ELMÉLET–MÓDSZERTAN DR. KÓRÓDI JÓZSEF
A magyar településpolitika és településhálózat-fejlesztési stratégia megújításáért A Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium elhatározását, hogy készüljön el a magyar településhálózat fejlesztési koncepciója, a témát művelő és a jövőért tenni akaró emberek nagy örömmel fogadták. Az új OTK elkészítéséhez és az Országgyűlés által történő elfogadásához fontos országos érdekek fűződnek. Jónak, mi több példamutatónak tartom a minisztérium törekvését, hogy minél nagyobb részvétellel alakuljon, formálódjon a koncepció tervezete. Dr. Faragó László írása „A településhálózat és annak alakítása” címmel több fontos gondolattal járul hozzá a vitához. Egyetértek azzal, hogy a városokról folyó diskurzus szélesedjék a településhálózatról szóló vitává, s ezáltal javuljon a koncepció tervezete. Emlékeimben lapozgatva – mint az 1971-ben kormányhatározatként ismertté vált OTK egyik készítője és a megyei településhálózat-fejlesztési koncepciók kidolgozóinak egyike, meg úgy is, mint Magyarország jövőjéért tenni akaró állampolgár – szeretném gondolataim vázlatát közreadni. Az 1971. évi Országos településhálózat-fejlesztési koncepció készítésében nagyszámú szakértő vett részt. Az építési, illetve településtudományi, valamint a közgazdaságiközigazgatási és földrajztudományi iskola szakértőinek és vezetőinek aktív részvételével alakult ki a koncepció. Az Országos településhálózat-fejlesztési kerettervet és a társadalmi, gazdasági, közigazgatási szakértők sokasága által képviselt Fejlesztéspolitikai, funkció- és munkamegosztás-centrikus stratégiát egyeztettük. Aki figyelmesen olvassa a két dokumentumot, elismeri, hogy lényegében új dokumentum született. A kormányhatározatot követő hónapokban három, esettanulmányba illő dolgot jegyeztem fel. Hajdúböszörmény tanácsi testülete felháborodva jelentette ki, hogy a „részleges középfokú szerepkör” besorolást nem fogadja el. A minisztérium vezetői engem küldtek a városba utólagos egyeztetésre és békítésre. Tanácsülés keretében, az OTK szellemének megfelelően adtam magyarázatot, amelyben Debrecen térségi vonzóerejének túlsúlyát és Hajdúböszörmény tényleges vonzásának korlátozott terjedelmét hangsúlyoztam. Közösen úgy határoztunk, hogy a minisztérium támogatásával a VÁTI elkészíti a város társadalom-, gazdaság- és infrastruktúra-fejlesztési koncepcióját, amely speciális funkcióinak erősítésével testre szabva, adottságokra építve határozza meg a város felemelkedésének irányát és módját, ezt követően ismét napirendre tűzzük a kérdéses besorolást. Komló ugyancsak részleges középfokú szerepkört kapott. A város haragja nem ismert határt. Horváth Lajos megyei elnök meghívására a megyei tanács ülésén kíséreltem meg a szerepkör magyarázatát. Lényegében Komlóval hasonló megoldásban egyeztünk meg, mint Hajdúböszörménnyel. Ezt követően mindkét város elfogadta a kormányhatározat szerinti besorolást.
A TELEPÜLÉSHÁLÓZAT-FEJLESZTÉSI STRATÉGIA MEGÚJÍTÁSÁÉRT
467
Pécsett kétnapos kistelepülési konferencia keretében került vitattuk meg az OTK-t. A településhálózati koncepció össztűz alá került. Az egyik nap konferenciavezető elnökként enyhíteni próbáltam a személyeskedő vitát, felszólítva a résztvevőket, hogy vállalják el egy számukra elfogadható kistelepüléshálózat-fejlesztési program elkészítését az Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium (ÉVM) finanszírozásával. A lehetőség nyitva maradt, a jelenlévők közül senki nem vállalkozott ilyen tervezet előkészítésére. A magam részéről a megyei településhálózat-fejlesztési koncepciók készítése során tértem vissza érdemben az országos stratégiából kimaradt falusi-tanyasi települések jövőjének kérdéséhez. 1974-ben politikai határozat alapján kormány elé vittük (ÉVM) a „falusi-tanyasi” települések életkörülményeinek javítására irányuló javaslatunkat. Az Országos Tervhivatal ellenállása miatt azonban javaslataink elerőtlenedtek, és a mai napig gond maradt a kistelepülések finanszírozása. Az OTK azonban nemcsak a szerepkör nélküli körben volt problematikus. Néhány részleges felsőfokú központ is harcba indult. Salgótarján és Zalaegerszeg példáját említeném, amelyek a helyi és megyei politikai erők támogatásával a kormányzati döntést követően túlzottan magukhoz vonták a megyei fejlesztési forrásokat, s ezt Balassagyarmat, Nagykanizsa és a többi város sínylette meg. Az OTK ismert-elismert erényei mellett nem javasolom annak „rehabilitálását” 2010ben. Ne térjünk vissza az OTK-t módosító 1018/1981 (VI. 19.) számú kormányhatározatban foglaltakhoz sem! Gyökeresen új helyzet van: nemcsak az, hogy azóta 328-ra növekedett városállomány, hogy megfogalmazódtak a XXI. századi követelmények, hanem a „tervgazdaságot” felváltotta a piacgazdaság, létre jött az elektronikus világ, kialakult az önkormányzati felelősség és intézményrendszer, nem is szólva az európai illeszkedésről és versenyről. Az ország településrendszerének stratégiáját megalapozó vizsgálatok, a kutatótervező-programozó munkák ugyanakkor elégtelennek mondhatók: parttalanul folyik az egymás mellett beszélés és igyekezet, hogy a koncepcióba minden beleférjen. Tisztázni kellene először a koncepció célját, témavázát, tartalmát és kapcsolódásait. Szerintem – nem ismerjük a településállomány mint nemzeti vagyonrész mennyiségi és minőségi jellemzőit; – nem készült el a fejlesztési igények, szükségletek feltárása, hiányzik a tapasztalatok, folyamatok, helyi és országos politikák, az e-kormányzás és e-önkormányzás követelményeinek érdemi elemzése; – hiányolható a starthelyzet tényeinek vizsgálata; – elnagyolt a településhálózat fejlesztésére ható demográfiai, társadalmi, gazdasági, környezeti, infrastrukturális, informatikai stb. tényezők és a várható körülmények bemutatása, a kormány, illetve a döntések feltételezett mozgásterének, a megatrendeknek feltárása; – hiányzik az új országos kistérségi és településcsoport szintű modellek, az általános és speciális településhálózati funkciók, a tartalmi és működési mechanizmusok leírása; – elmarad a szervezés és irányítás, a szervezetközi együttműködés, koordináció és integráció, az alkalmazkodó- és versenyképesség, az adottságok és az azokat pótló fantáziák jelzése;
468
DR. KÓRÓDI JÓZSEF
– még az sem tisztázódott, kinek szól az új vagy annak vélt országos településhálózat-fejlesztési koncepció; és végül – hátravan a magyar településrendszer nemzetközi és hazai illesztése, illetve illeszkedésének bemutatása. Nem kis gondot okoz az Új Magyarország és az Új Magyarország vidékfejlesztési tervekben, programokban a településhálózatot érintő eltérő problémakezelés és programozás, a város- és falufejlesztés szétválasztása. Szakértők delegálásával nincs megoldva a településrendszer együttes kezelése! Azt is tudomásul kellene venni, hogy nem egyszerűen a feladatok megosztásáról van szó. Figyelembe véve a politikai mechanizmus működését is, meggyőződésem, hogy nemzeti településhálózat-fejlesztési koncepcióra van szükség. A településrendszer-alakítás nagy és hosszú távú lehetőség, nem pedig kormányzati ciklusokra szóló program. Nem szabad toldozni, foltozni, készítése új kommunikációs módszereket igényel. Egyirányú egyeztetések helyett interaktív módszerekre, közös munkára van szükség! A magyar településhálózat-fejlesztés kulcsszereplője a tőke, illetve a vállalkozói szféra, beleértve az ingatlantulajdonosokat és -használókat is. Ezért is el kell gondolkodni, hogyan lehetséges szabályozott kereteket teremteni a településhálózat modernizációja számára, megakadályozva annak szétverését. Elég az országon végigutazni, és látni lehet a szabadosságot és építkezési önkényt. A leírtak figyelembevételével ki kellene alakítani a „nemzeti településhálózatfejlesztési koncepció” tematikáját, kapcsolódását az országos fejlesztési politikákhoz, a régiók 2007–2013-as tervéhez, az operatív programokhoz, a hosszú, közép- és rövid távú területfejlesztési és területrendezési tervekhez. Tudatosan „nemzeti” fejlesztési koncepcióról beszélek, és nem „országos” fejlesztési koncepcióról! Egy értelmes országnak van nemzeti stratégiája és geopolitikája. Megismerve például a szomszéd országok településhálózat-fejlesztési elgondolásait, számításba véve saját lehetőségeinket, adottságainkat, testreszabottan kell tudnunk megfogalmazni saját településpolitikánkat. Európában vannak példák arra, hogy egyszerre akár három alternatív programot is kidolgoznak (európai nemzeti és helyi feltételrendszerek figyelembevételével). Szomorú igazság, hogy nálunk ma egy sincsen, illetve ami van, elégtelen. A „nemzeti településhálózat-fejlesztési koncepció” jövőjére ható tényezőket meg kell tudni mutatni, beleértve a már eldöntött fejlesztések várható következményeit is. A településrendszer-fejlesztés alapkövetelménye az adottságok, a földrajzi-gazdasági-demográfiai, logisztikai tényezők figyelembevétele. Az adottságoktól eltekintő javaslatok fikciók, ideértve a jövő adottságait is. Példaképpen említem az ország népességszám-csökkenését, amelyet elmulasztanak figyelembe venni. Követelmény a Budapest, a nagyvárosok, a közép- és kisvárosok, illetve a városhálózat egészének differenciált, kiegyensúlyozott fejlesztésével kapcsolatos célok rögzítése. Fel kell vázolni Budapest agglomerációjának, a belső és külső nagyvárosi gyűrűnek – a centrifugális és centripetális erők egyensúlyának – átlátható és működőképes modelljét. A stratégia része az urbanizációs tengelyek (Budapest–Pécs, Budapest–Krakkó, Budapest–Miskolc–Kassa, Budapest–Szolnok–Debrecen–Nagyvárad–Kolozsvár, Budapest– Szeged–Temesvár, Budapest–Dél-Dunamente, Budapest–Pécs–Eszék, Budapest–Székesfehérvár–Zágráb, Budapest–Győr–Pozsony– Bécs) és övezetek kiemelése.
A TELEPÜLÉSHÁLÓZAT-FEJLESZTÉSI STRATÉGIA MEGÚJÍTÁSÁÉRT
469 1. ábra
Városhálózat, 2009. július 1.
2. ábra
Budapest, budapesti agglomeráció, belső és külső városgyűrűk
Grafika: dr. Tóth Géza.
470
DR. KÓRÓDI JÓZSEF
Külön pontban említem a városhálózat urbánusabbá formálását szolgáló stratégia egyértelművé tételét, beleértve egy nagyszabású habitat-program kereteinek kibontását. A várossá nyilvánítással kapcsolatos feladatok meghatározása inkább látszik politikai, mint szakmai kérdésnek, bizonyítja ezt az először 1974-ben napvilágot látott első kritériumrendszer megfogalmazása óta megvalósított gyakorlat. Az urbanizáció ugyanakkor valamennyi emberi település igénye, és ezt jó lenne figyelembe venni. Városaink számát és elhelyezkedését kisebb-nagyobb korrekciók lehetővé tételével elfogadhatónak tartom. A hálózat minőségének és struktúrájának fejlesztésére ugyanakkor szükség van. Budapest és nagyvárosaink jövője speciális funkciójuk és innovációs erejük erősítésétől függ. Ezért különös gonddal kellene megtervezni ezeket a funkciókat. Nagyságuk, méretük helyett jelentőségük, specialitásuk erősítésére gondolok. 1. táblázat
A városok számának és a városi népesség arányának alakulása, 1950–2009 Időpont 1950. I. 1. 1960. I. 1. 1970. I. 1. 1980. I. 1. 1988. I. 1. 1990. I. 1. 1995. I. 1. 2000. I. 1. 2006. I. 1. 2009. VII. 1.
Városok száma 54 63 73 96 125 166 194 222 289 328
Gyarapodás – 9 10 23 29 70 28 56 67 39
A városi népesség aránya, % 36 40 45 53 58 62 63 64 67 69
Forrás: Szigeti Ernő adatai alapján, kiegészítve.
Nem tartok Pozsony, Kassa, Nagyvárad, Temesvár, Zágráb és a Kárpát-medence dinamikusan növekvő más városaitól sem, amennyiben az Országgyűlés elfogadja a magyar településhálózat-fejlesztés új nemzeti stratégiáját, amely nem hierarchiára épül, hanem urbanizációs övezetekre és tengelyekre, amelynek centruma egy modern, új funkciókkal gazdagított Budapest, a Kárpát-medence vonzó központi és legnagyobb városa és annak agglomerációja. Debrecen, Miskolc, Szeged, Pécs és Győr önmagukban lehetnek kisebbek a rivális vagy annak vélt szomszédaiknál – hátuk mögött és munkamegosztásban Budapesttel –, nagy távlatban mégis versenyképesek. Faragó László szerint a településfejlesztési koncepciót nem külön (önállóan) kellene az Országgyűlés elé terjeszteni, hanem „be kellene építeni az Országos területfejlesztési koncepcióba” – a soron következő módosításkor. Én más véleményen vagyok. Meggyőződéssel vallom, hogy Budapest, valamint a nagy-, közép- és kisvárosaink, falvaink és a külterületi településpolitika nemzeti – ha tetszik országra kiterjedő – jövőjére az ilyen döntés súlyos hátrányokkal járna. Vitathatónak tartom a Faragó-cikkben javasolt funkcionális alapegység kistérségre, illetve munkaerővonzás-körzetre telepítését. Megítélésem szerint az alapegységek a mindenkori települések, falvak, városok, mert a közöttük kialakuló munkamegosztás, partnerség, kooperáció és integráció is elismerhető. A települések térszervező, munkaerőpiaci és szolgáltató területi szerkezete eltérő kiterjedésű, és egymást mindenkor átfedő kohéziós rendszerként fogható fel. Gyakorlatilag nem léteznek egzakt körzethatárok
A TELEPÜLÉSHÁLÓZAT-FEJLESZTÉSI STRATÉGIA MEGÚJÍTÁSÁÉRT
471
a kistérségek esetében sem: ésszerűség és hatékonyság, ellátási és egyéb érdekek érvényesítésével működnek. Az elérhetőség és hozzáférés dimenziói a tudományos, technikai-műszaki haladással változnak. Mindezek figyelembevételével újragondolható a 4+1 szintű funkcionális városi térségre irányuló javaslat is. 3. ábra
Urbanizációs tengelyek, lineáris hálózatok
Grafika: dr. Tóth Géza.
A nemzetközi, az országos, a nagytérségi, a megyei, a kistérségi, a településcsoport szintű és a helyi jelentőségű (általános és speciális) településfunkciók megoszlása objektív és szubjektív tényezők hatására alakítható. Némely esetben megkérdőjelezhető. Példaként említem a megyei jogú városok hálózatát. Az agglomerációk és településegyüttesek településtudományi-statisztikai módszerekkel leírható kategóriák, ezzel szemben a megyei jogú városok térségi munkamegosztást darabokra törő kiemelése érdemben jelent gondot. A vitaindító gondolatokból hiányzik a faluhálózat, községhálózat jövője, ezen belül is a kistelepülések és az aprófalu-állomány, az aprófalvasodás és ennek a településhálózatfejlesztési koncepcióba való illesztése. A Területi Statisztika 2004. márciusi számában Zongor Gábor, Kóródi József és Kovács Tibor cikkei hívták fel a figyelmet a falufejlesztés kérdéseire. Napjainkban dönteni kell a magyar településállomány felét kitevő 1800 kislélekszámú település hálózati illesztéséről. Meggyőződésem szerint a településhálózatfejlesztési koncepció nem kerülheti ki a kérdést. A kistelepülések számának növekedése egyidejűleg népességszámuk csökkenésével jár együtt. Fleiscner Tamás, Kovács Katalin, Váradi Mónika, Beluszky Pál, Síkos T. Tamás, Szigeti Ernő és más kutatók, Zongor Gábor, Dicső László és sok más közigazgatási szakember a kistelepüléseket nem tekinti
472
DR. KÓRÓDI JÓZSEF
jövőtlennek, hanem kulcsfontosságúnak látja lakó- és lakásfunkcióik újratermelését, a helyi életközösségek javítását segítő ellátó-szolgáltató és szervező-funkcióik erősítését. 2. táblázat
Az adott évben 1000 főnél kisebb községek száma 1930–2009 között Ebből Év
Települések
–499 száma
1930 1941 1949 1960 1970 1980 1990 2000 2007 2009
3417 3288 3306 3273 3224 3122 3070 3135 3152 3152
752 614 607 601 665 833 950 1033 1048 1074
500–999
fős községek aránya, % száma 22,0 18,7 18,4 18,4 20,6 26,7 31,0 33,0 33,2 34,1
aránya, %
953 923 910 812 818 754 713 688 677 677
27,9 28,1 27,5 24,8 25,4 24,1 23,2 21,9 21,5 21,5
Az összes településből a 200 fő alattiak
Együtt 0–999 száma 1705 1537 1517 1413 1483 1587 1663 1721 1725 1751
aránya, % 49,9 46,8 45,9 43,2 46,0 50,8 54,2 54,9 54,7 55,6
száma 83 57 63 64 119 202 275 322 352 373
aránya, % 2,4 1,7 1,9 2,0 3,7 6,5 9,0 10,3 11,2 11,8
Forrás: KSH.
A falvak, a faluhálózat modernizációja és urbanizálása túlmutat a mezőgazdasági és vidékfejlesztési, kistérségi, megyei és régiós szintű fejlesztési programokon. Jövőjének kulcskérdése az igazgatási, szabályozási, piaci, gazdálkodási, intézményfejlesztési, pénzügyi, lakásügyi és településkörnyezeti beavatkozások összehangolása. Rövid, közép- és hosszabb távra szóló falufejlesztési, hálózatfejlesztési modellre és a mainál hatékonyabb finanszírozási-támogatási rendszer kiépítésére van szükség. A nemzeti falustratégia a nemzeti településpolitika része. Olyan falupolitikára van szükség, amely az anyagi-fizikai elemeken túl a helyi öntevékenységre és összehangolt térségi rendszerekre épít. A mai tervezési és szabályozási rendszerünk alkalmatlan a településhálózat-fejlesztés céltudatos irányú segítésére, ezért egyetértek a Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztériumnak a területi tervezés megújítására irányuló törekvéseivel. A kiemelt feladatok közé sorolom a településhálózat-fejlesztés tervezését. Erre irányuló első javaslatomat 1972-ben fogalmaztam meg a „Területi tervezés, tanácsi tervezés” című könyvemben (szerkesztette dr. Kulcsár Viktor. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó). Kulcsszavak: településhálózat, városhálózat, faluhálózat, nemzeti településhálózat-fejlesztési koncepció, településhálózat-fejlesztés tervezése, szabályozása, Budapest és agglomerációja, belső és külső városgyűrű, urbanizációs tengelyek, településpolitika és jövő, területi településhálózati funkciók, munkamegosztás. Resume This article is a contribution to the debate launched by László Faragó in the previous issue of this journal. It formulates a claim on creation of a new national settlement policy and long term settlement-network development strategy on the basis of experience gained from preparation of the national settlement-network development concept in 1971; it draws up the necessity to carry out new surveys, trend calculations, and to outline the new demands. In the author’s opinion these results should be attached to the the New Hungary Development Plan and to the New Hungary Rural Development Programme, to the operative programmes and regional plans. It is of national interest to develop a harmonized concept of city network and village network into a settlement network concept to be submitted to the Parliament.
