft. • Niet ondenkbaar is dat een grote buitenlandse investeerder [zoals bijvoorbeeld BAA) een aandeel neemt in Schiphol of Schiphol koopt en daarmede het sectorbeeld overheerst. Men kan zich afvragen of het mogelijk en wenselijk is dat de overheid zich baseert op een standpunt van een zo verdeelde en zo uiteenlopende sector, waarbij zij zelf ook zo'n grote rol vervult. Daarnaast kan de overheid zich afvragen of het wenselijk is dat diezelfde sector verantwoordelijkheden toebedeeld krijgt in ook de handhaving; sommige spelers in die sector houden zich aan geen enkele regel. Tenslotte loopt men het gevaar dat enkele overheersende spelers in die sector gaan beslissen voor anderen.

> 64 > Essays over Luchtvaart > Capaciteit

3.5 De benodigde capaciteit

4. Beleidsaanbevelingen

De fysieke capaciteit op Schiphol lijkt, met uitzondering van de baancapacitcit, voorlopig adequaat om als volwaardige

Luchtvaart is bijna per definitie een grensoverschrijdende

hub te blijven concurreren. Daarbij wordt er tevens van uit

activiteit. Steeds meer regels en voorschriften worden inter-

gegaan dat binnen het nieuwe normenstelsel voldoende

nationaal overeengekomen. Nederland is daar in principe ook

vluchten (600.000?) kunnen worden geaccommodeerd. Het

voorstander van o m de concurrentieverhoudingen zoveel

probleem van de baancapaciteit kan op zeker drie manieren

mogelijk te harmoniseren. Ontwikkelingen in de EU zijn

worden opgelost.

daarbij doorslaggevend. Veel regels zijn evenwel nog steeds gericht op protectie, vooral ook vanwege het Verdrag van

• een zesde baan; • een vergroting van de uurcapaciteit van het straks 5banenstelsel; " een selectief gebruik van de baancapaciteit voor bijvoorbeeld de koppeling van slots aan grotere vliegtuigen; • combinatie van de laatste twee mogelijkheden.

Chicago van 1944 en de daarop gebaseerde bilaterale, door overheden overeengekomen, verdragen. Aanpassing van de bestaande 'substantial ownership and effective control' regels zijn noodzakelijk. Nederland heeft steeds een prominente rol gespeeld in dit internationale circuit. Van belang is om die rol te intensiveren. Hiervoor is brede kennis van de luchtvaart essentieel, maar ook internationale en bilaterale expertise,

De laatste mogelijkheid biedt oplossingen voor de kortere

onderhandelingsvaardigheden, opzetten van lobbies enz.

termijn.

Nederland is klein maar heeft een groot luchtvaartbelang;

De baancapaciteit is met name een probleem in de piekuren.

Nederland zou meer de internationale agenda kunnen en

Vanwege de aantrekkelijkheid van het vliegen in die pieken, is

moeten bepalen.

de vraag daar veel groter dan het aantal beschikbare slots. De dichtstbij beschikbare tijden liggen, vooral in de ochtendpiek,

De concurrentie in de luchtvaart wordt door de geleidelijke

soms uren later. De aantrekkelijkheid van gewenste operaties

verdere liberalisering en alliantievorming steeds heviger.

wordt daardoor zoveel minder dat hetzij niet wordt gevlogen,

Zowel tussen de hubs als tussen de (mega-)airlines. O m een

hetzij via een andere hub. Een uitbreiding van het blokken-

beleid van 'mainport' te doen slagen is het zeer van belang

systeem van de KLM wordt, vooral ook door de drukte rond

dat op die gebieden waar de overheid een rol kan of moet

ca. 06.00 uur 's ochtends, uiterst moeilijk. Een vergroting van

vervullen (internationale organisaties, EU, formuleren van

de uurcapaciteit van nu 108 (74 vertrekken en 34 aankom-

randvoorwaarden), de Nederlandse overheid actief partici-

sten) in de vertrekpieken en 104 (68 aankomsten en 36 ver-

peert en initieert. Bij een eventuele Europese alliantiepartner

trekken) in de aankomstpieken zou, al of niet gefaseerd, de

zou de overheid voorwaarden moeten stellen die ten goede

totale capaciteit sterk verhogen. Daarnaast zou, binnen het

komen aan dat mainportbeleid, zoals bijvoorbeeld het bedie-

nieuwe normenstelsel, het aantal beschikbare nachtvluchten

nen van essentiële routes vanuit Nederland, vestiging hoofd-

vergroot kunnen worden. De concurrentiepositie ten opzichte

kantoor, operaties met de nieuwste toestellen enz..

van de andere luchthavens zou door deze maatregelen sterk verbeteren en de onderhandelingspositie bij het vinden van

De luchtvaartsector wijkt sterk af van andere grote industri-

een alliantiepartner idem.

ële sectoren in Nederland. Dit betreft met name ook de grote

Rekening houdend met het transferproduct en de bestaande

rol die overheden spelen in nagenoeg alle belangrijke vormen

feeder-operaties kan bovendien een beleid worden gevoerd

van regelgeving die in de luchtvaartsector gelden. Veelal raakt

waarbij slots worden gekoppeld aan vliegtuiggrootte en inter-

de overheidsverantwoordelijkheid rechtstreeks het bedrijfs-

modaal vervoer. In dat laatste geval zouden bijvoorbeeld geen

gebeuren.

slots in de piek moeten worden toebedeeld voor operaties

De overheid zou ook om die reden (en om het hierna volgen-

waarvoor een redelijk alternatief bestaat, bijvoorbeeld uit te

de punt), de regie moeten nemen van een geheel omvattend

drukken in reistijd of in afstand. In de nieuwe voorstellen

luchtvaartbeleid. Dat wil zeggen duidelijke doelstellingen

voor aanpassing van de bestaande slotverordening, geeft de

formuleren en vooral ook zelf instrumenten hanteren om die

EU-Commissie openingen in die richting.

doelstellingen te bereiken. Daarvoor is weer nodig; kennis van de luchtvaart, internationale expertise enz..

Tenslotte, geluid en emissie zullen onverminderd maatschappelijke druk ondervinden en politieke aandacht vragen. Een

De luchtvaartsector, die vroeger tamelijk eensgezind was,

aantrekkelijk mechanisme zou kunnen zijn een op markt-

omvat steeds meer spelers met steeds meer uiteenlopende

werking gebaseerd instrument, waarbij slots worden gekop-

belangen. Het bereiken van 'een sectorstandpunt' wordt bijna

peld aan de geluidsproductie van een vliegtuig. De uitwerking

onmogelijk, dan wel wordt het standpunt bepaald door enkele

van zo'n methodiek is aan dit essay toegevoegd in een kader.

overheersende, (nu nog) nationale, spelers in die sector. Het toedelen van verantwoordelijkheden aan die sector is om dezelfde reden begrensd, zeker ook voor wat betreft het handhaven van regels. Ook hier zou de overheid de totale regie op zich moeten nemen, d.w.z. een eigen standpunt formuleren, rekening houdend met de diverse standpunten in de sector en verantwoordelijkheid nemen voor die taken die (een partner in) de sector zelf niet mag of kan uitvoeren. Immers, uiteindelijk zal toch

Essays over Luchtvaart > Capaciteit > 65 >

pis» de minister eindverantwoordelijke blijven. Ben duidelijk beleid van handhaving en daarbij behorende sancties is onmisbaar (zie ook het vliegen in de nacht zonder de vereiste slot). De verdere ontwikkeling van Schiphol is in hoge mate afhankelijk van de ontwikkeling van de (uur)capaciteit van het straks 5-banenstelsel. Vergroting van deze uurcapaciteit is, vooral ook in de vroege ochtenduren^ zeer van belang. Zowel vanuit het oogpunt van concurrentie (tussen de hubs), vanuit

IlifciiillpiiiiiliSfe

de aantrekkelijkheid voor een toekomstige alliantiepartner, als vanuit de ontwikkeling van een optimaal netwerk (meer blokken KLM). Eerdere progressie in de toename van de uurcapaciteit lijkt de laatste jaren te zijn verdwenen. Daarnaast dient te worden gestreefd naar een selectief gebruik van de capaciteit en het banenstelsel, zonder aan de mainport-doelstelling af te doen. Belangrijk instrument daarbij kan zijn de koppeling van het toewijzen van slots aan vliegtuiggrootte en/of de koppeling met multimodaal vervoer, waarbij op routes waar een redelijk alternatief bestaat, geen slots worden toegewezen c.q. deze slots niet in de piekuren worden toege-

f f «

wezen. Bijna de helft van het verkeer op Schiphol vliegt op

iiiiiiisaiiigfs^

voorstellen van de E T J-Commissie voor wijziging van de be-

routes korter dan 750 km! Ook hiervoor °even de recente staande slotverordening een aanknopingspunt.

Zowel voor de concurrentie op de chartermarkt als voor ontlasting van de drukke pieken overdag, zou het aantal nachtslots vergroot moeten worden. Uiteraard passend in het nieuwe

normenstelsel.

Een aantrekkelijk stelsel voor een optimaal gebruik van de (geluids)capaciteit zou tenslotte kunnen zijn een op de

fcillliflili^

marktwerking gebaseerd instrument waarbij slots worden gekoppeld aan de geluidsproductie (of bijvoorbeeld CO,

ilSiiliilSSSt • Vt

" * * * ;

;

|

ftr.1

emissie) van vliegtuigen. Daarbij uitgaand van een totaal beschikbaar geluidsvolume en van de bestaande geluidhinder en vlootsamenstellïng. Een verdere uitwerking van zo'n stelsel is toegevoegd in de bijlage. Bij voorkeur zou zo'n systeem als Europese methode gepresenteerd en overeengekomen moeten

l,

/iJ'vv 1i.ïi';;ï!':?M, fi, ïii'*'''' i

worden. ;»i*:»™i

Nadere studie zou verricht kunnen worden naar de mogelijkheid die de EU-regelingen bieden om airports die dezelfde stad bedienen ('serving the same city'), als een 'airport System' te beschouwen. In de Nederlandse situatie zou dat in

mËme***

"wmmsÊ

kunnen houden om Schiphol en Rotterdam airport als één luchthaven te beschouwen die de Randstad bedient. Een optimale verdeling van het verkeer in dit 'airport system' kan vele beleidsdoelstellingen dienen.

ft' f«8^^^

wmmmmmm

66 - E««ys ovpr L uchtvaart ^ Capiatert

Handel in geluidsquota Doel Effectief gebruik van luchthaven(geluids)capaciteit.

i I Instrument Een mechanisme van 'geluidsgerichte' slottoewijzing. Elementen • Vliegtuigtypen en geluidsproductie per vliegtuigtype. • Geluidsslots (slots uitgedrukt in geluidemissie-eenheden). • Een geluidemissiebudget. • Toewijzing van geluidemïssierechten aan luchtvaartmaatschappijen. " Handel in geluidemissierechten.

i I Luchthaven(geluids)capaciteit, geluidseenheden, bewegingen Aanname 1: 400.000 bewegingen / jaar. ; Aanname 2: dit omgezet in 80 miljoen geluidseenheden (status quo). i

• Geluidseenheden per beweging: 200 (gemiddeld). • Luchtvaartmaatschappijen krijgen een (historisch) recht op het produceren van geluid voor maximaal hun huidige productie. • Luchtvaartmaatschappij die 4 frequenties / week (8 i

bewegingen per week) vliegt, krijgt 8x52x200 = 83.200 geluidseenheden. • Als geluid per vliegtuig wordt teruggebracht met 50% (100 per beweging), krijgt luchtvaartmaatschappij 16x52x100 = 83.200 geluidseenheden; in plaats van 8 —*-16 bewegingen / week. • Als luchtvaartmaatschappij de aanvullende 8 bewegingen niet nodig heeft-» ruil / verkoop. Vragen die eerst moeten worden beantwoord: • Wie is de eigenaar van de slots? • Luchtvaartmaatschappijen met moderne vliegtuigen zijn in het nadeel. • Hoe wordt het systeem beheerd?

Luchthavencapaciteit in

Inleiding

Nederland

Er zijn kennelijk weinig dingen zo moeilijk als een goede voorspelling van de vraag naar luchtvervoer. De mensheid Is

Van opleggen naar samenwerken

er in geslaagd om iemand op de maan te "brengen, ingewikkelde medische en natuurkundige problemen zijn tot een

en van uitleg naar inzicht

oplossing gehracht. Een goede prognose van de luchtvervoermarkt die achteraf aardig bleek te kloppen is eigenlijk neg nooit gemaakt. Niet recent en ook niet in een wat verder

Drs. A. de Ruiter

verleden.

Partner Robertson Associates Benelux Als illustratie: eind '98 meende de luchtvaartsector nog dat

augustus 2001

als gevolg van de voortdurende vraag naar luchtvervoer op termijn een luchthaven op een eiland in de Noordzee absoluut noodzakelijk zou zijn om het groeiende luchtverkeer op te vangen. Een jaar later waren de inzichten weer veranderd en werd het eiland zonder al te veel ophef weer afgevoerd. ïn het Beleidsconvenant Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) werd in 1991 voor Schiphol in 2003 een aantal voorzag men 10 jaar geleden 50 min. passagiers wat correspondeerde met 415.000 vliegbewegingen. In het structuurschema Burgerluchtvaartterreinen werd het aantal passagiersbewegingen op de nationale luchthaven voor 2000 geschat op 40 min.. Een paar jaar later w-as dat met 40% verminderd. Op grond van deze ervaringen lijkt het een niet erg zinvolle bezigheid om uitspraken te formuleren over de "beschikbaarheid van een op de maatschappelijke vraag aangepaste luchthavencapaciteit". Toch staat deze kwestie al decennia centraal in het Nederlandse luchtvaartbeleid en het ziet er bepaald niet naar uit dat dit vraagstuk spoedig aan actualiteit zal inboeten. In het navolgende zal worden ingegaan op: • de te verwachten ontwikkelingen in de luchtvaartmarkt en daarmee de vraag naar luchthavencapaciteit In Nederland; • de wijze waarop het vraagstuk en niet in de laatste plaats de maatschappelijke en fysieke randvoorwaarden waarbinnen de capaciteit moet worden gevonden, tot dusverre is benaderd; • de wijze waarop de overheid in de toekomst dit vraagstuk zal moeten adresseren.

De luchtvaartmarkt De vraag naar luchtvervoer Is heel nauw verbonden met de economische omstandigheden. In een periode van grote welvaart is zowel de vraag naar zakelijk vervoer als de vraag naar vakanti ever voer door de lucht groot. In een periode van recessie blijft de vraag naar luchtvervoer achter. De luchtvaartmarkt is daarmee een tamelijk cyclische. Over een wat langere termijn bezien bestaat er tussen de experts in het algemeen wel een zekere mate van overeenstemming over de groei van de markt. Een groeipercentage

*> 68 > Essays over Luchtvaart > Capaciteyl

van 3 a 5% wordt als reëel beschouwd.

Indien deze voorspelling uitkomt zal de nationale luchthaven

Indien dit zo is, betekent het dat de nationale luchthaven

op haar huidige locatie voor het komende decennium vol-

Schiphol bij ongewijzigd beleid over 10 jaar op een passa-

doende fysieke baancapaciteit hebben.

gïersaantal van ruim 60 min. komt. De groei van het aantal

Maar vroeger of later zal bij de voortgaande gematigde groei

vliegbewegingen dat daarbij hoort zal echter waarschijnlijk

het voor Schiphol als reële bovengrens beschouwde aantal

iets lager liggen. Zelfs bij ongewijzigd beleid zijn er ontwik-

vliegbewegingen van 520.000 a 600.000 worden bereikt. Op

kelingen in de markt (grootte van de gebruikte toestellen en

dat moment moeten besluiten over een eventuele 6e b a a n als

relatieve stijging van het origin-destination-verkeer) die een

voorgesteld in de in januari 2001 door de luchthaven gepubli-

dempend effect zullen hebben op de ontwikkeling op Schip-

ceerde business case zijn genomen. Ook uitbreiding van de

hol dat zijn recente groei nu juist voor een groot deel aan de

afhandelingfaciliteiten op de luchthaven is dan volop aan de

succesvolle hub-and-spoke-strategie van onze nationale

orde.

luchtvaartmaatschappij dankt. Voorts zal de nationale luchthaven worden geconfronteerd

Tenslotte zij opgemerkt dat de luchthaven in een geliberali-

met de invloed van een aantal ontwikkelingen in de mondiale

seerde vervoersmarkt ook meer mogelijkheden zal krijgen om

markt van luchtvervoer.

de eigen business te sturen.

Van die ontwikkelingen is in de eerste plaats de verdere

basis van 'grandfather rights' en bilateraal overeengekomen

schaalvergroting in de luchtvaart en daarmee een verdere

rechten, maar zal de aanbieder van infrastructuur i.c. de

liberalisatie van de luchtvaartmarkt van belang.

luchthaven bij het optimaliseren van zijn capaciteit gebruik

De liberalisatie heeft zich tot dusverre beperkt tot de markten

kunnen maken van het prijsmechanisme. D.w.z. bij een

In een vrije vervoersmarkt zal minder gestuurd worden op

binnen de grote handelsblokken VS en Europa. De op dit mo-

situatie waarbij de vraag naar luchthavencapaciteit van de

ment bestaande allianties met partners uit de verschillende

kant van de luchtvaartmaatschappijen groter is dan de be-

blokken bedienen deze markten middels het bekende h u b -

schikbare capaciteit kan het prijsmechanisme worden ingezet

and-spoke-stelsel, dat mede debet is aan het succes van de

om vraag en aanbod met elkaar in evenwicht te brengen.

luchthaven Schiphol.

Daarmee wordt de druk minder o m op de nationale lucht-

Allianties zijn echter een zeer instabiele vorm van samen-

haven extra capaciteit bij te bouwen om aan de vraag te vol-

werking. Partners kunnen afhaken, een afwijkende strategie

doen.

kiezen etc. De leden van de allianties zijn meestal de gevestigde luchtvaartmaatschappijen met een relatief dure bedrijfs-

Inzet van het prijsmechanisme o m de vraag naar luchthaven-

voering en een lage rentabiliteit. Dit zal ongetwijfeld tot

capaciteit te beheersen zal overigens wel betekenen dat het

verdere consolidatie in de sector leiden. Op termijn is er bij

meest laagwaardige luchtvervoer óf tot prijsverhoging zal

schaalvergroting dan maar één stabiele vorm van samen-

moeten overgaan (en daarmee voor de consument minder

werking en dat is een fusie. Zodra er transatlantische fusies

aantrekkelijk wordt) óf naar andere luchthavens moet uit-

worden opgezet en door de mededingingsautoriteiten worden

wijken waar nog wel voldoende, goedkope capaciteit beschik-

geaccepteerd, zal de druk tot mondiale liberalisering van de

baar is. Dit zal vooral het populaire en goedkope vakantie-

luchtvaartmarkt verder toenemen. Een zelfde ontwikkeling

chartervervoer betreffen. Bij het huidige welvaartsniveau in

heeft zich begin negentiger jaren ook in de telecommunicatie-

ons land en de ongetwijfeld verdergaande individualisering in

sector voorgedaan.

onze maatschappij zal de vraag naar dit soort vervoer in

Een geliberaliseerde markt in combinatie met een groeiende

beginsel echter eerder toe- dan afnemen. De overheid zal zich

vraag naar vervoer verruimt de mogelijkheden voor origin-

dan ook vroeger of later geconfronteerd zien met de vraag of

destination-verkeer. Ook voor bestemmingen ter weerszijden

het acceptabel is dat de beschikbare goedkope capaciteit op

van de Atlantische Oceaan. Dat daarmee ook de kwaliteit van

regionale luchthavens in ons land ongebruikt blijft.

het vervoer is gediend is mooi meegenomen. Uiteindelijk zijn

Overigens, ook al wordt hier dus verondersteld dat de groei-

er maar weinig mensen die voor hun plezier overstappen.

verwachtingen voor onze nationale luchthaven eerder aan de

Zonder twijfel zal het hub-and-spoke- of multi-hub-/multi-

onder- dan aan de bovenkant van de verwachte groei zullen

spoke-systeem blijven bestaan, maar relatief in betekenis

liggen, dan nog is met de dan gerealiseerde aantallen passa-

afnemen.

giers- en vliegbewegingen Schiphol, gelukkig voor ons land,

Naast het nu dominante netwerk van luchtverbindingen zal

een luchthaven van meer dan gemiddelde betekenis.

zich een nieuw netwerk ontwikkelen tussen kleinere relatief goedkope luchthavens waar zeker op dit moment voldoende capaciteit voor handen is.

Het aanbod van luchthavencapaciteit

Voor de luchthaven Schiphol heeft die ontwikkeling een

De ontwikkelingen aan de vraagzijde van de luchtvaartmarkt

aantal consequenties.

zullen moeten worden beantwoord door het inzetten van

De ontwikkeling van het aantal passagiersbewegingen zal aan

luchthavencapaciteit in combinatie met, zoals reeds

de onderkant van de voorspelde groeicurve liggen omdat

beschreven, de inzet van het prijsmechanisme.

Schiphol meer dan de andere grote Europese luchthavens van

De totale beschikbare capaciteit wordt door een aantal

de transferprestaties van de nationale carrier afhankelijk is.

factoren bepaald:

Bij een relatief sterke ontwikkeling van het origin-destination-verkeer tikt dat voor Schiphol relatief zwaar aan.


° De beschikbare 'milieuruimte' vertaald in het thans in ontwikkeling zijnde stelsel van milieu- en veiligheidsnormen; • De beschikbare fysieke baancapaciteit en de afhandelingfaciliteiten op de luchthaven; * De dienstverlening door de luchtverkeersleiding.

--L-.

„--

l _-.

. . . . -—

i

D

- .

, I

A ,1

;-,

teit "transparant, meetbaar en handhaafbaar" vormt de randvoorwaarde waarbinnen het luchtverkeer zich zal moeten en kunnen ontwikkeien. Nieuw in het nu voorgestelde systeem is dat thans eerst de maatschappelijk aanvaardbare geografische en milieugebruiksruimte wordt vastgesteld, met harde grenswaarden waarop wordt gehandhaafd. Daarbinnen kan de luchthaven, in samenwerking met haar partners, luchtverkeersleiding en luchtvaartmaatschappijen, de beschikbare capaciteit optimaal uitnutten. Niet nieuw ; s dat het vraagstuk van de beschikbare luchthavencapaciteit al decennia lang wordt beïnvloed, zo niet bepaald door de discussie over met name de geluidsnormen en Ac ' n o n ^ ^ ^ n r a ^ o n , - ^

C i n ^ c >,ö+- n n m n l

m A*> "R,"jrn^f- txn

recent de discussie rond de ramp in Enschede is daar het element van de externe veiligheid nog bijgekomen.

Hede Voor wat de huidige baancapaciteit van Schiphol betreft is het goed om nog eens vast te stellen dat de plannen voor een vijfde baan voor de luchthaven voor het eerst zijn gepresenteerd in 1967. Nu in 2001 is de baan in aanleg maar het hangt volstrekt af van de afwikkeling van het huidige wetsvoorstel of de 5e baan ook daadwerkelijk in 2003 in gebruik kan worden genomen. In dat geval is tussen plan en ingebruikname 36 jaar verlopen. Daartussen ligt een traject van rapporten, commissies, deskundigen met hun expertise en deskundigen met hun contraexpertises, Ke's, Laeq's, geluidscontouren enz., enz.. Regelgeving vond en vindt plaats in het kader van een aantal sterk van elkaar verschillende wetten (Luchtvaartwet, Wet Milieubeheer, Wet op de Ruimtelijke Ordening).

Getracht is de politieke besluitvorming over de capaciteit van de luchthaven vanaf 1975 vorm te geven via de voor die tijd nieuwe procedure Planologische Kernbeslissing (PKB). Daartoe werd eerst een Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen (1979) (met baanconflguraties, geluidscontouren en bouwbeperkingen) opgesteld. De in het Structuurschema verwoorde doelstelling van de overheid luidde: "Het realiseren van een zodanig niveau van luchtvaartactiviteiten dat een zo groot mogelijke bijdrage wordt geleverd aan de ontwikkeling van de economie tegen aanvaardbare maatschappelijke offers". Als deze doelstelling uit 1979 wordt vergeleken met de huidige dan kan het overheidsbeleid ter zake in ieder geval niet op inconsistentie worden betrapt. Na nog weer een Herbezinningnota (1985) werd in 1987 een PKB door de Tweede Kamer goedgekeurd waarin

> 7 0 > Essays over Luchtvaart > Capaciteit

voorlovie

nog geen vijfde baan was opgenomen.

Als men de besluitvorming over de aanpassing van de

Maar met de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (1988) en de

luchthavencapaciteit in zulk kort bestek als hierboven

daarin verwoorde keuze voor de luchthaven als één van de

beschreven overziet dan geeft dit een onthutsend beeld.

"speerpunten van de Nederlandse economie" kreeg de discus-

• Een onwaarschijnlijke hoeveelheid energie en geld is gaan

sie over de vijfde baan weer een sterke impuls. De afhandelingcapaciteit van de luchthaven moest ruimtelijk mogelijk blijven maar wel (en daar had je de dubbeldoelstelling weer) "binnen milieuhygiënische randvoorwaarden".

zitten in een proces waarin op den duur nog maar een enkeling de weg wist. • Het tegenover elkaar stellen van milieu en economie leverde twee kampen op die in een volstrekte patstelling zijn beland.

Daarna volgden onderzoeken, tegen-onderzoeken, Master-

• Een overheid die al dan niet vrijwillig alle verantwoordel-

plannen, isolatieprogramma's nachtregimes en Plannen van

ijkheden voor onderbouwing van besluitvorming van de

Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) elkaar in snel tempo op. In dat PASO werden niet minder dan 111 maatregelen ter realisering van de dubbeldoelstelling voorgesteld. Nieuwe geluidszones werden vastgesteld met aantallen 'gehinderde woningen', een Integrale Milieueffect Rapportage werd vergezeld door een Inventarisatie Economische Effecten en een Uitvoerings Milieu Effect Rapportage. En dat allemaal vormde dan weer de basis voor een ontwerp PKB Schiphol en

luchtvaartsector overnam. • Vergaande detaillering van beleid en regels die onderling soms tegenstrijdig zijn. • Het geloof dat de ontwikkeling van de vliegtuigtechniek sneller zou gaan dan de groei van het verkeer waardoor de milieuproblemen zouden afnemen. • Gedurende lange tijd een gebrekkige communicatie met de direct belanghebbende bewoners rond de luchthaven en hen niet bij de besluitvorming te betrekken.

Omgeving die dan uiteindelijk in 1996 is vastgesteld.

• Het ontbreken van adequate handhavinginstr urnen ten.

Met alle maatregelen ter realisering van de dubbeldoelstel-

• Sterke concentratie op de fysieke infrastructuur en minder

ling, met nog eens een extra zekerheid door het stellen van

aandacht voor optimale benutting van de bestaande

een bovengrens aan aantallen passagiers en tonnen vracht,

capaciteit door verbeterde procedures of uitrusting van de

leek aanpassing van de capaciteit door de aanleg van een

luchtvaartverkeersleiding.

vijfde baan op de nationale luchthaven wettelijk en procedureel gezekerd.

Het interactieve beleidsproces dat tot de Strategische Beleids-

Inmiddels en veel discussies verder over aantallen ai dan niet

keuze Toekomst Luchtvaart en (in iets mindere mate) tot de

gehinderde woningen en al dan niet juist uitgevoerde proce-

Nota Toekomst Nationale Luchthaven heeft geleid, heeft het

dures, weten we beter.

voordeel dat een groot aantal geïnteresseerde maatschappe-

Immers de PKB diende te worden gevolgd door een Aanwij-

lijke groeperingen actief bij de voorbereiding van het beleid

zing van de Minister van VenW op grond van de Luchtvaart-

over de luchthavencapaciteit betrokken is geweest. Daarmee

wet, van een Aanwijzing van de Minister van VROM op basis

heeft het proces aan duidelijkheid gewonnen, is bij veel van

van de Wet ruimtelijke ordening in samenhang met de Lucht-

de betrokken groeperingen een zeker draagvlak voor de

vaartwet, welke aanwijzing op haar beurt weer samenhangt

genoemde besluiten ontstaan en is de discussie in rustiger

met een Algemene Maatregel van Bestuur het Besluit geluids-

vaarwater gekomen.

belasting grote luchtvaart (BGGL). De Aanwijzing van de

De in de betrokken beleidsnota's gekozen benadering voor de

Minister van VenW heeft geen directe vertaling in de gemeen-

luchthavencapaciteit op middellange (10 a 15 jaar) en lange

telijke bestemmingsplannen. De Aanwijzing van de Minister

termijn (>15 jaar) heeft de hanteerbaarheid van het vraag-

van VROM heeft dat wel, maar heeft echter in veel gevallen

stuk vergroot.

niet tot aanpassing geleid en is inmiddels zelfs vervallen.

De verantwoordelijkheid van overheid en marktpartijen is

Voeg daarbij de voortdurende strijd over de getallen en de

beter gedefinieerd. De overheid stelt de randvoorwaarden

kwetsbaarheid van dergelijke regelingen voor al dan niet

en daarbinnen kan de luchtvaart zich ontwikkelen indien de

kleine procedurefouten die dan weer genadeloos bij de rech-

sector zich inspant om de beschikbare fysieke en milieu-

ter worden blootgelegd en het wordt begrijpelijk dat in 1998

ruimte optimaal te benutten.

bij het aantreden van het huidige kabinet werd besloten tot een "Schoon Schip Operatie" om uit de langzamerhand onontwarbare kluwen regels en getallen helderheid te creëren en ook voor de lange termijn een lijn uit te zetten. Deze actie van Tweede Kamer en kabinet heeft mede vorm gegeven aan de Strategische Beleidskeuze Toekomst Luchtvaart (1998) en tot de Nota Toekomst Nationale Luchthaven (1999) geleid. Nadat de Kamer de in deze nota's uitgezette hoofdlijnen had onderschreven is het Wetsvoorstel "Wijziging van de Wet Luchtvaart" inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol opgesteld en aan de Kamer aangeboden.

Anderzijds draagt de thans door het kabinet gekozen beleidslijn en de bij de Kamer ingediende wettelijke regelingen, noodgedwongen, nog veel kenmerken van het verleden. • Nog steeds wordt gestuurd op harde grenswaarden, omdat sturing op hinderbeleving niet mogelijk is. • Sturing vindt weliswaar niet meer plaats op basis van zones maar op basis van handhavingspunten in woongebieden. • De discussie over hinder van de luchthaven in gebieden op tamelijk grote afstand van de luchthaven zal niet verminderen met het nieuwe stelsel. • Handhaving van de normen is een essentieel onderdeel van

Indien de Kamer dit voorstel in de komende maanden zou

het nieuwe stelsel. Zowel om de effectiviteit van de

goedkeuren is er eindelijk een eind gekomen aan bijna 35 jaar

bescherming te waarborgen als om het vertrouwen in de

discussie en kan de fysieke luchthavencapaciteit aan de

overheid te versterken. Over de handhaving zal in de

marktontwikkelingen worden aangepast.

komende jaren zeker weer discussie ontstaan.


* Ook nu is er nog steeds het geloof in de ontwikkeling van de techniek die verdere ontwikkeling van de luchtvaart binnen de milieunormen mogelijk zal maken. • De luchtverkeersleiding die een belangrijke rol kan spelen bij een optimale benutting van de beschikbare capaciteit blijft als onderdeel van de overheid immuun voor marktprikkels die van een geoptimaliseerde bedrijfsvoering van de luchthaven kunnen uitgaan.

Toekomstige capaciteitsaanpasslngen Tot dusverre is het vraagstuk van een op de maatschappelijke vraag aangepaste luchthavencapaciteit grotendeels op een klassieke manier aangepakt. Dat heeft het beeld opgeleverd dat in de vorige paragraaf is geschetst. Het is zeer de vraag of deze benadering ook op de lange termijn bij de verdere ontwikkeling van de luchtvaart in Nederland perspectief biedt. In de toekomst zal het vraagstuk van de luchthavencapaciteit niet san actualiteit inboeten. Ook bij gematigde groei komt de vraag naar meer capaciteit in de vorm. van een nieuwe, zesde baan aan de orde. Dit zal in combinatie met de noodzakelijke uitbreiding van de terminal en afhandelingcapaciteit en de landzijdige bereikbaarheid van de luchthaven even zovele controversiële discussiepunten opleveren. Zelfs in een situatie waarin de fysieke luchthavencapaciteit helemaal niet meer zou hoeven te worden uitgebreid (quod non) blijft er genoeg spanning op dit onderwerp bestaan. De locatie van de luchthaven in de Randstad, een gebied waarop talloze claims worden gelegd voor wonen, werken, recreëren en mobiliteit, levert op zichzelf al voldoende spanning op.

Maar in een samenleving waarbij innovatie, aanpassing en snelheid sleutelbegrippen zijn geworden kunnen we het ons eenvoudig niet permitteren om opnieuw decennia debat te voeren over het al dan niet aanpassen van de luchthavencapaciteit op de vraag naar luchtvervoer. We zullen met elkaar keuzes moeten maken hoe we ons land op de wereldwijde vervoersnetwerken en markten aangesloten willen houden en hoe we ons land willen inrichten. Met eikaar zal de vraag moeten worden beantwoord wat we daarvoor over hebben. Ook het kabinet lijkt zich te realiseren dat met het afsluiten van de discussie over de aanleg van de 5e baan op Schiphol een stap naar een nieuwe situatie wordt gezet. In de brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer van 26 mei 2000 stelt het Kabinet met zoveel woorden dat het op weg is naar verhoudingen waarbij binnen een aantal door de overheid geformuleerde randvoorwaarden, de betrokken partijen, luchthaven en omwonenden, middels een stelsel van maatschappelijke transacties het functioneren van de luchthaven bepalen. "In die situatie zal de transactiebereidheid van partijen beslissend zijn en niet langer de exactheid van op basis van modellen bepaalde overlast en aantallen vliegbewegingen" (Brief van 26 mei 2000). De gedachten hierachter lijken aan te sluiten bij ideeën die ook elders voor de oplossing van maatschappelijke


i

vraagstukken worden ontwikkeld.

Die gezamenlijkheid zal niet één, twee, drie worden

Een voorbeeld is het recent verschenen rapport 'de Maatschap

gerealiseerd. Het vereist van betrokkenen nogal wat.

Nederland' van de hand van Pieter Winsemius in opdracht

• Burgers, bijvoorbeeld gebruikers en omwonenden van de

van het Ministerie van Economische Zaken.

luchthaven, zullen hun maatschappelijke wensen manifest

Daarin wordt voor de toekomst een beeld geschetst waarbij

moeten maken. Het overlaten van die lastige taak aan

de 'ordenende overheid' die sterk verbonden is met allerlei

ééndimensionale belangengroepen past meer in de tradi-

belangenorganisaties, wordt vervangen door zelfsturende

tionele aanpak van infrastructuurvraagstukken dan in de

burgers, bewust van h u n maatschappelijke verantwoordelijkheid en het besef deel uit te maken van een uiterst gecompli-

benadering van gemeenschappelijkheid. • Bedrijven zullen moeten inzien dat het werken in een kli-

ceerde, deels internationaal georiënteerde netwerkorganisatie.

maat van voortdurende onrust en controverse de ontwikke-

Om deze zelfsturing inhoud te geven moeten alle betrokken

ling van h u n ondernemingen niet ten goede komt. Manage-

burgers beschikken over de best mogelijke informatie en

mentaandacht, energieverlies, vertrouwen bij beleggers en

moeten ze de mogelijkheid hebben verschillende keuzes te maken.

financiers zijn hier sleutelbegrippen. • Politici van rijk, provincies en gemeenten zullen 'grensoverschrijdend' moeten denken. Het gaat om gemeenschappe-

De sleutel voor het oplossen van complexe vraagstukken ligt

lijke problemen en daar passen gemeenschappelijke oplos-

m.a.w. niet bij een overheid die steeds complexere regels stelt.

singen bij. De nationale luchthaven ligt in de Randstad. Een

Regels die vervolgens toch niet worden gehandhaafd. Öf om-

gebied vergelijkbaar met een agglomeratie als b.v. Parijs.

dat we dat niet kunnen, öf omdat we het eigenlijk niet willen

Daar past geen benadering die de luchthavencapaciteit

maar dat nog niet durven te zeggen.

slechts tot het probleem van de gemeente Haarlemmermeer

De oplossing lijkt onvermijdelijk te liggen in "een andere systeembesturing (sytems governance) die de basis legt voor het ontstaan van zelfsturende en flexibele systemen, maar ook

of Noord-Holland maakt. • De bij de luchthaven betrokken bedrijven zullen moeten gaan beseffen dat op termijn de beprijzing van hun diensten

de mechanismen bepaalt om het geheel binnen zijn stabili-

op basis van de maatschappelijke kosten gebaseerd dient te

teitsgrenzen te houden. De overheid moet de knop willen om-

zijn.

zetten naar 'rotonde denken'. Niet langer van boven geregelde

• De centrale overheid zal zich moeten beperken tot een

rode en groene verkeerslichten, maar een paar eenvoudige

beperkt aantal regels en op het naleven van die regels

spelregels en het verdere initiatief bij de spelers"

moeten toezien. Binnen dat kader moet de overheid ook de

(P. Winsemius, De Maatschap Nederland; rapport in het kader

durf hebben het 'spel' aan de betrokkenen over te laten.

van het project "De Economie van de 21ste Eeuw" van het Ministerie van Economische Zaken).

Voorwaarde voor gezamenlijkheid is dat alle deelnemers in het besluitvormingsproces over alle mogelijke beschikbare

Voor wat betreft de planning en realisering van infrastruc-

informatie kunnen beschikken en dat het proces open en

tuur is ook elders de afgelopen jaren het besef doorgedrongen

transparant is. Alleen op die basis waarbij onderling vertrou-

dat de traditionele aanpak waarbij een ordenende overheid,

wen wordt gekweekt is 'gezamenlijkheid' bij het maken van

per sector, oplossingen aandraagt die bovenal technocratisch

afwegingen mogelijk.

zijn (meer capaciteit, meer oppervlak, meer regels) niet meer

Daarnaast moeten de betrokkenen bereid zijn aan het proces

werkt.

deel te nemen als individuen, niet uitsluitend als functiona-

Een vraagstuk als de luchthavencapaciteit heeft meer dan

rissen (Ad de Rooij red. "De Fysica van het Samenwerken").

één dimensie. Afhankelijk van de maatschappelijke groepe-

Succes wordt behaald als men oog heeft voor eikaars belang,

ring die het vraagstuk beschouwt, de luchthaven, de inwoners

men bereid is over de eigen schutting heen te kijken en zich in

van Zwanenburg, regionale bestuurders, zakenreizigers,

te zetten voor een gezamenlijk resultaat.

luchtvaartmaatschappijen, milieubeweging of vakantiegang-

Getransponeerd op de beschikbaarheid van op de vraag af-

ers, ieder heeft een eigen opvatting over de 'werkelijkheid'.

gestemde capaciteit op onze nationale luchthaven betekent dit dat Rijksoverheid, Provinciale- en Gemeentebestuurders,

Omdat in de praktijk blijkt dat geen der partijen de macht

luchthaven, verkeersleiders, luchtvaartmaatschappijen,

bezit om op korte termijn het eigen standpunt aan anderen

bewoners van de regio, bedrijven en betrokken maatschap-

op te leggen, resteert voor de beschikbaarheid van een opti-

pelijke groeperingen met elkaar aan de slag moeten.

male luchthavencapaciteit slechts de 'gezamenlijkheid'. Partijen moeten tot het besef komen dat alleen een gezamen-

De oorspronkelijke aan deze bijdrage ten grondslag liggende

lijke aanpak tot een resultaat leidt dat voor ieder beter is dan

vraag betrof de "beschikbaarheid van een op de maatschappe-

de huidige situatie.

lijke vraag aangepaste luchthavencapaciteit". Uit het voorgaande mag blijken dat dit eigenlijk veel meer een procesvraag is dan een kwantitatief te benaderen parameter. In deze benadering past dan ook niet zo gemakkelijk het formuleren van een streefcijfer zoals dat uit hoofde van de VBTB begrotingssystematiek door het DG Luchtvaart wordt beoogd.


Indien het DG Luchtvaart er echter in slaagt om op basis van een beperkte set van randvoorwaarden de komende jaren het besturingsproces op gang te brengen, mag van een uiterst zinvolle bijdrage aan de beschikbaarheid van luchthavencapaciteit worden gesproken. Die te definiëren periode zou dan het beleidsdoel moeten vormen.

Bronvermeldingen • Drs. A.M.C.M. Bouwens en Dr. M.L.J. Dierikx: Op de drempel van de Lucht; Den Haag 1996. • Structuurschema

Burgerluchtvaartterreinen;

Tweede Kamer

der Staten Generaal Zitting 1979 - 198D Ni. 15880. • Nota Strategische Beleidskeuze Toekomst Luchtvaart, 1998. • Nota Toekomst van de Nationale Luchthaven, december 1999 en brief van het Kabinet aan de Twêede Kamer van 26 mei 2000. • Voorstel tot Wijziging van de Wet Luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol; Xota naar aanleiding van bet Verslap; Kamerstuk 27603 Zittingsjaar 2000 - 2991. • P. Winsemius: De Maatschap Nederland; Rapport in het kader van het Project de Economie van de 21ste Eeuw, Ministerie van Economische Zaken. ' Ad de Rooij (red): Fysica van Samenwerking,

naar een

krachtenfusie van burgers, bestuurders, bureaucraten en bedrijven, Uitgave van de Rijkswaterstaat 2001.



Airspacet the finat frontier? S.S. Koopmans Ud van het bestuur van de Luchtverkeersleiding Nederland

Amsterdam Airport Schiphol (all airports are equai, but some are rnore equal than others) Wij Nederlanders zijn anders dan Amerikanen. Daar waar zij trots zijn op hun land en dit ook graag uitstralen, verbergen wij onze trots - zo al aanwezig - achter onze gêne. Daar waar

augustus 2001

zij in de sport een zilveren medaille kunnen vieren, mekkeren wij eindeloos over en besteden hele Tv-programma's aan het missen van de gouden. En daar waar zij weten, of anders zonder meer aannemen, dat in hun land de drukste luchthavens ter wereld zijn gelegen, hebben wij Nederlanders geen idee welke positie Schiphol inneemt wereldwijd of in Europa. Als het op prestaties aankomt hebben wij Nederlanders immers al snel de neiging onszelf volledig weg te relativeren onder het motto "Let niet op ons, wij zijn niet zo bijzonder".

Om te bepalen of Amsterdam Airport Schiphol al dan niet bijzonder is, even een korte situatieschets. Londen Heathrow, waarvan vaak wordt gesteld dat het de drukste luchthaven in Europa is •*"i'rT*r*>rkt£ YT!* 7 'aar 64.607.185 passagiers. Schiphol 39.604.589. "Zei ik je toch....". Op Heathrow startten en landden er in 2000 in totaal 466.815 vliegtuigen. Schiphol verwerkte er 432.479. "Zitje

wel..."

Op de drukste dag waren de cijfers 1.351 voor Heathrow en 1.350 voor Schiphol. "Hmmm....". De afgegeven uurcapaciteit (declared hourly capacity) voor Heathrow is 85 starts en landingen met een drukste uur ooit van 99. Voor Schiphol zijn deze getallen 104 (aankomst piekuur) dan wel 108 (vertrek piekuur), met een drukste uur ooit van 118. "Dat kan niet kloppen

"

Maar toch. De luchthavens Londen Heathrow [nummer 1 in Europa in termen van aantallen passagiers per jaar, zie hierboven), Parijs De Gaulle (nummer 1 in termen van starts en landingen per jaar met een aantal van 517.657 in 2000) en Frankfort blijven stuk voor stuk in uurcapaciteit achter bij Amsterdam Airport Schiphol. Dat maakt onze nationale luchthaven op dit belangrijke aspect de drukste van Europa en op de wereldranglijst nummer 17, met uitsluitend luchthavens in de Verenigde Staten boven zich. Een positionering die zelfs in Nederlandse luchtvaartkringen telkenmale vrij onbekend blijkt te zijn. Bovendien wordt deze prestatie geleverd binnen de strenge en complexe milieuregels, binnen een naderingsverkeersgebied met relatief geringe afmetingen en met een minimaal aandeel (in de zomer omstreeks 0,5%) in de Europese vertragingen om redenen van verkeersleidingscapaciteit. Toch wel een béétje bijzonder dus.

•* 76 > Essays over Luchtvaart -> Capicfteit

Aspecten van luchtruimcapaciteit

Aspecten die in het vervolg van deze beschouwing worden belicht zijn luchtverkeersmanagement (Europees en natio-

Aantallen passagiers per tijdseenheid zijn bepalend voor het

naal, met het accent op luchtruimmanagement), civiel-mili-

aantal gates en de inrichting van terminals op een luchthaven.

taire samenwerking, benutting van de reeds beschikbare

Aantallen vliegtuigen per tijdseenheid bepalen de eisen die

capaciteit en tenslotte innovatie.

worden gesteld aan luchthavencapaciteit in termen van starten landingsbanen, luchtruimcapaciteit en luchtverkeers-

De Europese dimensie

leiding. Op basis van de uurcapaciteit zal duidelijk zijn dat in Nederland zeer hoge eisen moeten worden gesteld op deze drie

1999 was het jaar van de Kosovo-crisis. Grote delen van de

gebieden. Met het hebben van een luchthaven als Schiphol en

Balkan waren niet langer toegankelijk voor het burgerhicht-

één der modernste verkeersleidingssystemen ter wereld, zijn

verkeer. Hetzelfde gold voor de Adriatische Zee en het ooste-

belangrijke delen van de infrastructuur op orde. Wel moet

lijk deel van Italië. Drukke verkeersgebieden en luchtroutes in

eerst 'even' die vijfde baan, waar we al 25 jaar over spreken, in

grote delen van Europa raakten overbelast. Ook werd in dat

gebruik worden genomen en gezorgd worden voor voldoende

jaar een herziening van de luchtroutestructuur in Centraal-

verkeersleiders (een wereldwijd probleem dat buiten de

Europa van kracht, met als doel extra capaciteit te bieden.

context van dit schrijven valt). En dan natuurlijk ook nog

Echter de verkeersbeperkende maatregelen die nodig waren

eens voldoende luchtruim capaciteit.

om verkeersleiders aan de nieuwe situatie te laten wennen, brachten enkele weken lang grote vertragingen met zich mee.

Ruim dertig jaar geleden was er een Amerikaans standaard-

Samen met de Kosovo-crisis en enkele kleinere verstoringen,

werk over luchtverkeersleiding dat als subtitel had the un-

veroorzaakte dit een dramatisch slecht jaar in termen van

crowded sky, hetgeen zou kunnen worden vertaald als het

vertragingen.

rustige luchtruim. Inmiddels zijn het in het Nederlandse luchtruim bijna vier keer zo veel vliegtuigen als toen en is de groei elders van vergelijkbare grootte geweest.

De luchtvaartmaatschappijen en h u n organisaties (AEA, IATA, IACA) schreeuwden moord en brand. En terecht. Gecorrigeerd voor het Kosovo-effect was het verkeersleidingsproduct ver

Dus toch een druk luchtruim-, een crowded sky, inmiddels? In

beneden de maat. Europees gezien natuurlijk, want de presta-

de omgeving van grote luchthavens wellicht. Zo ook in het

ties van veel individuele verkeersleidingsorganisaties waren

Nederlandse luchtruim, zeker voor wat betreft het verkeer

ronduit goed en de prestaties van Italië, met al de extra mili-

van en naar Schiphol. Steeds grotere hoeveelheden vliegtui-

taire operaties, en Tsjechië, Hongarije en Bulgarije, die de klap

gen moeten binnen steeds meer en strenger wordende milieu-

van het sluiten van een groot deel van het Oost-Europese

regels worden afgehandeld. En dit alles vanzelfsprekend op

luchtruim moesten opvangen, dwongen respect af.

een acceptabel hoog veiligheidsniveau voor luchtvarenden en omwonenden. De te behalen winst zal bij stukjes en beetjes en

Als gevolg van de zeer slechte resultaten over 1999, werd ver-

moeilijk te verkrijgen zijn.

betering van de situatie een speerpunt van het beleid van de

Een uitdaging van formaat dus.

Europese Commissie. De verantwoordelijk Europees Commissaris stelde een High Level Task Force in, die het Single Sky

Ver buiten het klim- en daalgebied rondom de grote luchtha-

Concept ontwikkelde. In dit concept wordt de Europese Unie

vens, in de pure en-route verkeersleidingsomgeving, is welis-

(EU) de regelgevende instantie.

waar zeker geen sprake van een rustig luchtruim, maar toch wel van een zekere mate van onderbenutting. Er is daar nog

Eindelijk lijkt daarmee een fout die in de jaren zestig is

veel winst te halen op de verschillende deelgebieden van

gemaakt te worden hersteld. De oprichters van Eurocontrol

luchtverkeersmanagement (Air Traffic Management - ATM;

beoogden namelijk ongetwijfeld hetzelfde, maar kwamen

zie het schema):

nooit verder dan weinig bindende afspraken over de over-

• luchtruimmanagement (Airspace Management - ASM),

dracht van uitvoerende verkeersleidingstaken. Alle kans dus

• luchtverkeersdienstverlening (Air Traffic Services - ATS),

voor landen om zich geheel of gedeeltelijk te onttrekken aan

waarvan meer specifiek op het onderdeel luchtverkeers-

de gemaakte afspraken. Was dit niet gebeurd, dan was overi-

leiding (Air Traffic Control - ATC) en

gens de huidige problematiek in essentie hetzelfde geweest.

• luchtverkeersstroomregeling (Air Traffic Flow Management

Het probleem in Europa is immers niet welke instantie vanuit

- ATFM, de regulering vooraf van het luchtverkeer met als

welk verkeersleidingscentrum daadwerkelijk verkeersleiding

doel een optimale benutting van de beschikbare luchtruim-

verleent in welk deel van het luchtruim. Nee, de essentie van

en verkeersleidingscapaciteit).

de Europese problematiek vloeit voort uit twee zaken. Ten eerste hebben verscheidene verkeersleidingsorganisaties hun winkel technisch, qua menskracht of op beide aspecten niet op orde en ten tweede is er geen overkoepelende Euro-

Air Traffic Management (ATM) I

,

pese instantie die verantwoordelijk is voor de Europese regel-

i

Airspace Management (ASM) |

»~

I

Air Traffic Services (ATS)

V~

I

~

Flight Information Service (FIS) j AirTraffic Control (ATC)

Air Traffic Flcw Management (ATM) I

i

,

Alerting Service (ALS)

|

geving op verkeersleidingsgebied, inclusief het management van het luchtruim. Was deze krachtige, supranationale Europese instantie er wel geweest, dan zou de situatie thans op beide aspecten aanzienlijk gunstiger zijn dan nu het geval is.


Slechts enkele jaren geleden nog kwam tijdens een bijeenkomst in Amsterdam van directeuren van luchtverkeersleidingsorganisaties onenigheid aan het licht tussen twee Eurocontrol-lidstaten over de ligging van een route. Deze extra route was broodnodig orn de congestie gedurende de navolgende zomer te bestrijden. Er lagen twee ontwerproutes op tafel, die beide ergens in de Pyreneeën doodliepen. Toen en oolc nu is m een «-.erge^-ijke situatie geen enkele instantie oij machte de knoop door te hakken. Slechts na veel d r u k v a n de veel schade lijdende luchtvaartmaatschappijen en collegiale bemiddeling door vertegenwoordigers van Eurocontrol en de overige aanwezige verkeersleidingsorganisaties, is er toen schoorvoetend een oplossing gevonden. Dit is geen situatie om trots op te zijn, zeker niet omdat dit zich al decennia lang hij tijd en wijle voordoet.

Licht aan de horizon, zo staat te lezen in de beleidsdoelen van het Directoraat-Generaal Luchtvaart. Er ligt immers het reeds genoemde en veel geroemde Europese Single Sb/ initiatief. De gekozen richting lijkt zonder meer de goede, maar is optimisme gerechtvaardigd? Waarschijnlijk niet. Zo is realisatie gepland vanaf 2004, in luchtvaarttermen een mensenleeftijd vanaf nu. Veel luchtvaartmaatschappijen hebben immers geen idee of zij over driejaar nog zullen bestaan in de huidige vorm en zo ja, van welke alliantie zij deel uit zullen maken. In de consultaties die Europese verkeersleidingsorganisaties houden met luchtvaartmaatschappijen over de verschillende aspecten van luchtverkeersleiding, valt altijd weer op dat korte termijn horizonten van groter belang lijken dan een beleid voor de middellange termijn. Bij marginale operaties, zoals sommige chartermaatschappijen, is dit het sterkst voelbaar.

Daarnaast zal er bij de implementatie nog wel eens wat zand tussen de raderen komen. Het langdurig gesteggel over het onooglijk stukje luchtruim boven de rots van Gibraltar is in dit kader een slecht voorteken. De voorgestelde functiescheiding tussen regelgeving en uitvoering moet worden toegejuicht. Het past ook volledig in het Nederlandse beleid van ontvlechting. En er is daar zowaar (in tegenstelling tot het woord gedogen) een redelijk overeenkomstige Engelse vertaling van te verzinnen: disentanglement. In dit kader dient aan Luchtverkeersleiding Nederland (Air Traffic Control the Netherlands - LVNL) de door deze organisatie beoogde privaatrechtelijke status te worden toegekend, hetgeen overigens iets anders is dan privatiseren. Disentanglement betekent tevens dat de uitvoerende instanties van Eurocontrol, zoals het Maastricht verkeersleidingscentrum en de Central Elow Management Unit, afgescheiden moeten worden van de regelgevende taken die Eurocontrol, afgeleid van de toekomstige EU-taak, ongetwijfeld zal krijgen. Het is verbazingwekkend om te zien hoe krampachtig de Eurocontrol-organisatie vast tracht te houden aan de huidige situatie. Men zet daarmee een logische eigen rol bij de implementatie en handhaving van de Europese regelgeving onnodig op de tocht.

1

Natuurlijk dient het multinationaal centrum nabij Maastricht

Nationale aspecten

te worden gehandhaafd en als voorbeeld te dienen voor de rest van Europa. Maar daartoe is het niet nodig dat de relatie

Als alles Europees wordt aangepakt, wat is dan nog het nut

met de centrale Eurocontrol-organisatie blijft zoals nu.

van en de ruimte voor een nationaal luchtverkeersmanage-

Bovendien is het huidige presteren van het centrum een

ment en - meer specifiek — luchtruimmanagement?

bedreiging voor de Europese voorbeeldfunctie. Verantwoordelijk zijn voor meer dan 12% van alle Europese

Het is niet meer dan logisch dat een Europese aanpak zich in

vertraging deze zomer is niet iets om bijzonder trots op te

eerste instantie zal richten op gebieden waar de problemen

zijn. Aan verbetering wordt hard gewerkt, maar dit is geen

het grootst zijn. Gelukkig is dat vooralsnog niet in Nederland.

eenvoudige opgave als er bij systeemvervangingen tegensla-

Dat wil echter niet zeggen dat hier alles koek en ei is.

gen zijn en er een personeelstekort is. Als voorbeeld maar weer eens terug naar Schiphol Wellicht het grootste probleem met het Single Sky initiatief is echter gelegen in het feit dat de Europese Unie een organisa-

Net als in andere Europese landen is de indeling van het

tie is waarin de militaire component niet is vertegenwoor-

luchtruim in Nederland historisch gegroeid. Zo is het gebied

digd. Dit geldt overigens eveneens voor Eurocontrol, waar

dat de verkeersleiding ter beschikking staat voor het afhan-

militaire aspecten slechts middels liaison officers en waarne-

delen van vluchten van en naar Schiphol, ten zuidoosten van

mers worden bewaakt. Een echt Europees luchtruimmanage-

de luchthaven beperkt. Dit wordt veroorzaakt door de ligging

ment is slechts mogelijk indien alle Europese militaire auto-

van de militaire basis Soesterberg. De recreatieve luchtvaart

riteiten, dus niet alleen de meerderheid van goedwillende,

op het vliegveld Hilversum profiteerde in termen van lucht-

door de politiek medeverantwoordelijk worden gesteld -

ruimtebeslag mee met de beperkingen die Soesterberg stelde

maar liever nog zich medeverantwoordelijk gaan voelen -

aan het verkeer van en naar Schiphol. Met name gold dit voor

voor de kwaliteit van de burgerluchtvaart in Europa.

de activiteiten parachutespringen en zweefvliegen.

De EU dient verder alert te zijn op het volgende. Nationaal

De gevolgen van de beperkingen in het zuidoosten werden

gekozen oplossingen zijn niet noodzakelijkerwijs de beste voor

medio jaren negentig in toenemende mate voelbaar bij de

het totale Europese luchtvaartproduct. Veelal zullen ze zijn

verkeersleiding. Steeds meer vliegtuigen van de luchthavens

toegesneden op een individuele luchthaven. Een duidelijke

Schiphol en Rotterdam naar juist de drukste Nederlandse

zaak van hemd en rok. De EU dient daarom bij de betrokken

verkeersroutes en vice versa, moesten afgehandeld worden via

autoriteiten aan te geven welke maatregelen ter verbetering

een nauwe trechter luchtruim boven onder meer Hilversum,

van het totaalproduct in ieder geval noodzakelijk zijn.

Blaricum en Bussum.

Nationale overheden en ook de nationale luchtverkeersleidïngsorganisaties zullen ontvankelijk moeten zijn voor de

Een oplossing leek onmogelijk totdat enkele jaren geleden het

door de EU aan te geven prioriteitsvolgorde, die voortkomt

Amerikaanse 32e squadron werd teruggetrokken uit Europa.

uit het geven van voorrang aan een versterking van het keten-

Soesterberg werd daarmee een basis zonder jachtvliegtuigen.

product dat ATM nu eenmaal is.

Het accent verschoof naar operaties met helikopters.

Dit zal nog een lastig proces zijn. Vele luchtverkeersleidings-

luchtruim. In goed overleg tussen Defensie en Luchtverkeers-

Dergelijke operaties leggen een veel kleiner beslag op het organisaties moeten nog leren meer open te staan voor de

leiding Nederland en onder kritisch oog van de toenmalige

wensen van hun klanten en - in brede zin - de omgeving.

Rijksluchtvaartdienst werd in het vroege voorjaar van 1998

Ze worden vaak gezien als technocratisch, behoudend en

overeenstemming bereikt over het beschikbaar stellen van een

gesloten, en niet geheel ten onrechte. Klanten streven naar

deel van het betreffende luchtruim voor verkeer van en naar

prestatiecontracten of tenminste service level agreements.

Schiphol en Rotterdam.

Overheden en de steeds mondiger burgers willen openheid, transparantie en garanties op het gebied van veiligheid,

En nu? We zijn inmiddels ZV2 jaar verder.

milieu en efficiency, meestal in deze volgorde.

Jaren waarin het vereiste overleg heeft plaatsgevonden met de

Luchtverkeersleidingsorganisaties zullen beter op deze ont-

clubs van parachutespringers en zweefvliegers.

wikkelingen in moeten spelen. Ook Eurocontrol en Luchtver-

Jaren waarin telkens weer de noodzaak tot wijziging van de

keersleiding Nederland (LVNL). Dat vergt een organisatie-

luchtruimindeling werd uitgelegd. Jaren waarin overeenstem-

structuur die hierop toegesneden is, maar ook de cultuur zal

ming werd bereikt met de parachutespringers en compromis-

verder moeten groeien en zich moeten richten op stakeholders

sen werden voorgesteld aan de zweefvliegers.

en output. Daar wordt hard aan gewerkt, maar cultuurgroei

Jaren waarin als exponent van de wijzigingen in maatschap-

(en de uiteindelijk daaruit voortvloeiende verbetering van het

pelijke verhoudingen (de ontwikkeling van de mondige bur-

imago) vergt meerdere jaren en vooral veel stug volhouden.

ger) door de recreatieve luchtruimgebruikers te Hilversum alles uit de kast werd gehaald om inperking van de verworven vrijheden te voorkomen. Daarbij werd het roeren van de trom van een veronderstelde sterk toenemende geluidshinder in delen van de provincie Utrecht en Het Gooi, op slimme wijze gebruikt als dekmantel. Volstrekt verklaarbaar. Wie zou dat niet doen nietwaar?


Jaren ook echter van besluiteloosheid aan overneiüszijde. Omdat uiteindelijk de Minister een besluit tot wijziging luchtruim moet nemen, ontstond richting Luchtverkeersleiding Nederland een schier oneindige vraag naar informatie van departernentale zijde met het oog op potentiële

parlementaire

behoefte (citaat Roel in 't Veld en Peter Plug, NRC 26 juli 2001). In dit verband betrof het veelal informatie die mocht worden verondersteld al lang bekend te zijn. Men was er immers vanaf 1997 zelf bij. Bovendien is onder de huidige weten regelgeving een ministerieel besluit over herindeling van het luchtruim en over luchtroutes niet vatbaar voor beroep en bezwaar. Welke problemen zien de risicoanalyserende departementale ambtenaren dan nog? Toch niet het uitglijden over de bananenschil die Gooise Zweefvlieg Club heet?

Komt het ooit goed in die zuidoosthoek? Uiteindelijk vast wel. Wel jammer dat het zoveel jaren heeft geduurd en dat voor een flintertje luchtruim. Als er nu straks bij de groei naar 6QQ.0QQ starts en landinCTen echt iets in^ri'ênd moet worden gewijzigd, hoe gaat dat dan? Dit zou reden tot zorg moeten zijn bij alle betrokkenen. Temeer daar er zich een ander en breder probleem aandient, dat nog veel grotere gevolgen kan hebben.

Dit probleem behelst het volgende. Gebaseerd op de eerder genoemde ontvlechting wordt in het kader van de Schipholwet gewerkt aan het afstoten van meer verantwoordelijkheden naar de luchtvaartsector. Dat wil zeggen naar de luchthavens, de luchtvaartmaatschappijen en Luchtverkeersleiding Nederland. Op zich een positieve ontwikkeling, maar er zijn grenzen. Zo wordt thans gewerkt vanuit het idee dat de sector zelf verantwoordelijk wordt voor de vaststelling van de vliegprocedures en daarmee de naderings- en vertrekroutes. Dat lijkt attractief. Echter de invulling die eraan lijkt te worden gegeven betekent dat de routes in het Luchthavenverkeersbeshdt worden vastgelegd en dus onderhevig zijn aan de volle AWB procedures die daarvoor gelden en daarmee tevens voor jaren in beton worden gegoten. Dat brengt Luchtverkeersleiding Nederland en haar sectorpartners in de positie dat niet alert en op adequate wijze zal kunnen worden ingespeeld op de gevolgen van veranderende eisen uit de markt, door de EU gepropageerde of opgelegde ontwikkelingen op het gebied van de doorgaande routes (waarop de Nederlandse open afritten dynamisch moeten kunnen worden aangepast) en vliegtechnische optimalisaties. De conclusie moet dan ook zijn dat de geschetste invulling van dit aspect van de milieuregelgeving de facto belangrijke mogelijkheden tot innovatie, óók op milieugebied, in de weg staat. Een ander resultaat van de gekozen oplossing is dat de politiek buiten schot blijft, indien de luchtverkeersleidingsorganisatie, namens de sector, geen overeenstemming bereikt met andere belanghebbenden. De verantwoordelijkheid (schuld) voor de ontstane situatie ligt dan immers bij het uitvoerend orgaan. Maar de uiteindelijke rekening ligt wel bij de luchtvaartmaatschappijen en de reiziger

instanties vaak een koers die behoorlijk afwijkt van de grootOok is het in Nederland beleid om de recreatieve luchtvaart

cirkelroute naar een meer efficiënte afhandeling van h e t

niet te stimuleren, sterker nog: er is overduidelijk sprake van

burgerluchtverkeer.

een ontmoedigingsbeleid. Maar is ontmoedigingsbeleid niet het Nederlandse surrogaat voor het maken van echte keuzes?

Zo werd recent in Duitsland, in het kader van het streven

Het jarenlange ontmoedigingsbeleid op autogebruik heeft

Amerikaanse squadrons te behouden op de basis Ramstein,

immers ook nooit een wezenlijk resultaat opgeleverd en dus is

een omvangrijk nieuw oefengebied beschikbaar gesteld,

men uiteindelijk van deze dwaling teruggekeerd.

gelegen midden in één van de drukst bevlogen en meest complexe delen van het Europese luchtruim. Dit besluit werd op

Militaire instanties zullen vanuit het oogpunt van landsver-

hoog politiek niveau in Duitsland genomen, waarschijnlijk

dediging, verdragsverplichtingen en de eis tot voldoende

om puur economische redenen.

trainingsmogelijkheden voor taken op het gebied van vredes-

De gevolgen waren dat Europese verkeersleïdingsorganisaties

handhaving en humanitaire hulp, veelal gerechtvaardigde

werden verrast door onverwachte en niet logische verkeers-

claims hebben op het gebied van luchtruimgebruik.

stromen, dat verkeersbeperkende maatregelen moesten worden genomen, en dat dientengevolge veel extra vertra-

De ontwikkelingen hiervoor geschetst, kunnen maar tot één

gingen optraden, ook voor luchtverkeer dat in het geheel niet

conclusie leiden. Die is dat de eindafweging op het gebied van

via het betrokken gebied vliegt.

luchtruimindeling, luchtroutes en luchtruimgebruik altijd op

Dankzij zeer intensief overleg (overigens opgestart door

het bordje van de politiek thuishoort. Het is» bij ontbreken

getroffen verkeersleidingsorganisaties en niet door de eerst-

van een eindafweging op politiek niveau, onvoldoende en

verantwoordelijken) en het feit dat de Amerikanen daarbij

irreëel om in een beleidsconcept aan te geven dat kwantita-

verrassenderwijs begrip hebben getoond voor de grote gevol-

tieve prestatie-indicatoren dienen te worden vastgesteld, die

gen van het onnodig claimen van het betreffende oefenge-

zich uitsluitend richten op het presteren van uitvoeringsin-

bied, is een stabiele, maar helaas absoluut nog niet normale

stanties. Dat zou immers NS revisited worden.

situatie ontstaan.

Een actieve medewerking van overheidszïjde aan het totstandkomen van een luchtruim- en luchthaveninfrastructuur,

In Europa spreken we niet meer over civiel luchtruim en

die het mogelijk maakt een efficiënt luchtvaartproduct te

militair luchtruim. Formeel althans. Middels de regelgeving

creëren en in stand te houden, is essentieel. Luchthaven- en

voor Flexible Use ofAirspace kan extra luchtruim beschikbaar

luchtruimcapaciteit worden immers niet alleen bewerkstel-

worden gesteld voor civiele operaties. Met de nadruk op kan,

ligd door aanleg en operationaliseren (inderdaad een verant-

want in een aantal Europese landen bestaat nog slechts het

woordelijkheid die in eerste aanleg bij de sector ligt), maar

principe en zijn er nog vele kubieke kilometers luchtruim die

ook door politieke keuzes en besluiten die een zekere mate

niet mogen worden benut ook als de gevechtsvliegtuigen aan

van moed vergen.

de grond staan.

Verdere bedreigingen liggen hier op de loer. De boordsyste-

Civiel-militaire samenwerking

men en bewapening van moderne gevechtsvliegtuigen als de Joint Strike Fighter en de Eurofighter, hebben een verder

Vanuit Nederlands perspectief is het moeilijk voorstelbaar

ontwikkelde over the horizon capability> hetgeen i n h o u d t dat

hoe stroef de samenwerking tussen civiele en militaire ver-

vijandelijke doelen op grote afstand kunnen worden gedetec-

keersleidingsorganisaties in sommige andere Europese landen

teerd en aangevallen. Daar moet dan natuurlijk wel op ge-

nog verloopt. Het woord samenwerking is soms niet eens van

oefend worden. De oefengebieden die hiervoor beschikbaar

toepassing. Op dit moment loopt een onderzoek van de onaf-

moeten komen, zijn vele keren groter dan thans. Binnen de

hankelijke Performance Review Commission naar de civiel-

huidige indeling van het luchtruim zal dit vaak niet kunnen

militaire samenwerking in de verschillende Europese landen.

worden geaccommodeerd. Ook zullen oefengebieden letterlijk

Met verbazing en ongeloof werd door de onderzoekers kennis

grensoverschrijdend moeten zijn, om de eenvoudige reden

genomen van de voorbeeldige wijze van samenwerking in

dat ze niet passen binnen het luchtruim van één land.

Nederland. Wat de interviewers daarbij nog het meest opviel was de hoge mate van vertrouwen die er onderling is bij de

Er zullen dus ingrijpende aanpassingen van het Europese

dagelijkse afhandeling van het luchtverkeer. Wij kennen daar-

luchtruim nodig zijn.

mee in Nederland een samenwerkingsmodel dat het verdient breder in Europa toegepast te worden.

Dit is enerzijds een bedreiging voor de burgerluchtvaart, maar het biedt ook kansen. Wensen van civiele verkeerslei-

Op belangrijke punten in het Europese luchtruim wordt een

dingsorganisaties zijn immers va.ak geparkeerd, omdat deze

verdere ontwikkeling van de verkeersafhandeling in de weg

niet konden worden gehonoreerd vanwege militaire activi-

gestaan door claims van militaire luchtruimgebruikers.

teiten. Nu de militaire instanties op h u n beurt omvangrijke

Essentiële delen van het luchtruim zijn daar permanent of

wensen hebben, staat de weg open om in goede onderhande-

tijdelijk niet beschikbaar voor het afhandelen van civiel

ling te komen tot een beste oplossing voor alle betrokkenen.

luchtverkeer. Vooral Frankrijk heeft wat dat betreft een bedenkelijke reputatie, maar zeker niet als enige. Ook in Duitsland, Zwitserland en andere landen varen militaire


Degelijke onderhandelingen zullen naar verwachting zeker tot resultaat leiden in landen als Nederland, waar reeds jarenlang sprake is van wederzijds begrip en een excellente samenwerking tussen civiele en militaire verkeersleidingsorganisaties. Echter, of een en ander ook zo positief uitwerkt in landen waar militaire instanties nog immer over een recht van veto lijken te beschikken, moet sterk worden betwijfeld.

Met het voorgaande wordt nog eens opnieuw duidelijk dat het in eerste instantie een overheidstaak is om verantwoord om te gaan met de claims van de diverse luchtruimgebruikers. Met de huidige verkeersintensiteit kunnen weggevertjes,

zoals

recent in Duitsland, echt niet meer. Twee nuanceringen nog. Ten eerste wordt de geschetste civiel-militaire problematiek vaak al te gemakkelijk veralgemeniseerd naar geheel Europa en als oorzaak genoemd van het grootste deel van de vertragingsprobiematiek. Dat is niet correct, omdat de oorzaken ook vaak bij civiele verkeersleidingsorganisatïes moeten worden êzocht f •vooral door onvoldoende ofte late moderniseringsprogramma's of een tekort aan personeel) en het is ook unfair naar de landen die hun civiel-militaire relatie wel op orde hebben. Maar toch zijn er te veel plaatsen, ook in de Core Area (het deel van het Europese luchtruim met de grootste dichtheid van civiele operaties), waar nog veel winst te behalen is. Het valt te hopen dat de EU, ondanks de grenzen van haar bevoegdheden, voldoende afdwingend vermogen kan genereren om ook de militaire component in het Europese luchtruimmanagement te doen adresseren. De EU zal daarbij uitdrukkelijk aankloppen bij nationale overheden. Laten we hopen niet tevergeefs.

Ten tweede worden militaire luchtruimrestricties in bepaalde gebieden ook wel eens volstrekt ten onrechte gezien als oorzaak van opgelegde verkeersbeperkende maatregelen. Het is echter zo dat in bepaalde delen van Zuid-Europa de vertragingen in het weekeinde juist groter zijn dan op weekdagen. En aangezien ook deze landen het principe huldigen dat de natie niet geacht wordt aangevallen te worden tussen vrijdag 17:00 uur en maandag 09:00 uur, kan de reden niet gelegen zijn in militaire claims op luchtruim. Er zijn immers in het weekeinde geen militaire operaties en al het luchtruim is dan doorgaans beschikbaar voor civiel gebruik. De echte redenen zijn van geheel andere aard. In het weekeinde is bijvoorbeeld sprake van veel meer luchtverkeer naar en van de populaire vakantiebestemmingen. Luchtverkeer dus dat een ander verkeersbeeld geeft dan op weekdagen. Dit geeft een situatie waarop de aldaar verantwoordelijke luchtverkeersleidingsorganisaties nog onvoldoende hebben ingespeeld. Daar waar elders in Europa het aantal verkeersleiders dat in het weekeinde op dienst is, gelijk is of soms lager kan zijn dan op doordeweekse dagen, moet hier juist het omgekeerde worden verwezenlijkt. Dat is om redenen van beschikbaarheid van voldoende personeel én de sociale component verbonden aan het extra werken in weekeinden, vaak niet eenvoudig. Het moet echter wel gebeuren. Ook dat valt immers onder de noemer luchtverkeersmanagement.


Tenslotte over de civiel-militaire samenwerking het navolgende.

Vorig jaar is in opdracht van de Directeur-generaal van Eurocontrol een onafhankelijke studie uitgevoerd naar verbeteringen die mogelijk zijn op het gebied van ATFM.

Door de algemene krapte op de arbeidsmarkt, de populariteit

De studie concludeert onder meer dat versterking en hand-

van banen in sectoren als IT en de commerciële omgeving,

having van regelgeving op ATFM-gebied absoluut noodzake-

alsmede de relatieve onbekendheid van het beroep luchtver-

lijk zijn om het systeem werkbaar te houden. Zolang op

keersleider, worstelt wereldwijd een toenemend aantal lucht-

cheating the system geen sancties staan, blijven ATFM en daar-

verkeersleidingsorganisaties met een tekort aan personeel.

mee de andere onderdelen van ATM een onvolwassen tak van

Door ook op dit vlak intensiever samen te werken, waarbij

sport. Overigens is het zich niet aan de regels houden in

vergaande integratie dient te worden overwogen, kunnen

crisissituaties (lees: bij excessieve vertragingen) zeker niet

personele werving en bezetting beter beheersbaar worden.

voorbehouden aan luchtvaartmaatschappijen. Ook overhe-

Het is verstandig samenwerking op dit gebied — ook in Neder-

den, verkeersleidingsautoriteiten en verkeersleiders blijken

land - n ü op te starten en niet op het moment dat problemen

weinig regelvast te zijn in dit soort situaties. Het meest

echt onbeheersbaar zijn geworden.

schrijnende voorbeeld hiervan in de laatste jaren is wel de

De overheid dient, vooral door de militaire component van

opdracht van het management van niet de eerste de beste

een dergelijke integratie, een beleid in die richting actief te

Europese verkeersleidingsorganisatie aan haar personeel tot

steunen en te bevorderen.

het uitzonderen van binnenlandse vluchten van het mechanisme van ATFM-slottoewijzing. Dit ter bescherming van de nationale luchtvaartmaatschappijen.

Benutting van beschikbare capaciteit Het is daarom een uitdaging en noodzaak om regelgeving te Halverwege de jaren zeventig ontstond voor het eerst een

ontwikkelen en te handhaven, die is gericht op het effectief

situatie waarbij in delen van Europa de verkeersleidings-

voorkomen van het ontduiken van de regels.

capaciteit structureel tekort ging schieten in relatie tot het aanbod. Er ontstond behoefte aan het vooraf reguleren van

Een andere belangrijke conclusie uit de onafhankelijke studie

het luchtverkeer. Eerst op een houtje-touwtje manier, maar in

is dat de huidige werkwijze van ATFM is gericht op het voor-

de loop der jaren groeide deze lucklverkeersstroomregeling (Air

komen van overbelasting van individuele sectoren van het

Traffic Flow Management - ATFM), uit tot wat het vandaag is:

luchtruim. Deze werkwijze moet, met behoud van aandacht

een centraal management door de Eurocontrol Central Flow

voor deze overbelasting, worden gewijzigd in een werkwijze

Management Unit (CFMU) te Brussel, uitgeoefend in nauwe

die is gericht op een optimalisatie van de afhandelingscapa-

samenwerking met de luchtvaartmaatschappijen en de

citeit van het totale Europese verkeersleidingssysteem.

Europese verkeersleidingsorganisaties. Vermeldenswaard is tenslotte nog de aanbeveling om De kerntaak van deze ATFM-organisatie is een optimale

voldoende resources (budgetruimte en personeel) beschik-

benutting van de huidige capaciteit.

baar te stellen om de ATFM-taak uit te voeren. De luchtvaart-

Van een optimale benutting is echter nog geen sprake en er

maatschappijen zijn, binnen redelijke grenzen, bereid meer te

valt hier nog veel winst te behalen. Zo beperken de bevoegd-

betalen voor een verbeterd ATFM. De CFMU valt echter nog

heden van de CFMU zich op dit moment nog tot het pre-

steeds onder het strenge begrotingsregime dat voor de Euro-

tactisch niveau, dat wil zeggen tot de planning van het lucht-

control-organisatie als totaal wordt gehanteerd. Dit past voor

verkeer. Het ook op tactisch niveau middels ATFM dynamisch

de ATFM-uitvoeringsorganisatie CFMU net zo min als voor

kunnen bijsturen van de Iuchtverkeersstromen, dient met

een willekeurige verkeersleidingsorganisatie.

voortvarendheid te worden geïmplementeerd. Hierbij dient vanzelfsprekend rekening te worden gehouden met de uitein-

Implementatie van de aanbevelingen dient voortvarend ter

delijke verantwoordelijkheid van de luchtverkeersleiding

hand te worden genomen. Hierin is een rol weggelegd voor de

(ATC) voor de veilige, ordelijke, efficiënte en milieubewuste

EU, maar ook voor de nationale overheden. Zij immers bepa-

afhandeling.

len het beleid van Eurocontrol en kunnen naleving van

Gebleken is ook dat de huidige bevoegdheden, verantwoorde-

nationale overheden, in h u n rol van bestuurders van Euro-

nieuwe Europese regelgeving afdwingen. Tevens kunnen lijkheden en faciliteiten binnen ATFM volstrekt onvoldoende

control, de financiële armslag creëren die een uitvoerende

zijn bij echt grote verstoringen, zoals bijvoorbeeld bij de ge-

instantie als de CFMU zo broodnodig heeft.

volgen van de staking van buschauffeurs op Palma de Mallorca, eerder dit jaar. Bovendien onderscheidt de luchtvaart zich in dit soort situaties niet van de maatschappij in het alge-

Innovatie

meen: bij grote verstoringen worden wetten en regels met voeten getreden. Het resultaat is dat de ontwrichting totaal

Aan initiatieven op dit gebied heeft het de laatste jaren niet

wordt en dat de resterende beschikbare capaciteit wordt

ontbroken. Echter, verder dan de studiefase kwam men zelden.

onderbenut.

De Nederlandse luchtvaartsector streeft ernaar om ook binnen de toekomstige milieuregels een zo groot mogelijk aantal vliegtuigen te accommoderen. In dit kader is het langverwachte vlootvernieuwingsplan van KLM een grote stap. Maar


ook In de afhandeling van het luchtverkeer zijn belangrijke stappen voorwaarts te doen. Het is daarbij niet zozeer een kwestie van uitvinden van nieuwe zaken, maar wel van kiezen uit de mogelijkheden en plannen die de afgelopen jaren in diverse nationale en internationale onderzoeken naar voren zijn gebracht, gevolgd door het daadwerkelijk op gang brengen van de nadere ontwikkeling en uitwerking. Het bewijs

tarisatiefase van de Blueprint Advanced Traffic Control Schiphol. Die keuzes zijn niet altijd gemakkelijk te maken en nog lastiger te verwezenlijken. De reden hiervoor is niet gelegen in de complexiteit van de materie, maar in het feit dat de luchtvaart, in tegenstelling tot in de perceptie van velen, een conservatieve en weinig flexibele industrie Is als het gaat om implementatie van vernieuwingen, met name in een bestaande vloot.

De ontwikkeling tot de noodzakelijke wereldwijde ICAO Standard geeft ook een remmende werking. Technische vernieuwingen die bijvoorbeeld een aanpassing van boordapstandards en cockpitsysteemontwikkeiing een langdurig traject van consultatie en besluitvorming tot implementatie, gevolgd door een periode van vele jaren waarin de operators de tijd wordt gegund aan de nieuwe verplichting te voldoen. Voeg daarbij de relatief lange levensduur van vliegtuigen in verhouding tot bijvoorbeeld auto's en vooral computers en het probleem wordt duidelijk. Indien boordapparatuur dan ook nog eens interactief dient samen te werken met de apparatuur van verkeersleidingsorganisaties, bijvoorbeeld in het kader van Coilaborative Decision Making of het verschuiven van verantwoordelijkheden tussen verkeersleiding en vliegtuig, dan neemt de kans op falen kwadratisch toe.

Tevens spelen bij technische vernieuwingen twee menselijke aspecten een belangrijke rol. Ten eerste is bij vele van de bedoelde studies en plannen nog onvoldoende aandacht geschonken aan de plaats en rol van de mens binnen een andere, verder geautomatiseerde werkomgeving. Door een onzorgvuldige benadering ontstaat het risico dat de mens geen onderdeel meer uitmaakt van de control loop en wordt de kans vergroot dat er incidenten of ongevallen plaatsvinden met vermijdbare human factors als oorzaak. Ten tweede zijn de meest betrokken beroepsgroepen, te weten de vliegers en verkeersleiders, vanuit de tijdens hun training ingegoten veiligheidsbenadering van hun beroep, als het ware van nature behoudend. Essentieel is dan ook deze beroepsgroepen actief te betrekken bij veranderingen. Genoemde punten vormen de belangrijkste reden waarom veranderingen in het ATM-proces altijd op een evolutionaire wijze en nooit op een revolutionaire wijze dienen plaats te vinden. Meerdere verkeersleidingsorganisaties zijn de afgelopen decennia wel eens de uitdaging van een revolutionaire aanpassing aangegaan. Niet één is succesvol geweest.

> 84 > Essays over Luchtvaart > Capfaoteit

Een aardig en ook wel humoristisch voorbeeld van wat het

Uiteindelijk gaat het dus ook bij innovatie om afdwingend

verschil in resultaat kan zijn bij het al dan niet betrekken van

vermogen. Opnieuw een niet te versmaden kans voor de

vertegenwoordigers van de beroepsgroep bij iets dat op het

Europese Unie, in goede afstemming met de nationale over-

eerste oog wordt gezien als minieme verandering, speelde zich

heden en Europese luchtverkeersleidingsorganisaties die

recent af ïn de Verenigde Staten.

innovatie hoog in vaandel hebben staan. Daar dient en naar

Aldaar wordt gewerkt aan een modernisering van zowel de

mijn mening wil ook de Nederlandse overheid toe te behoren.

naderingsverkeersleidingsdiensten (TRACONs) als de enroute centres. In beide projecten dienden de toetsenborden waar verkeersleiders zich van bedienden, te worden vervang-

Slotconclusie: een actief beleid gevraagd

en. In het TRACON-project, dat werd uitgevoerd zonder vertegenwoordiging van de verkeersleidingswerkvloer, werd

Zoals met deze beschouwing is bedoeld aan te tonen, bestaat

een standaard QWERTY toetsenbord geïnstalleerd. Dit leidde

er behoefte aan en is er ruimte voor een actief overheids-

tot grote commotie onder verkeersleiders, die gewend waren

beleid op de verschillende aspecten van luchtverkeers- en

een toetsenbord te gebruiken dat de volgorde van het alfabet

luchtruimmanagement. Actiever dan thans kan worden

heeft. De National Air Traffic Controllers' Association werd

gelezen in de voorhanden beleidsnotities. Een combinatie van

gemobiliseerd en het eind van het liedje was dat alle toetsen-

actief overheidsbeleid (Europees en nationaal) gecombineerd

borden moesten worden vervangen door speciaal

met een innovatieve structurele aanpak door de uitvoerende

gefabriceerde ABCDE exemplaren.

partners in het luchtvaartproces, kan bewerkstelligen dat straks niet airspace, maar toch weer space the final frontier is.

Parallel aan het TRACON-project werd een vergelijkbare systeemvervanging voor alle en-route centres uitgevoerd. Hier was wél vanaf het begin een grote groep verkeersleiders betrokken bij het project. Het resultaat is dat de en-route verkeersleiders thans met veel plezier gebruik maken van h u n nieuwe (QWERTY) toetsenborden, terwijl h u n TRACON-collega's steeds moeten schakelen tussen het ABCDE op het werk en het QWERTY van de PC thuis.... Het is niet veel landen gegeven om modificaties gericht op grotere veiligheid of efficiency eenzijdig verplicht te kunnen stellen. Enkele jaren geleden gebeurde dit door de Verenigde Staten, waar een waarschuwingssysteem voor mogelijke botsingen (TCAS/ACAS) verplicht werd gesteld, ook voor buitenlandse luchtvaartmaatschappijen. Ondanks de vele nadelen die met name in het begin nog aan het systeem kleefden, moeten de Amerikanen worden geprezen om h u n doortastendheid. Het heeft de daadwerkelijke introductie van dit belangrijke veiligheidsvangnet enkele jaren naar voren gehaald. Zou Nederland echter iets overeenkomstigs doen, dan betekende dit ongetwijfeld het bankroet van Schiphol. Maar op Europese schaal is deze macht er zeker. Ze wordt alleen nog niet benut. De problemen waarvoor wij ons in Nederland zien gesteld op het gebied van capaciteit van en milieu rondom luchthavens, gaan zich, wellicht eerder dan gedacht, ook elders in Europa voordoen. Systeeminnovatie, en vooral de internationale standaardisatie daarvan, is dan van cruciaal belang. Natuurlijk kunnen bijvoorbeeld Engelse, Franse, Duitse en Nederlandse luchthavens, luchtverkeersleidingsorganisaties en luchtvaartmaatschappijen de handen trachten ineen te slaan. Concurrentieoverwegingen kunnen dergelijke processen echter eenvoudig frustreren.


ji.

> 5. Marktordening

X"

s

,AW / /

'

' A--5^-/,.

/

\

i^f*'"""^

/

/

/

'

ƒ

Het voorzien in een effectief werkend lucbtvaartbestel door bij te dragen aan de ontwikkeling en bestendiging van een go functionerende luchtvaartmarkt./ • %""f*"----„-/--—Ht~ /V

/•

•

---"f

•

"-*—

i/" SH. •i

!

\

I'

.,_ \

\

x

•—i

•

*

\ ,

V.

-¥*

\

', \

\

,V

\ ;

> 88 > Essays over Luchtvaart > Marktordening

T-

.

—v-

\ •

V . \ „--•" \ , Y"v V'"" A ' \ N C \ \::

v,

\

\ —X \ ^ ' \ ••

X I V - - . .\ \ v \N \

Dat de luchtvaartmarkt een uitzonderlijke markt is, wordt door verschillende essayisten onderschreven. Zij onderscheidt zich door vaak op protectionistische ieest geschoeide internationale regelgeving en een sterke overheidsbemoeienis met de bedrijfsvoering. De auteurs voorzien een eind aan deze situatie, al verloopt de mondiale liberalisering van de luchtvaart uiterst traag. De Transatlantic Common Aviation Area (TCAA) lijkt voor de deur te staan. De TCAA zou weieens flinke gevolgen kunnen hebben voor de luchtvaart in Nederland. Andere EU-carriers kunnen vanaf Schiphol gaan opereren, de KLM kan een andere EU-luchthaven als thuisbasis kiezen. De auteurs wijzen erop dat de consequenties van dit soort ontwikkelingen voor de netwerkkwaliteit van Schiphol ongewis zijn. Ze wijzen er ook op dat de beleidsinstrumenten om de netwerkkwalïteit van Schiphol te beïnvloeden, aan kracht inboeten. Al met al ligt hier voor het beleid de uitdaging om de kansen en bedreigingen van dit soort ontwikkelingen continue te bestuderen om vanuit daaruit een robuuste beleidsstrategie te ontwikkelen en indien noodzakelijk aan te passen. Daar wordt op dit moment aan gewerkt. Naast de aandacht voor liberalisering wijzen diverse auteurs ook op de noodzaak om nieuwe markten te creëren, We koroen dan op de uitleg die al bij Veiligheid en Milieu en in mindere mate bij Capaciteit wordt gegeven. Kort gezegd: de negatieve effecten die omwonenden van vliegen ondervinden dienen vertaald te worden naarde prijs van het vliegticket; er kan vervolgens een uitruil van hinder plaatsvinden tussen degenen die overlast veroorzaken en degenen die overlast ondervinden. Deze en andere beprijzingsmaatregelen kunnen een verschuiving van vervoer teweegbrengen, zoals al bij het hoofdstuk Capaciteit aangegeven is. Auteurs schetsen een beeld waarin hoogwaardig vervoer dan de plaats inneemt van bijvoorbeeld low cost carriers en vakantiecharters. Deze laatste zouden ruimte kunnen vinden op de regionale luchthaven. Dit leidt tot de wens van een verfijning en differentiatie van het beleid ten aanzien van de regionale en kleine luchtvaart. Een issue dat zich leent voor verdere studie en discussie.

Essays over Luchtvaart > Marktordening > 89 >

Een tango voor drie

Ten geleide

Essay over effectief werkend

In dit essay zal worden ingegaan op het specifieke beleidsdoel dat betrekking heeft op het behoud en de versterking van de

luchtvaartbestel

aansluiting van Nederland op het mondiale luchtvaartnetwerk. Het betreft hier een kruispunt van nationale inspanningen en een bij uitstek internationale markt, van groot-

B. Grin Strategisch luchtvaartadviseur

schalige industriële evolutie en individuele bedrijfsstrategieën, van de fascinatie voor de vlucht als middel en de mobiliteit als het doel. Het is een intensief kruispunt; regulering is

juli 2001

noodzakelijk. Maar, regulering voegt zijn eigen spanning toe aan een al gespannen samenkomst van vele belangen. Dit essay gaat als een 8-baan over, onder, langs en door die spanning. En, zoals het een goede S-baan betaamt, de rit is altijd te kort, en soms hangt alles ondersteboven.

Constante verandering Economische en sociale ontwikkelingen kennen een bepaalde ritmiek in het veranderen. Zo is ook de positie van de Nederlandse luchtvaart niet een vast gegeven. Zeker niet, omdat deze positie een sterke wisselwerking kent met internationale ontwikkelingen. Het hele complex van alle inspanningen daartoe is gevat geworden onder het begrip 'Mainport'. Zo'n begrip heeft een krachtige communicatiewaarde, waaraan de Mainport-actoren houvast hebben. Dat is niet overbodig, want, krachtig of niet, Mainport biedt geen definitie van activiteiten, taken en rollen, of een strategie.

Zonder anderen tekort te willen doen, bestaan de actoren van een Mainport voornamelijk uit de home carrier en de home base. Van deze twee is het in eerste instantie afhankelijk welke kant het opgaat, en op zal gaan, met de luchtvaart-Mainport. Soms lopen de belangen niet meer voldoende synchroon, of zijn extra impulsen gewenst van overheidswege op terreinen van schaarste, zoals financiering van infrastructuur, lucht vaartpolitiek en kennis en kunde. Op zulke momenten van bijstellingen van de Mainport-positionering wordt het 'een tango voor drie'

Dit essay gaat in op de overheidbeleidsdoelstelling : "voorzien in een effectief werkend luchtvaartbestel door bij te dragen aan de ontwikkeling en bestendigheid van een goed functionerende luchtvaartmarkt". De 'bottom-line' van deze doelstelling is het behoud en de versterking van de aansluiting van Nederland op het mondiale luchtvaartnetwerk.

Aansluiting op mondiale luchtvaartnetwerk Nederland heeft in alle vervoersmodaliteiten meer dan adequate infrastructuren. Met name de haven van Rotterdam en Schiphol behandelen een volume dat veel groter is dan noodzakelijk voor het verkeer dat Nederland als herkomst of bestemming heeft. Honderdduizenden arbeidsplaatsen in duizenden bedrijven zijn actiefin internationale operaties. De wisselwerking tussen de bedrijven, infrastructuren en de aansluiting op het mondiale netwerk verankeren een

> 9 0 > Essays over Luchtvaart > M a r k t o r d e n i n g

belangrijk deel van het mondiale volume in Nederland.

De kosten van het aantrekken en vasthouden van het volume

Volume is in de naoorlogse periode, ook voor de luchtvaart,

en de totale toegevoegde waarde raken uit het lood. Maar, die

een centraal motief geweest. Het samenvallen van publieke en

vaststelling alleen wijzigt de koers niet en blijft het volume

private belangen ten aanzien van de relatie met andere lan-

zich opdringen. Aan de hand van alternatieve positioneringen

den, de wederopbouw van infrastructuur en de inrichting van

en h u n tactische consequenties, maar net zogoed aan de hand

het luchtvaartpolitieke bestel, heeft een netwerk en netwerk-

van signalen uit de markt van gebruikers en het 'buikgevoel'

knooppunt voortgebracht dat als een natuurlijke ontsluiting-

van de aanbieders, kan in kaart worden gebracht dat deze

poort van het continent geldt. Voor deze positionering is de

evolutiefase van de Mainports moet worden opgevolgd door

term 'Mainport' gebezigd. Deze term geeft aan dat er een

een volgende fase, met een andere balans tussen volume en

dimensie is die de individuele belangen van spelers overstijgt.

toegevoegde waarde. De huidige spelers en 'spelregels' van de

Een Mainport wordt verondersteld door ophanging in het

Mainport hebben die focus (nog) niet. Mainport duidt een

wereldwijde netwerk een aanmerkelijke toegevoegde waarde

notie aan; het is geen definitie, noch een geïntegreerde stra-

te hebben. Na deze twee laatste zinnen rijst de vraag: wie be-

tegie - niet voor de huidige en niet voor de volgende fase —

paalt dat 'Mainport' synoniem is aan de aansluiting op het

noch een rolverdeling van wie wat met betrekking tot een

mondiale netwerk, wie weegt die toegevoegde waarde, en wie

Mainport doet c.q. moet veranderen, of zelfs maar een geac-

- als het gaat om een hogere dimensie - stuurt zo dat die

cepteerd platform voor discussies hieromtrent.

waarde wordt geconsolideerd en vermeerderd? Ook als in een volgende strategische stap de nadruk in de Mainport verschuift naar 'scope', dan nog blijft de 'schaal'

Positionering Mainport

(volume) belangrijk in verband met de noodzakelijke dekking op de vaste lasten van de infrastructurele investeringen. Naast

De term Mainport is in zwang gekomen nadat transport en

dekking op vaste lasten, vormt het volume in de volgende fase

logistiek werden aangemerkt als belangrijke economische

met name een reservoir van nieuwe winstkansen ('Profit

motoren van de Nederlandse economie ('speerpunten', Com-

Pool'). Deze winstkansen kunnen door meer selectiviteit in de

missie Wagner). In het perspectief van lange termijn industri-

samenstelling van het vervoer en het bieden van meer toege-

ële ontwikkelingen gebeurde dit ongeveer op de helft van de

voegde waarde aan het vervoer worden omgezet in daad-

specifieke evolutiefase waarin de Mainports zich bevinden.

werkelijk hogere rendementen. Deze 'dubbelrol' veroorzaakt

In deze fase van opbouw werden nieuwe investeringen tradi-

een zeker dualisme in de meningvorming over het aantrekken

tioneel afgedekt door meer volume, wat op termijn echter

of juist afstoten van volume. Dit dualisme is kenmerkend

weer nieuwe uitbreidingen behoeft. Deze evolutiefase is over

voor de overgang tussen twee fasen van ontwikkeling.

zijn hoogtepunt heen; volume alleen is niet meer maatgevend, maar is nog niet aangevuld met andere stuurvariabelen. Als gevolg beginnen Mainports, en niet alleen de Nederlandse,

Customer Relationship Management

gevangen te raken in een prijs/volumespiraal. Selectiviteit is sterk afhankelijk van de intensiteit van CustoDeze spiraal wordt door consolidatie onder de vervoersbe-

mer Relationship Management (CRM). In de totale keten

drijven door steeds minder partijen bestuurd. Niet alleen

hebben de Mainport-spelers, met h u n sterke operationele

daarom is het moeilijk om zo'n neerwaartse spiraal te door-

focus en wederzijdse afhankelijkheden, de neiging om elkaar

breken. De aantrekkingskracht van Mainports op volume

vast te pinnen aan de 'upstream'-kant (gedomineerd door

werkt verslavend. De groeiprojecties van Boeing liggen rond

kapitaalgoed en processen). Dit veroorzaakt meer naar de

6% per jaar. Verdeeld over de netwerkcomponenten: lucht-

'downstream'-kant van de gebruikers een nogal schrale in-

lijnen, knooppunten en Super-Knooppunten (Mainports), is

vulling over CRM. In die leemte voorzien de dienstverlenende

die totaalgroei ongeveer opgebouwd uit 2,5% op de lijnen,

bedrijven, zoals (reis-) agenten, toeroperators, hotelketens,

5% op de knooppunten en 10% op de Mainports. Ter indica-

logistieke dienstverleners, enz. Deze bedrijven hebben op zich

tie, de luchtvracht op Schiphol groeit al enige tijd niet eens

ook allemaal weer te waken over h u n eigen balans tussen

meer op lijnniveau, in plaats van Mainport-niveau.

schaal en scope. Het is als de menselijke piramide in het Chinese circus; de prijs van de onbalans van de volgende laag

De prijs van de aanwas van het volume komt in de vorm van

rust op de schouders van de onderliggende laag. Eén en ander

investeringen in infrastructuur en is aanzienlijk. Infrastruc-

draagt bij tot het proces waardoor Mainports - knooppunten

t u u r omvat hier net zo goed de harde kant van voorzieningen,

en netwerken - gevangen raken in een prijs/volumespiraal.

als de zachtere 'super'-structuur van dienstverlening die zich op de harde voorzieningen manifesteert, en de toezichthou-

Om hiervan gevrijwaard te blijven, dienen beleidsdoelstel-

dende 'supra'-structuur, die regels stelt voor het gebruik door

lingen stelselmatig een spiegel te zoeken. Indien ze meer zijn

de superstructuur van de infrastructuur, alsmede de onder-

gericht op de 'Inzet', bijvoorbeeld nieuwe infrastructurele

scheidene kennis- en kunde-investeringen op deze drie lagen.

investeringen of verbeteringen van het netwerk, dan behoeft

Tegenover deze aanzienlijke investeringen staat dat het m e -

dat een spiegel op de 'Inhoud': wie is de klant, loopt hij daar

rendeel van het slinkende contingent van groot-volumever-

warm voor, of zijn er voldoende alternatieven. Omgekeerd,

voerders, in de vracht zo goed als in de passagesector, slechts

als duidelijk is dat de markt meer 'Inhoud' zoekt, is de 'Inzet'

een kostenaffiniteit heeft met (de Nederlandse) Mainports.

daartoe dan met voldoende efficiëntie en winstgevendheid te leveren.

Essays over Luchtvaart > M a r k t o r d e n i n g > 91 >

'Inzet' en 'Inhoud' worden gemakkelijk verward; de Mainport-inspanningen werden waarschijnlijk ook gedaan in de verwachting dat meer voorzieningen meer klanten trekt tegen betere prijzen. Die wereld bestaat niet, zoals ook de dot.com ervaring heeft aangetoond. Customer Relationship Management vraagt meer intensiteit, over een breder front. Zeker in een zo rijk geschakeerd 'product' als een reis, zijn er vele elementen, die bijdragen tot een goede of minder goede beleving.

'Downstreaming' Om de intensiteit van CRM gericht te versterken, zullen tenminste de harde infrastructuur van de knooppunten en de zachte van de netwerken meer geïntegreerd, of althans gecoördineerd, moeten worden gepositioneerd. Maar, dan nog is er het feit dat er nagenoeg geen Nederlandse entiteiten meer met hun voeten in de wereldmarkten staan. Dit is een groot risico voor de gedane investeringen. Herstel van de commerciële positie in de wereldmarkten dient met voorrang opgepakt te worden. Dat Nederland sterke Mainports heeft is een feit. Dat ze binnen een natuurlijke gelïjkloop van inzichten tot stand kwamen, is zeer bevorderlijk geweest. Maar, nadat in 1969 's werelds eerste, echt voor internationale transfer ontworpen, one-terminal luchthaven op Schiphol in gebruik werd genomen, samenvallend met de introductie van 's werelds eerste, echt voor lange-afstand knooppuntnetwerken ontworpen, groot-volumevliegtuig, de widebody B-747, is de afloop van de huidige evolutiefase van de Mainport bij uitstek een moment om van het weer samenvallen van de operationele en commerciële belangen een beleidsissue te maken.

Door het uitbreiden van het netwerk heeft het transferverkeer voor de home carrier de druk op de lijndienstexploitatie aanmerkelijk vergroot. Dit klinkt paradoxaal, echter van alle netwerkcomponenten bedient de carrier slechts de lijnenbundels. Voor de home base is met het uitbreiden van het netwerk de nadruk verschoven van landingen naar retail en vastgoed. Ook dat klinkt paradoxaal, gezien de basisfunctie van luchthaven. Maar het heeft evenzeer te maken met het zoeken van eigen winstpotentieel binnen een toenemende verkokering. Voor de Overheid heeft de toename van de vervoersdrukte de aandacht verlegd van bereikbaarheid naar belasting van de omgeving.

Kortom, gebrek aan overeengekomen kaders: wat is de toegevoegde waarde (Inhoud) voor de klant van de Mainportinspanningen en wie/hoe voeren we dat uit (Inzet), levert een aantal ontwikkelingen op die stuk voor stuk logisch zijn, maar een synergie gaan missen. De balans tussen 'belasting en beloning' is afhankelijk van die synergie. De balans dient te worden voorzien van een rijkere set aan instrumenten, die de netwerkprestatie veel genuanceerder aansturen dan bijvoorbeeld via de LVO's en slotallocaties nu mogelijk is. In zo'n prestatiemeetsysteem zou met name ook aandacht moeten worden gegeven aan de directe en indirecte kennis en diensten spin-offs van operaties. Nederland als station in een 'vreemd' netwerk betekent een veel lagere waarde dan

Nederland als regiecentrum en operationeel knooppunt voor

Grondvormen en varianten

een eigen netwerk. De grondvormen en hun varianten worden hier beknopt toegelicht. In het ontwerp en de regie van netwerken zijn drie

Nieuwe fase Mainport

duidelijk verschillende vormen te onderkennen. Elk v a n deze grondvormen kent drie varianten; de eerste variant is steeds

Het verloop van een evolutiefase heeft de vorm van een

een logisch aanbod op een gegeven vervoersvraag. De tweede

S-curve. In de aanzet van de curve is er een gerede mate van

is een economische correctie, die noodzakelijk is om het

overeenstemming nodig om een nieuwe weg naar groei in te

aanbod op schaal te brengen c.q. te houden. De derde variant

slaan. Wanneer de curve omhoog knikt, dan dragen alle spe-

zoekt nieuwe marktmogelijkheden in die economische

lers h u n deel hij aan de groei. De curve vlakt echter uiteinde-

correctie. Deze marktvorming vraagt op een aantal fronten

lijk weer af; het is tijd om een nieuwe propositie uit te wer-

andere facilitering dan de grondvorm kan leveren. De derde

ken. Indien de spelers trachten om de groei op te rekken door

variant is daardoor de brug naar de volgende grondvorm.

hun eigen deel te manipuleren, dan vlakt de curve juist sneller af. De huidige Mainport heeft zijn tijd gehad; de S-curve

De vroegste netwerkgrondvorm is die van de punt-punt-

vlakt af. Er is betrekkelijk veel operationeel overleg geweest.

verbindingen (zie fig. 1). Hiertoe is de eerste variant letterlijk

Er is minder geïntegreerd operationeel beleid gevoerd.

het vervoer van A naar B (Lijn-variant). De tweede variant

Integraal commercieel beleid is nauwelijks aan de orde ge-

(Omdraai-variant) corrigeert dit tot: A naar B en terug naar

weest. Dit is weliswaar een kenmerkende karakteristiek in

A, aangezien geen enkele operator kan overleven op basis van

zowel de aanloop als afloop van een evolutiefase, maar het is

A naar B (en voor eigen rekening terug naar A). In de derde

niet een sterk vertrekpunt om de Mainport te migreren naar

variant (Transfer-variant) worden de retourbewegingen ge-

een volgende fase.

bruikt om nieuwe markten te openen, die vooralsnog geen

De home carrier heeft in korte tijd de netwerkambities scherp

worden doorkruist doordat de lïjnoperatie nog (inside-out)

naar beneden bijgesteld. Het is niet uitgesloten dat zijn net-

in tijd en capaciteit is ingericht op het bereiken van een sta-

werk wordt opgenomen in een 'vreemde' regie. De home base

tion, terwijl de transferoperatie (outside-in) is gericht op het

staat aan de vooravond van privatisering. Het is niet helder

aansluiten op een overstappatroon op A. A wordt hierdoor

directe verbindingen kunnen dragen. Deze mogelijkheden

of die is gericht op versterking en geografische uitbreiding

een centraal netwerkpunt, terwijl het qua infrastructuur is

van de eigenlijke luchthavenfunctie, of op luchthaven con-

ingericht als in- en uitstapstation. Een overstaphaven ver-

structie of -management of op het aansprekende maar te vage

bindt de in- en uitgaande transfer stro men 'ruggelings' en

concept van 'Airport City'. In elk geval laat het zich aanzien

mengt ze met de andere ingaande (herkomst-) en uitgaande

dat de coördinatie, die zo fundamenteel is voor grootschalige

(bestemmings-)stromen. De derde variant dwingt in feite om

en multidisciplinaire Mainport-ontwikkel in gen, op dit mo-

de lijnoperatie, de terminalinrichting en de knooppuntope-

ment van de aanzet tot nieuwe positionering ontbreekt.

ratie drastisch bij te stellen.

De beleidsdoelstelling met betrekking tot een effectief werkend luchtvaartbestel raakt een wezenlijke vraag: betreft het efficiënter maken van het luchtvaartbestel hetzelfde als het omstellen van de Nederlandse Mainport naar een volgen-

Punt-punt netwerken Lijnvariant

A•

*- • B

Omdraaivariant

A•

«-

- > •

B

Transfervariant

A # «-

•

B

de evolutiefase, en behelst dat het positioneren van een netwerk, zo dat het voor Nederland relevante 'buitenland' bereikt kan blijven worden, of gaat de migratie om het positioneren van een aantal netwerkcomponenten zo dat de aansluiting met een mondiaal netwerk wordt bewaard? Ogenschijnlijk verschillen beide niet veel van elkaar. Er is slechts

V

^1

op één vlak een bepalend verschil; in het eerste geval is alles wat met de (geïntegreerde) operationele en commerciële regie

Figuur 1:

schematische weergave punt-punt

netwerken

over de netwerkcomponenten - en -instrumenten - te maken heeft een Nederlandse beleidsissue, in het tweede niet.

Deze bijstelling slaat de brug naar de volgende netwerkgrondvorm, de knooppuntnetwerken (zie fig. 2). Ook deze grond-

In de navolgende beschrijving wordt ingegaan op de hiërar-

vorm kent drie varianten. De eerste, de logische, is met een

chie van de diverse netwerkvormen. Deze hiërarchie dient als

enkel knooppunt gesitueerd in een marktgebied, dat via het

logische context, waarbinnen het veranderende speelveld van

knooppunt wordt verbonden met bestemmingen in andere

de Mainport en de spelers in kaart kan worden gebracht.

marktgebieden (Convergerend netwerk). Het convergerende netwerk legt logische verbindingen tussen de stations in het verzorgingsgebied van het knooppunt en bestemmingen elders. Er zijn echter fundamentele verschillen tussen de aanen afvoerende continentale bundel en de intercontinentale bundel. Het aansluitpatroon op het knooppunt wordt zo ingericht dat de balans tussen de twee bundels zo lang


mogelijk positief blijft. Maar, in toenemende mate gaat het convergerende netwerk last krijgen van een onbalans; deze netwerkvariant verstikt uiteindelijk zijn eigen operatie (Netwerkparadox). De correctie op het convergerende netwerk, Divergerend netwerk, bestaat uit twee hubstelsels in twee marktgebieden die 'ruggelings' met elkaar zijn verbonden. De derde variant (Trunk-netwerk) schoont de twee intercontinentale bundels tussen de twee hubs op tot een beperkter aantal hoogfrequente en groot-volume 'luchtbruggen'.

Knooppuntnetwerken

Convergerend intercontinentale hjnenbundel - Hub - continentale lijnenbundel

Divergerend continentale lijnenbundel - Hub - intercontinentaal - Huü - continentale lijnenbundel

continentale lijnenbundel - Hub - intercontinentaal • Hub - continentale lijnenbundel

Figuur 2:

Schematische weergave

knooppuntnetwerken

Deze verbindingen tussen twee hubstelsels vormen weer de b r u g naar de derde netwerkgrondvorm: de 'Pijplijn'-netwerken (zie fig. 3), waarvan de eerste variant (MeervoudigHubsysteem) een compleet hubstelsel onderhoudt in alle relevante marktgebieden. Er zal in de bedrijvigheid tussen de marktgebieden altijd sprake zijn van onbalans in de vervoerspatronen. Dit drukt op de beladingsgraad van het stelsel van hoogfrequente en ho o g-volum everbin dingen tussen de hubs, en is een zware economische belasting. In de tweede variant (Verdeelnetwerk) wordt van de twee opties op de luchtbruggen, vol heen en minder vol terug, of vol heen en terug, maar dan is er overschot op één van de routes, de tweede gekozen als meest economische. Dit vraagt dat dieper in de marktgebieden sub-hubs worden gekozen. Deze helpen om de druk op de hub beter te reguleren door het verkeer naar de hub voor te ordenen, of erom heen te leiden, met directe verbindingen naar één van de andere hubs, of zelfs naar belangrijke sub-hubs in de andere gebieden.

'Pijplijn-netwerken

Meervoudig hubsysteem

Verdeelnetwerk

Ontkoppelde netwerk Figuur 3:

vliegtuig - laadruimte -|container)- lading

Schematische weergave 'Pijplijn-netwerken

Pijplijnnetwerken zijn 'pressure managed', in tegenstelling tot

dingen slibben sneller dicht en als gevolg verstikt het netwerk

'slot matched' voor de andere vormen. Slot matched is, dat de

zichzelf verder. De traditionele aandacht op de lijnbenutting,

vervoersvraag qua vorm, hoeveelheid, ontstaansplaats en

bestuurd door 'slot matching', maakt dat de complexiteit van

ontstaanstijd één-op-één wordt gepast bij de vervoerscapaci-

alle andere netwerkdelen wordt gedirigeerd naar het knoop-

teit. Een niet volledige match betekent onbenutte ruimte, een

punt. Hubs hebben bij uitstek te maken met dichtslibben. In

absolute verliespost voor een netwerk operator. Last minute

de werking van de hub manifesteert zich, net zogoed als het

tarieven en revenue management systemen proberen dit pro-

voordeel van de doorverbindingen (volgens de formule

bleem te verlichten. Beiden tasten echter de exploitatie op een

N x [ N - l ] , waarin N = aantal stations in het netwerk), het

andere manier ook grondig aan. Verdeelnetwerken, op basis

nadeel van de stapeling van complexiteiten van de

van pressure management, kennen dit probleem minder; het

netwerkcomponenten. De vertraagde omloop van vliegtuigen

vervoer wordt door het systeem 'gepompt'. Als netwerkregie-

en bemanningen, lijnonderhoud, belading, bagage-overslag,

principes gelden: Split Time - het vervoer vindt plaats binnen

al deze storingsgevoelige handelingen hebben hun invloed op

een afgesproken periode, niet op een aangegeven moment;

de hubwerking die in pieken is georganiseerd ('Waves').

Split Place - het vervoer vindt plaats via een route die ruimte biedt, niet via een vaste route; Split Load - het vervoer vindt

Uitgedrukt in een grafiek laat de hubontwikkeling twee

plaats in gedeelten, niet in zijn geheel. De combinatie van

tegengestelde S-curves zien. De curve van de complexiteit

deze doorstroomprincipes levert een aanzienlijke verbetering

(kosten) gaat sterk omhoog, vlakt af en gaat daarna weer

van de effectiviteit en efficiëntie van netwerken.

omhoog. Dit komt respectievelijk door de voorinvesteringen, het zakken van de kosten/eenheid door toenemend verkeer

Er zijn voorbeelden van de Pijplijnvorm in de luchtvracht

en het stijgen van die kosten bij stagnerend verkeer. De curve

(integrators). Vanuit de punt-punt-cultuur die onder lucht-

van het verkeer gaat langzaam omhoog, stijgt dan snel en

vaartmaatschappijen nog steeds overheerst, wordt veronder-

vlakt af. Dit komt respectievelijk doordat een hub eerst een

steld dat passagiers niet genegen zijn tot iets anders dan een

kritische drempel moet bereiken, daarna door de groei van

directe verbinding. In de luchtvrachtmarkt is dit sentiment

de transfer uit het achterland ver boven de lijngroei wordt ge-

nagenoeg niet aanwezig. Een belangrijke vrijheid, de 'freedom

bracht en daarna door de piekvorming tot stagnerend verkeer

of routing', is voor de luchtvrachtindustrie bewaard gebleven

leidt. Alhoewel het bestaan van de netwerkparadox op zich

in de Warsaw Conditions of Carriage. Verdeelnetwerken zullen

nog niet afdoende is vastgesteld, zal het duidelijk zijn dat het

derhalve makkelijker hun intrede vinden in de luchtvrachtstro-

simpelweg uitbreiden van het hubpatroon, 'omdat het met

men. Ongetwijfeld zal, gelijk aan de maritieme sector, de derde

minder ('Waves') al goed ging, zal het met meer nog beter

variant (zie fig. 3 - Ontkoppelde netwerk) ook nog worden

gaan', een koers is die wordt doorkruist door de explosief

toegepast. In deze variant wordt middels de ladingdrager

stijgende complexiteit op het knooppunt. Waar dus de hub

(container, pallet, wissellaadbak) de lading ontkoppeld van het

uitkomst biedt, wanneer de lijnoperaties uiteindelijk binnen

vervoermiddel. Netwerkregie is dan niet meer een zaak van

de punt-punt-netwerken niet meer de mogelijkheden van

vervoermiddelregie maar van container- en ladingstroomregie.

transfer kunnen ontsluiten, zo wordt het (single) hubsysteem zelf binnen de knooppuntnetwerken zijn eigen vijand.

Ook in sommige vormen van passagiersvervoer is al wel sprake van ontkoppelde netwerken. De regionale openbaarvervoernetwerken, die middels strippenkaart operator-onafhankelijk

Businessparadigma's

zijn gemaakt, verdeelfunctie van treintaxi's achter het (hub-) station, grensoverschrijdende treindiensten waar wagons of

Naast de netwerkparadox leveren ook veranderende

zelfs hele trein(-delen) worden 'overgeslagen', hebben een aan-

rolpatronen in de hiërarchie van netwerkvormen de nodige

tal aspecten van Pijplijnnetwerken in zich. Het is juist tegen de

paradigma's op. Indien aan deze paradigma's wordt voorbij

achtergrond, dat voor luchtreizigers de ontkoppelde netwerken

gegaan, dan is uiteindelijk de logica van de netwerkvormen in

oneigenlijk klinken, maar elders zijn gebleken dat zeker niet te

het geding. Over de Mainport-periode, die in dit essay wordt

zijn, dat de vraag eerder werd gesteld: wil de overheid bijdra-

nabeschouwd, hebben de meeste carriers twee 'functionali-

gen tot een efficiënt werkende luchtvaartmarkt in de huidige

teiten' doorlopen: air operator, uitvoerder van ongeregelde

knooppuntnetwerken, of wil de overheid bijdragen om de

luchtdiensten; en airline, uitvoerder van geregelde lucht-

markt te brengen naar het niveau van efficiëntere en effectie-

diensten. Er is tussen beide een aanmerkelijk verschil in het

vere Pijplijnnetwerken. Echter, linksom of rechtsom, de spelers

'risk-reward profile'. De volgende functionaliteit vraagt naast

hebben binnen de hiërarchie van netwerkvormen te maken met

in- en uit- ook overstap, wat weer een nieuwe dimensie aan

een aantal lastige paradigma's.

het 'risk-reward profile' toevoegt, de huboperatie. De opstap van de éne functionaliteit naar de volgende moet voor de markt waarneembare meerwaarde bieden en vraagt van de

Netwerkparadox

organisatie bijstelling van de klantdefinitie en een andere set

De reeds aangehaalde netwerkparadox is er daar één van.

luchtvaartmaatschappijen is nog steeds in overgang van de

De netwerkparadox heeft veel weg van de paradox van Braes,

punt-punt-varianten (functionaliteit 'Airline') naar de eerste,

competenties om dat in te vullen. Het merendeel van de

bekend van telecommunicatie- en computernetwerken.

convergerende variant van de knooppuntnetwerken (functio-

De Braes-paradox stelt dat het aanleggen van omleidingen in

naliteit 'Network Operator'). De integratie van Kjnoperatie en

dichtslibbende netwerken geen zin heeft. Integendeel, omlei-

huboperatie heeft nog onvoldoende kunnen plaatsvinden, en

Essays over Luchtvaart > M a r k t o r d e n i n g > 9 5 >

is overwegend verdeeld gebleven over de carrier en de airport. Ook de luchthavens hebben over de periode in kwestie twee functionaliteiten doorlopen: luchtvaartterreinbeheerder, uitvoerder van beheerstaken voor terreinen en complexen die voor luchtvaartoperaties zijn aangewezen; en luchtvaartterreinexploitant, als boven, plus een beperkte 'uitbating' van diensten verbonden met de luchtvaartoperaties. Ook in deze migratie van de 'business' is er sprake van een aanmerkelijk verschil in het 'risk-reward profile'. De volgende functionaliteit zou kunnen worden aangeduid als luchthavenexploitant. Het verschil met de vorige functionaliteit zal dan met name zitten in de 'uitbating' Het zal duidelijk zijn dat luchthavens daarbij, naast vastgoed, vooral kijken naar de in-, door- en uitstroom van zoveel mogelijk reizigers. Zij zouden daartoe meer lijnverbindingen willen aantrekken, maar die rol ligt in de verdeling in de netwerkregie van de carrier.

In de huidige Mainport bevinden de carrier en de luchthaven zich elk aan het begin van hun derde fase van ontwikkeling. Eén van de veranderingen die nogal wat paradigma's veroorzaakt op weg van fase naar volgende fase, is de verandering van klantdefinitie. Deze leidt op zich naar andere paradigma's, die worden veroorzaakt door commitment (staken van commitment aan de vorige klantdefinitie en opbouwen van commitment aan de nieuwe definitie), cultuur (is het bedrijf gewend om producten en diensten steeds weer klantspecifiek te maken), kapitaal {is het management bereid daartoe steeds weer opnieuw kapitaal te verschaffen) en kanaalconflict (bij wie was de klant in de nieuwe definitie hiervoor klant). Het laat zich aanzien, dat carrier en luchthaven hun relatie vooral definiëren als de enkelvoudige klant-leverancierrelatie vanuit de voorvorige fase, en zo voorbij gaan aan de onvermijdelijke paradigma's van de vorige en huidige fase, met klant-leverancierrelaties over en weer op meerdere issues, en de grote vraag van wie de reiziger, die alleen in termen van een geïntegreerde reis denkt, klant is.

Door de consolidatie in de luchtvaartindustrie voegen alliantiemaatschappijen hun operaties samen. Lijnenbundels samenvoegen is één ding, maar hubsystemen zijn complexer. Allianties vertonen een sterke neiging om zich op de vloot, vlootomloop en de lijnenbundels te richten. Allianties tussen carriers, die elk een (convergerend) netwerk hebben vanuit een continent, produceren in principe een divergerend netwerk. Een divergerende variant vraagt een focus op het gekoppelde hubsysteem, en minder op de lijnenbundels. Buiten de specifieke binnenlandse markten zoals de US, lijkt het er niet op dat alliantiemaatschappijen eerst de lijnen huboperatie hebben geïntegreerd, dus de oude rolverdeling hebben herzien, om vanuit die nieuwe basis meer netwerkdelen aan te trekken. Of het toch niet gebeurt, is echter een prangende vraag. De persisterende afhandelingsmonopolies, ook in Europa, zouden kunnen duiden op een vorm van coördinatie en integratie 'achter de schermen'.

Allianties tussen luchthavens zouden in principe de andere

operaties, in eigen beheer of onder charter. In dit voortdu-

weg naar hetzelfde doel bewandelen. In de hiërarchie van de

rend veranderende landschap hebben de carriers, met hun

netwerkvormen is het allemaal begonnen met de (v)lucht-

sterk verzuilde tradities, verankerd in belemmerende over-

operatie, maar groeit het steeds meer uit naar de grondopera-

legvormen zoals IATA, echter geen aanstalten gemaakt om

tie. De doorgroei naar de derde Trunk-variant zal voor de

positie te herzien.

luchtvaartmaatschappij nog meer voeten in de aarde hebben, omdat de verhouding tussen direct en indirect vervoer nog

In de luchtvrachtmarkt heeft dit er inmiddels toe geleid dat

meer naar indirect vervoer gaat en de waarschijnlijkheid van

de carriers in de markt voor meer dan 50% van de lading

de netwerkparadox verder toeneemt. Maar, voor de lucht-

worden beconcurreerd door de consolidaties, die zij zelf ten

haven is de doorgroei naar de derde variant, middels allian-

behoeve van de groupage-diensten uitvoeren. De behandeling

ties met hubsystemen elders, een nieuwe stap op weg naar

door de Europese commissie van de aanvraag tot verlenging

meer en meer geconcentreerde reizigersstromen. Wat deze

van de zogenaamde 'Group Exemption' voor het houden van

allianties te doen staat is het in regie nemen - als netwerkor-

vrachttariefoverieg, heeft aan het licht gebracht dat zulk

ganisator - en in uitvoering geven (aan luchtvaartmaatschap-

overleg volstrekt niet meer relevant is voor de markt(prijs-)

pijen) van lijnverbindingen, die de reizigersstromen kana-

vorming. Dit wordt mede veroorzaakt door het bovenver-

liseren.

melde feit dat de tussenhandel, die niet gebonden is aan luchtvaartpolitieke en andere afspraken, per gelegenheid een mondiale netwerkverbinding kan construeren uit de indivi-

Veranderende rolpatronen

duele lijnoperaties van de carriers. Die verbindingen daarvan die stabiel zijn geworden, worden buiten de LVO's ('file-and-

Dat in zakelijke relaties soms de 'wereld op zijn kop' staat, is

fly'), in eigen beheer genomen. Deze situatie benadert de

qua business development volkomen normaal. Posities in de

schip-container-lading ontkoppeling en de NVOCC-operaties

voortbrengingsketen zijn niet gefixeerd. Sommige bedrijven

in de zeevaart.

hebben vanwege hun cultuur, of om andere redenen, de neiging om meer aan de asset-kant te operen. Andere zoeken

Naar analogie van zo'n omstelling die zich in de luchtvracht-

juist meer de klant-kant. De asset-kant blinkt niet uit door

markt heeft voltrokken, zou een mondiaal netwerk voor

hoog rendement; het is vaak een marginale business. Er zijn

reizigers ook moeten kunnen bestaan. De vraag is, wie de

niet veel toetreders, wat de asset in kwestie relatief schaars

omstelling bewerkstelligt. Hotelketens hebben zichzelf in

maakt. Deze situatie van 'Ricardiaanse Rente' levert stabiele

tweeën gesplitst, real estate en de managementformule.

maar lage marges. Aan de klant-kant zijn de rendementen veel

Tussenhandel is wars van assets, maar de groteren gaan toch

hoger, zijn er veel meer toetreders en is er een situatie van

langzamerhand beide posities innemen, vluchten-check-in-

'Schumpeteriaanse Rente', met hoge marges met net zo hoge

balies, en nog even en ze zullen eigen wachtruimten wensen.

vervaltijd en snelle 'commoditisation'.

Luchthavens beginnen zich nu ook te manifesteren in de klantrelatie. Het is de algemene verwachting dat Luchthavens,

In de luchtvaartketen is in betrekkelijk korte tijd een aantal

niet de Luchtvaartterreinbeheerders, ook twee posities gaan

fundamentele verschuivingen te zien geweest. In aanvang

innemen. Deze verwachting heeft een voorbode in de discus-

monopoliseerden de luchtvaartmaatschappijen de klantrela-

sies over het principe van Single Till of Doublé Till.

tie. Door het kapitaalintensieve karakter van de assets en de toenemende verschraling van het aanbod, met inbegrip van de toeleveringen zoals luchthaven, hotels, en de toenemende

Luchtvaartmarkt

onvoorspelbaarheid van het reisgedrag met zijn consequenties voor de lijnexploitatie, hebben de luchtvaartmaatschap-

Wanneer wordt vastgehouden aan wie vanuit welke traditie

pijen zich meer naar de asset-kant begeven. Tegen die bewe-

bijdraagt aan de werking van de toekomstige luchtvaart-

ging in draagt de tussenhandel, die in aanvang geen markt-

markt, dan is er een gerede kans dat ook die markt in een

positie had tegenover de luchtvaartmaatschappijen, nu zorg

paradigma gevangen raakt. De paradigma's in de voortbreng-

voor zo'n 95% van de commerciële distributie. De tussen-

ingsketen dwingt bedrijven om zichzelf in diverse hoedanig-

handel heeft de toegang tot de vervoersmarkt sterk afgegren-

heden te bezien. Dit vraagt een mate van flexibiliteit en

deld. Zo sterk, dat ze nu zelf aanleiding ziet om, om redenen

inzicht, die doorgaans niet in organisaties, zeker niet in de

van (on-)planmatigheid, kostenbeheersing, margebestendig-

'upstream'-cultuur, wordt geïnvesteerd. Ziet een bedrijf zich-

ing en marktcontinuïteit, (delen van de) operaties van

zelf als gevolg alleen als de entiteit die het altijd geweest is,

carriers over te nemen, aanen afvoerend vervoer in eigen

dan heeft het weinig kans om zich aan te passen aan de ver-

beheer te nemen en grote allocaties bij hotelketens te nemen,

schuivende krachten in de keten. In andere industrieën

c.q. zelf hotels te runnen.

behoren die bedrijven tot de meest bestendige groeiers die meerdere, aanvullende posities kunnen innemen. Zonder

Indien de margeprofielen van de actoren in de reisketen

uitzondering zijn dit bedrijven met een compact topmanage-

worden vergeleken, dan zit er voor de luchtvaartmaatschappij

ment met krachtige strategische visie.

inmiddels inderdaad niet veel meer in dan 'Ricardiaanse Rente'. Alle andere marges liggen substantieel hoger, maar zijn wel afhankelijk van de lijnoperatie van de carrier. Hoger renderende actoren gaan daarom omzien naar eigen lijn-

Essays over Luchtvaart > M a r k t o r d e n i n g > 9 7 >

Een dergelijke 'portfolio migratie' zou in de huidige omstelling in de luchtvaartmarkt zeer goed passen. Het behoeft echter geen verder betoog dat de kans op het afkomen van zo'n migratie miniem is. De functionele verkokering, het gebrek aan geleerde Mainport-lessen, het ontbreken van het besef dat een Mainport geen eeuwigheidswaarde heeft, maar door fasen gaat, en het feit dat de positie in de wereldmarkten is verlopen, vermindert daarenboven sterk de waarschijnlijkheid dat een 'aangereikte' noodzaak zal worden opgepakt. In die zin zal de werking van de luchtvaartmarkt in de Nederlandse context, zonder overkoepeling, altijd tekortkomingen kennen. Geen enkel luchtvaartbestel kan die ontbrekende logica overnemen.

Op mondiaal niveau ziet het er momenteel naar uit dat, als het initiatief bij de op erator allianties wordt gelaten, er sprake gaat zijn van een klein aantal wijdvertakte netwerken. Zelfs als er een paar alliantienetwerken overblijven, dan zullen die maar net voldoende rendement opleveren en zou hun aandacht nog steeds blijven gevangen in operationele knelpunten. Er is althans geen reden om aan te nemen dat de luchtrederi' zich over de ti'd anders gast ontwikkelen dan alle andere re der ij vormen. De punt-punt-netwerken zijn, behoudens no-frills niches, al niet meer rendabel te maken. De knooppuntnetwerken hebben een betere basis, maar lopen vast in de netwerkparadox. Deze weg van industrieconsolidatie zal niet leiden tot het mondiale netwerk (op 'Pijplijn'niveau) dat wordt vermoed. Allianties onder carriers levert wel wat kosten- maar nauwelijks inkomstensynergieën. De inkomstensynergieën zitten niet meer in de stoelopbrengst maar meer 'downstream', in de andere bestedingen. Verderop in de knooppuntnetwerken, en zeker de Pijplijnnetwerken, zouden carriers beter allianties aan kunnen gaan met airports.

Ook al zouden overheden het op zich willen nemen om die logica te herstellen en in te bedden in het luchtvaartbestel, om zo nieuwe impulsen te geven aan de netwerken knooppuntinspanningen, dan zal in het tijdsgewricht die inzet toch meer op de marktconsequenties dan op de operationele consequenties moeten zijn gericht. Het gaat reizigers en vrachtverladers niet om de verplaatsing. Het gaat om de beleving of het economisch gewin aan de andere kant. De ultieme marktconsequentie is dat er een open wereldwijd systeem ontstaat. Een mondiaal platform van verbindingen, via een stelsel van knooppunten, waarvan het niet meer interessant is wie de uitvoerende maatschappij is, zolang als gewerkt wordt binnen een internationaal overeengekomen kwaliteit van dienstverlening. De logica van het re-reguleren om dat hogere niveau te bereiken is absoluut helder. Of er voldoende politiek draagvlak voor te vinden is, is een andere vraag.

> 9 8 > Essays o v e r Luchtvaart > M a r k t o r d e n i n g

Luchtvaartbestel

wat operationele liberalisering beoogt zijn allang voorhanden.

De politieke facilitering in de luchtvaart is sterk gericht op de

Het is de luchtvaartindustrie zelf die vindt dat het commer-

vluchtuitvoering. In knooppuntnetwerken is de verbinding al

cieel handelen naar de consument zoals boven omschreven

relevanter dan de vlucht. In de volgende varianten is niet eens

wordt geacht op de weg te liggen van de tussenhandel. In de

meer na te gaan, noch te reguleren, wie met wiens materiaal

institutionele zienswijze van de industrie is de tussenhandel

en op wiens vergunning welke vlucht operationeel uitvoert

de klant. De reiziger, met zijn onplanmatigheid, is de klant

voor wiens commercieel belang. De vlucht is en blijft een

van de tussenhandel. De weg om de schaarste naar 'voren' te

markant gegeven in de luchtverbinding, maar vertegenwoor-

zoeken is voor de carrier dan ook maar een korte, en erg veel

digt straks niet meer de 'schaarste'. De schaarste verschuift

schaarste heerst er niet bij de tussenhandel, die onbelemmerd

voor een deel naar 'achter', naar het gebruik van het lucht-

toegang heeft tot alle luchtverbindingen, die daartoe ook

ruim en de capaciteit van de verkeersbegeleiding. Of nog

netjes worden gepresenteerd in totaaloverzichten (IATA,

verder naar 'achter', naar de belasting van de levensruimte.

OAG). De industrie roept het 'reguleren van gedrag' op en

Als elke industrie, zou de luchtvaartindustrie zelf de schaar-

projecteert zijn 'schaarste' naar achter in meer borging op

ste vooral naar 'voren' moeten willen zoeken. Er kunnen

bijvoorbeeld beschikbare infrastructuur in de eigen opera-

nooit genoeg klanten zijn.De luchtvaartindustrie heeft notoir

tionele basis.

moeite met zijn positie in de keten. Alle vluchten zitten vol

Wat is een effectief werkend luchtvaartbestel als de lucht-

met passagiers die de maatschappijen alle gelegenheid geven

vaartmarkt om redenen niet goed kan functioneren. Waarom

zich over de ontwikkelingen van de reismarkt te informeren.

doen we de Mainport-inspanningen? Vanuit onze handels- en

Maar, de grilligheid van de markt verstaat zich slecht met een

vervoerstraditie en onze natuurlijke ligging in de majeure

vast patroon van investeringen. Zoals andere

rivierdelta's van Europa? Eerlijk gezegd is het begrip Main-

kapitaalintensieve industrieën, ziet de luchtvaartindustrie

port veel te vaak op deze 'Inzet' aangesproken, dan op de

zichzelf het liefst als een institutionele markt, waar opties op

'Inhoud' die er werkelijk toe doet. De Mainport is mager

luchtcapaciteit worden verhandeld aan een klein aantal

beargumenteerd, en zou als business plan niet passeren. De

tussenhandelaren. Revenue en geen profit management, op

markt van luchtvrachtdiensten is door de bestaande vrijhe-

basis van prijscondities en niet op productdefinities,

den en door de tussenhandel vrijwel operator-onafhankelijk

onderlinge timetable- en multilaterale tariefcoördinatie

gemaakt. De ervaring in die markt heeft geleerd dat elke vorm

tussen concurrenten, het zijn Gilde-achtige overblijfselen, die

van luchtvaartpolitieke regulering de positie van de carrier

aangeven dat spelers de markt liever internaliseren, in plaats

beperkt t.o.v. degene die echt de 'markt maken'. Elke vorm van

van middels gepaste allianties een markt te maken. Althans

liberalisering voegt voor de marktmakers niets toe en levert

niet, als de markt op de consument wordt geprojecteerd. Het

voor de carriers alleen maar extra discussies op met de

is twijfelachtig of in zo'n omgeving zoiets als een goed

tussenhandel over het marktgedrag.

functionerende markt kan bestaan. Vandaar de vraag: is het luchtvaartbestel erop gericht om in Verdere liberalisering zal daar weinig aan toevoegen. Libera-

open verkeer te blijven, zoals een netwerkmaatschappij dat

lisering in de vluchtoperatie Iaat een maatschappij straks vrij

voor zijn culturele, economische en politieke volwassenheid

om vanaf een andere luchthaven te opereren. Door de onver-

vraagt, of is het luchtvaartbestel gericht op die sprong voor-

plaatsbaarheid van de centrale processen, die op de hub zijn

waarts, naar de ontwikkeling van een nieuwe definitie en

geconcentreerd, veroorzaakt dit 'dead-heading', positioneren

blauwdruk van een Mainport, die mede-bepalend is en deel

van leeg materiaal en bemanningen. Dit legt nog meer beslag

uitmaakt van een open, wereldwijd systeem? Het zou niet

op al schaarse luchtruim- en luchthavenslots. Kleinere hoe-

voor het eerst zijn dat Nederland een impuls afgeeft, mede

veelheden diensten zullen tegen hogere prijzen moeten

waardoor de luchtvaartindustrie naar een nieuwe fase van

worden betrokken op die andere haven, terwijl faciliteiten op

ontwikkeling wordt gegidst. Er is dan nog wel huiswerk te

de eigen haven onbenut blijven. De kosten kunnen door de

doen. De Mainport-spelers hebben weinig verbondenheid

zeer marginaal renderende luchtrederij niet worden gedragen.

getoond, daar waar de logica van de netwerkontwikkelingen

In de huidige netwerkconfiguraties zal het grote goed van

die wel aangeeft. Er is te weinig 'op de winkel gelet'. Ook

liberalisering niet ten volle benut kunnen worden. Opnieuw

signalen dat deze fase van Mainport zijn tijd heeft gehad zijn

een paradigma, want zijn de netwerken eenmaal het niveau .van 'Pijplijn' genaderd, dan worden ze juist enorm geholpen

achterwege gebleven. Van aanbevelingen ten aanzien van de volgende fase is weinig te verwachten.

door liberalisering op wereldwijde schaal. Deze inertie kan aan de spelers liggen, of aan het bestel. De Echter, het commerciële verkeer naar de consument is al

lading van de beleidsdoelstelling met betrekking tot een

voldoende vrij. Er is niets wat een carrier in de weg staat om

effectief werkend luchtvaartbestel, en alle andere doelstel-

een consument een ticket te verkopen vanaf een 'vreemde'

lingen, is derhalve bijzonder groot. Aan de ene kant staat, dat

luchthaven en hem vervolgens binnen het multilaterale inter-

het concept Mainport en de toegevoegde waarde voor Neder-

line protocol met een lokale maatschappij te laten vliegen,

land sleets raakt. Aan de andere kant staat, dat nieuwe

zoals elke agent doet. Als hij zijn eigen vlucht gebruikt, via

concepten voor Mainports hoe dan ook aan de orde zullen

zijn eigen knooppunt, dan is dat een transferbeweging, die

zijn. De doelstellingen van de overheid en de logische hiërar-

veel meer kost dan een directe beweging en veel minder op-

chie in netwerkontwikkelingen zullen elkaar in de toekomst

brengt in prijs. De commerciële mogelijkheden om te doen

ontmoeten. Dat is het halve gewin. De andere helft van het

Essays over Luchtvaart > M a r k t o r d e n i n g > 99 >

gewin zou zijn, als de spelers meer zouden kijken naar wat de keten vraagt dan naar wat ze zelf zijn. Dit is een hoge drempel gebleken. Het luchtvaartbestel zou een steun in de rug kunnen geven. Bijvoorbeeld, door de luchthaven te stimuleren om uit alle vluchten van en naar Nederland, de oogst van de LVO-inspanningen, een schaduwnetwerk te construeren. Dit netwerk versterkt de knooppuntpositie, en maakt die positie beter gebalanceerd dan het home carrier-netwerk ooit kan zijn. Deze kan op zijn beurt de netwerkparadox wegnemen en zijn exploitatiebasis herstellen, zonder vrees te hebben voor het ondermijnen van de positie van aansluiting op het mondiale netwerk. De luchthaven zou hiertoe in de rol moeten treden van Network Organiser. Deze competentie kan snel verworven worden; de distributiefunctie kan goeddeels elektronisch worden ingericht, ook internationaal. Als 'national entity' zal de luchthaven cum network organiser ook toegang hebben tot de bestaande LVO's. Een eventuele 'volgende generatie LVO's' die gaat over het gebruik van het luchtruim, kan door de luchthaven cum network organiser worden aangewend om een geïntegreerd pakket van alle rechten en allocaties aan te bieden die gemoeid zijn mei de vluchtoperatie. Dit is een sterk marketinggegeven ter positionering van de functionaliteit als network organiser.

De internationale expansie van de luchthaven in de eigenlijke functie vergroot het momentum naar een Meervoudig Hubstelsel, en draagt zo bij tot de vorming van een op erator-onafhankelijk mondiaal netwerk. In de andere functionaliteit van network organiser versterkt het Meervoudig Hubstelsel, met zijn sub-hubs in de marktgebieden, het herstel van de commerciële marktpositie, zelfs al zou daarbij de klantdefinitie gefocust blijven op de (kleinere, lokale) tussenhandel.


Privatisering, regulering en

Inleiding

kwaliteit van het bestaan

Al in 1991 werd in een rapport dat was opgesteld in opdracht van de Amerikaanse Federal Aviation Authority (FAA), vastgesteld dat:

D. Stanley Airport consultant, Stanley Associates, Manchester

• één op de vijftien banen in de VS verband houdt met de burgerluchtvaart; • de burgerluchtvaart verantwoordelijk is voor meer dan zes

augustus 2001

procent van het bruto nationaal product in de VS. Hoewel men ongetwijfeld van mening kan verschillen over het exacte economische belang van de burgerluchtvaart, blijkt uit de bovenstaande gegevens op zijn allerminst dat dat belang significant is. Meer recentelijk is dit gebleken tijdens de hoorzittingen in het kader van de Manchester Second Runway Inquiry, waar werd gesteld dat deze nieuwe voorziening 50.000 nieuwe banen zou opleveren.

In de jaren vijftig heeft de Nederlandse regering met vooruitziende blik besloten de luchthaven Schiphol te ontwikkelen tot een belan^r'ïke Europese luchthaven. Daarnaast besloot zij, om de luchthaven volledig te benutten, de ontwikkeling van de nationale luchtvaartmaatschappij KLM te stimuleren. Schiphol is n u voor intercontinentaal verkeer met Europa een directe concurrent van luchthavens als London Heathrow, Charles De Gaulle en Frankfurt. Deze beslissing heeft een belangrijke positieve invloed gehad op de Nederlandse economie en heeft het land ongetwijfeld nog aantrekkelijker gemaakt voor nieuwe investeerders en de ontwikkeling van m o d e r n e bedrijfstakken.

Financieringsaspecten In de grote kapitalistische economieën lijkt men er algemeen van uit te gaan dat lagere belasting voor personen en bedrijven de weg vrijmaakt om de economie op een efficiëntere en productievere manier te ontwikkelen. De algemene tendens is derhalve niet alleen om het subsidiariteitsbeginsel toe te passen, dat wil zeggen te zorgen dat besluiten worden genomen op het laagst mogelijke overheidsniveau, maar ook om in alle aspecten van de maatschappij de rol van de overheid ter discussie te stellen.

Luchthavens vervullen geen sociale functie. Ze leveren uitsluitend diensten aan zakenlieden die zich het reizen prima kunnen veroorloven, of aan vakantiegangers die hebben besloten om een deel van hun beschikbare inkomen te besteden aan een reis. Mensen die op luchthavens werken, ontvangen altijd een marktconform salaris. Er is dus geen enkele reden waarom de overheid een luchthaven of aan luchthavens gerelateerde activiteiten zou moeten subsidiëren. De rol van de overheid dient zich te beperken tot regulering van deze activiteiten met het oog op het maatschappelijk belang.

Hierbij rijst de vraag omtrent het eigendom van luchthavens.

> 102 > Essays over Luchtvaart > Marktordening

Essays over Luchtvaart

Recommend Documents