I. ÚS 1898/09
ČESKÁ REPUBLIKA
NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů o ústavní stížnosti stěžovatelky MEDIAREX COMMUNICATIONS AND CONSULTING, s. r. o., IČ: 266 99 249, se sídlem Praha 1, Prokopská 8/296, zastoupené JUDr. Petrem Pečeným, advokátem se sídlem Advokátní kanceláře JUDr. Petr Pečený & spol. Praha 1, Husova 7, proti rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání ze dne 27. 2. 2008, sp. zn. 2007/771/had/MED, č. j. had/2762/08, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Ca 215/2008-56, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. 9 As 16/2009-99, takto: I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Ca 215/200856, a rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. 9 As 16/200999, byl porušen čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod a současně bylo porušeno základní právo stěžovatelky na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod a její právní jistota dle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Proto se uvedená rozhodnutí ruší. II.
Ve zbývajícím rozsahu se ústavní stížnost odmítá. O d ů v o d n ě n í : I.
Včas podanou ústavní stížností splňující i další náležitosti podání dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), stěžovatelka navrhla zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť prý jimi došlo k porušení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
I. ÚS 1898/09 svobod, které zaručují právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a práva na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Stěžovatelka dále poukázala na čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, jakož i na čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a tam uvedený princip, že státní moc má být vykonávána jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, jakož i princip umožňující ukládat povinnosti pouze na základě zákona. Shora uvedeným rozhodnutím Rady pro rozhlasové a televizní vysílání byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 1.000.000,- Kč pro porušení § 5d písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o regulaci reklamy“). Stěžovatelka je měla porušit tím, že byla zpracovatelkou reklamního spotu na přípravek MaxiCor (kód F188, mutace 5), který byl vysílán premiérově dne 26. 7. 2006 na programu Prima televize a reprizován opakovaně v době od 26. 7. do 13. 8. 2006 na programech ČT 1 a Prima televize. Podle názoru správního orgánu i správních soudů vzbuzuje tvrzení v předmětné reklamě v adresátu reklamy (spotřebiteli) dojem, že prezentovaný přípravek MaxiCor má schopnost účinně bránit usazování cholesterolu a tím výrazně snižovat riziko infarktu a mrtvice a prodlužovat tak lidský život, čímž vyvolává ve spotřebiteli omyl. Citovaným rozsudkem Městského soudu v Praze byla správní žaloba stěžovatelky proti uvedenému rozhodnutí zamítnuta. Napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu byla kasační stížnost stěžovatelky zamítnuta. Stěžovatelka svoji ústavní stížnost založila zejména na tvrzení, že Nejvyšší správní soud, jakož i Městský soud v Praze, nepřípustně opominuly, že za porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy byla stěžovatelce uložena pokuta až po uplynutí zákonem stanovené jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty stanovené v § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy. Odkázala na judikát Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 1/2001 (publikovaný ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího správního soudu, 9/2004, č. 329), s odkazem na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 167/94, podle kterého k určení počátku prekluzivní lhůty k uložení pokut postačí, aby vzniklo důvodné podezření z porušení povinnosti. Dnem, kdy se správní orgán o porušení povinností dozvěděl (tedy seznal, že došlo ke správnímu deliktu), je den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu oznámena nebo zjištěna jeho pracovníky při plnění pracovních úkolů nebo v souvislosti s nimi. Stěžovatelka má za to, že porušení povinnosti musel správní orgán zjistit již v rozmezí měsíců, kdy byl reklamní spot vysílán v televizi. Rozhodnutí o uložení pokuty tak bylo vydáno po uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty. Stěžovatelka dále zpochybňovala naplnění skutkové podstaty daného správního deliktu. Namítla také, že posuzování správního orgánu bylo v rozporu s § 6b zákona o regulaci reklamy, neboť dle citovaného ustanovení odpovídá zpracovatel společně a nerozdílně se zadavatelem. Proto nemohla být v řízení uložena pokuta samostatně zadavateli i zpracovateli. Stěžovatelka z uvedených důvodů navrhla, aby Ústavní soud napadená rozhodnutí zrušil. K výzvě Ústavního soudu podali k předmětné ústavní stížnosti vyjádření účastníci řízení. 2
I. ÚS 1898/09
Za Nejvyšší správní soud se vyjádřil předseda senátu 9 As, z něhož ústavní stížností napadené rozhodnutí vzešlo. Uvedl, že základních, resp. obecných práv, zaručených v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR jakož i v čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny, se lze domáhat jen v návaznosti na další zaručená práva. Pokud pak stěžovatelka poukázala na porušení práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny ve spojení čl. 6 Úmluvy), prohlásil, že v předmětné věci nemohlo být do tohoto práva zasaženo, neboť Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky projednal a ve věci rozhodnutí vydal. To, že nevyhověl návrhu a celou kasační stížnost posoudil jako nedůvodnou, neznamená zkrácení stěžovatelky v jejích právech. Proto v podrobnostech odkázal na odůvodnění svého (napadeného) rozhodnutí. K tvrzenému porušení čl. 17 Listiny pak Nejvyšší správní soud uvedl, že v žádném případě nemohlo dojít k porušení práva na informace, neboť napadený rozsudek ani svobodu projevu ani právo na informace nepopírá. Podstatnou částí ústavní stížnosti je tedy opakování námitek užitých již v kasační stížnosti. Při posouzení problematiky podmínek naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy soud vycházel účastník z relevantní judikatury, jak je uvedeno na str. 103 a 104 napadeného rozsudku. Námitku stěžovatelky o odpovědnosti za obsah reklamy soud neuznal z důvodů uvedených na str. 104 a 105 zmíněného rozsudku. Pokud jde o namítané uplynutí zákonem stanovené subjektivní jednoroční prekluzivní lhůty, Nejvyšší správní soud odkázal na obsah kasační stížnosti, z níž je patrné, že stěžovatelka takovou kasační námitku vůbec neuplatnila, takže se jí Nejvyšší správní soud zabývat ani nemohl. Podle účastníka tak stěžovatelka v ústavní stížnosti pouze polemizuje se závěry správního orgánu. Zopakoval, že Ústavní soud není povolán k výkladu podústavního práva a může zasáhnout pouze v případě, kdy výklad a aplikace právních norem vykročí z mezí ústavnosti. To se však nestalo, neboť Nejvyšší správní soud se od ustálené judikatury neodchýlil. Nejvyšší správní soud vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání. Za Městský soud v Praze se vyjádřila předsedkyně senátu 5 Ca, která uvedla, že stěžovatelka jen opakuje žalobní námitky a vyjadřuje nesouhlas s rozhodnutím správních soudů v její věci. Proto odkázala na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Městský soud vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání ve svém vyjádření k ústavní stížnosti vyslovila nesouhlas s názorem stěžovatelky, že za okamžik, od kterého počíná běžet subjektivní jednoroční prekluzivní lhůta, tj. kdy se stěžovatelka dozvěděla o porušení povinnosti, lze považovat den, respektive období, kdy byla reklama prezentována v televizním vysílání. Dále správní orgán uvedl, že dozorový orgán nemusí, jestliže je prokázáno, že reklama obsahuje nedovolená terapeutická tvrzení, dokazovat, že reklama současně uvádí spotřebitele v omyl, neboť již samotné přisuzování nebo naznačování specifikovaných vlastností zákon jako uvádění v omyl presumuje. K tomuto výkladu zavazuje i tzv. doktrína nepřímého účinku směrnice, dle které se má při více možných výkladech vnitrostátního práva upřednostnit ten výklad, který odpovídá smyslu a cílům směrnice (v této souvislosti správní orgán odkázal na dvě směrnice Evropského parlamentu a Rady). Dále správní orgán uvedl, že § 6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy nebrání správnímu orgánu vést samostatná řízení proti zadavateli a zpracovateli a vydat samostatná rozhodnutí dle konkrétně zjištěných skutečností. Citované ustanovení totiž stanoví toliko charakter odpovědnosti zadavatele a zpracovatele reklamy, která je koncipována jako odpovědnost solidární (není-li dále stanoveno jinak), nezakládá však pro správní orgán povinnost vedení společného řízení. Ostatně z 3
I. ÚS 1898/09 pouhého faktu, že byla vedena samostatná řízení, nelze dovozovat, že k nějakému porušení práv zpracovatele (stěžovatelky) či zadavatele došlo. V návaznosti na výše uvedené Rada uvádí, že kombinace obsahu reklamního sdělení a jejího grafického zpracování může vzbuzovat v adresátech reklamy dojem, že prezentovaný doplněk stravy Maxicor je lékem nebo přípravkem schopným lidské choroby léčit nebo jim předcházet. Vycházel přitom zejména z obrazového ztvárnění reklamního spotu a tvrzení: „... Brání usazování cholesterolu. ... Výrazně snižuje riziko infarktu a mrtvice. ... Maxicor účinně brání usazování cholesterolu. ... Prodlužuje život", kombinovaného s údajem o tom, že „Každý druhý člověk v České republice umírá na nemoci srdce a cév". V adresátu reklamy (spotřebiteli) vzniká dojem, že prezentovaný přípravek Maxicor má schopnost účinně bránit usazování cholesterolu a tím výrazně snižovat riziko infarktu a mrtvice a prodlužovat tak lidský život, a to na rozdíl od tvrzení stěžovatele, který tento dojem popírá. Spotřebitel je tak způsobem prezentace reklamy, v níž jsou tyto léčebné účinky a preventivně léčebné účinky přípravku zdůrazněny, uveden v omyl, neboť přípravek je pouze doplňkem stravy, nikoliv léčivem. Ačkoliv stěžovatelka v této souvislosti tvrdí, že v reklamě na předmětný doplněk stravy uváděla pouze pravdivé informace o možných účincích užívání přípravku, což v řízení před městským soudem prokazovala, není tato skutečnost rozhodná pro naplnění skutkové podstaty deliktu podle § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy a ani správní orgán ani městský soud proto nebyly povinny zkoumat pravdivost tvrzení stěžovatelky a zabývat se v tomto směru jí navrhovanými důkazy (tj. klinickými studiemi prokazujícími účinek produktu Maxicor). Stěžovatelka v replice na vyjádření účastníků řízení o této ústavní stížnosti odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 946/09 a vyslovila souhlas s upuštěním od ústního jednání. S ohledem na uvedená sdělení, obsahující i souhlas účastníků řízení s postupem dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, rozhodl Ústavní soud ve věci bez nařízení ústního jednání (srov. obdobně nález sp. zn. IV. ÚS 946/09). Pokud jde o Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, Ústavní soud se jí dotázal, zda trvá na ústním jednání před Ústavním soudem a současně ji poučil, že pokud odpověď neobdrží ve stanovené lhůtě, bude mít za to, že Rada souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání však ve stanovené lhůtě neodpověděla, a proto je její souhlas presumován. II. Ústavní soud předesílá, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR). Není součástí soustavy obecných soudů, není jim soudem nadřízeným a nepřísluší mu do jejich pravomoci zasahovat, pokud postupují v souladu s principy hlavy páté Listiny. Úkolem Ústavního soudu není zabývat se porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob, chráněných „běžnými“ zákony, pokud takové porušení neznamená zároveň porušení ústavně zaručeného práva nebo svobody. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad jiných než ústavních předpisů a jejich aplikace při řešení konkrétních předpisů, jsou zásadně záležitostí obecných soudů (srov. usnesení, sp. zn. II ÚS 81/95 publikované ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 6, str. 575).
4
I. ÚS 1898/09 Jinými slovy Ústavní soud neposuzuje zákonnost vydaných rozhodnutí (pokud jimi není porušeno ústavně zaručené právo), neboť taková činnost přísluší právě obecným soudům, pod jejichž ochranou jsou, podle čl. 4 Ústavy ČR, rovněž základní práva a svobody. Z ustálené a obecně dostupné judikatury Ústavního soudu je patrné, za jakých podmínek a okolností je Ústavní soud oprávněn zasáhnout do jurisdikční činnosti obecných soudů, případně jak se jeho pravomoc projevuje ve vztahu k řízení, které před těmito soudy proběhlo. III. 1) Z lustra Ústavního soudu se podává, že se stěžovatelka na Ústavní soud obrátila v obdobné věci i v dalších případech. Vždy přitom napadá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. Stěžovatelka – tak jako i v ústavních stížnostech ostatních - v ústavní stížnosti uvedla řadu námitek vztahujících se k napadeným rozhodnutím. Klíčová je námitka prekluze subjektivní lhůty k vydání správního rozhodnutí o správním deliktu dle ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, jak je z dalšího textu tohoto nálezu patrné. 2) Z předložených listin Ústavní soud zjistil, že Rada pro rozhlasové a televizní vysílání začala formálně projednávat správní delikt stěžovatelky dne 29.8.2007 (srov. např. str. 3 napadeného rozhodnutí správního orgánu, str. 7 napadeného rozsudku městského soudu). Tento den městský soud považoval za den, jímž počala běžet subjektivní prekluzivní lhůta k projednání věci (srov. např. str. 8 napadeného rozsudku městského soudu). 3) Městský soud v napadeném rozhodnutí vyslovil následující právní názor srov. str. 6-7 napadeného rozsudku): „Počátek běhu subjektivní prekluzivní lhůty je tedy odvozen od časového okamžiku kdy správní orgán zjistil porušení zákona. Městský soud v Praze v souladu se svou dosavadní rozhodovací praxí uvádí, že tímto okamžikem je třeba rozumět okamžik vědomosti o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní jejich předběžné právní zhodnocení. Nelze dovozovat, že by taková informace musela být zvláště kvalifikovaná, musí však mít nezbytnou míru určitosti a věrohodnosti, která zabezpečuje, že řízení nebude zahájeno a vedeno na podkladě informací neověřených, nejasných či zjevně nevěrohodných. Za okamžik, kdy žalovaná zjistila porušení zákona, nelze považovat teprve okamžik samotného přijetí rozhodnutí o tom, že k porušení zákona došlo. Počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty je dán okamžikem vědomosti správního orgánu o skutkových okolnostech, umožňující předběžné právní zhodnocení, nikoliv teprve ukončením dokazování ve věci a definitivním závěrem správního orgánu, tj. přijetím rozhodnutí o tom, že zákon byl porušen a pokuta je proto ukládána. Zjistit porušení zákona ve smyslu citovaného ustanovení § 8 odst. 5 zákona č. 40/1995 Sb., totiž neznamená postavit najisto, že k porušení zákona nesporně došlo, postačí, že vznikne odůvodněné podezření, že se tak stalo; prokázání porušení zákona je předmětem dále vedeného správního řízení.“ Městský soud v Praze posléze dospěl k závěru, že prekluzivní subjektivní lhůta začala běžet dne 29.8.2007. Ústavní soud v takto citovaném právním názoru, ostatně přijatém v předchozí judikatuře správních soudů – tj. že počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty ve smyslu ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy je dán okamžikem vědomosti o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového - nic protiústavního neshledává. 5
I. ÚS 1898/09 Protiústavnost rozhodnutí městského soudu tkví v něčem jiném, jak vyplývá z následujících úvah. 4) Městský soud však citovaný právní názor, jehož se ve svém (ústavní stížností napadeném) rozhodnutích dovolává, v předmětné věci adekvátně neaplikoval. Je totiž zřejmé, že městský soud – důsledně vzato - nepřijal právní názor, že počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty ve smyslu ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy je dán okamžikem vědomosti o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového. Městský soud totiž neargumentoval tak, že teprve na 14. zasedání Rady konaném dne 28.-29. srpna 2007 – kdy dle něj počal běh subjektivní prekluzivní lhůty musely být správnímu orgánu známy určité, konkrétní skutečnosti, jež odůvodňovaly jeho podezření o porušení zákona jako takového. Městský soud naopak uvedl, že teprve na tomto zasedání musely být správnímu orgánu známy určité, konkrétní skutečnosti, jež odůvodňovaly jeho podezření o porušení zákona ze strany stěžovatelky (nikoli pouze porušení zákona jako takového). Tedy, městský soud přičinil další podmínku počátku běhu předmětné lhůty: sice, že je zřejmé, že se určitý, konkrétní subjekt (stěžovatelka) správního deliktu dopustil (srov. např. str. 7-8 napadeného rozsudku městského soudu: „Podstatné skutečnosti pro závěr o možném porušení ust. § 5d písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., ze strany žalobce, jakožto zpracovatele reklamy, byly žalované jako kolektivnímu orgánu známé v době, kdy rozhodla zahájit s žalobcem správní řízení, tj. na 14. zasedání konaném dne 28.-29.8 2007. Šlo o zcela určité, konkrétní skutečnosti, které odůvodňovaly podezření o porušení zákona ze strany žalobce…“). Tento právní názor je však v rozporu s předchozí judikaturou správních soudů (na kterou ostatně městský soud v napadeném rozsudku odkazuje, dále též srov. např. rekapitulaci v nálezu sp. zn. IV. ÚS 946/09) i v rozporu s právním názorem vysloveným v nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 946/09; v něm (srov. bod 22.) je mj. konstatováno, že „Ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy pro běh prekluzivní subjektivní lhůty nezohledňuje to, zda je najisto zřejmé, kdo se správního deliktu dopustil.“ Takový názor městského soudu tak značí porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a porušení její ústavně zaručené právní jistoty dle čl. 1 odst. 1 Ústavy. To proto, že šlo o odchýlení se od shora uvedené rozhodovací praxe, aniž by byly městský soud dostatečným způsobem vyložil důvody, pro které tak učinil. Mezi zásady spravedlivého procesu totiž patří (jak svou povahou, tak svým významem) jako atribut právní jistoty - coby jeden z předpokladů právního státu - i požadavek jednotnosti rozhodování orgánů veřejné moci (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 470/97). 5) Podle § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, v předchozím znění, platí, že „pokutu lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy orgán dozoru zjistil porušení zákona, nejdéle však do tří let, kdy k porušení zákona došlo“. Jasné a jednoznačné znění tohoto ustanovení tedy nevyžaduje, že by se mělo jednat o zjištění porušení zákona ve vztahu k určitému, konkrétnímu subjektu, nýbrž pouze zjištění porušení zákona jako takového (rovina jazykového výkladu). Městský
6
I. ÚS 1898/09 soud tak vyložil a aplikoval ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy v rozporu již s jeho jazykovým výkladem, aniž by přitom předložil jakoukoliv argumentaci pomocí jiné metody výkladu, která by byla s to konkurovat metodě výkladu jazykového, či by byla způsobilá jazykový výklad prolomit; až v takové hypotetické situaci by snad bylo možné hodnotit citovaný právní názor městského soudu jako racionálně logicky odůvodněný, a tak i objektivně akceptovatelný, jako výraz nezávislého soudního rozhodování. Proto nelze než takový postup – pro absenci jakýchkoli úvah objektivně způsobilých odůvodnit městským soudem přijatý výklad právní normy – hodnotit jako libovůli, a tudíž porušující právo stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. 6) Ani jazykový výklad – sám o sobě – však zpravidla není dostačující. Především si totiž městský soud nepoložil otázku po smyslu a účelu ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy, tedy nezkoumal význam a účel jím dovozené právní normy (rovina teleologického výkladu). Stejně tak nezkoumal ani její ústavní konformitu. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že „naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu ( k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd. ). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity…“ (srov. např. plenární nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 aj.). Tato teze je notorietou v judikatuře Ústavního soudu. Dále lze citovat kupř. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96: „soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku…“ Ústavní soud např. ve svém usnesení sp. zn. II. ÚS 1773/07 konstatoval, že „Výklad zákona podávaný stěžovatelem nese rysy formalismu, který pomíjí smysl a účel zákona. V ústavní stížnosti je argumentováno pouze jazykovým, resp. doslovným výkladem. Tím je však zcela nereflektována základní teze interpretace práva, a to sice, že nelze ztotožňovat text právního předpisu a právní normu, která je významem tohoto textu. Právní norma se ne vždy musí krýt s tím, jak je vyjádřena v textu zákona, a to ani v takovém případě, kdy se text může jevit jako jednoznačný a určitý (srov. např. I. ÚS 138/06). Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě...Stěžovatel nepoukázal na žádný jiný (alternativní) smysl a účel na podporu svého závěru o odlišné právní normě a založil jej toliko na argumentu textem předmětného ustanovení. Tím však svou argumentací popřel podstatu práva, která je dána jeho účelovým zaměřením, tj. záměrně regulovat v té které podobě společenské vztahy; z jeho výkladu plyne, že smysl a účel právní normy nemusí být zjišťován a postačí vyjít pouze z textu právního předpisu.“ Z logiky věci (v předchozím odstavci) platí citované teze o to více pro danou věc, neboť městský soud nejen že si nepoložil otázku po smyslu a účelu § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy (ani neaplikoval jinou metodu výkladu práva, ani výklad ústavně konformní), nýbrž jím zvolenou normu – jak je uvedeno výše – neopřel ani o prostý jazykový výklad citovaného ustanovení. Pokud by tak byl učinil, musel by dospět k jinému výkladu běhu prekluzivní lhůty, než který přijal. 7
I. ÚS 1898/09
Smyslem právního institutu lhůt je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Smyslem uvedené jednoroční prekluzivní subjektivní lhůty je přimět správní orgán k aktivní činnosti – včetně zjišťování a prokazování, kdo je za porušení zákona odpovědný - bezprostředně od okamžiku, kdy se dozví o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového; to platí s ohledem na ústavní princip právní jistoty a na povinnost správního orgánu rozhodnout bez zbytečných průtahů. Lhůty k rozhodnutí totiž představují v právním státě jeden z mechanismů výrazně omezujících tendence k nekontrolovatelnosti správních orgánů a průtahům v řízení před nimi. Tomu je třeba přizpůsobit i interpretaci zkoumaného ustanovení a vyvarovat se takového výkladu, který by smysl lhůty opomíjel. Výklad správních soudů - který má za následek, že (prekluzivní subjektivní) jednoroční lhůta nezapočne nutně běžet od získání shora uvedené vědomosti (tj. o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona), nýbrž až od okamžiku získání vědomosti správního orgánu o porušení zákona ze strany určitého, konkrétního subjektu - zakládá důsledky nerozumné. Takový výklad totiž umožňuje správnímu orgánu nečinnost v podobě absence či neadekvátního zjišťování a prokazování, kdo je odpovědný za porušení zákona, i po dobu dlouhé řady měsíců (dokud by neuplynula prekluzivní objektivní lhůta) bez hrozby negativního důsledku (pro správní orgán) v podobě uplynutí prekluzivní subjektivní lhůty. Výklad správních soudů tak v podstatné míře ponechává volný proud libovolnému prodlužování řízení ze strany správního orgánu na úkor účastníka řízení. Předmětná lhůta je ovšem i prostředkem ochrany účastníka správního řízení proti postupu orgánu veřejné moci, jde o ustanovení sloužící především zájmům účastníků, jimž dává právní jistotu ohledně lhůty, v níž musí být věc vyřízena. Výklad městského soudu značí (v podstatné míře) popření praktického smyslu citované lhůty k uložení pokuty a pro účastníku řízení tak vytváří stav značné právní nejistoty, neslučitelný s ústavními principy právního státu. Městský soud tak v dané věci vyložil a aplikoval § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy – jak již bylo uvedeno - v rozporu se zárukou právní jistoty stěžovatelky dle čl. 1 odst. 1 Ústavy; založil tedy pro stěžovatelku ztrátu jistoty, že může být veřejnou mocí sankciována jen v limitovaném časovém prostoru, který je stanoven právním předpisem. 7) Uvedený právní názor městského soudu měl za následek, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav v tom smyslu, zda nedošlo ke zjištění porušení zákona (jako takového) již dříve než ke dni 29.8.2007, kdy se správní orgán rozhodl se stěžovatelkou v předmětné věci zahájit správní řízení; až od tohoto okamžiku odvíjel městský soud běh prekluzivní subjektivní lhůty. Městský soud vyšel z protiústavního názoru, že předmětná prekluzivní subjektivní lhůta počala běžet teprve okamžikem, kdy byly správnímu orgánu známy „podstatné skutečnosti pro závěr o možném porušení ust. § 5d písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., ze strany žalobce…“ (srov. str. 7 dole napadeného rozsudku městského soudu). Jak přitom vyplynulo kupř. za napadeného rozhodnutí správního orgánu:
8
I. ÚS 1898/09 „Na základě oznámení stěžovatele (SVOPL) byl v období (červenec až srpen 2006) zaznamenán jmenovaný reklamní spot v mutaci č. 5. Dle stěžovatele (SVOPL) reklama v rozporu se zákonem neuvádí, že se jedná o doplněk stravy a že hlavní slogany „Maximum pro vaše srdce“ či „prodlužuje život“ stejně jako „Brání usazování cholesterolu, a tím i vzniku arterosklerózy“ jsou u doplňků stravy klamavá tvrzení. Rada podala na základě usnesení ze svého 17. zasedání dne 10. října 2006 podnět SÚKL k zahájení řízení o povaze přípravku MaxiCor dle § 9 odst. 1 písm. h) zákona č. 79/1997 Sb., o léčivech…Jmenovaný podnět byl SÚKL doručen dne 13. října 2006… Na základě výše uvedeného podnětu Rady se dne 4. prosince 2006 vyjádřil SÚKL (doručeno Úřadu Rady dne 6. prosince 2006, č. j. 8739, č. j. SÚKL 22922/06). SÚKL v souladu s § 42 správního řádu sděluje, že v případě přípravku MaxiCor, který byl prezentován v reklamě, nebyly shledány ze strany SÚKL důvody k zařazení mezi léčivé přípravky, a proto SÚKL nezahájil správní řízení z moci úřední. Nicméně tvrzení: „Výrazně snižuje roziko infarktu a mrtvice“ přisuzuje výrobku schopnost předcházet onemocnění (jmenovitě infarktu a mrtvici), shledal jako nepřípustné, přičemž takové tvrzení je možno uplatit jen u léčivých přípravků a pro výrobky typu MaxiCor je zcela nepřípustné. Na základě tohoto zjištění Rada rozhodla na svém zasedání č. 14, konaném dne 29.8.2007 o zahájení správního řízení se společností MEDIAREX…“ Ústavní soud má tedy za to, že není možné bez dalšího za počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty považovat den 29.8.2007. Městský soud, s odkazem na svoji judikaturu dovodil, že okamžikem počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty je třeba rozumět již pouhou vědomost o skutkových okolnostech, které umožní předběžné právní zhodnocení, aniž by se jednalo o informaci zvláště kvalifikovanou. Za této situace měl tedy zjišťovat, kdy správní orgán takovou vědomost získal. To však soud neučinil; namísto toho shledal počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty teprve k datu, kdy správní orgán správní řízení se stěžovatelkou zahájil. Shora citované skutečnosti (patrné z napadeného rozhodnutí správního orgánu) nevzal přitom v úvahu. Lze jen zopakovat, že (kupř.) správnímu orgánu bylo (přitom k jeho podnětu) již dne 6. 12. 2006 doručeno sdělení SÚKL, že předmětný přípravek (MaxiCor) není léčivý přípravek, ačkoli v reklamě o něm je obsaženo nepřípustné tvrzení přisuzující mu schopnost předcházet onemocnění; právě kvůli tomu byla stěžovatelce udělena pokuta. Ostatně samotný správní orgán v napadeném rozhodnutí uvádí, že se stěžovatelkou zahájil správní řízení právě na základě zjištění SÚKL, které bylo správnímu orgánu doručeno již dne 6.12.2006. 8) Ústavní soud tudíž - obdobně jako v nálezu sp. zn. IV. ÚS 946/09 - s ohledem na uvedené okolnosti (mj. na protiústavní výklad § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy provedený správními soudy) má zato, že městský soud ve své rozhodovací činnosti nevzal v úvahu všechny skutečnosti, které by mohly mít na běh prekluzivní subjektivní lhůty mít vliv. Bude tedy na městském soudu, aby s ohledem na obsah správního spisu, s přihlédnutím k judikatuře správních soudů i k tomuto nálezu Ústavního soudu posoudil, zda začala běžet prekluzivní subjektivní lhůta doručením sdělení SÚKL 9
I. ÚS 1898/09 (tj. dnem 6. 12. 2006) nebo ještě dříve dnem oznámení SVOPL (srov. bod III/7) či jiným dnem, kdy bylo dáno důvodné podezření, že došlo k porušení zákona. Bude tedy nutno prověřit, k jakým poznatkům v tomto směru a v jakém čase správní orgán dospěl. V této souvislosti cituje Ústavní soud právní názor vyslovený v nálezu sp. zn. IV. ÚS 946/09: „Ústavní soud považuje za nezbytné poukázat rovněž na neopodstatněnou úvahu Městského soudu v Praze, který uvedl, že s ohledem na fakt, že Rada pro rozhlasové a televizní vysílání rozhoduje jako kolektivní orgán a jako takový se musí obeznámit s potřebným rozsahem skutkových okolností věci určitým procesně upraveným postupem. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání je především správní orgán, který sice vydává rozhodnutí kolektivní formou, není však možné odvozovat běh správních lhůt výhradně od jejích zasedání. Podle takovéto úvahy by například bylo obtížné dodržet doručení rozkladu rozkladové komisi v 15 denní lhůtě. Pro takové účely slouží výkonný orgán, jímž je v projednávaném případě Úřad Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. Bez jeho činnosti by nebylo možné zachovat lhůty, například dle § 15 zákona č. 231/2001 Sb.“ K tomuto právnímu názoru Ústavní soud poukazuje na argumentaci obsaženou v bodě III. 6) tohoto nálezu. Tedy, pokud by měl platit názor, že běh správních lhůt lze odvozovat výhradně od zasedání kolektivního správního orgánu, bylo by to v rozporu s ústavním principem právní jistoty a tomu odpovídajícím základním právem jednotlivce. Takový právní názor by totiž umožňoval správnímu orgánu nečinnost – od doručení informací svědčících pro důvodné podezření z porušení zákona do doby nařízení svého zasedání - i po dobu dlouhé řady měsíců (dokud by neuplynula prekluzivní objektivní lhůta) bez hrozby negativního důsledku (pro správní orgán) v podobě uplynutí prekluzivní subjektivní lhůty. Kritizovaný právní názor by tak v podstatné míře ponechával volný proud libovolnému prodlužování řízení ze strany správního orgánu na úkor účastníka řízení. Bez povšimnutí by nemělo zůstat ani posouzení, zda lhůty, v nichž Rada pro rozhlasové a televizní vysílání vypravuje své písemnosti, jsou v souladu se správním řádem. IV. V projednávané věci tak senát Ústavního soudu dospěl k závěru, že městský soud svým postupem zkrátil stěžovatelku v jejích shora uvedených ústavně garantovaných právech. Proto, v souladu s ustanovením § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavnímu soudu, zrušil Ústavní soud napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze, jak ve výroku uvedeno. V. Uvedený protiústavní stav nenapravil svým rozhodnutím ani Nejvyšší správní soud. Otázkou prekluze se dokonce ani nezabýval, a to v rozporu s nálezovou judikaturou Ústavního soudu; v ní Ústavní soud publikoval právní názor, že otázku prekluze zkoumá správní soud (včetně Nejvyššího správního soudu) z úřední povinnosti (např. ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, ze dne 6. 5. 2009, sp. zn. I. ÚS 1419/07, ze dne 23. 4. 2009, sp. zn. III. ÚS 1463/07, dostupné na www.usoud.nalus.cz). Nejvyšší správní soud i ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že se otázkou prekluze nemohl zabývat, neboť to stěžovatel nenamítal. Tímto svým názorem však Nejvyšší správní soud nerespektoval citované nálezy Ústavního soudu, i když si jich ve
10
I. ÚS 1898/09 své činnosti musí být vědom. Tím se ocitl v rozporu i s čl. 89 odst. 2 Ústavy. Proto Ústavní soud i napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil. VI. Za tohoto stavu – který již sám nutně vedl ke zrušení napadených rozhodnutí správních soudů - se již Ústavní soud dalšími námitkami stěžovatelky nezabýval, neboť by to bylo nadbytečné. Ve zbylém rozsahu, tj. v části směřující proti rozhodnutí správního orgánu, Ústavní soud stížnost odmítl (§ 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu); učinil tak na základě principu subsidiarity (plynoucího z § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 17. února 2010
Vojen Guttler v. r. předseda senátu
Za správnost vyhotovení: Jitka Kučná
11
