Ellenõrzési Figyelõ szám Ellenõrzési szakfolyó irat

Ellenõrzési Figyelõ ● Interjú Kovácsy Zsomborral,

az EBF elnökével ● Kerekasztal: Az EU-támogatások ellenõrzése ● Fókusz: Vagyongyarapodási vizsgálatok ● Mûhely: tb-ellenõrzések tapasztalatai az adóhivatalnál ● Kitekintés: Kicsi a hajlandóság az ellenõrzési gyakorlat megváltoztatására

2007. 2. szám

Ellenõrzési szakfolyó irat

Tartalomjegyzék

ELLENÕRZÉSI FIGYELÕ Ellenõrzési szakfolyóirat Megjelenik negyedévente

Interjú A szerkesztõbizottság elnöke: Monostori Lajosné, a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal elnöke

Ágazati, vagy szuperfelügyelet lesz az EBF? Interjú Kovácsy Zsomborral, az Egészségbiztosítási Felügyelet (EBF) elnökével Osváth Sarolta ...................................................................................

1

A szerkesztõbizottság tagjai: Fõszerkesztõ: dr. Matoricz Anna, igazgató Kormányzati Ellenõrzési Hivatal Felelõs szerkesztõ: Osváth Sarolta, újságíró dr. Bábel Tamás, fõosztályvezetõ Országos Egészségbiztosítási Pénztár dr. Holchacker Péter, elnökhelyettes Egészségbiztosítási Felügyelet dr. Lévai János, stratégiai fõtanácsadó Állami Számvevõszék Major Antal, fõosztályvezetõ-helyettes Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete Papp István, elnök Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség dr. Szikora János, elnök Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal a Magyar Pénzügyi Gazdasági Ellenõrök Közhasznú Egyesületének fõtitkára dr. Telek István, fõosztályvezetõ Vám- és Pénzügyõrség Országos Parancsnoksága Varga Lászlóné, elnökhelyettes Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal dr. Weidlich Edit, elnökhelyettes Kormányzati Ellenõrzési Hivatal

A szakfolyóirat alapítója: Kormányzati Ellenõrzési Hivatal (KEHI)

Fókusz Szigorodó munkaügyi és munkavédelmi ellenõrzés Papp István........................................................................................

4

Ma még gyakran sérülnek a fogyasztók érdekei Geri István .........................................................................................

9

A vagyonosodási ellenõrzések túlnyomó része jelentõs adókülönbözetet tárt fel Bertalan Rudolf.................................................................................. 17

Kerekasztal Az EU-támogatások ellenõrzése – a partnerség szellemében Osváth Sarolta ................................................................................... 22

Mûhely A támogatásból finanszírozott szabálytalan közbeszerzések kezelésének problémái Molnár Anna ..................................................................................... 29 Az államreform lépései és az ellenõrzés új követelményei Izsóf Edit............................................................................................ 35 Az integrált kockázatelemzés és -kezelés alkalmazási lehetõségei a közszférában Szaló Péter ......................................................................................... 36 A kisebb vállalkozásoknál gyakoribb a járulékfizetés elmulasztása Walchné Kremlicska Katalin.............................................................. 38

Szerkesztõség: 1123 Budapest, Tartsay Vilmos u. 13. Telefon: 224-6830 Az Ellenõrzési Figyelõ értesüléseit, információit csak a szakfolyóiratra való hivatkozással, engedéllyel lehet felhasználni. Másolással, utánközléssel és terjesztéssel kapcsolatos minden jog fenntartva!

Kiadja a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Felelõs kiadó: dr. Kodela László elnök-vezérigazgató Készült a Magyar Hivatalos Közlönykiadó gondozásában, a kiadó lajosmizsei nyomdájában – 07.3178

Kitekintés Kicsi a hajlandóság a nemzetközi ellenõrzési gyakorlat megváltoztatására Kemény Emil ..................................................................................... 40

Egyesületi élet Változó feladatok, változó struktúrák Pólinger Katalin................................................................................. 47 Fotó: Hatlaczki Balázs

2007/2. szám

ELLENÕRZÉSI FIGYELÕ

1

Ágazati vagy szuperfelügyelet lesz az EBF? Néhány tízezer forintos bírság is elég nagy megdöbbenést váltott ki, az egészségügyben eddig mindez nem volt divat. Az orvosok, az intézmények saját szabályok szerint szervezték meg az életüket, s most újszerû számukra, hogy korrekt, tiszta, átlátható körülményeket kérünk számon rajtuk. Saját tapasztalatomból is tudom – orvos vagyok –, hogy a kórházi osztályok, egész intézmények mûködése a hálapénz körül forog. Öt hónap alatt mintegy kétezer panasz érkezett hozzánk és mintegy fele jogosnak bizonyult – nyilatkozta dr. Kovácsy Zsombor, az Egészségbiztosítási Felügyelet (EBF) elnöke, akivel egyebek közt az ügyfélbarát szervezet kritériumairól és az egészségügyi adatok nyilvánosságáról beszélgettünk.

Dr. Kovácsy Zsombor, az Egészségbiztosítási Felügyelet elnöke

– Mi indokolta az Egészségbiztosítási Felügyelet (EBF) létrehozását? – A jelenlegi állami egészségbiztosítási struktúrában nagyon összekuszálódtak a viszonyok, az OEP egyszerre volt az egészségügyi szolgáltatás vásárlója, ugyanakkor felügyelõ hatósága, az állam bizonyos intézmények fenntartója, illetve tulajdonosa. Nem volt teljesen világos, hogy az állam mikor, melyik szerepében van és mit és miért tesz. Sokkal tisztább az a helyzet, amikor a hatósági, felügyeleti funkciót ellátja egy szervezet, és akár egy, akár több – állami vagy privát, vagy vegyes – biztosító pedig azt a feladatot tölti be, amit egy biztosítónak kell. Eddig volt olyan anomália például, hogy az OEP határozatait az általa létrehozott bizottság bírálta felül. Ezt az összeférhetetlen, összevissza helyzetet szünteti meg és teszi világossá az új szervezet. Ami még ennél is

fontosabb, mindeddig nem volt egy olyan állami szerv, amely a betegek problémáinak kivizsgálásával, s annak nyomán szankciók elõírásával biztosíthatta volna a betegek jogvédelmét és a szolgáltatások minõségét. Bár kétségtelen, hogy eddig is dolgoztak betegjogi képviselõk, etikai ügyekben eljárást lehetett kezdeményezni az Orvosi Kamara Etikai Bizottságánál, az ÁNTSZ gyakorolta a szakmai felügyeletet, de még sokan mások is részt vettek az állami és civil szférából az egészségügy koordinálásában. – Milyen feladat- és hatáskörrel rendelkezik a szervezet? – Általános feladatkörünk az egészségbiztosítás szakmai felügyelete – beleértve a kötelezõ és a Magyarországon széles körben még nem elterjedt kiegészítõ egészségbiztosításokat, valamint az önkéntes egészségpénztárakat is. Az EBF tehát ágazati szakmai felügyeletet lát el, ezen felül – például a gyógyszerpiacon piac- és versenyfelügyeleti hatáskörei is vannak. Konkrétan: a hatáskörünkbe tartozik vizitdíjjal, a várólistákkal kapcsolatos panaszok kivizsgálása, a gyógyszerekkel kapcsolatosan a gyógyszerismerõk számára az igazolványok kiállítása, vagyis a tevékenység engedélyezése. Ahol az OEP elsõfokú hatóságként jár el, ott mi vagyunk a másodfok, ilyen például a gyógyszerek forgalmazása. Ha például az OEP „befogadási” döntése ellen a gyógyszerforgalmzó fellebbezést nyújt be, akkor másodfokon mi bíráljuk el az ügyet. Hozzánk tartozik a külföldi diplomák honosítása, ebben is másodfokot képviselünk. Akár elsõ, akár másodfokú hatóságként járunk el, a közigazgatási rendszerben miénk az utolsó szó, csak bírósági felülvizsgálat lehetséges a döntéseinkkel szemben. – Ez meglehetõsen nagy feladat- és hatáskör... – Valóban és várhatóan még bõvül, amennyiben a több biztosítós rendszer megvalósul. Az még nem dõlt el, hogy akkor csak szakmai vagy átfogó piacfelügyeleti feladatot is ellátunk majd. A hatósági jogosítványokról beszéltem már, a szankcionálásról annyit: július 1-jétõl már változott is a szankciókról szóló törvény. A szolgáltatókat felhívhatjuk kötelezettségei teljesítésére, a jogsértõ állapot megszüntetésére vagy más szolgáltatót jelölhetünk ki a szolgáltatás ellátására. A legjellemzõbb azonban a pénzbírság, mivel az ügyek nagy része, mire

INTERJÚ

Interjú dr. Kovácsy Zsomborral, az Egészségbiztosítási Felügyelet (EBF) elnökével

IN T E R J Ú

2


már hozzánk kerül, lezárult. Jó esetben meggyógyult a beteg, rossz esetben meghalt, de már nincs mód arra, hogy felszólítsuk a szolgáltatót, gyógyítsa meg jobban vagy legyen kedvesebb, barátságosabb a beteggel. Az ellátás megtörtént, a beteg panaszai pedig arra vonatkoznak, hogy milyen körülmények között történt ez, de nem lehet megismételni. A pénzbírság a jelenleg hatályos törvény szerint 10 millió forintig terjedhet. Változás, hogy a biztosítót is tudjuk szankcionálni, ez esetben 50 millió forint lehet a bírság maximuma. Egyébként a bírságok jelentõs részét, a tervek szerint 80 százalékát – bár még nem jelent meg a rendelet – az Egészségbiztosítás Alapba visszaforgatjuk, 20 százalékát pedig meghatározott célokra, például betegtájékoztatásra fordítjuk majd. – Elég visszatartó erejûnek tartja a szankciók mértékét? – Tapasztalataink szerint igen, még a néhány tízezer forintos bírság is elég nagy megdöbbenést váltott ki, az egészségügyben eddig mindez nem volt divat. Az orvosok, az intézmények saját szabályok szerint szervezték meg az életüket, s most újszerû számukra, hogy korrekt, tiszta, átlátható körülményeket kérünk számon rajtuk. Saját tapasztalatomból is tudom – orvos vagyok –, hogy a kórházi osztályok, egész intézmények mûködése a hálapénz körül forog. Ahol a fõorvos betegeivel külön személyzet törõdik, külön, soron kívül viszik õket a vizsgálatokra stb. A privilegizált betegek plusz szolgáltatásokhoz jutnak, míg a többiek kénytelenek ezt elviselni. A megkülönböztetés megengedhetetlen mind az állami, mind a magán egészségügyi intézményekben. – A felügyelet hogyan tudja ezt a helyzetet megváltoztatni? Elég erõsek ehhez a hatósági jogosítványai, hiszen évtizedek óta kialakult, megkövesedett érdekviszonyokat kellene szétzúzni? – A felügyelet egyik fontos eszköze a helyzet megváltoztatásának. A tapasztalataim egyébként jók, együttmûködõk az intézmények, nyilván van, aki azért, hogy elkerülje a büntetést, mások meg azért, mert megpróbálnak partneri viszony keretében változtatni a feltárt hibákon. Nyilván senki nem örül annak, ha bírságot kell fizetnie, ez nem is lenne elvárható. De nem is kell mindig hatósági eljárást indítani a dolgok megváltoztatására, hanem elég egy figyelemfelhívás, és igyekeznek megoldani a problémákat, módosítják a szabályzatot, felhívják az orvosokat arra, hogy körültekintõbbek legyenek, a betegeknek egy pillanatig se lehet olyan érzésük, hogy rosszul látták el õket. Eddig – öt hónap alatt – mintegy kétezer beadvány, ezen belül hatszáz panasz érkezett hozzánk, s a lezárt hatósági eljárások nagyjából felében bebizonyosodott, hogy a panaszosnak igaza volt. Ez jelentõs arány. Persze, a másik ötven százalék sem elhanyagolható, amikor nem jogos a panasz, vagy nem sikerül bebizonyítani, hogy az. Rendkívül sokszínûek a panaszok: van, aki azért fordul hozzánk, mert elutasították, nem látták el az adott egészségügyi intézményben és arra kíváncsi, jogos volt-e ez. Mások az iránt érdeklõdnek, bizonyos betegséggel hova forduljanak, de konkrét panaszok is érkeznek, hogy valamelyik kórházban, ambulancián stb. rosszul bántak a beteggel, vagy gyerektõl vizitdíjat kértek, holott alanyi mentességet élvez, vagy bemegy a beteg a szemorvoshoz és elpanaszolja, hogy nem jó a kontaktlencséje, mire az orvos dühösen belevágja a mosdóba a kontaktlencséket. Az is

2007/2. szám

érdekes eset, amikor az egyik kórházban a babáktól hatszáz méterre helyezik el a kismamákat és három óránként át kell járniuk szoptatni. Ez azt jelenti, hogy napi hat-nyolc kilométert kell gyalogolniuk. Gyakran együttmûködünk az ÁNTSZ-szel, mert azt is kell vizsgálni, hogy megfelelnek-e a körülmények a minimumfeltételeknek. Vagy például érkezik egy panasz, hogy az orvos nincs ott a rendelésen. Kimegyünk, megnézzük, mikor van a rendelési idõ és utána kérdezünk, kiderítjük, hogy az orvos tényleg ott van vagy nincs? Az is kérdés, hogy ha nincs rendelés, nincs ellátás, az OEP miért is fizet? A hozzánk fordulók több mint kilencven százaléka egyébként az egészségügyi ellátásra panaszkodik. – A felügyelet 2007. január elsején jött létre. Hogyan sikerült ilyen rövid idõ alatt megszervezni a szervezetet és kialakítani a tevékenységét? – Sok idõnk valóban nem volt, engem január 20-án neveztek ki, február 5-én foglaltuk el az irodákat és február 9-én már mûködött az ügyfélszolgálatunk. Négy nap alatt teremtettük meg a rendszert, amikor általában három hónapig tart ez a folyamat. Természetesen folytattam elõkészületeket, amikor megtudtam, hogy engem jelölnek erre a pozícióra. Jelenleg az egybiztosítós rendszerre alakítottuk ki a szervezetet, mintegy 60 fõvel számoltunk, most negyvenen vagyunk. A létszámot folyamatosan töltjük fel év végéig. A többbiztosítós rendszer nyilván nagyobb létszámot igényel, majd a feladatok döntik el, hogy mekkora apparátus szükséges. Lehetséges, hogy a jelenleginek a másfélszeresére, de lehet, hogy a háromszorosára kell bõvülnünk. Ha a biztosítók alapítása, mûködésének engedélyezése, a vezetõ tisztségviselõk alkalmazásához való hozzájárulás, a likviditási zavarok kezelése, például felügyeleti biztos kinevezése, az összeférhetetlenségek megállapítása, a kartellizáció megakadályozása stb. is hozzánk tartozna, nyilván nagyobb apparátusra lenne szükség. Mindez attól függ, hogy az EBF ágazati szuperfelügyelet lesz-e, vagy megmarad szakmai felügyeletnek, és akkor a PSZÁF, a GVH látja el a pénzügyi és piacfelügyeleti feladatokat. Elõbbi esetben akár 200 fõs szervezetre is szükség lesz, az utóbbiban is mintegy száz fõvel kalkulálhatunk, de jelenleg ez még teljesen képlékeny. – Mikorra dõlhet el a kérdés? – A nyáron vagy kora õsszel talán, de számomra a legfontosabb, hogy minden szabályozási környezetben megfelelõ módon szolgáljuk a biztosítottak jogbiztonságát, védjük az érdekeiket. – Hogy lehet ilyen szervezeti bizonytalanságban a biztosítottaknak biztonságot, vagy annak érzetét megteremteni? – Ez nem szervezeti bizonytalanság, mivel az EBF-et létrehozó törvény pontosan meghatározza, hogy most mi a feladatunk. És a biztosítottak ezt érzik. Élvezzük a bizalmukat, hiszen öt hónap alatt mintegy kétezer panasz érkezett hozzánk. Ezek alapján nagyon sok problémára világítottunk rá, amit jogszabály-módosítás követett. Nagyon sok kérdést intéztek hozzánk, tanácsot, információt kértek bizonyos egészségügyi gyakorlattal kapcsolatban. – Részt vesznek-e az egészségbiztosítás több mint ezermilliárdos büdzséjének felhasználására irányuló ellenõrzésben is? – Ezt továbbra is alapvetõen az OEP ellenõrzi, ahol erre megfelelõ ellenõrzési apparátus áll rendelkezésre.

2007/2. szám


tani központ szerepét is vállalja, s ezen belül segítséget ajánl azoknak, akiket érdekelnek az egészségügyi adatok. – Mi a véleménye az egészségüggyel kapcsolatos adatok nyilvánosságáról? – Szerintem ezek közérdekû nyilvános adatok, és minden mérlegelés nélkül nyilvánosságra kell hozni õket. Az, hogy melyik kórházban melyik betegséget milyen arányban gyógyítanak meg, milyen sikeresek a mûtétek, hol mennyi a lábadozási idõ, melyik orvos mennyi mûtétet végez stb. – nem titkos adat. Szükségük van a betegeknek és biztosítóknak is arra, hogy dönteni tudjanak. Nincs semmilyen jogi alapja annak, amiért el kellene zárni – adott esetben akár az orvos nevét is – a nyilvánosság elõl. – Az európai gyakorlatban nyilvánosak az egészségügyi adatok, átlátható a teljes rendszer? – A rendszerek általában átláthatóbbak, de az adatok nyilvánossága sajnos másutt sem teljes. Vegyes a kép, de a teljes nyilvánosság nem divat. Én pedig ennek a híve vagyok, elsõsorban azért, hogy ne az állam mondja meg, a biztosított számára mi a fontos és mi a nyilvános információ. Az állam hozzon mindent nyilvánosságra és esetleg fûzzön hozzá közérthetõ magyarázatot, hogy akit érdekel, az megismerhesse, milyen az az egészségügy, amelyre az életét bízza. Csak így tudja a helyes következtetéseket levonni. Abban a kórházban, ahol súlyos betegeket kezelnek, nyilván többen halnak meg, mint másutt. De ez nem jelenti azt, hogy a kórház nem látja el magas színvonalon a feladatát. Ebben a kórházban például az a mutató lehet a mérvadó, hogy hány súlyos beteget gyógyítanak meg a hasonló intézményekhez képest. – A társadalom elég érett ehhez? Azon túl, hogy nagyon sok a statisztikai hibalehetõség, az adatokat nagyon könnyû félremagyarázni. Az orvosilag képzetlen emberek tudnak majd az adatok alapján valós értékrendet alkotni? – Ezt nem tudom, de akkor se az állam, vagy adott esetben én, egy köztisztviselõ döntse el, hogy mennyire alkalmasak az emberek az információk befogadására, kinek mi a fontos: van akinek az, hogy az orvosnak hány szakorvosi diplomája van, van akinek az, hogy barátságos a modora és lesz aki a sikeres mûtétek alapján ítéli meg. A következtetést mindenkinek magának kell levonnia, és a döntéséért magának kell felelõsséget vállalnia. – Milyen kapcsolatokra, viszonyra törekszik az EBF a biztosítottakkal, akiknek az érdekeit védi? – Talán nem közhely, hogy kifejezetten „ügyfélbarát” szervezetet szeretnék irányítani. Már a kezdet kezdetén világossá tettem a munkatársaim elõtt, hogy nincs helye a bürokratikus, lekezelõ hangnemnek, hatósági szigort alkalmazó ügyfélszolgálatnak. A levelezésünk és minden megnyilatkozásunk üssön meg normális emberi hangot, legyen közvetlen és közérthetõ, a megszólítástól kezdve a lényeg megfogalmazásáig fejezze ki az ügyfél tiszteletét. Hiába hivatkozunk paragrafusok tucatjaira, ha a beteg egyszerûen csak azt szeretné megtudni, hol gyógyítják meg. Sok energiát fektettem abba, hogy a tájékoztatóink, a leveleink normális emberi nyelven szóljanak. A megkeresések több mint fele e-mailben érkezik, a második helyen a levél áll, majd a személyes megjelenés és a telefon, végül a fax következik. Az esetek zöme viszont jellemzõen budapesti. Nem hiszem,

INTERJÚ

Nekünk mindössze tízfõs ellenõri csapatunk van, ez nem a mi feladatunk. A mi tevékenységünk nem terjedhet ki arra, hogy konkrétan ellenõrizzük, tényleg elvégezték-e azt a mûtétet, amire az OEP fizet. Errõl az õ érdekük meggyõzõdni. – Ki fogja ellenõrizni az egészségügyi ellátás finanszírozását, ha az OEP megszûnik? – Ha jön a több, versengõ biztosító, az õ feladatuk lesz a pénz kiáramlásának ellenõrzése. Mi meg azt vizsgáljuk majd, hogy a betegek megkapják-e a szükséges ellátást, hogy a biztosító és a szolgáltató között nincs-e szerzõdésszegés, hogy az egyik nem fizet, a másik pedig nem úgy nyújtja a szolgáltatást, ahogy az elvárható. Az biztos, hogy a magánbiztosítók még jobban odafigyelnek majd, hogy megfelelõ ellátást kapnak-e a betegek. De nyilván lesz külsõ pénzügyi ellenõrzés is. Egy olyan esetben, amikor egy kórház több biztosítóval köt szerzõdést, nagy valószínûséggel a mi feladatunk lesz ellenõrizni az olyan panaszokat, hogy például az egyik beteget a másik rovására kevésbé látják el, mert jobban kedveznek az egyik biztosítónak, mint a másiknak. Egyébként nagyon jó az együttmûködés a társszervekkel, vannak együttmûködési megállapodásaink, és még tervezünk is kötni néhányat. A fogyasztóvédelemmel közös ellenõrzésekre is készülünk. Kiegyensúlyozott a viszonyunk a társszervekkel, nem tapasztalunk semmilyen hatásköri villongást, ellentétet, bár az OEP számára nyilván furcsa, hogy van fölötte egy új hatóság. De normálisan, partnerként fogadnak minket, próbáljuk a határvonalakat tisztázni, és nem áttestálni, de nem is elhappolni ügyeket a társszervektõl. – Említette, hogy minden munkatársat igyekszik személyesen megismerni, mielõtt felveszik. Milyen összetételû szakembergárdával dolgozik az EBF, honnét merít szakképzett humán erõforrást a speciális feladatokhoz? – Az átlagnál magasabban kvalifikált és az átlagnál fiatalabb a szakembergárdánk, jogászokból, közgazdászokból, orvosokból és egyéb egészségügyi diplomásokból áll. Eddig több mint 250 jelentkezõvel találkoztam személyesen is. A legváltozatosabb helyekrõl jelentkeznek, nincs egy olyan intézmény, ahonnét sok jó szakembert elszipkáztunk volna. Az ÁNTSZ-tõl, az OEP-tõl, a fogyasztóvédelemtõl, a rendõrségtõl jöttek az egészségügyi és gazdasági kérdésekkel foglalkozó szakemberek, akik az eljárásainkat jelenleg lefolytatják. A közszférában folyó jelentõs leépítés következményeként is mobilizálódnak a köztisztviselõk. Nem is igazán az a kihívás, hogy feltöltsük a létszámot, hanem az, hogy a jó szakembereket megtaláljuk. Pozitívnak tartom, hogy nem tapasztaltam semmiféle nyomásgyakorlást, senki nem keresett meg azzal, hogy ennek vagy annak a rokonának, barátjának, ismerõsének kellene egy jó állás. Ennek számomra az az üzenete, hogy világossá tettük, csak alkalmasság alapján veszünk fel bárkit is. – Mivel foglalkoznak az EBF-nél a közgazdászok? – Fõként módszertani és elvi kérdésekkel, hiszen a felügyeletnek a minõség-ellenõrzés, a minõségfejlesztés, vagy a várólisták kontrollja is a feladata. Ezek olyan elméleti megalapozottságot is igénylõ kérdések, amelyek a következõ évek egészségügy-fejlesztésére is kihatással lehetnek. Idetartoznak az informatikai kérdések is, hogy például a kórházakról miként lehetne még több információt szerezni a megalapozott és igényes összehasonlításhoz. A felügyelet tulajdonképpen a módszer-

3

4


hogy azért, mert itt rosszabb az ellátás, hanem mert sok a kórház, másrészt erõteljesebb a civil aktivitás. – Szerepel-e a tervekben, hogy a felügyelet, amely országos hatáskörû szerv, vidéki, regionális hálózatot épít ki? – Egyelõre nem, de a feladatoktól függ majd, hogy szükség lesz-e rá. Mivel az országban gyakorlatilag bármilyen ellenõrzést le tudunk folytatni egy nap alatt, az ország legtávolabbi részébe is el tudunk jutni, nem indokolt, nincs is napirenden. De ha a felügyelet funkciói bõvülnek és megkövetelik, akkor elképzelhetõ regionális, dekoncentrált egységek létrehozása is. – Kiépültek-e az információs csatornák ahhoz, hogy az egészségügyi reform-intézkedések szinte napi változásait követni tudják? – Természetesen. A véleményünket is sokszor megkérdezik, jogszabályok tervezeteit is véleményezzük, a felügyelet tapasztalatairól pedig rendszeresen, ha kell, hetente többször is tájékoztatjuk az Egészségügyi Mi-

2007/2. szám

nisztériumot. Az a változás, ami a biztosítók szankcionálására vonatkozik a törvényben, kimondottan találkozott a mi kezdeményezésünkkel. Nem volt szerencsés, hogy a szerzõdõ felek közül csak az egyiket – a szolgáltatót – bírságolhattuk, a másik oldalt, a biztosítókat nem. Így most a helyére került a dolog. A vizitdíjjal kapcsolatos módosításokhoz is hozzájárultunk azzal, hogy átadtuk a tapasztalatainkat. – Ön végigjárta az egészségügy ranglétráját, sok mindent látott már. Az utóbbi idõben min lepõdött meg a legjobban, mi volt az, amit korábban el sem tudott volna képzelni? – A tettleges bántalmazás. Elõfordult, hogy a panasz szerint az egészségügyi személyzet nagyon megverte a beteget, aki késõbb meg is halt. Meglepett, hogy ilyesmi felmerülhet a magyar egészségügyben. Osváth Sarolta

v v v v v

Fókusz: Feketemunka, tiltott munkaerõ-kölcsönzés, szabálytalan túlóra

O R SZÁ GO S M U N K A VÉD ELM I ÉS M U N K A Ü G YI FÕ FELÜ G YELÕ SÉG

Szigorodó munkaügyi és munkavédelmi ellenõrzés Az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség (OMMF) ellenõrzési gyakorlatának kiemelkedõ szerepe van a nemzeti jogszabályok betartásának elõmozdításában. Eredményes hatósági eljárások lefolytatásával elõ kívánja mozdítani a munkavállalók alapjogainak érvényesítését, a foglalkoztatási kultúra emelését, az egyenlõ versenyhelyzet szélesebb körû kialakítását, a kiegyensúlyozott szociális és gazdasági fejlõdést. A szervezet életében jelentõs minõségi és mennyiségi eredményeket, változásokat hozott az elmúlt két év. Korábban hiányoztak a feketemunka elleni eredményes fellépéshez szükséges jogszabályi feltételek. Ezért 2005-ben széles körben felvetõdött a munkaügyi ellenõrzés helyének, szerepének újragondolása, hiszen a szervezet nem mert konzekvensen különbséget tenni a jogsértések között, hogy valóban azokat a jogsértéseket helyezze elõtérbe és szankcionálja amelyek a munkavállalók kiszolgáltatottságát okozzák. A Kormány 2005. évi döntése, mely a munkaügyi ellenõrzés megerõsítését szolgálta, 100 fõvel növelte ellenõrzési kapacitásunkat. A 2006. január 1-jétõl végrehajtott régiós átalakulás hatékonyabbá, egységesebbé tette a hatóság munkáját. Az új ellenõrzési módszerek, miszerint a felügyelõk nem csak megállapítják a jogsértéseket, határozottan intézkednek, hanem ismételten visszatérnek a munkahelyekre, az általános munkarendtõl eltérõ idõpontokban (éjszaka, szombat, vasárnap) szintén eredményesebbé tette munkánkat.

A felügyelõi munka kormányzat általi elismerése – annak felismerése, hogy valós konfliktushelyzetekben, különbözõ veszélyeknek, atrocitásoknak kitéve, túlmunkát nem sajnálva látják el feladatukat –, érezhetõen pozitív hatású. Jelentõs motiváló erõ, hogy a költségvetési törvényben rögzítve, mind dologi, mind személyi juttatás terén érezhetjük, hogy amennyiben a kitûzött célokat teljesítjük, megbecsülik a munkánkat. Megkezdõdött a szükséges jogszabályi háttér megteremtése, mely támogatja a hatóság munkáját, és orientálja a munkáltatókat a törvényes foglalkoztatás megvalósítására. Megváltozott a szankciórendszer, az ellenõrzések eredményétõl függõen közvetetten súlyos jogkövetkezménnyel számolhatnak a foglalkoztatók, hiszen a jogerõs munkaügyi bírsággal sújtott munkáltatók két évre kizáródnak az állami támogatásokból, illetve feketefoglalkoztatás megállapítása esetén öt évig nem vehetnek részt közbeszerzésen.

2007/2. szám


Új ellenõrzési módszerek Az OMMF egységesen meghatározta a súlyos jogsértéseket, melyek feltárására kell az erõforrásokat felhasználni: feketefoglalkoztatás, munkabér védelme és be- és leesési veszély stb. A feketefoglalkoztatás feltárása során az elsõdleges cél a jogviszony rendezése, ezért a munkaügyi hatóság az ellenõrzések eredményeként alkalmazott munkáltatói intézkedéseket – azaz a bejelentések teljesítését – fokozottan vizsgálja.

kavégzést biztosító szabályok, ideértve a munkahelyek, a munkaeszközök, az egyéni védõeszközök, a munkakörnyezeti tényezõk, a munkaalkalmasság-követelmények – mint fõbb szabályozási csoportok), – szakmai irányítási feladatok gyakorlására, – a társadalmi változások magas szakmai színvonalú elemzésére, a kockázatok kezelésére, a megelõzés szorgalmazására (például idõsödõ aktív népesség, krónikus megbetegedések emelkedõ száma, a foglalkoztatás formáinak változása stb). Az átszervezésnek köszönhetõen – az orvos és a mérnök szakma együttmûködésével – hatékony mûködésre képes, elkötelezett, magas szakmai tudással rendelkezõ egységes felügyeleti rendszer kezdte meg tevékenységét, amelynek célja a munkavállalók egészségének, munkavégzõ képességének megõrzése. Ellenõrzési eredmények

Társhatósági közös ellenõrzések A feketemunka és az engedély nélküli külföldiek foglalkoztatásának visszaszorítása megkövetelte a társhatóságok – elsõsorban a rendõrség, határõrség – összehangolt együttmûködését a helyszíni ellenõrzések során. Ez elengedhetetlen az építõipari nagyberuházások, piacok, erdõ- és mezõgazdaság ellenõrzésekor. Közös munkánk révén számos fantomcéget tártunk fel, mind több munkavállaló után fizetik a járulékokat, jelentõs eltitkolt jövedelem utáni adómegállapításra került sor. Valamennyi, a munkavállalók érdekeinek védelmében hatáskörrel rendelkezõ szervezet – APEH, Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség, VPOP – bevonása szükséges a tisztességes piaci verseny megteremtése, a jogsértõ munkáltatók kiszûrése érdekében. E hatóságokkal 2007. januárban együttmûködési keret-megállapodás született, melynek lényege, hogy a hatóságok egységes, gyors és hatékony ellenõrzéssel lépnek fel a feketegazdaság ellen a foglalkoztatás biztonságának megteremtése érdekében. Az egységes munkavédelmi hatóság megteremtése A 2006. évi CXXIX. törvény létrehozta a munkavédelem két szakterületének (munkabiztonság és munkaegészségügy) szervezeti integrációjához szükséges jogi keretet. A módosított munkavédelemrõl szóló 1993. évi XCIII. törvény életre hívta hazánkban is – Csehország kivételével az Európai Unió többi tagállamához hasonlóan – a munkavédelmi hatósági feladatokat ellátó egységes felügyeleti rendszert, amely a szakma és a munkáltatók régi igénye, felelõs javaslata, kezdeményezése volt. A munka-egészségügyi szaktevékenység teljes körû átvétele 2007. április 16-án megtörtént, ezzel egy tudományos, elméleti és vizsgálati tevékenységet végzõ intézmény jött létre. Az új, egységes, megfelelõ módon kiegészített feladatés jogkörrel rendelkezõ munkavédelmi hatóság képes: – komplex megelõzés és ellenõrzés végrehajtására (az egészséget nem veszélyeztetõ és biztonságos mun-

A munkaügyi ellenõrzések során 2007-ben is a feketemunkával és a garanciális jogok súlyos megsértésével legérintettebb nemzetgazdasági ágazatok – építõipar, mezõgazdaság, feldolgozóipar, kereskedelem, vendéglátás, nyomozás-biztonsági tevékenység – kapnak prioritást. A munkavédelmi ellenõrzések elsõsorban azokban az ágazatokban történnek, ahol nagy gyakorisággal fordulnak elõ súlyos – gyakran halálos – munkabalesetek (például építõipar, mezõgazdaság, valamint a feldolgozóipar, ahol a munkabalesetek legnagyobb hányada következik be). A feketefoglalkoztatáson „tetten ért” munkavállalók számának alakulása 2004.

10 000 fõ

2005.

28 741 fõ

2006.

42 147 fõ

2007. I. félév

32 467 fõ

Összesen kiszabott bírságösszeg alakulása 2004.

3 717 614 394 Ft

2005.

4 548 548 394 Ft

2006.

7 218 081 666 Ft

2007. I. félév

4 931 747 296 Ft

Ellenõrzött és szabálytalansággal érintett munkáltatók számának alakulása Ellenõrzött

Szabálytalansággal érintett

2004.

43 834

37 004

2005.

40 283

37 959

2006.

45 209

36 009

2007. I. félév

26 833

20 955

ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG

Az egységes munkavédelmi szervezet kialakításával a munkabiztonsági feladatok mellett a munkaegészségügyi szaktevékenység ellátása is az OMMF feladata lett. A hatósági feladatokat a munkaügyi területen 3848, a munkavédelmet 356 fõ látja el.

5

6


Ellenõrzött és szabálytalansággal érintett munkavállalók számának alakulása Ellenõrzött

Szabálytalansággal érintett

2004.

1 592 400 fõ

482 953 fõ

2005.

1 293 493 fõ

426 711 fõ

2006.

1 119 921 fõ

349 428 fõ

370 619 fõ

255 071 fõ

2007. I. félév Évszám


Balesetek száma

2004

2005

2006

2007. 1–6. hó

összes

halálos

összes

halálos

összes

halálos

összes

halálos

23 872

160

23 971

125

22 685

123

7374

42

A munkaügy területén az építõiparban a legjellemzõbb a feketefoglalkoztatás. A 2007-ben talált feketemunkások (32 467) közül minden második az építõiparban dolgozik. A feketemunka legváltozatosabb formái valósulnak meg: a klasszikus „zsebbõl fizetés”, az AM-könyv szabályainak kijátszása (biankóbejegyzések dátum nélkül, utólagos illetve radírozható tintával való kitöltés stb.), külföldiek engedély nélküli foglalkoztatása. A feketemunkán túl a munkáltatók nagy számú munkavállaló sérelmére követik el az alapvetõ élet- és munkakörülményeket befolyásoló törvényi elõírások kijátszását, például a munka- és pihenõidõ szabályait, a munkabér védelmét; a munkaidõadatokat nem vagy hiányosan tartják nyilván, illetve kettõs nyilvántartást vezetnek, jogellenes munkaerõ-kölcsönzést folytatnak. A munkavédelem területén az építõiparban kiemelkedõ a munkavédelmi bírságok száma és nagysága. Átlagot meghaladó még a feldolgozóiparban és a mezõgazdaságban. A kiemelten kezelt súlyos veszélyeztetések körében a legtöbb intézkedést (8347) az üzemeltetéssel kapcsolatos biztonságtechnikai hiányosságok körében tettük. Az eltávolított védõburkolatok, biztonsági berendezések hiánya okozza továbbra is a legtöbb kockázatot. A beés leesési veszély fennállása miatt 3778 esetben intézkedtünk. Országos célvizsgálatok a) A feketefoglalkoztatás és egyéb súlyos jogsértések vizsgálata 2007. évben az OMMF kiemelt feladatai között szerepel. A feketefoglalkoztatás körében 8813 intézkedés született (az intézkedések csaknem 76 százaléka) 31 187 munkavállalót (szabályszegéssel érintett munkavállalók 48 százalékát) foglalkoztatták feketén a munkaadók. A legtöbb feketén foglalkoztatott munkavállalót az építõiparban találták a felügyelõk, 16 119 fõ (az összes feketemunkás 52 százaléka), majd a feldolgozó ipar területén 3688 fõ (12 százalék), míg a nyomozási, biztonsági szolgáltatásban 2284 fõt (7 százalék). b) A külföldiek foglalkoztatására vonatkozó szabályok megtartása a 2007. évi kiemelt feladatai között szerepel, különös tekintettel a 2007. január 1-jével az EU-

2007/2. szám

hoz csatlakozó országok állampolgárainak munkavállalására. Az ellenõrzésbe bevont 98 479 munkavállalóból 4800 volt külföldi állampolgár, a foglalkoztatók 80 százalékuk (összesen 3843 fõ) sérelmére követtek el valamilyen munkaügyi szabályszegést. Összesen 334 munkaadó 1212 fõ külföldi állampolgárt foglalkoztatott munkavállalási engedély nélkül, emiatt a munkaadókkal szemben csaknem 588 millió forint értékû befizetésre hoztunk kötelezõ határozatot a Munkaerõpiaci Alap Foglalkoztatási Alaprészébe. A statisztikánk szerint az engedély nélkül alkalmazott külföldiek mintegy 78 százaléka az építõiparban dolgozott. Az I. negyedévben az engedély nélkül alkalmazott külföldi munkavállalók 47 százalékát jelentették a román állampolgárok, 49 százalékát az ukránok tették ki, bolgár állampolgárok foglalkoztatásával nem találkoztak a felügyelõink. c) Magyar Államkincstár területi egységeinek rendkívüli vizsgálata Egy bejelentõ valamennyi regionális felügyelõségre elektronikus úton eljuttatott közérdekû bejelentése alapján az OMMF regionális munkaügyi felügyelõségei a MÁK szinte valamennyi megyei szintû igazgatóságán ellenõrzést kezdtek, mely zömében 2007. január 18. és február 12. között zajlott le. A bejelentés szerint a Magyar Államkincstár valamennyi igazgatóságán – szóban – rendkívüli munkavégzést rendeltek el hétköznapra és hétvégére vonatkozóan, a gázár-támogatás igénylõlapjainak feldolgozása miatt. Általános szabályszegésként került megállapításra a napi 12 órát meghaladó munkavégzés, valamint azon munkavállalóknál, akik hétvégén is munkát végeztek, a heti 48 órát meghaladó munkavégzés is. Elõfordult a munkaidõkorlátok túllépése miatt a heti 36 órás rendkívüli munkavégzés is. Az elõbbi szabálytalanságból következik a napi 11 órás pihenõidõ szabályainak megsértése, illetve a heti pihenõnapok be nem tartása. Szintén általánosságban elmondható, hogy a többletmunkát nem, illetve nem jogszerûen tartották nyilván. A rendkívüli országos akcióból eredõen 13 esetben hozott intézkedést a felügyelõség. d) A kórházak rendkívüli célvizsgálata Az egészségügyi ágazatban mûködõ munkáltatók munkajogi gyakorlatának ismételt felmérésére 2007. januárjában akcióellenõrzés keretében került sor, különös tekintettel a munka- és pihenõidõ szabályainak, valamint az ügyelet és a rendkívüli munkavégzés elõírásainak érvényesülésére. Az akcióellenõrzés eredményei igazolták azt a feltevést, miszerint az egészségügyi ágazatban változatlanul jellemzõ a munka- és pihenõidõvel, valamint az ügyelet szabályaival kapcsolatos jogsértések aránya. Az akcióellenõrzés során kiderült, hogy a vizsgált 18 egészségügyi intézmény szinte mindegyikénél (15) elõfordult és a munkavállalók 58 százalékát érintette a munkaügyi elõírások megszegése. Az ellenõrzési adatok tanúsága szerint a legtöbb jogsértés az ügyelet szabályainak figyelmen kívül hagyásából adódik. Ez a szabályszegés az ellenõrzött munkáltatók mintegy felénél fellelhetõ volt. Ennek leggyakoribb formája, hogy a munkáltatók a havi hat alkalmat megha-

2007/2. szám


A panaszok kezelése A közérdekû bejelentések, panaszok kivizsgálását az OMMF folyamatos és kiemelt feladatnak tekinti, ami a névtelen bejelentésekre is kiterjed. A panaszok jellemzõen a munkabérek védelmére vonatkozó és a munkaviszony megszüntetésével összefüggõ igazolások kiadásának elmaradásával kapcsolatosak. A névvel ellátott közérdekû bejelentések jelentõs része a feketefoglalkoztatás megszüntetésére irányult, elsõsorban a fõvárosban és Pest megyében. A panaszok csaknem 50 százaléka névtelenül érkezett. A névvel ellátott hatáskörünkbe tartozó panaszok jelentõs része megalapozott, különösen a vagyonõröket és takarítókat foglalkoztató munkáltatókkal kapcsolatosan. A felügyelõk eljárásuk során nemcsak a konkrét panasszal kapcsolatosan járnak el, hanem komplex munkaügyi ellenõrzés keretében tárják fel a hiányosságokat és intézkednek megszüntetésükre. Közérdekû bejelentések száma Összesen munkavédelemben munkaügyben

2407 db 391 db 2016 db

Panaszbejelentések száma Összesen

1164 db

munkavédelemben

564 db

munkaügyben

600 db

A panaszok másik forrása a hatósági közzététel, nyilvánosságra hozatal. A munkáltatók minden törvényes lehetõséget felhasználnak arra, hogy elkerüljék a nyilvánosságra hozatal jogi következményeit: a közbeszerzési eljárásból való kizárást és az állami támogatásoktól való elesést. Jellemzõen megnõtt a fellebbezések száma is (a korábbi évekhez képest körülbelül 130–140 százalékkal, az idén június 21-ig regisztrált fellebbezések száma 1054 volt), a jogorvoslati lehetõségek igénybe vételén túl azonban sok az olyan jellegû kérés, kifogás is, ami a már jogerõsen elbírált ügyek ismételt felülvizsgálatára vonatkozik. Több munkáltató ugyan a jogsértés elkövetését nem vitatja, de azt nem érti, hogy miért jelent kizárást egyes állami eljárásokból.

Európai uniós elvárások, elgondolások Az Unió nagy figyelmet fordít a munkaerõ-piaci folyamatok alakulására. Az Európai Bizottság egy olyan jogszabály bevezetését javasolja, amely szigorúan büntetné az illegális bevándorlókat alkalmazó munkáltatókat, ugyanakkor intézkedéseket javasolt legális munkahelyek új csatornáira az EU-ban az illegális bevándorlást visszaszorítandó. A tagállamok kötelesek évente legalább a vállalkozások 10 százalékát ellenõrizni az illegális bevándorlás visszaszorítása érdekében. A harmadik országokat illetõen szigorodna az illegális bevándorlást tápláló feketemunka szankcionálása: – közbeszerzési pályázattól való eltiltás, – EU-támogatások visszafizetése, – súlyos pénzbüntetés, börtönbüntetés járna érte. A Bizottság egyúttal könnyítéseket javasol azoknak, akik legálisan keresnek munkát. Õk egyebek között többszöri belépésre jogosító engedélyt kaphatnak, illetve segélyt abban az esetben, ha haza kell menniük, mert állásukat betöltötték uniós jelölttel. Az Európai Unió 2007–2012. közötti idõszakra kimunkálta Munkavédelmi Stratégiáját, melynek elvárása többek között, hogy a tagállamokban átlagosan 25 százalékkal csökkenjenek a munkabalesetek. Fontos cél a nemzeti stratégiák fejlesztése, a munkáltatók tudatosságának elõmozdítása.

Partnerség Napjainkban erõsödõ társadalmi igény a foglalkoztatás biztonságának, a garanciális jogok érvényesülésének, az egészséget nem veszélyeztetõ, biztonságos munkakörülmények feltételeinek megteremtése. Az OMMF törekvése, hogy a piaci szereplõk közösen lépjenek fel azokkal a foglalkoztatókkal szemben, akik a jogszabályok kijátszásával próbálnak versenyelõnyhöz jutni. Felismerve a foglalkoztatási kultúra fontosságát és látva a hazai és nemzetközi területeken kialakult jó példákat, az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség a Szociális és Munkaügyi Minisztérium támogatásával közös érdekként fogalmazta meg és egy dokumentumban tette nyilvánvalóvá, hogy a foglalkoztatás biztonságának érvényre juttatása közös feladatunk. A Partnerség a foglalkoztatás biztonságáért dokumentum aláírására 2006. szeptember 18-án került sor Dunaújvárosban. A dokumentum aláírói, mint „partnerek” vállalják – vállalták –, hogy elkerülik a feketefoglalkoztatást és mindent megtesznek a munkavállalók védelmét biztosító munkaügyi, munkavédelmi elõírások megtartásáért. Gondoskodnak a szakszervezeti jogok érvényesítésérõl, és különös figyelmet fordítanak a munkavégzés hatókörében tartózkodó személyek védelmére. A partnerek rendezvényeiken és szolgáltatásnyújtás során használhatják „A foglalkoztatás biztonságáért – Partner” feliratot. A hatóság „cserébe” különbözõ szakmai napokon tájékoztatja a partnereket az ellenõrzési tapasztalatokról, a jogszabályok változásairól és a jogal-

ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG

ladóan rendelnek el ügyeletet. A másik jelenõs számú munkavállalót érintõ szabálytalanság e témakörben a minõsített ügyeletet követõ nyolcórás pihenõidõ biztosításának elmulasztása. A munkaidõkeret alkalmazásával összefüggésben több helyen elmulasztották a hathavi, illetve havi munkaidõkeret kezdõ és befejezõ idõpontjának meghatározását. Egy közép-dunántúli kórház úgy határozott meg háromhavi munkaidõkeretet ápolói számára, hogy nem rendelkezett kollektív szerzõdéssel. A napi munkaidõ túllépése és ezzel a napi pihenõidõ szabályainak megsértése még mindig a jellemzõ jogsértések közé tartozik. Az ellenõrzési tapasztalatok alapján nem ritka az akár napi 16,5–24 óra közti munkaidõ teljesítése. A szabadság tárgyévi kiadása sem teljesül maradéktalanul ebben az ágazatban. A következõ évre átvitt szabadságnapok száma egyes esetekben a 35 napot is eléri. Egy észak-alföldi intézetben hat alkalmazott egyáltalán nem kapott 2006-ban szabadságot.

7

8


kalmazói jogértelmezésrõl, lehetõséget biztosít a partnereknek a jogszabálytervezetek véleményezésére. A Partnerség résztvevõi rámutattak a mind szélesebb társadalmi együttmûködés szükségességére és az összefogás fontosságára. A partnereknek különösen nagy a felelõssége a tájékoztatásban és a munkaerõ-piaci szereplõk bizalmának kölcsönös megnyerésében. Ezt elsõsorban nem szankcionálással, hanem felelõs szakmai hozzáállással és együttmûködéssel lehet elérni. A jövõben az OMMF a megnövekedett hatáskör mellett mind több erõforrást kíván fordítani a munkavédelmi tanácsadásra ezzel is segítve elsõsorban a kis- és közepes vállalkozások munkakultúrájának fejlesztését. Az eddigiektõl több erõforrást kell fordítani a munkavállalók munkavédelmi ismeretei gyarapítására, a technológiai folyamatokhoz szükséges védõeszközök és berendezések tudatos és folyamatos alkalmazására. A kis- és középvállalkozások ismereteinek gyarapítása elengedhetetlen feltétele annak, hogy javuljon a foglalkoztatás biztonsága. Különösen fontos a megfelelõ tájékoztatás, mivel – az OMMF ellenõrzési tapasztalatai szerint – nem tudnak kellõ figyelmet fordítani a munkavédelmi szabályok betartására és betartatására.

Törvényi szabályozás A feketegazdaság visszaszorítása érdekében törvénymódosításra került sor, elkészült a munkaügyi ellenõrzésrõl szóló törvény (Met.) módosítása. Fõvállalkozói felelõsség megteremtése: A feketefoglalkoztatásban különösen érintett nemzetgazdasági ágazatok ellenõrzési tapasztalatai szerint a jogsértéseket a fõvállalkozókkal szerzõdésben álló alvállalkozók követik el. Az alvállalkozói szerzõdések megkötése elõtt immár lehetõsége van tájékozódni a vállalkozók munkaügyi magatartásáról a nyilvánosságra hozott jogsértõ munkáltatók megtekintésével az OMMF honlapján. A tevékenységet irányító vállalkozó felelõsségének, foglalkoztatói minõsítésének vélelmezését a törvény kisegítõ szabályként fogalmazza meg azokban az esetekben, amikor a tényleges foglalkoztató kiléte nem deríthetõ ki. A törvényi vélelem megdönthetõ. A munkabér mértékére vonatkozó ellenõrzési hatáskör bõvült, a törvénymódosítás eredményeként az ágazati kollektív szerzõdésekben meghatározott összegû munkabér biztosítása már hivatalból vizsgálható.

Anyagi szankciók összege munkaügyben (Ft)


2007/2. szám

A súlyos jogsértéssel érintett munkavállalók (fõ) és intézkedések száma (db)

Papp István

2007/2. szám


9

Ma még gyakran sérülnek a fogyasztók érdekei Jelentõs változás következett be a fogyasztóvédelmi felügyelõségek életében 2007. január elsejétõl: a közigazgatási hivatalok átszervezésével régiós felügyelõségekké alakultak. A korábbi 20 területi felügyelõséggel szemben jelenleg hét régiós fogyasztóvédelmi felügyelõség mûködik, a többi megyében csak kirendeltség van. Nem egyszerû a feladatom, hogy egy olyan összetett dologról, mint amilyen a fogyasztóvédelem, viszonylag rövid terjedelemben, de emellett mindenre kitérve írjak. A fogyasztó olvasónak – hiszen az ellenõrzési szakma minden résztvevõje is fogyasztó – számtalan dolog fontos, mert mindennapi élete ezeregy mozzanatában találkozik fogyasztóvédelmi problémákkal. Arra gondolva, hogy a magyar közmondás „Aki sokat markol, keveset fog...” igazságtartalmát nehogy magam is bizonyítsam, írásomban csak eseményeket villantok fel a fogyasztóvédelmi hatóság 2007. elsõ felének munkanapjaiból. Megalakult a fogyasztóvédelmi hatóság A fogyasztóvédelem kiemelt feladatait, tevékenységét és fejlesztésének irányát alapvetõen mindenkor a Kormány fogyasztóvédelmi politikája határozza meg. A III. Középtávú Fogyasztóvédelmi Politika vitája és elõterjesztése ez év tavaszán befejezõdött, és a Kormány határozatot hozott annak végrehajtásáról. Fontos változásnak tekintjük, hogy a közeljövõben megszûnik az egységes szakmai munkát gátló kettõs irányítás (a régiós felügyelõségeket az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium felügyeleti körébe tartozó közigazgatási hivatalok mûködtették, a szakmai irányításukat viszont a Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség végezte), és a regionális fogyasztóvédelmi felügyelõségek 2007. szeptember 1-jével a Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség szervezetébe integrálódnak. A szervezeti változás az alábbi ábrák összevetésével egyértelmûen értékelhetõ.

A fogyasztóvédelmi hatóság irányítása és szervezeti felépítése 2007. szeptember 1. elõtt

A fogyasztóvédelmi hatóság irányítása és szervezeti felépítése 2007. szeptember 1. után

A fogyasztóvédelmi hatóság tevékenység- és hatásköre szerteágazó, s ezért a sokrétû információhalmaz könnyebb áttekintését a fontos feladatok kiemelésével és rendezésével kívánom segíteni. A fogyasztóvédelmi hatóság legfontosabb feladatai: – jogszabálytervezetek véleményezése és új jogszabályok alkotásának kezdeményezése, – jogérvényesülés ellenõrzése és a jogérvényesítés elõsegítése a fogyasztók életének és egészségének védelme érdekében, = nem élelmiszerek és szolgáltatások piacfelügyeleti (biztonsági) ellenõrzése a vámkezelést megelõzõen és a kereskedelemben, – jogérvényesülés ellenõrzése és a jogérvényesítés elõsegítése a fogyasztók vagyoni érdekeinek védelme érdekében, = élelmiszerek minõségének, jelölésének, csomagolásának ellenõrzése, = szolgáltatások ellenõrzése, = reklámok ellenõrzése, – jogérvényesítés a II. fokú eljárások keretében, – fogyasztói minõségi reklamációk és panaszok vizsgálata, – vásárlók tájékoztatása. A Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség és a regionális fogyasztóvédelmi felügyelõségek a miniszter által jóváhagyott éves központi program, az úgynevezett Ellenõrzési és Vizsgálati Program (EVP), továbbá a felügyelõségek saját kezdeményezésû ellenõrzéseit tartalmazó kiegészítõ program szerint végzik munkájukat. Az EVP-ben a 2007. elsõ felére meghatározott feladatok közül 13 ellenõrzés már lezárult, kettõ viszont

NEMZETI FOGYASZTÓVÉDELMI HATÓSÁG

Fókusz: A Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság szerepe és tevékenysége

10


2007/2. szám

még folyamatban van. Elvégeztünk egy soron kívül elrendelt ellenõrzést, és tervszerûn folyik tíz, az egész évben folyamatosan végzendõ ellenõrzésünk. A területi felügyelõségek eddig 95 helyi kezdeményezésû témavizsgálatot folytattak le, amelyek tervezése során a helyi fogyasztóvédelmi problémákat, sajátosságokat, a fogyasztók panaszbejelentéseit is mindig figyelembe veszik. Az idegenforgalmilag frekventált helyeken mûködõ vendéglátó- és szálláshelyek két hónapig tartó ellenõrzése a kiemelt feladatok közé tartozik. A már eddig rendelkezésre álló adatok alapján is megállapítható, hogy nem csak az ellenõrzött üzletek száma, hanem a bírságolások gyakorisága is meghaladta az elõzõ évit. Tendenciák az ellenõrzés tapasztalatai alapján A fogyasztóvédelmi hatóság tevékenységét és ellenõrzései tapasztalatait az elmúlt négy év adatainak ábrázolásával az alábbi diagramok mutatják be, mintegy lehetõséget adva a változások követésére. Fontos megjegyezni, hogy a grafikonokon szereplõ adatok az adott évek elsõ felére vonatkoznak.

N EM ZETI FO GYA SZ TÓ VÉD EL M I H A TÓ SÁ G

Jogszabálytervezetek véleményezése Az elsõ félévben 117 alkalommal véleményeztünk jogszabálytervezeteket. Ezek többsége a fogyasztóvédelmi hatáskört és a kapcsolódó jogszabályanyagot alapvetõen érintette és kiterjedt a nemzeti és az Európai Unió jogalkotás-folyamatára is. A jogalkotási programban – egyebek közt – javasoltuk a fogyasztóvédelemrõl szóló 1997. évi CLV. törvény, a gazdasági reklámtevékenységrõl szóló 1997. évi LVIII. törvény, az élelmiszerekrõl szóló 2003. évi LXXXII. törvény módosítását. Az Szociális és Munkaügyi Minisztériumnál kezdeményeztük, hogy a televíziós nyereményjátékok szabályozatlanságából adódó visszaélési lehetõségeket jogalkotási megoldással szüntessék meg. Piacfelügyelet A piacfelügyelet alapvetõ feladata és célja a veszélyes, nem biztonságos termékek kiszûrésével a fogyasztók életének és egészségének védelme.

2007/2. szám


A vámáruk piacfelügyeletének célja az, hogy a harmadik országokból ne kerüljenek vámkezelésre és ezzel az EU belsõ piacára azok a termékek, amelyek okmányhiány vagy laboratóriumi vizsgálat alapján nem tekinthetõk biztonságosnak. Az ellenõrzést a Vám- és Pénzügyõrség Országos Parancsnokságával együttmûködve végezzük. A korábbi évekhez viszonyítva 2007. I. félévében javulást tapasztaltunk. A 33 riasztásból nyolc termék esetében nem került sor az áruk vámkezelésére, okmányhiány miatt. A riasztások termékkör szerinti megoszlásának elemzése alapján megállapítható, hogy a 33 esetbõl a döntõ

E vizsgálatoknak célja az, hogy a kereskedelmi forgalomban lévõ termékek közül szûrjük ki azokat, amelyek nem felelnek meg egyrészt a biztonsági követelményeknek, másrészt a címkén tanúsított jellemzõknek, és/vagy címkézési, és/vagy tájékoztatási szempontból jogszabályt sértenek. A vizsgálatok tervezéséhez és a mintavételekhez az Európai Unió gyorsinformációs rendszere (RAPEX) és az FVF által üzemeltetett Központi Piacfelügyeleti Információs Rendszer (KPIR) adatai nyújtanak segítséget. Ezen adatbázisok alapján a mûszaki termékek területén a villamos kéziszerszámok, lámpatestek és a háztartási kisgépek körében folytattunk laboratóriumi vizsgálattal egybekötött ellenõrzést. Mindhárom termékcsoportnál súlyos termékbiztonsági hiányosság (áramütés és/vagy balesetveszély és/vagy tûzveszély) miatt kellett intézkednünk. A vizsgálatokból az is látszik, hogy e te-

többség villamossági termék, két gép, két egyéb kategóriájú termék és egy játék volt. Termékbiztonsági ellenõrzés a kereskedelemben A piacfelügyelet keretében a nem élelmiszerekre vonatkozó szakterületeken elsõsorban termékbiztonsági vizsgálatokat végeztük. Ehhez célszerûen kapcsolva a minõséget is ellenõriztük, amely a fogyasztók anyagi érdekeinek védelmét jelenti. A 2007. elsõ felében a mûszaki, könnyûipari és vegyipari területen a laboratóriumi vizsgálatok alapján tett megállapításainkat az alábbi diagram szemlélteti:

rületen az ismeretlen márkájú termékekre külön figyelmet kell fordítani. Az olcsóbb termékeknél a fogyasztót óvatosságra inti, ha nem megfelelõ címkézéssel és a tájékoztatás teljes vagy részleges hiányával találkozik a vásárlás során. A divatcikkek közül kiemelkedõ számban vizsgáltuk a bizsukat, testékszereket és fém óraszíjakat, tekintettel arra, hogy a bevonat határérték feletti nikkel tartalma allergiás reakciókat válthat ki a bõrfelületen. E vizsgálatunk során megállapítottuk, hogy a címkézés területén a vizsgált 50 terméktípus közül mindössze egy terméktípus felelt meg az elõírásoknak, a magas nikkel tartalom miatt pedig négy esetében vált szükségessé az intézkedés. Nyolc alufóliatípus esetében mennyiségi hiányosságot állapítottunk meg, vagyis az alufólia tényleges hosszúsága lényegesen alatta maradt a csomagoláson


Vámáruk termékbiztonsági ellenõrzése

11

12


feltüntetettnek, s ezzel a gyártó a fogyasztókat megkárosította. A könnyûipari termékek közül változatlanul indokolt volt a játékok, a gyermekruhák és a játéknak látszó tárgyak biztonsági vizsgálata. A több éve folyó vizsgálat ellenére a telepes játékoknál továbbra is jellemzõ hiányosság a teleptartó nem megfelelõ rögzítése, valamint olyan játékok forgalmazása, amelyeknél a kisméretû alkatrészek leválása fulladásveszélyt jelent. A gyermekruháknál a nem engedélyezett húzózsinór méret jelent veszélyforrást. Hat lábbeli modellnél állapítottuk meg, hogy a termék címkéjén és a reklámban feltüntetettõl eltérõen a lábbelik anyaga nem bõr, hanem mûbõr.


Az Európai Unió piacfelügyeletet támogató informatikai rendszerének alkalmazása A Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség (FVF) nemzetközi jelentõségû feladatai közé tartozik, hogy kijelölt magyarországi összekötõként mûködtesse az EU gyors információs rendszerét, az úgynevezett RAPEX-et, és a veszélyes élelmiszereket bejelentse a többi tagországnak, illetve a tagországokból érkezõ jelzéseket fogadja. Az idei elsõ félévben a RAPEX rendszerbe a tagállamok 577 súlyosan veszélyes terméktípust jelentettek be, amelybõl 52 riasztást (8 százalék) Magyarország küldött. Az összes bejelentésbõl a részesedésünk villamossági termékeknél 21 százalék, játékok esetében pedig 4 százalék volt. Az EU-ból érkezõ riasztások esetében a gyártó vagy forgalmazó 347 esetben tett önkéntes intézkedést (forgalomból való kivonás, fogyasztótól való visszahívás, javítás, csere), amely a tavalyi egész év adataihoz képest jelentõs növekedést mutat. A beérkezõ, súlyos kockázatú RAPEX riasztások közül az FVF 107 riasztást (többnyire gépjármûvek, vízi jármûvek és tartozékai) továbbított az illetékes piacfelügyeleti társhatóságoknak. Magyarországon az illetékes piacfelügyeleti hatóságok összesen 17 esetben találtak olyan veszélyes terméket, amelyrõl a tagállamok elõzõleg a RAPEX rendszerbe riasztást küldtek. Terméktípus szerinti megoszlásban az EU-szinten beérkezett, súlyosnak minõsülõ riasztások 20 százaléka villamossági termékre, 30 százaléka játékra vonatkozott. A veszély jellegét tekintve a tagállamoktól érkezett riasztások többsége sérülés- (21 százalék), fulladás- (21 százalék) és áramütés- (16 százaléka) veszélyt jelzett. A magyar kezdeményezésû, súlyos veszélyt jelzõ riasztások 62 százalékát villamossági termékek és 13 százalékát játékok tették ki. Legjelentõsebb a háztartási gépeknél és a lámpatesteknél elõforduló áramütés(59 százalék), valamint a játékok és bébi ruházat által okozható fojtás- (17 százalék) és fulladásveszély (8 százalék) volt. Fogyasztók vagyoni érdeke védelmében folytatott ellenõrzés A hatósági fogyasztóvédelemnek a fogyasztók életének, egészségének védelme mellett a másik legfontosabb feladata a fogyasztók vagyoni érdekeinek védelme, és ennek keretében a fogyasztók pontos és érthetõ tájékoztatásának megkövetelése. A korábbi évekhez ha-

2007/2. szám

sonlóan a Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség és a regionális felügyelõségek 2007. elsõ félévében is kiemelt feladatként ellenõrizték az élelmiszer-forgalmazást és a szolgáltatásokat. Az ár, egységár feltüntetésének és alkalmazásának ellenõrzése A vonatkozó elõírások betartását a kereskedelemben és a szolgáltatások területén több mint öt éve ellenõrizzük. A vizsgálatoknak folyamatosan aktualitást adnak az idõnként végrehajtott áremelések, a rendszeres árkedvezmények. Az új árak alkalmazásáról a fogyasztók számára – a vonatkozó jogszabályi rendelkezések által elõírt módon – naprakész tájékoztatást kell nyújtani. A hét régió kereskedelmi és szolgáltató üzleteiben összesen 2146 ellenõrzést végeztünk. Az ellenõrzések során a felügyelõk az érintett üzletek 68 százalékában tártak fel szabálytalanságot, ami arra mutat, hogy a fogyasztóvédelmi hatóságok részérõl továbbra is szigorú fellépésre van szükség az árfeltüntetési hiányosságok megszüntetése érdekében. Élelmiszeripari termékek és élvezeti cikkek ellenõrzése Az ellenõrzés kiterjedt az élelmiszerek minõségére, jelölésére, csomagolására és reklámozására; prioritást kapott a megfelelõ, teljes körû és valósághû tájékoztatás kontrolja. Ugyancsak kiemelt figyelmet fordítottunk az életkorukból (általános, közép-, felsõfokú intézményben tanuló diákok), az állapotukból (járó betegek, kórházi ápoltak) eredõen kiszolgáltatott csoportok egészséges táplálkozását biztosító élelmiszerellátásra és a kiszolgálás jogszerûségére. A közétkeztetés a lakosság széles rétegét érinti, ezért egész évben folyamatosan ellenõrizzük az iskolai és munkahelyi étkeztetés szabályosságát, valamint annak kulturáltságát. Az ellenõrzések során hasznosítottuk a VPOP Jövedéki Igazgatósága által a jövedéki ellenõrzéseik során szerzett, de a fogyasztóvédelmi hatóság hatáskörébe tartozó információkat. A húsvéti ünnepekkel kapcsolatos ellenõrzés Az ünnephez kapcsolódó termékkörökre fókuszálva országos, azaz minden régióra kiterjedõ ellenõrzést tartottunk. Az ellenõrzés az áruházláncok, bevásárlóközpontok élelmiszer osztályait érintette, kiemelten az áruk szakosított tárolására, a bizonylatok meglétére, azok tartalmi helyességére, valamint a termékek valósághû jelölésére terjedt ki. Hangsúlyt fektettünk a próbavásárlások, a mérés-számolás, nyugtaadási kötelezettség teljesítésének ellenõrzésére. A felügyelõk az ellenõrzött egységek közel kétharmadában (65 százalék) szabálytalanságot állapítottak meg. Minden tizedik próbavásárló felügyelõt megkárosították. A húsvéthoz kapcsolódó húskészítmények közül jelölési, árfeltüntetési, tárolási hibák miatt több mint 10 tonna árura vonatkozóan történt intézkedés. Az édesipari termékeknél a minõségmegõrzési idõ nem megfelelõ feltüntetése, a megnevezés pontatlansága miatt – ezek a fogyasztói tájékoztatás legfontosabb elemei – 25 tonna áru szabálytalan forgalmazását korlátozták, illetve szüntették meg a felügyelõk.

2007/2. szám


Az oktatási és egészségügyi intézményekben mûködõ büfék ellenõrzése Az értékesítési körülményeinek ellenõrzésére részben a korábbi magas kifogásolási arány, részben az ott vásárlók kiszolgáltatottsága miatt került sor. Megállapításaink az elõzõ évhez viszonyítva jelentõs javulást nem mutattak. A kifogásolási arány 79 százalék, tehát csak minden ötödik büfé felelt meg a jogszabályi elõírásoknak. Problémát jelentett a beszerzési bizonylatok hiánya, a tárolási elõírások megszegése, a lejárt élelmiszerek értékesítése, valamint a fogyasztói tájékoztatások pontatlansága. Mindezek a vállalkozók jogkövetõ magatartásának hiányára, illetve gondatlanságra vezethetõk vissza. A munkahelyi és az iskolai vendéglátóhelyek ellenõrzése Az ellenõrzött egységek az összes vendéglátóhely 10 százalékát képviselték, de a napi adagszám és a kiszolgált személyek száma ennél lényegesen nagyobb részarányt jelent az összes vendéglátó forgalomból. Tekintettel a közétkeztetés széles rétegeket érintõ hatására, kiemelt figyelmet fordítottunk e tevékenység szabályosságára. Kedvezõtlen képet mutat, hogy a 231 vizsgált egység 63 százalékában állapítottunk meg valamilyen szabálytalanságot. Külön érdemes megemlíteni, hogy az ellenõrzött egységek 11 százaléka nem rendelkezett mûködési engedéllyel, amely iskolai tálaló konyhák esetében 25 százalék, a munkahelyi és iskolai fõzõkonyháknál 6 százalék volt. Egyetlen vendéglátó egységben sem szabad lejárt élelmiszerbõl ételt elõállítani, ez a magatartás különösen a közétkeztetési tevékenységben megengedhetet-

len. Ilyen szabálytalanság miatt az ellenõrzött egységek 17 százalékát kellett kifogásolni. Alkoholtartalmú italok és dohánytermékek forgalmazásának ellenõrzése Mivel kiemelten fontos a gyermek- és fiatalkorúak védelme – az alkoholtartalmú italokat és dohánytermékeket gyermekkorúak, illetve a 18. életévüket be nem töltött személyek részére tilos értékesíteni –, ezért e termékek eladásának, továbbá reklámozásának ellenõrzése hosszabb ideig országos program keretében történik. Felügyelõk képzése Annak érdekében, hogy az élelmiszer-forgalmazás, a vendéglátás és a közétkeztetés területein a felügyelõk helyszíni ellenõrzéseik során szakmailag megalapozott ténymegállapításokat, majd ezt követõen jogszerû intézkedéseket hozzanak, továbbá, hogy az Európai Parlament és a Tanács rendeletben foglalt oktatási kötelezettségének eleget tegyünk, informatikai eszközökkel jól felszerelt oktató kabinetet alakítottunk ki. A tematika és az oktatási anyag összeállításával megteremtettük egy szervezett keretek között megvalósuló továbbképzési rendszert. Szolgáltatások ellenõrzése A szolgáltatások kiemelt szerephez jutnak a fogyasztók életében. Ma már a fogyasztók kiadásaik több mint egyharmadát szolgáltatásokra költik. A 2007. év elsõ felében végzett ellenõrzések és a beérkezõ panaszok tartalma, jelentõsége alátámasztja, hogy fogyasztóvédelemben a szolgáltatások ellenõrzése továbbra is fontos szerepet kapjon. A hatóság a szolgáltatások területén ismét megvizsgálta a tájékoztatás helyzetét, különös tekintettel a számlák egyértelmûségére és érthetõségére. Ellenõrzésünk kiterjedt a nem hagyományos kereskedelmi formákra, valamint a taxiszolgáltatásra. A taxiszolgáltatás ellenõrzése Az ellenõrzésében nemcsak a regionális fogyasztóvédelmi hatóságok vettek részt, hanem az Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal, a Magyar Kereskedelmi Ellenõrzési Hivatal Mérésügyi és Mûszaki Biztonsági Hatósága, valamint a Nemzeti Közlekedési Hatóság is, az immár hagyományos hatósági együttmûködés jegyében. A mintegy három hétig tartó ellenõrzés során országosan több mint 500 személy-taxit ellenõriztek a felügyelõk, amely során 137 (27 százalék) jogszabálysértést állapítottak meg. Minden tizedik próbautas fogyasztóvédõ azt tapasztalta, hogy a vállalkozó nem kapcsolta be a taxamétert, azonban ennél is gyakrabban – az esetek 20 százalékában – fordult elõ, hogy a vállalkozó nem adott nyugtát. A maximált árat összesen kilenc szolgáltató lépte túl. Az energiatámogatás közüzemi számlákban történõ feltüntetésének és érvényesítésének ellenõrzése A soron kívüli ellenõrzést a lakossági energiafelhasználás 2007. január 1.-tõl bevezetett új támogatási rend-


Bár a háztartásokban rendszeresen, egész évben használnak különbözõ liszteket, lisztkeverékeket, mégis e termékek vizsgálatát is az ünnepi felkészüléshez igazítottuk. Nem ritka e termékcsoportban a teljes kiõrlésû liszt vagy a vitaminozott változat, de természetesen megtalálhatók a hagyományos lisztek is. A vizsgált minták 43 százalékánál a gyártók nem teljes körû vagy pontatlan tájékoztatást adtak a megnevezéssel, származási hellyel és az összetevõkkel kapcsolatban. A lisztek tömegellenõrzésénél rosszabb volt a helyzet, minden második termék tömeghiányos volt. Ugyancsak az ünnephez kapcsolható termékcsoport a kalács is, ezért e termékbõl összehasonlító vizsgálatot végeztünk annak érdekében, hogy a fogyasztó választási lehetõségét elõsegítsük. Az összehasonlító vizsgálat olyan érzékszervi szempontok alapján történt, amelyeket a fogyasztók is észlelnek, érzékelnek. Az alak, a héj, a bélzet, a szag, az íz és a termék külsõ és belsõ megjelenési formája, amely a szakemberek számára korrekt értékelési rendszert, a fogyasztó számára pedig döntési helyzetét elõsegítõ összbenyomást nyújt. E termékkörbõl a fonott kalácsot választottuk ki. A bírálat eredménye a 15 fajta termékbõl két kiváló, három jó, három közepes, öt megfelelt és egy-egy nem felelt meg, illetve a minõsítésbõl kizárt termék volt. Megállapítottuk, hogy a kereskedelemben kínált kalácsok minõsége megfelelõen szolgálta a húsvéti ünnepekhez kapcsolódó különleges, tradicionális igényeket.

13

14


szere indokolta. Mindenekelõtt képet kívántunk kapni arról, hogy a hazánkban mûködõ távhõ- és gázszolgáltatók az energiatámogatásra jogosultságot szerzett fogyasztók számára kibocsátott közüzemi számláikban megfelelõen érvényesítik-e a támogatást, illetve annak összegét feltüntetik-e. Tájékozódni kívántunk továbbá az egyes szolgáltatókhoz, illetve a távhõ- és a földgázszolgáltatás területén hatáskörrel rendelkezõ közigazgatási szervekhez, valamint civil szervezetekhez a támogatás érvényesítésével kapcsolatban érkezett fogyasztói panaszok számáról, elintézésük módjáról is. Kétszázhúsz számlát és a hatóságokhoz beérkezõ fogyasztói panaszokat megvizsgálva megállapítható volt, hogy a támogatásra jogosult fogyasztók esetében a támogatás összegét a szolgáltatók számláikban a vonatkozó jogszabályi elõírásnak megfelelõen, külön soron érvényesítik. Az ellenõrzés megállapításait összegezve levontuk azt a következtetést, hogy az érintett gáz- és távhõ szolgáltatók kellõ figyelmet fordítottak a támogatás jogszabályi elõírásoknak érvényesítésére, valamint az e tárgyban érkezett fogyasztói panaszok vizsgálatára és megválaszolására. Az elektronikus kereskedelmi tevékenység ellenõrzése Tekintettel arra, hogy az elektronikus kereskedelemmel kapcsolatosan az elmúlt évben több panasz érkezett, elsõsorban a Web-áruházak tevékenységére és az elektronikus úton történõ szerzõdéskötésre, próbavásárlással kiegészített ellenõrzést indítottunk – különös tekintettel a tájékoztatási kötelezettség teljesítése –, amelyet még nem zártunk le.


Reklámok ellenõrzése Az idén különösen sok fogyasztói panasz érkezett az erkölcsileg, etikailag károsnak ítélt reklámokra. Ez indokolja, hogy a reklámok ellenõrzése egész évben folyamatos feladatként szerepel a programunkban. Ellenõrizzük a szabadtéri reklámhordozókon, reklámújságokban, magazinokban, szórólapokon, televízióban, rádióban, Interneten közzétett, illetve a gyógyszertárakban terjesztett szórólapokon megjelenõ étrend-kiegészítõk reklámjait. A gyógyszerek, valamint az étrend-kiegészítõk reklámjainak vizsgálatát az Országos Gyógyszerészeti Intézet, valamint az Országos Élelmiszerbiztonsági és Táplálkozástudományi Intézet bevonásával végezzük. A gyógyszerreklámok további fokozott ellenõrzését indokolja, hogy az évek óta tartó ellenõrzések ellenére még mindig magas a jogszerûtlenül közzétett reklámok aránya. Több hatóság koordinált, közös ellenõrzései A Szociális és Munkaügyi Minisztérium és a Pénzügyminisztérium irányítása alá tartozó hatóságok – OMMF, APEH, VPOP, FVF – együttmûködés keretében a feketegazdaság visszaszorítását célzó közös, koordinált ellenõrzést végeznek meghatározott program szerint. Elsõ lépésként – a miniszterek utasítására – a négy hatóság vezetõje elõterjesztést készített és írt alá az együttmûködésre, a közös fellépést segítõ társhatósági stratégiához. Vannak olyan ellenõrzési területek, amelyekben mind a négy hatóság érdekelt: idegenforgalom (vendéglátás, kereskedelem), vásárok, piacok, alkalmi

2007/2. szám

rendezvények (Forma–1, Sziget-fesztivál). Egyes területek ugyan nem azonos súlyt képviselnek mind a négy szervezet feladatkörében, érintettségük arányában azonban az ellenõrzések összehangolhatók. A négy szervezet megállapodott abban, hogy a kiemelt ágazatokban tervszerûen, egymás munkájára építve hajtják végre az országos vizsgálatokat. A hatóságok ellenõrzéseik során hatáskörüket meghaladó információkhoz is jutnak. Ezen ismeretek átadásával és annak hasznosításával a társszervek ellenõrzései célirányosabbá, elõkészítettebbé tehetõk: például számla- és nyugtaadás elmulasztása, fekete foglalkoztatás, zárjegy nélküli jövedéki termékek forgalmazása stb. Új megközelítés a térben és idõben koncentrált (kiemelt földrajzi terület) ellenõrzés, amely megteremti annak lehetõségét, hogy a hatóságok hosszabb ideig felváltva legyenek jelen egy kiválasztott területen a fekete gazdaságok visszaszorítása érdekében. Ilyen típusú ellenõrzést tartottunk az idén júniusban a Duna-kanyarban. Ekkor a fogyasztóvédelmi ellenõrzés az élelmiszereket, a mûszaki termékeket, a játékokat, a ruházati és cipõipari termékeket, valamint a vendéglátást érintette, és kiterjedt mindenféle kereskedési formára. Ötvennégy felügyelõ összesen 111 kereskedelmi és vendéglátó egységet ellenõrzött, s 93 egységben állapítottak meg szabálytalanságot (83,7 százalék). A négy hatóság 2007 áprilisában egy szegedi piacon koordinált ellenõrzést végzett, melyben a Dél-alföldi Régió 16 fogyasztóvédelmi felügyelõje vett részt. Összesen 18 kereskedelmi egységet (élelmiszer-kereskedõ, vendéglátó, mûszaki, építõanyag- és a ruházati termék forgalmazó) ellenõriztek. A kifogásolási arány 100 százalékos volt. Hatósági és jogi tevékenység A regionális felügyelõségek elsõ fokú, a fõfelügyelõség másodfokú hatósági jogkörben jár el. A regionális felügyelõségek közigazgatási jogkörükben 11 919, míg szabálysértési jogkörükben 216 határozatot hoztak. A Fogyasztóvédelmi Felügyelõség II. fokú tevékenységét a következõ feladatok jellemezték. Közigazgatási hatósági ügyek A tavalyi év azonos idõszakához képest az ügyiratok 70 százalékos emelkedése volt tapasztalható. Az eljárások eredményét az alábbi grafikon szemlélteti.

2007/2. szám


Szabálysértési méltányossági jogkör A területi felügyelõségek szabálysértési ügyekben hozott határozatai ellen ebben a félévben méltányossági kérelem két esetben érkezett. Bírósági eljárások, perképviselet A Legfelsõbb Bírósághoz felülvizsgálati kérelemmel 12 esetben fordultunk (nyolc alkalommal a gyümölcslevek jelölésével kapcsolatban, két esetben a mérlegelési jogkör sérelme miatt, szintén két esetben a gyártó/forgalmazó minõségének feltüntetési hiányossága miatt). A felperesek által benyújtott felülvizsgálati kérelemmel szemben hét ellenkérelmet nyújtottunk be a Legfelsõbb Bírósághoz. A Legfelsõbb Bíróságnál a félév során hat per zárult le, melyek mind az FVF pernyertességével végzõdtek. 2007. elsõ félévében összesen 108 közigazgatási per indult, ebbõl 21 fejezõdött be. A folyamatban lévõ perek száma az elõzõ évekrõl áthúzódó 31 ügy miatt összességében 87. A félévben befejezõdött perek száma 179, melybõl 150-et az FVF nyert meg (83,79 százalék). Az elõzõeken túl az elsõ félévében 99 reklámfelügyeleti per is folyamatban volt, öt esetben pedig egyszerre két felperesi kereset benyújtására is sor került. Az ebben a félévben lezárult 20 ügy közül 18 esetben (90 százalék) az FVF nyert, a pertõl való elállás miatt további 16 per szûnt meg, idézés kibocsátása nélkül három ügy zárult le. A Legfelsõbb Bíróság elõtt folyamatban volt ügyekbõl négy az FVF pernyertességével végzõdött. A Legfelsõbb Bíróság a benyújtott felülvizsgálati kérelmeinket a lezárult ügyekben helybenhagyólag bírálta el. Különös jelentõséggel bír az LB azon döntése, amelyben alátámasztotta a megyei bíróságokon eddig fele-fele arányban elfogadott álláspontunkat, miszerint a gyártó/elõállítótól vagy a forgalmazótól megkövetelendõ a minõségére utaló kifejezések feltüntetése. A reklámfelügyeleti kérdések tekintetében a Legfelsõbb Bíróság ítéletében elvi éllel állapította meg, hogy a közoktatási és egészségügyi intézmények 200 méteres védõövezetét légvonalban kell mérni.

Egyéb hatósági és jogi tevékenység Egyes gazdálkodó szervezetek, ügyvédi irodák és magánszemélyek felkérésére, illetõleg az FVF egyes szervezeti egységei, a területi felügyelõségek és az SZMM részére 106 esetben nyújtottunk jogi (eljárásjogi) véleményt a jogalkalmazás helyes gyakorlatának elõsegítéséhez. Fogyasztói minõségi reklamációk vizsgálata és panaszügyintézés A Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõséghez benyújtott fogyasztói reklamációk száma évrõl évre csökken, amely egyrészrõl az FVF vizsgáló kapacitásának, másrészt pedig a keresletnek a csökkenésével (díjköteles vizsgálat) magyarázható. A vizsgálatra beküldött nem élelmiszer termékekre vonatkozó vizsgálatok megoszlása: mûszaki termékek 69, könnyûipari termékek 337, építõipari termék egy darab. A mûszaki termékek közül kiemelkedõ volt a mobiltelefon- (47), a könnyûipari termékek közül pedig a cipõ- (170) vizsgálatok száma. Élelmiszerekre 36 panaszbejelentés érkezett. Itt kedvezõtlen képet mutat a megalapozott panaszok aránya (57 százalék). A fogyasztók tájékoztatása Az FVF Fogyasztókapcsolati Irodáját 19 080 fõ kereste meg, amely az elõzõ év azonos idõszakához viszonyítva emelkedést jelent. A fogyasztók igénylik a napi szintû kapcsolattartást és fontos számukra, hogy tanácsot, felvilágosítást kaphatnak – ha kell telefonon akár a kifogás helyérõl is. Az iroda tájékoztatási és tanácsadási tevékenysége a korábbi hatósági eljárások megszûnése miatt kiemelten fontossá vált, mert közvetlen kapcsolatot jelent a fogyasztók számára. Negyedik éve, hogy megváltoztak a jogszabályok, amelyek a fogyasztók minõségi kifogásainak rendezésére vonatkoztak, és az állami beavatkozás (hatósági közremûködés) jóformán megszûnt. A fogyasztók nehezen veszik tudomásul, hogy ma már sok esetben saját költségen, utánjárással, kevés kivételtõl eltekintve csak bíróságon érvényesíthetik az igényeiket. A civil fogyasztóvédelem ma még nem tudja biztosítani azt az esélyegyenlõséget, melyben, az unió piacgazdaságában élõ fogyasztók részesülnek, ezért kiemelten fontos a fogyasztók tájékoztatása. A kellõen felkészült, jogait ismerõ vásárló egyenlõ rangú partnere lehet a kereskedõnek és szolgáltatónak. A tájékozott fogyasztónak nagy az esélye abban, hogy a vitás ügyét egyezséggel elintézze, és ne kelljen bírósághoz fordulnia. Arra biztatjuk a fogyasztókat, hogy már a vásárlás elõtt tájékozódjanak alapvetõ jogaikról, mert az érdekeik védelme már akkor kezdõdik. Ne vásároljanak lejárt minõségmegõrzési idejû terméket, ne vegyenek tartós fogyasztási cikket jótállási jegy, vagy használati útmutató nélkül, minden esetben ügyeljenek arra, hogy kapjanak fizetési bizonylatot, lakás felújítására kössenek szerzõdést. Fontos, hogy a minõségi kifogást írásban, jegyzõkönyvben kell rögzíteni, mert egyrészt ez az irat a késõbbi eljárások alapja lehet, másrészt az abban rögzítet-


A fellebbezés elkésettsége miatt elutasított végzés ellen összesen öt esetben fordultak az ügyfelek a Szociális és Munkaügyi Minisztériumhoz. Az elutasításokat a Minisztérium jogszerûnek ítélte. Másodfokú döntés kézhezvétele után benyújtott méltányossági, illetõleg részletfizetési kérelem tárgyában 23 esetben hoztunk a kérelmet elutasító végzést. A másodfokú határozatok túlnyomó része (48,2 százalék) fogyasztóvédelmi bírság kiszabása iránti ügyekben készült (509), a reklámfelügyeleti bírságok száma 225 (21,32 százalék), ennél kevesebb (185) a minõségvédelmi bírság határozatok száma (17,52 százalék), bár a tavalyi statisztika azonos idõszakát figyelembe véve az érték 72 százalékos emelkedést mutat. Kötelezés elõírásáról szóló határozat 62 (5,82 százalék), míg a kötelezést tartalmazó határozat végrehajtásának elmaradása miatt kiszabott eljárási bírság 6 (0,56 2 százalék) volt. Egyéb, elsõ- és másodfokú végzéseink száma 74, többsége helybenhagyó döntés.

15

16


tek hivatalos nyilatkozatnak minõsülnek. Fontos elem, hogy az igény esetleges elutasítását meg kell indokolni. A fogyasztói jelzések azt mutatják, hogy a fogyasztók által kifogásolt területeken csak kis elõrelépés tapasztalható. Változatlanul tapasztaljuk, hogy a kereskedõk, szolgáltatók ismeretei nem megfelelõek. Számtalan esetben nem azért nem rendezik megfelelõen a kifogásokat, mert céljuk a fogyasztó megkárosítása, hanem azért mert nem ismerik a rendezésre vonatkozó szabályokat. Pozitív tény, hogy egyre több kereskedõ is megkeresi tanácsért, megoldási javaslatért az irodát. Az iroda alapvetõ célja továbbra is a közvetlen kapcsolattartás a fogyasztókkal, a fogyasztói ismeretek terjesztése, minél több információ közlése, magas szintû tájékoztatás, tanácsadás biztosítása. Mindent megteszünk azért, hogy megvalósuljon a tudatos fogyasztói viselkedési mód Magyarországon is, mert csak így csökkenthetõ a fogyasztók és az értékesítõk közötti véleményeltérés.


A laboratóriumok tevékenysége A Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség saját akkreditált laboratóriumokkal – Élelmiszer és Vegyipari Laboratórium, Mechanikai és Villamos Laboratórium – rendelkezik, amelyek teljesítik a fogyasztóvédelmi hatóság mérési-vizsgálati igényeit. A laboratóriumok akkreditált státuszának fenntartása érdekében az irányítási rendszereket folyamatosan fejlesztjük. A felülvizsgálatokkal kapcsolatos feladatokat idõarányosan teljesítettük. A fogyasztóvédelmi koncepcióval összefüggésben egyszerû, kihelyezhetõ laboratóriumi vizsgálatok segítségével meg kívánjuk ismertetni tevékenységünket a fogyasztókkal. Ezért négy helyszínen, Budapesten, Debrecenben, Veszprémben és Egerben „nyílt laboratóriumi napot” rendeztünk a regionális felügyelõségek közremûködésével. Díjmentesen vizsgáltuk az érdeklõdõknek a játékok fizikai méretek szerinti biztonságosságát, napszemüvegek fényáteresztését az ultraibolya és látható tartományban, elektromos eszközök érintésvédelmi tulajdonságait, bizsuk és egyéb bõrrel érintkezõ tárgyak nikkelkioldódását. A nagy népszerûséggel zajló rendezvények elérték céljukat, mivel több száz terméket vizsgáltunk meg, tájékoztatva a fogyasztót a használati eszközük állapotáról, illetve a további viselés, használat lehetséges káros következményérõl. Laboratóriumaink a korábbi idõszakhoz hasonlóan fogadták a különbözõ szintû iskolai képzésben részt vevõ diákokat, hogy a legfontosabb és legérdekesebb vizsgálatokat és mûszereket megismerhessék, valamint számos alkalommal biztosítottak lehetõséget TV-csatornák és a sajtó képviselõinek betekintést nyerni vizsgálati munkánkba. A laboratóriumok a félév során 4908 vizsgálatot végeztek el, melynek 52 százaléka biztonsági vizsgálat volt. Élelmiszer és Vegyipari Laboratórium A laboratórium a fogyasztóvédelemmel, a piacfelügyelettel, valamint az elõírt monitoring rendszerrel összefüggõ, elõírt vizsgálatokat elvégezte.

2007/2. szám

A félév során élelmiszer-ipari termékek körében 1067 minõségi és 240 biztonsági vizsgálatot, míg nem élelmiszer-ipari termékek körében 1273 minõségi és 685 biztonsági vizsgálatot végzett el. A laboratórium folytatta az Európai Unió élelmiszerek besugárzottságának kimutatására irányuló monitoring rendszerében való közremûködését, melynek keretében a területi felügyelõségek által vett minták vizsgálata zajlik. Elkezdõdött a festékek illékony komponenseinek (VOC) vizsgálata is. Az uniós, majd hazai szabályozás a környezet védelme érdekében szigorú követelményeket állított a gyártók elé. A jogszabályok betarthatósága és egyértelmûvé tétele érdekében a laboratórium felvette a kapcsolatot hazai szakemberekkel, majd az uniós szakmai bizottságban Magyarországot képviselõ megbízottal, és a jogszabály szakmai módosítására tett javaslatot. Különbözõ textilipari termékekben ez évben elsõ alkalommal vizsgáltuk az azoszínezékekbõl származó aromás aminok mennyiségét. A vizsgálati módszerünk megbízhatóságáról nemzetközi körvizsgálatban való részvétellel gyõzõdtünk meg. A termékhamisítás területén a tejzsír melletti idegen zsírok kimutatására szolgáló EU-s módszerrel (hatóságok között elsõként akkreditáltatva tevékenységünket) tejtermékeket vizsgáltunk, valamint vizsgálati tapasztalatainkra alapozva módosítási kezdeményezéssel éltünk a követelményeket és vizsgálatokat tartalmazó uniós rendelettel kapcsolatban.

A „nyílt laboratóriumi nap” keretében vizsgált termékek: – napszemüveg 461, melybõl 14 volt nem megfelelõ, – bizsu, óraszíj – 60 mintából 15 volt hibás. A laboratórium termék-összehasonlító vizsgálatot végzett olajos halkonzervekbõl. A készítmények mindegyike kielégítette mind a termékbiztonság, mind a minõség elõírt követelményeit. A jelölési elõírások vonatkozásában találtunk nem megfelelõ terméket, mely vagy a jelölések olvashatatlansága, vagy a tartósítószer hiányára való utalással a fogyasztók nem megengedhetõ befolyásolása miatt volt kifogásolható. Az érzékszervi tulajdonságok és a csomagolási jellegzetességek különbözõsége eredményeképpen a termékek végsõ minõsítése a „kiváló”-tól a „megfelelõ” besorolásig terjedt.

2007/2. szám


A tervezett, ellenõrzésekhez kapcsolódó vizsgálatokon túlmenõen a fogyasztói reklamációkhoz kapcsolódó termékeken biztonsági vizsgálatokat, valamint a külsõ megbízóktól érkezett megbízások vizsgálatait is végezte.

A villamos termékek biztonsági vizsgálatai a következõ termékcsoportokra terjedtek ki: háztartási készülékek: kávéfõzõ, kézi mixer, szendvicssütõ, fázisceruza, kenyérpirító, szaunaöv, hõsugárzó, lámpatestek: asztali lámpa, falikar; villamos kéziszerszámok: fúrógép, tárcsás csiszoló, körfûrész és gyalu. A gyermekjátékok biztonságossági vizsgálatai a következõ termékcsoportokra terjedtek ki: távirányítós autók, játék pisztolyok, csipogók, villamos telepes játékok, lufi, fajáték, csörgõ, tricikli és játék hangszerek.

***

A laboratórium az MSZ EN ISO/IEC 17025:2005 szabvány szerinti felülvizsgálattal járó feladatokat teljesítette, az elvégzett felülvizsgálat az akkreditált státuszt megerõsítette.

Ez az írás természetesen nem mutathatta be a fogyasztóvédelmi hatóság szerteágazó munkáját, célja csak az volt, hogy lényeges elemek felvillanásszerû bemutatásával hozzájáruljon egy általános kép kialakításához. Geri István

v v v v v

Fókusz: A vagyongyarapodási vizsgálatok 2007. elsõ félévi tapasztalatai

A vagyonosodási ellenõrzések túlnyomó része jelentõs adókülönbözetet tárt fel A vagyonosodás különbözõ és egyre több birtokba vehetõ és elidegeníthetõ dolog vagy tárgy megszerzésének folyamata. A vagyon az újabb vagyontárgyak megszerzésével gyarapszik; az állam, illetve az államot képviselõ adóhatóság számára a szerzés által válik láthatóvá és a közcélok teljesítése érdekében adóztathatóvá. Jellemzõen az adózott és az adózatlan jövedelmek is megjelennek valamilyen fogyasztásban, nagy értékû szolgáltatás igénybevételében vagy értékes vagyontárgy birtoklásában. Így az átlagos szintet meghaladó nyilvánvalóvá vált fogyasztást fedezõ jövedelem, vagy a drága fizikai valóságában meglévõ vagyontárgy könnyen az állami ellenõrzés és adóztatás fókuszába kerülhet. Visszatekintés: a személyi jövedelemadózás múltja Magyarországon több mint 150 éves múltra tekint vissza a személyi jövedelmek adóztatása. Az elsõ adóreform-kísérlet keretében – 1848-ban – megpróbálták bevezetni a keresetek után fizetendõ személyi adót. Az elsõ önálló jövedelemadó-törvényt 1868-ban iktatták be, az 1868. évi XXVI. számú törvény formájában. 1875-tõl a cselédek, a munkások, a föld és házbirtokosok jövedelmeik után kereseti adót, a gyárosok, az iparosok, az

orvosok, a mérnökök, a köztisztviselõk és a magánalkalmazottak a költségekkel csökkentett bevételeik után jövedelemadót fizettek. Az adórendszer szocialista irányú átalakítását követõen 1949-tõl az állam megteremtette a vagyongyarapodás megadóztatásának jogszabályi lehetõségeit. A 13.400/1948. (1949. I. 7.) számú kormányrendelet rögzíti, hogy a jövedelem nagyságát közvetlenül meg lehet ismerni az adózó magára és hozzátartozóira fordított költekezései, nyilvánvaló kiadásai alapján és ezen

ADÓ- ÉS PÉNZÜGYI ELLENÕRZÉSI HIVATAL

Mechanikai és Villamos Laboratórium

17

18


adatok figyelembevételével a jövedelem megközelítõen pontos összege megállapítható. A vagyonosodás az 1980-as években társadalmi méreteket öltött, így hatályba lépett az általános jövedelemadóról szóló 45/1983. (XI. 20.) MT. számú rendelet és a végrehajtásáról szóló 45/1983. (XI. 20.) PM. számú rendelet. Ezek elõírták, hogy kivetés útján kell adóztatni azt a jövedelmet, amelyet az adóalany számottevõ vagyonszerzésére, vagyongyarapodására fordított vagy egyéb jelentõs kiadásra – ideértve a más részére adott juttatást is – használt fel és az adóhatóság megállapításaival szemben igazolni, illetve valószínûsíteni nem tud. A rendelet már ekkor elõírta, hogy a magánszemélytõl származó ajándék, ingyenes juttatás vagy kölcsön csak akkor fogadható el adómentesnek, ha a juttató igazolja az összeg eredetét. A magánszemélyekre vonatkozóan a rendszerváltásig is létezett már általános jövedelemadó-kötelezettség, de abból adódóan, hogy ez a munkaviszonyból és a nyugdíjakból származó jövedelmekre nem terjedt ki, döntõen a kisipari, magánkereskedõi és a szellemi tevékenységbõl származó jövedelmeket érintette. Az akkori adóhatóság kivetéssel határozta meg az adókötelezettséget, amelyet jogában állt becsléssel megállapítani és amellyel szemben bírósági jogorvoslatra még nem volt lehetõség.

2007/2. szám

adómegállapításhoz való jog elévülési idejét megelõzõ idõszakra vonatkozóan is vizsgálhatja, ha az adózó állítása szerint vagyongyarapodásának forrása ezen idõszakban keletkezett. A 2000-es évek elején a vagyongyarapodási vizsgálatok elsõsorban azokat a cégtulajdonosokat érintették, akiknek vállalkozásában az adóhatósági ellenõrzés bevételeltitkolást vagy fiktív költségek elszámolását tárta fel és megalapozottan feltételezhetõ volt, hogy ezeket a jövedelmeket az adófizetési kötelezettség megkerülésével a cégek tulajdonosainak, esetleg alkalmazottainak fizették ki. A 2006. február 20-án közzétett APEH Ellenõrzési Irányelv már kiemelt adóhatósági feladatként határozta meg 2006-ra vonatkozóan a vagyongyarapodási vizsgálatok szükségességét. Elõtérbe kerültek a nagy értékû ingó és ingatlanokat – a bevallási adatok szerint adózott jövedelemfedezet nélkül – megvásárló magánszemélyek vizsgálatai. Az adóhatóság 2006-ban országosan 866 vagyongyarapodási vizsgálatot végzett, amelyek során összesen 5,9 milliárd forint adókülönbözetet tárt fel és 3,9 milliárd forint adóbírságot, késedelmi pótlékot és mulasztási bírságot szabott ki. A 2007. évi APEH Ellenõrzési Irányelv is kiemelt feladatként kezeli a vagyongyarapodási vizsgálatokat, közzétéve, hogy ebben az évben az adóhatóság 10 000 ilyen ellenõrzést fog végrehajtani.

Elõtérbe került a vagyonosodás

A D Ó - É S P É N Z Ü G Y I E L L E N Õ R Z É S I H IV A T A L

A vagyon megszerzése Az adózás rendjérõl szóló hatályon kívül helyezett 1990. évi XCI. törvény 60/A. §-a már 1997. január 1-jétõl megfogalmazta, hogy ha az adóhatóság megállapítása szerint az adózó vagyongyarapodásával és az életvitelére fordított kiadásaival nincs arányban az adómentes, a bevallott és a bevallási kötelezettség alá nem esõ, de megszerzett jövedelmének együttes összege, az adóhatóság az adó alapját is becsléssel állapítja meg. Ez esetben – figyelemmel az ismert és adóztatott jövedelmekre is – az adóhatóságnak azt kell megbecsülnie, hogy a vagyongyarapodás és az életvitel fedezetéül a magánszemélynek milyen összegû jövedelemre volt szüksége. Emellett rögzítette a jogszabály az adó kiszámításának módját is, amely lényegét tekintve a mai napig is követendõ eljárás. E szerint az adóhatóság a feltárt adóalapot annak az évnek az összevonás alá esõ jövedelméhez számítja hozzá, amelyre nézve a jövedelemeltitkolást megállapítja. Ha a vagyongyarapodás forrásaként az adózó többévi eltitkolt jövedelme szolgált, az adóhatóság a vizsgálattal érintett évek között a jövedelmet egyenlõ arányban megosztja, és az adót az egyes években hatályos jövedelemadó törvényekben meghatározott – összevonás alá esõ jövedelmekre vonatkozó – adómértékkel állapítja meg. Az 1990-es évek második felében végzett vizsgálatok rámutattak arra, hogy sok esetben szükséges lehet az elévülési idõszakban bekövetkezett vagyongyarapodás áttekintése is, mert az ellenõrzött idõszakban bekövetkezett vagyongyarapodás forrásaként adózók az elévült idõszakban keletkezett jövedelmeiket jelölték meg. Éppen ezért a fentiekben idézett 60/A. § kiegészült egy új (3) bekezdéssel, melyben rögzítésre került, hogy a becsléssel megállapított adóalaptól való eltérést az adózó hitelt érdemlõ adatokkal igazolhatja és az adóhatóság az adózó által elõadott tények, adatok valóságtartalmát az

A vagyongyarapodás adóztathatósága szempontjából célszerû röviden áttekinteni a vagyon megszerzésének különbözõ eseteit, folyamatát, kötelezõ vagy nem kötelezõ írásbeliségét, illetve dokumentálását. A tulajdonjog megszerzésének legáltalánosabb formája az adásvétel. Ennek lényege, hogy az eladó köteles a tulajdonjogát a vevõre átruházni, aki ennek fejében köteles a vételárat megfizetni. A Polgári Törvénykönyv csak az ingatlan, a gépjármûvek, hajók és légi jármûvek adásvételéhez írja elõ a kötelezõ írásbeliséget, minden más dologra a szerzõdés szóban is megköthetõ. Az állam az ingatlanok és jármûvek esetében közhiteles tulajdon-nyilvántartást vezet és a tulajdonváltásokhoz illetékkötelezettséget, illetve bizonyos esetekben személyi jövedelmadó vagy társasági adókötelezettséget rendel. A vagyontárgy megszerezhetõ örökléssel vagy ajándékozással is. Az öröklés során az öröklési jog szabályai szerint az ember halálával hagyatéka, az örökösére száll. A vonatkozó jogszabályok az eseménnyel összefüggésben kötelezõ írásbeliséget írnak elõ, a hagyatéki leltár, illetve a hagyatéki végzés formájában. Az öröklés illetékköteles. Csak a takarékbetét, a gazdasági társaság tagját megilletõ vagyoni betét, valamint az egy örökösnek jutó ingóörökség – a jelenleg hatályos szabályok szerint – 300 ezer forint forgalmi értéket meg nem haladó része illetékmentes. Korábbiakban lehetõség volt arra, hogy az illetékmentes vagyonelemek ne kerüljenek feltüntetésre a hagyatéki leltárban. Az ajándékozási szerzõdés alapján az egyik fél saját vagyona terhére a másik félnek ingyenes vagyoni elõny juttatására köteles. A polgárjogi szabályok szerint az ingatlanon kívül minden más dolog ajándékozásához elegendõ a szóbeli szerzõdés. Az ingatlan ajándékozása értelemszerûen illetékköteles, azonban az ingóságok ajándékozása után

2007/2. szám


A vagyongyarapodási vizsgálatok jogszabályi háttere A vagyongyarapodási vizsgálatok törvényes keretét különbözõ eljárási és anyagi jogszabályok határozzák meg. A legfontosabb eljárási törvények az adózás rendjérõl szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) és a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, a meghatározó anyagi jogszabály pedig, a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény.

helye szerinti állam joga szerint közhitelesnek minõsülõ nyilvántartás. Szerzésnek minõsül a vagyongyarapodás forrása felett a rendelkezési jognak, és/vagy a használat jogának, és/vagy a hasznosítás jogának, és/vagy a birtoklás jogának megszerzése, illetve a bankszámlán (pénzforgalmi számlán), értékpapírszámlán történõ jóváírás. A 2006. július 17-tõl hatályos szabályozást az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény 239. § (5) bekezdése iktatta törvénybe és rögzítette, hogy ezeket az elõírásokat azokban az ellenõrzési eljárásokban kell alkalmazni, amelyekben az adózó nyilatkozatában megjelölt vagyongyarapodás forrásának megszerzésére 2006. szeptember 15. napját követõen kerül sor.

A bizonyítási teher Az Art. 108. § (2) bekezdése szerint a vagyongyarapodási eljárás keretében az adóhatóságnak bizonyítania kell, hogy a becslés alkalmazásának feltételei fennállnak és az alapul szolgáló adatok tények, körülmények, valamint a becslés alkalmazott módszere az adó alapját valószínûsíti. A 2006. szeptember 15-e után indult ellenõrzési eljárásokban alkalmazandó az Art. 108. § (8) bekezdése, amely alapján a vagyonosodási eljárásban – az eredetileg a revíziót terhelõ – bizonyítási teher megfordulhat és az adózót terheli annak bizonyítási kötelezettsége, hogy vagyongyarapodása adózott, illetõleg adómentes jövedelembõl származik.

A vagyongyarapodásos vizsgálatra vonatkozó speciális szabályok

A vagyongyarapodási vizsgálat gyakorlata

A vagyonosodási vizsgálatok lefolytatásának feltételeit az Art. 109. § (1)–(2) bekezdése tartalmazza, amely lényegében megegyezik a régi Art. szerinti korábbiakban említett 60/A. §-ának szabályozásával. A 2006. július 17-tõl hatályos Art. 109. § (3) bekezdése szerint, a becsléssel megállapított adóalaptól való eltérést az adózó hitelt érdemlõ adatokkal igazolhatja. Ha az adózó nyilatkozata szerint a vagyongyarapodás forrását az adó megállapításához való jog elévülési idejét megelõzõen szerezte meg, a vagyongyarapodás forrásának, a szerzés tényének és idõpontjának igazolásaként – közhiteles nyilvántartás jogerõs bírósági vagy hatósági határozat, – illetve az adómegállapításhoz való jog elévülési idejét megelõzõen kiállított egyéb közokirat, – valamint az adózó ezen idõszakban az adóhatósághoz benyújtott, jogerõs hatósági, bírósági határozattal nem érintett bevallásának adatai, – bankszámla (pénzforgalmi számla) kivonat, – értékpapírszámla-kivonat adatai szolgálhatnak. Az adóhatóság az adó megállapításához való jog elévülési idejét megelõzõ idõszakra vizsgálatot csak ezen adatokra kiterjedõen végezhet. Szintén 2006. július 17-tõl hatályos ugyanezen jogszabályi hely (4) bekezdésének a) és b) pontja, amely meghatározza, hogy közhiteles nyilvántartás az ingatlan-, a földhasználati, a zálogjogi, a gépjármû-, az úszólétesítmény-, a légijármû-, és a cégnyilvántartás, valamint a magyar jog szerint egyéb közhiteles nyilvántartás, továbbá a nyilvántartás

A vagyongyarapodási vizsgálat semmiben sem különbözik más adónemvizsgálattól, csak annyiban, hogy egy speciális becslési eljárás, mivel az adóhatóság az ellenõrzés során a bizonyított kiadások alapján határozza meg az eltitkolt jövedelmet, illetve tárja fel a forráshiányt. A vizsgálat két fõ szakaszból áll. A felkészülésbõl, amely az adóhatóság keretein belül zajlik le és fõbb mozzanatai a magánszemély ellenõrzésre történõ kiválasztása, a vizsgálati program összeállítása, a megbízólevél kiállítása, majd az adózó kiértesítése és egy írásbeli kérdéssor megküldése. A második szakasz maga az ellenõrzés, amelyben már az adózó is közremûködik. Ennek fõbb elemei: a megbízólevél átadása, a tényállás tisztázása, a vizsgálati eredmények értékelése, az adóalap megállapítása és a jegyzõkönyvezés. A vagyongyarapodási vizsgálatokra az adózó magánszemélyeket az adóhatóság nem véletlenszerûen, hanem kockázatelemzési szempontok érvényesítésével célzottan választja ki az adózás rendjérõl szóló törvényben megfogalmazott felhatalmazás alapján. A kiválasztási elveket a 2007. évi Ellenõrzési Irányelvben az adóhatóság nyilvánosságra hozta. E szerint a fedezetlen vagyongyarapodás szempontjából fokozottabb kockázatot jelentenek azok a magánszemélyek, akik minimálbérnek megfelelõ személyi jövedelemadó-bevallást teljesítettek, vagy elmulasztották a szükséges adóbevallásokat benyújtani és ennek ellenére különbözõ nagy értékû vagyontárgyakat, ingatlanokat, ingóságokat vásároltak. Ellenõrzésre kerülhet sor


csak akkor áll fenn az illetékfizetési kötelezettség, amennyiben az ingó forgalmi értéke a 150 ezer forintot meghaladja. A takarékbetétben megtakarított pénz, az átutalási betétszámlán, illetve a devizabetét-számlán elhelyezett összeg ajándékozása illetékmentes. A vagyontárgy kölcsönbõl is megvásárolható. A Polgári Törvénykönyv nem ír elõ a kölcsönszerzõdésekre vonatkozóan kötelezõ írásbeliséget, nincs formakényszer és a kölcsönszerzõdés szóban is érvényesen megköthetõ. A bírósági gyakorlat azonban, az utólagos bizonyíthatóság és hitelesség szempontjából fontosnak tartja a kölcsönszerzõdés írásbeli rögzítését és a pénzmozgások dokumentáltságát. A gazdasági társaságok alapítása, illetve az azokban meglévõ tulajdonrészek adásvétele szintén fontos eleme a vagyongyarapodásnak és a kötõdõ gazdasági eseményekrõl kötelezõen készítendõ dokumentumok alapján a cégbíróság mindenki számára hozzáférhetõ nyilvántartást vezet.

19


20


rendõrségi vagy vámhatósági jelzések, illetve a saját adóhatósági kapcsolódó vizsgálatok eredményei alapján az olyan vállalkozások tulajdonosainál, ahol a tulajdonolt vállalkozásnál bevételeltitkolás, fiktívszámlabefogadás vagy áfa-, illetve az Európai Unió más tagállamaiban is törvénybe ütközõ körhintacsalás került feltárásra. Természetesen vagyongyarapodási vizsgálat történhet annál a magánszemélynél is, aki társas, vagy egyéni vállalkozás tulajdonosa és az üzletmenet érdekében nagy összegû tagi kölcsönt vagy tagi betétet helyezett el vállalkozásában és emellett minimálbérnek megfelelõ jövedelmet vallott be. Az olyan egyéni vállalkozók is számíthatnak vagyonosodási vizsgálatra, ahol nincs vállalkozói kivétbõl vagy osztalékból származó jövedelem, illetve nem kezdõ vállalkozás esetében indokolatlanul tartósan veszteséges gazdálkodás folyik. Az adóhatóság emellett vizsgálja az adózók vagyongyarapodásával kapcsolatos különbözõ egyéb bejelentések valóságtartamát és figyelembe veszi a korábbi adóellenõrzései tapasztalatait is. A kiválasztást a gyakorlatban az ellenõrzésre jogosult APEH Regionális Igazgatóságok kiválasztási szakterülete hajtja végre, folyamatosan figyelemmel kísérve annak eredményességét. Az eddigi tapasztalatok szerint, a vizsgálatok 8 százalékában volt az ellenõrzés kiváltó oka valamilyen bejelentés vagy hatósági jelzés és mintegy 30 százaléka volt visszavezethetõ több kiválasztási szempont együttes figyelembevételére. A vizsgálatokra történõ kiválasztási okok között a tartósan veszteséges vállalkozások 10 százalékos, a nagy összegû – sok esetben több tíz milliós nagyságrendû – tagi kölcsönt nyújtók 15 százalékos részarányt képviseltek. A kiválasztás tehát már megalapozottnak tekinthetõ gyanút fogalmaz meg, fenntartva természetesen annak a lehetõségét, hogy a magánszemély a vizsgálat során hiteles dokumentumokkal igazolni tudja vagyongyarapodását és azt, hogy jogszerûen nem fizetett a vagyonosodását megalapozó jövedelem után adót, mert például az adómentes forrásból származott. Az adózók az ellenõrzés megkezdésérõl értesítõ levelet kapnak, melyben az adóhatóság felhívja a magánszemély figyelmét arra, hogy esetében személyi jövedelemadó-ellenõrzést kíván végrehajtani, az ellenõrzés megkezdésétõl számított 15 napig még élhet önrevíziós lehetõséggel és tájékoztatja együttmûködési kötelezettségérõl. Az értesítéssel együtt az adózók egy kérdéssort kapnak, amely vagyoni helyzetükre és az életvitelükre vonatkozó kérdéseket tartalmaz. A kérdéssor kitöltése nem kötelezõ, de javasolt és célszerû. Áttekintheti ez alapján az adózó a jövedelem helyzetét, vagyonosodásának forrásait és párhuzamosan a szükséges bizonyító dokumentumok is beszerezhetõk. Ezután az ellenõrzés ténylegesen a megbízólevél átadásával kezdõdik, melynek során a revizorok vizsgálják a nyilatkozatok és tanúvallomások hitelességét, dokumentumokkal való alátámasztottságát. Amennyiben az adózó nyilatkozata indokolja, további kapcsolódó vizsgálatok, illetve nemzetközi megkeresés is kezdeményezhetõ, amelyek idõtartama nem számít bele az ellenõrzés idõtartamába. Az ellenõrzés lefolytatására az adózás rendje törvény alapesetben 90 napot engedélyez, de ez a felettes hatóság engedélye alapján további 90 nappal, illetve pénzügyminisztériumi engedély függvényében további 120 nappal is meghosszabbítható.

2007/2. szám

Különösen jellemzõ a kapcsolódó vizsgálatok lefolytatása például magánszemélytõl történõ nagy összegû kölcsön felvételekor vagy, amikor adózók házassági, illetve élettársi vagyonközösségben szereznek nagy értékû ingóságot vagy ingatlant. A kölcsönadás tényének vizsgálata során az adóhatóság az írásba foglalt kölcsönszerzõdést teljes körûen megvizsgálja, tanúként meghallgatja a kölcsönadót, a kölcsönbe vevõt, valamint a szerzõdést tanúként aláíró magánszemélyeket. Vizsgálja, hogy a kölcsönnyújtó személy rendelkezhetett-e a kölcsönszerzõdésben megjelölt jövedelemmel és amennyiben a kölcsön adás tényét az ellenõrzött adózó hitelt érdemlõen bizonyítani nem tudja vagy a kölcsön adott összeg felett a kölcsönadó jövedelmi viszonyai alapján nem rendelkezhetett, kapcsolódó vizsgálatot rendel el. A házastársak vagy élettársak esetében külön-külön lefolytatott utólagos ellenõrzés keretében vizsgálja az adóhatóság, hogy a férj és a feleség milyen összegû esetleges forráshiánnyal rendelkezett és a személyi jövedelemadó-alapok valószínûsítését a konkrét személyekre, konkrét bizonyítékokkal alátámasztva állapítja meg. Nyilatkoztatja a házasfeleket a tekintetben, hogy bevételeiket közös vagyonnak tekintik-e, illetve a kiadásaikat a közös vagyonukból vagy az esetlegesen fennálló külön vagyonból fedezték-e. E körben az adótitok megsértésének lehetõsége nem merülhet fel. Amennyiben a házastársak a kiadásaikat a közös bevételeikbõl fedezik, akkor az egyik házasfélnél esetlegesen felmerülõ forrástöbblet, a nyilatkozatok alapján a másik házastárs forráshiányának csökkentésénél figyelembevételre kerül. Ha a házastársak megtagadják a nyilatkozattételt, 50-50 százalékos vagyonszerzési arány fennállását vélelmezi az adóhatóság. Az adóalap megállapítására az adóhatóság az úgynevezett kronologikus vagyonmérleg-számítást alkalmazza. Ennek lényege, hogy a bevételeket és a kiadásokat pénzforgalmi szemléletben idõrendi sorrendbe állítja. A mérleg egyik oldala a bevételi, vagy forrásoldal, amely az adózó pénzforrásait és a rendelkezésre álló pénzeszközeit mutatja. A másik oldala a kiadási oldal, amely az adózó kiadott és befektetett pénzeszközeit veszi számba. A mérleg összeállítását a nyitó tétel meghatározásával kell kezdeni. Ha az adózónak az elõzõ idõszakban sem megtakarítása, sem pedig forráshiánya nem keletkezett, a nyitó állomány értéke nulla. Amennyiben az adózó a vizsgált idõszakot megelõzõ évekrõl megtakarítással rendelkezett, a nyitó állomány a bevételi oldalt érinti és pozitív. Ha a vizsgált idõszakot közvetlenül megelõzõ adóévre, a rendelkezésre álló adatok alapján az ellenõrzés forráshiányt mutatott ki, a vizsgált idõszakra nézve, a nyitó egyenleg szintén nulla lesz. Ha a két oldal összevetésénél a revízió fedezettöbbletet tár fel, azt a következõ évi számításoknál a bevételi oldalon veszi figyelembe pozitív értékben. A kimutatott fedezethiányt a revízió az adott év adózatlan jövedelmeként kezeli és az év közben kimutatott fedezethiányt követõen elszámolt további bevételeket a következõ év nyitó fedezettöbbleteként számolja el, amennyiben nincsenek további kiadások. Ez abból következik, hogy ha egy kiadásnak az adott napon nincs fedezete, akkor értelemszerûen hiány keletkezik, mert a pénzt nem lehet korábban elkölteni, mint ahogyan az bevételként számításba vehetõ lenne.

2007/2. szám


Az ellenõrzés a jegyzõkönyv adózó részére történõ átadásával fejezõdik be. A vizsgálat a továbbiakban hatósági eljárás keretében folytatódik, amely minden esetben határozathozatallal zárul. Ebbõl következõen a nemleges határozat is kiadmányozásra kerül. A jegyzõkönyv átvételét követõen az abban foglaltakkal összefüggésben a vizsgált személy az I. fokú hatóságnál 15 napon belül észrevételt terjeszthet elõ. Ennek tartalmát az ellenõrzés a fenti határidõn belül elbírálja és indokolt esetben a vizsgálat folytatását rendeli el. Ekkor a vagyonosodási vizsgálat egy kiegészítõ jegyzõkönyv átadásával fejezõdik be. Amennyiben nem szükséges a vizsgálat folytatása, vagy a jegyzõkönyvre nem érkezett észrevétel, alapesetben a vizsgálat befejezésétõl számított 60 napon belül a revízió által rögzített megállapítások alapján az adóhatóság elsõfokú határozatot hoz. Ha az adózó ezzel szemben nem él jogorvoslati lehetõséggel, a határozat az átvételétõl számított 30 napon belül jogerõssé válik. A 30 napos határidõn belül az adózó illeték megfizetése mellett fellebbezést nyújthat be az elsõfokú hatósághoz. A fellebbezést a másodfokú adóhatóság bírálja el. Ennek keretében a rendelkezésre álló valamennyi dokumentum ismételten áttekintésre kerül és az elsõfokú hatóság megállapításainak felülvizsgálata is megtörténik. A másodfokú határozathozatalra 60 nap áll rendelkezésére. A kiadmányozott másodfokú határozat a közléssel válik jogerõssé. A másodfokú határozattal szemben az adózó a bíróságon ismételten jogorvoslattal élhet és jogszabálysértésre való hivatkozással 30 napon belül keresetet nyújthat be. A jogerõssé vált határozatra 15 napon belül kell a megállapított adóhiányt, bírságot, valamint késedelmi pótlékot megfizetni, de kérésre a hatóság indokolt esetben részletfizetést is engedélyezhet. Jellemzõ adózói magatartások Az adózók sok esetben már az ellenõrzés megkezdésérõl szóló értesítést sem vették át, ismeretlen helyen tartózkodtak vagy ha átvették az idézést, akkor a megjelölt idõpontban nem jelentek meg, távolmaradásukat nem mentették ki, idõpont-változtatást kértek, hosszú külföldi utazásra vagy betegségre hivatkoztak. Egyre szélesebb körben tapasztalható, hogy a vizsgálat alá vont magánszemélyek képviseletük ellátására adótanácsadókat, illetve ügyvédeket hatalmaztak fel. Gyakori volt, hogy tanácsukra adózók megtagadták a

szóbeli nyilatkozatot vagy az ellenõrzéshez szükséges bizonylatokat nem, vagy csak hiányosan bocsátották a revízió rendelkezésére, számtalan módon akadályozva az ellenõrzés lefolytatását. Több esetben is elõfordult a közjegyzõ vagy ügyvéd által ellenjegyzett kölcsönszerzõdés becsatolása, amely a kapcsolódó vizsgálatok alapján nem bizonyult hitelesnek, mert a pénz átadásának tényét valójában nem bizonyította. Növekvõ tendenciát mutatott az a jelenség, hogy a nagy összegû forráshiányt, nagyon sok kis összegû kapott kölcsönnel egyenlítették ki, azaz a vizsgált adózó minden családtagjától, ismerõsétõl és üzlettársától olyan nagyságrendû hitelt kapott, amelyre a kölcsönt nyújtó jövedelme még fedezetet biztosított. Számszerû adatok Az adóhatóság 2007. június végéig 5761 vagyongyarapodási vizsgálatot fejezett be, melybõl 4008 (mintegy 70 százalék) megállapítással zárult; az adózók terhére 22,9 milliárd forint adókülönbözetet tárt fel, az egy eredményes vizsgálatra jutó összeg 5,6 millió forint volt. A jogkövetkezmények várható összege, amely az adóbírság, késedelmi pótlék és a mulasztási bírság tételeibõl tevõdik össze, eléri a 17–18 milliárd forintot. Összefoglalás A vagyongyarapodási vizsgálatok idõigényes, sok esetben elhúzódó, az adóhatóságtól nagy körültekintést igénylõ eljárások. A megállapítások érzékenyen érintik az ellenõrzött adózókat, komoly utólagos anyagi terheket jelentenek számukra. Ebbõl következõen – nem minden esetben jogkövetõ úton – különféle taktikákat alkalmaznak a vizsgálatok elkerülésére, tetten érhetõ módon szándékos idõhúzást alkalmaznak, nem jelennek meg az adóhatóság elõtt vagy a bizonyítékok beterjesztését elmulasztják megtenni. Ezekben az esetekben az adóhatóság mulasztási bírsággal szankcionálja a hátráltató adózói magatartást. Ugyanakkor az adóbevételek csökkenésének megakadályozása, az adómorál javítása, a közélet tisztaságának védelme és a társadalmi igazságosság elõsegítése igényli és szükségessé teszi a vagyongyarapodási vizsgálatok indokolt adózói körben történõ elvégzését. A vagyonosodási vizsgálatok országos adatai

Összes befejezett ellenõrzés (db) Megállapítással zárult ellenõrzés (db) Megállapítás aránya (%) Megállapított adókülönbözet (milliárd Ft) Egy megállapításra jutó adókülönbözet (millió Ft)

2005.

2006.

2007. I. fél év

610

866

5761

380 62

618 71

4008 70

3,2

5,9

22,9

8,4

9,6

5,6

Bertalan Rudolf


Az adóhatóság megállapításait jegyzõkönyvben rögzíti. Ez tartalmazza többek között: – a mulasztások és hiányosságok bemutatásával, a becslést indokoló körülményeket, – az eljárás jogalapjának részletes leírását és az alkalmazott módszer ismertetését, – a becslés folyamatának szöveges indokolását, kifejtve, hogy miért a választott módszer a legalkalmasabb az adó alapjának megállapítására, – valamennyi értékelt adatot, bizonyítékot, ezek logikai összefüggését, a levont következtetéseket, levezetéseket, – az eljárás során tett bizonyítási indítványokat és azok esetleges mellõzésének okát és – részletezi az adóalap és az adó számítását, olyan módon, hogy az mind az adózó, mind pedig egy független kívülálló számára is érthetõ legyen.

21

22


2007/2. szám

Kerekasztal: Az ellenõrzés ne lassítsa, hanem hozzáadott értékkel gazdagítsa a folyamatokat

Az EU-támogatások ellenõrzése – a partnerség szellemében

K ER EK A SZTA L

Véget ért az EU-támogatások 2004–2006-os rövid költségvetési ciklusa, miközben a projektek végrehajtása és azok ellenõrzése még sem végrehajtási, sem pénzügyi-elszámolási szempontból nem zárult le teljesen. A következõ, a 2007–2013 közötti, minden eddiginél nagyobb összegû támogatások minden eddiginél nagyobb ellenõrzési feladatot jelentenek. Az Európai Bizottság újra szabályozta a közösségi pénzügyi ellenõrzési rendszert, amely a tagállamok számára is irányt mutatott. Az Ellenõrzési Figyelõ kerekasztalánál dr. Weidlich Edit, a KEHI elnökhelyettesének vezetésével ennek tapasztalatairól és a soron következõ teendõkrõl folytatott eszmecserét Kullmann Ádám, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, Koordinációs Irányító Hatóság vezetõje; dr. Tari Beatrix, a KEHI Stratégiai és tervezési fõosztályának vezetõje; Sebestyén Gabriella, a Kifizetõ Hatóság, (Igazoló Hatóság) igazgató-helyettese; Simon Ákosné, az Állami Számvevõszék fõigazgató-helyettese és Fazekas Anikó, az OLAF Koordinációs Iroda vezetõje. A beszélgetésen részt vett dr. Matoricz Anna, a KEHI Humán Erõforrás, Közigazgatási Reform és Végrehajtási Programokat Ellenõrzõ Igazgatóságának vezetõje, az Ellenõrzési Figyelõ fõszerkesztõje is.

A kerekasztal-beszélgetést, Weidlich Edit a KEHI elnökhelyettese vezette

Weidlich Edit: Milyen feladatok elé állította az EU-támogatások 2004–2006-os rövid költségvetési idõszaka a támogatások ellenõrzésére hivatott rendszert, milyen eredményeket értünk el, és milyen hiányosságokkal kell szembesülnünk most, az új költségvetési idõszak

kezdetén? Hasznosítani tudtuk-e az elõcsatlakozási alapok idõszakában szerzett tapasztalatokat az új rendszer felállításához? Kullmann Ádám: Az elõcsatlakozási alapok nélkül mindez még sokkal nehezebb lett volna. Azért vannak súlyos problémák ezen a téren. Kihasználom azt az elõnyömet, hogy ebben a körben a végrehajtást egyedül képviselem, és tudok – önkritikusan – keményebben fogalmazni. Csak egy példát említek: Bulgária is az EU tagja, s amikor legutóbb ott jártunk egy twinning interjún, a repülõtéri taxiból kiszállva a sofõr adott még két kitöltetlen, lepecsételt számlát, hogy töltsük ki kedvünk szerint, mert el tudjuk számolni ezt is költségként. A példa nagyon jól szemlélteti, hogy Kelet-Európában kicsit más kihívásokkal szembesülünk, mint a régi tagállamokban. De azt is jól mutatja, hogy önmagában a dokumentum alapú ellenõrzés mennyire téves lehet, mennyire el tudja hitetni velünk, hogy minden rendben van, miközben mégsem. Azt gondolom, hogy nagyon sokáig tart az a felismerés az intézményrendszer részérõl, hogy nem kellene ragaszkodnunk olyan papírokhoz, amelyek nem biztosan mutatják a valóságot. Próbáljunk meg mérlegelni, kockázatot elemezni és ezen az alapon valahogy szofisztikáltabban szûrjük ki a kockázatokat. Azt hiszem, ezen a téren még tényleg nem állunk jól, bár az elvégzett ellenõrzések mennyisége jelentõs. Például a közbeszerzésnél azt látjuk, hogy az eljárás betû szerint megfelel a jogszabályoknak, de tudjuk, hogy az alapelveket (ajánlattevõk versenyeztetése a legjobb ajánlat kiválasztása érdekében) mégsem tartják be. Számomra – korábban, a Kohéziós Alap Irányító Hatóság vezetõjeként – a legrosszabb élmény az volt, hogy pontosan tudtam, valami nincs rendjén a közbeszerzések terén és mégsem volt módom megakadályozni, hogy úgy történjen minden, mint ahogy azt sokan megjósolták elõre.

2007/2. szám


tokra. Ezen kívül 2006. december 31-ig mi láttuk el az EMOGA garancia alapból folyósított normatív mezõgazdasági támogatások hitelesítését is. Jelenleg folynak az ezzel kapcsolatos ellenõrzési feladatok véglegezési munkálatai. Úgy érzem, volt rálátásunk a folyamatra és állíthatom, hogy nagyon nehéz feladatot kellett „leküzdeni”. Eleve nem volt kis dolog magának a SAPARD hivatalnak a felállítása az európai uniós rend, az elvárások szerinti megfelelés szempontjából, mire megkaptuk Brüsszeltõl az akkreditációt. Számunkra is igényként fogalmazta meg az Európai Bizottság, hogy – igazoló szervi ellenõrzéseink során – kövessük nyomon, hogy a szervezet rendszeresen betartja-e az akkreditációs tevékenységeket, nem sérti-e meg azokat. Az EMOGA garancia alappal kapcsolatban pedig egy átalakult intézményrendszerrel kellett szembesülnünk, ami a SAPARD hivatalra épült, de itt hazai akkreditáció volt, s mi nagyon szigorú követelményként írtuk elõ, hogy meg kell azoknak a követelményeknek felelnie, amiket a SAPARD esetében Brüsszel jóváhagyott. Az igazoló szervi jelentésünkben – mind a SAPARD, mind az EMOGA pénzfelhasználás esetében –, a korábbi években, azaz 2003–2004-ben figyelemfelhívó megjegyzéssel láttuk el az elszámolásokat és beszámolásokat, rámutattunk továbbá arra, hogy az intézményi akkreditációnak melyek a gyenge pontjai, hol kell a belsõ kontrollpontokat erõsíteni. De már a 2005. és a 2006. évben tiszta véleménnyel, tehát „megbízható, valós képnek megfelelõ” megjegyzéssel láttuk el mind a két terület beszámolóját. Az ellenõrzések során nem csak arra törekedtünk, hogy a pénzügyi bizonylatokat vegyük górcsõ alá, hanem nagyon sok közvetlen helyszíni ellenõrzést is végeztünk. Így kívántunk meggyõzõdni arról, hogy a projektek a valóságban is megfelelnek azoknak a kritériumoknak, amelyeket mind Brüsszel, mind pedig Magyarország a hazai támogatásfelhasználás kapcsán elõírt. Mint említettem, az ÁSZ minden évben a zárszámadás keretében egy külön ellenõrzési blokkban foglalja össze

Simon Ákosné: Nagyon sok közvetlen helyszíni ellenõrzést is végeztünk

KEREKASZTAL

Ezen a területen mindenképpen elõre kell lépni. Valóban sok a munka, folyamatosan javítani és frissíteni kell a rendszereinket. Ezért örülök ennek a mostani beszélgetésnek is, sok ilyenre lenne szükség, hogy újra és újra megfogalmazzuk, mit, hogyan kellene jobban csinálnunk. Weidlich Edit: Az ellenõrzési rendszerben, az EU-s ellenõrzési feladatoknak a nagy részét végrehajtó, jelentõs részét magára vállaló szervezet a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal. Az ellenõrzési tapasztalatok alapján az intézményrendszer milyen kihívásokkal szembesült a 2004–2006-os idõszakban? Tari Beatrix: Közös tanulási, együttmûködési folyamatként jellemezhetõ az eltelt két esztendõ. Közös tanulás a menedzsment-irányítási feladatokat ellátó NFÜ-vel, az irányító, illetve az igazoló hatósággal, (most még kifizetõ hatóság), a közremûködõ szervezetekkel. Közösen kellett megtanulnunk – ideértve természetesen az ellenõrzést végzõ KEHI-t is – hogyan tudunk az európai uniós tagságból adódó új elvárásoknak megfelelni. De ez nem csak a hazai intézmények részére jelentett tanulási folyamatot: az új imputokhoz, az új információkhoz ugyanúgy kellett a Bizottságnak is igazodni, alkalmazkodni. Ezek az új információk azonban nem csak a tagállamoktól érkeznek, hanem a Bizottság saját berkein belülrõl, illetve az Európai Számvevõszék is befolyásolja a változtatások irányát. Nyilván mindannyiunk közös érdeke, hogy az intézményrendszer, beleértve az unióst és a tagállamit, hatékonyan mûködjön. Szerintem is szerencsés volt, hogy már az elõcsatlakozási alapoknál – 2004. május 1-jét megelõzõen is – részesei lehettünk azoknak a folyamatoknak, amelyeknek szakmailag nagyon sok hozadéka volt a csatlakozást követõ idõszakban. Ezeket a tapasztalatokat – amelyeket az ISPA, a PHARE, a SAPARD támogatások felhasználása során összegyûjtöttünk – nem csak a KEHI, mint ellenõrzési szervezet, hanem a teljes intézményrendszer, köztük az irányítási menedzsment feladatokat végzõ szervezetek is hasznosítani tudták. Természetesen szembe kellett nézni újabb kihívásokkal is, amelyek számunkra a 2004. május 1-jével hatályba lépett új rendeletekkel, az uniós tagságból eredtek. Az ellenõrzések kihívásai az ellenõrzési tapasztalatok alapján az elsõ szintû ellenõrzés és a közbeszerzés ellenõrzésének fejlesztésére hívják fel a figyelmet. Mindannyiunk számára fontos, hogy a források szabályszerûen, a céloknak megfelelõen kerüljenek felhasználásra, hiszen ez biztosítja, hogy elkerüljük a visszafizetések kockázatát. Weidlich Edit: Az Állami Számvevõszék hogyan értékeli az elmúlt idõszakban az ellenõrzési rendszer átalakulási folyamatát? Simon Ákosné: Szerencsés helyzetben vagyok az Állami Számvevõszék képviseletében, mert 1999. óta, mintegy nyolc év távlatában tudtam nyomon követni a csatlakozásra való felkészülés kapcsán juttatott pénzeszközök felhasználásának törvényszerûségét, szabályszerûségét, eredményességét, hatékonyságát. Az Országgyûlés minden évben a zárszámadás keretében megtárgyalja az ÁSZ ellenõrzési tapasztalatait. Az ÁSZ éves beszámolójában tájékoztatja az Országgyûlést az ÁSZ-javaslatok hasznosulásáról. Ezen kívül a Kormány felkérésére az ÁSZ elnöke a mi fõigazgatóságunkat jelölte ki a SAPARD elõcsatlakozási alap intézményének akkreditációjára, majd késõbb az igazoló szervi felada-

23

24


K ER EK A SZTA L

ellenõrzési tapasztalatait az EU-támogatások felhasználásának alakulásáról. Ezek a jelentések nyilvánosak. Az Országgyûlés döntött 2005. évben arról is, hogy az ÁSZ-nak egy úgynevezett „trend riport”-ot kell minden évben összeállítania, csatlakozva azokhoz az uniós országokhoz, amelyek már hosszú évek óta kiadják ezt saját magukról. Elsõ ízben 2006-ban nyújtottuk be a trend-riportot az Országgyûlésnek, melynek pozitív volt a fogadtatása. Összefoglalva: nagyon nehéz volt a kezdet, de az ellenõrzési tapasztalataink azt mutatják, hogy mind az intézményhálózat, mind a szervezetek tisztában vannak azzal, hogy mik a feladataik. A támogatások elbírálási folyamatait fel kell gyorsítani, természetesen úgy, hogy a szabályszerûség elve ne sérüljön, és a ciklus végéig felhasználhatóak legyenek mindazok a források, amelyekkel el kell Magyarországnak számolnia. Weidlich Edit: Milyen nehézségekkel szembesült a belsõ kontroll megvalósításában meghatározó szerepet játszó, az elõzõ ciklusban még kifizetõ hatóságként, a következõ idõszakban igazoló hatóságként mûködõ szervezet? Sebestyén Gabriella: Nagyon érdekes tapasztalatokra tettünk szert elsõsorban az uniós elvárások tekintetében. A csatlakozást megelõzõen – 1998-tól – világos uniós elvárásokkal, részletes szabályokkal szembesültünk. Teljes jogú tagállamként ehhez képest sokkal nagyobb önállóságot engednek meg az uniós jogszabályok a belsõ szabályzatok kialakításában, illetve az ellenõrzési módszertan meghatározásában. Kifizetõ hatósági és igazoló hatósági feladatkörünkben is azt az alapelvet tartjuk szem elõtt, hogy a végsõ kedvezményezetteket közvetlenül nem ellenõrizzük, a támogatások szabályos felhasználásáról a közremûködõ szervezetek és az irányító hatóságok munkájának megismerésén keresztül szerzünk bizonyosságot. Ez a közvetett módszer természetesen egy korlátozott, döntõen dokumentum alapú ellenõrzést jelent, ezáltal magában rejti azt a kockázatot, hogy a jól dokumentált, de mégsem szabályosan fel-

Sebestyén Gabriella: Fontos, hogy a formai ellenõrzések helyét a tartalmi ellenõrzések vegyék át

2007/2. szám

használt támogatások számunkra nem válnak nyilvánvalóvá. Felismerve az adminisztratív ellenõrzés korlátait, nagyon fontos fejlõdésnek tartjuk a rendszerben, s ebben szoros együttmûködésben dolgozunk a koordinációs irányító hatósággal, hogy a formai ellenõrzések helyét a tartalmi ellenõrzések vegyék át. Ne az adminisztratív buktatókon hiúsuljanak meg pályázati ötletek, hanem azok a tartalmas ötletek, projektek valósuljanak meg, amelyek az operatív program valós célkitûzéseit szolgálják. Ehhez azonban az ellenõrzési módszertannak valóban elég komoly fejlõdésen kell keresztülmennie, legyen szó akár a közremûködõ szervezetek elsõ szintû, dokumentum alapú vagy helyszíni ellenõrzéseirõl, akár magukról az ellenõrzési szervezetekrõl. Weidlich Edit: Hogyan illeszkedett be az OLAF Koordinációs Iroda a 2004–2006-os idõszakban az EU-támogatások ellenõrzési rendszerébe? Fazekas Anikó: Az OLAF Koordinációs Iroda 2004-ben, a csatlakozás napján került át a Vám- és Pénzügyõrség struktúrájába. Ezt az idõszakot a „fészekrakás” nehézségei jellemezték. A jogalkotással kellett kezdeni, meg kellett alkotni az irodára vonatkozó törvényt. Ez korántsem volt könnyû feladat, hiszen az OLAF maga is nagyon fiatal intézménye az Európai Bizottságnak, teljesen új fõigazgatóság. Gyakorlatilag egy plusz védelmi vonal a nagyon jó ellenõrzési, audit rendszer mellett. Az OLAF egyre jobban erõsödik, egyre több vizsgálatot kezdeményez, egyre jobban belelát a tagállamok munkájába. Az irodánk feladata pedig az együttmûködés kialakítása a hazai szervezetek és az OLAF között. Az irodának nincs ellenõrzési jogköre, viszont az összes szabálytalansági jelentés az irodán keresztül jut el a bizottsághoz, tehát van képünk arról, hogy hány jelentés születik és mi a tartalmuk. Az éves összefoglaló jelentések egyébként megtalálhatóak az OLAF honlapján. Összehasonlítva a többi tagállammal, mi nagyon keveset jelentünk, nyilván azért, mert a támogatások felhasználása még nem indult be igazán. Az elején probléma volt a szabálytalanság fogalmával. Nagyon sok képzést szerveztünk, nemzetközi fórumokon vettünk részt, de komoly támogatást kaptunk az OLAF-tól, azaz a Bizottságtól is arra, hogy nemzetközi szakértõket hívjunk meg. Felvettük a kapcsolatot az újonnan csatlakozó országokkal is, kialakult egy fórum, megismertük egymás problémáit, emellett kialakítottuk a kapcsolatrendszert a magyar társszervekkel is. Végignézve az itt jelenlévõket, a kollégákat, akikkel régóta együtt dolgozunk, azt gondolom, hogy ez a törekvés sikeres volt. Nagy volt a kihívás valóban, de a sok munka összekovácsolta a munkatársakat. Számíthatunk egymásra, tudunk kérdezni bármilyen témában. Összességében azt hiszem jól sikerült a 2004–2006-os idõszak, nagyon sok munkával sikerrel teljesítettük a feladatunkat. Bár még nem ért véget az OLAF Irodáról szóló törvényalkotó munka, szeptemberben újra a parlament elé kerül a jogszabály, amely azt a körülményt szabályozza, hogy mi a teendõ abban az esetben, ha megkeresnek minket, ha bejelentés történik. Ezzel tulajdonképpen teljes lesz az OLAF Iroda feladatkörének jogi szabályozása. Weidlich Edit: A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség valóban nagy átalakítási folyamatokat menedzsel, és nagyon gyorsan próbálja bevezetni a rendszerbe azokat az újításokat, amelyek hatékonyabbá teszik a feladatok

2007/2. szám


Kullmann Ádám: Segítség lesz az egységes mûködési kézikönyv a 2007–2013-as idõszakban

dig felmerültek. De azért már vannak pozitív jelenségek is: ez is KIOP-os példa, a gyûrgönyüi közbeszerzés, ami sokadszorra ugyan, de azt hiszem végre tisztán ment. Mindenesetre elég fontos szándékok ütköztek ebben a beszerzésben, s az eljárás tényleg jó példája annak, hogy az intézményrendszer végül is meg tud-e akadályozni egy korábbi korrupciós módszert. Azt hiszem, ezúttal sikerült. Azért is fontosnak tartom ezt kiemelni, mert biztos vagyok benne, hogy az új költségvetési idõszakban a legnagyobb kihívást valóban a sosem látott korrupciós nyomás fogja jelenteni, a pénzek nagyságrendjére való tekintettel. Weidlich Edit: Az ellenõrzési folyamat legfontosabb része, hogy vajon mennyit tudnak hasznosítani egy-egy

jelentés megállapításaiból. Vannak olyan problémák, amelyeket azonnal lehet orvosolni, s vannak olyanok, amelyekhez a szabályozást kell megváltoztatni, jogszabályokat, törvényeket, rendeleteket kell alkotni, módosítani. Az elmúlt idõszak bõvelkedett ebben is, abban is, mind a jogszabályalkotóktól, mind az alkalmazóktól, az ellenõrzési feladatok végrehajtóitól is sokrétû feladatok végrehajtását igényelte. A Kormányzati Ellenõrzési Hivatal gyakorlatában melyek voltak azok a nagyobb horderejû témák, amelyekkel – gondolom fõként a kezdeti idõszakban – az ellenõrzésnek meg kellett bírkóznia? Tari Beatrix: Nagy kihívást jelentettek a Bizottság újabb és újabb módszertani elvárásai, amelyek folyamatos egyeztetést, együttmûködést igényeltek mind a bizottsági kollégákkal, mind a hazai ellenõrzési szervezetekkel, s nyilván a végrehajtási intézményrendszerrel is. Ez utóbbi területre – ellenõrzési szempontból is – nagy teher hárult, nem csak az ellenõrzések nagy száma miatt, hanem mert az új követelmények érintették a belsõ, folyamatba épített ellenõrzési pontokat is. Az újabb és újabb elvárások többnyire a korábbiak még részletesebb változataként fogalmazódtak meg. Az elvárások azonban nem csak a Bizottság részérõl jelentkeztek, esetenként mi is hozzátettük azokat a javaslatainkat, amelyekkel a hatékonyságot, a szabályszerûséget még javítani lehet. A ellenõrzés nyilván terhet jelent az ellenõrzötteknek, de tagállami kötelezettség is egyben, ezért célszerû a helyzetet együttmûködve kezelni. Annál is inkább, mert a KEHI részérõl ez az ellenõrzési feladat például 2006-ban ez mintegy száz ellenõrzést jelentett, s a jövõben – az újabb módszertanoknak megfelelõen – a többszörösére emelkedhet ez a szám, az intézményrendszer kockázatossági szintjének függvényében. Egy másik kritikusnak nevezhetõ terület az ellenõrzések javaslatainak megvalósítása, az intézkedések realizálása. Nyilván ehhez is együttmûködésre van szükség valamennyi érintett szervezet részérõl. Ellenõrzési szempontból mindenképpen elõrelépés tapasztalható a 4. cikk szerinti ellenõrzések területén. A belsõ szabályozások folyamatosan javultak, bõvültek, a check-listák, az eljárási dokumentumok jelentõs mértékû pozitív változáson mentek át. Annak ellenére, hogy nyilván még itt is vannak gyenge pontok, azért én ezen a területen a korábbi állapothoz képest jelentõs elõrelépést látok. Weidlich Edit: Melyek a szabályozottabb mûködés tapasztalatai a Kifizetõ Hatóság munkájában? Sebestyén Gabriella: A legfontosabb tanulság számunkra az, hogy az ellenõrzés kétségtelenül tapasztalatot igényel. Hiába van egy kiváló módszertan a kezünkben, amit adott esetben nemzetközi ellenõrzési standardok támasztanak alá, hiába próbáltunk tapasztalatot szerezni régebbi tagállamoktól vagy hazai ellenõrzési szervezetektõl, az uniós támogatások felhasználásának ellenõrzéséhez az uniós támogatások lebonyolításában kellett tapasztalatokat szereznünk. Teljesen új módszertant kellett kidolgozni, elsõként az uniós és hazai jogszabályoknak egyaránt megfelelõ formális, adminisztratív kritériumokat kidolgozni, s ezen túl tulajdonképpen az ellenõrzési tûrési kötelezettségnek érvényt szerezni a kedvezményezettekkel szemben. Ezt követi most egy új szakasz, amit szerintem szerencsésen párhuzamosan tudunk érvényesíteni még a 2004–2006-os programozási idõszakra és az új Magyarország Fejlesztési

KEREKASZTAL

végrehajtását. Az ellenõrzések, az eddig megkapott jelentések milyen területen tárták fel a legsürgõsebb tennivalókat a támogatások hatékonyabb felhasználása érdekében? Kullmann Ádám: Elõször a „best practice” felvetésre reagálok: szerintem e téren nagyon fontos segítség lesz az egységes mûködési kézikönyv, amelyben a 2007–2013-as idõszakra már sikerült összegyûjteni a „legjobb gyakorlatokat”, s ez részben enyhíti majd ezeket a hiányokat. Nyilván a kötetet folyamatosan karban kell tartani, de mindenképpen egy olyan eszköz, amit jól tudunk hasznosítani. A másik kérdés az volt, hogy mennyire tudjuk biztosítani az ellenõrzéseket? Mi tagadás, vannak rossz tapasztalataink. Például a KIOP auditja eléggé mellbe vágó volt, de olvasva a Bizottság jelentéstervezetét – minden szavával egyet kellett értenünk. Nagyon sürgõsen az összes erõforrásunkat arra összpontosítottuk, hogy valahogy túléljük a dolgot és ne legyen címlaptéma a különbözõ újságokban. Nem vagyok igazából meggyõzõdve arról, hogy hosszú távon kijavítottuk a problémáinkat. Azt látom, hogy nem kezeljük jól, nem igazán tudunk érdemben reagálni azokra a problémákra, amik ed-

25

K ER EK A SZTA L

26


Tervre vonatkozóan is. A felhasználható támogatási összegnek, a kedvezményezetteknek és támogatási területek lehetséges számának növekedésével együtt járó hatékonyságnövelési kényszer elkerülhetetlenné teszi, hogy valóban tartalmi irányba fejlesszük tovább az ellenõrzési kritériumokat, lényeges szempontok alapján alakítsunk ki ellenõrzési listákat, követelményeket, akár a támogatások felhasználása, akár a belsõ mûködés szabályozása szempontjából. Számomra kérdéses, hogy mennyire általánosíthatóak a mintavételes ellenõrzések a teljes rendszerben. Az új idõszakban ez nagyon nehéz feladat lesz, amikor megsokszorozódik a projektek száma. Mi is azt tapasztaltuk az ellenõrzéseink során, hogy nagyon jó dolog a kockázatelemzés, s az emberi racionalitás számára egy könnyû eszköz, de nem helyettesítheti a statisztikai mintavételt. Nagyon jó fejlõdési iránynak találom, hogy a Bizottság valóban megköveteli a tagállamoknál, egyértelmûen írásos formában rögzítve a statisztikai mintavételt, mert más eredményt hoz, mint a kockázatelemzésen alapuló mintavétel. A kifizetõ hatósági gyakorlat során a folyamatba épített ellenõrzés és a rendszerszemléletû audit jellegû ellenõrzési munka egyaránt hangsúlyos szerepet kap. A folyamatba épített ellenõrzés, mivel egymásra épülõ folyamatok láncolatáról van szó, jó eséllyel felszínre hozza a hibákat, apró szabálytalanságokat. Ezzel szemben egy átfogó rendszerellenõrzési munka során – amelynek a nagyobb léptékû rendszer jellegû hiányosságok feltárása lenne a célja –, nagyon nehéz lényeges hibákra, valódi kockázatot rejtõ hiányosságokra rátapintani. Ebbõl adódóan, bizonyos apró szabálytalanságok, formai hiányosságok kerülnek elõtérbe látszólag eredményesen, mivel ezek könnyen, rövid távon orvosolhatók. Az Európai Bizottság elsõ, rendszerleírás alapján végzett rendszerauditjai elég jó eredményeket mutattak. Jó osztályzatokat kaptak az irányító hatóságok, a közremûködõ szervezetek. Ez – különösen azoknak a szervezeteknek, amelyek nem éltek át nagy elõcsatlakozási küzdelmet –, némi elbizakodásra adott okot. A késõbbi mélyreható ellenõrzések, a projektellenõrzések azonban gyakran hidegzuhanyként érnek egy-egy szervezetet, vagy végsõ kedvezményezettet. Egyes régi uniós tagállamokban különös figyelmet fordítanak arra, hogy a végsõ kedvezményezettet felkészítsék, hogyan viselkedjen az ellenõrzés során. Ez nagyon jellemzõ ismérve az ellenõr és az ellenõrzött közötti kapcsolatnak, amit az ellenõrzési függetlenséget hirdetõ kontextusban meglepõdve tapasztaltam. Weidlich Edit: Az Állami Számvevõszék hogyan értékelte az elmúlt idõszakot? Simon Ákosné: Lassú a döntési folyamat. Sok hónap telik el, amíg megszületnek a döntések. Érzékelünk ugyan némi javulást, de 2006-ban még egyértelmûen ez volt a jellemzõ. Tudjuk, a lassúság nagyon sok okra vezethetõ vissza, kezdve attól, hogy a szervezeteknek, a dolgozóknak nincs meg a gyakorlatuk, folyamatosan fejleszteni kell az informatikai rendszert, mert lassú még az adat- és információáramlás. A másik probléma a gyakori átszervezés, ami szintén nem használ az ellenõrzési tevékenységnek. Mire egy szervezetben nagy nehezen felépül a belsõ kontroll rendszer, feltárják a munkában rejlõ kockázatokat, elkészül a szabályozás is, jön egy

2007/2. szám

nagyobb szervezetátalakítás és vége, lehet az egészet újból kezdeni. A harmadik probléma a végsõ kedvezményezettek ellenõrzésének gyakorisága. Mi az elõcsatlakozási alapoknál, illetve az EMOGA-nál végeztünk helyszíni ellenõrzéseket. Vegyes tapasztalatokat szereztünk. Volt egészen kiváló projektmegvalósítás, és találtunk elmaradást is. Egyetértek azzal, hogy ki kell lépni a kizárólagos dokumentális ellenõrzési körbõl. Az elsõ években fokozni kell – még akkor is, ha ez adott esetben többletkapacitást is igényel –, a végsõ kedvezményezettek helyszíni ellenõrzését. Vitánk volt mind a két ellenõrzésünkkel kapcsolatban, mind az Európai Számvevõszékkel, mind pedig a Bizottság ellenõreivel. Egy nagyon lényeges kérdés tisztázásra vár. Akár a könyvvizsgálat, akár a NAO-tól átvett pénzügyi és szabályszerûségi ellenõrzés módszertana, kockázatelemzésen és mintavételi eljáráson alapuló ellenõrzési technikára épül. Teljes körû ellenõrzést nem lehet végezni. Az ellenõr kollégáink nagy hangsúlyt fektetnek arra, hogy feltárják az eredendõ kockázatot a belsõkontroll kockázatot, ezzel ellenõrzési munkát és pénzt lehet megtakarítani. Jómagam is meg voltam lepõdve, hogy a bizottság függetlenül a kockázatelemzésünk megalapozott eredményére többlet tranzakció ellenõrzést igényelt a SAPARD-nál és az EMOGA-nál is. A mintavételes ellenõrzés tapasztalatai alapján semmi nem indokolta, hogy körülbelül másfélszeresére növeljük meg az ellenõrzendõ tranzakciók számát, mert csak a magas kockázathoz rendelt mintavételezési számot fogadták el. Ha jól emlékszem 340 vagy 360 tranzakciót ellenõriztünk úgy, hogy nem hozott a növelt tranzakciószám más ellenõrzési eredményt. Nagyon nagy munkát fektettünk bele, s a tranzakciószám emelése is bizonyította azt, hogy jó volt a kockázatelemzésünk. Meg merem kockáztatni, kicsit feleslegesen dolgoztunk, ezt a kapacitást inkább helyszíni ellenõrzésre kellett volna fordítani. A másik következtetés pedig: hogy igenis elõtérbe kell kerülnie a hatékonysági és eredményességi ellenõrzésnek. Nem hiszem, hogy a késõbbiekben elég lesz azt megállapítani, hogy a pénzt szabályosan költötték el. Weidlich Edit: Az eddigiekbõl egyértelmûen kikristályosodik, hogy az audit feladatokon kívül rendkívül fontos, hogy a folyamatba épített ellenõrzéseket a menedzsment, illetve a feladatot végrehajtók megfelelõ színvonalon elvégezzék. A fõ hangsúlyokat valóban a folyamatokba helyezett kontrollokra és a szervezetek jobb, szabályozottabb mûködésére kell helyezni. Az ellenõrzésekkel el kell érni azt is, hogy a szervezetek belsõ mûködésében is végbemenjen a standardizálás. Tehát ne csak az ellenõrzés – a külsõ vagy a belsõ, esetleg mindkettõ – standardizálási kérdéseivel foglalkozzunk, hanem találjuk meg annak a lehetõségét, hogy a menedzsmentet is segíteni tudjuk a jó – elõzetes, utólagos és vezetõi – ellenõrzési funkciók kialakításában. A végsõ kedvezményezettek ellenõrzésével összefüggésben nagyon sokszor a preventív hatásra teszik a fõ hangsúlyt. Igen, a végsõ kedvezményezetteknek fontos tudni, hogy nem ellenük, hanem értük van az ellenõrzés, pontosan arról szól, hogy ne a végén derüljenek ki a visszafizetési kötelezettségek, s az ebbõl adódó súlyos problémák, hanem lehetõleg még folyamatában derüljenek ki az eltérések, és még idõben lehessen korrigálni.

2007/2. szám


KEREKASZTAL

Ehhez természetesen szükséges az adminisztratív terheket is csökkenteni, mivel hihetetlenül nagy volumenekrõl van szó mind a menedzsment, mind az ellenõrzés oldalán. Ezeket a feladatokat nem lehet a régi módszerekkel teljesíteni, mindenképpen meg kell újítani a technikákat, az eljárásokat. Meg kell néznünk, hogy az adminisztratív terheket milyen költséghatékonysági elemekkel lehet csökkenteni, hogy megérje a rendszer mûködtetése. Emellett fontos növelni az együttmûködést az Állami Számvevõszék, az Európai Unió Számvevõszéke, a bizottság auditorai és a tagállamok auditorai között. Már vannak jó példáink arra, hogy közösen fejlesztjük a módszereinket, közösen próbáljuk megtalálni a közös megoldásokat, s ezzel elõsegítjük a szakmai egyetértést. Fontos kérdés, hogy milyen további technikákkal tudjuk a bizalmat növelni az ellenõrzés iránt. Mindenekelõtt az átláthatóság különbözõ elemeinek behozatalával, vagyis harmonizálni, egységesíteni, standardizálni, egyszerûsíteni kell minden szintet a rendszerben. Mérhetetlenül sok, még ellenõrzési feladatot is kénytelenek vagyunk delegálni az irányító hatóságoktól kezdve az audit hatóságig bezárólag a folyamatban részt vevõ szervezeteknek. Ha õk nem ismerik a szakma kihívásait, nem tudjuk bevonni õket, nem tudjuk a feladatokat szakszerûen, a megfelelõ ellenõrzési szintekre delegálni. Eddig is nagyon sokat tettünk a szakmai képzés érdekében, s a Bizottságtól is számíthattunk különbözõ technikai segítségre. Mindenképpen úgy látom, hogy az elõttünk lévõ ciklusban az oktatásnak, a szakemberek képzésének különösen nagy jelentõsége lesz, a szaktudás, a szakértelem, a megfelelõ szakemberek bevonása, az ismeretek idõbeni átadása minden eddiginél nagyobb prioritást kap. Weidlich Edit: Most azt kérem, gondoljuk végig, melyek a legszükségesebb teendõink, milyen kihívásoknak kell megfelelni a 2007–2013-as ciklus sikeres teljesítéséhez? Kullmann Ádám: Számomra a legnagyobb kihívás az ÁSZ-nak a Kohéziós Alap intézményrendszerének, illetve az uniós támogatások hazai monitoring és ellenõrzési rendszerének ellenõrzésérõl készült jelentése. Bizonyos részeit betéve tudom. Ezek a jelentések mindenképpen azok közé tartoznak, amelyek visszacsatolást nyertek a rendszerbe. Fazekas Anikó: A következõ idõszakra nézve az OLAF Koordinációs Iroda tevékenysége szempontjából gondnak látom, hogy a szabálytalansági felelõsöknél nagy a fluktuáció. Sokan elhagyják a pályát, mert magasabb jövedelmekkel elcsábítják õket, vagy olyan nagy a munkaleterheltség, hogy egyszerûen nem bírják. Ennek következményeként a munkatársak képzése folyamatos feladat. A szabálytalansági felelõs munkakör fontos terület, sok múlik azon, hogy a szabálytalansági jelentések pontosak, helytállóak-e, mert ezt küldjük ki Brüsszelbe. Adott esetben, ennek alapján indul egy vizsgálat az OLAF részérõl. Véleményem szerint meg kellene erõsíteni ezeket az egységeket. Nem akarok konkrét példát mondani, de van olyan tárca, ahol három fõre „faragták le” a belsõ ellenõrzési egységet. Nagyon meglepõdtem, mert elképzelni sem tudom, hogyan fog ez mûködni, ha összevetjük a tárca által felügyelt támogatások összegével. Csak egy példát mondok 2006-ra vonatkozóan az Iroda adatai alapján: a teljes támogatási

27

Fazekas Anikó: A sok munka összekovácsolta a munkatársakat

összeg 86 milliárd euró, ebbõl a veszélyeztetett összeg 45 millió euró volt, ebbõl szabálytalanul kifizetett 700 ezer euró (azaz 177 milliárd forint). A visszaszerzett összeg elérte a 640 ezer eurót. A következõ idõszakban várható, hogy a szabálytalansági jelentések száma emelkedni fog, s minél gyorsabb, szakszerûbb eljárásra lesz szükség. Visszautalnék a már említett közbeszerzésekre is: nagyon nagy problémákat látok ezen a területen. Jellemzõen a szabálytalanságok többsége a Közbeszerzési törvény megsértésébõl adódik. Az OLAF rajta tartja a szemét, és le is fog csapni, mert egyszerûen nem lehet az adatokhoz hozzáférni ezen a területen. Nyilvános ugyan a Közbeszerzési Döntõbizottság honlapja, rajta vannak a pályázati adatok, de az nincs, hogy melyiknél volt EU-s támogatás! Ez még véletlenül sem derül ki. Szóval, van még mit fejleszteni a rendszereken... Sebestyén Gabriella: Számunkra, mint kifizetõ hatóság számára a 2004–2006-os támogatások kifizetésének, felhasználásának ellenõrzése még 30–40 százalékban elõttünk van. Ugyanakkor a széles nyilvánosság figyelme már egyértelmûen az új Magyarország fejlesztési tervre, az új operatív programokra irányul. Számunkra még most vetõdnek fel olyan újszerû problémák, amelyekre megoldást kell találni, most kell döntést hozni arról, hogy egy-egy szabálytalansági esetet hogyan kezeljünk. Egyúttal azzal az érdekkonfliktussal is folyamatosan szembesülünk, hogy a forrásvesztést lehetõség szerint el kell kerülni, ugyanakkor viszont biztosítani kell a támogatások szabályos felhasználását. Egyszerre mindkét érdeknek nehéz érvényt szerezni. Tehát a régi programozási idõszakra vonatkozóan még komoly feladatok vannak elõttünk. Közben pedig már arról kell számot adnunk, hogy megfelelünk-e az új jogszabályok új elvárásainak formailag már most is, illetve az év végére gyakorlatilag is fel kell készülnünk az új programozási idõszak elvárásainak.

28


Tari Beatrix: Bennem az fogalmazódott meg, hogy a legnagyobb kihívás, hogy megfeleljünk annak a sok kihívásnak, amely elõttünk áll. Nyilván ez leginkább munkát jelent mindannyiunk számára, feladatokat, amelyeket meg kell oldani. A programok zárására is fel kell készülni, illetve az újak indulására. Mind a két periódus ahhoz az idõszakhoz érkezett, amikor a munka volumene igazából kicsúcsosodik. Ez az egész intézményrendszer számára nagy kihívás. A KEHI szempontjából nyilván kihívás az új ellenõrzési módszertanoknak való megfelelés, a szakmai felkészülés, hogy az ellenõrzések ésszerû keretek között a leghatékonyabban végrehajthatóak legyenek, és a legkevesebb terhet jelentsék a többi szervezet számára. Az egész intézményrendszerben

Tari Beatrix: Mindannyiunk közös érdeke, hogy az intézményrendszer hatékonyan mûködjön

érezhetõ volt a létszámcsökkentés, a fluktuáció. Komoly kihívás a megfelelõ szakembereket megtalálni, illetve az, hogy megtarthassuk azokat, akik képesek elvégezni a feladatokat. Nagy hiba lenne elveszíteni azokat

a tapasztalatokat, amelyeket az elmúlt idõszakban sikerült összeszednünk. Elhangzott, hogy szabályozni muszáj, ez ugyanakkor dilemmát is jelent. A végrehajtás szempontjából azért szükséges, mert keretet ad a menedzsmentnek, az intézményrendszernek, a kedvezményezetteknek. Ez utóbbiak számára fontos, hogy tisztában legyenek azzal, milyen kötelezettségeket kell teljesíteniük azért, hogy felhasználhassák ezeket a forrásokat. Másrészt a szabályozási keret az ellenõrzés szempontjából is fontos: nem kell az ellenõrnek azon rágódni, hogy végül is minek kell megfelelnie a végrehajtási intézményrendszernek. Ha egzaktul szabályozott, akkor egyértelmûen megállapítható, hogy megfelelõ vagy nem. Ha nincsenek meg a megfelelõ jogszabályi keretek, akkor ellenõrzési szempontból is idõigényesebb feladat megtalálni a megfelelõ megoldást mondjuk a szabálytalanságok, hibák korrekciójára. A szabályozott környezet átláthatóbbá teszi az intézményrendszert. Ellenõrzési szempontból nagyon fontos a szabálytalanságok kezelése, de legalább ennyire az a megállapítások nyomon követése. Errõl évente számot kell adni. Csak úgy tudunk megfelelõ, hiteles véleményt alkotni, ha visszacsatolást kapunk az ellenõrzött szervezetek részérõl, az irányító hatóságtól, a közremûködõ szervezetektõl, mind a bizottsági, mind az ellenõrzési hatóság ellenõrzései nyomán. Mindeközben – a partnerség szellemében – a már folyamatban lévõ dolgok javításán is munkálkodunk. Weidlich Edit: A régi tagállamoknak hétéves periódusokban kell végrehajtani a feladatokat, nekünk viszont a csatlakozást követõen csak két év állt rendelkezésünkre, s közben már az új ciklus indítására is fel kellett készülni. Bízom benne, hogy a belsõ ellenõrzés és a folyamatba épített ellenõrzések hozzáadott értéket jelentenek, hogy ezzel valóban segítjük a rendszer jobb mûködését, és sikerül elérni, hogy ne az utolsó pillanatban derüljön ki, hogy hol vannak hiányosságok a rendszerben, s ezzel megelõzzük, hogy nagy visszafizetési kötelezettségek keletkezzenek. Meggyõzõdésem, hogy mindannyian egy ügyért fáradozunk, s mindannyiunk érdeke, hogy minél jobb és eredményesebb, hatékonyabb legyen az európai uniós támogatások felhasználása, s ezáltal fejlõdjön Magyarország.

v v v v v

K ER EK A SZTA L

2007/2. szám

Osváth Sarolta

2007/2. szám


29

A támogatásból finanszírozott, szabálytalan közbeszerzések kezelésének problémái Magyarország számára kiemelkedõen fontos, hogy az Európai Unió alapjaiból támogatott projektek kiválasztása és megvalósítása megfeleljen a szabályosság, átláthatóság, nyilvánosság követelményének, s a támogatásokkal kapcsolatos visszaélések, jogsértések, bûncselekmények legfeljebb alacsony szinten maradjanak, a korrupcióra lehetõséget adó helyzetek ne kerülhessenek be a támogatásokat odaítélõ és a projekteket megvalósító mechanizmusokba. A 2007–2013 közötti végrehajtási idõszak operatív programjai keretében rendelkezésre álló összeg nagysága minden korábbinál jobban csábít a korrupcióra, a támogatások szabálytalan megszerzésére, illetve felhasználására. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség feladata, hogy a támogatások felhasználásának rendjét szabályozó eljárásrendek, jogszabályok „jól zárjanak”, megelõzzék a jogszabályokba ütközõ, valamint a támogatások felhasználásának alapelveit sértõ helyzetek kialakulását, szabálytalanság esetén pedig biztosítsák a folyamatok jogszerû útra terelését. „Az átlátható, befolyásolástól mentes támogatásfelhasználás nemcsak a támogatások odaítélését és a támogatások felhasználásának menedzselését végzõ szervezeteknek a potenciális pályázók és a már támogatást nyert kedvezményezettek általi megítélése szempontjából jelentõs. A támogatásokkal kapcsolatos bármilyen visszaéléssel az ország az Európai Unió alapjaiból származó támogatásokat kockáztatja” Amíg például egy kizárólag hazai forrást felhasználó költségvetési szerv, vagy bármely más, a közbeszerzési jog szerint ajánlatkérõnek minõsülõ szervezet közbeszerzési eljárása során megsérti a közbeszerzésekre vonatkozó szabályokat, és az általa preferált, de korántsem a legkedvezõbb ajánlatot benyújtó ajánlattevõt választja ki, például úgy, hogy a többi ajánlattevõt „eltávolítja”, jogsértõ módon kizárja az eljárásból, legfeljebb a Közbeszerzési Döntõbizottság (a továbbiakban Döntõbizottság) jogsértést megállapító határozatával és a határozatban kiszabott bírság megfizetésével kell számolnia.1 Ha ugyanez az ajánlatkérõ beszerzését nem hazai költségvetési forrásból, hanem részben vagy egészben a számára megítélt közösségi forrásból finanszírozza, és az eljárás során megsérti a közbeszerzési szabályokat, már nemcsak a bírság összege a tét, hanem számolnia kell a beszerzésre jutó támogatás elvesztésével is. A támogatás megvonása azonban már nemcsak a kedvezményezett számára jelent hátrányt, hanem az ország számá1

A Kbt. szerint lehetõség van az így kötött szerzõdés semmisségének bíróság általi megállapítására, amelyet a Közbeszerzési Döntõbizottság perindítás útján kezdeményezhet. Nincs információnk arról, hogy milyen esetekben él a Döntõbizottság a Kbt. 340. § (8) bekezdésében meghatározott jogával, uniós támogatásból finanszírozott beszerzés kapcsán nincs tudomásunk ilyen perrõl.

ra is, ha a szabálytalanság miatt visszakövetelt összeget más célra, projektre már nem lehet felhasználni. Megfelelõ szabályozás és annak következetes érvényesítése hiányában a támogatások odaítélése és a projektek felhasználása során számos olyan helyzet adódhat, amelynek következtében sérülnek mind a magyar költségvetés, mind az Európai Unió költségvetésének érdekei. Ezeknek a helyzeteknek feltérképezése és részletes bemutatása meghaladja e cikk kereteit, ezért egy olyan területet emel ki, ahol a leggyakoribb a szabálytalanságok elkövetése (1. számú táblázat), és amelynek bemutatása a legtöbb tanulsággal szolgálhat a támogatásokat ellenõrzõ szervezetek számára. Ez a terület a közbeszerzés, s ezen belül is a jogorvoslati eljárások támogatási folyamatban betöltött szerepe. Lehetetlen ugyanis számba venni a támogatott közbeszerzések során elkövetett, tipikusnak nevezhetõ jogsértõ cselekményeket, a támogató pedig többnyire a jogorvoslati eljárásban szembesül a kedvezményezett által elkövetett jogsértéssel. 1. számú táblázat A tagállamok által 2006-ban jelentett szabálytalanságok száma és összege Strukturális és kohéziós alapok Összes jelentett szabálytalanság

3216

Szabálytalansággal érintett összeg (millió euró)

703

Közbeszerzési szabálytalansággal érintett összeg (millió euró)

103

A közbeszerzési szabálytalansággal érintett összeg az összes szabálytalansággal érintett összeg %-ban

14,7%

Egy közbeszerzési szabálytalanságra jutó átlagos érintett összeg (millió euró)

0,5*

* Kb. 130 millió forint.

NEMZETI FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG

Mûhely: Az Európai Bizottság útmutatót ad ki

30


Az elõfordulások számát tekintve a közbeszerzési szabálytalanságok a negyedik, az érintett összeget tekintve a második, az egy szabálytalanságra jutó átlagos összeg tekintetében pedig az elsõ helyen voltak 2006-ban.2

N E M Z E T I F E JL E S Z T É SI Ü G Y N Ö K SÉ G

A közbeszerzés jelentõsége a támogatások felhasználása során A támogatások felhasználása a legtöbb, az Unió alapjaiból támogatott projekt esetében közbeszerzési eljárás útján történik, azaz a kedvezményezettek közbeszerzési eljárást folytatnak le annak érdekében, hogy a projektjükben szereplõ beruházást megvalósítsák, árut vagy szolgáltatást vásároljanak. A közbeszerzési eljárások zöme jelentõs értékû, így a közbeszerzési eljárás befolyásolására akár az ajánlatkérõ, akár az ajánlattevõ(k) részérõl nagy a kísértés. Természetszerûleg minden közbeszerzési eljárásban, akár hazai költségvetési, akár az Unióból származó támogatásból finanszírozzák a beszerzést, az ajánlatkérõknek tisztában kell lenniük azzal, hogy közpénzzel gazdálkodnak, és messzemenõen gondoskodniuk kell arról, hogy a közpénzt a verseny tisztasága, az esélyegyenlõség, az egyenlõ bánásmód alapelvek figyelembevételével, felelõsen költsék el. Az EU-támogatásból megvalósított közbeszerzések esetében még fokozott jelentõségük van a következõ okokból: – A támogatásból megvalósított beszerzések ellen indított jogorvoslati eljárások kockázatossá teszik a projektek idõben történõ befejezését, ami adott esetben a támogatás elvesztéséhez vezet. A több alkalommal megtámadott közbeszerzési eljárások miatt megsemmisített döntések és az ezt követõen indított újabb közbeszerzési eljárások miatt a projekt befejezése – az Európai Bizottság által megszabott határidõig – meghiúsulhat és az adott projektre elõirányzott támogatást már nincs lehetõség más intézkedésre vagy projektre átcsoportosítani. – A közbeszerzési jog megsértése esetén ajánlatkérõként eljáró kedvezményezettnek számolnia kell a szabálytalan közbeszerzésre esõ támogatás visszavonásával is, amely például egy nagyobb infrastrukturális beruházás esetén az egész projektet alááshatja. Ha a kedvezményezett, annak ellenére, hogy a Döntõbizottság elmarasztalta, szerzõdést köt a jogsértõen kiválasztott ajánlattevõvel, a támogatónak döntenie kell arról, hogy milyen mértékben vonja meg a finanszírozást az adott beszerzéstõl. – A beszerzéseket nem pusztán a hazai ellenõrzõ szervek, hanem az Európai Bizottság is vizsgálja a projektek ellenõrzése során, és amennyiben a közbeszerzésekre vonatkozó irányelvekben lefektetett szabályok, vagy az EK Szerzõdés alapelveinek megsértését észleli, az ország számára a támogatás visszavonásához vezethet, abban az esetben is, ha az adott közbeszerzési eljárással kapcsolatban Magyarországon jogorvoslati eljárás nem indult. A támogatások felhasználását közösségi szinten ellenõrzõ szervek (Európai Bizottság fõigazgatóságainak audit egységei) az ellenõrzések során nem kizárólag azt vizsgálják, hogy a magyar közbeszerzési 2

Forrás: stat_en.pdf

http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/commission/2006/

2007/2. szám

törvény szabályait rigorózusan betartották-e az ajánlattevõk, és hogy formailag jogszerû volt-e az eljárás, hanem azt, hogy a teljes eljárás, azon belül az egyes eljárási lépések és döntések meghozatala során érvényesítették-e a közbeszerzései alapelveket, úgymint átláthatóság, nyilvánosság, verseny tisztasága, esélyegyenlõség és egyenlõ bánásmód. Az ellenõrök az alapelvek megsértését akkor is megállapíthatják, ha az eljárás formálisan jogszerûen zajlott. A C–324/98 számú, Telaustria Verlags GmbH and Telefonadress GmbH v Telekom Austria AG (,,Telaustria”) ügyben a bíróság határozata elõírta, hogy az ajánlatkérõnek biztosítania kell az átláthatóság alapelvének betartását abban az esetben is, ha az érintett közbeszerzési eljárás nem esik az EK-irányelv alkalmazási körébe, például azért, mert nem éri el a közösségi értékhatárokat. A C 231/03 számú, Consorzio Aziende Metano (Coname) v Comune di Cingia de’ Botti (,,Coname”) ügyben arra tekintettel minõsített az Európai Bíróság egy koncesszió-odaítélési eljárást az EK szerzõdésbe ütközõnek, hogy az nem felelt meg az átláthatóság és az egyenlõ bánásmód követelményének. A koncesszió, mint szolgáltatás nem tartozik sem a közbeszerzésekrõl szóló, sem más irányelvek hatálya alá, így az ott leírt alapelvek, garanciák nem vonatkoznak rá, ezért a Bíróság az EK-szerzõdés alapszabadságainak fényében vizsgálta az ügyet, és megállapította, hogy Az EK 43. és az EK 49. cikk megtiltják, hogy (...) egy község közvetlenül ítélje oda a gázellátási közszolgáltatás irányítására vonatkozó koncessziót (...) ha ez az odaítélés nem felel meg olyan átláthatósági követelményeknek, amelyek anélkül, hogy szükségképpen magukban foglalnák az ajánlati felhívás közzétételének kötelezettségét, többek között lehetõvé teszik, hogy a község tagállamától eltérõ tagállam területén székhellyel rendelkezõ vállalkozás a koncesszió odaítélése elõtt hozzáférjen az említett koncesszióra vonatkozó megfelelõ információkhoz oly módon, hogy ez a vállalkozás kinyilváníthassa – amennyiben igényli – az e koncesszió megszerzésére vonatkozó érdekét. – Akár az ajánlattevõk közötti, akár az ajánlatkérõ és egy vagy több ajánlattevõ közötti összejátszásnak az adott beszerzésben árfelhajtó hatása van, amely szintén nem kedvez a támogatások hatékony felhasználásának. 2. számú táblázat Közbeszerzési piac és az EU-támogatások nagysága3 2001 Közbeszerzési eljárások száma

3846

2002 4243

2003 3767

2004 3658

2005 3782*

3 Forrás: Közbeszerzések Tanácsának az Országgyûlés részére készített éves beszámolói, EU-támogatások tekintetében: NFÜ.

2007/2. szám

EU-támogatások allokációja (milliárd forint)

2001

2002

2003

606

804

558

60**

60**

60**

2004

2005

1129

1291*

190***

240***

* Egyszerû eljárások nélkül. Egyszerû eljárásokkal együtt a szám 29 342, a beszerzések értéke pedig 1450 milliárd forint. ** Phare, Ispa, Sapard együtt. *** Nemzeti Fejlesztési Terv és Kohéziós Alap.

A hazai közbeszerzési jogorvoslati rendszer az uniós támogatások szemszögébõl A jogszerû támogatásfelhasználás csak abban az esetben valósul meg, ha a kedvezményezett a közbeszerzési jogszabályokat és a közösségi jogban (is) lefektetett alapelveket maradéktalanul betartotta, és a számára valóban a legkedvezõbb ajánlatot tevõ ajánlattevõvel kötött szerzõdést. A támogató csak ebben az esetben lehet biztos abban, hogy a beszerzésre jutó támogatást jogszerûen fizette ki, és egy késõbbi, akár általa, akár külsõ szerv által végzett ellenõrzés eredményeként nem kell a támogatás visszafizettetésérõl intézkednie. Kiemelkedõ jelentõsége van éppen ezért annak, hogy a közbeszerzésekrõl szóló 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban Kbt.) jogorvoslati rendszere valóban reparációt biztosítson, és a jogsértõ eljárásokat jogszerû útra terelje. Fontos továbbá, hogy a támogató mielõbb tudomást szerezzen a kedvezményezettel szemben indított jogorvoslati eljárásról, egyrészt, hogy bekapcsolódjon az eljárásba, másrészt, hogy figyelmeztethesse a kedvezményezettet a jogsértõ szerzõdés megkötésének következményeire. A hatályos jogorvoslati rendszer a fenti célt nem szolgálja maradéktalanul A közbeszerzési eljárást ugyanis önmagában a jogorvoslati eljárás megindítása nem befolyásolja: az ajánlatkérõként eljáró kedvezményezett folytathatja a közbeszerzési eljárást, és szerzõdést köthet az általa nyertesnek kihirdetett ajánlattevõvel. Az eljárást nem kell felfüggeszteni, és megvárni, amíg a Döntõbizottság a jogsértést vagy annak hiányát megállapítja. A hatályos Kbt. értelmében, jogorvoslati eljárásban a Döntõbizottság kérelemre vagy hivatalból ideiglenes intézkedést elrendelhet, mely szerint a közbeszerzési eljárást felfüggesztheti, a még meg nem kötött szerzõdés megkötését megtilthatja, valamint felszólíthatja az eljárás ajánlatkérõjét, hogy az eljárásba a kérelmezõt vonja be (332. §). Hangsúlyozandó azonban, hogy az ideiglenes intézkedés a Döntõbizottság joga, de nem köteles élni ezzel, az uniós támogatások, és véleményem szerint az összes közbeszerzés szempontjából rendkívül jelentõs joggal. A Kbt. értelmében az ajánlatkérõ sem köteles felfüggeszteni az eljárást vagy elhalasztani a szerzõdéskötést, ez szintén csak lehetõség. Ha a Döntõbizottság nem él az ideiglenes intézkedés elrendelésének lehetõségével, és az ajánlattevõ és az ajánlatkérõ a folyamatban lévõ jogorvoslati eljárás elle-

31

nére szerzõdést kötnek, a jogsértõ eljárás ellenére megkötött szerzõdést a Kbt. alapján gyakorlatilag reparálni nem lehet. A nyertesnek kihirdetett ajánlattevõ megszerezte az üzletet, megköti a szerzõdést és megkezdi a teljesítést. A rendelkezésünkre álló információk szerint 2005-ben a Kbt. alapján indult 1060 jogorvoslati eljárásból mindössze 166 esetben alkalmaztak ideiglenes intézkedést, a 439 jogsértés megállapításával zárult ügyben 199 esetben került sor a döntés megsemmisítésére (részletesebben lásd 3. számú táblázatot). 3. számú táblázat Az új Kbt. alapján indult jogorvoslati eljárások néhány adata4 2004 Jogorvoslati eljárások száma

2005

297

1060

Elrendelt ideiglenes intézkedések száma

43

166

Ideiglenes intézkedések aránya

14,5%

Jogsértés megállapításával záruló ügyek száma Döntés megsemmisítése Felülvizsgálni száma

kért

15,7%

146

439

56

199

66

231

határozatok

Amennyiben a jogorvoslati eljárás jogsértés megállapításával zárul, a Döntõbizottság csak abban az esetben semmisítheti meg az ajánlatkérõ közbeszerzési eljárást lezáró döntését, amennyiben a döntés alapján a szerzõdést még nem kötötték meg. Azaz, ha a Döntõbizottság nem rendelt el ideiglenes intézkedést, és az ajánlatkérõ önként nem függesztette fel az eljárást, a Döntõbizottságnak kizárólag arra van joga, hogy a jogsértést megállapítsa, és bírságot szabjon ki. A Döntõbizottságnak a Kbt. alapján lehetõsége van ugyan arra, hogy pert indítson a közbeszerzési jogszabályokba ütközõ módon megkötött szerzõdések semmisségének megállapítása iránt, a rendelkezésünkre álló információk alapján ugyanakkor ilyen pert a Döntõbizottság még nem indított. A bíróságon folytatódó ügyek aránya egyébként is csak körülbelül 22 százalék. Bár az ajánlatkérõnek lehetõsége van elállni az ilyen szerzõdéstõl, tudomásunk szerint a gyakorlatban ez ritka. Tény az is, hogy a kedvezményezett számára a beszerzésre jutó támogatás jogsértõ közbeszerzés miatti elvesztése akár a teljes projekt meghiúsulásához vezethet, a projekt határidõben történõ befejezéséhez is jelentõs érdekek fûzõdnek. Ezen kívül vélhetõen a legtöbb kedvezményezett nincs tisztában a támogatás elvesztésének veszélyével, hiszen ha a Döntõbizottság nem kezdeményezte a szerzõdés semmisségének bíróság általi megállapítását, akkor érvényesen létrejött szerzõdés alapján történik a teljesítés, így a kedvezményezett abban bízhat, hogy a bírság megfizetésével „rendezte” a szabálytalan beszerzést. 4 Forrás: Közbeszerzések Tanácsának az Országgyûlés részére készített éves beszámolói.


Beszerzések értéke (milliárd forint)


N E M Z E T I F E JL E S Z T É S I Ü G Y N Ö K S É G

32


Az EU-forrásból finanszírozott közbeszerzések esetén a fenti eljárás nagymértékben sérti az Európai Unió pénzügyi érdekeit, ha a jogsértés hatással volt az eljárás eredményére: nem az az ajánlattevõ nyerte meg az eljárást, aki a bírálati szempontokra tekintettel a legkedvezõbb ajánlatot adta, sérül a verseny tisztasága és az esélyegyenlõség. A kedvezményezettekkel kötendõ úgynevezett támogatási szerzõdésben általában kikötik, hogy a közbeszerzési jogszabályok megsértése a támogatási szerzõdéstõl való elállást vonja, vagy vonhatja maga után. Ez azonban a végsõ eszköz: a támogatásokat kezelõ intézményrendszernek arra kell törekednie, hogy megelõzze az elállási okok bekövetkezését. A 2004–2006-os végrehajtási idõszak tapasztalatait összegezve a 2007-tõl induló végrehajtási idõszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap és a Kohéziós Alap felhasználásának általános szabályait megállapító 16/2006. (XII. 28.) MEHVM–PM rendelet (a továbbiakban együttes rendelet) több olyan elõírást tartalmaz, amelynek célja, hogy elõsegítse a jogszerû közbeszerzési eljárások lefolytatását: – A kedvezményezett jogorvoslatieljárás-indítás esetén köteles felfüggeszteni a közbeszerzési eljárást, illetve elhalasztani a szerzõdéskötést, ezzel lehetõvé válik, hogy a kedvezményezettek ne kössenek addig szerzõdést, amíg a jogorvoslati eljárás le nem zárul, és lehetõség legyen valódi jogorvoslatra, a jogsértõ eljárási lépés reparálására [együttes rendelet 20. § (3)]; – Amennyiben a támogatásban részesült kedvezményezett eljárásával szemben jogorvoslati eljárást indítottak, a kedvezményezett errõl haladéktalanul értesíti a támogatót, így lehetõvé válik, hogy a támogató részt vegyen az eljárásban, és a rendelkezésére álló eszközökkel megakadályozza, hogy jogsértõ módon kiválasztott ajánlattevõvel kössenek szerzõdést [együttes rendelet 20. § (3)]. – a kedvezményezettnek elõzetes értesítési kötelezettsége van a közösségi értékhatárokat elérõ közbeszerzéseirõl, így a támogatónak lehetõsége van arra, hogy kockázatosabbnak minõsített projektek közbeszerzési eljárásait a kezdetektõl nyomon kövesse és ellenõrizze [együttes rendelet 21. § (1)]; – az egy milliárd forintnál nagyobb támogatással megvalósuló projektek esetén kötelezõ az elõzetes minõségbiztosítás, és az eljárásban a támogató, valamint a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Európai Uniós Közbeszerzési Koordinációs és Szabályossági Egységének (EKKE) részvétele. Az elõzetes minõségbiztosítás elõsegíti a közbeszerzési eljárást kezdeményezõ dokumentum és a dokumentáció hibáinak elõzetes kiszûrését és kiiktatását, az eljárásban a támogató, illetve az EKKE részérõl szavazó tagként, illetve megfigyelõként való részvétel megelõzheti a jogsértéseket, illetve azonnal orvosolni tudja a hibás eljárási lépéseket, így az ország vagy egy-egy régió, térség számára kiemelkedõ jelentõségû beruházások felett szigorúbb kontroll alakulhat ki (együttes rendelet 22. §). A fenti szabályok közül az elsõ három új szabály, a 2007–2013 között hatályos operatív programok által támogatott projektek során kell érvényesíteni, így elõnyös hatásaikról még nem lehet beszámolni. A minõségbiztosítás és a támogató részvétele az eljárásban korábban is

2007/2. szám

mûködött5, a gyakorlatot és az EKKE részvételét az eljárásokban az Európai Bizottság is jó gyakorlatként értékelte. A kedvezményezettek ezen kívül a projektrõl szóló jelentés részeként számot adnak a közbeszerzési eljárásaikról (értékhatártól függetlenül), így a támogató a támogatás kifizetése elõtt ellenõrizheti a közbeszerzési eljárásokat. Mit tehet a támogató? – avagy a szabálytalanság megállapításának és a következmények alkalmazásának nehézségei A támogatások kifizetésének szempontjából szerencsés, ha a támogató mielõbb értesül a közbeszerzési eljárásról, illetve az esetleges jogorvoslati eljárásról. Ezt szolgálják a fent bemutatott rendelkezések. Ha bekövetkezett a közbeszerzési szabályok megsértése, a támogatónak gondoskodnia kell a megfelelõ következmények alkalmazásáról, helyre kell állítania a megsértett pénzügyi érdekeket6. Ha a támogató a közbeszerzési jogszabályok megsértését észleli – akár az általa végzett ellenõrzés során, akár más által indított jogorvoslati eljárás alapján – a 2004–2006-os idõszakban a 360/2006. (XII. 26.) Korm. rendelet, a 2007–2013-as idõszakban a 281/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet alapján szabálytalansági eljárást kell indítania, és megállapítani a pénzügyi korrekció mértékét. Az eddig szerzett tapasztalatok alapján a közbeszerzési jogsértések esetén a szabálytalanság és a pénzügyi korrekció megállapítása a következõ nehézségekbe ütközik: – Határidõk: – Ha jogorvoslati eljárást más, például a nem nyertes ajánlattevõk nem indítottak, de a támogató a projektrõl szóló beszámoló részeként beküldött, vagy helyszíni ellenõrzés során megtekintett közbeszerzésre vonatkozó dokumentumokból jogsértés gyanúját észleli, a Kbt. alapján kezdeményezheti a Döntõbizottság hivatalból való eljárását. A jogorvoslati eljárás indítására a törvényben meghatározott határidõben van lehetõség, és bár az objektív határidõ a hivatalból való eljárás kezdeményezésére jogosultsággal rendelkezõ egyes szervek esetén hosszabb, mint a kérelemre induló eljárásokban, a tudomásra jutástól kezdõdõ 15, illetve 8 napos határidõ betartása a gyakorlatban nehézségekbe ütközik. A projektek ellenõrzését végzõ munkatársak elsõsorban nem közbeszerzési szakértõk, a hozzáértõ személy bevonása idõt vesz igénybe, a projektbeszámo-

5 Az új szabályozás csak néhány ponton módosította a jelenlegit, például már nem a finanszírozó alap, hanem a nyújtott támogatás összege alapján kerül ez alá az eljárás alá egy közbeszerzés. 6 A 281/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet szerint a szabálytalanság: az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezésérõl szóló 1083/2006/EK rendelet 2. cikk 7. pontjában foglaltak, továbbá a nemzeti jogszabályok elõírásainak, illetve a támogatási szerzõdésben a felek által vállalt kötelezettségeknek a megsértése, amelyek eredményeképpen a Magyar Köztársaság pénzügyi érdekei sérülnek, illetve sérülhetnek. A hivatkozott EK-szabály szerint a szabálytalanság a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági megvalósító cselekedetébõl vagy mulasztásából adódó bármiféle megsértése, amely az Európai Unió általános költségvetését az általános költségvetésre rótt indokolatlan költség formájában sérti vagy sértheti.

2007/2. szám


A sajtóban is több alkalommal megjelent, EU-támogatásból finanszírozott, a Gyõr-gönyûi országos közforgalmú kikötõ építését célzó közbeszerzési eljárásban negyedszerre, 2007 nyarán sikerült véglegesen nyertest hirdetni (a beszerzés tárgyában elõször 2005. augusztus 27-én tettek közzé elõzetes részvételi felhívást). Az elsõ három eljárásban az ajánlattevõk zömét kizárták. A harmadik eljárásban, amely egyébként a hiánypótlás intézményének terjedelmét illetõen új döntõbizottsági állásponttal zárult, ötbõl négy ajánlattevõ ajánlatát nyilvánították érvénytelennek. Az okok között olyanok is felmerültek, mint például a kapcsolattartó mobiltelefonszámának hiánya a konzorciális szerzõdésben, úgy, hogy az ajánlat más része tartalmazta a kért adatot. A jogorvoslati eljárásban a Döntõbizottság megállapította, hogy a felhívás és a dokumentáció ellentmondásos és többszörös szabályozása nem felel meg annak a követelménynek, hogy a dokumentáció rendeltetése a megfelelõ ajánlattétel elõsegítése, nem biztosította a Kbt. alapelvi rendelkezéseinek az egész közbeszerzési eljárás során történõ érvényesülését, különösen a széles körû verseny biztosítását. A negyedik, a közelmúltban zárult eljárásban az öt ajánlattevõbõl mindössze egynek az ajánlata minõsült érvénytelennek nem megfelelõ hiánypótlás miatt.

Az Európai Bizottság megoldási javaslata A tagállamoknak az az érdeke, hogy olyan mértékû szankciót alkalmazzanak a kedvezményezettekkel szemben, amelyet adott esetben az Európai Bizottság is alkalmazna egy-egy szabálytalanság esetén. A közösségi jogszabályok értelmében a tagállam felelõssége, hogy felfedje a szabálytalanságokat és megfelelõ következményeket alkalmazzon, így a Bizottság semmilyen kötelezõ érvényû szabályt nem alkotott egyes szabálytalanságokra. A közbeszerzési szabálytalanságokkal kapcsolatos, fõleg a pénzügyi korrekciót illetõ problémákat az Európai Bizottság is felismerte, és elsõsorban saját ellenõrzõ szervei, ellenõrei számára útmutatót készít, amely katalógusba rendezi a leggyakrabban elõforduló közbeszerzésekkel kapcsolatos jogsértõ cselekményeket, amelyekhez százalékos pénzügyi korrekciós tételeket rendel. A katalógus ugyan nem lesz7 kötelezõ érvényû, de már most több tanulsággal szolgál, például: – megismerhetõ belõle, hogy mely jogsértésekkel találkoznak a leggyakrabban a Bizottság ellenõrei, és egyben mely jogsértéseket tartja a Bizottság a legsúlyosabbnak (lásd keretes írás), – a katalógus alapján a 100 százalékos pénzügyi korrekciót csak a legkirívóbb esetekben javasolják alkalmazni,

7 Az útmutató tervezetét júliusban ismerték meg elõször a tagállamok, és várhatóan szeptemberben fogadják el.


lók ellenõrzésére sem azonnal kerül sor stb. A beszámolók feldolgozására hosszabb idõ áll rendelkezésre, mint egy esetleges jogorvoslati eljárás indítására nyitva álló határidõ. Ezen kívül a kedvezményezettnek nem a közbeszerzés teljes iratanyagát kell beküldeni, így ha a beküldött dokumentumok alapján a támogató további irat beszerzését látja szükségesnek, amely elengedhetetlen a jogorvoslati eljárás megindításához, hiánypótlást rendel el, ami szintén idõveszteséget jelent. – Szabálytalanság megállapítása: – Ha a határidõt a támogató elmulasztja, a Döntõbizottság nem folytatja le a jogorvoslati eljárást. Jogsértõ határozat hiányában pedig nehéz szabálytalanságot megállapítani. A gyakorlatban az Európai Bizottság és a hazai ellenõrzõ szervek is szabálytalanság megállapítását és pénzügyi korrekció végrehajtását javasolják a támogatónak ellenõrzési jelentéseikben, függetlenül attól, hogy jogorvoslati eljárás volt-e folyamatban vagy sem. Nehezíti a támogató dolgát, hogy a szabálytalanság fogalmából adódóan a jogsértés, vagy a támogatási szerzõdés megszegése csak az egyik, de nem kizárólagos feltétele a szabálytalanság megállapításának: az EU és a Magyar Köztársaság pénzügyi érdekeinek sérelme is feltétele a támogatás visszakövetelésének. Egyes álláspontok szerint a jogsértés elkövetése önmagában szabálytalanságot alapoz meg, és pénzügyi következményeket von maga után, véleményem szerint azonban a szabálytalanság megállapítása nem a jogsértést megállapító szerv hatáskörébe tartozik, hanem a fent hivatkozott jogszabályok alapján a támogató hatáskörébe, aki pénzügyi érdekek sérelmének hiányában szabálytalanság megállapítása nélkül zárhatja le a szabálytalansági eljárást akkor is, ha az arra hatáskörrel rendelkezõ szerv (jelen esetben a Döntõbizottság) jogsértést állapított meg. Ezt látszik igazolni az Európai Bizottság gyakorlata is: konkrét ügyben szabálytalanság hiányát állapította meg annak ellenére, hogy az ügyben a legmagasabb bírói fórum elmarasztaló ítéletet hozott. A támogatónak tehát az összes körülményt mérlegelve kell döntést hoznia a szabálytalanságról. Ehhez iránymutatás például a kiszabott bírság mértéke, a jogsértés eljárás eredményére tett hatása stb. – Pénzügyi korrekció mértéke: – Ha a támogató megállapította a szabálytalanságot, döntenie kell a pénzügyi korrekció mértékérõl, azaz arról, hogy mekkora összegû támogatást vonjon el az adott projekttõl. Kézenfekvõnek tûnhet az adott beszerzésre jutó teljes támogatás megvonása, ugyanakkor könnyen belátható, hogy olyan esetben, amikor megsértették a közbeszerzési jogszabályokat, de például egy, a lakosság széles körét érintõ, nagy értékû infrastrukturális beruházás egyébként megvalósulna, rendkívül nehéz a visszavonandó támogatás összegére nézve döntést hozni. Ha ebben az esetben a teljes támogatás visszafizetését kellene elrendelni, az a projekt teljes meghiúsulásához vezethet, hacsak hazai költségvetésbõl nem pótolják ki az elvesztett uniós támogatást. Van olyan tagállam (például Portugália), ahol, ha a jogsértést a támogató már akkor feltárta, amikor a beruházásra jutó támogatást még nem fizették ki, egyáltalán nem nyújt támogatást a beszerzéshez. Ha egy utólagos, támogatás kifizetése utáni ellenõrzés fedi fel a jogsértést, akkor csak a támogatás egy részét követelik vissza a kedvezményezettõl.

33

34


– a Bizottság a közösségi értékhatárokat elérõ közbeszerzések esetén szigorúbb pénzügyi korrekciót javasol, mint az értékhatárok alatti közbeszerzések esetében. Néhány példa a Bizottság – egyelõre tervezeti szintû – katalógusából: – Az eljárás meghirdetésének módja nem felel meg a szabályoknak (például nem hirdették meg közösségi szinten) (korrekció mértéke: a megkötött szerzõdés összegének 100 százaléka) – A kiegészítõ közbeszerzés (pótmunka) megrendelésének szabályai nem felelnek meg az irányelvben foglaltaknak (korrekció mértéke: a kiegészítõ munka értékének 100 százaléka) – A felhívás és a dokumentáció nem megfelelõen vagy nem teljeskörûen tartalmazta az alkalmassági követelményeket és a bírálati szempontokat, a bírálat során nem megfelelõen alkalmazták azokat, például alkalmassági követelményt bírálati szempontként vettek figyelembe) (korrekció mértéke 25 százalék).

Az intézményrendszer elõtt álló kihívások

N E M Z E T I F E JL E S Z T É SI Ü G Y N Ö K SÉ G

1. Annak érdekében, hogy a támogatások felhasználását lebonyolító intézményrendszer sikeresen kezelje a közbeszerzésekkel kapcsolatos szabálytalanságokat, rendkívül fontos, hogy a szabálytalanságok megállapításának alapját képezõ jogsértést megállapító szervekkel jó együttmûködés alakuljon ki. Mind a jogalkotóknak, mind a jogsértést megállapító döntéshozóknak tisztában kell lenniük a támogatásból finanszírozott közbeszerzésekre vonatkozó eltérõ szabályokkal, és a szabálytalanságkezelési tevékenységgel. Ugyanilyen fontos az ellenõrzõ szervekkel való együttmûködés is. A Kbt. értelmében például az ellenõrzõ szerveknek is joguk van a Döntõbizottság hivatalból való eljárását kezdeményezni, amely elõsegíti a gyorsabb döntéshozatalt. 2. Rendkívül fontos a határidõk betartása, például a kedvezményezett közbeszerzésekkel kapcsolatban érkezett dokumentumainak átvizsgálása, a jogorvoslati eljárás kezdeményezése, a szabálytalansági eljárás lefolytatása vonatkozásában. 3. Az intézményrendszer bármilyen típusú ellenõrzést végzõ munkatársainak legalább a közbeszerzésekre vonatkozó alapvetõ szabályokat ismerniük kell, például a jogorvoslati eljárás kezdeményezésének szabályait.

2007/2. szám

Így elkerülhetõ lenne a határidõk gyakran elõforduló lekésése. A munkatársakat a versenyt befolyásoló helyezetek felismerésére fel kell készíteni. Ha a támogató folyamatban lévõ jogorvoslati eljárásba be tud kapcsolódni, fel kell hívnia a kedvezményezett figyelmét a támogatás elvesztésére, amennyiben rosszhiszemûen szerzõdést köt az általa kiválasztott ajánlattevõvel az eljárás felfüggesztése és a szerzõdéskötés elhalasztása helyett. Ehhez az intézményrendszer folyamatos képzésére van szükség. 4. A jogorvoslati rendszernek a közösségi jogorvoslati irányelv felülvizsgálatát követõ módosítása elengedhetetlen annak érdekében, hogy a megindított jogorvoslati eljárás esetén ne lehessen szerzõdést kötni jogszerûtlenül kiválasztott ajánlattevõvel. 5. Annak érdekében, hogy a szabálytalanságkezelési tevékenység, és a szabálytalanságok következményei a generális prevenciót szolgálják, az eseteket a többi kedvezményezett tudomására kell hozni, amelynek legkézenfekvõbb módja a támogató honlapján történõ közzététel. 6. A Bizottság útmutatójának elfogadását követõen azt a hazai gyakorlatba át kell venni. Ezt elõsegíti a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 2007 tavaszán bevezetett szabálytalanságkezelési gyakorlata, amelynek lényege, hogy az irányító hatóságok által lefolytatandó szabálytalansági eljárásokat egy központi egység koordinálja, így biztosítva, hogy azonos ügyekben azonos, következetes, és a jogszabályoknak megfelelõ döntések szülessenek. A bemutatott adatok és a leírtak alapján nyilvánvaló, hogy a közbeszerzési szabályozásnak és a joggyakorlatnak, jogorvoslati rendnek kiemelt figyelemmel kell lennie az Európai Unióból származó forrásokból finanszírozott közbeszerzésekre. Fontosnak tartjuk, hogy a közbeszerzési rendszert alakító szervezetek munkájában, az uniós támogatások lebonyolítását végzõ intézményrendszer képviselõi részt vegyenek, és a támogatások szempontjából képviseljék a közbeszerzések szabályosságát. Fontosnak tartjuk azt is, hogy a támogatott közbeszerzések dokumentumai minél szélesebb adatkörre kiterjedve nyilvánosak legyenek, a szabálytalan közbeszerzések során hozott döntéseket és a visszakövetelt támogatások összegét a lehetõ legtöbb ajánlatkérõként eljáró kedvezményezett megismerje.

v v v v v

Molnár Anna

2007/2. szám


35

Az államreform lépései és az ellenõrzés új követelményei A Pénzügyminisztérium Ellenõrzésirendszer-fejlesztési fõosztálya az idén is megrendezte az Államháztartási Belsõ Pénzügyi Ellenõrzési Konferenciát. Az immáron harmadik alkalommal több mint száz résztvevõvel megtartott rendezvénynek ezúttal is a balatonõszödi Egészségmegõrzõ és Oktatási Központ adott helyet. A központi költségvetési szervek gazdálkodásáért felelõs vezetõi, illetve belsõ ellenõrzési vezetõi, szakértõi számos színvonalas elõadást hallgattak végig a két nap során, és lehetõségük nyílt választ kapni az õket érintõ és érdeklõ kérdésekre. A konferenciát dr. Weidlich Edit, a Pénzügyminisztérium Ellenõrzésirendszer-fejlesztési fõosztályának vezetõje nyitotta meg. Beszédében köszöntötte a résztvevõket, a felkért elõadókat és reményét fejezte ki, hogy az elõadások mindenki számára hasznos és értékes információkkal szolgálnak majd, amelyeket a munkájuk során hasznosítani tudnak. A nyitóelõadást Tavaszi Zsolt, az Államreform Bizottság kormányzati fõtanácsadója tartotta az államháztartási reform feladatairól. Elõadásában elmondta, hogy milyen reformokat kíván a Kormány végrehajtani, mely területeket érint a beavatkozás és mit jelent ez a közszféra számára. Az új típusú közigazgatásban kevesebb forrásból okosabban kell gazdálkodni, az energiát oda szükséges fókuszálni, ahol a legnagyobb szükség van rá, a teljesítményre és az eredményre koncentrálva ügyfél szemszögû szolgáltatást szükséges kialakítani. Ezzel kapcsolatosan négy kiemelt területen végrehajtandó feladatról szólt: a közfeladatok felülvizsgálatáról, a szervezeti struktúra modernizálásáról, a költségvetési és a személyügyi menedzsment reformjáról. Ezen területek részterületekre oszlanak, így a feladatok kidolgozása során a reformok szoros koordinációja szükséges. A teljes átalakítás közel évtizedes idõtávon valósítható meg, ezért az egyes területeken még középtávon is csak a változások elindítása lehet a reális cél. Ezt követõen dr. Aradi Zsolt, a Pénzügyminisztérium Központi Költségvetési Fejezetek fõosztályának vezetõje beszélt a költségvetési szervek jogállásának és gazdálkodásának átalakításához kapcsolódó, kidolgozás alatt álló törvénytervezetrõl, melynek célja az államháztartási gazdálkodás megújítása. Szintén fejlesztésekrõl szólt elõadásában dr. Weidlich Edit, a Pénzügyminisztérium Ellenõrzésirendszer-fejlesztési fõosztály vezetõje, aki az államháztartási belsõ pénzügyi ellenõrzési rendszernek az államreformhoz kapcsolódó korszerûsítési feladatait mutatta be. Külön kiemelte az Államreform Bizottság több munkacsoportjában folyó tevékenységet. Bemutatta az önkormányzati ellenõrzési rendszerek (külsõ, hatósági, belsõ, folyamatba épített és könyvvizsgálati) folyamat centrikus újraszabályozásának koncepcióját, végezetül ismertette az EU Alapok ellenõrzéseinek költség-hatékonysági felmérése terén folyó munkálatokat.

Dr. Fazakas Szabolcs, az Európai Parlament Költségvetés Ellenõrzési Bizottságának quaestora elõadásában bemutatta az Európai Parlament költségvetés-ellenõrzési tevékenységét és kiemelte, hogy az Európai Parlament számára nagyon fontos cél a fenntartások nélküli DAS elérése, mert az Európai Unió tagállamainak állampolgárai ebben az esetben lehetnek biztosak abban, hogy a pénzek szabályszerûen kerültek felhasználásra. A Kormányzati Ellenõrzési Hivatal új szerepérõl az ÁBPE rendszerben hallhattak érdekes beszámolót a résztvevõk, dr. Tari Beatrix, a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal fõosztályvezetõje elõadásában, aki a hivatal 2007. január 1-jétõl érvénybe lépett új szabályozásáról és új feladatairól beszélt. Az új szabályozásnak megfelelõen a hivatal ellátja a Kormány által kijelölt belsõ ellenõrzési szerv feladatait és a 2007–2013 közötti programozási periódus ellenõrzési hatósági feladatait, valamint elvégzi az egyéb uniós és más nemzetközi támogatások külön kormányrendeletekben meghatározott ellenõrzési feladatait. Dr. Gruber Nándorné, a Honvédelmi Minisztérium Központi Ellenõrzési és Hatósági Hivatalának vezetõ-fõtanácsosa színes prezentációjában szemléltette a Honvédelmi Minisztérium igen összetett, a belsõ ellenõrzés tervezése során alkalmazott kockázatelemzéseket. A második nap délelõttjének elsõ felében az Állami Számvevõszéktõl érkezett elõadók tartottak hasznos beszámolókat különbözõ témakörökben. Bihary Zsigmond, az Állami Számvevõszék fõigazgatója a belsõ kontroll rendszerekrõl, Simon Ákosné fõigazgató-helyettes a megbízhatósági ellenõrzésrõl, míg Kemény Emil fõcsoportfõnök a teljesítmény-ellenõrzésrõl, mint széles körû szempontrendszerre alapozott auditról beszélt, amely kiterjed a szervezetek, a mûködési folyamatok általános vizsgálatára, a menedzsment, a végrehajtás, a kontrollfunkciók megvalósításának gazdaságosságára, hatékonyságára és eredményességére. A magyar államháztartásban a késõbbiekben bevezetésre tervezett, de jelenleg egyedüliként a Mezõgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalban mûködõ audit bizottságról, és általában az audit bizottságok szerepérõl, feladatáról, jogszabályi hátterérõl, az audit bizottságok

PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM

Mûhely: Államháztartási belsõ pénzügyi ellenõrzési konferencia Balatonõszödön

36


és belsõ ellenõrzés viszonyáról dr. Fábián Tibor, a Mezõgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal fõosztályvezetõje tartott érdekes elõadást. Dr. Bathó Ferenc, a Pénzügyminisztérium Költségvetési és pénzügypolitikai fõosztályának fõosztályvezetõje néhány új fiskális szabály tervezetét ismertette meg a résztvevõkkel, és megosztotta velük gondolatait az átláthatóság témakörérõl. A konferencia utolsóként elhangzó elõadását a Miniszterelnöki Hivatalból dr. Szakács Gábor szakmai fõtanácsadó tartotta, kapcsolódva az államháztartási reform feladatairól szóló nyitó elõadáshoz. Bemutatta az új teljesítményértékelési rendszer (TÉR) bevezetését, a 2006. szeptemberi indulástól annak jelenlegi állásáig. Elõadásában részletesen kifejtette a TÉR célját, hogy a közigazgatás teljesítménye eredményes és hatékony legyen, a hatékonyan mûködõ rendszer jellemzõit, folyamatait és építõelemeit, illetve hogy mit jelent ez a közigazgatás különbözõ szintjein található munkaköröknél és a vezetõi ellenõrzés rendszerében elfoglalt helyét il-

2007/2. szám

letõen, úgy, hogy a szervezeti és egyéni célok összhangban legyenek. A konferencia keretében átadták a Pénzügyminisztérium elismerõ okleveleit és a Magyar pénzügyek szolgálatáért érmeket azoknak a kollégáknak, akik az elmúlt évben sokat tettek az államháztartási belsõ pénzügyi ellenõrzési rendszer fejlesztéséért és mûködtetéséért. A belsõ ellenõrzés területén 2007-ben elismerésben részesült dr. Bán László belsõ ellenõrzési vezetõ (Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium) és dr. Sebes József fõosztályvezetõ (Oktatási és Kulturális Minisztérium), FEUVE területen Bacskai József fõosztályvezetõ (Külügyminisztérium), Petõházi Antal, ezredes, igazgató (Honvédelmi Minisztérium) és Karika Mária irodavezetõ (Gazdasági Versenyhivatal), az uniós támogatásokhoz kapcsolódó ellenõrzések területén pedig dr. Pócsik Andrea fõosztályvezetõ (Kormányzati Ellenõrzési Hivatal). Mindannyiuknak ezúton is gratulálunk. Izsóf Edit

v v v v v

Mûhely: Módszertani útmutatók a belsõ ellenõrzés gyakorlatában

Ö N K O R M Á N Y Z A T I É S T E R Ü L E T F E J L E S Z T É S I M IN IS Z T É R IU M

Az integrált kockázatelemzés és -kezelés alkalmazási lehetõségei a közszférában A tudatos kockázatelemzés és -kezelés alig több mint egy évtizede került be a szervezetirányítási módszertanok körébe. Elsõként a vállalatoknál volt megfigyelhetõ az intézményesített kockázatmenedzsment kialakításának megkezdése. A bürokratikus irányítású közszféra jóval késõbb ismerte fel a kockázatmenedzsment fontosságát, csupán az ezredfordulót követõen érzékelhetõ a kockázatelemzési módszertanok iránti igény megjelenése. A közvetlen kiváltó okok néhány tõzsdén jegyzett nagyvállalat váratlan csõdjére vezethetõk vissza (például Németország acélipari szektorának válsága). Ha ezeknél a cégeknél kockázatmenedzsment mûködött volna, akkor a kockázatok felmérése, elemzése és megfelelõ kezelése által elkerülhetõ lett volna a bukás. Minthogy a kockázatmenedzsmenttel kapcsolatos tevékenységek összehangolt rendszert képeznek, a kialakítás idõigényes. A szükségesség felismerésétõl, az erre vonatkozó felsõ vezetõi döntés meghozatalától a szervezet égészét átható kockázattudatos gondolkodásig és cselekvésig sok esetben évek telnek el. Ebben a folyamatban kaphat fontos szerepet a függetlenített belsõ ellenõrzési szervezet (röviden: belsõ ellenõrzés), amelynek a kockázatmenedzsment kialakításának és fejlesztésének tekintetében a szakma nemzetközi normáiban meghatározott feladatai vannak. 2005 õszén jelent meg dr. Galambos Péter – dr. Fekete István: a „Kockázatelemzés lépésrõl lépésre” címû kiadványa, alapvetõen azzal a célzattal, hogy segítséget

nyújtson a potenciális felhasználóknak a belsõ ellenõrzési terv összeállításának alapját képezõ kockázatelemzés elvégzésére. A könyv megjelenését követõen kérdõív készült, melynek kitöltésével a szerzõk arra kérték az olvasókat, hogy tapasztalataikkal, véleményükkel járuljanak hozzá a könyvben foglaltak továbbfejlesztéséhez. A visszajelzésekben megfogalmazódott az igény arra, hogy – a belsõ ellenõrzési sztenderdekhez és a különbözõ belsõ ellenõrzési típusokhoz kötõdõen – az üzleti szféra gyakorlati tapasztalatát felhasználva kerüljenek bemutatásra az integrált kockázatelemzés és -kezelés lehetséges felhasználási területei a közszférában. Ezzel kapcsolatban felvetõdött az is, hogy az integrált kockázatelemzés egyik kiemelt területén – a belsõ ellenõrzés kapcsán – teremtõdjön meg az egység a Pénzügyminisztérium által kiadott belsõ ellenõrzési kézikönyvekben, valamint az Állami Számvevõszék által kiadott „A központi költségvetési szervek elemi beszámolójának pénzügyi (szabályszerûségi) ellenõrzésének módszertana” címû kiadványban leírt kockázatelemzési módszer-

2007/2. szám


kenységek (EU-alapok, rendszerellenõrzés, teljesítmény-ellenõrzés, pénzügyi ellenõrzés) során. Végül a módszertan alkalmazását támogató, a könyv mellékleteként rendelkezésre álló Excel makró használatáról olvasható leírás. Ebben a részben két esetpélda is bemutatásra kerül. Az elsõ az Európai Uniós Alapokból finanszírozott projektek pénzügyi folyamatával kapcsolatban végzett kockázatelemzés, a második a Központi Statisztikai Hivatal egyik fõtevékenységét magába foglaló adatgyûjtés-szervezés és adatgyûjtés-elõkészítés folyamatának elemzése. A Függelék a Legfõbb Ellenõrzési Intézmények Nemzetközi Szervezete (INTOSAI) által kialakított belsõ kontroll standard irányelvek szellemében a belsõ kontrollrendszer vizsgálatát tárgyalja. Elvi szinten értelmezi a közszféra szervezeteinek belsõ kontrollrendszerét, felvázolja a belsõ kontrollok kockázatértékelésének céljait és folyamatát, valamint a szervezetek belsõ kontrollrendszere vizsgálatának programozási szempontjait, lépéseit. Fontos hangsúlyozni, hogy a kiadvány csak a belsõ ellenõrzési tevékenységhez kötõdõ kockázatelemzés esetében ad részletes útmutatást a kockázatelemzés elvégzésére, a többi alkalmazási területen csak felvázolja az alkalmazás célját és mikéntjét. Ugyanakkor a kiadványban foglaltak gyakorlatban történõ bevezetése megkönnyíti a többi alkalmazási területen a kockázatelemzési és kezelési eljárások kialakítását, és így nagymértékben járul hozzá az egyes vállalatok és intézmények kockázatelemzési és -kezelési kultúrájának elmélyítéséhez. A könyvben leírtak, illetve az abból adódó következtetések alapján megállapítható, hogy – a kockázatelemzési és -kezelési tevékenység jelentõsége nemcsak az üzleti világban, hanem az elmúlt években a közszférában is fokozatosan emelkedett; – tapasztalva napjainkban az államigazgatás mûködésében zajló hatalmas változásokat, átalakulásokat, továbbá figyelemmel hazánk EU-csatlakozásából származó elõnyökre is, nem nehéz megjósolni, hogy a kockázatelemzési és -kezelési tevékenység végzésének hatékonysága döntõ jelentõséggel bír a feladatok sikeres végrehajtása során; – a hivatkozott dokumentumok mélyre ható áttanulmányozása után ki lehet jelenteni, hogy komoly szellemi kapacitás áll rendelkezésre a közszféra elõtt álló feladatok sikeres megvalósításához; – ha az erõket összefogva, a különbözõ módszertanok együttes alkalmazásából eredõ szinergiákat sikerül kiaknázni, akkor ez komoly erõt jelent az ország versenyképességének fokozásához, az újonnan csatlakozó tagállamok között kibontakozó egyre élesebb versenyben való helytállásához; Mindezek alapján ajánlom a kiadványban megfogalmazott eljárások és a gyakorlati megvalósításra vonatkozó javaslatok fontolóra vételét és az érintett szervezetekkel való együttmûködésben történõ megvalósítását.

v v v v v

Szaló Péter

ÖNKORMÁNYZATI ÉS TERÜLETFEJLESZTÉSI MINISZTÉRIUM

tanokkal, minthogy a többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról elõírja a belsõ ellenõrzési szervezetek számára, hogy a megbízhatósági ellenõrzések végzése során az Állami Számvevõszék fent említett módszertanát alkalmazzák. A magyar közszolgálat reformja megköveteli, hogy az eddig is végzett logikus és rendezett munkavégzése ne nélkülözze a globális fejlõdés eredményeit. Indokolja ezt az is, hogy az Európai Unió tagjaként az ország része egy „családnak”, amelynek területe bár csak a hetedik a világon, de GDP-jét tekintve elsõ. Az Unióban a közszolgálat nem tartozik a közös politikák hatálya alá, de a tagállamok erõfeszítései az egységes európai közigazgatási tér irányába hatnak. A kockázatelemzés és -kezelés a közigazgatásban nem rendelkezik olyan jól körülhatárolt szakmai elõírásokkal, mint a belsõ ellenõrzés. A szakmai normák nem engedik, hogy az ellenõr részt vegyen a szervezet operatív folyamataiban. Elõírják azonban, hogy a kockázatkezelési rendszereket módszeresen elemezzék, és javaslataikkal segítsék annak fejlesztését. Manapság a közigazgatásban is terjed a projekt jellegû mûködés, elsõsorban az EU támogatásával megvalósuló projekteknél, amelyek nem nélkülözhetik a kockázatok elemzését és a kockázatkezelési tervek elkészítését. Ily módon a közigazgatás tehát két területrõl nyert tapasztalatok alapján hozhatja létre és fejlesztheti a kockázatelemzési és -kezelési rendszereit, tevékenységét. A kifejlesztésben segítséget jelent az is, hogy az ellenõrzési tevékenység alapeleme az alapfolyamatok kockázatainak felmérése, elemzése a kockázatos, tehát ellenõrizendõ folyamatok, kontrollok kiválasztására. Ezzel lehetõvé válik az itt nyert kockázatelemzési tapasztalatok szervezeti szintû hasznosítása is. 2006 decemberében megjelent dr. Fekete István – dr. Galambos Péter – Ákos Endre – dr. Janza Péter „Integrált kockázatelemzés és -kezelés alkalmazási lehetõségei a közszférában” címû könyve, melynek legfõbb célja, hogy az ellenõrzéshez és az EU Alapokból társfinanszírozott projektek menedzseléséhez kockázatelemzési eljárást adjon közre, ezzel is segítve a közszolgálat ellenõreit és projektvezetõit, hogy a szféra minél teljesebb körében meginduljon a szervezett és a könyv által ajánlott módszertanok alapján végzett kockázatelemzõ és -kezelõ tevékenység. A könyv bevezetõ része a Belsõ Ellenõrök Világszervezetének (IIA) két kiadványa, a Belsõ Ellenõrzés Szakmai Gyakorlatának Nemzetközi Normái és a Gyakorlati Tanácsadó kockázatelemzéssel kapcsolatos fejezetei alapján összefoglalja a tárgyalt témákkal összefüggõ legfontosabb alapelveket. Ezután a kockázatmenedzsment és a vezetési rendszer kapcsolatát mutatja be a közszféra folyamataiban. A könyv további részében a szerzõk a Pénzügyminisztérium kiadásában megjelent belsõ ellenõrzési kézikönyv és a „Kockázatelemzés lépésrõl lépésre” címû kiadványban szereplõ eljárások egységesítésére tesznek javaslatot. Ezt követõen a kockázatelemzés szerepét mutatják be az egyes speciális tevé-

37

38


2007/2. szám

Mûhely: A tb-ellenõrzések tapasztalatai az adóhivatalnál

A kisebb vállalkozásoknál gyakoribb a járulékfizetés elmulasztása


A társadalombiztosítási alapok a járulékfizetõk, elsõdlegesen a biztosítottak részére államilag garantált pénzbeli és természetbeni szolgáltatásokat nyújtanak, ezért elengedhetetlen a biztosítási kötelezettség bejelentése, megállapítása, és a járulékok valamint az egészségügyi hozzájárulás megfizetése. Mivel a biztosítási kötelezettség bejelentése és a járulékfizetés alóli kibújás, valamint a járulékalap minimálbéren való tartása az utóbbi idõben tendenciává vált, ezért az állami adóhatóság 2007. évben kiemelten kezeli e kötelezettségek ellenõrzését. A járulékfizetési kötelezettség alapja a biztosítási kötelezettség, mivel a biztosítási kötelezettséggel járó jogviszonyból származó jövedelmek – kevés kivételtõl eltekintve – járulékalapot képeznek. A hatályos jogszabályok elõírnak olyankor is járulékfizetési kötelezettséget, amikor a biztosítási kötelezettség nem áll fenn (kiegészítõ tevékenységet folytató vállalkozó és magánszemély járulékfizetése), de ezek a befizetések csak a bevételek kis részét teszik ki. A 2007. évi biztosítási és járulékkötelezettségek ellenõrzése a következõ fõbb témaköröket érinti: 2006. szeptember 1-jétõl került bevezetésre a minimum járulékalap, amelynek egyik célja a közteherviselés optimalizálása, ezért annak figyelembevételére különös hangsúlyt fektet az állami adóhatóság; Ugyancsak kiemelt figyelmet fordítunk azokra a társas és egyéni vállalkozókra, akik minimalizálják a járulékfizetésüket, azaz több éve csak a minimálbért veszik járulékalapként figyelembe; A járulékbevallás rendjének változása miatt fokozottan ellenõrizzük a bevallási kötelezettségüket rendszeresen (több alkalommal) elmulasztó adózókat. A mulasztók kiválasztása, ellenõrzése folyamatos, ez a típusú ellenõrzés a feltárás mellett a jogkövetõ magatartás kialakítását is segíteni kívánja; A korábbi évekhez hasonlóan továbbra is nagy hangsúlyt helyez az állami adóhatóság a fekete és a szürke gazdaság felszámolására, különösen a kockázatos tevékenységet végzõknél (például építõipar). A fekete gazdaság felszámolása érdekében az APEH szigorúan szankcionál (bírság, üzletbezárás) minden olyan esetet, amelyben a bejelentés nélküli foglalkoztatás ténye megállapítható. A szürke gazdaságban megvalósuló adó- és járulékelkerülés csökkentése és felszámolása a preventív jellegû ellenõrzések tárgya; Az úgynevezett színlelt szerzõdések – a munkaviszonyt kijátszó polgári jogi jogviszonyok – átminõsítésének vizsgálata továbbra is kiemelt feladata az ellenõrzési szakterületnek; Az állami adóhatóság fokozottan ellenõrzés alá vonja a munkaerõ-kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozásokat, figyelemmel a munkaerõ-kölcsönzõk részére elõírt külön szabályok alkalmazására és a járulék, valamint egészségügyi hozzájárulás-kötelezettségek teljesítésére;

Kiemelt figyelmet fordítanak a revizorok a személyi jövedelemadó-ellenõrzések során feltárt szabálytalanságok járulék és egészségügyi hozzájárulás vonzatának megállapítására. Így például a nem belföldi illetõségû alkalmazottakra, ügyvezetõkre, a betéti társaságok belés kültagjaira, a természetbeni juttatásra, az adóköteles béren kívüli juttatásra és az egyes különadózó jövedelmekre vonatkozóan, valamint a vagyonosodási vizsgálatot is kiterjesztik a járulék- és egészségügyi hozzájárulás-fizetési kötelezettség teljesítésére.

A biztosítási és járulékkötelezettségek vizsgálata A kiválasztás több szempontú kockázatelemzés alapján történik, ilyenek például a más vizsgálatok során tett járulékalapot érintõ megállapítások, a bevallási kötelezettség rendszeres elmulasztása, a közérdekû bejelentés. Munkáltatók, kifizetõk, egyéni vállalkozók biztosítási és járulékkötelezettsége teljesítésének ellenõrzése A társaságok ellenõrzése során továbbra is tapasztalható, hogy az eltérõ méretû cégeknél más-más problémák jelentkeznek. A legnagyobb adózóknál általános a jogkövetõ magatartás, a megállapítások téves jogértelmezésbõl, minõsítésbõl adódnak. Ebben az adózói körben a bevallási fegyelem, a jogszabályoknak megfelelõ foglalkoztatás alapvetõ követelmény, így itt szinte csak a természetbeni juttatás körében születnek megállapítások. A kisebb vállalkozásoknál problémaként merül fel a tagi jogviszony helyes megítélése, különös tekintettel a többes jogviszonyra. Gondot jelent a külföldi illetõségû állampolgár biztosítási jogviszonyának elbírálása is. Az illetõséget több esetben az ellenõrzés ideje alatt igazolták és nem az adóév elsõ kifizetését megelõzõen. Több vizsgálat megállapította azt is, hogy a kifizetéseket, vagy a kifizetések egy részét járulékkal nem terhelték a foglalkoztatók. A tevékenységüket megszüntetõ egyéni vállalkozóknál szinte minden esetben a bevallás hiánya okozta a problémát.

2007/2. szám


Az operatív szakterület a foglalkoztatottak bejelentésére irányuló ellenõrzéseket közérdekû bejelentések, társhatóságoktól érkezett jelzések, valamint más helyszíni ellenõrzések során tapasztaltak alapján folytatta le. A revíziók az ellenõrzések 40,7 százalékában tártak fel mulasztást. Az igazgatóságok arról számoltak be, hogy az ellenõrzés hatékonyságát nagymértékben segítik a bejelentés új szabályai, valamint az, hogy 2007. január 1-jétõl az adóhatóságnak kell a biztosítottakat bejelenteni, így az adóhatósági nyilvántartás alapján a bejelentés ténye kis idõráfordítással, könnyen ellenõrizhetõ, azonban az évközi jogszabályváltozás megengedõ rendelkezése, miszerint a fõfoglalkozás melletti biztosítási jogviszonyt nem kell bejelenteni, a meglévõ, jól körülhatárolt, zárt rendszert újból megnyitotta a feketefoglalkoztatás elõtt. Az ellenõrzések tapasztalatai azt mutatják, hogy az adózók az élõmunka-igényes területeken (például építõipar, vagyon és õrzés-védelem, takarító szolgáltatás, vendéglátás) továbbra is élnek azzal az érvvel, hogy az alkalmazott biztosítási jogviszonya csak a vizsgálat napján kezdõdött, különösen jellemzõ ez a díjazás ellenében munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyoknál, valamint munkaviszony mellett további jogviszonyban foglalkoztatottak esetében. Az élõmunka-igényes területekre jellemzõ az is, hogy továbbra is alkalmazzák a vélhetõen fiktív alvállalkozói láncolatokat, melyekben megfigyelhetõ, hogy a láncolatban „elvész” az alkalmazott. A láncolat egyetlen tagja sem jelenti be a munkát ténylegesen elvégzõ magánszemélyeket, vagy ha bejelenti, nem fizeti meg utánuk a járulékokat. Az alvállalkozók elérhetetlensége, a ténylegesen munkát végzõ személyek beazonosíthatatlansága, a munkaadó és a munkavállaló egyezõ adóeltitkolási érdeke miatt elõálló bizonyítási nehézség nagyban hátráltatja a tényleges foglalkoztatás megállapítását. A megállapítással zárult vizsgálatok nagy részénél alkalmi munkavállalói (AM) könyvvel történt foglalkoztatások keretében tárt fel az ellenõrzés feketefoglalkoztatást. Jellemzõ ugyanis, hogy az alkalmi munkavállalói könyvet a foglalkoztatottal kiváltatják, de abba az ellenõrzés napjára vonatkozóan bejegyzést nem tesznek, közteherjegyet nem ragasztanak be. Több helyen tapasztalták a revizorok, hogy még a tollat is bekészítik az AM könyvbe az adózók az utólagos (szabálytalan) bejegyzések biztosítása céljából. Ugyancsak elterjedt, hogy a foglalkoztató és a foglalkoztatott teljes egyetértésben azt állítja, hogy a munkavállaló csak eljött megnézni, hogy milyen munkát kell végeznie, ez csak „próbanap”, vagy ingyen dolgozik, ami azonban nem fogadható el a bejelentés elmulasztása kimentéseként. Az építõipari vállalkozásoknál kiemelten vizsgálat tárgyát képezték – a foglalkoztatás szabályszerûsége mellett – a bevétel- és költségelszámolások, az alvállalkozói szerzõdések, valamint az építõipari beruházásokkal kapcsolatos adatszolgáltatás teljesítése és azok valódisága. Változatlanul problémás terület a be nem jelentett alkalmazottak bérének becslése abban az esetben, ha a foglalkoztatott nem ismert. Az esetek többségében az adózói nyilatkozatra kell hagyatkozni, az irányadó a minimálbér. A Tbj. ezzel szemben azt rögzíti, hogy nem is-

mert foglalkoztatott esetében a járulékfizetés felsõ határát kell járulékalapként számításba venni. Ez a nagyságrend azonban irreális, mivel a foglalkoztatottak többsége segédmunkás, mezõgazdasági idénymunkás. A munkaerõ-kölcsönzéssel foglalkozó társaságoknál tapasztalható az, hogy a kölcsönbeadás céljából alkalmazott dolgozók jelentõs részét bejelentik (mindet nem!). Jellemzõ, hogy az elektronikus járulék-bevallást a bejelentett dolgozókra elküldik, de a bevallott adót nem fizetik meg. Így az alkalmazottak után végül senki sem fizet járulékot. Az elsõ félévben 28 esetben került sor munkaerõt kölcsönzõ adózó ellenõrzésére, ebbõl 20 ellenõrzés zárult adókülönbözet megállapításával. Együttmûködés más szervezetekkel A kormányzati szándéknak megfelelõen a fekete gazdaság visszaszorítása érdekében úgynevezett négyhatósági együttmûködés elmélyítésére került sor, melynek keretében az APEH, a VP, az OMMF, valamint a FVF közös stratégiát dolgozott ki. Várhatóan a közös cselekvési tervben megfogalmazott feladatok végrehajtása nyomán egyrészt felgyorsul az adózói jogsértõ magatartások felderítését követõ jelzés, szignalizáció ideje, másrészt még hatékonyabbá válik az államháztartás bevételi oldalát megrövidítõ cselekmények elleni egységes fellépés. Az elõzõeken kívül számos egyéb szervezettel van kapcsolatunk, mely a kölcsönös megkeresések, tájékoztatások megküldésén túlmenõen esetenként az egységes fellépést is jelentik. Ilyenek a tb-szervezetek, a Cégbíróság, a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala, a Központi Adatfeldolgozó Nyilvántartó és Választási Hivatal, az Önkormányzatok, az ÁNTSZ, az ÁÉEÁ a PSZÁF, a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal és Egészségügyi Szervezet. A konkrét esetekben az együttmûködés korrekt, az ellenõrzés céljának megfelelõ volt. Számszerû adatok Az ellenõrzési szakterület 2007. év elsõ félévében összesen 40 156 társadalombiztosítási alapokat, így foglalkoztatottakat érintõ ellenõrzést végzett, amelybõl 16 102 járulék-ellenõrzés, 24 054 egyes adókötelezettség-ellenõrzés. A vizsgálatok során az adózók terhére – 2 741 084 E Ft egészségügyi hozzájárulás – 1 655 422 E Ft egészségbiztosítási járulék – 2 624 109 E Ft nyugdíjbiztosítási és nyugdíjjárulék – 34 240 E Ft magánnyugdíj-pénztári tagdíj, összesen 7 340 419 E forint bruttó járulékkülönbözet, az adózók javára 251 690 E forint járulékkülönbözet, nettó adókülönbözetként 7 088 729 E forint nettó járulék és egészségügyi hozzájárulás-különbözet került megállapításra. A megállapított összeg 40 százalékkal haladja meg a 2006. évi ugyanazon idõszakban feltárt nettó járulékkülönbözetet. Walchné Kremlicska Katalin


Fiktív foglalkoztatás, be nem jelentett alkalmazottak foglalkoztatása, munkaerõ-kölcsönzés

39

40


2007/2. szám

Kitekintés: Nemzetközi intézmények ellenõrzése az INTOSAI kezdeményezésére

Kicsi a hajlandóság a nemzetközi ellenõrzési gyakorlat megváltoztatására Számos nemzetközi intézmény mûködik jelenleg a világon. Vannak köztük kicsik, viszonylag kevés taggal, míg mások hatalmasak, a Föld majd valamennyi országát magába foglaló tagsággal. E szervezetek egy része közismert, mûködésük céljával együtt, mint például az ENSZ, a NATO, az UNESCO, vagy az INTERPOL, más, fõleg a kisebb szervezetek, csak a velük kapcsolatot tartó szakemberek elõtt ismertek. A nemzetközi intézményekben az mindenképpen közös, hogy mûködésük költségeit az adófizetõk állják. A nemzetközi intézményeket az egyes közremûködõ tagországok elkülönített alapjaiból finanszírozzák, amely alapok a nemzeti költségvetés részeként jelennek meg. A intézmények mûködéséhez szükséges források mértékét a szervezetet irányító menedzsment, illetve kormányzó testület határozza meg és osztja fel a tagországok között, teherviselõ képességük figyelembevételével. A kisebb lélekszámú és költségvetésû országok, mint hazánk, a globális intézmények költségeinek 1–1,5 százalékát, a regionális intézmények költségeinek 3–5 százalékát viselik. Magyarország, több mint 80 – részben globális, részben európai – nemzetközi intézmény tagjaként 2006-ban 7,8 milliárd forint tagdíjjal járult hozzá az egyes szervezetek mûködéséhez. A számvevõszékek alapvetõen érdekeltek abban, hogy a nemzetközi intézmények költségvetése – hasonlóan a nemzeti költségvetésekhez – ellenõrzött, átlátható és nyilvános legyen, továbbá mûködésük feleljen meg a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség követelményének. Külsõ ellenõrzéssel foglalkozó szervezetek és szakemberek elõtt rég ismert az a dilemma, amely az erõsen osztott tulajdonú intézmények ellenõrzésénél merül fel. Ezekben az esetekben a közvetlen vezetést ellátó menedzsment érdekérvényesítõ képessége messze meghaladja a tulajdonosi képviseletet ellátó testületét, és érdekei részben elkülönülnek az intézmény egészének céljaitól, érdekeitõl. Ez a jelenség növeli a külsõ ellenõrzés szakmai és függetlenségi kockázatát, valamint felveti a – pénzügyi ellenõrzés mellett – a teljesítmény-ellenõrzés szükségességét.

Á LLA M I SZÁ M VEVÕ SZÉK

Elõzmények Az INTOSAI több kongresszusán foglalkozott a kérdéssel és már IX. ülésén (Peru 1977) az úgynevezett „Limai deklarációban” az alábbiakat fogalmazta meg: 1. A nemzetközi és nemzetek feletti szervezetek, amelyek költségeit a részt vevõ tagországok fedezik, ugyanolyan független külsõ ellenõrzést igényelnek, mint amilyen az egyes tagországokban kötelezõ. 2. Bár az auditálást adaptálni kell a szervezet feladatához és struktúrájához, úgy kell kialakítani, hogy megfeleljen a tagországok audit követelményeinek.

3. Az ellenõrzések függetlenségének biztosítása érdekében a külsõ ellenõrzõ testület tagjait fõként számvevõszékek jelöltjeibõl kell kinevezni. Az INTOSAI XVII. Kongresszusának (2001, Szöül) egyik fõ témája a nemzetközi és nemzetek feletti intézmények számvevõszékek általi ellenõrzése volt, amely az alábbi határozatot hozta: „Felismerve a számvevõszékek szerepét és fontosságát a nemzetközi intézmények által kezelt források megbízható ellenõrzésében, XVII. Kongresszus egyetért egy útmutató kidolgozásával, amely ajánlásokat fogalmaz meg a nemzetközi intézmények ellenõrzési feltételrendszeréhez és kiegészítõ kézikönyv az ellenõrzési sztenderdek összeállításához. Elismerve a munkát, amelyet az ENSZ Bizottság külsõ ellenõrei és mások ebben a témában végeztek, a továbbiakban szoros együttmûködést kell kialakítani velük és minden – a témában érdekelt – féllel. Az elméleti munka alapján, amely egyaránt megjelent a nemzeti tanulmányokban, a bizottsági anyagokban és a vitákban, a Kongresszus egyetért abban, hogy határozott idõre szóló munkacsoportot állítson fel, amelynek feladata, hogy a következõ Kongresszusra kiegészítõ útmutatót dolgozzon ki a nemzetközi intézmények számvevõszéki ellenõrzésére. Pontosan meg kell határozni a nemzetközi intézmény definícióját, példákkal kiegészítve. Egyetértés született abban is, hogy a munkacsoport maga határozza meg mandátumát és munkatervét, amit eljuttat a Fõtitkárhoz és az INTOSAI Kormányzó Tanácshoz.” Útmutató A XVII. INTOSAI Kongresszus után, a Norvég Számvevõszék vezetésével alakult munkacsoport útmutatót dolgozott ki, amelyben rögzítette a nemzetközi intézmények ellenõrzésénél javasolt alapelveket, a számvevõszékek szerepét a legjobb gyakorlat elterjesztésében, felkészülésük szükséges lépéseit a külsõ ellenõri feladat ellátásához, valamint az ellenõrzési sztenderdeket. Alapelvek 1. Minden nemzetközi intézményt, amelyet közösségi forrásból finanszíroznak, vagy támogatnak, a szám-

2007/2. szám


Definíció A munkacsoport megfogalmazta a nemzetközi intézmény definícióját: Nemzetközi Intézmény egy olyan szervezet, amelynek két, vagy több ország (vagy kormányszerv, vagy köztestület) a tagja, függetlenül attól, hogy szerzõdéssel, vagy anélkül alapították, és amelynek közös pénzügyeit kormányzó testület felügyeli. Egy ilyen intézmény célja a nemzetközi együttmûködés szervezése gazdasági, technikai, szociális, kulturális, vagy humanitárius területen, illetve együttmûködés kialakítása a kormányzat, a biztonság, a pénzügy, a tudományos kutatás, vagy a környezetvédelem terén, illetve közremûködés közös technikai, környezetvédelmi, pénzügyi, vagy szociális programok megvalósításában. Számvevõszékek, mint külsõ ellenõrök A számvevõszékek bekapcsolódása a nemzetközi intézmények ellenõrzésébe számos elõnnyel jár, amelyek közül a legfontosabb, hogy tagjai az INTOSAI közösségének, így legjobb képviselõi a szervezet által képviselt legjobb gyakorlatnak. E tagságból származó további elõnyök: – Függetlenség a saját kormánytól; – Hosszú mûködésbõl származó nagy tapasztalat; – Nonprofit intézményként költséghatékony szolgáltatást tudnak nyújtani; – Az INTOSAI tagjaként szoros kapcsolatban állnak egymással; – Rendelkezésére állnak az INTOSAI közremûködésével a közösségi szektor ellenõrzésére kialakított sztenderdek és az alkalmazás legjobb gyakorlata; – Tapasztalattal rendelkeznek a beszámolók pénzügyi ellenõrzésén túl a teljesítmény-ellenõrzések lefolytatásában is; – Készek és képesek együttmûködni a fejlõdõ országokkal. Abban az esetben, ha egy számvevõszék végzi az auditot, hibák észlelése esetén gondjai lehetnek a felügyelõbizottsággal, vagy a menedzsmenttel. Ilyenkor támogatást kaphatnak az ENSZ Ellenõrzõ Bizottságától, az

intézmény korábbi ellenõrétõl, vagy az INTOSAI-tól. Amennyiben több számvevõszék alkotta csoport a külsõ ellenõr, helyzetük egyszerûbb, mivel egyrészt súlyuk, tekintélyük nagyobb, másrészt erre a célra létrehozott szakmai szervezetek segítik munkájukat probléma esetén, Európában az EXAWINT (External Auditors to International Institutions), globálisan a United Nations Panel of External Auditors. Néhány számvevõszék kiterjedt gyakorlattal rendelkezik nemzetközi intézmények ellenõrzése terén, így azok részvétele a csoportok munkájában elõnyt jelent a többi tag számára is. Számvevõszékek felkészülése Az elsõ lépés, amit a számvevõszékeknek tisztáznia kell, a jogi/alkotmányos háttér tisztázása. Vannak olyan számvevõszékek, amelyek mandátuma nem teszi lehetõvé nemzetközi intézmények ellenõrzését, illetve számos ország számvevõszéke nem rendelkezik felhatalmazással teljesítmény-ellenõrzés végzésére. Ezen országok számvevõszékei, csak alkotmányos helyzetük változtatása után kapcsolódhatnak be a nemzetközi intézmények ellenõrzésébe. A jogi feltételek tisztázásán túl szükséges a számvevõszék vezetésének döntése is, hogy intézményük bekapcsolódik a munkába. Ezzel a döntéssel együtt jár, hogy a számvevõszék a legjobb nemzetközi gyakorlat alapján folytatja le az auditot, alkalmazva a vonatkozó sztenderdeket és vállalja az ellenõrzésbõl fakadó kockázatokat. Mielõtt a számvevõszék úgy dönt, hogy jelentkezik, vagy versenyez egy audit megbízás elnyeréséért, figyelembe kell vennie az alábbiakat: – Rendelkezik-e a feladat ellátásához szükséges felkészültséggel és kapacitással, tekintettel a kért határidõre, továbbá a team tagjai szakmai és nyelvi szempontból képesek e megfelelni az elvárásoknak; – A feladat elvállalása elõtt részletes elemzést kell készíteni a várható kiadásokról, hogy a nemzeti számvevõszék költségvetését ne érje hátrány, figyelembe véve a többszöri utazás és a külországi tartózkodás költségeit, amelyet befolyásolhat az igényelt munka típusa (pénzügyi, és/vagy teljesítmény-ellenõrzés), valamint a közremûködõ országok száma is; – Meg kell fontolni, hogy a teambe jelölt, vagy jelentkezõ számvevõszékek alkalmasak-e az együttmûködésre, tekintettel a közel azonos felkészültségi szintre, az alkalmazandó ellenõrzési módszerre, a nemzetközi kapcsolatrendszerre, vagy informáltságra. Az INTOSAI XVIII. Kongresszusa A munkacsoport 2004 októberében a Budapesten rendezett XVIII. kongresszuson beszámolt az addig végzett munkáról és közreadta az elkészült Útmutatót. A beszámoló alapján, a Kongresszus jóváhagyta a nemzetközi intézmények külsõ ellenõrzésére vonatkozó alapelveket, és a folytatásra új munkacsoportot hozott létre a dán számvevõszék vezetésével. A munkacsoport megbízatása három évre szólt és jelentését a 2007 õszén Mexicó-Cityben sorra kerülõ XIX. Kongresszuson kell megtennie.

ÁLLAMI SZÁMVEVÕSZÉK

vevõszékeknek kell ellenõrizniük, hogy biztosított legyen a jó irányítás, a transzparencia és az elszámoltathatóság. Ezen túl, a külsõ ellenõr: 2. Teljesen független legyen az ellenõrzés végrehajtásában; 3. Kellõ szakmai felkészültséggel végezze el az auditálást, amely megfelel a közösségi pénzek ellenõrzéséhez kialakított legjobb gyakorlatnak; 4. Megbízható, pontos források alapján végezze a vizsgálatot; 5. Joga és kötelessége legyen jelenteni az audit eredményét a tagországoknak a kormányzó testületen keresztül; 6. Feleljen meg a szakmai és etikai követelményeknek; 7. Nyílt, pártatlan és nyilvános eljárás során kapja meg a megbízást.

41

42


Á LL A M I SZ Á M VEVÕ SZ ÉK

Az új munkacsoport megbízatása a következõ feladatokra vonatkozott: A) Olyan nemzetközi intézmények azonosítása, amelyek külsõ ellenõrzésében számvevõszékek vesznek részt és ellenõrzési módszereik fejlesztésre szorulnak, hogy összhangban legyenek a legjobb ellenõrzési gyakorlattal; B) Együttmûködés az érintett számvevõszékekkel a jóváhagyott alapelvek érvényesítése érdekében az érintett nemzetközi intézményeknél, az ellenõrzési gyakorlat megváltoztatása céljából; C) Számvevõszékek, mint külsõ ellenõrök támogatása, valamint segítségnyújtás a feladatokra való felkészülésben. A Munkacsoport 12 ország számvevõszékeibõl delegált tagokból alakult meg (Ausztria, Dánia, Egyesült Királyság, India, Japán, Korea, Magyarország, Nepál, Norvégia, Szaud-Arábia, Svédország, Venezuela). Az elsõ feladat az érintettek körének feltérképezése volt, mivel e szervezetekrõl, méretükrõl, tevékenységükrõl és fõleg ellenõrzési rendszerükrõl összesítõ felmérés eddig nem készült. A felmérés eredményeként a Munkacsoport 97 nemzetközi intézményt azonosított, az alábbi megoszlásban: Hatókör szerint: globális Európa Amerika Afrika Ázsia

48 34 7 4 4

Tagok száma szerint: Alacsony (2–10) Közepes (11–30) Nagy (31<)

21 36 40

Az intézmény külsõ ellenõrzése szerint: Több számvevõszék részvételével bizottság Egy felkért, vagy megbízott számvevõszék Magánkönyvvizsgáló Saját szervezésû auditbizottság Nincs információ az ellenõrzés módjáról

26 24 31 13 3

A Munkacsoport a teljes lista alapján 11 regionális és 8 globális intézményt választott ki kapcsolatfelvétel és további, az ellenõrzés rendszerére vonatkozó mélyebb információ beszerzése céljából. A kiválasztott intézmények megkapták a Munkacsoport által korábban összeállított Útmutatót és a felkérést az alábbi dokumentumok átadására: – A szervezet mûködésének jogi alapjait bemutató szerzõdés; – A szervezet pénzügyi és mûködési szabályzata; – A szervezet ellenõrzési szabályzata és más, az ellenõrzéssel kapcsolatos dokumentumok és szabályok; – Pénzügyi beszámolók, az auditor véleményével; – Az utolsó audit során feltárt – tévedésbõl elkövetett – hiba; – A szervezet éves jelentése; – Az utolsó év során készült könyvvizsgálói jelentés; – A tagországok listája; – A szervezet weblapjának elérési adatai; – Az intézmény szervezeti és mûködési ábrája, a vezetõk feltüntetésével.

2007/2. szám

A munkacsoport, a válaszok és az együttmûködési hajlandóság alapján felvette a kapcsolatot több nemzetközi intézménnyel, majd az intézmény vezetésének beszámolóját követõen közösen áttekintette a bemutatott gyakorlat korlátait, eltérését az INTOSAI által támogatott legjobb gyakorlattól, majd javaslatot fogalmazott meg a jövõbeni változtatás érdekében. Példaként bemutatunk egy ellenõrzés lefolyását és értékelését. EUROCONTROL Az EUROCONTROL európai polgári és katonai légi irányítási szervezet. A szervezet ellenõrzését hattagú Ellenõrzési Bizottság látja el. A hat tag közül minden negyedik évben három helyére új tagok választanak, helyettesekkel együtt. 2004. január 1-jétõl a tagok és helyetteseik az alábbi szervezetek küldöttei voltak: Brit Számvevõszék (NAO), a Polgári Repülésügyi Hatóság (CAA) görög-, illetve magyarországi szervezete, helyi ellenõrzési testületek képviselõje Olaszországból, a Máltai Számvevõszék, valamint a Norvég Számvevõszék elnöke. Az Ellenõrzési Bizottságba történõ kinevezés személyes felelõsséggel jár. A bizottság tagjai munkájuk során a tagállamok sokaságát és nem az õket delegáló országot vagy intézményt képviselik. Az Ellenõrzési Bizottság konzultációs alapon vásárol pénzügyi ellenõrzési szolgáltatásokat és módjában áll szakértõket alkalmazni egyéb ellenõrzésekhez is. A 2004–2008 közötti idõszak kezdetén világossá vált, hogy a jelenlegi ellenõrzési gyakorlat több szempontból vet fel kérdéseket: – Számvevõszékeket nem automatikusan kértek fel tagok és képviselõ-helyettesek jelölésére, más szóval inkább véletlen mûve volt, ha a tagok között számvevõszéki képviselõ akadt. – Az Ellenõrzési Bizottság néhány tagja semmiféle ellenõrzési tapasztalattal nem rendelkezett. – Több bizottsági tag dolgozott hazája polgári repülésügyi hatóságánál, vagy a légi irányításban. – Az Ellenõrzési Bizottság jelentéseit általában nem az irányító testületek, hanem egy albizottság – a Pénzügyi Állandó Bizottság készítette. – Általánosságban nem volt világosan meghatározva az ellenõrzési feladat – például az, hogy a megbízatás magában foglalja-e a teljesítményellenõrzést is, illetve a fõ feladaton túl (pénzügyi ellenõrzés) kiterjed az átláthatóság vizsgálatára. Némi kétség merült fel azt illetõen is, hogy az átláthatóság vizsgálata magában foglalja-e a teljesítmény-, vagy VFM ellenõrzést. – Nem szerepeltek a rendelkezésekben ellenõrzési szabványokra vonatkozó elõírások, amelyek a munka alapjául szolgálnak. – Az Ellenõrzési Bizottság által felügyelt területeken folytatott ellenõrzésekre kizárólag magáncégeket kértek fel, és a megállapításokat ezekre alapozták. – A részvevõk közül néhányan szerették volna megvitatni ezt a megoldást az Ellenõrzési Bizottsággal. Bár az EUROCONTROL ellenõrzési gyakorlata viszonylag új volt, az Ellenõrzési Bizottság tagjai tárgyalni kezdtek arról, hogy szükséges lenne a 2004 elõtti tervet átdolgozni. Valójában nem történt lényegi haladás ezen a téren, azon túl, hogy információt gyûjtöttek arra vonatkozóan, milyen ellenõrzési gyakorlatot követtek más, európai

2007/2. szám


Felülvizsgált ellenõrzési gyakorlat Az EUROCONTROL külsõ ellenõr általi vizsgálatára vonatkozó részletes szabályozást – megbízatás és munka – két dokumentum tárgyalja: a Hatásköri leírás valamint az Eljárási szabályzat. Hosszas vitát követõen az Ellenõrzési Bizottság több javaslatot terjesztett elõ a kormányzó testület számára e dokumentumok megváltoztatására. A Nemzetközi szervezetek ellenõrzésének legjobb gyakorlata fényében az ellenõrzési gyakorlaton végrehajtott változások az alábbiakban összegezhetõk: – Az Ellenõrzési Bizottság képviselõit és helyettes képviselõit lehetõség szerint a tagállamok számvevõszékeinek tagjai közül válasszák ki. – A tagok és a képviselõ-helyettesek rendelkezzenek számvevõi gyakorlattal. – A függetlenségre vonatkozóan szigorúbb elvárásokat kell életbe léptetni – például azt, hogy a tagok, illetve képviselõ-helyettesek ne legyenek a polgári légügyi hatóság és a hazai légi irányítás alkalmazottai. – A jelentéseket közvetlenül az irányító testületeknek kell továbbítani, nem pedig albizottságokon keresztül. – Az Ellenõrzõ Bizottság széles körû ellenõrzési felhatalmazással bír és a pénzügyi ellenõrzésen túl, végezzen teljesítmény-ellenõrzést és más, szükséges vizsgálatot is. – A munka alapjául elismert ellenõrzési szabványokat (IFAC/ISA) kell használni. – A tagállamok számvevõszékeit is meg kell hívni az ellenõrzésre kiírt pályázatra.

A változások értékelése az alapelvek tükrében: 1. számú Alapelv: Minden, közpénzbõl finanszírozott, vagy támogatott nemzetközi intézmény számára kötelezõ a számvevõszéki ellenõrzés, hogy ezúton is elõsegítsék a jobb irányítás, az átláthatóság és az elszámoltathatóság gyakorlatát. Az EUROCONTROL által végzett külsõ ellenõrzés tovább folyik a tagállamok által négy évre megválasztott hat képviselõbõl álló Ellenõrzési Bizottság útján, minden második évben három képviselõ és azok helyetteseinek cseréje mellett. Ez nem azonos az INTOSAI ajánlásaival; például az EUROCONTROL szervezetében nem állították fel kizárólagos követelményként, hogy tagjaik számvevõszéki delegáltak legyenek. Úgy vélik, elég kijelenteni, hogy: „Ideális esetben a tagok és helyetteseik a tagállamok számvevõszéki munkatársai közül kerülnek ki, miután így biztosítható, hogy az Ellenõrzési Bizottság mûködésében érvényesüljenek az INTOSAI legjobb gyakorlatra vonatkozó elvei, melyek biztosítják a függetlenséget.” Ezen felül nem szerepel kizárólagos követelményként annak kijelentése sem, hogy az Ellenõrzõ Bizottság által versenykiírás eredményeként vásárolt ellenõri szolgáltatásokat számvevõszékektõl vegyék igénybe. A 2005 elõtt alkalmazott gyakorlat csupán annyiból állt, hogy ellenõrzõ cégeket kérjenek fel a versenyben való indulásra, míg ma a tagállamok számvevõszékeinek is lehetõségük van versenybe szállni a megbízatásért – kivéve azokat a számvevõszékeket, melyek képviselõt küldtek az Ellenõrzési Bizottságba. 2. számú Alapelv: A külsõ ellenõr teljes függetlenséget élvez az ellenõrzés elvégzése során. Az EUROCONTROL Ellenõrzési Bizottságába jelölt tagok és helyetteseik függetlenek – nem csupán az ellenõrzött vállalat, hanem a tagországok polgári repülésügyi hatóságai vagy légi irányítása szempontjából is, azért „hogy elkerülhetõk legyenek az érdekütközések”. Általában nagy hangsúlyt helyeznek a függetlenség kérdésére és megállapítják: „Az Ellenõrzõ Bizottságnak független módon kell munkáját megszerveznie. Pontosabban, a Bizottság határozza meg az általa szükségesnek tartott munkát, attól a céltól vezérelve, hogy megfelelõen tudja elvégezni feladatát; ugyancsak a Bizottság dönti el, hogy vizsgálatai alkalmával milyen területet tekint át, milyen módszereket alkalmaz, és milyen forrásokat vesz ahhoz igénybe.” A hatásköri szabályok azonban nem teszik lehetõvé, hogy az Ellenõrzõ Bizottság utasításokat fogadjon el egy kormánytól, vagy egyéb, más szervezettõl. Egyúttal, a tagok és helyetteseik sem tölthetnek be egyéb funkciókat az EUROCONTROL megbízásából, vagy számára. A szabályzat azt is kimondja, hogy a tagok és helyetteseik nem ápolhatnak közeli kapcsolatokat a szervezeten (az Ügynökség) belül olyan formában, hogy becsületességükhöz és függetlenségükhöz kétség férjen. 3. számú Alapelv: A külsõ ellenõr kellõ felhatalmazással bír ahhoz, hogy az ellenõrzést a közpénzek ellenõrzésének legjobb gyakorlata szerint végezhesse. A pénzügyi ellenõrzés eredményérõl készült jelentésen túl tájékoztatni kell minden olyan megállapításról is, mely fontosnak vagy lényegesnek tûnik, beleértve azokat, amelyek: „érintik az Ügynökség mûködésével kap-


szervezetek. Ezen túl a tagok véleménye eltért arról, vajon a legjobb megoldást olyan ellenõrzési gyakorlat alkalmazása jelentené, ahol a tagországok képviselõibõl álló Ellenõrzési Bizottság végezné a feladatot, vagy egy versenykiírás során kiválasztott ellenõr. A tagok közül többen azon a véleményen voltak, hogy eljött az ideje egy olyan, korszerûsített szabályozás elkészítésének, amely a fennálló ellenõrzési gyakorlat által nyitva hagyott kérdésekre is megadná a választ. Más szervezetek tapasztalatai azt mutatták, hogy az alkalmazott ellenõrzési gyakorlatok jelentõsen eltérnek egymástól. Maga az a tény, hogy az INTOSAI 2005-ben publikálta a „Nemzetközi szervezetek ellenõrzésének legjobb gyakorlata” és „A nemzetközi szervezetek ellenõrzésével kapcsolatos legjobb ellenõrzési gyakorlat és pénzügyi szabályozás”, valamint a „Nemzetközi szervezetek ellenõrzése: Irányelvek a legfõbb ellenõrzõ testületek számára” címû kiadványokat, mint hivatalos INTOSAI dokumentumokat, az Ellenõrzési Bizottság rendelkezésére álltak azok az anyagok, melyek értékes alapjául szolgáltak a megoldási lehetõségek vitájában. Az INTOSAI ajánlásai bizonyos tekintélyt kölcsönöztek a megoldásoknak. Például, azok a tagok, akiket saját országuk polgári repülésügyi hatósága alkalmazott, nehezen értették meg, hogy nem elégséges, ha saját magukat függetlennek érzik, de az EUROCONTROL más tagállamai által történt foglalkoztatásuk ténye is fontos lehet stb. Esetleg az a látszat keletkezik, hogy saját polgári repülésügyi hatóságuk érdekeit védik, amikor az Ellenõrzési Bizottság olyan jelentéseket hoz nyilvánosságra, amelyek fontosak az egyes tagállamok szempontjából? Ebben az összefüggésben segítene, ha nem csupán elismert INTOSAI szabványokra lehetne hivatkozni, de az IFAC és az INTOSAI etikai kódexeire is.

43

44


Á LLA M I SZÁ M VEVÕ SZÉK

csolatosan a gazdaságosság, eredményesség és hatékonyság szempontjait, továbbá az Ügynökség döntéseinek és eljárásainak átláthatósági szintjét”. Bár a teljesítmény-ellenõrzés fogalmát nem használják, a megfogalmazás igen széles ellenõrzési felhatalmazást biztosít az Ellenõrzési Bizottságnak – olyan felhatalmazást, amely gyakorlatilag magában foglalja a teljesítmény-ellenõrzést. Az Eljárási Szabályok kikötik, hogy az Ellenõrzési Bizottságnak fel kell mérnie, mi az a kör, amelyre vonatkozóan tevékenysége a belsõ ellenõrzésre épülhet. Továbbá, a külsõ ellenõrzés teljes felhatalmazással bír az EUROCONTROL egész területén, minden munkatársával kapcsolatban, a munkafolyamatok leírására, a döntésekre, valamint az ezekkel kapcsolatos dokumentumokra nézve egyaránt – legyenek azok papíron, vagy elektronikusan rögzítve. Munkáját elõsegítendõ, az Ellenõrzõ Bizottság pénzügyi ellenõrzéseihez szakértõket foglalkoztathat és külsõ szakértõket is alkalmazhat speciális feladatok elvégzésének segítésére. Kölcsönözhet továbbá munkatársakat, rövid ideig tartó megbízatással, a tagállamok számvevõszékeitõl is. Továbbá az Ellenõrzõ Bizottságnak betekintésre meg kell kapnia a gazdaságosságról, elszámolásról rendelkezõ szerzõdések szabályozásmódosításával kapcsolatos összes indítványt, mielõtt azok döntésre a felügyelõszervek elé kerülnek. Például az Ellenõrzõ Testület nyomatékos ajánlásával dõlt el, hogy 2007-tõl az EUROCONTROL az IFRS/IAS szellemének megfelelõen saját elszámolást végez. A kormányszervek tájékoztatásán felül az Ellenõrzõ Bizottságnak joga van olyan intézkedések meghozatalát javasolni, amelyeket az Európai Bizottság (miniszteri szinten) köteles tudomásul venni. Az Ellenõrzõ Bizottságot felkérték, hogy megfigyelõként vegyen részt a kormányzati szervek és a Pénzügyi Állandó Bizottság összes találkozóján. 4. számú Alapelv: A külsõ ellenõr megfelelõ forrásokkal rendelkezik az ellenõrzés elvégzéséhez. Az Eljárási szabály értelmében a tagok és helyetteseik semmiféle díjazásban nem részesülhetnek a szervezettõl – kizárólag az utazással és elszállásolással kapcsolatos költségeiket térítik meg. Ennek a megoldásnak az az elõnye, hogy az ellenõrzés tárgyával szemben megerõsíti az ellenõrök függetlenségét. Hátránya ugyanakkor, hogy valószínûleg csupán néhány számvevõszék rendelkezik elég kapacitással ahhoz, hogy az Ellenõrzõ Bizottságba jelölteket állítson. A rendelkezések értelmében az Ellenõrzõ Bizottság egyedül határozza meg azoknak a forrásoknak a körét, melyeknek igénybevételével lefolytathatják az ellenõrzést. Arról is szólnak a rendelkezések, hogy az Ellenõrzõ Bizottság saját költségvetéssel rendelkezik, melyet az Európai Bizottság, azaz a legfõbb testület hagy jóvá és amennyiben a források nem bizonyulnak elegendõnek a feladat ellátásához, az Európai Bizottsághoz lehet fordulni. A rendelkezések értelmében az Ellenõrzõ Bizottságnak lehetõsége van arra, hogy szükség esetén szakértõket szerzõdtessen és a szervezet (az Ügynökség) biztosít minden szükséges titkári segítséget. A rendelkezések biztosítják a szervezet titkárságának függetlenségét, amikor az az Ellenõrzõ Bizottság számára végez mun-

2007/2. szám

kát. Egy jól mûködõ, aktív és független titkárság fontos az Ellenõrzõ Bizottság számára, hiszen a tagok és helyetteseik elsõsorban és mindenekelõtt más feladatokkal vannak elfoglalva. Ez azt jelenti, hogy kulcsfeladatokra tudnak összpontosítani és a lehetõ legkevesebb idõt töltik az adott megbízás teljesítésével. 5. számú Alapelv: A külsõ ellenõrnek joga és kötelessége, hogy a vizsgálat eredményérõl, a kormányzó testületen keresztül, jelentést tegyenek az érintett tagállamoknak. Világos rendelkezés szól arról, hogy az Ellenõrzõ Bizottság a tagállamok részére második legmagasabb rangú testület, az Ideiglenes Tanács útján – a legmagasabb testületen, az Európai Bizottságon – keresztül tesz jelentést. Az EUROCONTROL egyetlen más testületét nem említik azok között, amelyek bármilyen szerepet játszanak a jelentési folyamatban. Mindazonáltal, a napi irányítás (az Ügynökség) számára lehetõséget kell teremteni, hogy megjegyzéseket fûzzenek a jelentéshez, mielõtt azt tovább küldik, és a megjegyzéseknek szerepelniük kell a végsõ jelentésben. A rendelkezések értelmében az Ellenõrzõ Bizottságnak jelentést kell készítenie a testület által javasolt intézkedések szervezeti végrehajtásának helyzetérõl. A vizsgálati jelentést a nyomtatott elszámolás mellékleteként csatolják. Egyéb, a vizsgálattal, a teljesítmény-ellenõrzéssel stb. kapcsolatos jelentések feltehetõleg bizalmasak, de ez a bizalmas megjelölés nem lehet akadálya annak, hogy a teljes jelentést megküldjék mindazoknak a tagállamoknak, amelyek kíváncsiak rá. 6. számú Alapelv: A külsõ ellenõr megfelel a különféle szakmai és etikai kívánalmaknak. A hatásköri leírás kimondja, hogy a feladatot az IFAC szabványoknak (ISA) megfelelõen kell elvégezni, inkább, mint az INTOSAI szabványok szerint. Ez gyengeségnek tûnhet, de megvan az elõnye is, hiszen a magán ellenõrzõ cégek szintén részt vesznek az ellenõri szolgáltatások ellátására kiírt versenyben. Az IFAC szabványai talán ismertebbek a légiforgalmi társaságok körében, melyek adóikkal finanszírozzák a tevékenységet. Továbbá, nincs éppen folyamatban ennek a két szabványgyûjteménynek a harmonizálása? Az egyik, nyilvánvaló elõny abban áll, hogy a függetlenség kívánalmán túl a rendelkezés már megfogalmazza a tagokkal és helyetteseikkel szemben támasztott szakmai követelményeket. Eszerint: „Az Ellenõrzõ Bizottság tagjai és helyettesei hivatásos ellenõrök, akik rendelkeznek a megfelelõ szakértelemmel és eléggé rugalmasak ahhoz, hogy elvégezzenek, illetve figyelemmel kísérjenek bizonyos számvevõi feladatokat.” Amit ez alatt érteni kell, azt még pontosabban meghatározzák a vonatkozó rendelkezések, és magukban foglalják az ISA és az IAS szabványok ismeretének szükségességét. 7. számú Alapelv: A külsõ ellenõr megbízása nyíltan, tisztességesen és átlátható módon történik. A tagok és képviselõ-helyettesek kinevezési módjára vonatkozó rendelkezések világosak és minden tagállam számára ismeretesek. Például meghatározzák, hogy a kinevezés folyamatát idõben meg kell kezdeni, hogy azok, akikre a jelölés sora kerül, megfelelõ idõvel rendelkezzenek annak eldöntésére, módjuk van-e erre, vagy sem. Világos szabályok vannak a hivatali idõszak-

2007/2. szám


Az INTOSAI Nemzetközi Szervezetek Ellenõrzése Munkacsoport (TFAII) jelentése a XIX. INCOSAI számára Az INTOSAI XVIII. Kongresszusán létrehozott munkacsoport, feladatkörét az INTOSAI 54. Kormányzó Tanács ülésén, 2005 novemberében, Bécsben hagyták jóvá. Ezt követõen a végzett munkáról jelentés készült az INTOSAI Kormányzó Tanácsa 2006 novemberében, Mexikóvárosban megtartott 55. ülése számára, valamint a XIX. INCOSAI-t közvetlenül megelõzõ, ugyancsak mexikóvárosi, 56. Kormányzó Tanácsülés számára. Tapasztalatok Az INTOSAI Nemzetközi Szervezetek Ellenõrzése Munkacsoport egyedülálló abban a tekintetben, hogy az INTOSAI elsõ ízben állított fel egy munkacsoportot, amelynek feladata nem irányelvek és/vagy alapelvek kidolgozása, hanem azok alkalmazásának népszerûsítése az INTOSAI tagjain kívüli szervezetek számára. A munkacsoport tapasztalatai fontos szerepet játszhatnak az INTOSAI irányelvek és szabványok alkalmazását ajánló, jövõbeni törekvésekben. Az eltelt három év során szerzett egyik legfontosabb tapasztalat az volt, hogy a nemzetközi szervezetekkel folytatott párbeszéd jelentõs forrásokat és idõt köt le. A legnagyobb erõfeszítés természetesen egy viszonylag szûk kört érint, így természetesen sok érv szól egy kevesebb tagból álló munkacsoport mellett. A másik tapasztalat, hogy a megvalósítást elõsegítõ tényezõket nem a munkacsoport ülései jelentik, szemben az alapelvek vagy irányelvek kidolgozására létrehozott mûhelyekkel. Közelebbrõl, ennek a munkacsoportnak a tevékenysége kapcsán azt a tapasztalatot vonhattuk le, hogy a nemzetközi szervezetek – néhány kivételtõl eltekintve – húzódoztak ellenõrzési gyakorlatuk megváltoztatásától. Továbbá, az érintett nemzetközi szervezetekért felelõs kormányok nem látják szükségszerûnek a gyors változtatást. Szükség van annak világos bemutatására minden egyes intézmény és az érintett kormányok esetében, mik a gondok az általuk folytatott ellenõrzési gyakorlattal. Ezen túl a változtatás eléréséhez erõteljes támogatásra van szükség a nemzetközi szervezetet alkotó tagállamok számvevõszékeinek jelentõs többsége részérõl. Az „A” megbízással kapcsolatban: A Munkacsoport elsõ feladata az volt, hogy korszerûsítsük az INTOSAI elõzõ, Nemzetközi Szervezetek Ellenõrzése Munkacsoportja által összeállított nemzetközi

szervezeteket feltüntetõ listáját. Ezt a munkát elvégeztük, azaz kiegészítettük a különbözõ szervezetek által igénybe vett ellenõrzési gyakorlatra vonatkozó információkkal, hogy megállapíthassuk, a szóban forgó szervezetek bármelyikénél felmerülhet-e az INTOSAI alapelveken nyugvó ellenõrzési gyakorlat fejlesztése. Az Osztrák Számvevõszék adatbázist állított össze ezekrõl a nemzetközi szervezetekrõl. A „B” megbízással kapcsolatban: A nemzetközi szervezetekre vonatkozó adatbázis alapján ezután a munkacsoport kiválasztott néhány olyan szervezetet, amelyeket megkerestek a tagjai abból a célból, hogy azok megváltoztassák az általuk alkalmazott ellenõrzési gyakorlatot. A kiválasztott szervezetek, illetve az egyes megkeresések listáját a jelentéshez csatolt 1. számú melléklet tartalmazza. Általában elmondható, hogy az egyes megkeresések és az adott nemzetközi szervezet, illetve a munkacsoport tagjai közötti párbeszéd két következménnyel járt: egyrészt a sikeres esetek, mint az EUMETSAT, az EUROCONTROL és a SAARC, ahol az ellenõrzési gyakorlatot megváltoztatták, vagy annak az alapelvekkel összhangban történõ megváltoztatása folyamatban van. Másrészt, azok az esetek, ahol csupán szerény eredményeket értünk el, és ahol több feladatra derült fény a nemzetközi szervezetek és a munkacsoport tagjai közötti párbeszéd eredményeképpen. Távol állunk például attól, hogy befolyásolni tudnánk a nagy bankok ellenõrzési gyakorlatát. A már említett idõtényezõ volt az egyik legnagyobb kihívás, ugyanakkor idõbe telt az is, hogy megtaláljuk azokat a leghatékonyabb csatornákat, amelyeken keresztül az egyes szervezeteket megközelíthettük. A párbeszéd legfõbb akadálya a nemzetközi szervezetek részérõl megnyilvánuló ellenállás, és különösen a könyvvizsgálóik ellenállása volt. A „C” megbízással kapcsolatban: Megbízatásunk szerint a munkacsoport feladatának fontos részét képezte, hogy terjesszük az ellenõrzési alapelvekrõl szóló ismereteket. Ebbõl a célból a munkacsoport a regionális szervezeteken keresztül felvette a kapcsolatot minden számvevõszékkel és tájékoztatta azokat az alapelvekrõl. Egyúttal a munkacsoport felkérte a számvevõszékeket, hogy tájékoztassák az érintett minisztériumokat – nemzetközi szervezetek tagállamainak szerepkörében – a szóban forgó alapelvekrõl. 2006 folyamán az ENSZ szervezetében minden intézményt tájékoztattunk, továbbá az Ázsiai Fejlesztési Bankot (ADB) és felkértük õket, keressék meg a munkacsoport tagjait további tájékoztatás céljából. Következtetés Visszatekintve az elmúlt három esztendõre, a munkacsoport komoly munkát végzett az ellenõrzési alapelvek terjesztése érdekében, oly módon, hogy megkereste a különbözõ nemzetközi szervezeteket és tájékoztatta valamennyi számvevõszéket, illetve az érintett szervezeteket. A munkacsoport véleménye szerint a csoport most feloszlatható, egyben biztosítja a XIX. INCOSAI-t arról, hogy az ellenõrzési alapelvek megismertetésére minden lehetséges lépést megtett.


ra, a minden második évben helyettesítendõ tagok számára, az igényekre és képzettségre stb. vonatkozóan. Az ellenõrzés feladatára kiírt pályázatra ugyanazok a versenyszabályok vonatkoznak, mint bármilyen, egyéb, az EUROCONTROL számára meghirdetett szolgáltatásra. A gyakorlatban, eltekintve azoktól, akiknek képviselõik vannak az Ellenõrzõ Testületben, a tagországok mindegyikének számvevõszékét bevonják a versenybe, hogy pályázzanak és mérkõzzenek meg a magáncégek ellenõreivel.

45

46


2007/2. szám

munkacsoport jelen INTOSAI alkalmával fejezze be tevékenységét. A munkacsoportot oszlassuk fel.

Javaslat a XIX. INCOSAI részére Az INTOSAI Nemzetközi Szervezetek Ellenõrzése Munkacsoportja elnökeként ezennel javaslom, hogy a

Kemény Emil

Az egyes nemzetközi szervezetek megkeresésének eredményei

A szervezet neve

Regionális vagy globális

A megkeresés eredménye

Interparlamentáris Unió (IPU)

Globális

Folyamatban lévõ párbeszéd Norvégiával.

Nemzetközi Bûnügyi Rendõrség (INTERPOL)

Globális

Az ellenõrzés általánosságban, többnyire megfelel az alapelveknek.

Gazdasági Együttmûködési és Fejlesztési Szervezet (OECD)

Globális

Folyamatban lévõ párbeszéd Svédországgal, Norvégiával és Dániával.

Vám Világszervezet (WCO)

Globális

Folyamatban lévõ párbeszéd a Magyar Számvevõszékkel.

Ázsiai Fejlesztési Bank (ADB)

ASOSAI

Megkérdeztük, mi a véleményük arról a javaslatról, hogy egy, vagy több számvevõszéket bíznának meg a bank külsõ ellenõreként a szervezet teljesítmény-ellenõrzésével. A bank azt válaszolta, nagyon nehéznek látja, hogy a bank elnökének azt javasolja, nyújtson be egy elõterjesztést a bank Igazgató Tanácsának arról, hogy egy, vagy több számvevõszéket vonjanak be külsõ ellenõrként teljesítményük ellenõrzésébe. A Munkacsoport regionális képviselõi folytatják a megbeszéléseket az Ázsiai Fejlesztési Bankkal.

Dél-Ázsiai Regionális Együttmûkö- ASOSAI dési Társaság (SAARC)

Készen állnak az alapelvek alkalmazására.

Arab Mûholdas Kommunikációs Szervezet (ARABSAT)

ARABOSAI

Nem fogadja el, hogy bármilyen legfõbb ellenõrzõ intézmény vizsgálódásának, ellenõrzésének tárgya legyen.

Európai Ûrkutatási Ügynökség (ESA)

EUROSAI

Folyamatban lévõ párbeszéd a Norvég Számvevõszékkel, mely ez év elején az Ügynökség elnöki tisztét tölti be.

CEB

EUROSAI

Jó például szolgál – nincs szükség további lépésekre.

Á LL A M I SZÁ M VEVÕ SZ ÉK

v v v v v

2007/2. szám


47

Változó feladatok, változó struktúrák A Magyar Pénzügyi–Gazdasági Ellenõrök Közhasznú Egyesület budai szervezete 2007. június 5-én közgyûlést tartott. Változó feladatok, változó struktúrák címmel – a részvevõk nagy érdeklõdésére – tájékoztatók hangzottak el a tagság által képviselt hivatalok aktuális feladatairól és a szervezeti átalakulásokról. Dr. Tari Beatrix fõosztályvezetõ a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal (KEHI) új feladatait ismertetve elmondta: A kormány 2007. január elsejétõl a KEHI-t jelölte ki az Európai Unió vonatkozó rendeleteiben elõírt ellenõrzési hatósági feladatok tagállami ellátására. Ennek keretében a 2007–2013 közötti programozási idõszakban a hivatal feladatkörébe tartozik – mint ahogy a 2004–2006 közötti idõszakban is – az uniós forrásokból finanszírozott pályázatok mintavételen és kockázatelemzésen alapuló ellenõrzése, az irányítási és ellenõrzési rendszerek ellenõrzése, a zárónyilatkozatok kiadása. A KEHI az éves ellenõrzési tevékenységrõl és annak eredményeirõl az Európai Bizottságnak számol be. Az ellenõrzési tevékenység kereteit az uniós és a nemzeti jogszabályok mellett továbbra is az ellenõrzési stratégia és az éves ellenõrzési terv képezi. A korábbi uniós ciklus ellenõrzési feladataihoz képest a KEHI újszerû megbízatása, hogy Ellenõrzési Hatóságként, éves beszámolási feladatai mellett – éves rendszerességgel az EU Bizottság részére véleményt adjon arról, hogy az irányítási és ellenõrzési rendszer megfelelõen mûködik-e. Az új uniós rendeletek értelmében minden tagállamban, úgynevezett megfelelõségi vizsgálat keretében, bizonyosságot kell nyújtani az EU Bizottság részére, hogy a megfelelõ intézményrendszert kialakították és a rendeletekben meghatározott feltételek (funkcionális függetlenség, feladatok elkülönítése, belsõ szabályozások stb.) teljesülnek. E vizsgálat elvégzése és annak megfelelõ eredménye alapvetõ feltétele a támogatások lehívásának. A KEHI 2003. évben már végzett hasonló jellegû vizsgálatokat, amikor a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap támogatásainak fogadására kialakított hazai intézményrendszer felkészültségét vizsgálta: elõször egy hiányfelmérés keretében, majd pedig a szükséges intézkedések meghozatalát követõ, megfelelõséget ellenõrzõ vizsgálat során. Az új programozási periódusban a KEHI több interregionális (INTERREG) és egy transznacionális (Dél-Kelet Európai Térség) programban is ellenõrzési hatósági feladatkört lát el, ami jelentõs, határon átnyúló együttmûködési ellenõrzési feladatokat is magában foglal. Mindezek mellett a hivatal, a kormány kijelölt belsõ ellenõrzési szerveként, továbbra is elvégzi az Áht.-n alapuló és különbözõ kormányhatározatokban vagy kormányrendeletekben meghatározott kormányzati belsõ ellenõrzési feladatokat, valamint a 2004–2006 közötti programozási idõszak ellenõrzési és beszámolási teendõit is. Dr. Geri István, a Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség vezetõje a szervezet elõtt álló fejlesztési feladatokról

beszélt. A fogyasztóvédelem jövõbeni fejlõdésének irányát a Kormány III. középtávú 2007–2013. évekre szóló fogyasztóvédelmi politikája határozza meg. A 2007–2010. idõszakra elfogadott kormányhatározat cselekvési programban sorolja fel az elvégzendõ feladatokat. Kiemelendõ a fogyasztóvédelem társadalmasítása, a fogyasztók érdekérvényesítõ képességének növelése, amely – elsõsorban a tanácsadó irodák hálózatán keresztül – a fogyasztóvédelmi ismeretek bõvítését, rendszerszerû megvalósítását, a hatósági döntések nyilvánosságra hozatalát, valamint az iskolarendszeren belül a fiatalok tudatos fogyasztóvá nevelését foglalja magába. A hatósági tevékenység hatékonyságát kívánja emelni az a szervezeti átalakítás, amelynek keretében megszûnik az állami fogyasztóvédelmi intézményrendszer kettõs irányítása. (Jelenleg a fõfelügyelõséget a Szociális és Munkaügyi Minisztérium, a régiós fogyasztóvédelmi felügyelõségeket pedig az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium felügyeli.) Egységes fogyasztóvédelmi hatóság jön létre, általános hatáskörrel. Az állam fogyasztóvédelmi szerepének erõsítését szolgálja a hatósági jogérvényesítési tevékenység eszközrendszerének módosítása, a jogszabályok áttekintése. Ennek célja a kereskedõk, és a szolgáltatók jogkövetõ magatartásának elõmozdítása, a hatósági intézkedések eredményességének javítása. Erõsíteni kell a pénzügyi-, energiaszolgáltatás és a megszokottól eltérõ kereskedelmi formák területén is a fogyasztóvédelmi tevékenységet. Ezt szolgálja a Fogyasztóvédelmi Tanács megalakítása, a hatóságok közötti együttmûködés fejlesztését elõsegítõ Piacfelügyeleti Tanács rendszeres mûködése, és a békéltetõ testületek megerõsítése. Ezt követõen Papp Albert az APEH regionális elven alapuló új területbeosztási rendszerét ismertette, amely a társadalmi, gazdasági fejlõdésben elmaradott területek strukturális átalakítása és a támogatások révén elõsegíti azok fejlettebb térségekhez való felzárkózását. Az uniós támogatások elnyerése szempontjából meghatározó bruttó hazai termék megközelítõleg felét állítja elõ a Budapestet és Pest megyét magába foglaló Közép-magyarországi Régió, ahol az egy fõre jutó GDP értéke másfélszerese az országos átlagnak. A régió vezetõ szerepét a termelési erõforrások volumene mellett a népesség, a fejlett infrastruktúra és a fõvárosi agglomerációba települt ipari parkok, logisztikai központok nagyfokú koncentrációjának köszönheti. A régiósodás magyarországi adaptációjaként az adóhivatal is erõteljes átszervezésen ment keresztül. Mivel

EGYESÜLETI ÉLET

Egyesületi élet: Tisztújító közgyûlés a budai szervezetben

48


a régió nem csak gazdasági potenciálját, hanem az adófizetõk számát és az adókötelezettség mértékét tekintve is kiemelkedik a területi régiók közül, ezért 2007. január 1-jével olyan stabil, feladatcentrikus szervezetet kellett létrehozni, amely a leghatékonyabban képes mûködni. Az APEH korábbi három fõvárosi székhelyû igazgatóságából, a Pest megyei Igazgatóságból, valamint a fõvárosi és Pest megyei illetékhivatalból létrehozott APEH Közép-magyarországi Regionális Igazgatósága méltó utódja lesz a korábbi intézményeknek. A térség adottságainak ismerete tükrében nem túlzás, hogy a közép-magyarországi adóhivatalra óriási teher hárul. A költségvetési kötelezettség nagyságrendjét tükrözi, hogy idetartozik az ország adószámmal rendelkezõ, mûködõ adózói állományának 40 százaléka. Az illetékességébe tartozó adóalanyok a kiemelt adó- és járuléknemek nettó befizetéseinek mintegy egyharmadát teljesítik a költségvetés felé. Az elvárásoknak megfelelni a munkatársak ismereteinek állandó bõvítésével és az informatikai géppark mennyiségi és minõségi javításával lehet. A jelenlegi szervezettõl jobb hatékonyságot remélnek, mivel a nagyobb létszámú kollektívát könnyebb a felmerülõ igényekhez igazodóan mozgatni. A közel 4500 fõbõl álló dolgozói állomány 25 fõvárosi épületben, valamint nyolc vidéki kirendeltségen áll az ügyfelek rendelkezésére. Mindent megtesznek azért, hogy jogkövetõ tevékenységük révén az adózók már a kezdeti idõszakban is érezzék az integráció pozitív hatásait. Bíznak abban, hogy ügyfeleik pontosan és tisztességesen kívánnak adózni, ezért ígérik, hogy bármelyik ügyfélszolgálatot keresik is fel problémáik megoldására, egységes elvek mentén, egyenlõ bánásban részesülnek. Major Antal, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének képviseletében arról számolt be, hogy a PSZÁF az Európai Unió felügyeleti közösségének tagjaként, az integrálódó pénzügyi piacon biztosítja a pénzügyi piacok megbízható, folyamatos és átlátható mûködését, erõsíti a pénzügyi piacok mûködése iránti bizalmat, szolgálja a pénzügyi piacok tisztességes versenyen alapuló fejlõdését, védi a piaci szereplõk jogos érdekeit, elõmozdítja az információk hozzáférhetõségét, amelyekkel a fogyasztói döntések kockázata mérsékelhetõ, és aktívan részt vesz a pénzügyi bûnözés visszaszorításában. Hatásköre kiterjed a hitelintézetekre és pénzügyi vállalkozásokra, a biztosítókra és biztosításközvetítõkre, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárakra, a magánnyugdíjpénztárakra, a kockázati tõkealapokra és társaságokra, a közraktárakra, a szakosított hitelintézetekre,

a befektetési vállalkozásokra, a befektetési alapokra és alapkezelõkre, az elszámolóházakra, és a tõzsdékre. A PSZÁF szakmai munkája irányának, szervezeti felépítésének meghatározása a Felügyeleti Tanács, operatív felügyelési munkájának elvégzése pedig a Felügyeleti Hivatal feladata. Az elmúlt idõszakban a felügyelettel szemben új kihívások jelentek meg, amelyek részben a nemzetközi, részben a belföldi folyamatok területén jelentkeznek. A nemzetközi folyamatok közül említést érdemel a világgazdasági növekedés, konfliktusok, a pénzügyi vagyonosodás, a technológiai fejlõdés, a termékválaszték szélesedése, az intézményi szerkezet összetettsége, a nemzetközi szolgáltatások, és az európai integrációból adódó kihívások, míg a belföldi folyamatok területén nagy szerepet játszanak a gazdaság, illetve a pénzügyi szektor helyzetében bekövetkezett változások. A kihívásokra válaszul a PSZÁF Felügyeleti Tanácsa kialakította és elfogadta az intézmény 2010-ig szóló fõ stratégiai céljait: a reagáló képesség, folyamatos és tartalmi felügyelet, szakmai összefüggések elemzése, a felügyelet és a felügyelés nemzetközi jellegének erõsítése, az uniós szabályozás implementálása, a piac átláthatóbb mûködésének aktív befolyásolása, a prudenciális és a piac-felügyelési tevékenység egyenértékûsége, a stratégiai céloknak megfelelõ erõforrás-felhasználás. A stratégia megvalósítását elsõsorban az új, korszerû munkaerõ-politika és a hatékony erõforrás-allokáció kialakításával, a felügyelés során alkalmazott módszertan fejlesztésével, a szervezeti, irányítási feltételek és a munkakultúra átalakítására szolgáló projektek létrehozásával biztosítják. A felügyelet által követett értékek: igényes szakmai munka, önálló állásfoglalás és döntésképesség, az elõrelátó, távlatos, proaktív szemlélet, a hatékonyság, a nyitottság, a tudás folyamatos bõvítése, valamint a tisztességes magatartás, ami a mások méltóságának tiszteletben tartását, az egyenlõ elbírálást, és a függetlenséget jelenti. Somogyiné dr. Kováts Erzsébet (PSZÁF) a budai szervezet korábbi elnöke, távozott hivatalából, emiatt tisztségérõl lemondott. A közgyûlés Pólinger Katalint (KEHI) választotta meg elnöknek. A közgyûlés új vezetõségi tagokat is választott, valamint elfogadta a 2006. gazdasági év pénzügyi elszámolását, meghatározta 2007. évi munkaprogramját és megállapította tárgyévi költségvetését.

v v v v v

EG YESÜ LETI ÉLET

2007/2. szám

Pólinger Katalin MPGEKE budai szervezet elnöke

E számunk szerzõi: Bertalan Rudolf, módszertani szakreferens, Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal dr. Geri István, elnökhelyettes, Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság Izsóf Edit, vezetõ fõtanácsos, Pénzügyminisztérium Kemény Emil, fõcsoportfõnök, Állami Számvevõszék dr. Molnár Anna, szakmai tanácsadó, Koordinációs Irányító Hatóság Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Osváth Sarolta, újságíró Papp István, elnök, Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség Pólinger Katalin, elnök, MPGEKE budai szervezet dr. Szaló Péter, szakállamtitkár, Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium Walchné Kremlicska Katalin, módszertani szakreferens, Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal

MEGRENDELÕ Megrendelem az Ellenõrzési Figyelõ c. szakfolyóirat 2007. évi számait .............................. példányban. Az elõfizetési díj 3528 Ft/év áfával. A megrendeléseket a Magyar Hivatalos Közlönykiadó címére (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6., 1394 Budapest, 62., Pf. 357) lehet feladni. Fax: 338-4746 vagy 318-6668. A megrendelõ (cég) neve: ............................................................................................................................................... Címe (város, község, ir. sz.): ........................................................................................................................................... Utca, házszám: ................................................................................................................................................................. Példányonként megvásárolható a Budapest VII., Rákóczi út 30. szám (bejárat a Dohány u. és Nyár u. sarkán) alatti Közlöny Centrumban (tel.: 321-5971, fax: 321-5275, e-mail: [email protected]), illetve megrendelhetõ a Magyar Hivatalos Közlönykiadó ügyfélszolgálatán (fax: 318-6668, 338-4746, e-mail: [email protected]) vagy a www.mhk.hu/kozlonybolt internetcímen. Ára: 861 Ft áfával.

............................................................................. elõfizetõ neve és cégszerû aláírás

Ellenõrzési Figyelõ szám Ellenõrzési szakfolyó irat

Recommend Documents