A
1\_\
f.,4l,
.•:i-:lt--*'i}J!LJ. íH1ttlíHltjJw . ALLAMI'OLGARI.JOGOK ORS7.·\GGYf'I.F:SI BIZTOSA
Ügyszám:
AJB 5541/2010
Dr. Salamon László elnök Országgyulés Alkotmány-elokészíto 1357 Budapest, Pf.: 2.
eseti bizottsága
Tisztelt Elnök Úr! Az Országgyulés Alkotmány-elokészíto eseti bizottsága elnökeként küldött, koncepcionális javaslatom megtételére vonatkozó megtisztelo felkérését köszönöm, annak az alábbiakban teszek eleget. Amint az a Tisztelt Bizottság elott is ismert az alapjogi garanciarendszer valamennyi eleme - Alkotmánybíróság, bíróság, Ügyészség, és az állampolgári jogok országgyulési biztosa - a kerekasztal-tárgyalásokon kialakult politikai kompromisszum eredményeképpen 1989-ben - ideiglenes jelleggel - újraalkotott Alkotmány külön fejezeteiben szerepel. A két új szerv közül a részletes szabályokat csak az Alkotmánybíróság esetében alkotta meg az Országgyulés, az ombudsmanokra vonatkozó rendelkezésekkel adós maradt, az intézmény részletes szabályait csak késobb, a többször módosított 1993. évi LIX. törvény foglalta össze. Az Alkotmány 1989. október 23-ától hatályos szövege az állampolgári jogok országgyulési biztosán kívÜl más ombudsmant nem nevesített. mindÖssze lehetové tette, hogy egyes alkotmányos jogok védelmére kÜlön biztost válasszon az Országgyulés. E szabályozás csak 1990 közepén egészült ki az - egyébként az egyetlen Alkotmányban nevesített - külön biztossal, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyulési biztosával. Amint az elobbiekbol kitunik, az ombudsmani rendszer magyar alkotmányi szabályozásra leginkább az esetlegességjellemezheto. Álláspontom szerint az ombudsmani jogvédelemnek. az országgy(,lIési biztosok általi panaszkezelésnek az egyéb jogérvényesítési eszközök gyors. olcsó, könnyen hozzáférheto, az emberek számára értheto és átlátható módon muködo alternatíváját kell jelentenie. Ez azonban csak megfelelo alkotmányi szabályozás esetén biztosítható. Meggyozodésem, hogy az országgyulési biztosnak az alkotmányos alapjogok értelmezésében, az alapjogokat értelmezo esetjogi rendszer kiépítésében, ezáltal az alapjogok mindennapokban való következetes érvényesülésének az elomozdításában az új AlkotmÚnynak is kiemclkedöen fontos szerepet ke~1 szánnia. Annalc hogy az ombudsman betölthesse ezt a rendeltetését. nélkÜlözhetetlen elofeltétele. hogy az egyes Ügyekben megfogalmazott állásfoglalások, ajánlások magas színvonalú és következetes alkotmányos érvelésre épü~jenek. Az ombudsmani szervezet és eljárási rendet az átláthatóságnak, a hatékonyságnak, az európai modellek figyelembevételének, valamint a demokratizmusnak kell meghatároznia. Az ombudsmani intézmény Magyarországon a szakbiztosok folyamatos erosítésével, hatÚskÖrÜkés szcmélyi állományuk bövítésével járt. emellett a kormányzat és a törvényhozás elhanyagolta az állampolgári jogok teljes spektrumával foglalkozó Állampolgári Jogok Országgyulési Biztosa Irodájának fejlesztését, erosítését. Holott nyilvánvalóan és
1051 Bp .. NÚdor ll. 22. Levélcím:
1387 Bp. rI'. 40. Tel.: 475-7100;
Fax: 269-1615:
E-mail: panasz @obh.hll;
Webcím: www.obh.hll;
2
elsödlegesen az hordozza úgy a hazai, mint a nemzetközi viszonylatokban az ombudsmani intézmény gerincéül szolgáló feladatkört. Európában (elnevezéstöl függetlenül) az ombudsman-intézményekre (ide nem értve tehát pl. az adatvédelmi hatóságokat!) általában az egyszemélyes, monokratikus intézményi struktúra a jellemzo: A nemzeti ombudsman intézményét ismerö 49 országból 40 egyetlen ombudsmant választ. A többi esetben a testületi ség oka általában a szövetségi államszerkezetben, a többnemzetiségu államban vagy egyszeruen a feladatmegosztásban keresendo. Ennek egyik oka, hogy az ombudsman fo fegyvere a nyilvánosság és a személyes tekintély, a testületi szervek muködésében a személyiség nehezen ,jön át", vagyis az intézmény súlyát gyengíti, ha az nem köthetö egyetlen személyhez. Másik fö oka a biztosok hatásköreiben tetten érheto és a gyakorlatban csak nehezen feloldható párhuzamosság, illetve az összeütközés lehetosége. A hatályos szabályozásban szemben a magyar nyelvben elfoglalt jelentésével - az általános hatásköru biztos kompetenciájára a maradék-elv a jellemzo, vagyis kizárólag olyan ügyekben járhat el, amelyben a különbiztos(ok) nem indítottak eljárást. Ez pedig két, az alapvetö jogok védelme során kifejezetten káros hatással járhat. Egyfelol egyes - hatásköri határterületi - esetekben a polgár védtelen marad(hat), másfelol a különbiztosok a hatáskörükbe nem tartozó kérdéseket is értékel(het)nek: így a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyulési biztosa és a jövö nemzedékek országgyÜlési biztosa egyaránt rendszeresen megállapítanak jelentéseikben az általuk védettek mellett más alapvetö jogokkal összefüggo visszásságokat is. Az európai példák alig kevesebb, mint felénél nincs az ombudsmannak helyettese, vagy ha mégis, akkor általában egy. A helyettesek az esetek többségében meghatározott területekért felelösek, ez akár törvényben is rögzített (pl. Csehország, Spanyolország és Szlovénia esetében). Parlament által választott és a klasszikus ombudsmani definíciónak megfelelö - független, kizárólag a törvényhozásnak felelos - speciális ombudsmanok Európában (a svéd speciális ombudsmanokat - pl. esélyegyenloségi - a kormány nevezi ki, így nem sorolhatók ide) ugyancsak szabályt erosíto kivételek. A különbiztosok "egyes alapveto jogok védelmére" rendelése egyébként jelentosen megnehezíti, sot csaknem kizárja, hogy az alapveto jogok teljes spektrumát egységes en kezeive, azonos módszerrel, áttekint(het)o módon, egységes módszertannal és azonos szerkezetu jelentésekben, ugyanaz a panaszfórum dolgozza fel. Az alapjogok védelmét együtt és egymásra tekintettel érvényesítik az egyes alkotmányos intézmények (bíróság, alkotmánybíróság, ügyészség stb.), így ez a követelmény a hazainál jóval hatékonyabban jelenik meg az egységes ombudsmani intézmények muködésében. A rendszer megváltoztatásával és újragondolásával más, országos szinten szakosodott - másutt az ombudsmani intézmény részeként muködo - panaszfórumoknak az egységes ombudsmani intézménybe történö integrálásával, az állampolgári panaszok szerkezetének és dinamikájának alakulásáról olyan áttekintheto képpel rendelkezhetnénk, amely elösegítve a társadalmi problémák jobb megismerését, kézzelfogható segítséget adhatna a politikai döntéshozatalban Szeretnék rámutatni arra is, hogy az országgyulési biztosok mindenütt a parlament külsö (alapjogvédelmi, vagy közigazgatási hibák feltárására rendelt) ellenorzo szervei, s mint ilyenek tevékenységük, illetve megtett intézkedéseik a parlamenten kívüli, más hatalmi ág által nem feWlvizsgálhatóak. Demokratikus jogállamban legalább annyira elképzelhetetlen, hogy a parlament, vagy annak szerve által megtett aktust bármely más hatalmi ág szerve felülvizsgálja, mint az, hogy egy közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata kizárt legyen. Mindezek alapján elfogadhatatlannak tartanám, ha az ombudsmani intézmény hatósági hatáskör(öke)t kapna vagy ha az ombudsmani pozíció jelölése a kormányzat hatáskörébe kerülne. A hatalommegosztás elvébol fakadóan ugyancsak megfontolandó lehet, hogy mindazokban az esetekben, amikor nemzetközi jogi, vagy közösségi jogi
3
kötelezettségbol hatóság felállítása következik vagy, válik ombudsmani intézménytol különbözo állami szerv legyen.
szükségessé,
akkor
az az
Tisztelt Elnök Úr! A panaszok által is visszaigazoltan új társadalmi igények merültek fel az alapveto jogok védelme iránt a magánszféra gazdasági hatalmasságaival, különösen a bankokkal, a biztosítókkal, valamint a közszolgálati médiumokkal és musorokkal szemben. Számos civil szervezet pedig egyes ágazatokban, illetve szakterületeken szorgalmazza újabb és újabb ombudsmani intézmény létrehozását. A korábbi általános hatásköru ombudsmanok által is következetesen képviselt álláspont szerint nem több ombudsmanra van szükség, hanem a jelenlegi ombudsman hivatali apparátusának megerosítésére és számára bizonyos területeken szélesebb, önálló hatáskör biztosítására. A szélesebb hatáskör azonban inkább a szószólói és mediátori funkció irányába való kiterjesztést jelenti, semmi esetre sem több vagy nagyobb hatalmat. Az ombudsmani intézmény tekintélye eddig is - nemcsak nálunk, hanem világszerte - az exkluzivitásában és a minoségi színvonalában rejlik. Meg kell tehát óvni az intézményt az eróziótói, mind a létszámbovítés tekintetében, mind pedig a parttalanná váló hatáskör-kiterjesztés tekintetében. Ha ez sikerül, akkor remélheto az alapjogok egységes, ellentmondásoktói mentes érvényesülése, illetoleg érvényesítése.
Budapest, 2010. szeptember
f./ Üdvözlettel:
Prof. ,Dr. Szabó Máté
Hivatali struktúra-modellek
1.
(nemzetközi összehasonlítás)
Monokratikus vagy testületi
Európai-léptéku összehasonlításban (elnevezéstol függetlenül) az ombudsman-intézményekre (ide nem értve tehát pl. az adatvédelmi hatóságokat!) általában az egy személyes, monokratikus intézményi struktúra a jellemzo (49-bol 40 esetben egyetlen ombudsmant választanak). Ennek elméleti oka, hogy az ombudsman fo fegyvere a nyilvánosság és a személyes presztízs, a testületi szervek muködésében a személyiség nehezen ,Jön át", vagyis az intézmény súlyát gyengíti, ha nem kötheto egyetlen személyhez. A többi esetben a testületi ség oka általában a szövetségi államszerkezetben (pl. Ausztria), a többnemzetiségu államban (pl. Belgium) vagy egyszeruen a feladatmegosztásban (pl. Svédország) keresendo. 1 ombudsman Hollandia, Szlovákia, Spanyolország, Írország, Málta, Finnország,
yság
ll.
Litvánia Ausztria, Moldávia, Bosznia-Hercegovina pl. Albánia, Bulgária, Ciprus, Németország (Parlamenti Petíciós Csehország, Bizottság)
Helyettesek
Az európai példák alig kevesebb, mint felénél nincs az ombudsmannak helyettese, de ha mégis, általában egy. A helyettesek az esetek többségében meghatározott területekért felelosek, ez akár törvényben is rögzített (pl. Csehország, Spanyolország és Szlovénia esetében). A "csúcstartó" Macedónia, ahol az ombudsman javaslatára a parlament 10 helyettest is választott már. 1 helyettes Királyság Spanyolország Portugália,
Ill.
Macedónia Románia, Szerbia, Szlovénia Görögország pl. Albánia, Bulgária, Horvátország, Csehország, Moldávia Hollandia, Egyesült pl. Esztország, Finnország, Lengyelország,
Szakombudsmanok
Parlament által választott és a klasszikus ombudsmani definíciónak megfelelo (vagyis független, kizárólag a törvényhozásnak felelos) speciális ombudsmanok Európában (a svéd speciális ombudsmanokat pl. esélyegyenloségi a kormány nevezi ki, így nem sorolhatók ide:) I
nyugdíjügyi
] Belgium
gyerekjogi
IV.
Litvánia, Franciaország,
Litvánia Németország, Irország, Magyarország Norvégia
Konkrét nemzetközi példák:
- Szlovánia példája Szlovéniában az ombudsmant a parlament 213-os többséggel választja, a helyettes ek száma 24 a törvény rendelkezései alapján Uelenleg 4), oket szintén a parlament választja, a hivatali stáb kb. 40 emberbol áll. Az egyes helyettes ek terület- és feladatköre megosztott: szociális biztonság és gyerekjogok - alkotmányos jogok, közszolgáltatások, lakhatás, környezetvédelem, adatvédelem - nemzeti megelozo mechanizmus, OP CA T, NGOk-kal való kapcsolattartás. Ügyek száma éves szinten kb. 3000. - Görögország példája Görögországban az ombudsmant a parlament 4/5-ös többséggel választja meg, az 5 helyettes kinevezésérol (egyikük kötelezoen a gyermekjogokért felelos) az ombudsman javaslatára a belügyminiszter dönt. Az ombudsman szabadon átruházhat hatáskört helyetteséhez, egyiküket saját maga helyettesítésére is kijelölheti, munkájukat koordinálja és ellenorzi. A hivatali stáb 180 fos, évente kb. 13 000 üggyel foglalkoznak. - Svédország példája A testületi szervként muködo svéd ombudsmanokat a parlament választja, de közülük egy a foombudsman (CheJjustitieombudsman). Az egyes személyeknek elkülönült felelosségi körük van, de kiemelt ügyekben, különösen ex officio vizsgálatoknál vagy jogalkotási javaslatoknál a törvény konzultációs kötelezettséget ír elo a foombudsmannal, akinek szignálási vagy átvételi joga van és igazgatási értelemben szintén o a hivatal feje. Távolléte esetén legidosebb kollégája helyettesíti.
