ELŐTERJESZTÉS a Kormány részére. az államháztartás számviteléről szóló kormányrendeletről

Az előterjesztést a Kormány nem tárgyalta meg, ezért az nem tekinthető a Kormány álláspontjának.

NEMZETGAZDASÁGI MINISZTER A 2011. évi CXII. törvény 27. § (5) bekezdése szerint NEM NYILVÁNOS Készült 2012. 11. 8-án.

ELŐTERJESZTÉS a Kormány részére az államháztartás számviteléről szóló kormányrendeletről

Budapest, 2012. november

készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:

Dr. Kandrács Csaba helyettesállamtitkár dr. Naszvadi György államtitkár

dr. Nagy Róza közigazgatási államtitkár dr. Matolcsy György miniszter

Az előterjesztést a Kormány nem tárgyalta meg, ezért az nem tekinthető a Kormány álláspontjának. 2

EGYEZTETÉSI LAP 1. Az egyeztetés alapadatai honlapon való közzététel időpontja: közigazgatási egyeztetésre megküldés: közigazgatási egyeztetés lezárása: államtitkári értekezlet időpontja: kormányülés időpontja

-

2. Az egyeztetésben részt vevők 2.1. A Kormány ügyrendje/jogszabály alapján egyetértésre vagy véleményezésre jogosultak intézmény

egyetért

nem ért egyet

nem adott véleményt

észrevétele maradt fenn

Miniszterelnökség BM HM KÜM KIM EMMI NFM VM 2.2. Egyéb állami szervek (Kúria, Legfőbb Ügyészség, Alkotmánybíróság stb.) egyéb állami szerv

egyetért

nem ért egyet


észrevétel e maradt fenn

Adatvédelmi Biztos Alkotmánybíróság Hivatala Államadósság Kezelő Központ Köztársasági Elnöki Hivatal Állami Számvevőszék Gazdasági Versenyhivatal Közbeszerzési Tanács Köztársasági Elnöki Hivatal Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Központi Statisztikai Hivatal Kúria Legfőbb Ügyészség Magyar Államkincstár Magyar Energia Hivatal készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:

Dr. Kandrács Csaba helyettesállamtitikár dr. Naszvadi György államtitkár



Magyar Fejlesztési Bank Zrt. Magyar Nemzeti Bank Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. Magyar Művészeti Akadémia Magyar Tudományos Akadémia Nemzeti Adó- és Vámhivatal Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Országgyűlés Hivatala Országos Atomenergia Hivata Országos Bírósági Hivatal Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete 2.3. Társadalmi szervezetek társadalmi szervezet

egyetért

nem ért egyet


észrevétele maradt fenn

Magyar Könyvvizsgálói Kamara Magyar Számviteli Szakemberek Egyesülete Magyar Könyvelők Országos Egyesülete Magyar Önkormányzatok Szövetsége Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége Budapest Önkormányzatok Szövetsége Kisvárosi Önkormányzatok Országos Érdekszövetsége Községek, Kistelepülések és Kistérségek Országos Önkormányzati Szövetsége Magyar Faluszövetség Megyei Jogú Városok Szövetsége Megyei Önkormányzatok Országos Szövetsége készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:

Dr. Kandrács Csaba helyettesállamtitkár


dr. Naszvadi György államtitkár


VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ 1. Az előterjesztés célja 1.1. A kormány-előterjesztés elfogadásával elérni kívánt közpolitikai cél A 2010 óta megkezdett közpénzügyi, költségvetési rendszer megújító folyamat átfogó célja, hogy az adófizetők forintjai megalapozottan, átláthatóan és ellenőrzötten kerüljenek felhasználásra, s a jogalkalmazók számára a jelenleginél „olvashatóbb” költségvetési jogszabályok kerüljenek kialakításra, érdemben csökkenjen a költségvetési szervek működésével és gazdálkodásával kapcsolatos túlburjánzó adminisztráció. A költségvetési reform kerete (alapelvek, célok és eszközök) az alábbiak szerint foglalható össze:   

 



Alapelvek A fiskális döntések időtávjának növelése. A tényleges döntési helyzet megteremtése. A közpolitikai prioritásokra koncentrálás az átláthatóság növelésével és a döntési pontok számosságának csökkentésével. Erőforrások helyett az eredményekre összpontosítás. Az erőforrások szabadabb felhasználása mellett a teljesítmények számonkérése. Papír helyett informatikai támogatás.

Célok A FISKÁLIS FEGYELEM FENNTARTÁSA

Eszközök Az államadósság és a költségvetés főösszegét korlátozó szabályok kialakítása

HATÉKONY FISKÁLIS ALLOKÁCIÓ ELŐSEGÍTÉSE

Középtávú kiadási keret alkalmazása

A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK MŰKÖDÉSI HATÉKONYSÁGÁNAK JAVÍTÁSA

Program alapú költségvetés a tervezésben és az eredményszemléletű pénzügyi számvitel felé történő elmozdulás a végrehajtásban

MODERN PÉNZÜGYI MENEDZSMENT

Új költségvetési és pénzügyi számviteli információs rendszer kialakítása

Fenti keretek figyelembe vételével magyar költségvetési rendszer átalakítása az Alaptörvény közpénzügyi fejezete, a Magyarország Gazdasági Stabilitásáról szóló törvény, az új államháztartási törvény és annak végrehajtási rendeletei megújításával olyan módon történik, hogy a hosszú távú költségvetési egyensúlyt és fokozatosan csökkenő államadósságot célzó, egyszerű és átlátható szabályok meghatározóak legyenek, készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





a kötelezettségvállalási és pénzügyi keretek és a felhasználáshoz kapcsolódó jogosultságok összhangba kerüljenek, a hosszú távú kötelezettségvállalások ellenőrizhetően tudatos keretek közé kerüljenek, a pénzmozgások nyomon követése egyszerűsödjék, a költségvetés prezentációja egyszerre legyen informatív és átlátható, az egyes alrendszerek finanszírozása lehetőleg zárt rendszert alkosson, javuljon a tervezési fegyelem, megszűnjenek a párhuzamos feladat- és hatáskörök. Ezen folyamatba illeszkedik az új államháztartási számviteli kormányrendelet, melynek előkészítése során az alábbi célokat tartottuk szem előtt: a) A bevételeket és a kiadásokat az államháztartásról szóló törvény szerint adminisztratív, közgazdasági és funkcionális osztályozás szerint kell nyilvántartani. A jelenlegi osztályozási rendszerekben azonban ezek a szempontok keverednek, lényegében mindegyik osztályozásban vannak a másik két osztályozási rendszertől átvett, vagy oda nem való elemek. Külön érdekes a funkcionális alapú osztályozást megvalósító szakfeladatrend, amely jellegénél fogva nem is kormányzati funkció, inkább tevékenységalapú mérést valósít meg. A hatályos szabályok szerinti közgazdasági és „funkcionális” mérés nem teljes körű, például az igen jelentős összegű központi kezelésű előirányzatokra (nemzetgazdasági elszámolások) nem terjednek ki, ezáltal jelenleg nem lehet számviteli adatokkal alátámasztott információkat adni az államháztartás valamennyi bevételéről és kiadásáról sem közgazdasági, sem funkcionális osztályozás szerint. A javasolt változásokkal megvalósul az egységes kiadás-bevétel osztályozás az államháztartás egésze szintjén, továbbá eszközt nyújt ahhoz, hogy külön szabályozással megvalósuljon ugyanez a funkcionális osztályozás tekintetében. Javaslatunk szerint az elemi költségvetés tisztán közgazdasági szempontok szerint készül, azaz megszűnik a szakfeladatokra történő tervezés, továbbá jelentősen csökken a költségvetés sorainak száma. Az elemi költségvetés sorainak száma: 2011. év Az Önkormányzati alrendszerben

2012. év

2013. év

1679 sor

1114 sor

189 sor

Központi költségvetési szervek elemi 1427 sor költségvetésében

1004 sor

189 sor

b) A jelenlegi számviteli, elszámolási rendszerünkre jellemző, hogy évről évre egyre több, bonyolultabb kimutatásokat kér az államháztartás egy bizonyos körére – más körét meg a fentiek szerint egyáltalán nem méri –, ezáltal már aránytalanul nagy munkaterhet róva az érintett kollegákra (elsősorban önkormányzati szinten). A célok között ezért szerepelt a kevesebb, de megbízhatóbb információk nyilvántartásának elősegítése, a fentiek szerint az államháztartás egészében. készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





A költségvetési, illetve pénzügyi számviteli rendszerben alkalmazandó főkönyvi számlák száma (melyből a költségvetési beszámolók, s a különböző statisztikai adatszolgáltatások előállíthatók): 2012. év Főkönyvi számlák száma

6110 db

2013. évi 820 db

c) Az államháztartás számvitelével szemben többféle elvárás is támasztható. Ezek közül a legrégebbi, hagyományos elvárás a pénzforgalmi szemléletű elszámolások – az ún. költségvetési információk – támogatása. Ugyanakkor a fejlettebb rendszerekben megjelent elvárásként a vagyon mérése és az egyes tevékenységek teljesítményének, eredményességének, önköltségének mérésére szolgáló eszközök biztosításának igénye is. A jelenlegi számviteli elszámolási rendszer a fenti, egymástól nagyon eltérő megoldásokat igénylő elvárásokat egy rendszeren belül igyekszik megvalósítani, mégis – komplexitása ellenére – sajnos egyik szempontnak sem képes 100%-osan megfelelni. Ezért az új rendszer kialakításakor különválasztottuk a költségvetési és a pénzügyi számvitelt, előbbi feladatául a költségvetési folyamatok mérését, a központi és a helyi gazdálkodási döntések meghozatalának támogatását, utóbbi feladatául a vagyon és a tevékenység eredményének, költségeinek mérését szabva.

Költségvetés végrehajtása összhangban a Parlamenti döntésekkel Költségvetési számvitel (pénzforgalmi szemlélet)

Költségvetési és pénzügyi rendszer

Pénzügyi számvitel (módosított eredményszemlélet)

Költségszámítás (önköltségszámítás)

A gazdasági események valós bemutatása és megbízható, valós összkép a z irányításról, Eszközök, források és a nemzeti vagyon bemutatása

Hatékony erőforrásfelhasználás, teljesítménymérés

A két szemléletet a nemzetközi ajánlások is két külön rendszerben javasolják megvalósítani. Természetesen a kettéválasztott számvitelnek a szakirodalomban is vannak ellenzői, azonban mind a többségi szakértői vélemények, mind a kétféle elszámolási mód gyakorlati megvalósításának vizsgálata arról győzte meg az előterjesztőt, hogy ennek az iránynak a követése célszerű. készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





Az egységes számlakeret az alábbiak szerint szolgáltat adatot a kétféle számbavételi rendszernek: Költségvetési számvitel pénzforgalmi szemlélet kettős csak "0"-as számlaosztályban vezetett Számlaosztályok nyilvántartás Nyilvántartási számlák, ezen belül függő és biztos (jövőbeni) követelések (03), függő kötelezettségek (04), kiadási előirányzatok, kötelezettségek, teljesítés (05), bevételi előirányzatok, Tartalom követelések, teljesítés (09) Szemlélet Könyvvitel

Beszámoló kapcsolódó részei

Költségvetési jelentés, maradványkimutatás

Pénzügyi számvitel módosított eredményszemlélet kettős 1-9. számlaosztály Befektetett eszközök (01), készletek (02), nemzeti vagyonba tartozó befektetett eszközök (1), nemzeti vagyonba tartozó forgóeszközök (2), pénzeszközök, követelések, aktív időbeli elhatárolások (3), források (4), költségnemek (5), általános költségek (6), szakfeladatok költségei (7), elszámolt költségek és ráfordítások (8), hozamok (9) Mérleg, eredménykimutatás, költségkimutatás, kiegészítő melléklet

d) Az államháztartási számviteli szabályoknak aktívan támogatniuk kell a nemzeti vagyon egységes szempontú mérését. E tekintetben is törekedtünk a jelenlegi szétaprózódott, számos halmozódást tartalmazó szabályok megújítására. Az elkészült kormányrendelet a vagyonkezelők értékelési választási lehetőségeinek szűkítésével, valamint a halmozódásmentes nyilvántartási szabályok bevezetésével reményeink szerint biztosítja, hogy belátható időn belül megvalósuljon a nemzeti vagyon egységes szempontú, teljes körű, számvitelileg alátámasztott adatokon alapuló nyilvántartása. e) Jelenlegi számviteli kormányrendeletünk alapvetően az üzleti szférára kidolgozott számviteli törvényen alapul. Ez önmagában nem probléma, azonban sokszor tetten érhető a számviteli törvény olyan rendelkezéseinek alkalmazása is, amelyek nem egyeztethetők össze az államháztartás sajátosságaival. Sajátos módon ugyanakkor az államszámviteli rendszerünk több olyan technikai kérdésben is sajátos módon szabályoz, amelyre a számviteli törvény egyszerűbb, és az államháztartási törvénnyel is összhangban lévő megoldást kínálna. Ezért az új kormányrendelet elkészítésekor célként tűztük ki a szabályozás számviteli törvénnyel való viszonyának felülvizsgálatát is. f) Végezetül kiemelt célként követtük az ún. költségvetési számvitel szabályainak kialakítása során, hogy azok a jelenlegieknél hatékonyabb eszközöket kínáljanak a költségvetési tervezésre, az évközi folyamatok központi mérésére, a helyben meghozandó döntések és a zárszámadások alátámasztására. A jelenlegi számviteli rendszerünk a költségvetési folyamatok két végpontját, az előirányzatok megállapítását és azok teljesítését méri, a köztük lévő – pont a tervezés és a költségvetés végrehajtásának lényegét adó – kötelezettségek, követelések keletkezésének számbavételét mellőzi vagy csak utólag készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





(negyedévente) számolja el, noha az államháztartási gazdálkodási kötöttségek (kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, teljesítés igazolása) ezekhez a műveletekhez kötődnek, és megalapozott költségvetési tervezést is ezen determinációk ismeretében lehet(ne) folytatni. Ezért az új szabályozás kiemelten kezeli ezen területek bevonását is a költségvetési elszámolási szabályokba, amivel középtávon jelentősen javulhat a tervezés minősége, a közép- és hosszú távú determinációk mérése, a központi adatszolgáltatások számviteli alátámasztottságával a szolgáltatott adatok helyessége.

1.2. A kormány-előterjesztés szükségességének okai Az államháztartási számvitel megújítása régóta sürgető feladat, szakmai fórumokon és az alkalmazók körében egyre gyakrabban és egyre élesebben vetődik fel annak igénye, hogy minél előbb be kell vezetni egy egységesebb, hasznosabb információkat tartalmazó, az alkalmazók és az információt felhasználók számára is megbízhatóbb számviteli, nyilvántartási és beszámolási rendszert. Az 1992-ben bevezetett pénzforgalmi szemléletű könyvvezetés a folyamatos módosítások következtében mára már átláthatatlanná vált. A módosítások egyre részletesebb információk előállítását követelték meg, amelynek következtében mind az elemi költségvetés, mind a beszámolók űrlapjainak száma, azok adattartalma évről-évre jelentősen növekedett. Az elemi költségvetésben és költségvetési beszámolóban megjelenő rengeteg információ a főkönyvi számlák számának és terjedelmének jelentős bővülését is eredményezte. A hatályos szabályok alapján a számlatükör elkészítése az intézmény feladata, amely összetett, rendkívül nehéz feladat, a gyakorlatban a legtöbb intézmény csak a Saldó Zrt. által forgalmazott 380 oldalas számlatükör alapján készítheti el a beszámolót. Mindezek mellett a számvitel mégsem tud megbízható adatokat biztosítani sem a teljes körű pénzforgalmi vagy eredményszemléletű elszámolások készítéséhez, sem ahhoz, hogy megállapítsuk egy adott feladat ellátása ténylegesen mennyibe kerül. A számtalan osztályozási szempont – csak a közgazdasági osztályozás mentén maradva a költségvetés kiemelt előirányzatai, a kincstári KTK-k, a jogszabályban előírt főkönyvi számlaszámok, az elemi űrlapok, és a rendszeres adatszolgáltatásokban megjelenő sajátos csoportosítások – miatt az érintetteknek vagy számtalan kiegészítő jellegű részletező nyilvántartást kell vezetniük, vagy jelentős költségekkel olyan integrált rendszereket szükséges megvásárolniuk, amelyek biztosítják a bevételek, kiadások többféle szempontú osztályozását. A többféle osztályozási szempont, a teljeskörűség hiánya (ld. korábban), valamint a részben pénzforgalmi, részben eredményszemléletű úgynevezett módosított pénzforgalmi szemlélet nem teszi lehetővé, hogy a beszámolókból közvetlenül előálljon a zárszámadási törvény, azt külön adatszolgáltatásokkal kell elkészíteni, miközben a költségek, ráfordítások mérésére sem alkalmas. Mindezek alapján úgy ítéljük meg, hogy tovább nem halogatható az államháztartási számvitel teljes felülvizsgálata.


látta:

jóváhagyta:





1.3. Az előterjesztéssel érintett közfeladat változása Az előterjesztés nem kapcsolódik valamely konkrét közfeladat ellátásához, az államháztartás egésze egyensúlyának megőrzését szolgáló intézkedéseket tartalmaz, ezáltal valamennyi közpénzből finanszírozott közfeladat fenntartható ellátását biztosítja. 2. Az igénybe vett eszközök 2.1. Jogalkotás Az előterjesztés négy kormányrendelet és egy miniszteri rendelet helyett egy új, egységes szemléletű kormányrendelet kiadását tartalmazza. 2.2. Egyéb intézkedés Az előterjesztés elfogadását követően több, a személyi és a tárgyi feltételek megteremtéséhez szükséges intézkedés végrehajtása szükséges. Ezek részletesebb leírását a Hatásvizsgálati lap I. A végrehajtás feltételei címe tartalmazza. Az előterjesztés elfogadása mellett további jogalkotási feladatok elvégzése is szükséges. Az államháztartásról szóló törvényt – elsősorban a felhatalmazó rendelkezések tekintetében – módosítani kell, összhangba hozva az előterjesztésben foglaltakkal. A szükséges módosításokat az előterjesztés 2. számú melléklete tartalmazza. Szükséges továbbá az új elszámolási rendszerre történő átállással kapcsolatos átmeneti szabályok megalkotása, javaslatunk szerint miniszteri rendeleti szinten. Szintén miniszteri rendeleti szinten történne egyes főbb gazdasági események kötelezően alkalmazandó könyvelési feladatait megállapító miniszteri rendelet kiadása, amelynek – jelenleg még koránt sem teljes – mellékletét az előterjesztés 3. számú melléklete tájékoztatásként tartalmazza. Az államháztartási törvény végrehajtási rendeletének (Ávr.) módosítása más okokból is szükséges még idén, az új kormányrendelet miatt szükségessé váló pontosítások ezen módosítás keretében elvégezhetők. Végezetül szükséges a szakfeladatrendről szóló miniszteri rendelet átdolgozása a szakfeladatrend új szerepére tekintettel, valamint a bevételek és kiadások kormányzati funkciók szerinti besorolásáról rendelkező jogszabály kidolgozása (célszerűen a szakfeladatrendről szóló miniszteri rendelet módosítása keretében). 2.3. Alternatívák Az előterjesztésnek nincsenek alternatívái. 3. Kormányprogramhoz való viszony A Nemzeti Együttműködés Programja III. Nemzeti ügyek 5. Itt az idő, hogy helyreállítsuk a demokratikus normákat! 5 .2 Hiteles, őszinte, a választópolgárok bizalmára épülő kormányzás készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





„Vissza kell állítanunk az állam lerombolt tekintélyét, ennek érdekében meg kell teremtenünk a törvényesen és átláthatóan működő, a közszolgáltatásokat maradéktalanul biztosító állam működési feltételeit. […] Az erős állam átlátható és egyúttal felelős. A társadalom általános bizalomvesztéséhez az elmúlt években nagymértékben hozzájárult az állam és a közszféra minden szegmensét behálózó korrupció és nepotizmus. 4. Előzmények, kapcsolódások Az előterjesztésnek nincsenek közvetlen előzményei és más egyeztetés alatt álló tervezettel kapcsolódásai. Közvetett előzményként meg lehet említeni, hogy a Kormány és az Országgyűlés több olyan döntést is meghozott az elmúlt időszakban, amelyek igénylik az államháztartási elszámolások gyökeres átalakítását. Példaként említhető például a felsőoktatási önköltség számítás előírása. 5. Európai uniós kapcsolódások 5.1. A tervezetbeli szabályozás európai uniós jogi vonatkozásai Az Európai Uniós Tanácsa 2011-ben fogadta el a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló 2011/85/EU irányelvet, amelyet a tagállamoknak 2013. december 31-ig kell a nemzeti jogrendjükbe átültetni. Az irányelv a hazai államháztartási jogban is olyan alapvető változtatásokat tesz szükségessé, amelyek végrehajtásához a jelenlegi elszámolási, nyilvántartási, adatszolgáltatási szabályok megváltoztatása elengedhetetlenül szükséges. Az irányelv előírja többek között az állami számvitel teljes kormányzati szektor általi lefedettségét, az államháztartás pénzforgalmi adatainak havi, illetve – az önkormányzati alrendszer tekintetében negyedéves – közzétételét, a pénzforgalmi adatok eredményszemléletű adatokká történő átalakítására vonatkozó módszertan (átvezetési tábla) kidolgozását, a jövőbeni döntésekre hatással járó függő kötelezettségek gyűjtését, a főbb bevételi és kiadási jogcímek szerinti bontásban a bevételek és kiadások előrejelzését, végezetül középtávú (három éves) előrejelzések, célok készítését, amelyekkel az éves költségvetéseknek összhangban kell lenniük. Annak érdekében, hogy a 2014. január 1-jétől bevezetendő szabályok ne érjék felkészületlenül a jogalkalmazókat, már indokolt most, 2013. január 1-jétől olyan elszámolási, nyilvántartási szabályok bevezetése, amelyek biztosítják, hogy ezen adatok, előrejelzések – elsősorban a követelések és a kötelezettségek mérési, nyilvántartási, valamint a bevételek és kiadások államháztartás egészére előállítható kimutatásokat biztosító elszámolási szabályainak fejlesztésével – a jövőben elkészíthetőek legyenek. 5.2.Előzetes véleményezési kötelezettség áll fenn az Európai Unió joga alapján. Az előterjesztést nem szükséges előzetesen véleményezésre küldeni az Európai Unió szervezeteinek. 5.3.A tervezet az EKSz. 87. cikke szerinti állami támogatást tartalmaz. Az előterjesztés nem tartalmaz állami támogatásnak minősülő intézkedést. készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





6. Országgyűlési tárgyalásra vonatkozó információk Az előterjesztést nem tárgyalja az Országgyűlés. 7. Társadalmi egyeztetés

8. Vitás kérdések

9. Hatásvizsgálati lap Az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet szerinti hatásvizsgálati lapok elkészítése megtörtént. 10. Az előterjesztés kommunikációja 1. Milyen kommunikáció javasolt az előterjesztés elfogadása esetén? követő vagy kezdeményező* *a kívánt kommunikációs forma aláhúzandó! 2. A tájékoztatás módja: Kormányülést követő szóvivői tájékoztató

igen/nem

Tárcaközlemény

igen/nem

Tárca által szervezett sajtótájékoztató

igen/nem

3. Fő üzenet (4-5 mondat) (a kormányzati kommunikáció tartalma, az előterjesztő kommunikációs szándéka): [név], [beosztás];tel.: [+36x-xxx], e-mail: [[email protected]];

Az előterjesztő részéről nyilatkozó: 4. Részletes kommunikációs terv:

(A tájékoztatási célú szakmai és lakossági programok kifejtését tartalmazó kommunikációs terv. Célcsoport, fő üzenet, esetleges támadása az előterjesztésnek, tervezett időtartam, eszközrendszer és anyagi ráfordítás.)


látta:

jóváhagyta:





HATÁSVIZSGÁLATI LAP I. A végrehajtás feltételei A végrehajtás feltételeit személyi és tárgyi oldalról szükséges vizsgálni. A személyi feltételek részben adottak, részben megteremthetők. Az új számviteli elszámolások semmiképp nem eredményezik, eredményezhetik többletlétszám alkalmazását a pénzügyi, számviteli funkciók területén. Ugyanakkor a meglévő létszám továbbképzése, az új elszámolásokra való felkészítése mindenképp indokolt. Ezt központilag – az NGM és a Kincstár által – szervezett oktatáson keresztül célszerű megvalósítani, hasonlóan az 1992-es elszámolási szabályok bevezetése során alkalmazott gyakorlathoz. A felkészítés két szakaszban valósulna meg. Az első szakaszban az NGM szakértői felkészítenék a Kincstár területi szerveinek kijelölt munkatársait, akik a helyben végzett oktatásokat bonyolítják majd le. A második szakaszban sor kerül az önkormányzatok és a vidéken működő központi költségvetési szervek pénzügyi, számviteli munkatársainak a megyei kincstári igazgatóságokon, a fővárosban működő központi költségvetési szervek és a fővárosi, kerületi önkormányzatok pénzügyi, számviteli munkatársainak az NGM vagy a Kincstár központ által történő oktatására. Az oktatás így január, február hónapban elvégezhető. Az oktatás tervezett időtartama két nap lenne, így az érintett munkatársak – akiknek jelentős feladatai vannak az év kezdetén – nem kényszerülnének hosszabb ideig távol maradni munkájuktól. Az oktatáson történő részvétel – mivel megyei szinten, a lakóhelyhez közel történne – nem róna az érintettekre jelentős többlet költséget. Az oktatást végző munkatársak az oktatást munkaköri feladataik keretében látnák el. Így az oktatás megszervezése jelentős költségvetési hatással nem járna. A tárgyi feltételeket a költségvetési szervek (önkormányzatok, társulások stb.) által, és a Kincstár által használt informatikai rendszerek oldaláról szükséges vizsgálni. Az alkalmazók által használt informatikai rendszerek jelenleg sokfélék, még csak közelítő kimutatás sincs azok terjedelméről, így átállításának költségei sem becsülhetők meg. Az önkormányzati alrendszerben jelenleg is elterjedt a Kincstár által rendelkezésre bocsátott könyvelő programok (TTG, DOKK) használata, ezek fejlesztése továbbra is napirenden szerepel, így az érintetteknek ezek többletköltséget nem jelentenek. A külső fejlesztő cégektől vásárolt informatikai rendszerek átállítása ezzel szemben már többletköltségeket jelenthet, ezek megbecsülését azonban csak az érintett szervezetek tudnák elvégezni a fejlesztő cégekkel kötött szerződések alapján. Bizonyos rendszerek fejlesztői a szerződésben (nyertes közbeszerzési ajánlatukban) vállalták a jogszabálykövetés miatti ingyenes fejlesztést, ezen szerződéses kitétel érvényesítését célszerű minden esetben számon kérni, még ha bizonyos esetekben a fejlesztők ettől vonakodnak is. Ilyen vállalást nem tartalmazó szerződéseknél a továbbfejlesztés, esetleg új rendszerre történő átállás költségeit egyedileg lehet csak megítélni. Az informatikai rendszerek átállítása költségeinek megbecsülése azért is okoz nehézséget, mert jelenleg nincs egységes, kötelezően alkalmazandó könyvviteli program az államháztartásban, noha a pontos, egységes szemléletű könyvvitelnek ez lenne az egyik feltétele. Az NGM ezért javasolni fogja egy olyan projekt elindítását, amelynek célja egy készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





egységes, az államháztartás egészében kötelezően alkalmazandó informatikai rendszer Kincstár általi kifejlesztése. II. A társadalmi hatások összefoglalása 1. Elsődleges, célzott hatások Az intézkedések a jelenlegieknél hatékonyabb eszközöket kínálnak a költségvetési tervezésre, az évközi folyamatok központi mérésére, a helyben meghozandó döntések és a zárszámadások alátámasztására. A tervezés, gazdálkodás, beszámolás jobban ellenőrizhetővé válik, az eddigi szétaprózódott elszámolási rendszerek egységes szemléletben újraalkotásra kerülnek. Az intézkedésekkel középtávon jelentősen javulhat a tervezés minősége, a közép- és hosszú távú determinációk mérése, a központi adatszolgáltatások számviteli alátámasztottságával a szolgáltatott adatok helyessége. Az új számviteli elszámolások lehetővé teszik az államháztartás egészére készülő, számvitelileg alátámasztott információk előállítását mind a nemzeti vagyon, mind az államháztartás kiadásai, bevételei – közgazdasági és funkcionális szemlélet is – tekintetében. Az új számviteli rendszer ezen felül megbízható eszközt kínál az egyes tevékenységek önköltségének mérésére, így a jövőben azok szervezeti forma szerinti ellátására, finanszírozására vonatkozó döntéseket jobban alá tudja támasztani. Végezetül a gazdálkodási folyamatok kötelező kontrolljainak támogatásával hozzájárul a szabályos gazdálkodás feltételeinek megteremtéséhez, ezáltal az intézményi eladósodottság folyamatának megállításához. 2. Másodlagos hatások Az előterjesztésnek a kifejezetten szándékolt hatásokon kívül nincs hatása valamely társadalmi csoport jövedelmi helyzetére vagy a társadalmi integrációját meghatározó körülményekre. III. Társadalmi költségek A vállalkozások, háztartások pénzügyi terhei nem változnak. IV. Költségvetési hatások Lásd az I. A végrehajtás feltételei címben írtakat. V. Egészségügyi hatások Az előterjesztésnek nincs egészségügyi hatása. VI. Környezeti hatások Az előterjesztésnek nincs környezeti hatása.


látta:

jóváhagyta:





HATÁROZATI JAVASLAT A Kormány megtárgyalta és elfogadta az államháztartás számviteléről szóló kormányrendeletről szóló előterjesztést és elrendeli az előterjesztés 1. számú mellékletében szereplő tervezetnek a Kormány rendeleteként a Magyar Közlönyben történő kihirdetését.


látta:

jóváhagyta:





R É S Z L E T E S

E L Ő T E R J E S Z T É S

1. A jelenlegi helyzet Az államháztartás számviteli rendszerének megújítása már régóta váratott magára. Az 1992-ben bevezetett pénzforgalmi szemléletű könyvvezetés a kettős könyvvitel rendszerében még egyszerűnek tűnt, de az azt követő módosítások következtében mára már átláthatatlanná vált. A módosítások egyre részletesebb információk előállítását követelték meg, amelynek következtében mind az elemi költségvetés, mind az elemi költségvetési beszámolók űrlapjainak száma, azok adattartalma évről-évre jelentősen növekedett. A pénzforgalmi szemléletű kettős könyvvitel azzal, hogy minden előirányzatot, bevételt és kiadást funkcionális osztályozás szerint is könyveltet, négyszeres könyvvitellé vált, majd a kötelezettségek mellett a kötelezettségvállalások – utólagos, így funkció nélküli – külön főkönyvi könyvelésével már „hatszoros” könyvvitelről beszélhettünk, miközben az Áht. és az Ávr. által megkövetelt kontrollokhoz (elsősorban a pénzügyi ellenjegyzéshez) továbbra is helyben szabályozott tartalmú kiegészítő nyilvántartások vezetése szükséges, mivel csak azokból lehet naprakészen megállapítani a kötelezettségvállalással nem terhelt előirányzat összegét. Részben ez is vezetett oda, hogy sok helyen a mai napig nem vagy csak részleges tartalommal (pl. csak a szerződésekre) vezetik a nyilvántartást, ezáltal nem csak a szabályszerű működéstől, de egy igen jelentős kontroll eszköztől is megfosztva magukat. Az elemi költségvetésben és költségvetési beszámolóban megjelenő rengeteg információ a főkönyvi számlák számának és terjedelmének – sokszor értelmetlen – bővülését is eredményezte. Jelenleg a jogszabályban előírt kötelező számlatükörrel nem lehetséges a beszámolókat alátámasztani, csak a Saldó Zrt.-től megvásárolható 380 oldalas (!) számlatükörrel. A részletező főkönyvi számlák 9 számjegyből állnak, és a főkönyvi számlákhoz kötelező jelleggel még részletesebb adattartalmú analitikus nyilvántartások kapcsolódnak. Meg kell ugyanakkor azt is említeni, hogy az elemi költségvetések, beszámolók adattartalmának kialakításakor sokszor nem vizsgálta a korábbi PM, jelenleg NGM, hogy mely információkat kell duplán, esetleg triplán rögzíteni a különféle adatszolgáltatásokban. A központosított illetmény-számfejtés miatt például indokolatlan a személyi juttatások 02-es űrlapon történő jelenlegi mélységű alábontása, mivel ezen adatok részletesen a Kincstárnál is megtalálhatók és megbízhatóbbak, mint az egyes költségvetési beszámolókban található adatok. A jelenlegi számviteli szabályozásnak pozitív eleme – amely az új számviteli szabályozásból sem marad ki –, az eszközök és források értékelésére vonatkozó előírások, értékelési eljárások, értékvesztés elszámolása, behajthatatlan követelések leírása stb., amelynek következtében a vagyont a valóságnak megfelelő értéken lehet kimutatni a mérlegében. Különösen jelentős változást eredményezett az értékvesztés elszámolása és a behajthatatlanná vált követelések leírása a mérlegtételek értékében az önkormányzatoknál a helyi adókkal kapcsolatos követelések és a TB Alapoknál a járulékkövetelések esetében. Ugyanakkor a vagyon egységes szempontú elszámolásával a jelenlegi rendszer adós, mivel számos külön elszámolási rendszert üzemeltet az állami vagyonkezelőknél, a Kincstárban készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





(állami részesedések, adósságkezeléssel kapcsolatos értékpapírok), így a mérlegekben halmozódások jelentkeznek, és az egyes vagyonelemeket eltérő szempontok szerint értékelik. A 2010-2011. évi beszámolók felülvizsgálatakor már tapasztalható volt, hogy a folyamatosan bővülő számviteli és adatszolgáltatási feladatok mellett, a könyvelés naprakészsége nem volt biztosított, az analitikus nyilvántartások vezetése elmaradt, egyre több könyvelési hiba fordult elő, az év végi értékelési feladatok elvégzése felszínessé vált vagy egyáltalán nem végezték el. Ennek következtében az évközi adatszolgáltatások is pontatlanok voltak. A hibák számának növekedését csak fokozta az új szakfeladatrend bevezetése, ami a beszámolóban a 21-22 űrlapok számát többszörösére növelte. Példaként csak egy megyei önkormányzat 2011. évi önkormányzati szintű beszámolóját lehet említeni, amely 280 oldalból állt, ebből a 21 és 22-es űrlapok száma 160 oldal volt. A meglévő rendszer problémái mellett jelentkezett, hogy egyre több területen merül fel igény arra, hogy a hagyományos pénzforgalmi adatok mellett az államszámvitel képes legyen megbízható adatokat biztosítani ahhoz, hogy megállapítható legyen egy adott feladat ellátásának önköltsége, illetve valamely tevékenység teljesítménye. Példaként említhetők a felsőoktatási törvény által bevezetett önköltségszámítási szabályok, de a helyi önkormányzatoknál a feladatfinanszírozásra való áttérést is segítené, ha nem egy feladat kiadásait, hanem a számított önköltségét mérné. 2. A számviteli rendszerrel szemben támasztott követelmények, módszertani alapvetések 2.1. A számvitel nem lehet öncélú. Az, hogy a jogalkotó hogyan szabályozza a számvitelt, függ attól, hogy mit kíván elérni vele. Ha a költségvetési elszámolások tekintetében azok pénzforgalmi vezetését tételezzük fel a továbbiakban is (amelyek átállítása véleményünk szerint még ezirányú döntés esetén is éveket venne igénybe), a következő elméleti lehetőségek adódnak: a) A számvitel kizárólag a kiadások és bevételek teljesülését méri, nem foglalkozik sem a jövőbeni tételekkel, sem a nemzeti vagyonnal, szerepe a zárszámadás alátámasztása. b) A számvitel csak a kiadásokra és a bevételekre koncentrál, azonban követelések és kötelezettségek tételként nyilvántartja a jövőben várható bevételeket és kiadásokat is. Így nem csak a zárszámadást, de a gazdálkodást és a tervezést (a teljes költségvetési ciklust) is segíti. c) A számvitel a b) pontban foglaltakon kívül nyilvántartja a nemzeti vagyont is, ezáltal a kiadások és bevételek alakulása a vagyon alakulásával összevethető (pl. hogy a beruházási kiadásokat üzembe is helyezték-e, vagy a megvásárolt vagyont továbbadták). d) A számvitel a c) pontban foglaltakon túl méri az egyes tevékenységek teljesítményét, költségét, alkalmas a hasonló tevékenységet végző egységek összehasonlítására, a jövedelmezőség mérésére, önköltség számítására. 2.2. A fenti szempontokat mérlegelve az előterjesztésben a 2.1. d) pontja szerinti terjedelmű rendszer megalkotására tettünk javaslatot, kettéválasztva – a nemzetközi ajánlásoknak megfelelően – a bevételi és kiadási előirányzatok alakulásának, a követelések, készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





kötelezettségvállalások, más fizetési kötelezettségek, és ezek teljesítésének folyamatos mérésére szolgáló költségvetési számvitelt, és a vagyon és annak összetétele, a tevékenység eredménye mérésére szolgáló pénzügyi számvitelt. A költségvetési számvitel tekintetében megvizsgáltuk az egyszeres könyvvitel lehetőségét is. Vizsgálataink alapján ez jobban képes lenne a pénzforgalmi, egyszeres elszámolás és a kettős könyvvitel közötti kapcsolatot biztosítani, a kétféle szempontrendszer közti különbségeket markánsabban érvényesíteni, ráadásul az egyszeres könyvvitel kötelező formátumú naplói az oszlopok tetszőleges száma miatt jelentős többletinformációkat is képes tárolni (pl. teljesítésnél a tevékenység kódja, bankszámla vagy pénztár kódja stb.), amik az egyeztetéseket egyszerűsítik, míg a kettős könyvvitel erre csak korlátozottan – vagy aránytalanul terjedelmes, bonyolult ellenszámlák, átvezetések használatával - alkalmas. Ugyanakkor az egyszeres könyvvitelre történő áttérés bevezetéséhez hosszabb felkészülés és magasabb bevezetési költségek társulnának, ezért a végleges javaslatban a költségvetési számvitel is egy leegyszerűsített, pár technikai számlával szembeni könyvelést a 0-s számlaosztályban megvalósító kettős könyvviteli rendszerként jelenik meg. 3. A javasolt új rendszer jellemzői 3.1. Korábban szóltunk a bevételek és a kiadások hármas (adminisztratív – közgazdasági funkcionális) keveredéséről. Ennek kezelését az új szabályozás készítésekor kiemelt célként kezeltük, bár bizonyos területeken szükségszerű kompromisszumokkal. Az adminisztratív szempontú osztályozásnál a költségvetési szervek esetén viszonylag egyszerű a helyzet, mivel ott maga a szerv tekinthető az általános konvencióknak megfelelően az adminisztrációs egységnek. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai, az elkülönített állami pénzalapok, a fejezeti kezelésű előirányzatok és a központi kezelésű előirányzatok tekintetében viszont már kérdéses, hogy a fejezet, alap egésze, vagy a költségvetési törvényben megjelenő törvényi sorok minősítendők-e az adminisztratív osztályozás alapjának Jelenleg az elemi költségvetést az alapokra, fejezeti kezelésű előirányzatokra összességében kell elkészíteni, azonban a fejezeti kezelésű előirányzatoknál az összefoglaló 98-as űrlapot törvényi soronként is ki kell tölteni. Véleményünk szerint a szabályozásnál a törvényi sort kell alapul venni, mivel a) a gazdálkodás egysége nem a fejezet egésze, b) az évközi nyilvántartásokat sem fejezet összesen kell vezetni, c) a központ információigénye nem csak a fejezet egészére, hanem az egyes sorokra is vonatkozik (ezt az ellentmondást próbálta meg kezelni a rendkívül részletes szakfeladatrend, azáltal, hogy „csak” önkormányzat, fejezet összesenre írta elő az adatszolgáltatást, majd „kiegészítő” jelleggel azokat még kb. 850 szakfeladat szerint is besoroltatja), d) az ÁHT azonosítók is törvényi sorokra kerülnek kiadásra, e) javaslatunk szerint a funkcionális osztályozás alapjául szolgáló kormányzati funkciónkénti besorolást is egységenként kell majd elvégezni. készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





A javaslat szerint összevont beszámolók készítésére csak a konszolidáció keretében kerülne sor, vagyis az érintettektől csak elemi adatok szolgáltatását várná el a jogszabály, az összesítéseket a Kincstár végezné a konszolidálás során. Hangsúlyozni kell azt is, hogy az itt elmondottak csak a költségvetési számvitel szempontjából igazak. A pénzügyi számvitelt továbbra is a jelenlegi bontásban kellene vezetni, például mérleg csak az önkormányzat, TB alap stb. egészére készülne. A közgazdasági osztályozást a javaslatban megjelenő egységes rovatrend jeleníti meg, amely az államháztartás egészére tartalmazza a bevételek és kiadások elszámolásának szabályait, jogcímeit (ún. rovatait). Ebből az osztályozásból is igyekezett az előterjesztő az adminisztratív és a funkcionális szempontokat kiszűrni (pl. az ellátások terén ne legyen jelentősége, hogy azt az önkormányzat vagy a központ folyósítja, hisz ez nem közgazdasági szempont), azonban meg kell jegyezni, hogy néhány esetben – pl. tervezési szempontok vagy bizonyos kiadások, bevételek gazdálkodási szempontból jelentős továbbbontásának igénye – ebben nem érvényesítettük maximálisan az éles szétválasztás követelményeit. Jelentősnek mondható ugyanakkor az a változás, hogy a különféle adatszolgáltatások, nemzetközi statisztikai jelentések elkészítéséhez szükséges kiegészítő adatokat a tervezés (azaz az elemi költségvetés készítése) során nem követel a jogszabály meg, csak a tényleges teljesítés mérését, és az azokról a beszámolás keretében történő adatközlést írja elő. Jelenleg ugyanis keverednek a tervezési, gazdálkodási szempontból lényeges és lényegtelen adatok a költségvetésekben, sarkítva úgy is megfogalmazhatjuk, hogy a statisztikai adatszolgáltatások megtervezését is előírja a jogszabály. A funkcionális szempontú osztályozásnál külön kell szólni a jelenleg funkcionális osztályozásnak tekintett szakfeladatrendről és a tényleges, nemzetközileg funkcionális osztályozásnak tekintett kormányzati funkciók rendszeréről. A magyar jogszabályokban jelenleg még nem jelenik meg a kormányzati funkciók szerinti besorolás követelménye, bár az NGM tájékoztatásként az éves költségvetéseket közszolgáltatási fő funkciók szerint is bemutatja, a saját módszertana és nyilvántartásai alapján. Ugyanakkor a megoldás nem teszi lehetővé, hogy az államháztartásról egészéről hiteles kimutatás készüljön. A javaslat szerint a kormányzati funkciók szerinti besorolás a jövőben az államháztartás egészében jogszabály alapján kötelező lesz, ez felváltja a jelenlegi bevételek és kiadások szakfeladatok szerinti nyilvántartását. A szakfeladatrend mint egy külső, negyedik, tevékenységalapú osztályozás a külföldi szakirodalomban cost accounting-nak nevezett tevékenység során kapna szerepet, mivel az egyes tevékenységek önköltségét a szakfeladatrendben megjelenő feladatok szerint kellene mérni. Ehhez természetesen már az eredményszemléletű pénzügyi számvitel is eszközt ad, mivel a 6-os és 7-es számlaosztály ezen elvek szerint, a szakfeladatok önköltségének mérésére alkalmas módon került kialakításra. 3.2. A költségvetési számvitel az új, az államháztartás egészére kiterjedő közgazdasági szempontú egységes rovatrenden alapulna. Az egységes rovatrend a jelenleginél jóval kevesebb számú rovatot tartalmazna, azonban azok az államháztartás egészére nézve egységes közgazdasági osztályozás szerint írná le a kiadásokat és bevételeket. Az egységes rovatrend néhány kivételtől eltekintve (pl. maradvány igénybevétele, nettó finanszírozás) tisztán pénzforgalmi lenne, az azzal nem összeegyeztethető elszámolások kikerülnének belőle (a készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





jelenlegi számvitel kiadásként, bevételként kezeli a vagyon olyan változásait, amivel a hozam, ráfordítás kategóriák hiánya miatt nem tud mit kezdeni, pl. tényleges kiadással, bevétellel nem járó árfolyamváltozások, fordított ÁFA). A nem pénzforgalmi, inkább eredménykategóriák elszámolására a pénzügyi számvitelben kerülne sor, így nem keverednének az eltérő szempontú adatok. 3.3. Az elemi költségvetés tisztán közgazdasági szempont szerint készülne, azaz a szakfeladatrendi tervezés megszűnik. Ugyancsak nem kell megtervezni a korábban már említett, statisztikai szempontból lényeges adatokat. 3.4. A beszámolóval kapcsolatban általánosságban meg kell jegyezni, hogy jelenleg túl sok esetben szükséges évközi beszámolót készíteni. A beszámoló szerkezete zavaros, nem világos milyen logika mentén dől el, hogy a számtalan űrlap közül melyik a költségvetési jelentés, a kiegészítő melléklet része, vagy éppen a beszámolóhoz kapcsolódó adatszolgáltatás. Javaslatunk szerint – a negyedéves mérlegjelentés és az egységes rovatrendet teljes körűen lefedő negyedéves költségvetési jelentés mellett – év végén kellene elkészíteni a beszámolót, tehát a féléves beszámolási kötelezettség megszűnik. Ezen felül évközi beszámolókészítési kötelezettsége annak a költségvetési szervnek lenne, amely év közben jogutóddal vagy jogutód nélkül megszűnik. Az irányító szerv, alrendszer váltásához viszont nem kapcsolódna a javaslat szerint beszámolási kötelezettség. Az éves beszámoló a mérlegből a költségvetési jelentésből, a maradványkimutatásból, az eredménykimutatásból, a szakfeladatok szerinti költségkimutatásból és a kiegészítő adatokból állna. A kiegészítő űrlapok jelentős része megszűnne, csak az eszközök alakulását és a kiegészítő adatokat tartalmazó űrlap maradna meg az önkormányzati támogatásokkal való elszámolások mellett. A negyedéves költségvetési jelentés és a beszámoló költségvetési jelentése azonos szerkezetben, az elemi rovatrend szerint készülne, oszlopai a költségvetési számvitelben a rovatokhoz kapcsolódóan vezetett nyilvántartási számlákhoz igazodnának, tehát az előirányzat és teljesítés adatok mellett megjelennének benne a kötelezettségvállalások és a követelések adatai is. A maradványkimutatás jóval egyszerűbb felépítésű lenne, a számtalan korrekciós tétel kikerülne, mivel csak a költségvetési és a finanszírozási bevételek és kiadások különbözeteként kellene számolni (összhangban az Áht. jelenleg is hatályos szabályával). Emellett megszűnne az előirányzat-maradvány és a pénzmaradvány közötti különbség, az államháztartás mindkét alrendszerében ugyanolyan módszertannal számolnák a maradványt. Megemlítendő, hogy az elszámolások szintjén megszűnne a maradvány tartalékolási lehetősége, az előző évi maradványt finanszírozási bevételként kellene elszámolni, ebből teljesíthetők a tárgyévi kiadások, befizetések, az el nem költött rész meg ismételten maradványként jelenne meg. A kiegészítő melléklet csak központilag előírt nyomtatványokból állna, szöveges része nem lenne, mivel tapasztalatok szerint csak a központilag „irányított” információk jelentenek készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





hasznosítható adatokat, a készítőre bízott szöveges indoklások tartalma, minősége rendkívül változatos. 3.5. Az új számviteli kormányrendelet jellemzőit az alábbiak szerint lehet összefoglalni. a) A számviteli törvénnyel való kapcsolat körében a számviteli alapelvekhez még a jelenleginél is jobban közelítő rendszer. A számviteli alapelveken felül viszont a számviteli törvény konkrét rendelkezéseit csak akkor kellene alkalmazni, ha a rendelet azt kifejezetten elrendeli (pl. fogalmak, eszközök bekerülési értéke, értékcsökkenése, értékvesztése). b) Áttekinthetőbb, világosabb szerkezet, rendelkezéseit az egyes konkrét §-ban említené.

a

számviteli

törvény

alkalmazandó

c) Az államháztartási státusz, gazdálkodási fogalmak következetes használata, az államháztartási sajátosságok által indokolt körben eltérés a számviteli törvénytől. d) A mérlegtételek újragondolása, a rovatokhoz hasonlóan itt is kevesebb tétel meghatározása. e) A jelenlegi számviteli kormányrendeletek [„általános”, központi kezelésű előirányzatokra (ún. nemzetgazdasági elszámolások), állami vagyon tulajdonosi jogait gyakorlókra, Nemzeti Földalapra vonatkozó] helyett egy egységes szemléletű jogszabály, amely ezáltal lehetővé teszi az egységes szemléletű és konszolidálható kimutatásokat. f) A számviteli törvénynél sok esetben szigorúbb szabályozás, az egyes egységeknek sokkal kevesebb választási lehetőség biztosítása (pl. a rendelet rögzítené, hogy mit tekint jelentősnek, nem jelentősnek, milyen árfolyam használható, az értékcsökkenést a Tao. tv. szerinti kulcsokhoz igazítaná). Ehhez tartozik, hogy a jogszabály külön mellékletben sorolja fel, hogy milyen részletes adattartalmú nyilvántartásokat kell vezetni. g) Az egységes gyakorlat elősegítése érdekében az államháztartási törvény felhatalmazást adna az NGM számára, hogy külön rendeletet adjon ki, amely mellékletében a fontosabb, gyakoribb gazdasági események könyvelési lépéseit is meghatározná, ezzel is megkönnyítve az alkalmazók munkáját. h) Az előbbiek alapján csökkenne a költségvetési szervek által saját maguknak, belső szabályzatokban meghatározandó kérdések száma, ami így jóval egységesebb és megbízhatóbb adatokat adna, ráadásul érdemben csökkenne az érintettek munkaterhe is, hisz ezen kérdések aktualizálása, szabályozása is okafogyottá válna. 3.6. A könyvvezetés módja kettős könyvvitel, azonban elkülönülne az ún. költségvetési számvitel és a pénzügyi számvitel. Előbbi a klasszikus költségvetési adatokat (előirányzatok, pénzforgalom, kötelezettségvállalások, bevételi előírások), utóbbi a vagyonra, önköltségre, jövedelmezőségre vonatkozó információkat méri. A költségvetési számvitel a 0-s számlaosztályba az egységes rovatrendhez igazodó nyilvántartási számlákon keresztül valósulna meg, ezeken rögzítenék az előirányzatokat, a kötelezettségvállalásokat, követelés előírásokat, azok változásait, a pénzügyi teljesítéseket, készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





valamint a kiadások és bevételek alap vagy vállalkozási tevékenység szerinti jellegét. Vagyis egy rovathoz tartozó nyilvántartási számlák olyan szerkezetben épülnének fel, mint a jelenleg alkalmazott analitikus nyilvántartások (előirányzat, kötelezettségvállalás, teljesítés, ami ebből számíthatóvá teszi a szabad előirányzatot és a még nem teljesített kötelezettségvállalásokat). Vagyis a kötelezettségvállalás fedezetének vizsgálata nem központilag szabályozatlan nyilvántartásokból, hanem a számvitelileg alátámasztott adatokon alapulna, hisz adott rovathoz tartozó nyilvántartási számlák egyenlegének vizsgálatával minden időpontban eldönthető, hogy rendelkezésre áll-e a szükséges szabad előirányzati fedezet vagy sem. A pénzügyi számvitelben a költségvetési számvitel adataiból történő rendszeres feladásokkal (integrált rendszereknél a feladás nyilván mellőzhető) kerülnének be a könyvviteli számlák közé a követelések keletkezésére, végleges kötelezettségekre, teljesített vagy más módon kivezetendő követelésekre és kötelezettségekre vonatkozó adatok. A pénzügyi könyvvezetés lényegében a vállalkozásoknál alkalmazott elveken nyugodna azzal, hogy a 6. és 7. számlaosztályban a költségeket, a 9-es számlaosztályon belül bizonyos – a költségekkel szembe állítható, így a finanszírozási döntések meghozatalát segítő – hozamokat kötelezően rögzíteni kell az 5. számlaosztály költségnemek szerinti tagolása mellett, továbbá az 1. és 2. számlaosztályban csak a nemzeti vagyon nyilvántartása történhetne meg, így a vállalkozásoknál befektetett pénzügyi eszköznek minősülő kölcsönök, tartós betétek a 3-as számlaosztályban jelennének meg. 3.7. A nemzeti vagyon főszabály szerint a tulajdonos könyveiben szerepelne, kivéve, ha azt vagyonkezelésbe, koncesszióba adja. Vagyonkezelés, koncesszió esetén a vagyonkezelő mutatja ki a vagyont, a tulajdonos ebben az esetben kivezeti a vagyont az eredeti helyéről a vagyonkezelés, koncesszió időtartalmára. Annak érdekében, hogy az államháztartás számvitelén kívülre kerülő vagyon mégis megmaradjon a mérlegekben, de az államháztartáson belüli vagyonkezelőknél kimutatott vagyon ne duplán kerüljön be a mérlegekbe, a kormányrendelet tervezet kettős elszámolási megoldást alkalmaz. Ha a tulajdonos államháztartáson kívüli szervezetnek adja át (tehát olyannak, akinél nem mérik a nemzeti vagyont az államháztartási elszámolások), az eszközt az üzemeltetésre, koncesszióba adott eszközöknél kell kimutatnia. Ha viszont államháztartáson belüli szervezettel létesít vagyonkezelői jogot, az eszközt a továbbiakban mérlegen kívül, a 0-s számlaosztályban kell nyilvántartania. Ezáltal biztosítható, hogy a vagyon nyilvántartása ne halmozódjon államháztartáson belül, ugyanakkor valamennyi nemzeti vagyonkörbe tartozó eszközt átfogjon. 3.8. Mind a mérlegben, eredménykimutatásban, mind a költségvetési jelentésekben a halmozódások kiszűrését a beszámoláskor, zárszámadáskor kezelni kell. Erre szolgálna azt összevont (konszolidált) beszámoló, amelyet több szinten, több lépésben kellene elkészíteni, mindegyik szinthez eltérő konszolidálási feladatokat végrehajtva. Az önkormányzati beszámolóknál például csak az intézményfinanszírozás kerülne kiszűrésre, míg az államháztartás egészére elkészített konszolidált beszámolóban már valamennyi halmozódás. (Természetesen ennél kisebb egységekre is el lehetne készíteni a teljes körű konszolidációt, ehhez azonban olyan kiegészítő információkat kellene bekérni, amely az adatszolgáltatások mennyiségi csökkentésére irányuló törekvésekkel nem áll összhangban). A konszolidált beszámolót a Kincstár készítené el a szolgáltatott elemi adatok (beszámolók) alapján. A készítette: Kézdi Árpád [email protected] +36-1-795-1945 Tavaszi Zsolt főosztályvezető [email protected] +36-1-795-6302

látta:

jóváhagyta:





központi és a helyi alrendszer konszolidált beszámolójából szintén a Kincstár állítaná elő az államháztartás teljes konszolidált beszámolóját. 3.9. A kormányrendelet tervezett hatályba lépése január 1-je. Ez önmagában nem jelenthet problémát, hiszen az 1992. évi elszámolási szabályok bevezetése során is december végén jelent meg az új szabályokat tartalmazó kormányrendelet, ráadásul akkor a változások köre – a számviteli törvény megalkotása miatt – még jelentősebb volt. Ugyanakkor az előterjesztő is tisztában van azzal, hogy az új szabályok megtanulása, az informatikai rendszerek átállítása hosszabb időt vesz igénybe. Ezért a rendszer bevezetéséhez átmeneti szabályok társulnak, amelyek külön szabályozzák a rendező mérleg elkészítéséhez és a könyvviteli számlák megnyitásához, rendezéséhez kapcsolódó főbb feladatokat, határidőket, az átmeneti időszakban az első negyedéves mérlegjelentés elkészítésének szabályait, valamint a költségvetési számvitel nyilvántartási számláinak megnyitását, adatokkal való feltöltését. Általános cél az, hogy a 2013. első félév végére elinduljon az új rendszer. Tapasztalataink szerint túl rövid időt sem célszerű adni az átállásra, ugyanakkor a túl hosszú átmeneti időszak nem csak a bizonytalanságokat növeli, de az érintett munkatársakat sem ösztönzi kellőképp a szükséges feladatok végrehajtásának megkezdésére.


látta:

jóváhagyta:




ELŐTERJESZTÉS a Kormány részére. az államháztartás számviteléről szóló kormányrendeletről

Recommend Documents