Ellenõrzési Figyelõ szám Ellenõrzési szakfolyó irat

Ellenõrzési Figyelõ ● Interjú Wittich Tamással,

az NFH fõigazgatójával ● Kerekasztal: Ellenõrzések a feketegazdaság visszaszorítására ● Fókusz: Uniós támogatások teljesítmény-ellenõrzése ● Mûhely: A folyószámla-kezelés jövõje ● Kitekintés: Az EU pénzügyi érdekeinek védelme

2007. 3. szám

Ellenõrzési szakfolyó irat

Tartalomjegyzék

ELLENÕRZÉSI FIGYELÕ Ellenõrzési szakfolyóirat Megjelenik negyedévente

Interjú A szerkesztõbizottság elnöke: Monostori Lajosné, a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal elnöke

Szigorú hatóság védje a tudatos fogyasztó érdekeit Interjú Wittich Tamással, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság fõigazgatójával Osváth Sarolta ...................................................................................

1

A szerkesztõbizottság tagjai: Fõszerkesztõ: dr. Matoricz Anna, igazgató Kormányzati Ellenõrzési Hivatal Felelõs szerkesztõ: Osváth Sarolta, újságíró dr. Bábel Tamás, fõosztályvezetõ Országos Egészségbiztosítási Pénztár dr. Holchacker Péter, elnökhelyettes Egészségbiztosítási Felügyelet dr. Lévai János, stratégiai fõtanácsadó Állami Számvevõszék Major Antal, fõosztályvezetõ-helyettes Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete Papp István, elnök Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség dr. Szikora János, elnök Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal a Magyar Pénzügyi Gazdasági Ellenõrök Közhasznú Egyesületének fõtitkára dr. Telek István, fõosztályvezetõ Vám- és Pénzügyõrség Országos Parancsnoksága Varga Lászlóné, elnökhelyettes Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal dr. Weidlich Edit, elnökhelyettes Kormányzati Ellenõrzési Hivatal

Fókusz Az uniós támogatások teljesítmény-ellenõrzése Kemény Emil–dr. Zöldréti Attila ......................................................

4

Kerekasztal II. rész Az EU-támogatások ellenõrzése – az EU Bizottság szemszögébõl Osváth Sarolta ................................................................................... 12

Fókusz Merre tart a munkavédelmi ellenõrzés? Papp István........................................................................................ 15

Mûhely A gyakorlatban is eredményes a közös oktatás és képzés Szántó Zoltán .................................................................................... 19

Kerekasztal Sokrétû együttmûködés, avagy az alkalom szüli a módszert Osváth Sarolta ................................................................................... 21

Mûhely A szakfolyóirat alapítója: Kormányzati Ellenõrzési Hivatal (KEHI)

Növekszik a jövedéki tárgyú többoldalú ellenõrzések szerepe Pethõ Imre.......................................................................................... 29 A folyószámla-kezelés jövõje Ruthmayer János................................................................................ 33

Szerkesztõség: 1123 Budapest, Tartsay Vilmos u. 13. Telefon: 224-6830

Az új metodika szerint a megállapítások egyben tanácsként is szolgálnak Bencs Zoltán ...................................................................................... 36

Az Ellenõrzési Figyelõ értesüléseit, információit csak a szakfolyóiratra való hivatkozással, engedéllyel lehet felhasználni.

Sok apró szabálytalanság a biztosítási szektorban Demjénné Gyöngy Judit–Mátyásiné Gyõri Erzsébet– Stefanicsné Németh Éva–Vargáné Szõke Ágnes–Szûcs József .......... 39

Másolással, utánközléssel és terjesztéssel kapcsolatos minden jog fenntartva!

Kitekintés Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme Dr. Szakács Imre................................................................................ 44

Kiadja a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Felelõs kiadó: dr. Kodela László elnök-vezérigazgató Készült a Magyar Hivatalos Közlönykiadó gondozásában, a kiadó lajosmizsei nyomdájában – 07.3724

Fotó: Hatlaczki Balázs

l Interjú Wittich Tamással, az NFH fõigazgatójával l Kerekasztal: Ellenõrzések a feketegazdaság visszaszorítására l Fókusz: Uniós támogatások teljesítmény-ellenõrzése l Mûhely: A folyószámla-kezelés jövõje l Kitekintés: Az EU pénzügyi érdekeinek védelme

Ellenõrzési Figyelõ 2007/3. szám

Interjú

INTERJÚ

Interjú Wittich Tamással, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság fõigazgatójával

Szigorú hatóság védje a tudatos fogyasztó érdekeit Szeptember 1-jén létrejött a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság (NFH), amely a Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség és a regionális fogyasztóvédelmi felügyelõségek összevonásával egységes fogyasztóvédelmi szervezeti rendszert alkot. Mi indokolta az átalakítást és fõként mi változik a fogyasztóvédelem területén? – kérdeztük Wittich Tamást, az NFH fõigazgatóját.

Wittich Tamás, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság fõigazgatója

– Megszületett a 2007–2013-ig szóló középtávú fogyasztóvédelmi politika, amely 2010-ig tartó cselekvési programmal egészül ki. A fogyasztóvédelmi politika alapvetõ célja a hazai lakosság tudatos fogyasztóvá válásának elõsegítése, a másik eleme a civil szervezetek szerepének növelése, a harmadik pedig az erõs és hatékony fogyasztóvédelmi hatóság megteremtése, az állami szerepvállalás megerõsítése. Ez az indoka és lényege annak a szervezeti változásnak, amely 2007. szeptember 1-jétõl végbement a fogyasztóvédelem területén. A korábban a Szociális és Munkaügyi Minisztériumhoz tartozó Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség, illetve az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumhoz tartozó regionális felügyelõségek immár egységes szervezetben mûködnek, az SZMM felügyelete alatt. A tartalmi változás nagyon egyszerûen megfogalmazható: A

Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõség korábban szakmai irányítást végzett, vagyis kialakította az éves ellenõrzési programot, ám a végrehajtás, a feltételek megteremtése az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium „tehetségétõl”, konkrétan a közigazgatási hivatalok költségvetésétõl függött. A gépkocsiktól az infrastruktúráig, a felügyelõk számára biztosított eszközökig – rendkívül nagy különbségek voltak a hét régiós felügyelõség és a megyei kirendeltségek között. A Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság létrehozása, a szervezeti változás lényegében egységes, összehangolt mûködési feltételeket jelent. – A regionális felügyelõségeket az átszervezés hogyan érinti? – Jellemzõen három megye tartozik egy régióba. A szeptemberi integráció nem változtatott ezen a felálláson, megmaradt a területi felügyelõségek régiós szervezete, s valamennyi megyében mûködnek tovább a kirendeltségek. Az ellenõrzések összehangolása érdekében valamennyi régióban létrehoztunk egy ellenõrzést koordináló osztályt, valamint egy hatósági és jogi osztályt. Ez utóbbinak a bírságolási és szankcionálási politika egységesítése a feladata, kezdetben regionális, majd országos szinten. Jelenleg ugyanis ugyanazon jogsértésért eltérõ szankciókat alkalmaznak az ország egyik részében, mint a másikban. – Szigorodik-e a hatóság, vagy inkább a fogyasztóvédelem szolgáltató jellegét erõsítik? – Az egységesítés mellett szigorodó bírságpolitikára készülünk, elsõsorban azokkal szemben, akik a fogyasztók széles körét és visszatérõen károsítják meg. Ezek a cégek számíthatnak arra, hogy a maihoz képest lényegesen keményebb és határozottabb hatósági fellépésre kerül sor. Emellett nagyon fontosnak tartom, hogy a fogyasztóvédelmi hatóság erõsítse szolgáltatási feladatait is, mindenekelõtt a fogyasztók tájékoztatását, hiszen a legkiszolgáltatottabb a tájékozatlan fogyasztó. Mindennek az alapja, hogy legalább az alapvetõ jogosítványaikkal legyenek tisztában. Ma Magyarországon általános vélemény, hogy kiszolgáltatottak és védtelenek a fogyasztók. A kép ennél valamivel árnyaltabb, mert a kutatások szerint a magasabb iskolai végzettségû, fiatalabb korosztály ismeri a jogait, utána tud járni az ügyeinek, tehát egyre tudatosabb fogyasztóvá válik. Becslések szerint azonban mintegy hárommilliós fogyasztói 1

IN T E R J Ú

Interjú

réteg tájékozatlan, nem ismeri a jogait, s emiatt védtelen. Kedvezõ elmozdulás, hogy az utóbbi idõben már egyre több hír jelenik meg a sajtóban, a médiában a fogyasztóvédelem tevékenységérõl, különbözõ ügyekrõl. Ezek mindenképpen segítik a fogyasztói tudatosság megteremtését. Gondolkodunk új módszereken is, hogy minél szélesebb körhöz juttassuk el az információkat. Sikeres volt az a kezdeményezésünk, hogy nyílt napok keretében ingyenes laboratóriumi vizsgálatokat tartottunk a fogyasztók számára. Napszemüvegeket, gyermekjátékokat vizsgáltunk három vidéki helyszínen, Egerben, Veszprémben és Debrecenben. Folytatjuk ezt a gyakorlatot, a következõ nyílt nap Budapesten lesz, ahol több terméket vizsgálunk majd. – Hogy változnak a fogyasztóvédelmi hatósági feladatok az új szervezeti keretek között? – A szeptember 1-jei integráció nem járt közvetlenül hatásköri változással. Továbbra is alapvetõ feladatunk a fogyasztók biztonságának, elsõsorban egészségi és anyagi biztonságának a védelme. Ugyanakkor zajlanak az egyeztetések arról, hogyan bõvülhet ki, válhat általánosabbá a fogyasztóvédelem hatásköre. Érint bennünket például a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatról szóló európai uniós szabályok átvétele a hazai joggyakorlatba, szó van egy új terület, a bankok, biztosítók fogyasztóvédelmi ellenõrzésének átkerülésérõl is a PSZÁF-tõl. A hatáskörök változására 2008-tól kerülhet sor az egyeztetések és módosítások révén. Az biztos, hogy a következõ évtõl a már elfogadott villamosenergia-törvény szerint a mi hatáskörünkbe kerül a Magyar Energia Hivataltól a villamosenergia-szolgáltatás fogyasztóvédelmi felügyelete, a számlákkal kapcsolatos panaszok vizsgálata. Hasonló döntés várható a gáztörvény módosítása kapcsán is. A közüzemi számlákat egyébként már eddig is ellenõriztük, elsõsorban abból a szempontból, hogy minden, a fogyasztó számára fontos információt tartalmaznak-e? Tapasztalataink szerint a számlapanaszok zömét egyébként nem a jogtalanul kiszámlázott tételek okozzák, hanem az, hogy követhetetlen a számlázási gyakorlat. Szakmai dilemma egyébként, hogy a számla érthetõsége, a fogyasztó könnyebb eligazodása, vagy a minél részletesebb információ legyen-e az elsõdleges kritérium. – Milyen mélységben foglalkoznak panaszügyekkel? – A fogyasztóvédelmi hatóság egyéni panaszokat nem minden esetben tud közvetlenül elintézni, bár ezt a lakosság elég nehezen veszi tudomásul. De ha érkezik hozzánk egy bejelentés a szolgáltatóval szemben, akkor eljárást indítunk ellene, az egyéni panaszosnak pedig felvilágosítást adunk, hogy hova fordulhat jogorvoslatért. – A panaszosok többnyire akkor fordulnak a fogyasztóvédelemhez, amikor a kereskedõ vagy a szolgáltató már elutasította a panaszukat. – Ezért van szükség egyrészt a fogyasztói tudatosságra, hogy az illetõ tisztában legyen a jogaival és magabiztosan tudjon fellépni, másrészt a fogyasztóvédelmi civil szervezetek megerõsödésére, amelyek konkrét ügyekben képviselhetik a fogyasztók érdekeit. Mi, mint hatóság a jogszabályok, a szankciók és a nyilvánosság erejével élhetünk, amelyekkel hosszú távon remélhetõleg sikerül elérni, hogy ne érje meg visszaélni a fogyasztó bizalmával. Ennek érdekében például hamarosan 2


nyilvánossá tesszük az egymillió forint felett megbírságolt cégek listáját. Tapasztalataink szerint a tisztességes piaci szereplõk elítélik a fogyasztókat sorozatosan megkárosító cégeket. Bízom abban, hogy a következetes és hathatós fellépés, a preventív ellenõrzések a gyártó- és kereskedelmi cégeket ösztönözni fogják a felelõsségteljes magatartásra. – Egyelõre úgy tûnik, hogy egyre nagyobb szükség van az erõteljes fellépésre, nemcsak nálunk, hanem az egész Európai Unióban elõtérbe került a fogyasztóvédelem. Hol és miben kapcsolódik az NFH tevékenysége az uniós fogyasztóvédelmi rendszerekhez? – A magyar fogyasztóvédelem még az Európai Unióhoz történt csatlakozásunkat megelõzõen kapcsolódott az EU úgynevezett gyorsinformációs rendszeréhez, a RAPEX-hez. Ez a veszélyes, nem élelmiszertermékek nyilvántartási rendszere, amelyben a magyar hatóság évente 200–300 termékfajtát tilt le a magyarországi piacon. Az általunk küldött riasztások számát tekintve jelenleg az Európai Unió tagállamai között az elsõ helyen állunk. Az idén az elsõ félévben a RAPEX rendszerbe a tagállamok 577 súlyosan veszélyes terméktípust jelentettek be, amelybõl 52 riasztást (8 százalék) Magyarország küldött. Az általunk kezdeményezett súlyos veszélyt jelzõ riasztások 62 százalékát villamossági termékek és 13 százalékát játékok tették ki. Legjelentõsebb veszélyforrás a háztartási gépeknél és a lámpatesteknél elõforduló áramütés (59 százalék), valamint a játékok és bébiruházat által okozható fojtás (17 százalék) és fulladás (8 százalék) volt. Gyakran veszélyes a bébiruhák kapucnijában lévõ zsinórok végzõdése, ha ezt a gyerek lenyeli, megfulladhat tõle. Találtunk különbözõ elemmel mûködtetett játékokat, amelyeknél elõírás, hogy az elemtartót ne lehessen kinyitni. Ha mégis ki lehet, az már veszélyt jelent. Sok az éles, sérülést okozó játék, de elõfordult, hogy a festék tartalmazott káros, mérgezõ elemet. Sorolhatnám a gyermekeknek gyártott, a valódi fegyverekhez megtévesztõen hasonlatos játékokat, amelyekkel kilõhetik egymás szemét, vagy a játéknak, mobiltelefonnak látszó öngyújtókat, amelyekbõl a legváratlanabb helyen lobban fel a láng. Pozitív esetben – erre is volt példa már az idén – a problémát a gyártó fedezi fel és önként visszahívja a piacról a termékét. A másik ilyen tipikusan problémás termékkört a lámpatestek és a kéziszerszámok jelentik. A szabad piacokon kínált mûszaki áruk nagy százaléka a veszélyes kategóriába tartozik. Az uniós RAPEX rendszer hatékony mûködésének köszönhetõen sok baleset megelõzhetõ. Az Európai Unió fogyasztóvédelmi politikájával – amely az utóbbi években kiemelt figyelmet kap –, teljesen összhangban van a magyar kormány középtávú fogyasztóvédelmi politikája. Nálunk is fontos feladat a civil szervezetek bevonása a fogyasztók tájékoztatásába, a tudatos fogyasztók nevelésébe. A magyarországi cselekvési program megvalósítása érdemi és minõségi változáshoz vezethet. – Elegendõnek tartja-e a hatóság szankcionálási lehetõségeit, visszatartó erejûek-e a büntetések, van-e példa maximális bírság kiszabására? Véleményem és tapasztalatom szerint a hatás változó, van, ahol igen, van, ahol nem elég visszatartó erejûek a büntetések. Ahol visszatérõen találkozunk ugyan-


Interjú

A szervezetet ma úgy kell felépíteni, hogy alkalmas legyen a növekvõ számú ellenõrzésre, a hatósági feladatok ellátására és a késõbb átveendõ területek felügyeletére is. Szerencsére nagyon sokan jelentkeznek hozzánk, ez arról árulkodik, hogy jó a fogyasztóvédelem társadalmi presztízse, a fiatalok is kifejezetten szívesen dolgoznának nálunk. Kapcsolatban vagyunk a felsõsoktatási intézményekkel, a szolnoki fõiskolán van, az egri fõiskolán most indul be kifejezetten fogyasztóvédelmi szakirányú képzés. A diákokat a nyári idõszakban a felügyelõség alkalmazza, kifejezetten jók a tapasztalataink, nem félek attól, hogy nem sikerül megfelelõ képzettségû szakembereket találnunk. Máris nagy az érdeklõdés, örömmel mondhatom, hogy túljelentkezés van. – Milyen az ellenõrök, felügyelõk megbecsülése? Érdekeltek a bírságolásban? – A felügyelõink köztisztviselõk, de nem „normális hivatalnokok”, a szó klasszikus értelmében, hiszen nem ülnek benn az irodájukban reggel 8-tól fél 5-ig, hanem a területen vannak, sokszor veszélyes helyzetekbe kerülnek, megfenyegetik õket, a környezet nem mindig barátságos, sõt... De nincs közvetlen érdekeltségük a bírságolásban, nem is gondolom, hogy erre szükség lenne. A nagyobb anyagi megbecsülést azonban indokoltnak tartom. – Mikorra várható fordulat a fogyasztóvédelemben, a tudatos fogyasztói magatartás megvalósulásában? – Az angoloknál már évtizedes gyakorlat, hogy a tudatos fogyasztóvá nevelést már az általános iskolában kezdik. A középtávú fogyasztóvédelmi politikának része, hogy a közoktatásban be kell vezetni a fogyasztóvédelmi képzést. Azt szeretnénk elérni, hogy már az általános iskolából úgy jöjjenek ki a gyerekek, hogy az alapvetõ fogyasztói jogokkal tisztában vannak. Szerintem a fordulat ekkor fog bekövetkezni. Osváth Sarolta

v v v v v

3

INTERJÚ

annak a jogsértésnek az elkövetésével, ott egyértelmû, hogy nem volt az. Ilyen esetben újabb és jóval keményebb bírságot kell kiszabni. A múlt évben a felügyelõink 1,6 milliárd forint bírságot szabtak ki, az idén az elsõ félévben arányosan több ellenõrzést végeztünk, mint tavaly, a kiszabott bírság összege 846 millió forint volt, 70 millió forinttal több, mint a múlt évi elsõ hat hónapban. Az ellenõrzéseink mintegy 50 százaléka, az idegenforgalmi szezonban 70 százaléka -valamilyen szabálytalanság megállapításával végzõdött, viszont kisebb súlyúak az elkövetett jogsértések. Ebbõl arra következtetünk, hogy az ismételt ellenõrzések hatékonyak. A fogyasztóvédelmi bírságnak egyébként nincs felsõ határa. Azt gondolom, hogy a szankcionálás lehetõségi köre megfelelõen szabályozott, helyenként azonban valóban keményebb büntetések kiszabására van szükség. – Egy évben hány vizsgálatot végeznek? – Negyvenöt-negyvenhét ezer ellenõrzést, s tízezer laboratóriumi vizsgálatot végzünk el. Ezek egy része biztonsági vizsgálat, például a mûszaki termékeknél, az élelmiszereknél tematikus ellenõrzéseink is vannak. Visszatérõ a szaloncukrok, a tejtermékek, a kenyerek-kalácsok, a húsvéti termékek valamint a kozmetikai cikkek és a testékszerek vizsgálata stb. Ez is szerves része a fogyasztóvédelmi hatóság tevékenységének. – Hogyan tudnak eleget tenni a megnövekedett feladataiknak? Megfelelõ-e az ellenõrzési kapacitás? – Most viszonylag szûk kapacitással tudunk tervezni, szeptember 1-jétõl a 362 fõs induló létszámunk 26 fõvel bõvült. Ez azonban azt jelenti, hogy megkezdõdött a szervezet megerõsítése, a cselekvési program 2008-ra 150 fõs további bõvülést irányoz elõ, 2009-re pedig még 99 fõvel nõhet a létszám. Az egységes szervezet 2010-re 616 fõvel dolgozik majd. A humánerõforrás-fejlesztési koncepció középpontjában az ellenõrzési kapacitás bõvítése áll. Számolni kell azzal is, hogy a másodfokra kerülõ ügyek száma is emelkedni fog.

Fókusz


Késedelem, költségtúllépés, tervezési hibák

Az uniós támogatások teljesítmény-ellenõrzése Ha a vevõ, a családi támogatással összedobott pénzbõl, az eredetileg tervezett új BMW áráért végül egy használt Trabantba kénytelen belenyugodni, normális esetben nem lehet elégedett. Sovány vigasz, hogy mégiscsak sikerült német autót venni. Még úgy is csalódás éri, ha BMW-t kap, de több év csúszással, gyengébb felszereltséggel, vagy csak egy régebbi típust. Valaki, valahol hibázott. Nem jól tervezte meg a beruházás várható költségeit, nem vett figyelembe minden járulékos költséget, vagy adót, nem számolt az esetleges árfolyamváltozással, a finanszírozás költségeivel és futamidejével, nem kért elõzetes szakértõi véleményt, vagy ellenkezõleg, s éppen a tanácsadói költségek vitték el a pénz nagyobbik részét. Az uniós források lehetõsége sokakban felcsillantotta a vágyott „BMW” reményét, de a valóságban egyelõre akadozik álmaink valóra váltása. Annak érdekében, hogy az uniós támogatások hazai felhasználásával és hasznosításával hosszú távon és minél többen lehessünk elégedettek, az Állami Számvevõszék kezdetektõl nyomon követi a támogatási források hasznosulását. A pénzügyi szabályszerûségi és átfogó ellenõrzések mellett a teljesítmény-ellenõrzés módszertanának alkalmazásával értékeli az egyes támogatási programok végrehajtását. Cikkünkben bemutatjuk az elmúlt években – az uniós támogatások területén – végzett teljesítmény-ellenõrzések néhány jellemzõ megállapítását, számba vesszük a megállapítások ok-okozati összefüggéseit, valamint a tapasztalt tendenciák alakulását.

Á LLA M I SZÁ M VEVÕ SZÉK

Az Európai Unió költségvetése és az uniós támogatások bõvülése hazánkban Az Európai Unió költségvetése – amelybe, mint a többi teljes jogú tagállam, Magyarország is befizetéseket teljesít, illetve amelybõl támogatásokat kap – független a tagállamok nemzeti költségvetéseitõl és mind a nemzetközi szervezetek, mind a tagállamok költségvetéseitõl eltérõ, sajátos jelleget mutat. Egyrészt sokkal szélesebb körû, mint egy hagyományos nemzetközi szervezet költségvetése, amely többnyire csak saját mûködését finanszírozza, másrészt jóval szûkebb, mint egy nemzeti költségvetés, mivel az EU GDP-jének alig több mint egy százalékát osztja újra, szemben a tagállami költségvetésekkel, amelyek a nemzeti GDP-k mintegy 30–50 százaléka felett rendelkeznek. Az EU mûködésének kereteit az unió általános költségvetése határozza meg. A közös költségvetés mûködtetésének fõ célja, hogy finanszírozza, támogassa a közös és közösségi politikát, tevékenységet és célokat. A közösségi jogi szabályozás elõírja az uniós költségvetés megállapítására és végrehajtására vonatkozó szabályokat, amelyeket alapvetõen a Tanács 1605/ 4

2002/EK pénzügyi rendeletében és annak a Bizottság által elfogadott 2342/2002/EK végrehajtási rendeletében foglaltak össze. Ezekben részletesen meghatározzák azokat a költségvetési alapelveket, amelyekkel összhangban kell elkészíteni és végrehajtani a költségvetést. A pénzügyi rendelet elõírja, hogy az uniós költségvetési elõirányzatokat a megbízható pénzügyi irányítás (sound financial management) elvét alkalmazva kell felhasználni, nevezetesen a gazdaságosság, a hatékonyság, és az eredményesség elveivel összhangban. A rendeletben lefektetett megfogalmazás szerint a gazdaságosság elve megköveteli, hogy az intézmény által a tevékenység folytatására felhasznált források a megfelelõ idõben, a megfelelõ mennyiségben és minõségben, illetve a legjobb áron álljanak rendelkezésre. A hatékonyság elve az igénybe vett források és az elért eredmények közötti legjobb kapcsolatra, arányra vonatkozik. Az eredményesség elve pedig a kitûzött célok megvalósítására és a tervezett eredmények viszonyának alakulására terjed ki. A közösségi szabályozás szerint az ellenõrizhetõség érdekében a költségvetésben foglalt minden tevékenységi ágra egyedi, mérhetõ, elérhetõ, szakszerû és idõszerû kritériumokat, célkitûzéseket kell megadni. E célkitûzések megvalósítását minden tevékenységnél teljesítménymutatókkal kell ellenõrizni. Az uniós támogatások hazai bõvülését mutatja, hogy teljes jogú tagságunkat követõen dinamikusan növekszik a felhasználható uniós támogatási források mennyisége. Míg a Nemzeti Fejlesztési Terv keretében 2004–2006-ban – a hazai társfinanszírozással kiegészítve – csaknem 680 milliárd forint forrás állt rendelkezésre, addig a 2007–2013-as programozási idõszakra kidolgozott Új Magyarország Fejlesztési Terv (UMFT) és az Új Magyarország Vidékfejlesztési Stratégiai Terv (UMVST) által megtervezett fejlesztések – a hazai társfinanszírozási forrásokat is beleértve – már megközelítõleg nyolcezer milliárd forintos forrással számolnak.


Fókusz

A hazánknak nyújtott uniós támogatások csaknem két évtizedes múltra tekintenek vissza, hiszen a Magyarország és Lengyelország számára kidolgozott PHARE programot 1989-ben fogadták el, 2004-es belépésünket követõen pedig megnyíltak – a teljes jogú tagállamokat megilletõ – strukturális alapok és a Kohéziós Alap forrásai is. (A hazánkban elérhetõ fõbb támogatási formákat a mellékletben foglaltunk össze.) Az Európai Unió meghatározó politikái közé tartozik a versenypolitika. Az egységes belpiac versenyképességének biztosítása és erõsítése érdekében harcol a versenyt torzító eszközök ellen, így támogatásokat csak meghatározott célterületekre, bizonyos feltételek megléte esetén és szabályozott keretek között lehet nyújtani. A versenypolitikai elveket az unió a kohéziós politikájában is érvényesíti, amelynek célja az unióban fennálló társadalmi és gazdasági különbségek csökkentése és ezáltal a kohézió erõsítése. Magyarország uniós támogatási lehetõségeinek dinamikus bõvülése az elõzõek ismeretében azt jelenti, hogy az elérhetõ támogatások jelentõs részében teljesülnek a jogosultsági feltételek, vagyis a gazdasági lemaradásunk mértéke olyan arányú, amely a támogatások a fenti ábrán bemutatott bõvítését teszi lehetõvé. Az Európai Unió a támogatási keretek biztosításával kívánja felzárkózásunkat elõsegíteni. Nem mindegy hogyan sikerül ezeket a támogatási forrásokat hasznosítani. A tét óriási és az egész ország érdekelt a források eredményes és hatékony felhasználásában.

A teljesítmény-ellenõrzés célrendszere és az uniós tervezés A teljesítmény-ellenõrzés módszertanának középpontjában a célszerûség mellett az eredményesség, a ha-

ÁLLAMI SZÁMVEVÕSZÉK

Az uniós források várható alakulása

tékonyság és a gazdaságosság (továbbiakban: 3e) követelményei állnak. Az uniós szabályozásban a felhasználási alapelvek rögzítése mellett, a támogatási források esetében részletesen szabályozták a tervezés és programozás, a célba juttatás, az ellenõrzés, a monitoring és az értékelés folyamatait is. A szabályszerûség mellett kiemelt célként érvényesül a támogatások hatékony felhasználásának követelménye. Az uniós tervezés a pénzügyi célok mellett kiterjed a fizikai célok definiálására, a projekt és program szintû input, output, eredmény és hatásmutatók rögzítésére, vagyis érvényesül a „mennyit-mire” meghatározásának követelménye. Az így megtervezett programok értékelésére a teljesítmény-ellenõrzés módszertana kiválóan alkalmas, hiszen a 3e elemzéséhez és minõsítéséhez az uniós tervek nem csak a pénzügyi, hanem – a hasznosulást is definiáló – naturális célokat is rögzítik, amelyek önmagukban, vagy származtatottan a teljesítmény-ellenõrzés kritériumait képezhetik. Az uniós források felhasználásának teljesítmény-ellenõrzése lehetõséget ad arra, hogy feltárjuk az eredményességet, a hatékonyságot és a gazdaságosságot befolyásoló tényezõket és rámutassunk ezek hatásaira. Elemezzük a támogatások feltételrendszerének kialakítását és mûködését. Ezen belül értékeljük a jogi, szabályozási környezet kialakítását, a stratégiák és források összehangolását és a lebonyolító intézményrendszer mûködését. A támogatásokból megvalósítandó programok és az azok részét képezõ projekttervek tényadatainak összevetésébõl következtetéseket vonhatunk le a költségek, az idõbeli tényezõk, a mûszaki tartalom és minõség alakulásának ok-okozati összefüggéseire. Az elemzések alapján rámutathatunk azokra a kockázatokra, amelyek az eredeti tervek realizálását veszélyeztethetik, vagy akár meg is akadályozhatják. 5

Fókusz

Á LL A M I SZ Á M V EV Õ S Z ÉK

A teljesítmény-ellenõrzés kritériumai az uniós támogatások területén Magyarországon jogszabály nem határoz meg kormányzati teljesítmény- és eredménykövetelményeket. Az Országgyûlés nem rögzített irányelveket, nem szerepel törvényben a közpénzek teljesítmény-, illetve eredményszemléletû felhasználására vonatkozó követelményrendszer, így nincsenek a végrehajtó szervezetek számára világos teljesítményelvárások. A tervezésnél, a felhasználás céljait meghatározó átfogó, nagy ívû célok kijelölése mellett, ritkán öltenek testet a megcélzott elvárások, az elérni kívánt eredmények pontos mutatói, adatai. Magyarországon még nem alakult ki a hatás- és teljesítménytervezés összehangolt követelményrendszere. Ebbõl következõen az ÁSZ teljesítmény-ellenõrzéseinél kiemelt szerepe van a „saját fejlesztésû” ellenõrzési, értékelési szempontok alkalmazásának, amelyekkel a közpénzek felhasználásáról a teljesítményértékelésre alkalmas vélemény kialakítható. A kritérium azon mértékeknek, mérõszámoknak, mutatóknak az összessége, amelyek a tényleges teljesítmények értékelésére alkalmasak. Lehetnek mutatószámok, de nem feltétlenül kizárólag ezek. Kritérium lehet a szabályozási környezetbõl következõ cél, vagy az ellenõrök által felállított, képzett mércerendszer. Az ellenõröknek az ellenõrzött területek teljesítményének mérésére alkalmas eszközzel, módszerrel kell rendelkezniük a helyszíni ellenõrzés megkezdésére. A teljesítmény-ellenõrzések egyik meghatározó eleme azon kritériumok összessége, amelyek a 3e szempontjai szerinti értékeléshez nélkülözhetetlenek. Az egyik legfontosabb teljesítmény-ellenõrzési alapelv, hogy az ellenõrzési kritériumokat, az ellenõrzés során alkalmazandó értékelési szempontrendszert minden egyes teljesítmény-ellenõrzési vizsgálatra, annak részkérdéseire is ki kell dolgozni. Mivel a teljesítmény-ellenõrzési kritériumok szerinti megfelelés értékelése az ellenõrzött minõsítését is jelenti, ezért a kritériumok kidolgozásába, elõzetes megismerésükbe az ellenõrzötteket is be kell vonni. A kidolgozott kritériumrendszert az ellenõrzési program mellékletében be kell mutatni, és az ellenõrzés végrehajtásakor alkalmazni, értékelni kell. Nem beszélhetünk teljesítmény-ellenõrzésrõl megfelelõ kritériumok nélkül. Az uniós támogatások tervezési, programozási szabályozása és módszertana az input, output, eredmény és hatásmutatók tervezési gyakorlatával jó kiindulási alapot biztosít a teljesítmény-ellenõrzési kritériumok meghatározásához. Igaz ez mind a PHARE-projektek tervezéséhez használt logikai keretmátrix esetében, mind az ISPA, a SAPARD, a strukturális alapok és a Kohéziós Alap forrásaiból finanszírozott programok tervezésénél. Az uniós támogatások teljesítmény-ellenõrzése során alkalmazott kritériumok és a hozzájuk tartozó megállapítások Ha az uniós támogatások hasznosulását rendszerszemléletben egy folyamatnak tekintjük, akkor a feltételrendszeren túl a vizsgálatnak ki kell terjedni a támo6


gatott projektek kiválasztására és elõkészítésére, a projekt végrehajtását befolyásoló tényezõkre, a pénzügyi elszámolás körülményeire és az üzemeltetésre, valamint a támogatásközvetítõ intézményrendszer mûködésére, az alkalmazott ellenõrzés, monitoring és értékelés minõsítésére. A teljesítmény-ellenõrzés keretében ezekre a területekre kell kidolgozni az ellenõrzés szempontrendszerét, a strukturált kérdésfát és a teljesítménykritériumokat, valamint gondoskodni kell a megfelelõ adatforrásokról. A feltételrendszer, azon belül a tervezés értékeléséhez kapcsolódó kritériumok között szerepelt a „stratégiák meglétének és stabilitásának mutatója”, ezen belül a „hazai ágazati és területi stratégiák és források, valamint az uniós stratégiák és források összehangoltsága” mutató. Az értékelést követõ megállapítások: A kritériumok alkalmazása során, több ellenõrzés esetében elmaradt az uniós és hazai célok harmonizációja. A támogatási területre, vagy nem volt elfogadott hazai stratégia (például az egészségügyben a PHARE beruházási program hasznosításához és az NFT I. esetében, az AVOP, GVOP és a HEFOP-ot illetõen), vagy a hazai stratégiát a program felkészülési idõszakában megváltoztatták (például az ISPA programon belül a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési koncepciójának változása). A „hazai jogi-szabályozási környezet kialakítása és stabilitása a támogatási program indításának idõpontjában” kritérium segítségével értékelni lehetett az uniós programok indításával összefüggõ hazai szabályozási feltételek teljesítését. Az elvégzett ellenõrzések általában azt mutatták, hogy a jogharmonizáció és a jogi szabályozás a programok elõkészítésével és indításával párhuzamosan haladva, néhány esetben követõ jelleggel valósult meg. A programok végrehajtásában késedelmet okozott a közbeszerzési törvény, illetve végrehajtási utasításainak megjelenési és többszöri módosításának körülményei, amelynek következtében például az ISPA projektek közbeszerzési eljárásai több hónapos késedelmet szenvedtek. A strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályait tartalmazó 14/2004. (VIII. 13.) TNM–GKM–FMM–FVM–PM együttes rendelet nyolc hónappal az NFT I. indulása után jelent meg, megakadályozva ezzel a lebonyolítási folyamatok egységes kialakításának lehetõségét. A támogatott projektek kiválasztásánál meg kell különböztetni a hazai elbírálású és az unióban elbírált pályázati típusokat. Az unióban elbírált (például ISPA, Kohéziós Alap) projektek esetében a hazai elõkészítéshez és felkészítéshez kapcsolódó kormányzati és önkormányzati teljesítményt jól lehetett értékelni a „stratégia szerint benyújtott pályázatok” és az „elutasított, vagy visszavont pályázatok” mutatója segítségével. A Nemzeti ISPA Környezetvédelmi ISPA stratégiában tervezett 22 projekt közül hetet, különbözõ okokból nem nyújtottak be, ugyanakkor 2000–2003 között kilenc olyan projektet nyújtottak be a DG Regiohoz, amelyek nem szerepeltek a stratégiában. Ugyanezen idõszak alatt négy olyan pályázat volt, amelyet visszavontak, vagy elutasítottak.


Fókusz

Az ISPA közlekedési ágazat projektjei esetében sem a tervezésben, sem a végrehajtás tényleges elindításában nem jelentkezett a tanulási folyamat pozitív, gyorsító hatású eredménye, mert az elsõ tervezett és tényleges kifizetések mutatója nem javult, hanem az idõben késõbb engedélyezett projekteknél még romlott is. A projektek tervezett indulásához képest a tényleges végrehajtás megindulásában másfél, kétéves késedelem volt tapasztalható, idõben romló tendenciát mutatva. A tanulási eredmények hasznosulása a késõbbiekben is elmaradt.

A projektek végrehajtásában nyújtott teljesítmény értékelésére a „kifizetés-intenzitás” mutatót használtuk, amely az egységnyi idõszakra esõ kifizetést jelenti. Az egyes projektek esetében megvizsgáltuk a tervezett és tényleges kifizetésintenzitás alakulását, majd összevon-

tan vizsgáltuk az eredményeket az ISPA közlekedési ágazatra nézve. A vizsgált idõszak végéig a folyamatokban nem a remélt felzárkózás, hanem további leszakadás mutatkozott.

7


A támogatott projektek végrehajtásának értékelésénél a Brüsszelben elbírált ISPA pályázatok teljesítmény-ellenõrzése esetében további kritériumként szerepeltek az elfogadott pályázatokban megadott pénzügyi és a mûszaki végrehajtásra vonatkozó teljesítési tervszámok is. A teljesítés minõsítését az elõzetesen tervezett és vállalt értékeknek, mint kritériumoknak való tényleges megfelelés, a terv-tény adatok összevetésének eredménye alapozta meg. Ennek keretében vizsgáltuk a tanulási folyamat eredményeinek hasznosulását, amelynek kritériuma a „tervezett-tényleges elsõ kifizetések” mutatója volt.

Fókusz


A görbék alakulásából nyomon lehet követni, hogy a tervezett és tényleges kifizetések ollója nem zárul, hanem tovább nyílik.

Uniós belépésünket követõen az ISPA-projektek Kohéziós Alapból (KA) finanszírozott projektekként folytatódtak. A projektek és a program végrehajtásának gyorsulása továbbra is várat magára.

Á LL A M I SZÁ M VEVÕ SZÉK

A Kohéziós Alapból finanszírozott projektek pénzügyi folyamatai

Az ábrából látható, hogy a kifizetési görbe nem mutat utolérési jelleget a rendelkezésre álló keretekhez viszonyítva, vagyis továbbra is jelentõs a lemaradás, ami a teljesítési kockázat növekedését és a forrásfelhasználás idõbeli korlátozása miatt forrásvesztési kockázatot jelent. A késedelmek egyaránt visszavezethetõk külsõ és belsõ tényezõkre. A külsõ tényezõk között fontos szerepet játszott a közbeszerzés szabályozásának többszöri változása, amely a beszerzési tenderanyagok átdolgozását tette szükségessé. Szintén késleltetõ hatású volt a projektek engedélyezési folyamatában az eltérõ uniós és hazai álláspont, illetve annak egyeztetési idõigénye, a környezetvédelmi hatástanulmány követelményének értelmezésében. Egyes projektek indításának késedelmében a hazai önkormányzati társfinanszírozási problémák is szerepet játszottak. Volt olyan projekt, amelyhez kapcsolódó pénzügyi megállapodást a brüsszeli támogató határozat után több mint egy évig ezen ok miatt nem írtak alá. A belsõ okok között szerepelt, hogy a beadott pályázatokban foglalt projektek nem részletes mûszaki dokumentációra épültek. A pályázatok végrehajtásának elõkészítésében a mûszaki tervezés és engedélyezés üzemtervét nem tartották be, nem gondoskodtak azonnal a projektjavaslatok jogi, mûszaki és környezetvédelmi elõkészítésérõl és a szükséges engedélyek beszerzésérõl. A környezetvédelmi projektek esetében a partnerség elvének érvényesítésében voltak hiányosságok. Az elõzetes társadalmi egyeztetés elmaradása miatt fordult elõ, hogy már Brüsszelben engedélyezett és támogatott projektek helyszíne kérdésessé vált a társadalmi fogadókészség hiánya miatt. Az érdekegyeztetés utólagos le8

folytatása, a helyi népszavazások1 költségei mellett a projektek helyszínváltozásából eredõ mûszaki tartalomváltozást, áttervezési többlet költséget és hónapokat kitevõ csúszásokat eredményezett. A többéves csúszások belsõ okai között szerepeltek a költség- és idõtervezés hiányosságai. A tervezést, a túlzott optimizmus jellemezte, nem építettek ki a folyamatokra minõségkontroll eljárásokat, így azok hatása a gyakorlatban sem érvényesülhetett2. A hazai elbírálású pályázatok esetében – mivel itt a közpénzfelhasználás a támogatásközvetítõ intézményrendszer oldalán keletkezik – ennek teljesítményét kellett értékelni az ehhez a munkához kialakított, illetve kiválasztott kritériumok alapján. Az „intézményi mûködés hatékonyságának az idõtényezõ szerinti megítéléséhez” a hazai jogi szabályozásban rögzített feldolgozási idõszükségleteket választottuk teljesítménykritériumoknak, az ettõl való eltérést pedig a minõsítés alapjának. Az EMIR nyilvántartás, és az ellenõrzésre kiválasztott minta vizsgálata egyaránt azt mutatta, hogy a támogatásközvetítési folyamat idõszükséglete minden elemében meghaladta a jogszabályban elõírt idõt, ami az eljárások alacsony hatékonyságát jelzi. Ezek következménye, hogy a programszintû pénzügyi teljesítés is elmaradt a tervezettõl. Az NFT I. tervezett és tényleges kifizetés-intenzitás mutatóinak alakulását szemlélteti a következõ ábra: 1 Két vitatott helyszínû regionális hulladékgazdálkodási projekt esetében összesen nyolc helyi népszavazást kellett tartani. 2 A 14/2004. (VIII. 13.) TNM–GKM–FMM–FVM–PM együttes rendelet a strukturális alapok és Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól 2004-ben szabályozta az elõzetes társadalmi egyeztetés és a pályázatok kidolgozottságának feltételeit.


Fókusz


A hazai elbírálású projektek végrehajtására a támogatásközvetítõ folyamat egészére jellemzõ idõbeli késedelem – a folyamat elõrehaladtával fokozódó mértékben – hatott vissza a támogatott projektek megvalósulási folyamataira (például a bírálat elhúzódása miatt, a beadott realizálási ütemtervet át kellett dolgozni, mert nem indulhatott a munka a tervezett ütemben, vagy a kifizetési késedelmek miatt beálló csúszások miatt a szerzõdéseket kellett átdolgozni stb.) A projektek csúszása a program szintû pénzügyi teljesítések kockázatát növelte. Az uniós forrásokból támogatott projektek költségtúllépésének megelõzése a Brüsszelben engedélyezett ISPA/KA projektek esetében különösen fontos, mert a pénzügyi megállapodásban rögzített támogatáson felül Brüsszel semmilyen költségtúllépést nem finanszíroz. A költségtúllépések a végsõ kedvezményezettnek, tehát az önkormányzatoknak és a központi költségvetésnek jelentenek elõre nem tervezett kiadásokat, amit saját gazdálkodási tevékenységükön belül kell finanszírozni, illetve kigazdálkodni3. A költségmenedzsment minõsítéséhez a támogatott projektek költségdokumentációinak tervszámai a legjobb mutatók. Az ISPA/KA projektek átlagában mutatkozó 30 százalékos költségtúllépés mögött, gyenge költségtervezés és menedzsment húzódik meg4. Az NFT I. program szintû értékelése esetében a „célok idõarányos teljesítésének” vizsgálatakor a terv-tény adatok elemzése adta meg a teljesítés értékelésének alapját. A strukturális alapok támogatásközvetítési folyamataikban a kiválasztás során a jogosultsági és kiválasztási kritériumok mellett háttérbe szorult a projektcé3 A strukturális alapok esetében is lehet végsõ kedvezményezett az állam és az itt futó projektekben is jelentkeztek költségtúllépések (pl.: HEFOP, KIOP, ROP), amelyet végsõ soron szintén a költségvetés finanszíroz. 4 Az ISPA/Kohézios Alap projektek ellenõrzési jelentése részletesen tárgyalja a költségtúllépéseket és rámutat az ok-okozati összefüggésekre is.

lok illeszkedésének vizsgálata a programszintû célokhoz. Ennek eredményeként nem valósult meg a területi kiegyenlítõdés tervezett célkitûzése. A megítélt támogatási összeg regionális megoszlása azt mutatja, hogy az eddig is legfejlettebb Közép-Magyarországi régió részesült a legnagyobb arányban, így nem javult, hanem romlott a területi kiegyenlítõdés. Operatív Programok megítélt támogatásainak regionális megoszlása

Jó alapot nyújt a „program végrehajtási teljesítményének” értékeléséhez az az uniós tervezési követelmény, amely szerint az input mellett az elvárt output, eredmény és hatásmutatókat is meg kell tervezni. A hazai tervezési gyakorlat kiforratlanságát mutatta a strukturális alapokból finanszírozott NFT I. esetében az a tény, hogy a tervezési fázisban alkalmatlanul kialakított mutatórendszert az AVOP és a HEFOP esetében, a program végrehajtása során át kellett tervezni. Ellenõrzésünk során mind az öt operatív program esetében elvégeztük a mutatók idõarányos terv-tény adatainak elemzését. 9

Fókusz


A tervezés gyengeségét mutatta, hogy a projektprogram-mutatók nem alkottak egységes rendszert. Nem követték nyomon az egyes projektek naturális céljainak hozzájárulását a program szintû naturális célok teljesítéséhez, nem vizsgálták a támogatott projektek hatékonysági illeszkedését a tervezett forrásfelhasználáshoz, így nem alakult ki a támogatott projektek olyan portfóliója, amely a kitûzött célokat a tervezettnek megfelelõen teljesítette. A KIOP esetében lehetett a tényleges teljesítményt és a tervhez képesti eltéréseket a legáttekinthetõbben elemezni, illetve a kapott eredményeket bemutatni, mivel ebben az esetben a mutatórendszert a tervezési követelményeket helyesen értelmezve világosra és áttekinthetõre tervezték. A KIOP közlekedési ágazatában, mivel nem figyelték az egyes projektek forrásigényének hatását a program szinten tervezett forrásfelhasználásra, az elfogadott projektek portfóliójának5 forrás felhasználása a tervezett kilométerenkénti felhasználás 147 százalékát tette ki, az output célok 68 százalékos teljesülése mellett. Ez azt jelentette, hogy az eredetileg tervezett útfelújítások 68 százalékra már elköltötték (lekötötték) az eredetileg tervezett teljes forráskeretet. A KIOP közlekedési prioritáshoz tartozó projektek mutatói

kialakítása, amely az uniós támogatási feladatok ellátásához kapcsolódó tényleges mûködési költségek nyomon követését lehetõvé teszi, biztosítva ezáltal a költséghatékonysági elemzések tényadatbázisát. A támogatásra pályázok véleményének megismerése érdekében 2006 tavaszán kérdõíves felmérést végeztünk, amellyel a támogatásközvetítõ intézményrendszert a kedvezményezettek róluk alkotott véleményével kívántuk szembesíteni. A kérdõívet az internetes e-mail címmel rendelkezõ pályázóknak küldtük ki, amelyre 1397 feldolgozható válasz érkezett. A megkérdezést zárt, többváltozós, direkt kérdéseket tartalmazó önkitöltõ kérdõívre adott, vélemény (preferencia) jellegû válaszadással terveztük. A válaszadás önkéntes volt, a kitöltéssel kapcsolatos kérdésekre telefonon, illetve e-mailben válaszoltunk. A felmérés érdekessége volt, hogy a közel 1400 válaszból 400, már a megküldést követõ két órán belül megérkezett. A feldolgozás eredményei felhívták a figyelmet a mûködési folyamatok gyengeségeire. Ezek közül kiemelkednek az idõbeli csúszások hatékonysággal összefüggõ problémái, valamint az elutasítások szakmai indoklásának gyengesége mögött meghúzódó, a szakmai felkészültséggel összefüggõ humánerõforrás-problémák. A mûködés részterületeinek elégedettségi értékei

2006. március 8-i állapot Proj ktg Projekt megnevezése

Km Millió Ft

4,11

A pályázat elkészítéséhez szükséges információk megszerzése

3,79

KIOP-2.1.1 Útrehabilitáció összesen:

13 737

114,72

120

A pályázat értékelési szempontjainak ismerete

3,58

KIOP-2.1.2 Elkerülõ, tehermentesítõ út össz.:

29 153

46,42

628

A mûködési folyamatban részt vevõ intézményekkel a kapcsolattartás

3,46

KIOP-2.1.3 Négynyomúsítás összesen:

A PEA forrásból részesülés lehetõsége

3,23

10 322

15,74

656 A pályázat elbírálási folyamata

3,03

53 212

176,88

301

A támogatási szerzõdés megkötésének folyamata

3,01

A teljes támogatási összeg elszámolásának folyamata

2,79

Az elõírt határidõk/idõtartamok teljesülése

2,70

A támogatási részösszeg kifizetésének folyamata

2,67

A pályázat elutasítása esetén az indoklás megalapozottsága

2,49

Mindösszesen:

Á LLA M I SZÁ M VEVÕ SZÉK

Millió Ft/km

A pályázati felhívás közzététele, megismerésének lehetõsége

KIOP output célérték 1154 km, kiindulási érték 894 km

53 091

260,00

204

Az output cél teljesítésének mértéke

100%

68%

147%

Az uniós támogatásokat közvetítõ intézményrendszer mûködésének költséghatékonysági vizsgálata nem járt eredménnyel, mert nem alakították ki a mûködési költségek olyan nyilvántartási rendszerét, amelybõl tényadatok alapján lehetett volna elemzést végezni, illetve következtetéseket levonni. Külsõ szakértõ bevonásával igyekeztek a mûködési költségeket meghatározni, de nyilvántartás hiányában csak becslésen alapuló elemzést tudtak végezni. Álláspontunk szerint szükséges az intézményi nyilvántartások olyan szerkezetének

5 Minden támogatott projekt külön-külön teljesítette a támogathatóság kritériumát, de nem figyelték az egyes projektek forrásigényének és a program forrásának összehangoltságát, illetve nem vizsgálták az egyes projektek források szerinti illeszkedését a programhoz.

10

átlagosan

3,31

(Az elégedettséget a válaszadók 1–5 terjedõ skálán értékelték a teljes mértékben elégedetlentõl a teljes mértékben elégedettig.) A statisztikai elemzés alapján a mûködési folyamatoknál a legkedvezõbb megítélést a pályázati felhívás közzétételének ismertsége, megismerési lehetõsége kapta. Kedvezõtlenek voltak a vélemények a határidõk nem teljesülése miatt, amelyek elsõsorban a mûködési folyamat kulcsfontosságú szakaszain, mint a támogatási döntéssel kapcsolatos tájékoztatás, a támogatási szerzõdés megkötése, a támogatás (rész)összegének kifizetése jelennek meg a válaszadók szerint. A késedelmek miatt túlságosan – esetenként irreálisan – hosszú a pályázat


Fókusz

hosszúnak tartják, így a kedvezõtlen vélemények kettõzött hatásként jelentkeztek, amely rontotta az elégedettség alakulását. Az egyes operatív programok végrehajtásával való elégedettségét szemlélteti az alábbi ábra:

Az operatív programok elégedettségi értékei

Összegezve az uniós források hasznosulásának ellenõrzése során tapasztaltakat, vegyes kép alakult ki. Mindenképp pozitív az a hatás, amit az érkezõ források a magyar gazdaságra kifejtenek és példaértékû – különösen a hazai viszonyok ismeretében – a folyó projektek nyilvántartása, monitoringja és értékelése. Negatívumként fõleg a programok megvalósulásának lefolyását kell megemlíteni, itt van a legtöbb teendõ a közremûködõk részérõl. Az elõcsatlakozási alapok folyósításakor – sokszor joggal – még lehetett Brüsszelre mutogatni a késedelmek miatt. Most, hogy a döntések alapvetõen Magyarországon belül születnek, erre nincs mód, most a hazai folyamatok szereplõinek kell felnõni a feladathoz. Ellenõrzésünk e bonyolult feladat majd minden lépcsõjénél talált olyan mozzanatokat – esetleg azok hiányát –, amelyek a megvalósítás hatékonyságát, eredményességét rontják. Az államnak, illetve az általa létrehozott szervezeteknek fel kell gyorsítani tanulási folyamataikat és ezzel párhuzamosan jelentõs erõt és pénzt kell fordítani a kedvezményezettek képzésére, felkészítésére, mivel az egyre növekvõ források hatékony abszorbeálása csak közös munkával érhetõ el. Az Állami Számvevõszék, ahogy eddig, ezen túl is figyelemmel követi a folyamatokat, bízva abban, hogy teljesítmény típusú ellenõrzései során tett megállapítá-

sai, javaslatai hozzájárulnak a megkezdett tanulási folyamathoz. Ha valakinek felkeltettük az érdeklõdését a cikkben említett teljesítmény-ellenõrzési jelentéseink iránt, azok elolvashatják teljes terjedelemben az ÁSZ internetes honlapján, a www.asz.hu cím alatt.

FELHASZNÁLT IRODALOM 1. Kemény Emil, Karsainé Dömsödi Éva: Módszertan a teljesítmény-ellenõrzéshez (Állami Számvevõszék, 2005) 2. Kovács Árpád: Pénzügyi ellenõrzés változó erõtérben (perfekt, 2003) 3. Zöldréti Attila: Az IOP vezetési modell alkalmazása a SAPARD Hivatal akkreditációs felkészülésében. (Magyar Közigazgatás, 2005. október) 4. Az ÁSZ 0432. számú jelentése, az egészségügy területén megvalósult PHARE programok ellenõrzésérõl (2004. június) 5. Az ÁSZ 046.9 számú jelentése, az ISPA-támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenõrzésérõl (2005. január) 6. Az ÁSZ 0530. számú jelentése, az ISPA-támogatásból megvalósított közlekedésfejlesztési programok ellenõrzésérõl (2005. július) 7. Az ÁSZ 0636. számú jelentése, a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának ellenõrzésérõl (2006. szeptember) 8. Az ÁSZ 0723. számú jelentése, az uniós támogatások hazai monitoring és ellenõrzési rendszere mûködésének ellenõrzésérõl (2007. július)

Kemény Emil–Zöldréti Attila

v v v v v

11


benyújtásától a teljes támogatási összeg elszámolásáig eltelt idõ, ugyanakkor a rendeletben elõírt, de nem teljesült határidõk/idõtartamok csökkentése a válaszadók túlnyomó többsége (88 százalék) szerint megalapozott igény. Vagyis a jogszabályban rögzített határidõket is

Kerekasztal


Kerekasztal II. rész

Az EU-támogatások ellenõrzése – az EU Bizottság szemszögébõl Véget ért az EU-támogatások 2004–2006-os rövid költségvetési ciklusa, miközben a projektek ellenõrzése még sem végrehajtási, sem pénzügyi-elszámolási szempontból nem zárult le teljesen. A következõ, a 2007–2013 közötti, minden eddiginél nagyobb összegû támogatások minden eddiginél nagyobb ellenõrzési feladatot is jelentenek Magyarország számára. Az Európai Bizottság újra szabályozta a közösségi pénzügyi ellenõrzési rendszert, amely a tagállamok számára is irányt mutatott. Az Ellenõrzési Figyelõ 2007/2. számában az ellenõrzés hazai intézményeinek képviselõi értékelték az eddigi tapasztalatokat. Lapunk kerekasztalához meghívást kaptak az EU Bizottság ellenõrzési szakemberei is, Robert Wilms, az Európai Bizottság Régió Fõigazgatóság, kohéziós és regionális fejlesztési alapok ellenõrzéséért felelõs auditora; Rottenbacher Ádám, az EB Regionális Politikai Fõigazgatóság magyarországi auditora; Borda Szabolcs, az EB Foglalkoztatási Fõigazgatóság európai szociális alapot ellenõrzõ egységének magyar felelõse, akik szintén dr. Weidlich Edit, a KEHI elnökhelyettesének kérdései alapján mondták el véleményüket az eltelt idõszakról és a soron következõ feladatokról.

K ER EK A SZTA L

Weidlich Edit: A kibõvült Európa milyen újszerû feladatokkal szembesítette az Európai Bizottságot ellenõrzési szempontból? Milyen eredményeket sikerült elérni? Robert Wilms: A tíz új tagállam csatlakozása kétségkívül jelentõs kihívást jelentett mindkét fél, azaz a régi és új tagállamok, valamint a Bizottság számára is. Különösen a Strukturális Alapok területén nagy volt az adminisztrációs kapacitásfejlesztési igény, amelynek a csatlakozni kívánó országoknak eleget kellett tenni. Ezen kívül azokat a ha-

Robert Wilms: Nem várhatjuk azt, hogy egyik napról a másikra minden hibátlanul mûködjön 12

gyományos adminisztratív rendszereket, amelyeket az Európai Bizottság immár 1958 óta alkalmaz, a csatlakozó országok nem ismerték, nem használták, mindez számukra új volt, meg kellett tanulniuk. A mi oldalunkon a csatlakozásra való felkészülés segítése jelentette a kihívást. A csatlakozást követõen a Bizottság ellenõrizte a felállított rendszerek mûködését, és a felfedezett gyenge pontoknál ajánlásokat tett. Nem várhatjuk azt, hogy egyik napról a másikra minden hibátlanul mûködjön, tudjuk és látjuk, hogy vannak még nehézségek, amelyeket azonban a rendszeren belül javítani lehet a rendelkezésre álló eszközökkel, a partnerség elvét szem elõtt tartva. Túl korai lenne még következtetéseket levonni arra vonatkozóan, hogyan sikerült az újonnan csatlakozott országoknak teljesíteni a feladataikat, hiszen még nem zárultak le a jelen pénzügyi idõszak programjai. Akkor lesz lehetõségünk a tényleges ellenõrzésre, hogy megvizsgáljuk az addig végzett munkát, ha pénzügyileg lezárul ez az idõszak. Addig is számítunk arra, hogy a már folyamatban lévõ dolgok javulni fognak a már említett partnerség érvényesülésének köszönhetõen. Weidlich Edit: Magyarország büszke lehet arra, hogy az audit feladatok végrehajtásában részt vettek a magyar szakemberek. Milyen kihívást jelentett ez az Önök számára? Borda Szabolcs: Viszonylag korán, 2004-ben sikerült a Bizottság berkeibe bekerülnöm, de csak 2005 elejétõl dolgozom az ESZA ellenõrzõ egységénél, elsõdlegesen a magyarországi ellenõrzések területén. Ennek keretében több rendszerellenõrzést végeztem az Európai Szociális Alap programjainál, illetve a közelmúltban egy több projektre kiterjedõ szubsztantív ellenõrzést is végrehajtottam. Ezekbõl azt látom, hogy Magyarországnak és a többi, új tagállamnak nagyon sok kihívás-


tagállamokban alkalmazott jó gyakorlatok elsajátítása is. Azt mondhatnám tehát, hogy a Bizottság megtette a magáét az elõkészítésben, a felkészítésben és ez – az eredmények alapján – ki is fizetõdött. Weidlich Edit: A belsõ kontrollrendszerben nagyon fontos tényezõ a folyamatba épített ellenõrzés, kérdés, hogy itt miképpen lehet jobbítani, egyszerûsíteni feladatokat. A cél ugyanis az, hogy sokkal eredményesebb és sokkal gazdaságosabb, hatékonyabb rendszert tudjunk mûködtetni. A Bizottság számos rendszerellenõrzést lefolytatott már, a tapasztalatok alapján milyen javaslatokat tartanának megvalósíthatónak?

Weidlich Edit: A cél a sokkal eredményesebb, gazdaságosabb és hatékonyabb rendszer mûködtetése

Rottenbacher Ádám: Bízunk benne, hogy a jó gyakorlatokat sikerül elterjeszteni

sajátítása is komoly szakmai kihívás volt. De ez viszonylag hamar sikerült – köszönhetõen a kollégáim, fõnökeim hathatós támogatásának –, és úgy gondolom, valamennyire én is hozzá tudtam járulni az ellenõrzési módszertanunk fejlesztéséhez, illetve az ellenõrzési, auditálási sztenderdekkel való összhangba hozásához. Ez egy olyan feladat, amelyen folyamatosan dolgozunk, mivel elég sajátos az ellenõrzési munka, sok esetben nem lehet egy az egyben alkalmazni azokat a sztenderdeket, amelyek egyébként a pénzügyi beszámolók ellenõrzésénél remekül mûködnek a privát szektorban. Robert Wilms: Visszatérve még 2004-hez: az unió valamennyi bõvítését figyelembe véve, ez volt a legjobban elõkészítve. Ebben közrejátszott az elõcsatlakozási alapok rendelkezésre bocsátásának és azok felhasználásának módja, a technikai segítségnyújtás, illetve az említett alapokhoz kapcsolódó audit- és ellenõrzési munka is. Mindez párosult egy olyan kiegészítõ, felkészítõ oktató programmal, amelynek része volt az addigi, a régi

Borda Szabolcs: Általánosságban az ellenõrzési és irányítási rendszerek célja az, hogy a támogatások felhasználása kontrollált környezetben történjen. Ehhez azonban nagyon finom egyensúlyt kell kialakítani, hogy az eljárási rendszer, az ellenõrzések ne gátolják, inkább segítsék a támogatások felhasználását, ugyanakkor határozott bizonyosságot is nyújtsanak, hogy az adott támogatást a jogszabályoknak megfelelõen használják fel. A beszélgetés elején említett tanulási folyamatnak, s az elsõ év rendszerellenõrzéseinek, illetve az azt követõ ellenõrzéseknek a tapasztalatai közül ezt tartom fontosnak kiemelni. Rottenbacher Ádám: A Regionális Politikai Fõigazgatóság is számos rendszerellenõrzést elvégzett már, érdekes módon azt tapasztaltuk, hogy az egyes programok közötti koordináció, illetve a jó tapasztalatok továbbítása, a rendszerben való elterjesztése nem minden esetben volt megoldott. Különbözõ területeken, bizonyos programok, rendszerek esetében megfelelõ, illetve igen jó belsõ kontrollokat épített ki és mûködtetett az adott szervezet. Ugyanakkor más szervezetek, amelyek más programokat mûködtettek, nem is tudtak ennek a létezésérõl. Ez valamilyen szinten inkonzisztenciához vezetett, nem mûködött megfelelõ hatékonysággal a rendszer. Feltételezem, ez abból is következett, hogy a különbözõ irányító hatóságok különbözõ szervezeteken belül helyezkedtek el. Bízunk benne, hogy az új szerve13

KEREKASZTAL

sal kellett szembenézni az ellenõrzés területén, hogy meg tudjanak felelni a 2000–2006-os idõszak jogszabályi követelményeinek. Tapasztalataim szerint a rendszerek felálltak és mûködõképesek, de semmi nem megy egyszerûen. Az elsõ idõszakban természetes, hogy vannak fennakadások, a rendszernek meg kell tanulnia önmagát a leghatékonyabban mûködtetni. De összehasonlítva az elsõ rendszerellenõrzések 2005-ös eredményeivel, már az elmúlt két évben is jelentõs elõrehaladás történt. Bízunk abban, hogy az eddigi tapasztalatok hasznosulnak az új idõszakban, s a kezdet simább lesz, mint az elõzõben. Rottenbacher Ádám: Nagyjából Szabolccsal egy idõben kezdtem én is az ellenõri munkámat az Európai Bizottságban, s számomra, mint aki korábban nem dolgozott közigazgatásban, s a Strukturális Alapokkal sem, a legnagyobb feladatot ezeknek a rendszereknek a mûködése, megtanulása jelentette. A privát szektorból érkezõ auditorként a bizottsági ellenõrzési módszertan el-

Kerekasztal

K ER EK A SZTA L

Kerekasztal

zeti felépítéssel, illetve a koordinációs irányító hatóság hathatós támogatásával ezeket a jó gyakorlatokat – melyekre az ellenõrzési jelentéseinkben is felhívtuk a figyelmet –, sikerül elterjeszteni. A mi ellenõrzéseinknek ugyanis nem csak az a célja, hogy a hibákra rámutassunk, hanem az is fontos, hogy a jó gyakorlatokra, illetve ezek más területeken való felhasználási lehetõségeire szintén felhívjuk a figyelmet. Weidlich Edit: A 2007–2013-as ciklusban a megnövekedett ellenõrzési feladatok között mire kellene koncentrálnia egy olyan tagállamnak, mint Magyarország, most, amikor a legtöbb projekt fut, amikor a legtöbb kifizetés történik, de most kezdõdnek el a zárások, ugyanakkor el kell kezdeni az új rendszer megfelelõségi ellenõrzését is, s a rendszerellenõrzéseket úgyszintén…? Hogyan lehet elkerülni a túlellenõrzöttséget, miközben a teljes intézményrendszer bizonyosságát ezeken az ellenõrzéseken keresztül kell biztosítani? Robert Wilms: Mi auditorok hajlamosak vagyunk azt hinni, hogy mi vagyunk a világon a legfontosabbak, s a mi munkánk a legfontosabb, de ez nyilván nem így van. Tulajdonképpen csak azért vagyunk fontosak, mert mi is részt veszünk a közösen kitûzött cél elérésében, vagyis abban, hogy a kohéziós politika megvalósuljon, az egyes tagállamokban elõsegítsük a gazdasági fejlõdést, a munkahelyteremtést stb. A tagállamok és a Bizottság is – valamennyien – az állampolgárok adójából gazdálkodunk, amibõl következik, hogy a bizottságnak az Európai Parlament felé el kell számolni ezekkel a pénzekkel, hogy jó célra költötte-e el. S itt kapcsolódik be a pénzügyi ellenõrzés szerepe. Elsõdlegesen a Számvevõszék a felelõs, s a mai napig az az álláspontja, hogy túl magas a hibaszázalék, amivel dolgozunk. Ennek javítása érdekében nyomást gyakorol a Bizottságra, tegyen többet, hogy a hibaszázalék csökkenjen. Tudjuk, hogy az ellenõrzési rendszer munkájára megvan a szabályozó keret, a törvény illetve rendeletrendszer, amely lefedi az egész 2007–13-as idõszakot. Még sosem volt az alkalmazandó módszertan ennyire világos és nyilvánvaló, mint erre az idõszakra. Ugyanakkor, ha ezeket a szabályokat felkészülten, kompetens módon akarjuk végrehajtani, külön figyelmet kell fordítani arra, hogy ne legyenek átfedések, és a munkánkkal hozzáadott értéket teremtsünk. Ugyanakkor semmiképp nem szeretnénk terhet jelenteni az általunk ellenõrzött szervezeteknek, ne felejtsük el, hogy a közszektort képviseljük és szigorú szabályok határozzák meg a munkánkat. Weidlich Edit: A Bizottságot a tagállamok gyakran keresik meg azzal, hogy az ellenõrzéseknél is költséghatékonysági méréseket tartanak szükségesnek. Tudomásom szerint a Bizottság nemrégiben indított is ilyen projekteket, pilotokat. Mi az eredménye, vajon mennyibe kerül az ellenõrzés, illetve mennyibe kerül annak hiánya? Robert Wilms: Az Európai Számvevõszék valóban, már 2004-ben felkérte a Bizottságot, hogy próbálja meg kiszámítani a Strukturális Alapokhoz kapcsolódó audit munka költségét. Ugyanakkor mind a Bizottságnak, mind a tagállamoknak megvannak az európai uniós költségvetés végrehajtásához kapcsolódó feladatai, amelybõl a legfontosabb az, hogy megbízható pénzügyi menedzsment történjen. Ennek az alapja az európai uniós szerzõdés, illetve a Pénzügyi Rendelet (Financial Regulation) szabályai. Az Európai Számvevõszék az európai szakpolitikák végrehajtási ellenõrzése keretében szeretne meg14


gyõzõdni arról, hogy ezek valóban a szabályok teljes betartásával mennek végbe. Röviden azt mondhatom, ha úgy szeretnénk a költségeket csökkenteni, hogy azáltal ezek a célkitûzések már nem lennének elérhetõk, akkor ahhoz az európai uniós szerzõdést kellene megváltoztatni. A másik, reálisabb lehetõség az ellenõrzés költségeinek csökkentése, a hatékonyság növelésével. Weidlich Edit: Sok ciklust zárt már a Bizottság a régi tagállamokkal. Mindig a ciklus végén derülnek ki a visszafizetési kötelezettségek a tagállamok számára. Milyenek a visszafizetés esetén a tól-ig határok? Robert Wilms: Nulla a tolerancia a szabálytalanságok esetében. Nincs apelláta, a tagállamoknak a jogosulatlanul felvett összegeket maradéktalanul vissza kell fizetniük. Weidlich Edit: Most azt kérem, gondoljuk végig, melyek a legszükségesebb teendõink, milyen kihívásoknak kell megfelelni a 2007–2013-as ciklus sikeres teljesítéséhez? Borda Szabolcs: Az új jogszabályok megalkotásának az volt a célja, hogy mind a tagországoknak, mind a Bizottságnak átláthatóbb, értelmezhetõbb irányvonalat adjon az irányítási és ellenõrzési rendszerre vonatkozóan. Azt gondolom, hogy ez sikerrel járt, az új jogszabályok mind a végrehajtó hatóságok egyes funkcióival, mind az ellenõrzési hatóság új, jobban megfogalmazott funkcióival kapcsolatban jobb iránymutatást adnak. Ez persze ténylegesen akkor derül ki, ha elindulnak a programok. Reméljük a végrehajtásban is sikert hoznak az újítások, amelyek elsõsorban a hatékonyság növelését célozták meg.

Borda Szabolcs: A kontrollált környezetben nagyon finom egyensúlyt kell kialakítani

Rottenbacher Ádám: Mind a folyamatba épített ellenõrzések, mind a belsõ ellenõrzések, illetve az ellenõrzési hatóság által végzett ellenõrzések esetében prioritást kell kapnia a harmonizációnak, a standardizációnak. Kulcsfontosságú a jó gyakorlatok elterjesztése is a rendszerben. Szerintem a legnagyobb kihívást a két programozási ciklus átfedésébõl adódó, igencsak megnövekedett munkamennyiség jelenti. Nagy erõfeszítést igényel, hogy ennek ellenére megfelelõ szinten tudjuk tartani az ellenõrzéseket. Ez az év errõl szól. Osváth Sarolta


Fókusz

Merre tart a munkavédelmi ellenõrzés? A munkavédelem legfontosabb feladata a megelõzés, azaz a munkabalesetek bekövetkezésének megakadályozása. Ez az OMMF ellenõrzéseinek legfõbb célja ma is, mint ahogy a munkavédelem kezdeti idõszakában, már a XIX. században is a kedvezõtlen munkakörülményekre vezették vissza a gyakori, súlyos baleseteket. A XIX. század második felében az európai iparosodás átterjedése Magyarországra rendkívül kedvezõtlen munkahelyi körülmények között valósult meg, az alkalmazottak körében tömeges balesetek, egészségkárosodások léptek fel. A sokszor 16 órát meghaladó napi munkaidõ, a kimerítõ fizikai megterhelések, a fûtés, szellõzés hiánya stb. miatt gyakorivá vált a korai elhalálozás.

A munkavédelmi ellenõrzés Magyarországon Magyarországon az 1872. évi VIII. tv. tartalmazta elõször, hogy az iparhatóság idõnként köteles ellenõrizni az üzemeket, munkakörülményeket. Az 1884. évi XVII. tv. már negyedévenkénti ellenõrzést írt elõ és elrendelte az önálló iparfelügyeleti szerv létrehozását. Az 1887. évi hatályba léptetést követõen a kinevezett mérnök iparfelügyelõk hatásköre szûk volt, az észlelt szabálytalanságokról az iparkamarákhoz küldhettek elõterjesztéseket, közvetlen intézkedési joggal nem rendelkeztek. Az 1893. évi XXVII. tv. intézkedik elsõ ízben a gyári munkások baleset elleni védelmérõl. A törvény rendelkezett a balesetek 48 órán belül történõ bejelentési kötelezettségérõl, továbbá a munkaadók felelõsségérõl a balesetek megelõzése, a munkások testi épségének védelme érdekében. Az elõírások betartásának ellenõrzését a mérnök iparfelügyelõk végezték. A fejlõdés további állomását jelentette az 1928. évben kiadott nõk és fiatalkorúak iparban történõ foglalkoztatásának feltételeirõl szóló rendelkezés, amely az orvosi alkalmassági vizsgálatok bevezetésérõl és az óvórendszabályok kiadásáról is rendelkezett. Az 1950-ben kiadott 240/1950. (IX. 23.) MT rendelet rögzítette: „A vállalatoknak, üzemeknek és hivataloknak a baleset-elhárításra vonatkozó szabályok megtartása céljából történõ ellenõrzése, valamint a baleset-elhárítási propaganda szakszervezeti feladat”. Ennek értelmében létrejött a szakszervezetek munkavédelmi felügyelete. A hetvenes évektõl 1984-ig a munkavédelem központi igazgatási feladatait a Szakszervezetek Országos Tanácsa Munkavédelmi osztálya látta el. Ezt követõen (1984-ben) a munkavédelem állami irányítására és ellenõrzésére létrejött az Országos Munkavédelmi Fõfelügyelõség (továbbiakban OMvF). Ezzel a munkavédelem társadalmi, érdek-képviseleti ellenõrzése és a hatósági ellenõrzés funkcionálisan elváltak egymástól, te-

hát a munkavédelem irányítása ismét állami feladattá vált. A fõfelügyelõség vezetõje a Minisztertanácsnak számolt be a munkavédelem éves helyzetérõl. Az OMvF a gyakorlatban az állami munkabiztonsági (baleset-megelõzési) felügyeletet látta el, miután hatásköre nem terjedt ki az egészségügyrõl szóló 1972. évi II. törvényben meghatározott munkaegészségügyi feladatok irányítására és ellenõrzésére, a bányatörvény hatálya alá tartozó üzemekre, valamint a fegyveres erõkre, fegyveres testületekre. A szervezet hatásköre 1987. február 9-tõl kibõvült a munkaügyi jogszabályok betartásának ellenõrzésével, és ezzel egyidejûleg az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség megnevezést kapta. A munkavédelmi ellenõrzések lefolytatásában, a szankcionálási rendszerben egyik legnagyobb változást a munkavédelemrõl szóló 1993. évi XCIII. tv. (továbbiakban Mvt.) megjelenése jelentette. A törvényben már a szervezet megnevezése is tükrözi a hatáskörét. A változások folyamatában a legnagyobb jelentõségû, hogy 2007. évben létrejött az egységes munkavédelmi hatóság, így a munkabiztonsági és munkaegészségügyi hatáskört egy szervezet, az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség gyakorolja.

A munkavédelmi felügyelõ hatásköre Az OMMF megalakulásakor a munkavédelem szervezési, szabályozási kérdéseit a 47/1997. (XII. 28.) MT számú rendelet írta elõ. Azóta a munkavédelmi felügyelõk jogosultságai többször változtak, az alapvetõ intézkedési körük azonban megmaradt. A jogosultságok változását egyrészt az Mvt. kiadása jelentette, amely meghatározta a szervezett munkavégzés fogalmát, másrészt bevezette a munkavédelmi bírság intézményét. Lényeges volt továbbá, hogy a felügyelõi jogosultságokat az (1994. I. 1.–1995. VII. 21-ig érvényes) Mvt. részletesen szabályozta. Mvt. 1. § (1) E törvény alkalmazásában munkavédelem: a szervezett munkavégzésre vonatkozó biztonsági és egészségügyi követelmények, továbbá e törvény céljának megvalósítására szolgáló törvénykezési, szervezési, intézményi elõírások rendszere, valamint mindezek végrehajtása. Mvt. 82. § (1) A felügyeletek munkavédelmi bírságot alkalmaznak az egészséget nem veszélyeztetõ és bizton15

ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG

A XIX. századtól napjainkig

O R SZÁ GO S M U N K A VÉD EL M I ÉS M U N K A Ü G YI FÕ FEL Ü G YELÕ SÉG

Fókusz

ságos munkavégzésre vonatkozó követelmények teljesítését elmulasztó, és ezzel a munkavállalók életét, testi épségét vagy egészségét súlyosan veszélyeztetõ munkáltatóval szemben. (3) A munkavédelmi bírságot a súlyos veszélyeztetést feltáró felügyelõ javaslata alapján az illetékes megyei (fõvárosi) szerv vezetõje, az ÁNTSZ illetékességi körében a városi tiszti fõorvos mint elsõfokú hatóság a veszélyeztetés mértéke alapján, valamint a mulasztás személyi és tárgyi körülményeinek mérlegelésével szabja ki. Mvt. 84. § (1) Az OMMF felügyelõje elsõfokú hatóságként jogosult a) illetékességi területén valamennyi munkahelyen – külön engedély nélkül – ellenõrzést tartani; b) a munkabaleseteket, kivéve a közúti és légi közlekedéssel kapcsolatosakat – a munkáltató ez irányú felelõsségét nem érintve – kivizsgálni; c) a munkáltatót felhívni az egészséget nem veszélyeztetõ és biztonságos munkavégzés követelményeinek teljesítésére; d) a munkáltatót a feltárt hiányosságok meghatározott határidõn belül történõ megszüntetésére kötelezni; e) az egészséget nem veszélyeztetõ és biztonságos munkavégzésre vonatkozó elõírások súlyos megszegésével foglalkoztatott munkavállalót a kifogásolt munkavégzéstõl eltiltani; f) a munkavállaló egészségét, testi épségét közvetlenül fenyegetõ veszély esetén – annak elhárításáig – a veszélyes tevékenység, illetõleg üzem, üzemrész, munkaeszköz mûködésének, használatának felfüggesztését elrendelni; g) elrendelni a 23. § (2) bekezdése szerinti vizsgálatot; h) a munkabaleset bejelentését vagy kivizsgálását elrendelni, ha a bejelentést vagy a kivizsgálást elmulasztották, vagy nem a jogszabályban foglaltaknak megfelelõen végezték; i) a munkaeszköz és egyéni védõeszköz mûködését, használatát felfüggeszteni, ha az nem rendelkezik a 18. § (4) bekezdésében meghatározott okirattal; j) a szabálysértésre vonatkozó külön jogszabályok szerint eljárni. (2) A felügyelõ köteles a bejelentett súlyos munkabalesetet – a munkáltató ez irányú felelõsségét nem érintve – kivizsgálni. (3) A felügyelõ az (1) bekezdés e), f) és i) pontjaiban foglalt határozatának azonnali végrehajtását rendelheti el. Az Mvt. fenti idõszakot követõ módosításai a társadalmi, gazdasági változásokat követik, továbbá eleget tesznek az Európai Unióban alkalmazott irányelvek által megszabott szabályozási kötelezettségnek. Pontosította a munkavédelmi eljárásokat, például a munkavédelmi bírság alkalmazását; – a munkavédelem hatósági felügyeletére vonatkozó szabályozás tárgykörében a bírság kiszabását már az egy fõ munkavállaló egészségét súlyosan veszélyeztetõ munkáltatóval szemben is megengedi – szigorítva ezzel a munkáltató munkavédelmi kötelezettségeinek megsértéséhez fûzõdõ joghátrányt –, törvényi vélelemként 16


meghatározva egyúttal a súlyos veszélyeztetés legkirívóbb tényállásait (Mvt. 82. § (1), (2); – lehetõvé tette a balesetet munkabalesetnek minõsíteni, továbbá a munkabaleset bejelentését vagy kivizsgálását elrendelni, ha a bejelentést vagy a kivizsgálást elmulasztották vagy nem a jogszabályban foglaltaknak megfelelõen végezték, illetõleg ha a munkáltató a balesetet jogszabályba ütközõ módon nem tekinti munkabalesetnek [Mvt. 84. § (1) bek. i)]; – a felügyelõ a tényállás alapján jogosult a munkáltató és a munkahelyen munkát végzõ személy közötti munkavégzésre irányuló – az ellenõrzés megkezdésekor, illetõleg súlyos baleset bekövetkezése esetén a baleset idõpontjában fennálló – jogviszonyt szervezett munkavégzésnek minõsíteni. A minõsítéshez a munkáltatóként eljárás alá vontnak rendelkezésre kell bocsátania mindazokat a bizonyítékokat, amelyek alapján megállapítható, hogy a részére végzett munka nem tartozik a szervezett munkavégzés körébe [Mvt. 84. § (4) bek.]. A legutóbbi, 2006. évi Mvt. módosítás négy fontos tartalmi változást iktatott be: – létrehozta az egységes munkavédelmi felügyelet integrált szervezeti kereteit, – törvényi alapot teremtett a munkavédelmi bírságszankciók nyilvánosságra hozásához, – korszerûbb fogalmakat határozott meg, – az ellenõrzési tapasztalatokra építve pontosított néhány feladatot és eljárást. A korábbiakban tárgyalt módosítások mellett az alábbi változásokra hívjuk fel a figyelmet: A Mvt. módosítása a munkavállalók munkahelyi biztonságának növelése érdekében, a legveszélyesebb tevékenységet folytató munkáltatók tekintetében tovább szigorította a kockázatértékelésre vonatkozó szabályozást. – Ugyanezen okból emelték be a törvény rendelkezései közé a munkavédelmi bírság kiszabásának alapjául szolgáló, a munkavállalók életét, testi épségét vagy egészségét súlyosan veszélyeztetõ tényállások körébe a munkavégzés munkáltatókat terhelõ összehangolási kötelezettségének elmulasztását. – Súlyos baleset bekövetkezése esetén kiterjesztette a munkavédelmi felügyelõnek a munkáltató és a munkahelyen munkát végzõ személy közötti munkavégzésre irányuló, az ellenõrzés megkezdésekor fennálló jogviszony minõsítésére vonatkozó jogosultságát a baleset bekövetkezésének idõpontjában fennálló jogviszony minõsítésének jogával is. A munkavédelmi ellenõrzés gyakorlata A munkavédelmi ellenõrzéseknek különbözõ típusai alakultak ki, melyek valamilyen elérni kívánt célt szolgálnak: – heti ütemterv szerint elõre tervezett ellenõrzések, – célvizsgálatok, – akcióellenõrzések, – elõzetes bejelentéssel végzett vizsgálatok, – súlyos balesetek kivizsgálása, – panasz, közérdekû bejelentések kivizsgálása, – utóellenõrzések.


A veszélyesség és létszám szerint kiválasztott munkáltatók ellenõrzésére alkalmazandó, amely kiterjed: – a cég telephelyének, központi egységének ellenõrzésére (úgynevezett „terepi” ellenõrzés), valamint a – munkavédelmi dokumentációk vizsgálatára. Célvizsgálatok A vizsgálatok mind országosan, mind területileg elrendelhetõk. Jellemzõik: a célvizsgálatban érintett felügyelõk elõre meghatározott kérdések alapján, hosszabb idõtartamon keresztül ugyanazt a területet vizsgálják. A célvizsgálat tapasztalatairól jelentés készül. Akcióellenõrzések A vizsgálatok elrendelhetõk országosan és területileg egyaránt. Jellemzõik: az akcióellenõrzésekben érintett minden felügyelõ elõre meghatározott kérdések alapján egy-két napos idõtartamban ugyanazt a területet vizsgálja. Az akcióellenõrzés tapasztalatairól jelentés készül. Elõzetes bejelentéssel végzett vizsgálatok Azon cégek esetében végezzük a fent megjelölt vizsgálati típust, ahol a megelõzõ öt éven belül halálos, vagy súlyos munkabaleset történt, és a munkáltató mulasztása közrehatott a baleset bekövetkeztében. Jellemzõi: A munkáltató munkavédelmi helyzetét több felügyelõ több napon keresztül átfogóan vizsgálja. A vizsgálat eredményérõl összegzés készül. A korábbi megnevezéssel „komplex ellenõrzés”, amely kiterjed a munkáltató minden munkavédelmi tevékenységére. A súlyos balesetek kivizsgálása Az azonnali bejelentési kötelezettségû balesetek kivizsgálása elõnyt élvez minden ellenõrzési formával szemben, és egyben törvényi kötelezettség is. Az azonnali kivizsgálás a hatóság, a sérült és a munkáltató közös érdeke. (Röviddel a baleset bekövetkezte után még az érintettek nem tudnak összebeszélni, manipulálni egymást, nem halványul az emlékezet.) Panaszbejelentések, közérdekû bejelentések kivizsgálása Panaszbejelentések, közérdekû bejelentések kivizsgálása – az azonnali bejelentési kötelezettségû balesetek kivizsgálása kivételével – elõnyt élvez minden ellenõrzési formával szemben. Utóellenõrzések A közigazgatási eljárás során a határozatban foglalt kötelezések végrehajtásának ellenõrzése.

A hatóság döntése végrehajtható, ha: – a teljesítésre megállapított határidõ vagy határnap eredménytelenül telt el, – a döntés fellebbezési jogra tekintet nélküli végrehajtását rendelték el. Abban az esetben, ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére vagy meghatározott magatartásra irányul és a teljesítés elmaradása a kötelezettnek felróható, a végrehajtást foganatosító szerv eljárási bírságot szabhat ki. A munkavédelmi ellenõrzés 2006. évi változásai A területi felügyelõségek regionális összevonása 2006. január elsejétõl nagyban elõsegítette az új ellenõrzési módszerek bevezetését. A foglalkoztatás biztonságának megerõsítésére 2006 januárjától szervezeti átalakítás is történt: megalakultak a szakfelügyelõségek, azaz szervezeten belül szétvált a munkabiztonsági és munkaügyi hatósági tevékenység. Új munkavédelmi ellenõrzési módszereket dolgoztunk ki. A baleseti statisztikai adatok alapján meghatároztuk azt a három különösen veszélyes nemzetgazdasági ágazatot, amelyben kiemelkedõen sok és súlyos munkabaleset következett be. Ezek az ágazatok: az építõipar, a mezõgazdaság és a feldolgozóipar. Az OMMF kiemelt céljai közé tartozik a megjelölt nemzetgazdasági ágazatok fokozott munkabiztonsági ellenõrzése. A megváltozott ellenõrzési módszerek másik eleme a fokozott törekvés a súlyos jogsértések feltárására. A munkabiztonsági felügyelõk elsõdleges feladatává vált, hogy ellenõrzéseik során, a súlyos veszélyeket rejtõ eseteket tárják fel. A veszélyeztetést akkor tekintjük súlyosnak, ha: – a károsodás bekövetkezése esetén a következmény súlyos lehet (a veszélyeztetés súlyos károsodást idézhet elõ) és – a károsodás bekövetkezésének reális kockázata van. A leírt elv alapján határoztuk meg azokat a leggyakrabban elõforduló szabálytalanságokat, amelyekbõl a legtöbb halálos kimenetelû munkabaleset következett be. Ílyen például a be- és leesés, vagy a védõburkolatok hiánya. A módszer harmadik eleme az egységes felügyelõi eljárások kialakítása, annak érdekében, hogy az ország különbözõ területein az azonos jogsértések azonos megítélés alá essenek. Megállapítottuk, hogy az eddigi ellenõrzések a felügyelõk hivatalos munkaidejéhez igazodtak, amely egyes munkáltatókat arra ösztönzött, hogy a szabálytalan munkavégzéseket a felügyelõk munkaidején kívüli idõpontokra, az éjszakai órákra és a hétvégékre idõzítsék. Ennek megfelelõen feltûnõen sok bontási munka történt hétvégeken, de elõfordult olyan eset is, amikor a munkáltató költségmegtakarítási szempontból daruzási munkát – általa is tudottan – szabálytalanul hétvégén végeztetett. Az ellenõrzéseinket ehhez a munkáltatói magatartáshoz igazítottuk. A regionális szervezeti változások nagyban elõsegítették az új ellenõrzési módszerek bevezetését. A területi felügyelõségek rugalmasabban tudják átcsoportosítani, koncentrálni a felügyelõket a veszélyhelyzetek megelõzésére. 17

ORSZÁGOS MUNKAVÉDELMI ÉS MUNKAÜGYI FÕFELÜGYELÕSÉG

Heti ütemterv szerint elõre tervezett ellenõrzések

Fókusz

Fókusz


Az új módszerek bevezetésének helyességét a 2006. év statisztikai adatai már igazolták. A múlt évben 19 451 munkavédelmi ellenõrzést végeztek a felügyelõk, ennek 75 százalékát a korábbiakban említett kiemelt gazdasági ágazatokban – építõipar, mezõgazdaság és feldolgozóipar foganatosították. A súlyos veszélyeztetés feltárását elõtérbe helyezõ módszernek köszönhetõen 41 091 intézkedés történt súlyos veszélyhelyzet felszámolására. Szintén a módszer eredményének tekintjük a munkavédelmi bírságok számának és összegének emelkedését. Nyilvánvaló, hogy az OMMF megalakulása óta eltelt 23 év alatt jelentõsen módosultak az ellenõrzési módszerek, és a szervezeten belül is több változás következett be. A munkavédelem legfontosabb feladata azonban a megelõzés, azaz a munkabalesetek bekövetkezésének megakadályozása. Ez az OMMF ellenõrzéseinek legfõbb célja. Annak bemutatására, hogy milyen nagyságrendû intézkedéseket hoznak a felügyelõk évente, bemutatjuk a 2005. és 2006. évben valamint 2007. év I. félévében hozott határozatokat: Az OMMF által hozott munkavédelmi határozatok

Év

Hiányosság-megszüntetõ határozat

Használatfelfüggesztõ határozat

Foglalkoztatást megtiltó határozat

db

db

db

db

Munkavédelmi bírság

összeg [Ft]

2005.

18 563

8 638

3 597

3 369

722 560 000

2006.

11 512

11 0731

4 770

3 962

1 288 884 000

2007. I. félév

5 794

5 7691

2 548

1 681

565 010 000

O R SZÁ GO S M U N K A VÉD EL M I ÉS M U N K A Ü G YI FÕ FEL Ü G YELÕ SÉG

1

A határozatok száma tartalmazza: – használatot felfüggesztõ határozatot és – tevékenységet felfüggesztõ határozatokat összesen.

A 2006. évben meghirdetett programunk célja volt, hogy a kiemelt, balesetveszélyes ágazatokban fokozzuk ellenõrzéseinket. Az építõiparban végzett nagyszámú ellenõrzés és szigorú szankciók sajnálatos módon nem gyakoroltak kellõ hatást a foglalkoztatók munkavédelmi szemléletére. A fokozott ellenõrzések ellenére a munkavédelem helyzete nem vagy csak kismértékben változott. Az építõiparban bekövetkezett súlyos munkabalesetek körében 14 volt a halálos balesetek száma 2006. elsõ félévében, ehhez képest 2007. év elsõ félévében 25 halálos kimenetelû esemény következett be. A felügyelõk nagy számban derítik fel a zuhanás elleni védelem hiányát, valamint a dúcolatlan munkaárkokat (a feltárt összes súlyos veszélyeztetésnek mintegy 17 százaléka a 2007. elsõ félév adatai alapján). Az így kirótt szigorú szankciók még mindig nem bírják jogkövetésre az ágazatban tevékenykedõket. A munkáltatók, munkavállalók és az OMMF együttmûködése Az OMMF felismerte, hogy a hatósági munka önmagában nem rendelkezik kellõ tudatformáló hatással. 18

A felügyelõk ellenõriznek, intézkednek, szigorúan szankcionálnak, a hiányosságok egy része mégis újratermelõdik. Ezért fontos, hogy a munka világában részt vevõk összefogjanak. A cél elérése érdekében 2006 szeptemberében az elsõ csatlakozó szervezetekkel a „Partnerség a foglalkoztatás biztonságáért” megállapodást kötöttünk. A dokumentum aláírói azon munkáltatók, amelyek a jogszabályi elõírásokon túlmenõ vállalásaikkal fontos szerepet játszhatnak a foglalkoztatás biztonságának növelésében. Nyilvánvaló, hogy eredményeket csak akkor tudunk elérni, ha a munkáltatók minél nagyobb arányban ismerik fel gazdasági érdekeiket a munkavédelem fejlesztésében, s ezzel a súlyos munkabalesetek megelõzésében. A munkavállalók élete, testi épsége, egészsége a társadalom és a nemzetgazdaság legfontosabb értékei. A munkavédelem megvalósítása a munkáltató felelõssége, teljesítenie kell az alapvetõ munkaegészségügyi és munkabiztonsági, azaz munkavédelmi elõírásokat, biztosítania kell az egészséget nem veszélyeztetõ, biztonságos munkakörnyezetet, munkavégzést és munkafeltételeket. A partnerek törekednek az elõírt minimális munkavédelmi követelményeket meghaladó fejlesztésekre, a munkakörülmények folyamatos javítására is. A partner munkáltatók vállalták azt is, hogy a piaci versenyben elfoglalt elõnyösebb helyzet elérése érdekében nem sértik meg a munkaügyi szabályokat. A partnerségi megállapodás mellett az OMMF további lépéseket tett a munkáltatók, különösen a mikro- és kisvállalkozások tájékoztatására. A fent említett stratégiába illeszkedik a Regionális Munkavédelmi Tanácsadó Szolgálat (továbbiakban: Szolgálat) kialakítása. A Szolgálat a munkahelyi egészség és biztonság jelentõségének, társadalmi, gazdasági hasznosságának felismertetését – megvalósításával összefüggõ alapvetõ ismeretek terjesztését – a közvetlen kapcsolatokra épülõ párbeszéd nyújtotta lehetõség tudatformáló erejével kívánja elérni. Jelszava: „Megelõzni jobb, mint gyógyítani”. A Szolgálat célja az egészséget nem veszélyeztetõ és biztonságos munkavégzéssel kapcsolatos jogosultságoknak és kötelezettségeknek, elsõsorban a szervezett munkát végzõ munkavállalók, önfoglalkoztatók és munkáltatók, valamint az érdekképviseletüket ellátó szervek munkájának segítése, a biztonságos és egészséges munkahelyek mind szélesebb körû elterjedése a munkavégzés magasfokú humanizálása érdekében. Az OMMF részérõl a Szolgálat mûködését a regionális felügyelõségeken, az összeférhetetlenségi szempontokra figyelemmel a hatósági munkától elkülönítetten, szakmailag, etikailag átlátható és kontrollálható módon képzeljük el. Az elõzetes tervek alapján a Szolgálat 2007. október elsején kezdi meg mûködését.

A munkaegészségügyi ellenõrzések integrálása A magyarországi munkavédelem helyzetében a legfontosabb változást 2007-ben az egységes munkavédelmi felügyelet létrejötte jelentette. Ezzel megvalósult a munkavédelem két ágának, a munkabiztonságnak és munkaegészségügynek összetartozása, és így lehetõvé


Mûhely

A munkavédelmi ellenõrzések A munkavédelmi ellenõrzések hatékonyságának növelése, a balesetek számának csökkentése érdekében további az ellenõrzés módszereit érintõ szerkezeti átalakí-

tásokat kívánunk megtenni. Ennek érdekében a rövid és középtávú célkitûzések megfogalmazására az Európai Unió Bizottságának 2007–2012. közötti célkitûzések figyelembevételével kerül sor. Ezek ismeretében lehet a célok eléréséhez szükséges feladatokat meghatározni és a feladatok ellátásához szükséges módszerek átalakítását elvégezni. A rövid távú célkitûzéseket az alábbiak szerint fogalmaztuk meg: 1. A munkabalesetek számának csökkentése az EU elvárásainak megfelelõen évi 4 százalékkal. (Az EU elvárás 20 százalékos csökkentés 2012-ig) 2. A feketefoglalkoztatások számának további csökkentése a balesetmegelõzési célokkal összhangban. 3. Az egységes munkavédelem (munkabiztonság és munkaegészségügy) integrációs folyamatának folytatása. 4. A Munkavédelmi Információs Szolgálat átszervezése Munkavédelmi Tanácsadó Szolgálattá. 5. A minõségi munkavégzést támogató oktatás, kutatás megszervezése. Végezetül az OMMF új stratégiai irányvonalának megfelelõen, a végrehajtás során feladatainkban az ellenõrzés és szankcionálás mellett kiemelt jelentõséget kapjon az együttmûködés és a segítségnyújtás, a kölcsönös bizalom kiépítése, amely kedvezõbb, jogkövetõbb magatartás kialakulását segíti elõ. Célunk valamennyi súlyos jogsértés feltárása. Papp István

v v v v v

APEH–VP együttmûködési megállapodás: „Tanuljunk egymástól”

A gyakorlatban is eredményes a közös oktatás és képzés A 2005. január 1-jén hatályba lépett, az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekrõl szóló törvények módosításáról szóló 2004. évi CI. törvény alapján, mely egyebek között módosította az adózás rendjérõl szóló 2003. évi XCII. törvény 88. § (5) bekezdését, a vámhatóság a klasszikus külkereskedelmi tevékenység utólagos ellenõrzése mellett önállóan végezhet adóellenõrzéseket is. A törvény szövege a következõk szerint módosult: „Az Európai Közösség belsõ piacán kereskedelmi tevékenységet folytató adózók ellenõrzése során – különösen a forgalmazott termékek besorolásának megállapítása, valós értékük meghatározása érdekében – az állami adóhatóság vezetõje és a VPOP parancsnokának megállapodása szerint az állami adóhatóság a vámhatóságot ellenõrzési tevékenységébe bevonhatja. A vámhatóság együttmûködési megállapodás alapján jogosult az állami adóhatóság hatáskörébe tartozó adó-

val és költségvetési támogatással kapcsolatos adókötelezettségek ellenõrzésére. Az ellenõrzést és az ahhoz kapcsolódó hatósági eljárást a vámhatóság e törvény rendelkezései alapján folytatja le. Eljárásáról, az utólagos adómegállapításról hozott jogerõs határozat egy példányának megküldésével tájékoztatja az állami adóhatóságot. A jogellenesen szabad forgalomba helyezett nem közösségi áru után fizetendõ adót a vámhatóság utólagos adómegállapítás keretében határozattal állapítja meg.” 19

APEH-VPOP

válik majd az egységes munkavédelmi megelõzési stratégia kimunkálása. Ez a mélyreható és a munkavédelem irányítási rendszerét érintõ átszervezés alapvetõen meghatározta az OMMF 2007. évi feladatait és munkatervét. Az új munkaszervezet tevékenységének összehangolásával javul a munkavégzés hatékonysága és erõsödik az ellenõrzések komplex, átfogó jellege. Javul a megelõzési munka és több információ, adat állt a felügyelõség rendelkezésére. A szakmai integráció keretében az OMMF szervezetébe került a korábban Fodor József Országos Közegészségügyi Központ keretében mûködõ Országos Munkahigiénés és Foglalkozás-egészségügyi Intézet. Az intézet a munkaegészségügyi (foglalkozás-egészségügyi és munkahigiénés) területen módszertani, kutatási, továbbképzési feladatokat lát el, támogatva az OMMF munkáját. A tényleges munkaegészségügyi hatáskör átvétele óta a feladat fokozatosan épül be az OMMF munkájába. Az elsõ célvizsgálat, amelyet ebben a kérdéskörben elvégeztek a felügyelõségek, a foglalkozás-egészségügyi szolgálatok munkavédelmi teendõinek felmérése volt.

Mûhely


A PEH -VPO P

A gyakorlatban ez azt jelentette, hogy a vámhatóság a klasszikus külkereskedelmi tevékenység utólagos ellenõrzése mellett önállóan végezhet adóellenõrzéseket is. Az eltérés nem jelentéktelen, hiszen a vámhatóság addigi tevékenysége keretében végzett ellenõrzéseit a 2003. évi CXXVI. törvény (továbbiakban: Vtv.) és a végrehajtására kiadott 15/2004. (IV. 5.) PM rendelet elõírásainak megfelelõen végezte, míg az adóellenõrzést az Art. rendelkezéseinek megfelelõen kell lefolytatni. A megfelelõ jogalkalmazás elsajátítása, valamint az adóellenõrzés gyakorlatának megismerése érdekében elengedhetetlen volt az ellenõrzési szakterületen szolgálatot teljesítõk felkészítése. A 2005. évi tapasztalatok alapján, a vám- és pénzügyõrség bevételi fõigazgatójának döntésére a képzésben részesülõ munkatársak köre kibõvült a jövedéki szakterületen szolgálatot teljesítõ testületi tagokkal. A továbbképzés 2006. évben is a Vám- és Pénzügyõri Iskolán történt, az APEH Oktatási Intézete (korábban Igazgatósága) és a VPI szervezésében, az APEH megyei igazgatóságai, a VPOP Humánpolitikai fõosztálya, valamint a Vámigazgatóság és a Jövedéki Igazgatóság együttmûködésében. Az elõzõ években hat ciklusban – ciklusonként négy hét idõtartamban – a vám- és pénzügyõrség állományából összesen 182-en részesültek az adózás rendjével, illetve az általános forgalmi adóval kapcsolatos képzésben. A tematika és a tananyag folyamatos egyeztetésének és finomításának köszönhetõen az APEH és a VP képviselõi egyetértettek abban, hogy a képzések során az elõadások egy részét az állami adóhatóságtól a Vám- és Pénzügyõri Iskola oktatói, illetve a szakmai igazgatóságok munkatársai vegyék át. E lépést két dolog is indokolta: egyrészt, hogy elkerüljük az APEH-es elõadók túlterhelését; másrészt pedig, hogy a képzési tematika általános része – azaz az adózás rendjérõl szóló jogszabály ismertetése – a pénzügyõrség képzésben részt vevõ állománya elõtt sem ismeretlen, hiszen a jövedéki adóztatás során e jogszabályt is alkalmazni kell. Ezek alapján a képzések késõbbi ciklusai során ténylegesen csak a gyakorlati tapasztalatok átadása érdekében vettük igénybe az állami adóhatóság egyébként fõállásban nem oktatói tevékenységet végzõ, azonban elõadóként is kiváló, magas szintû szakmai ismeretekkel rendelkezõ munkatársainak segítségét. Remélhetjük, hogy a képzésben részt vevõk mindennapi munkájuk során hasznosítani fogják a továbbképzéseken elhangzottakat, melynek legjobb értékmérõje az önállóan végzett adóellenõrzések színvonala és eredményessége. Példaértékû a két adóhatóság egyre szorosabb és folyamatosabb együttmûködése az oktatás területén. Amellett, hogy az említett képzések során az APEH munkatársai adták át gyakorlati ismereteiket, a továbbképzésre vonatkozó igény kölcsönös volt. Az állami adóhatóság is igényelte a vámmal és jövedékkel kapcso-

latos ismereteket. Ennek az együttmûködésnek köszönhetõen az APEH Oktatási Intézete négy alkalommal kérte fel a Vám- és Pénzügyõri Iskola, valamint a szakmai igazgatóságok munkatársait arra, hogy az állami adóhatóság alkalmazottai részére tartson egy-, illetve kétnapos továbbképzéseket. Az elõadások sikerébõl kiindulva az oktatási intézet a késõbbiekben is tervezi hasonló továbbképzések indítását, elõadóként továbbra is számítanak a VPI oktatói állományára. Ennek érdekében, valamint a korábbi képzések során felmerült – elsõsorban adminisztratív jellegû – problémák végleges rendezése céljából 2007 májusában átdolgozták és megújították az APEH–VP Együttmûködési Megállapodást, mely pontosította a kölcsönös képzésekkel kapcsolatban eddig felmerült kérdéseket. Ennek szükségességét és hasznosságát több vélemény is igazolja, bizonyítja, szemléltetésül idézzük a Pénzügyõr 2007. májusi számában megjelent tudósítást az együttmûködési megállapodás megújítását követõ értekezletrõl: „A vámõrség az adóellenõrzésben és a bûnüldözés területén minden eddiginél szélesebb körû feladatot kapott, és egyre több a közös vizsgálat is, így indokolt, hogy elõtérbe került a kölcsönös képzés, amelyhez mind a két szervezet jelentõs segítséget nyújt. Az egyik résztvevõ így fogalmazott: „Az APEH-esek vámosul, a vámosok pedig APEH-esül tanulnak”, azaz kölcsönösen ismerkednek a jogszabályokkal. Az elméleti képzés mellett a legtöbbet a közös ellenõrzések segítenek, vagyis az ismeretek elsõsorban a gyakorlatban bõvíthetõk. A jövõben mindenekelõtt a jövedéki kérdések és a nyelvoktatás kerül elõtérbe. Dr. Szikora János, az APEH elnöke az aláírást követõen hangsúlyozta, hogy évek óta együttmûködési szerzõdések alapján dolgoznak, és a két szervezet munkatársai között mára kiváló személyi, szakmai kapcsolatok alakultak ki.” Mindezeken túl 2006-ban az APEH a vámigazgatás gyakorlatban használható kérdéseivel kapcsolatban elõször állított össze egy olyan példatárat, amely a belsõ intranetes portálon az állami adóhatóság minden munkatársa számára hozzáférhetõ. Ez ugyancsak segíti a munkatársak vámmal kapcsolatos ismereteinek bõvítését, illetve azok alkalmazását a napi munkában. A 2006 decemberében elkészült és az APEH Oktatási Igazgatóságnak átadott példatárat – a visszajelzések és az igények alapján – a Vám- és Pénzügyõri Iskola 2007-ben várhatóan aktualizálja, további információkkal egészíti ki. Az eddigiek alapján megállapítható, hogy az APEH–VP Együttmûködési Megállapodás keretében a két adóhatóság közötti munkakapcsolat élõvé és szorossá vált mind szakmai téren, mind az oktatásban, különös tekintettel az APEH Oktatási Intézete valamint a Vámés Pénzügyõri Iskola tevékenységére.

v v v v v

20

Szántó Zoltán


Kerekasztal

KEREKASZTAL

Közös ellenõrzések a feketegazdaság visszaszorítására

Sokrétû együttmûködés, avagy az alkalom szüli a módszert Egységben az erõ – ez a gondolat hozta létre azt a négyoldalú megállapodást, amely az Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal, a Vám- és Pénzügyõrség Országos Parancsnoksága, az Országos Munkaügyi és Munkavédelmi Fõfelügyelõség, valamint a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság között létrejött az év elején. A megállapodás alapján az ellenõrzõ szervezetek együttmûködnek minden olyan tevékenységükben, amelyek az állami bevételek befizetését célozzák. Az együttmûködés a gyakorlatban egyebek közt két- és többoldalú közös ellenõrzéseket jelent, ezek tapasztalatairól, a továbblépés lehetõségeirõl mondták el véleményüket az Ellenõrzési Figyelõ kerekasztalánál az érintett szervezetek vezetõi, képviselõi: Hajdu Miklósné, az APEH ellenõrzési fõosztályvezetõje, Mózs Elek, dandártábornok, a VPOP fõigazgatója, Papp István, a Munkaügyi és Munkavédelmi Fõfelügyelõség elnöke, Szûcs András, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság Fogyasztóvédelmi fõosztályának vezetõje, és Varga Lászlóné, az APEH elnökhelyettese, aki a beszélgetés moderátori tisztét is ellátta. A beszélgetésen részt vett Matoricz Anna, a KEHI Humán Erõforrás, Közigazgatási Reform és Végrehajtási Programokat Ellenõrzõ Igazgatóságának vezetõje, az Ellenõrzési Figyelõ fõszerkesztõje is. Varga Lászlóné: A négy szervezet együttmûködése nem új keletû, a megállapodást megelõzõen is eredményesen dolgoztunk együtt, külön-külön kialakítva a közvetlen munkakapcsolatokat. Az adóhivatal a legszorosabban, csaknem napi szinten „testvérszervezetével”, a vám- és pénzügyõrséggel mûködik együtt. A fekete-

Varga Lászlóné: Az információ az ellenõrzésben az eredményesség kulcsa

gazdaság elleni hatékonyabb fellépés azonban megköveteli, hogy az ellenõrzõ szervezetek mindegyike tervezetten és célirányosan mûködjön együtt, s ezáltal az ellenõrzési rendszer ereje megsokszorozódjék. Jó példa erre az adóhivatal feketefoglalkoztatási közös vizsgálata a munkaügyi felügyelettel, vagy a fogyasztóvédelemmel közös akciók, és sorolhatnám. Ismert mondás, hogy az információ „hatalom”, az ellenõrzésben pedig az eredményesség kulcsa, hogy minél több, részletesebb információhoz jussunk. Ahhoz, hogy a jövõben még hatékonyabbá tudjuk tenni az ellenõrzéseinket, az együttmûködést elsõsorban az információs rendszer összehangolásában kell mélyítenünk. Papp István: Ma már nem egyszerûen csak az ellenõrzés a feladatunk, hiszen a gazdaságban olyan folyamatok zajlanak, amelyek gyakran túlmutatnak egy-egy hatóság jogkörén. Sokszínûség jellemzi az ellenõrzési feladatokat is, s ez valóban nem nélkülözheti az összefogást. Emellett a törvények, jogszabályok számos olyan átfedést tartalmaznak, amelyek miatt bizonyos területeken elkerülhetetlen a közös tevékenység. A fogyasztóvédelemmel például az egyéni védõeszközök ellenõrzésében, az adóhatósággal a feketemunka visszaszorításában vannak közös területeink, de hasonló példákat mondhatnék a vám- és pénzügyõrségnél is. Teljes mértékben egyetértek azzal, hogy az információ, az egymás gyors tájékoztatása még rejt tartalékokat a közös munkában. Mire gondolok? A törvényesen mûködõ, vagy arra törekvõ cégek, gazdasági szervezetek könnyebben ellenõrizhetõk. A társadalom viszont egyre érzékenyebb arra, hogy bizonyos vállalkozások egyáltalán nem tarta21

K ER EK A SZ T A L

Kerekasztal

nak be semmilyen szabályt, sárba tiporják a törvényességet. Ezeket viszont rendkívül nehezen tudjuk ellenõrizni. Nemcsak cégek, az utóbbi idõben egyre több magánszemély is a látókörünkbe kerül. Mint ismert, 2005. augusztus 4-tõl nem csak nyilvántartjuk, hanem nyilvánosságra is hozzuk azokat a foglalkoztatókat, akik/amelyek megsértik a foglalkoztatás szabályait. A nyilvántartásunk szerint a listán már több mint tíz százalék a magánszemélyek aránya. Ipari, kereskedelmi tevékenységet folytatnak mindenféle vállalkozói engedély, adószám nélkül. Néha az az érzésem, hogy ilyen esetben az ellenõrzõ szervezetek mintha letennék a fegyvert. Ez egy kontár, mit tehetnénk?… Igen ám, csakhogy kõkemény adócsalásról és foglalkoztatási szabálytalanságról van szó! Idesorolom a fantomcégeket is, amelyek problémája mindannyiunk elõtt ismert. Sok esetben erre vezethetõ vissza a számlanélküli tevékenység is. De hiába állapítjuk meg, hogy jogsértést követtek el, õk nem fognak fizetni soha egy fillért sem. Nem tanúsítanak semmilyen együttmûködést, általában igyekeznek elbújni, rejtve maradni, ha nem érjük tetten õket, nem tudjuk megfogni a kezüket, vajmi keveset tehetünk. Ezért is van szükség más hatóságok segítségére, támogatására, közös érdekünk, hogy az információk gyorsan átkerüljenek a másik ellenõrzõ szervhez is. Azokat a cégeket, amelyek feketemunkásokat alkalmaznak, ki kell zárni a közbeszerzésekbõl. Ugyanakkor félõ, hogy ha mérlegelés nélkül minden esetben a legszigorúbb szankciókat alkalmazzuk, a rendezett munkaügyi kapcsolatokra törekvõ cégeket igazságtalanul ugyanúgy sújtjuk, mint azokat, amelyek semmilyen együttmûködésre nem hajlandók, megrögzött jogszabálysértõk. A magyar mezõgazdaságot például szigorúbb ellenõrzéssel a mai foglalkoztatási helyzetben minden további nélkül tönkre tudnánk tenni. Nem mindenki szándékos elkövetõ, szép számmal vannak egyszerûen tájékozatlanok. Azt szoktam mondani, hogy ha már akar nyugtát adni a vállalkozó, vagy ha már vezet munkaidõnyilvántartást, ugyan még nem jelentette be a munkavállalót, de tesz valamit azért, hogy ellenõrizhetõvé váljék, az már valami. Az OMMF egyre inkább annak a híve, hogy munkáltató magatartását összességében vizsgálja és nem csak azt, hogy abban az adott pillanatban éppen mit találnak nála a felügyelõk. Mi úgy gondolkodunk, hogy a hatóságnak képesnek kell lenni az egyedi, váratlan eseményekkel szemben a toleranciára. Azokkal szemben pedig, akik ismételten, folyamatosan és szándékosan megsértik törvényi elõírásokat, nincs pardon, a legnagyobb szigorral kell fellépni. De talán még ennél is fontosabbnak tartom, hogy rendezni kellene a munkavállaló helyzetét. Megbüntetjük a vállalkozást, az odáig rendben van, de mi lesz utána a munkavállalóval? Szerintem nem baj, ha a szigor mellett a humánum is megjelenik a munkánkban, és nem csak arról tudunk számot adni, hogy hányszor büntettünk, hanem arról is, hogy hányszor segítettünk. Ha az ilyen kérdések megoldásában is erõsítjük egymást, nemcsak a hatékonyságot növelhetjük, hanem – s ez legalább ennyire fontos –, a hatóságok elismertsége is javulni fog. Idetartozik az is például, hogy minden régióban tanácsadó szolgálatot létesítünk, éppen azért, mert feltételezzük, hogy a többség tisztességesen akar mûködni, de nem jut elég információhoz, és nincs akihez forduljon, ha problémája van. Úgy 22


vélem, a nyilvánosság minden tekintetben nagy segítségünkre lehet. Ha jól megkomponáljuk, hatásosan fel tudjuk építeni a stratégiát, akkor a nyilvánosságra hozott információk hatásos fegyverként hatnak a feketegazdaság visszaszorulásában. Mózs Elek: Megerõsíthetem, hogy az együttmûködés, a kölcsönös információcsere nem új keletû az ellenõrzési szakmában. Igaz, a mértéke és a minõsége eltérõ volt a szervezetek között. Ha ma arra a kérdésre keressük a választ, hogy milyen ponton kapcsolódik a vámés pénzügyõrség például az APEH-hoz, egyszerûbb volna másik oldalról közelíteni, és azt megnézni, hogy milyen ponton nem? De csaknem ugyanilyen régi a kapcsolatunk a Fogyasztóvédelmi Fõfelügyelõséggel is, hiszen az import áruk vámkezelésének feltétele, hogy a forgalomba hozatalhoz szükséges minõségi „megfelelõséggel” rendelkezzenek. A legfiatalabb kapcsolatunk a Munkavédelmi Felügyelõséggel van, mivel a felügyelõség kezdetben a határõrséggel, rendõrséggel kötött megállapodást és velük tartott közös akciókat. A vám- és pénzügyõrségnél is felvetõdött, hogy a birtokunkban levõ adatokat hol lehetne még hasznosítani a feketegazdaság visszaszorítása érdekében. Hiszen ha kint vagyunk egy helyszínen ellenõrizni, például vendéglátó, vagy kereskedelmi egységben, és minden tekintetben elszámoltatjuk, megnézzük például a játékautomatákat, akkor logikus, hogy megnézzük azt is, az alkalmazottak be vannak-e jelentve, jogszerû-e az alkalmazásuk. Véleményem szerint az APEH valamint a vám- és pénzügyõrség között az információáramlás folyamatos, a rendszer jól mûködik. A fogyasztóvédelemmel ilyen napi szintû kapcsolódási pontunk egyelõre nincs, de figyelemmel arra, hogy az Európai Unióban az áruk szabad áramlása érvényesül valószínûleg nem is lesz rá szükség. Változatlanul jelentõs csatlakozási pontot jelentenek azért még ma is a külföldrõl, az Európai Unión kívüli országokból beáramló termékek, ezeket az országhatáron tudjuk ellenõrizni, már ahol van harmadik országos országhatár. A kapcsolattartás másik lehe-

Mózs Elek: Érdemes lenne helyi szinten is bevezetni a rendszeres egyeztetõ megbeszéléseket


nyekkel járt és a tapasztalatokat hasznosítják az irányítói munkában. Az együttmûködési megállapodás értelme azonban azon mérhetõ elsõsorban, hogyan valósul meg a mindennapokban, hogyan sikerül levinni a legkisebb egységekig, és hogyan épül be a mindennapi munkába. Azt gondolom, ez a megállapodás éppen azért mûködik ilyen jól, mert nem csak a vezetõk között, a legfelsõ szinten van meg a kapcsolat, hanem a revizorok, felügyelõk és pénzügyõrök között is. Szûcs András: Szögezzük le, a „négyhatalmi” megállapodás jól elõkészített talajon fogant. Amikor a közigazgatási hivatalok a régi formában mûködtek, helyi szinten a hatóságok vezetõi rendszeresen találkoztak. Már akkor szinte napi kapcsolat alakult ki a szervezetek között, és ez szinte sarkallta a hatóságokat arra, hogy minél több közös ellenõrzést végezzenek. A fogyasztóvédelmi jelentésekben anno meg is jelent, hogy ennyi saját és ennyi közös ellenõrzést végeztünk. Felsõ szinten is megvolt ez a kapcsolat. De hogy példát is mondjak: A munkavédelmi területen örök téma az egyéni védõeszköz. A kereskedelmi láncoknál például megjelennek az olyan, úgynevezett védõeszközök, amelyek a használójának inkább sérülést okoznak, ahelyett, hogy vészhelyzetben megvédenék. Ha nem lenne megfelelõ kapcsolatunk a munkavédelmisekkel, nem vizsgálhatnánk, hogy az a bizonyos „c” jelölés valóságos-e, vagy sem. De így van kontrollálási lehetõségünk. A vám- és pénzügyõrséggel nem csak minõségi, hanem a termékbiztonság területén is rendszeres együttmûködés alakult ki köztünk. A 339/93-as EGK rendelet szerint a vámszervnek joga van a veszélyes, gyanús terméket megállítani. Ezt követõen elküldi azt a piacfelügyelõ hatóságnak, amelynek három napon belül döntenie kell a termékrõl. Ha ugyanis a vámhatóság olyan határozatot kap tõlünk, hogy a termék nem biztonságos, akkor a vámkezelést megtagadja. Az együttmûködésünk annyira jól sikerült, hogy Európában szinte egyedülálló, modell értékû lett. Több száz riasztásunk volt, és százat meghaladó

Szûcs András: Már tervezzük a jövõ évi ellenõrzési programjainkat 23

KEREKASZTAL

tõsége – amellyel szintén élünk – a közös piacellenõrzés. Itt természetesen igénybe vesszük a fogyasztóvédelmi tapasztalatokat, „cserébe” átadjuk a begyûjtött információkat. Azt hiszem, a munkaügyi munkavédelmi ellenõrzések terén lehetne még javítani az együttmûködést. Ezen a területen – az APEH és a munkavédelmi felügyelet segítségével – már elindultak a képzések. A pénzügyõr kollégákat ugyanis fel kell készíteni a speciális ellenõrzésekre, hogy a legkorszerûbb módszerekkel felvértezve tudjanak részt venni a vizsgálatokban. Kétségkívül lehet tovább javítani az együttmûködést az információáramlás terén is. Ennek érdekében érdemes lenne helyi szinten is bevezetni a rendszeres egyeztetõ megbeszéléseket, mint ahogy az elsõ számú vezetõk teszik havi, kéthavi rendszerességgel. Az ellenõrök csapata zárt kör, attól nem kellene tartani, hogy az információk illetéktelen helyre kerülnek, viszont el tudnánk érni, hogy semmilyen információ nem sikkadna el, esetleg az egyik fél számára semmitmondó információk a másik szervezet számára fontos adalékul szolgálhatnának. Hajdu Miklósné: Az APEH ellenõrzései évente 300–500 olyan esetet tárnak fel, amikor magánszemélyek mindenféle engedély, adószám hiányában végzik tevékenységüket. Nem marad pusztába kiáltott szó, ha például Önöktõl erre vonatkozó információt kapunk azon a bizonyos adatlapon, amit éppen ilyen célra rendszeresítettünk. De erre még kitérek. Szívesen fogadunk minden jelzést, hiszen ez esetben akár átlagadó kiszabásával is élhetünk. Az esetek jórészében ugyanis kiderül, hogy az illetõnek valamikor volt engedélye, adószáma, de azokat már megszüntette, visszaadta, a tevékenységét viszont „elfelejtette” abbahagyni. Találkoztam már olyan esettel is, hogy valaki három-négy éves ipari tevékenységre szóló adószámmal éppen fodrász tevékenységet végzett. Ez nyilván teljesen illegális. Egyetértek azzal, hogy az ilyen szabálytalan munkavégzéseket együtt jobban fel tudjuk deríteni. Az információáramlás a VPOP és az APEH között tényleg mûködik, a kapcsolatunk valóban szoros. A fogyasztóvédelemmel is vannak kapcsolódási pontjaink, tehát nem csak a négy hatóság megállapodása alapján rendszeres a párbeszéd közöttünk. Az adatlapra visszatérve: amikor a négy szervezet vezetõi januárban aláírták az együttmûködési megállapodást, felmerült, hogy mindenütt sokkal több az információ, mint amennyit az adott szervezet hasznosítani tud, tehát célszerû lenne ezeket továbbítani egymásnak. Erre építettük ki ezt az adatlapos rendszert. De õszintén szólva, nem hozott annyit, mint amennyit vártunk tõle. Nagyon kevés jelzés érkezik, ami nem azt jelenti, hogy nem mûködik az információcsere, hanem pont azt, hogy sokkal jobban élnek a személyes kapcsolatok. A kollégák szólnak, telefonálnak, ha valamilyen problémával találkoztak. Ez így gyorsabb is. De nem csak köztünk, a központi apparátusban, hanem a régiókban is nagyon jó a kapcsolat a szervezetek között. Sok helyen, például a Dél-Dunántúlon konkrétan tudom, „kis fekete mancsnak” nevezik ezt a tevékenységet. Jó és hasznos az információcsere, véleményem szerint továbbra is fenn kell tartani, s az együttmûködésben érdemes ezt az irányt is fejleszteni. Varga Lászlóné: A négy hatóság vezetõi nyilván majd értékelik, hogy a megállapodás milyen eredmé-

Kerekasztal

K ER EK A SZ T A L

Kerekasztal

esetben derült ki, hogy okmányhiányos vagy veszélyes termékrõl van szó. Nem kell külön bizonyítani az APEH-hel a közös ellenõrzési múltunkat, bár az az igazság, hogy régiós rendszer ezeket a kapcsolatokat kissé fellazította. De azt hiszem csak elhatározás kérdése, hogy újból visszaálljon a régi szoros együttmûködés. Nagyon lényeges, hogy az információk minél jobban, szabadabban tudjanak áramolni, mert azt, hogy egy bizonyos információ kit érdekelne a legjobban, azt nem tudjuk elõre megmondani. Klasszikus példa erre a színesfém-felvásárlási tevékenység. Minden hatóságnak van benne egy „szeletkéje”, s mivel mindenkinek csak szeletkéje van, az illegális felvásárlók, bûnözõk szabadon garázdálkodnak. Tudjuk, hogy a jegyzõnek mi lenne a feladata, mi az APEH-nek, a fogyasztóvédelemnek, de a szálak valahogy nem érnek össze, viszont azt látjuk, hogy az ellopott fémbõl, beolvasztva elõbb-utóbb megjelenik a termék Olaszországban, Kínában stb. És mind legális papírral! Ez szinte megfoghatatlan. Feltételezhetõ, hogy az ügyletben fantomcégek is részt vesznek. Roppant összetett, hatalmas felderítõ munkára lenne szükség ahhoz, hogy a végére járjunk. Éppen ezért itt az információnak óriási szerepe van. Nagyon pozitívan értékelem, hogy ha nem is olyan számban, mint amennyire januárban számítottunk, de a jelzések érkeznek, ez az információs csatorna beindult. Lehet, hogy munkavédelmi hatóságot nem érdekli, hogy egy áruházban nincs árjelzés, de ha nekünk átadja az infót, másnap kimegyünk és az biztos fogás. A megállapodással csak egy a gond: amikor aláírták, senki nem számolt azzal, hogy már van egy igen feszített, vagy inkább túlfeszített munkatervünk. A rendkívüli jelzésekre azonnal ki kellene rohanni ellenõrizni, de ki menjen? A következõ évi munkatervben számolni fogunk ezzel is és hagyunk szabad kapacitást. Mi már elkezdtük tervezni a jövõ évi programunkat, bár nem biztos, hogy most pontosan be tudjuk lõni, mekkora lesz az igény a soron kívüli feladatokra, de bármekkora is, nem félek attól, hogy a kapacitás nem lesz kitöltve. Feltétlenül üdvözlöm a kezdeményezést, még akkor is, ha egyelõre nem olyan nagyszámú jelzésrõl van szó, de a kapcsolat már mûködik. S nemcsak én gondolom így. Tegnap a másik három hatósággal éppen egy rendkívüli vizsgálat miatt tárgyaltunk és megállapodtunk abban, hogy az állománynak kiadunk egy ráerõsítõ utasítást, hogy tessék ezeket az információkat az elõre meghatározott címekre elküldeni és hasznosítani. Varga Lászlóné: Nyilván minden hatóságnak megvannak a saját információs forrásai is, természetesen nem gondoljuk azt, hogy csak az egymásnak adott jelzésekre támaszkodva lehet hatékony munkát végezni. Mindenesetre színesebbé, megalapozottabbá tehetjük általuk az ellenõrzéseinket. Elérkeztünk a kerekasztalbeszélgetésnek ahhoz a részéhez, amikor már a konkrét, közös ellenõrzések tapasztalatait értékeljük. Papp István: Véleményem szerint a közös ellenõrzés nem cél, hanem egy módszer, egy eszköz, amellyel valóban segíthetünk egymásnak, sõt, eredményesebbé tehetjük a munkánkat. Jobban meg tudunk felelni azoknak a követelményeknek, kötelezettségeknek, amelyeket a törvények ránk szabnak. Fontosnak tartom ebben az együttmûködésben a sokszínûséget. Egyrészt a mód24


Papp István: A feketegazdaság sokrétûségéhez igazodjon a sokszínû és széles körû ellenõrzés

szerek sokasága miatt, másrészt abban az értelemben, hogy nincsenek kizárólagosságok, nincs az kimondva, hogy csak négyen együtt, és az sincs, hogy melyik kettõ legyen partner. S ebben óriási elõny és tartalék van. A cél határozza meg, hogy milyen módszerhez, eszközhöz nyúlunk és hogy ki lesz a partnerünk. Azt gondolom, hogy az egyéni eszközöket nekünk nem feltétlenül a VPOP-val, vagy az adóhatósággal kell vizsgálni. Ha a feketemunkáról, vagy ha számlanélküli kereskedelemrõl van információnk, akkor viszont érdemes velük együtt megvizsgálni. Ha az a gyanúnk, hogy szükség lehet rendészeti erõre is, mert netán veszélyhelyzet áll elõ, akkor olyan partnerre van szükség, aki rendelkezik a szükséges felkészültséggel, eszközzel, tudással. Az elmúlt idõszakban rendkívül dinamikusan fejlõdtek ezek a kapcsolatok, talán nem is feltétlenül azért, mert aláírtuk a megállapodást. Hosszú évek alatt jutottunk idáig, a vám- és pénzügyõrséggel például valamikor 1994-ben kezdtük el a közös ellenõrzéseket, a külföldiek engedély nélküli munkavégzésével, devizaszabálytalanságokkal stb. A lényeg, hogy a feketegazdaság sokrétûségéhez igazodjon a hatóságok sokszínû és széles körû ellenõrzési tevékenysége. Tartalékot látok abban, hogy ha tudatosabban választjuk ki azokat a területeket, amelyek halmozottan problematikusak, vagyis ahol tömegével fordul elõ mindenféle jogsértés – például a mobil munkahelyek, az építõipar, a mezõgazdaság, a vásárok, a piacok, az idegenforgalmi centrumok stb. –, ha „több szem többet lát”, növelhetõ a hatékonyság. A közös ellenõrzések hozzájárulnak ahhoz, hogy az ellenõrök, a felügyelõk jobban megismerjék a másik hatóság céljait, ellenõrzési tevékenységét, módszereit. Szinte észrevétlenül beléjük ivódik, hogy a másiknak mi a fontos, mi a lényeges, így az információkat is sokkal hatékonyabban tudják értékelni és továbbítani. Néha, amikor az információ gyorsaságáról, illetve a gyorsaság fontosságáról beszélünk, gondoljunk arra, hogy valóban teljeskörûen, vagy a fogadó szerv szempontjait figye-


KEREKASZTAL

lembe véve adunk-e információt. Gyakran tapasztaljuk, hogy valami lemarad a végén, pedig lehet, hogy éppen az hiányzik a jó döntéshez. Mózs Elek: Egyetértek azzal a véleménnyel, hogy felsõ szinten el lehet dönteni, legyen koordináció, végezzünk rendszeresen közös ellenõrzéseket, de ezek igazán akkor lesznek eredményesek, ha az ellenõrök szintjén is jól mûködnek a kapcsolatok. Emlékszem – 1986 óta végigjártam a ranglétrát a vám- és pénzügyõrségnél – annak idején is tartottunk közös akciókat a munkaügyi központtal, az akkori fogyasztóvédelemmel, adóhatósággal, önkormányzattal. Kis túlzással, úgy indult az akció, hogy aki ráért megszervezte, és addig mentünk éjjel-nappal, amíg nem találtunk valamit. Ma már nyilvánvalóan teljesen másként zajlik a koordináció, az elõkészítés, de kétségkívül kell hozzá az ellenõrök aktív együttmûködése. Nálunk sem egyszerû megteremteni az ellenõrzési kapacitást a rendkívüli ellenõrzésekhez. Az idén kiemelt feladatunk az utólagos ellenõrzések számának növelése. Nekünk mindenekelõtt ezt kell teljesíteni. De ha a kapacitásunk már 100 százalékosan le van kötve, minden mozzanat be van tervezve, nehéz egyéb ellenõrzéseket még hozzátenni. Tudom, hiú ábránd, hiszen nincs jogszabályi lehetõség rá, de az egyes hatóságok között az ellenõrzéseket a tervezési idõszakban lenne jó egyeztetni. Mert ha folyamatosan a képességeink „fölé” tervezzük a feladatokat, s jönnek még plusz dolgok is, elõbb-utóbb számháborúvá válik a teljesítés. Mindenki úgy lesz vele, hogy minél gyorsabban le akarja tudni a kötelezõ számú ellenõrzést és lehet, hogy a lényegre nem figyel. Ezért is tartanám jónak, hogy minden ellenõrzést közösen értékeljünk, egy-egy ellenõrzési ciklus után pedig nézzük meg együtt, hogy jó irányban haladtunk-e. Azt hiszem, nem túlzás, hogy az idei az ellenõrzések éve. Minden szervezetnek olyan mutatói vannak a korábbiakhoz képest, ami pár évvel ezelõtt elképzelhetetlen lett volna. S nem csak darabszámra sok az ellenõrzés, hanem tartalmilag is. Az ellenõrzések eredményessége pedig az utóbbi években egyre csökken. De nem azért, mert rosszabbul végezzük a munkánkat, hanem mert a szigorodó és következetes ellenõrzésnek köszönhetõen a vállalkozások zöme kétszer is meggondolja, hogy szabálytalanságot kövessen el. Nyilván szó sincs tökéletes helyzetrõl, van még mit tenni bõven, de szerintem kézzel fogható az ellenõrzések haszna. Szerintem – összehasonlítva az öt-hat évvel ezelõtti állapottal –, csaknem minden területen jobban állunk. Varga Lászlóné: Valóban kimutatható már a prevenció eredménye, az APEH-nél a beszedett járulékok, a bejelentett alkalmazottak számának növekedése már nyilván a fokozott ellenõrzések hozadéka. De nemcsak a megállapítások számítanak, az ellenõrzések önadózásra késztetõ hatása is jelentõs. Sokkal több pénz bejön ezen az ágon, mint amennyit szankcióként szedünk be. Hajdu Miklósné: Az APEH a közös ellenõrzések egyik összefogója és szervezõje. Meglehetõsen sok tapasztalatunk van e téren, hiszen – mint többször elhangzott – az együttmûködés nem most kezdõdött, nagyon régóta vannak közös ellenõrzéseink. Amikor ez a megállapodás megszületett, egyetértettünk abban, hogy mindenképpen szükséges az egységes fellépése, egyfajta erõdemonstráció is. Sokat beszéltünk arról, hogy ez

Kerekasztal

Hajdu Miklósné: A koncentrált ellenõrzéseknek üzenetértéke is van

milyen módon történjen. Jó-e az, hogy például egy piacon egy idõben, együtt jelenünk meg, vagy mindenki külön-külön végzi a saját feladatát, vagy egymásra épülve, összehangoltan. Valahol a három megoldás között kell egészséges egyensúlyt teremteni. Nem lehet kimondani, hogy csak az egyik, vagy csak a másik a célravezetõ. Van amikor nagyon jó, hogy többen vagyunk a helyszínen. Négy-öt ellenõr – már tényleg erõt tud demonstrálni, és ez prevenciónak is hatékony. A másik megoldás – amikor egyidejûleg ellenõrzünk egy területen – szintén meghozza az eredményét. Az idén számomra nagyon meggyõzõ volt az egymásra épülõ, de folyamatában végzett ellenõrzés, mint például a balatoni szezonális akciónk. Felosztottuk a fõszezon durván másfél hónapját – ennyi idõ alatt akar mindenki meggazdagodni a Balatonon –, hogy ki mikor, hol végez önállóan ellenõrzéseket. Természetesen tudtunk egymásról. Majd az utolsó, az augusztus 20-i héten – koncentráltan, de megint nem együtt jelentünk meg mindannyian a parton. A folyamatos és koncentrált jelenlét eredményeként nálunk például a nyugta-, illetve számlaadásnál a kezdeti 42 százalékról, 19 százalékra csökkent a kifogásolási arány. S valóban nem azért „romlottak” az eredményességi mutatók, mert közben elfelejtettünk ellenõrizni. A koncentrált ellenõrzések üzenetértéke megmutatkozott a Forma–1-en is, aznap délután azt olvastam az interneten, hogy mindenki térdig jár a blokkban, s késõbb a Sziget Fesztiválon ugyanez volt a helyzet. Nyilván ez jó irány, de alkalmazni kell más módszereket is. A Szigeten például folyamatosan ellenõriztük a számlaadást, majd a nyolcadik napon kiírattuk a teljes heti forgalmat, hiszen annak bele kell kerülni a könyvelésbe. Ettõl aztán volt pánik rendesen. Véleményem szerint az egymásra épülõ ellenõrzéseket mindenképpen fenn kell tartani, nem mindig az a jó, ha sokan megyünk egyszerre, meg lehet az egészséges arányt találni. Külön téma és feladat az ellenõrzés kommunikációja. Sok múlik rajta. Az idén az volt a megállapodásunk, hogy a négy szervezet közül valamelyik összefogja az adott konkrét ellenõrzés eseményeit és sajtóközlemény25

K ER EK A SZTA L

Kerekasztal

ben tájékoztatja a közvéleményt. Terveztünk közös sajtótájékoztatót is, ami elmaradt. Azt gondolom, hogy az év végén ezt még pótolni kellene. Lenne értelme, hogy hangot adjunk az együttes munka eredményeinek. Szûcs András: Szeretném felhívni a figyelmet a közös ellenõrzések egy tipikus hátrányára. Fõként a piaci ellenõrzéseknél, ahol egyidejûleg nagyszámban megjelenünk, a rendkívül jól szervezett figyelõszolgálat azonnal mûködésbe lép. Gyakorlatilag egy üzletet tudunk megnézni, a többit azonnal becsukják, az árus elszalad, eltûnik. Szerintem is célszerûbb kisebb létszámmal, de folyamatosan jelen lenni. Mint például a Dunakanyarban és a balatoni ellenõrzéskor. A vállalkozók azt érezhették, hogy folyton „piszkálja” õket valamelyik hatóság, lényegtelen, hogy melyik, azt tudták, hogy ott vagyunk a területen. Azt hiszem ennek megvolt a hatása. A balatoni ellenõrzés a fogyasztóvédelem szempontjából igen jól sikerült. Valóban nagymértékben javult egyebek közt a nyugtaadás. Míg a szezon elején 70 százalékos volt a kifogásolási arány, az ismételt vizsgálatnál már csak 24 százalék. Ez szerintem komoly eredmény. Summázva: az összehangolt akciókra feltétlenül szükség van. Varga Lászlóné: Az egymásra épülõ, külön végzett, de összehangolt ellenõrzések – a Balatonnál, a Dunakanyarban, a Szigeten, a Hungaroringen és sorolhatnám –, legfõbb tapasztalata, hogy akkor leszünk sikeresek, ha megtaláljuk az adott alkalomnak és helynek leginkább megfelelõ módszert. Ezt kell szem elõtt tartanunk a jövõben, illetve még az idén is lesznek nagyobb akciók az év végi ünnepek elõtt. A másik fontos tapasztalat – ami a tegnapi közös felkészítõ értekezleten is megmutatkozott –, hogy ebben a formában mind a négy szervezet sajátjának érzi a feladatot és nem az a benyomásuk, hogy az egyik „besegít” a másiknak. Így mindenki felelõsen végzi a saját dolgát, miközben együtt az egész nagyon hatékonnyá válik. Fontos kérdés a kommunikáció: nem elég jól dolgozni, a munka eredményérõl tájékoztatni kell egymást és a közvéleményt is. A feketegazdaság különösen nagy közfigyelemre tart számot, hiszen a nem adózott jövedelmek irritálják és károsítják a tisztességes adózókat. Az ezzel kapcsolatos kommunikációt a jövõben mindenképpen szorgalmaznunk kell. Papp István: Sajnálatos módon azonban a gazdaságban elindult pozitív változásokra a tömegkommunikáció nem vevõ. Ha mindent rendben találunk például egy szüreti ellenõrzésen, hiába mondjuk el, hogy ez példaértékû magatartás, nem érdekes, mint hír. Csak az tarthat számot a nyilvánosságra, ha ellökik a felügyelõt, ha széttépik a jegyzõkönyvet, vagy eldobják a felügyelõ telefonját, ha az árus elbújik, elszalad. Pedig én is megerõsíthetem – személyes tapasztalataim alapján is, hiszen részt vettem a Balatonnál, a Hungaroringnél és a szüretkor végzett ellenõrzéseken –, hogy az ellenõrzéseinknek van már pozitív hatása. Lehet, hogy periférikus a példa, de jó: Magyarországon az idén 440 ezer alkalmi munkavállalói könyvet váltottak ki. Tavaly azt gondoltuk, hogy elértük a csúcsot az akkori 350 ezerrel. Ebbõl azt is látjuk, hogy mennyien akarnak még munkát vállalni, a többségnek ugyanis nincs munkaviszonya, kizárólag így dolgozik. Rendkívül kedvezõ tapasztalatokat szereztünk Heves és Nógrád megyében a szüreti ellenõrzések során, egyetlen szabálytalanságot nem találtunk, az alkalmi munkavállalók munkakönyve mindenütt hiánytalanul ki volt töltve. Korábban, amikor ezeket az ellen26


õrzéseket kezdtük, 100-ból legfeljebb 20-nál volt rendben a könyv, most a százból száz. Azt gondolom, hogy ez igencsak jelentõs változás és erõt ad a folytatáshoz az, hogy van a munkánknak értelme. Varga Lászlóné: Ez arra is példa, hogy jó szabályozással meg lehet oldani a problémákat. Bebizonyosodott, hogy az alkalmi munkavállalói könyv valós igényeket elégít ki és teljesíthetõ feltételeket szab. Mózs Elek: A mi területünkön a gázolaj-forgalmazásnál történt ugyanez. Mára az árszabályozással gyakorlatilag megszûnt a korábbi nagyarányú visszaélés, mondhatni, szinte minden ellenõrzés pénzkidobás, pedig nemrég még tíz ellenõrzésbõl nyolc megállapítással zárult. Persze az ellenõrzéssel nem lehet leállni, gyorsan visszarendezõdnének az illegális állapotok. A közös ellenõrzésekkel kapcsolatban azért felhívom a figyelmet arra, nehogy odajussunk a végén, hogy mindent együtt akarjunk ellenõrizni, mert azzal nem sokra jutunk. Egy-egy piaci „rajtaütésnél” biztosan az a jó, ha mindenki ott van és végzi, ami a dolga. De például egy nagyvállalkozás adórevízióját egyszerre több adónemben lefolytatni nem igazán jó megoldás, soha nem jött be, azt célszerûbb egymásra építeni. Varga Lászlóné: Beszélnünk kell a feketegazdaság elleni együttmûködés kapcsán a speciális ellenõrzési feladatokra létrehozott „rapid” csoportokról, amelyek a vám- és pénzügyõrség valamint az APEH munkatársaiból alakultak és intézményesen testesítik meg az együttmûködést a két szervezet között. Hajdu Miklósné: A háromfõs – két adóellenõrbõl és egy pénzügyõrbõl álló – rapid csoportok valóban kifejezetten azért jöttek létre, hogy kihasználjuk a két szervezet együttes, azonnali, gyors reagálásából adódó elõnyöket. Minden régióban egy, a déli régióban kettõ, a fõvárosban pedig öt csoport mûködik. A gyors reagálású csoportnak nem az a feladata, hogy nyugtát ellenõrizzen, bár nincs kizárva, hogy megtegye ezt is, hanem elsõsorban az árueredet-vizsgálatban vetjük be. Például ha egy vállalkozás ellenõrzésekor vitás kérdés merül fel, a rapid csoport azonnal mozgósítható, meg mielõtt a bizonylatokat „pótolni” tudnák. Pillanatokon belül rajtaütnek az ország különbözõ helyein lévõ kapcsolt vállalkozásokon. Egyidejûleg akár több csoportot is tudunk riasztani. Nagyon hatékonyak a fiktív számlakészítés láncolatának felderítésében, ami mögött elsõsorban áfacsalási szándék rejlik. A rapid csoportok szervezetileg is egy irányítás alá kerültek, eddig a régiós igazgatóságokhoz tartoztak, most pedig a Kiemelt Adózók Igazgatósága (KAIG), azon belül a Központosított Ellenõrzés (KESZ) részeként mûködnek. A vámhatóság és az APEH is valóban sokat profitál e csoportok mûködésébõl. Mózs Elek: A rapid egységekben mi alárendelt szerepet vállaltunk, mert ezzel a módszerrel elsõsorban azoknak az állami adóbevételeknek az ellenõrzése történik, amelyeket az APEH realizál. Bár – õszintén megmondom – elõször voltak kétségeim az ilyen ellenõrzések hatékonyságát illetõen, de mivel csak ebben az évben a vám- és pénzügyõrség 293 ilyen akcióban vett részt és a tapasztalatok kedvezõek, el kell ismernem, hogy bevált a rapid ellenõrzésnek ez a formája. Ráadásul az ellenõrzések alkalmával sok egyéb információt is nyerünk, amelyeket a helyi vámhivatalok késõbbi ellenõrzéseink során hasznosítani tudnak. A késõbbiekben pedig a vám- és pénzügyõrség is létrehozza a maga or-


meg a feketemunkát, akkor az illetõ vállalkozást ki kell zárni a közbeszerzésbõl, de ha az APEH teszi ugyanezt a megállapítást a tb ellenõrzésekor, hogy nincsenek az emberek bejelentve, az nem jár ilyen szankcióval. Ezek a jelenségek irritálják a társadalmat. Azt a látszatot keltik, hogy nem egyenlõ a hatóság elbánása a vállalkozásokkal szemben. Egyetértettünk Szikora elnök úrral abban, hogy erre mindenképpen és mielõbb megoldást kell találnunk, vagy jogszabállyal, vagy megállapodás formájában, mert tarthatatlan a helyzet. Mózs Elek: A jogszabályok áttekintése, a koherenciazavarok megszüntetése szerintem is elengedhetetlen feladat, de ahogy a régi bölcsesség tartja: egy jogszabály annyit ér, amennyit betartanak belõle. Az ellenõrzõ szervezeteknek és a munkájukat keretekbe foglaló jogszabályoknak ugyanúgy változniuk kell, mint ahogy az élet változik körülöttünk folyamatosan, mások az elkövetõk, a visszaélések, a módszerek. Az ellenõrzõ hatóságoknak pedig ehhez kell igazítaniuk a módszereiket. Nagy elõrelépést jelentene, ha azt a jogszabály-módosító javaslatcsomagot, amelyet a négy hatóság benyújtott a feketegazdaság visszaszorítása kapcsán a kormánynak, elfogadnák. A javaslatokban foglaltak ellenére még most is úgy látom, hogy nagyon sok az értelmetlen tilalomfa. A folyamatos felülvizsgálatok ellenére változatlanul vannak olyan lehetetlen szabályok, amelyektõl csak nagyon lassan szabadulunk meg. Lásd: amikor két hatóság eltérõen szankcionálhatja ugyanazt a jogszabálysértést. De említhetem azt is, hogy vajon a második elkövetésnél miért számít az, hogy az elsõt milyen hatóság ellenõrzése tárta fel? A beszélgetés alapján levonhatjuk azt a következtetést, hogy a négy hatóság eredményesen és hatékonyan mûködik együtt. Meggyõzõdésem, hogy ebben nagymértékben közrejátszik, hogy négy és nem egy szervezetrõl van szó. Nem lenne ugyanez az eredmény, ha szó szerint, szervezetileg is egyesítenék õket, mivel így mindegyik pluszként teszi hozzá a saját adottságait, tapasztalatait, specialitásait. Hajdu Miklósné: Ezzel teljesen egyetértek, másként szocializálódott a négy szervezet apparátusa. Valóban a különbözõségük, az eltérõ gyakorlat teszi sokrétûbbé és hatékonyabbá a közös tevékenységet. Varga Lászlóné: A feketegazdaság visszaszorítását célzó törvénymódosító csomagban a javaslataink az általunk szükségesnek tartott jogszabály-változtatásokat és természetesen a szankciók szigorítását tartalmazzák, a legjellemzõbb területeken – hulladékgazdálkodás, számítástechnikai alkatrész-kereskedelem, építõipar – az adóelkerülések, az áfacsalások megakadályozására. Hajdu Miklósné: De már eddig is sok minden történt. Több jogszabály hatályba lépett, vagy hamarosan fog például a fantomcégek visszaszorítására. Ilyen volt például az adószám-felfüggesztés bevezetése. Ugyanakkor jelentõsen megkönnyítették a cégalapítást. Gyakorlatilag ma már egy óra alatt, a korábbiaknál sokkal kisebb tõkével céget lehet alapítani. Nem gondolom én, hogy ez rossz, hanem inkább azt mondom, hogy az ellenõrzésnek sürgõsen fel kellene készülnie arra, hogy az ezzel kapcsolatos várhatóan bekövetkezõ visszaéléseket megakadályozhassuk. Szûcs András: A jogszabályok módosítása az idén elkészült középtávú fogyasztóvédelmi stratégiának is fontos része volt. Elmondhatom, hogy minden részletében sike27

KEREKASZTAL

szágos illetékességgel mûködõ jelentõs járõrtevékenységet végzõ részlegét, így a ma még meglévõ illetékességi korlátok is felszámolásra kerülnek. A feketegazdaság elleni küzdelemben jelentõs lépés volt, hogy egy éve több jelentõs – számvitel rendjének megsértése, csõdbûncselekmény, adócsalás stb. – gazdasági bûncselekmény nyomozására kapott felhatalmazást a vám- és pénzügyõrség nyomozószolgálata. E téren kiemelkedõen eredményes a kétoldalú együttmûködés az adóhatósággal. Sikerült több, valóban nagy horderejû ügyet – cukor, alkohol, vatta, számítástechnika, használt gépkocsi, hogy csak a legnagyobbakat említsem – felgöngyölíteni. Nem elhanyagolható az sem, hogy a nyomozati tevékenységünknek köszönhetõen, több milliárd forintos állami bevételkiesés is megtérül. Összességében leszögezhetem, hogy a két szervezetnek sikerült közös erõvel fellépni a nemzeti és a közösségi költségvetés bevételeinek realizálását veszélyeztetõ, úgynevezett „fehérgalléros” bûnözés ellen. Varga Lászlóné: A rugalmasság nagyon fontos ebben a munkában, hiszen csak akkor tudjuk csírájában elfojtani az adóelkerülõ magatartást, ha minél elõbb reagálunk a dolgokra. Az adóhivatalnak a következõ évben kiemelt feladata, hogy már a cégbejegyzésnél megpróbálja kiszûrni azokat a vállalkozásokat, amelyek az „elõzõ életükben” valamilyen formában fenn akadtak a szûrõn. A rugalmasság és az országos hatáskör ezen a területen is nélkülözhetetlen lesz az eredményességhez. Összefoglalva a közös ellenõrzések erejérõl és hasznosságáról elhangzott véleményeket: mind a négy szervezet képviselõjének megnyilatkozásából az derült ki, hogy ez jó irány, egyetértenek azzal, hogy folytatni és fejleszteni kell – saját tevékenységünkre alapozva – a sokoldalú együttmûködést. S a közös munka nemcsak a konkrét ellenõrzési feladatokban, hanem egyebek között a jogszabályalkotást segítõ tevékenységünkben is kibontakozhat, mert mindannyian észleljük azokat a joghézagokat vagy rosszul mûködõ szabályokat, amelyek az adókikerülések „kiskapuit” megteremtik. Kötelességünk jelezni a felettes szervünknek, a Pénzügyminisztériumnak, a kormányzatnak ezeket a réseket, hiszen a szabályozás gyengeségei a táptalaját jelentik a feketegazdaságnak. Örömmel teszünk eleget ennek az elvárásnak, hiszen a mi munkánkat is megkönnyíti, ha szigorú és egyértelmû szabályok születnek. Célszerû a jogszabály módosítási javaslatokról is szót ejtenünk, hogy együttesen és külön-külön is eredményesebben lépjünk fel. Papp István: Tapasztalataim szerint amennyiben a jogszabályalkotás vagy – módosítás mögött nincs politikai támogatottság, bármit javasolhatunk, nem lesz belõle semmi. Ha csak azt nézzük, hogy hónapok óta folyik a vita arról, mikor és mire használhatjuk a hatósági azonosításra alkalmas adó- illetve a TAJ-számot, a személyi számról még nincs is szó... Pillanatnyilag úgy tûnik, hogy minden megoldás jó, csak az nem, ami pontos. Egyelõre nincs kiút, nincs megoldás. Elfogadhatatlan, amit az adatvédelmi ombudsman ajánl, mivel egyetlen hatóság nem engedheti meg magának – bármilyen fontos is a személyi adatvédelem, hogy olyan módszereket alkalmaz, aminek tízszázalékos a hibahatára. Nem lehet minden tizedik embernél azt mondani, miután megállapítottuk, nincs bejelentve, pedig mégis, hogy bocs. Az együttmûködés keretében a tevékenységünket szerintem mélyebben is össze kell hangolni. Hosszabb távon nem megengedhetõ, hogy ha az OMMF állapítja

Kerekasztal

Kerekasztal


K ER EK A SZTA L

A kerekasztal-beszélgetés résztvevõi rült megvalósítani az elképzeléseinket, a stratégia egyetlen olyan passzust nem tartalmazott, amely ne felelt volna meg a májusban elfogadott koncepciónknak. A fogyasztóvédelmi politika leglényegesebb pontja a fogyasztói tudatosság javítása. A szolgáltatók ma már nagyon kifinomult PR- és marketingmódszerekkel dolgoznak, tudják, hogy lehet megnyerni a fogyasztót, jogilag is tisztában vannak azzal, milyennek kell lenni egy szerzõdésnek. A gond az, hogy a fogyasztó nem olyan tájékozott még, hogy a rejtett csapdákat, a manipulációt észrevegye. A kereskedelem és szolgáltatás területén alapvetõen a fogyasztónak kell megvédenie magát és ehhez a tájékozottság, a jogainak pontos ismerete a leghatékonyabb eszköz. Ebben az állami hatóságon kívül a civil szervezeteknek és az adott szakmának is komoly feladata van. Mi ennek érdekében a szolgáltató hatóság megvalósítására törekszünk, egyebek közt például tanácsadói szolgálatokat hozunk/hoztunk létre. Ugyanakkor a dolog elvileg ennél bonyolultabb, mivel a fogyasztói tudatosság javításához szükséges az is, hogy az állam más területeken is kikényszerítse a jogkövetést. Nem elegendõ, hogyha magabiztos a fogyasztó, ám ugyanakkor rutinos adócsaló, vagy aktívan részt vesz a feketegazdaságban. Tehát a tudatformálásnak fontos része az is, hogy a fogyasztó ne csak a jogaival, hanem a kötelezettségeivel is tisztában legyen. Az igazi áttörést az önkéntes jogkövetés megvalósulása jelenti majd, azt, hogy ne a szankció riasszon vissza a szabálytalanságtól, hanem a tudatos állampolgári magatartás. Ma még más a helyzet, hadd izézzek egy példát: a 18 éven aluliak szeszes itallal és cigarettával való kiszolgálását fiatalok próbavásárlásával ellenõriztük. Bár a Legfelsõbb Bíróság ugyan állást foglalt, hogy ez elfogadható ellenõrzési módszer, a sajtó, a társadalom nevében, ezt széles körben elítélte. Nem azt, hogy minden további nélkül kiszolgálják a fiatalokat, és nem azt, hogy az illetõ kereskedõ 28

vagy vendéglõs nem hajlandó önként lemondani arról a haszonról, amire ezáltal szert tehet, hanem az ellenõrzés „aljas” módszere miatt volt felháborodás! Varga Lászlóné: Megint eljutottunk a nyilvánossághoz. A sajtó is sokat tudna segíteni minden területen. Nem mondhatunk le arról, hogy a fogyasztói, adózói tudatosság megteremtése érdekében ne támaszkodjunk a nyilvánosságra. Papp István: Ugyanakkor ebben sem egységes a gyakorlat, mert mind a négy hatóságra más-más nyilvánossági szabályok vonatkoznak. Az adóhivatal köteles nyilvánosságra hozni nagy adóhátralékot illetve adóhiányt felhalmozó adózók listáját, ugyanezt a vám- és pénzügyõrség már jóval szûkebb körben teheti meg. A fogyasztóvédelem csak az egymillió forintnál nagyobb bírsággal sújtott szolgáltatókat teszi fel név szerint a honlapjára, az OMMF pedig mindazokat, akiket a 2005. augusztus 4. napja után elkövetett jogsértés miatt jogerõs és végrehajtható határozattal sújtott, névvel, székhellyel, adószámmal, az elkövetett jogsértés megnevezésével és az alkalmazott jogkövetkezménnyel. Varga Lászlóné: Összegezésként megállapíthatjuk, hogy az együttmûködés mind a négy hatóság számára elõnyökkel jár és jelentõs eredményeket hozott az elmúlt idõszakban. Mostanra lényegében kiforrottak a módszerei, amelyeket azonban folyamatosan módosítani, finomítani szükséges az ugyancsak változó ellenõrzési feladatokhoz. A szervezetek közötti információáramlás, a tapasztalatok cseréje még tartalmaz tartalékokat, amelyeket a jövõben érdemes lesz jobban kiaknázni. A küszöbön lévõ törvényi szigorítások a feketegazdaság elleni küzdelemben újabb feladatokat jelölnek ki számunkra, amelyek teljesítésében – minden jel szerint – egyesült erõvel többre jutunk. Osváth Sarolta


Mûhely

Növekszik a jövedéki tárgyú többoldalú ellenõrzések szerepe A vállalkozások kereskedelme egyre növekszik más országokkal. A nemzeti adóhatóságok felismerték, hogy ez a fontos tevékenység kockázatokat szül. Ennek következményeként a többoldalú ellenõrzések meghatározó szerepet játszhatnak a tagállamok kockázatkezelési programjaiban. A közeljövõben várhatóan a magyar hatóság is részt vesz – tagállami érintettség okán – jövedéki tárgyú tranzakciók többoldalú ellenõrzésében. Mi is az a többoldalú ellenõrzés? Az többoldalú ellenõrzés két vagy több ország összehangolt tevékenysége egy vagy több vállalkozás adókötelezettségének teljesítése vizsgálata céljából. A hivatalos EU-definíció: egy vagy több egymással összefüggõ adózó adókötelezettségének összehangolt ellenõrzése, amelyet több részt vevõ ország szervez, és amely közös vagy kiegészítõ érdekbõl történik. (Figyelem! Jövedéki szakterületen a tagállamok nagy része azokat az ellenõrzési tevékenységeket is adóellenõrzés névvel illeti, amelyek nálunk a jövedéki ellenõrzés vagy a hatósági felügyelet kategóriába tartozik, tehát nem szabad a magyar Art. [adózás rendjérõl szóló 2003. évi XCII. tv.] szerinti adóellenõrzés fogalmából kiindulni.) A többoldalú ellenõrzésbe beletartozhatnak az egy idõben lefolytatott ellenõrzések. De az egyidejûség nem elõfeltétele annak, hogy az ellenõrzések többoldalú ellenõrzésnek minõsüljenek. A Fiscalis és a többoldalú ellenõrzések A Fiscalis az Európai Közösség által meghirdetett és finanszírozott átfogó cselekvési program, melynek célja az európai belsõ piac adóztatási rendszereinek javítása, a fokozott kölcsönös együttmûködésen és segítségnyújtáson keresztül. A többoldalú ellenõrzés egy a program tevékenységei közül. A Fiscalis programban minden tagállam a legjobb belátása szerint vesz részt. A Fiscalis által gondozott többoldalú ellenõrzések az áfa, a jövedék, a biztosításiprémium-adó és a közvetlen adók területén mûködnek. A 2235/2002/EK határozat 6-os cikkelye kimondja, hogy ezekben az ellenõrzésekben vizsgálni kell az áfával és a jövedéki adóval kapcsolatos kötelezettségeket is. A Fiscalis által gondozott többoldalú ellenõrzések célja, feladata A vállalkozások kereskedelme növekszik más országokkal. A nemzeti adóhatóságok felismerték, hogy ez a

fontos tevékenység kockázatot szül. Ennek következménye, hogy a többoldalú ellenõrzések meghatározó szerepet játszhatnak a tagállamok kockázatkezelési programjaiban. A többoldalú ellenõrzések fõ céljai: – Hatékony és eredményes adminisztratív együttmûködés útján megbizonyosodni arról, hogy az adókat az EU és a tagállamok jogszabályok szerint helyes összegben fizették meg; – Tájékoztatni az adóhivatalnokokat és a pénzügyõröket a közösségen belüli kereskedelmi tevékenységet folytatók garanciáinak elérési lehetõségeirõl; – Támogatni és elõsegíteni, hogy a többoldalú ellenõrzések a normál kockázatkezelési tevékenység részévé váljanak; – Megismerni más tagállamok kockázatkezelési metodikáit és tanulni belõlük; – Tesztelni a közösségen belül kereskedõknél folyamatban levõ többoldalú ellenõrzési eljárásokat, és javítani, ahol szükséges. – Szemléltetni, hogy a többoldalú ellenõrzésen keresztüli kockázatkezelés további és értékes bizonyosságot nyújthat arról, hogy a tagállamok az adókötelezettségeket megfelelõen kezelik. Az EU Bizottsága és a tagállamok elkötelezték magukat aziránt, hogy együttmûködnek a Fiscalis által finanszírozott többoldalú ellenõrzésekben. A többoldalú ellenõrzések elõnyösek a részt vevõ tagállamok adóhatóságai számára, és segítik azok motiválását, akik a konkrét munkát végzik. Kiválasztás A tagállamok adóhatóságai a jövedéki termékekkel gazdasági tevékenységet folytató vállalkozások közül a rendelkezésükre álló információk figyelembevételével, kockázatelemzésük eredményeként választják ki a többoldalú ellenõrzés alanyait. Cél, hogy a tagállamok hatékonyabban támogassák egymást a jövedéki adók beszedésében és a visszaélések felfedésében a tagállamok közti és harmadik országgal folytatott jövedéki termékkereskedelem terén. A hatékony kiválasztási módszerek alkalmazásában történõ 29

VÁM- ÉS PÉNZÜGYÕRSÉG ORSZÁGOS PARANCSNOKSÁGA

Kulcskérdés az információ

Mûhely


együttmûködés és a kölcsönös segítségnyújtás növelheti az egyes tagállamok hatóságainak ráhatását a jövedéki adók befolyására, az adófizetés elkerülésének visszaszorítására. Ezenkívül a többoldalú ellenõrzés révén már a kiválasztási folyamatban történõ együttmûködés (a nemzeti kockázatkezelési tevékenységekben való kooperációs lehetõség elõrehozása) a tagállamok számára nemzetközi áttekintési lehetõséget nyújt. Ezért a kiválasztási folyamatnak magas színvonalú, eredményorientált kockázatelemzésen kell alapulnia és egyben ki kell jelölnie a fõ irányvonalakat a szervezési és ellenõrzési folyamatban részt vevõk számára is. A többoldalú ellenõrzésre történõ kiválasztási tevékenység azonban nem egységes EU-szintû kiválasztási program keretében zajlik, hanem az egyes tagállamok saját kiválasztási szempontrendszerük alapján döntenek. Az adóérdekek védelme érdekében szükség van egy olyan ellenõrzési stratégia kialakítására, amelytõl elvárható az eredményesség, azaz a visszaélések visszaszorítása. Eredményesen csak olyan ellenõrzési rendszer mûködtethetõ, amely a tagállamok országhatárain túli ellenõrzéseket lehetõvé teszi, valamint gyors és mentes a bürokráciától. Ennek érdekében néhány éven belül szükségszerû lesz egy közös, a tagállamok által elfogadott egységes rendszer kialakítása, amely részletesen meghatározza az elérendõ célokat, az ehhez alkalmazandó ellenõrzések típusait, és ezek figyelembevételével egy közös kiválasztási rendszer alkalmazását is. Fontos szerepet kap a tagállamok kijelölt, központi kapcsolattartó szervei közötti közvetlen elektronikus ügyintézés, mert ezzel jelentõs mértékben lerövidíthetõ

a kapcsolatteremtés, a kommunikáció ideje, valamint egyszerûsíthetõ a jelenleg még sok bürokratikus elemet tartalmazó kommunikációs csatorna. A többoldalú ellenõrzés alanyai és tárgya A kiválasztás csak akkor mûködhet hatékonyan, ha elegendõ releváns információ áll a tagállam rendelkezésére. A multilaterális ellenõrzés alkalmazása elõtt különös figyelmet kell fordítani a rendelkezésre álló információk kiértékelésére. A többoldalú ellenõrzés megalapozottságának megállapítása érdekében meghatározzuk a szóbajöhetõ személyi és termékkört. Az ellenõrzés alá vonható, potenciális személyi kör: 1. a többoldalú ellenõrzés lefolytatását elsõsorban azon vállalkozásnál szükséges kezdeményezni, – aki/amely kettõ vagy több tagállam területén folytat gazdasági tevékenységet, jövedéki termékekkel; – aki/amely olyan, más tagállam(ok) területén jövedéki termékkel gazdasági tevékenységet folytató vállalkozással tart fenn gazdasági kapcsolatot, aki/amely magas kockázati tényezõvel rendelkezik; 2. indokolt lehet a többoldalú ellenõrzés azonos tevékenységet kettõ, vagy több tagállam területén folytató, egymással gazdasági kapcsolatban álló és nem álló vállalkozások esetében is. A kiválasztásban érintett termékkörök: Minden olyan termék, amely – valamely tagállam nemzeti szabályozásában jövedéki terméknek minõsül, vagy – forgalma a tagállam megítélése szerint jövedéki szempontból kockázatot hordoz magában.

Szervezés A többoldalú ellenõrzések folyamatát az alábbi ábra szemlélteti: VÁ M - ÉS PÉN ZÜ G YÕR SÉG O R SZÁ G O S PA R A N C SN O K SÁ GA

TE-folyamat

Szubjektív információk = Kockázatelemzés - Adóbevallás - Adófizetõk aktái - Adófizetõk magatartása

Másféle elbánás

Kiválasztás Többoldalú ellenõrzés

- Vállalkozások osztályozása - Ágazati információk - Harmadik fél információi

Az ellenõrzés különbözõ típusai

Objektív információk

Objektív/ szubjektív információk

30

-- Elõkészítés - Végrehajtás - Kiértékelés - Beszámolás


Az egyes tagállamok a kiválasztási tevékenységüket egyedileg, a vámhatóság szervezeti struktúrájának, a hatásköri-illetékességi szabályoknak és a titokkezelésre vonatkozó szabályoknak megfelelõen, azaz országonként eltérõ módon végzik. Néhány példa az eddig lefolytatott többoldalú ellenõrzések alapján: – Van ahol a koordinátor véleményt kér a nagy vállalkozások ellenõrzésében érintett állománytól, hogy mely vállalkozások felelnek meg a többoldalú ellenõrzéskiválasztási feltételeknek. – Másutt van egy irányító bizottság, amely koordinálja a többoldalú ellenõrzést. A helyi szerv ehhez terjeszti fel javaslatát, melyrõl aztán a bizottság dönt. – Van ahol értekezleteken vitatják meg a kiválasztási eljárás eredményét. Tehát nincs egyedüliként javasolható modell. Ajánlás: 1. Az egyes tagállamok a rendelkezésre álló intézményi háttér, jogi és belsõ szabályozók figyelembevételével a többoldalú ellenõrzésre történõ kiválasztási tevékenységre vonatkozó eljárási rendjüket az egyszerûségre és a rugalmasságra törekedve alakítsák ki. 2. Minden adóhatóságnak számításba kellene venni a többoldalú ellenõrzésekben való részvételt a különbözõ szintû ellenõrzési tervek összeállításakor. Az adóhatóság normál tevékenységének részévé kellene válniuk a többoldalú ellenõrzéseknek. 3. A többoldalú ellenõrzésekben való részvétel tervezésekor meg kell határozni, hogy milyen hatás érhetõ el a többoldalú ellenõrzés alkalmazásával, az egyedi tervezéskor pedig az adott ellenõrzés célját kell meghatározni. 4. A kiválasztási tevékenységben megfelelõ súlya legyen a többoldalú ellenõrzést kezdeményezõ, azt ténylegesen lefolytató, az ellenõrzés alá vont célszemélyek felett az adófelügyeletet ellátó vámszerv véleményének, mivel közvetlen rálátása van a vállalkozás tevékenységére, kialakult képe van a fennálló kockázati szintrõl, valamint autentikus a véleménye az ellenõrzési lehetõségekrõl. 5. A helyi, területi hatóságok javaslatai, valamint a saját kockázatelemzési módszer alkalmazásával egy központi kockázatelemzõ, kiválasztó részleg döntsön a többoldalú ellenõrzés kezdeményezésérõl. 6. Javasolt, hogy minden tagállam törekedjen arra, hogy évente egy többoldalú ellenõrzést kezdeményezzen és másik kettõben vegyen részt. A döntés után a kapcsolattartó irodákon keresztül valósul meg a másik tagállam(ok) megkeresése. A megkeresés történhet elektronikus módon (e-mail) vagy írásban (postai úton). Általában az alább említett résztvevõk végzik a többoldalú ellenõrzéssel (TE) kapcsolatos feladatokat: Fiscalis nemzeti TE-koordinátor: A Fiscalis program által finanszírozott valamennyi TE általános irányítása és koordinálása tagállamon belül.

TE-projektvezetõ: Egy adott TE irányítása és koordinálása – a TE-t vezetõ tagállam jelöli ki TE adóellenõr(ök): Egy adott TE-ben való részvétel. Alapkövetelmény, hogy az adóellenõrök folyékonyan beszéljenek az ellenõrzés választott munkanyelvén (sajnos, a realitás az, hogy jelenleg jó, ha egy-két kolléga rendelkezik ilyen nyelvi kvalitásokkal – néhány éven belül remélhetõleg markáns javulás következik be). Ismerniük kell továbbá a gazdasági területtel és az érintett adókkal kapcsolatos ellenõrzési technikákat is. Fontos, hogy a többoldalú ellenõrzésben érintett állomány birtokában legyen a többoldalú ellenõrzésekkel kapcsolatos általános ismereteknek, illetve alapvetõ információkkal rendelkezzen a többi, esetlegesen érintett adóról (például: áfatörvény és a számviteli törvény vonatkozó rendelkezéseinek ismerete). A többoldalú ellenõrzések általában több idõt igényelnek, mint az országon belüli ellenõrzések, és ezt figyelembe kell venni a tervezési folyamat során, különös tekintettel azokra az ellenõrzési típusokra, ahol törvényi elõírás szabja meg a lefolytatásra rendelkezésre álló idõt. Felkérés a többoldalú ellenõrzésben való részvételre A többoldalú ellenõrzés céljából történt kiválasztást követõen a kezdeményezõ tagállamnak a hivatalos felkérés elõtt célszerû az érintett tagállamok képviselõinek részvételével elõzetes egyeztetõ megbeszélést tartani, amelyen elõterjeszti a többoldalú ellenõrzésre vonatkozó javaslatát és az annak alapjául szolgáló adatokat, egyéb információkat. Amennyiben a résztvevõk egyetértenek abban, hogy a többoldalú ellenõrzés lefolytatása indokolt, a kezdeményezõ tagállamnak immár hivatalos felkérést kell küldenie a többoldalú ellenõrzésben való részvételre felkért tagállamok részére, a válaszadás határidejének feltüntetésével. A felhívottaknak illik tiszteletben tartani ezt a kérést. Egyidejûleg valamennyi tagállamot értesíteni kell a többoldalú ellenõrzés lefolytatásának szándékáról. A tervezési találkozó az elsõ alkalom, amikor a többoldalú ellenõrzésben érintett személyzet összegyûlik. A találkozó célja az „ellenõrzési terv” és az „ellenõrzési dokumentum” kidolgozása és elfogadása. A TE-projektvezetõnek (és/vagy az ellenõrnek) össze kell gyûjtenie a tervezési találkozó elõkészítéséhez szükséges információkat. Az ellenõrzési terv a többoldalú ellenõrzéssel kapcsolatos tevékenységekre vonatkozó javaslat. Többek között a következõket kell tartalmaznia: – megállapodás a résztvevõk közötti, a találkozók és az ellenõrzés alatti információcsere módjára vonatkozóan; – az ellenõrzési idõszak és a tervezett ellenõrzési területek, kockázati területek; – ütemezés; – az egyes tagállamok által elvégzendõ feladatok. A tervezési találkozón a résztvevõk döntenek arról, hogy az ellenõrzés folytatódik a terv szerint vagy attól 31


A többoldalú ellenõrzés kezdeményezése

Mûhely

Mûhely

némileg eltérve, vagy az ellenõrzést ezen a ponton leállítják. Minden tagállam maga döntheti el, hogy továbbra is részt vesz-e vagy sem. Információcsere

VÁ M - ÉS PÉN ZÜ G YÕR SÉG O R SZÁ G O S PA R A N C SN O K SÁ GA

A többoldalú ellenõrzések során a hatékony együttmûködéshez közvetlen, pontos és gyors információcsere szükséges. A hivatalos információcserét közvetlenül az egyes tagállamok illetékes hatóságain keresztül bonyolítják le, az illetékes hatóság által erre kijelölt tisztviselõk által. (Meg kell jegyezni, hogy a jogi korlátozások a többoldalú ellenõrzés valamennyi szakaszában, az információcsere céljából kialakított valamennyi kapcsolatra vonatkoznak. Mindenkinek, aki ilyen kapcsolatot alakít ki, erre vonatkozó felhatalmazással kell rendelkeznie. Ez azt jelenti, hogy vagy „illetékes hatóság” státussal kell rendelkeznie, vagy az adott tagállam illetékes hatóságának kell kijelölnie az információk közvetlen cseréjére.) A többoldalú ellenõrzéssel kapcsolatos találkozókon való képviselet szempontjából fontos, hogy az adott tagállamnak legalább egy képviselõje vegyen részt a tervezési találkozón és a zárótalálkozón, aki rendelkezik az információcserére vonatkozó felhatalmazással. A 2004-re datálódott, a többoldalú ellenõrzések elvégzéséhez készült útmutató szerint elfogadott, hogy a többoldalú ellenõrzés során számos eszköz segítségével lehet információt cserélni (például telefonon, személyesen), sõt, tanácsos is ösztönözni az adóhatóságok közötti „párbeszédet”. Ez segíti a többoldalú ellenõrzés elõrehaladásával kapcsolatos közös álláspont kialakítását. A párbeszéd úgy valósítható meg, hogy az ellenõrök „illetékes hatóság” státust kapnak, így anélkül cserélhetnek információt, hogy ebben akadályoznák õket a nemzeti elõírások. Az ilyen információcserék feltétele azonban az erre vonatkozó nyilvántartás vezetése. Az ellenõrzések lefolytatása Az ellenõrzést természetesen az ellenõrök folytatják le, a saját tagállamukban. A többoldalú ellenõrzés sikerének alapja a jó ellenõrzési terv és a részt vevõ tagállamok ellenõrei közötti megfelelõ kommunikáció. A jövedéki tárgyú többoldalú ellenõrzés fõ célja, hogy megvizsgálja a vállalkozás(ok) adózási helyzetét, különösen ha a jövedéki biztosíték összegét sokszorosan meghaladó volumenû, tagállamok közötti adófelfüggesztés alatt történt szállításokkal kapcsolatban az adóbevallásokkal, az állítólagos tevékenységeket igazoló dokumentumokkal vagy más elemek hiányával kapcsolatban kétség vagy visszaélés gyanúja merült fel. A többoldalú ellenõrzések e típusa esetében szükséges olyan elemek alkalmazása, amelyek bizonyítják az adóköteles tevékenységet, amelyek csak részletes és pontos vizsgálat révén szerezhetõk be; azaz, az adózók tevékenységével kapcsolatos tények felkutatása és az egyéb gazdasági szereplõkkel folytatott ügyletek bizonyítása. A tervezési találkozón elfogadott ellenõrzési terv alapján a konkrét ellenõrzést végzõ vámszerveknek 32


egyedi vizsgálati programmá kell alakítaniuk saját feladataikat. Az ellenõrzés során az ellenõröknek az ellenõrzési terv (vizsgálati program) alkalmazása mellett a többoldalú ellenõrzés céljára is oda kell figyelniük, azaz az egyes adózók, illetve az adózói csoportok ügyei kezelésének nemzeti és nemzetközi szintû optimalizálására. Az ellenõrnek tisztában kell lennie azzal, hogy bár az információcserére és a többoldalú ellenõrzések koordinációs részére elsõsorban az uniós jogszabályok az irányadók, az általa végzett ellenõrzés során a nemzeti jogszabályok elõírásainak betartását kell vizsgálni és az eljárási szabályokat is magyar törvények határozzák meg. Az ellenõröknek a többoldalú ellenõrzés sikere érdekében az alábbi tényezõket figyelembe kell venni: – információgyûjtés és -csere az ellenõrzési terv alapján; – az ellenõrzési tervben rögzítetteken felül az egyéb releváns nemzetközi vonatkozású kérdések tisztázása; – a vezetõ tagállam tájékoztatása a nemzeti szintû megállapítások nemzetközi jelentõségérõl. Ki szeretném emelni annak lehetõségét, hogy egyik tagállam ellenõre a többoldalú ellenõrzés keretében jelen legyen egy másik tagállamban az ellenõrzés során. Az ellenõrök a fogadó tagállamban történõ információszerzés céljából lehetnek jelen az erre vonatkozó hivatalos kérelem alapján. A többoldalú ellenõrzés lezárása, a zárótalálkozó Az összes tervezett ellenõrzés elvégzését, illetve a részt vevõ tagállamok beszámolóinak a projektvezetõ részére történt benyújtását követõen kell a zárótalálkozót megszervezni. A zárótalálkozón történik a többoldalú ellenõrzés értékelése az egyes részt vevõ tagállamok eredményeinek figyelembevételével, a következtetések levonásával; a felmerült problémák és nehézségek számbavétele, valamint a záróbeszámoló megvitatása. Általában a következõ problémák és nehézségek a leggyakoribbak: – a jogszabályok eltérõ értelmezésébõl eredõ félreértések, – bizonyos kiválasztott vállalkozások ellenõrzésének elmulasztása, – egyes részt vevõ tagállamok együttmûködésével kapcsolatos problémák. A zárótalálkozót követõen a projektvezetõnek el kell készítenie a záróbeszámolót, amelyet meg kell küldeni az ellenõrzésben részt vett tagállamok részére. A többoldalú ellenõrzés jelentõsége A gazdasági szervezetek a haszon maximalizálására és ezzel együtt a költségek minimalizálására törekednek, melynek keretében felkutatják és alkalmazzák a „legolcsóbb” adózási konstrukciókat, beleértve a jogi kiskapukat és bizonyos körökben az illegális megoldásokat is. Hazánk EU-csatlakozásával – a Közösségen belüli kettõs adóztatás elkerülésének elve kapcsán – megnyílt a lehetõség az ilyen érdekeltségû magyar vállalkozások


Mûhely

A közelmúltban azonban olyan adófelfüggesztéssel történt szállítások kerültek a hatóság látókörébe, amelyek a rendelkezésre álló adatok alapján gazdasági szempontból illogikusnak tûnnek, illetve a termékeknek vámeljárásból a jövedéki adóztatás rendszerébe történõ átlépése alkalmával az eljárás során elkövetett hiányosság vagy pontatlanság magas adókockázatot eredményez. Ilyen magyar érintettségû ügyletek részben külföldi megkeresések, részben saját rendszerbõl nyert információk alapján kerültek a figyelem középpontjába. A közeljövõben várható a részvételünk az ilyen tranzakciók többoldalú ellenõrzésében, akár meghívottként, akár kezdeményezõként. Immár összközösségi érdekké vált – a tagállamonkénti eltérõ jövedéki adószint miatt – a jövedéki tárgyú többoldalú ellenõrzések fokozása, és ebben a magyar vámhatóság is minél nagyobb szerepet kíván vállalni. Pethõ Imre

v v v v v

Stratégiai jelentõségû fejlesztés a vám- és pénzügyõrségnél

A folyószámla-kezelés jövõje A folyószámla kezelés a vám- és pénzügyõrségen belül stratégiai jelentõségû feladat, a költségvetési bevételek maradéktalan biztosításának érdekében. A feladat ellátásának informatikai támogatása már nem felel meg a gazdasági szereplõk által elvárt igényeknek. A testület ezt felismerve döntött egy olyan egységes, integrált, modern informatikai környezetben megvalósított programrendszer kialakítása mellett, melynek mûködése megfelel a mai kor kihívásainak és megfelelõ támogatást nyújt a felhasználók számára. A rendszer kialakításának egyik legfontosabb szempontja az ügyfelek magas szintû kiszolgálása, illetve az „e-” technológiákra való felkészülés. További követelmény, hogy az ellenõrzések – felhasználói szinten – informatikailag támogatottak legyenek és a vertikális pénzügyi folyamatok lépései, nyomon követhetõsége biztosított legyen a rendszerben. A jövõre vonatkozó folyószámla-kezelési koncepció bemutatása elõtt a változást elõidézõ okok mellett, a feladatnak a testület hierarchiájában elfoglalt helyérõl is ejtenék néhány szót. A téma teljes körû és részletes bemutatására e cikk keretein belül nincs lehetõség. Feladat, hatáskör, elõzmények Az államháztartás rendjét meghatározó jogszabályok szerint a vám- és pénzügyõrség hatáskörébe tartozó államháztartási számlák ügyféli folyószámláit (vámadó-

sok, adófizetõk folyószámláit) vezetõ, hatósági jogkörrel rendelkezõ középfokú vámszerv a Számlavezetõ Parancsnokság (a továbbiakban: VPSZP). A vám- és pénzügyõrség szervezetén belüli feladatmegosztásban a vám- és adóigazgatási hatáskörét országos illetõséggel gyakorolja. Feladata egyebek között a Közösségi Vámkódex, a Jövedéki törvény, az Adózás rendjérõl szóló törvény, valamint a Számviteli törvény (további vonatkozó törvények) – és ezek végrehajtási rendeletei – mindenkori elõírásainak megfelelõen vezetett köztartozások államháztartási számlarendjében az ügyfelek folyószámlái33


elõtt, illetve nyugat-európai vállalkozások Magyarország földrajzi területét és magyar vállalkozókat kapcsoltak be az ilyen ügyletekbe. Az ilyen tranzakciókhoz kapcsolódó adóérdekek érvényesítéséhez, illetve adókötelezettségek teljesítésének ellenõrzéséhez már nem elég a nemzeti vám(adó)hatóságok önálló, elszigetelt tevékenysége. A 2235/2002 EK határozat, valamint a 2073/2004 EK rendelet által adott felhatalmazás alapján a többoldalú ellenõrzések keretében az érintett gazdasági szereplõknél történõ egyidejû vagy egymás megállapításaira épülõ ellenõrzések, valamint az ellenõrzést végzõ különbözõ tagállami vám- és más adóhatóságok közötti gyors, közvetlen információcsere alkalmazásával lehet a tagállamokon átívelõ adókikerülési technikákat felderíteni, illetve a szükséges preventív intézkedéseket kezdeményezni mind adó- és vámigazgatási, mind ellenõrzési, mind jogalkotási területen. Jövedéki tárgyú többoldalú ellenõrzés 2003–2006 között összesen négy esetben indult, Magyarország egyikben sem érdekelt.

Mûhely

nak nyilvántartása, vezetése (elõírások, jóváírások, befizetések, visszautalások, elszámolások), a vámszervek által elrendelt azonnali beszedési megbízás kibocsátása, valamint a visszatartási jog gyakorlásához fûzõdõ pénzügyi mûveletek végrehajtása. [A VPSZP feladatait és hatáskörét a vám- és pénzügyõrség szervezetérõl, valamint egyes szervek kijelölésérõl szóló 314/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 10. §-a tartalmazza.] A parancsnokság jelenleg 28 államháztartási bevételi számlát kezel. E feladat ellátásához különbözõ informatikai rendszereket alkalmaz, melyek jellemzõje, hogy – eltérõ platformon mûködnek, – a közöttük fennálló kommunikáció többnyire „batch” feldolgozás keretében zajlik, beleértve a szakmai feldolgozó rendszereket is (VÁMSZÁM, CDPS, Nemzeti Jövedéki Rendszer), mely magas kockázati tényezõt képvisel, – ,,elavult” fejlesztési környezetük nem teszi õket rugalmassá. A VPSZP feladatainak túlnyomó része pénzügyi bizonylathoz kötött, azonban jelentõs munkaerõt kötnek le azok a feladatok, amelyek automatizálhatóak lennének, azonban a fenti okok miatt erre a jelen informatikai környezetben nincs lehetõség. Feldolgozási problémákat okoz az is, hogy a folyószámla-környezet alapvetõen adószám alapú, de az EU-csatlakozástól biztosítja a VPID szerint történõ számlakezelést is. A folyószámlarendszer fejlesztése nem képezte részét a 2002. évben indult Interoperabilitási Projektnek, így az Európai Uniós jogharmonizáció miatt bekövetkezett jogszabályváltozásokat az 1996-ban kialakított informatikai környezetben vezették át. Kivételt képez ez alól az AB-számlarendszer, amelynek célja a közösségi saját források biztosításához kapcsolódó kötelezettség teljesítésének informatikai támogatása volt.


A jövõkép felvázolása A parancsnokság 2005 szeptemberében kezdeményezte a folyószámla-kezelés és kiszolgáló folyamatainak támogatására alkalmas informatikai rendszer elkészítését, amely: – illeszkedik a Vám- és Pénzügyõrség Informatikai, valamint Informatikai Biztonsági Stratégiájához = fejlesztési, üzemeltetési hardver- és szoftverkörnyezet; = mûködési elvek, valamint = a biztonsági környezet tekintetében egyaránt; – moduláris és dinamikus felépítésû; – integrált, vagyis a jelenlegi folyószámlarendszer tagoltságát megszünteti, az eltérõ platformokat egységesíti, (,,PC-s környezet”, FANNY, Alpha, AS–400 és AB-számla); – a manuális, operátori beavatkozást igénylõ jelenlegi tevékenységeket automatizált módon hatja végre; – mind funkcionális, mind biztonsági szempontból, független külsõ szakértõ által auditált; – a számviteli, pénzügyi (például: MNB rendelkezés), adó-, vám- és jövedéki jogszabályoknak, illetve a kapcsolódó végrehajtási rendeleteknek és belsõ normatíváknak megfelel a mûködése. Az államháztartási számlák vezetését a testület feladataival összefüggõ sza34


bályozásokon túl, a számviteli törvény elõírásaira alapozva, a vonatkozó költségvetési elszámolási szabályozókat érvényesítve valósítja meg; – a számlák tekintetében a bõvíthetõséget és a szûkíthetõséget egyaránt rugalmasan kezeli; – a folyószámla-vezetéssel kapcsolatos ügyviteli tevékenységet támogatja; – az adatvédelem, adatbiztonság szempontjából jól megtervezett, a jelenlegi informatikai irányelvekkel és az ezt támogató rendszerekkel összhangban kialakított jogosultságmenedzsmenttel, naplózási renddel, a naplóállományok automatikus értékelési megoldásával, automatikus mentési algoritmusokkal, megfelelõ személyi és fizikai biztonsági környezettel rendelkezik, ugyanakkor kiemelt figyelmet fordít a szakterületi – tételszintû – és az informatikai biztonsági ellenõrzések minél szélesebb körû megvalósítására. Az adatok teljeskörûségét biztosítja, a korrekciózások figyelése, visszakereshetõsége és a változások naplózása mellett; – támogatja a biztonságos és hitelesített elektronikus ügyintézést, illeszkedik a tervezett elektronikus fizetési módokhoz és az elektronikus ügyintézés egyes követelményeihez; – a jelenlegi manuálisan végzett szakmai tevékenységek informatikailag automatizálható folyamatait magában foglalja; – a jelenlegi piaci viszonyokat és informatikai kultúrát figyelembe véve komfortos és felhasználóbarát. A megvalósítás A helyzetfelmérést követõen, e célokat megfogalmazva kezdte meg a szakmai követelményeknek megfelelõ rendszer tervezését a folyószámlaprojekt. A tervezési fázis elején döntés született arról, hogy az új folyószámlarendszer fejlesztési környezete illeszkedik az IOP felülethez, ezáltal – ellentétben a jelenlegi Alpha rendszerrel – a munkatársak a más területeken ismert, alkalmazott felhasználói felülettel találkoznak. Már a munka kezdetén látszott, hogy az Egységes Folyószámla (E-FO) elkészítése, bevezetése nagy volumenû feladat és számos rendszerkapcsolata miatt kihatása lesz az egyéb mûködõ, illetve késõbbiekben bevezetendõ rendszerre is, úgymint CDPS, Nemzeti Jövedéki Rendszer, GTR, MONDOC, VÁMSZÁM stb. A tervezés során mindvégig követelményként kísérte a munkát az, hogy egy új fejlesztésû rendszernek támogatnia kell a leendõ felhasználóit, ezért a kapcsolódó szakmai feldolgozó rendszerek is vizsgálat alá kerültek. E vizsgálat célja az volt, hogy az egyes szakterületek által alkalmazott rendszerek között van-e átfedés abban az értelemben, hogy azonos funkciókat különbözõ rendszerekben végeznek, esetlegesen eltérõ módszerekkel. Miért is fontos ez? A testületi jövõkép szempontjából a projekt úgy ítélte meg, hogy az azonos funkciókat egy rendszerbe lehet integrálni abban az esetben, ha azok egyébként az új folyószámla részét is kell hogy képezzék, illetve testületi szinten egységes gyakorlati végrehajtás jellemzi a feladatot. Az integráció jelentõsége abban áll, hogy ebben az esetben: – egy funkciót egy rendszerben elegendõ karbantartani,


Várható eredmények, változások A fejlesztés eredményeként a közeljövõben a folyószámla-kezelést támogató informatikai fejlesztés a következõ, a hatósági feladatokat hatékonyabbá tevõ és ügyfelek elégedettséget növelõ többletszolgáltatásokat valósítja meg: – Jelentõs újdonság lesz a fõ/vámhivatalok és a regionális jövedéki központok számára, hogy az adattartalmat tekintve – természetesen jogosultsági szintekhez igazítottan – ugyanazon állapotot kérdezhetik le, ellenõrizhetik és egyeztethetik a feldolgozó rendszereikben tárolt eljárási adatokkal, amelyek a számlavezetõ vámszerv számára elérhetõek. Ez a szakmai igény annak érdekében fogalmazódott meg, hogy a „szolgáltató jellegû közigazgatás” követelményének a rendszer bevezetését követõen immár a pénzügyi területen is magas színvonalon legyen képes a testület megfelelni. A mostani helyzethez képest ez akár egy-két napos „elõnyt” is jelent az eljáró hivatalnak, hisz a kötegelt – batch – feldolgozások megszûnése ezt a jövõben lehetõvé teszi. – A szolgáltató jelleg erõsítése érdekében az E-FO alkalmas lesz arra, hogy az ügyfél – elõzetes regisztrációt követõen, webes felületen – lekérdezési szinten hozzáférhessen a saját folyószámlájának adataihoz, ezáltal saját maga is folyamatosan nyomon követheti, egyeztetheti a vámhatósággal szemben fennálló tartozásait, illetve követeléseit.

– Az ügyfelek által benyújtott, hatósági bizonyítvány kiadására irányuló kérelmek tekintetében is fontos változás várható. Az E-FO adatai és elérhetõsége alapján megszüntethetõ az „igazolások” kiadásának kizárólagos illetékessége (jelenleg csak a VPSZP adhat ki ilyen igazolást). Terveink szerint az ügyfél az úgynevezett „0-s igazolás” kiadását bármely fõ/vámhivatalnál, jövedéki központnál kérelmezheti. Az automatizált vizsgálati eljárásoknak köszönhetõen a hatósági bizonyítvány kiadásának határideje – mely jelenleg sem több néhány napnál – szintén rövidülhet. Jelentõs eredményként értékelhetõ az is, hogy ezen igazolás kiadása elektronikus úton is kezdeményezhetõ lesz mindazon ügyfelek részérõl, akik a kormányzati ügyfélkapun regisztrálták magukat. Késõbbiek során lehetõség nyílhat az igazolások elektronikus úton történõ visszaküldésére is. – A folyószámlák rendezettségét célozza az a változás, miszerint az egyes fõ/vámhivatalok, regionális jövedéki központok elérhetik a rendszerben az azonosítatlan befizetéseket és a beazonosítás érdekében intézkedéseket tehetnek, a folyószámla-rendezés érdekében korrekciót végezhetnek. A jövedéki szakterület jelenleg is végez ilyen tevékenységet, azonban ezt nem a folyószámlán, hanem a Nemzeti Jövedéki Rendszerben végzik, ami a kötegelt feldolgozások kiváltásával hatékonyabbá tehetõ. – Fontos megemlíteni azt a körülményt, hogy az E-FO tervezési fázisában sikerült a vám- és pénzügyõrségnek külsõ, független szakértõt bevonni a fejlesztésbe, aki nyomon követve a folyószámlaprojekt munkáját, folyamatosan ajánlásokat tesz, kidolgozza a szükséges biztonsági protokollokat, véleményezi a projekttermékeket, és a fejlesztés végén mind funkcionális (szakmai), mind IT biztonsági szempontból auditálni fogja a rendszert, amennyiben a fejlesztés a megfelelõ irányban és módon halad. Ez az auditáció mind a testület, mind az ügyfelek számára pozitív, mert a folyószámlák kezelése biztonságos környezetben, a jogszabályokban foglaltaknak maradéktalanul megfelelõ rendszerben történik. – Megújulnak a különbözõ adatszolgáltatások is a vezetõk, illetve a külsõ szervek számára. A sémába illeszthetõ adatigények kielégítése automatizált módon történhet, az élõmunka-ráfordítás minimalizálásával. – A folyószámlaprojekt szakmai igénye alapján módosításra kerül a GTR rendszer is, amelyben megvalósulhat az „eljárás alatti cégek” kezelése, ami nemcsak a folyószámla-kezelés szempontjából lehet fontos, hanem hasznos lehet a vámeljárások, adóvissza-igénylési feltételek vizsgálata során is. Az új rendszer elõnyei – úgy gondolom – megfelelõ kivitelezés esetén vitathatatlanok és mind a felhasználói, mind a vezetõi, mind az ügyfél oldal megelégedettségét fogják kiváltani. Természetesen a megvalósításig sok feladat van még hátra, a fejlesztés mellett jogszabályi változások elõkészítése, oktatási feladatok végrehajtása, a zökkenõmentes átállás érdekében szükséges technológia kialakítása. A tervek szerint a vám- és pénzügyõrség 2009. január elsején bevezeti új fejlesztésû, integrált, komfortos folyószámlarendszerét. Ruthmayer János 35


– egy tevékenységgel kapcsolatban egy helyen van az adat, elkerülhetõ a redundancia, – egy felületre ültetve a funkciókat, a szakterületek közötti átjárhatóság javul azáltal, hogy egységes a feladat informatikai támogatása. Az E-FO ennek megfelelõen hatókörébe vont különbözõ funkciókat: többek között a befizetés beazonosításával, a végrehajtási eljárással, a késedelmi pótlék/kamat kezelésével, illetve egyes korrekciós mûveletekkel összefüggõ fõ/vámhivatali feladatokat, amelyek a bevezetést követõen a feldolgozó rendszerekben megszüntethetõk. A tervezett E-FO az alábbi részmodulokból áll, amelyek valamennyi pénzügyi mûvelettel járó tevékenység informatikai támogatását megvalósítják: – Folyószámla-vezetés alrendszer (folyószámla-feldolgozás, befizetéskorrekció, elévült tételek kezelése, késedelmi pótlék/kamat kezelés, tartozásvizsgálatok); – Banki elõfeldolgozó rendszer alrendszer (befizetések könyvelése); – Visszautaló alrendszer (visszautalások kezelése); – EBiR alrendszer (befizetések alapján automatikus felszabadítás megvalósítása); – AB-Számla alrendszer (meglévõ rendszer integrálásával valósul meg); – Fõkönyv alrendszer (pénzügyi zárások, fõkönyv, mérleg elkészítése); – Végrehajtási modul (a végrehajtási cselekmények – inkasszó, APEH részére végrehajtásra átadott tételek – indítása, nyilvántartása); – Igazoló alrendszer (hatósági bizonyítványok kiadása); – Adatszolgáltatások.

Mûhely

Mûhely


Rendszerszemlélet az utólagos ellenõrzésben

Az új metodika szerint a megállapítások egyben tanácsként is szolgálnak Az Átmeneti Támogatási Program keretében, a vám- és pénzügyõrségnél lefolytatott HU04/IB/JH03 számú, egyéves osztrák twinning programot követõen, tavaly december 1-jétõl hat hónapig tartott az a tesztelési fázis, amelynek eredményeként az utólagos ellenõrzés területén megkezdõdhetett a szemléletében is új metodika alkalmazása.


A hagyományos értelemben vett utólagos ellenõrzés alapvetõen – a nem közösségi termékekkel, illetve a vámellenõrzés alá esõ közösségi termékekkel folytatott – külkereskedelmi tevékenységre irányuló felülvizsgálat. E körben a vizsgálat a jogszabályokban elõírt kötelezettségek megfelelõségét célozza, vagyis az ügyfél által végzett cselekmények jogi értékelését jelenti annak tevékenysége és a jogszabály összehasonlítása alapján. Ilyen területek lehetnek egyebek között: az áru vámellenõrzés alá helyezésének megtörténte, a vámérték kimunkálása, az áru tarifális besorolása, valamint a vámkedvezmények vagy vámmentességek igénybevételének jogszerûsége, összességében a vámeljárások kapcsán tett nyilatkozatok jogszerûsége. Az új metodika azonban feltételezi, hogy az ellenõrzés a szabálytalanságok feltárásán túl alapvetõen a gazdaságot segítõ ügyfélbarát igazgatás része, így feladata, hogy megállapításai tanácsként szolgáljanak az ügyfelek számára a magasabb szintû jogkövetõ magatartáshoz, így segítsenek a szabálytalanságok megelõzésében és a jogszabályok közötti eligazodásban. Ez a gondolatkör egyben azt eredményezi, hogy a gazdálkodó tevékenységének teljes körû átvilágításával a jövõben preventív hatást is elér olyan problémák esetében, mint a gazdálkodói belsõ információáramlás megszakadásából eredõ félreértések, amelyek esetleg a nem jogkövetõ magatartást eredményezik. Az ellenõrzés mindezek miatt a hagyományostól eltérõ metodika alkalmazásával audit jellegûvé válik, ahol az ellenõrzés eredménye tanáccsal is tud szolgálni a gazdálkodó számára. Az egyéves munka eredményeként létrejött Ellenõrzési Kézikönyv használata jelentõsen túlmutat ugyanakkor az utólagos ellenõrzés kérdéskörén. Egyrészt teljes egészében megfelel a Customs 2007 program keretében kidolgozott Customs Audit Guide ajánlásának, azaz a magyar vámszervezet utólagos ellenõrzés jellegû tevékenysége, valamint a hatósági ellenõrzés egységes elveken alapul. Másrészt a gazdálkodói átvilágítás mely belsõ szervezeti, információáramlási, belsõ ellenõrzési kérdéseket is érint, eredményeként nagymértékben nõ a jogszabályokhoz való rugalmas alkalmazkodás képessége és a jogi környezet változásainak az üzleti életbe való beépíthetõsége. 36

Az uniós alapok A Customs Audit Guide és az annak adaptációjaként elkészített Ellenõrzési Kézikönyv a vámügyi audit területén a következõ elõnyöket nyújtja: – segíti az ellenõröket az audit típusú ellenõrzések végrehajtásában, – az Európai Unióban egységes metodikát eredményez, – tartalmazza az ellenõrzések minimum követelményét, – lehetõséget ad a jövõben az audit alapú ellenõrzések kölcsönös elfogadottságának fokozásához az Unióban, – segíti az egységes ellenõrzési szemlélet és megközelítés kialakítását, – szektorsemleges, – az egységes elvek alkalmazásával növeli a jogbiztonságot az egységes belsõ piacon. Az audit típusú ellenõrzés valójában a következõket jelenti: – rendszer alapú ellenõrzést (auditot), amely az ellenõrzéssel érintett gazdálkodó rendszereinek és belsõ ellenõrzéseinek vizsgálata, – és ellenõrzõ auditot, amely a már eddig is ismert módszert jelenti, azaz a benyújtott vámáru-nyilatkozatok helyességének és teljességének megerõsítése. Az auditok jogi alapja a Közösségi Vámkódex (VK) 78. cikkének szabályrendszere, amely lehetõvé teszi a vámáru-nyilatkozatok utólagos ellenõrzését, melyhez párosulnak a VK 13–16. cikkének rendelkezései és a nemzeti jogszabályokban meghatározott eljárásjogi normák. A közösségi vámjog fejlõdése során megjelent az engedélyezett gazdálkodói státusz, így az auditok esetében – jogi normákhoz kötõdõen – idõbeli csoportosítást találhatunk: – Elõzetes audit (pre-audit), amely az engedélyezett gazdálkodói státuszra irányuló kérelem kapcsán az engedélyezési eljárás részeként valósul meg. – Utólagos audit, ha célja a már említett árunyilatkozatok, tevékenységek, engedélyek használatának ellenõrzésére utólagosan irányul annak érdekében, hogy biztosítsák az esetleges hibákból adódó, költségvetést megilletõ összegek helyes behajtását, és mindezek mellett a jogszerû állapot helyreállítását.


Az ellenõrzés elõkészítése Az audit elõkészítése lényegében az ellenõrzött gazdálkodóra, a tevékenységére és az azt meghatározó jogi és gazdasági környezetre érvényes, a lehetséges kockázatokat és azok felismeréséhez szükséges adatokat tartalmazó térkép felállítása. E térkép része az adott gazdálkodói tevékenység szinte teljes körû megismerésének. Az elõkészítés a gyakorlatban feltételezi a gazdálkodó tevékeny együttmûködését. Ennek formája az utólagos ellenõrzésrõl szóló értesítõ mellékleteként kiküldött kérdõív kitöltése. Az elõkészítõ fázisban a legteljesebb általános információ megszerzése a cél, és mivel a kérdõív a gazdálkodó rendelkezésére áll, az ellenõrzésre való felkészülés párhuzamosan mehet végbe mind az ellenõrzõ, mind az ellenõrzött részérõl. Igen fontos kérdés a gazdasági összefüggések megfelelõ értékelése, melyre a cég jogi formája, kapcsolatrendszere is megfelelõ támpontot nyújt. Kiemelt figyelmet érdemelnek a tulajdonviszonyokat, a nyereség, veszteség volumenét érintõ kérdéskörök. E vonatkozásban már megjelenik a gazdálkodói szervezet belsõ összefüggéseinek áttekintése, hiszen megfelelõ elõzetes kép nyerhetõ olyan információkból mint például: – Hogyan épül fel a piaci szereplõ könyvelési, nyilvántartási – beleértve a vizsgálattal érintett jogszabályok által vezetni rendelt nyilvántartást is – rendszere? – Van-e a piaci szereplõnek az alkalmazottak vámügyi, adóügyi, jövedéki képzését szolgáló rendszere? – Milyen a piaci szereplõ belsõ szervezeti felépítése? Az alkalmazott vámjogi eljárásoknál felmerülhetnek a következõ kérdések: – Milyen hatósági engedélyt adtak meg, utasítottak vissza vagy vontak vissza a piaci szereplõtõl (ha volt ilyen)? – Egyszerûsített eljárásokat használ-e a behozatalban és kivitelben, vagy a normál vámeljárásokat alkalmazza? – Termelõ, kereskedõ vagy mindkettõ? A jogszabályok nyomon követését és a rugalmas alkalmazkodást illetõen releváns kérdés az is, hogy: – Van-e a piaci szereplõnél vámügyekért, adóügyekért, jövedéki ügyekért, EU-támogatásokért felelõs részleg vagy személy? – Mely személyek felelõsek a tarifális besorolásért, a vámeljárásokért, a vámérték-megállapításért, a kapcso-

lattartásért a beszállítókkal, a jövedéki nyilvántartásokért, a jövedéki adóbevallásokért, a jövedéki engedélyezésért, a termékkísérõ okmányokért stb? – Milyen jellegû kommunikáció folyik a nyilatkozatokat, jövedéki nyilvántartásokat, bevallásokat kiállító személy és a piaci szereplõ más részlegei között (könyvelés, termékszakértõk, árubevételezés stb.)? – Hogyan tart lépést a piaci szereplõ a jogszabályok változásaival? Önálló szempontként jelentkezik a belsõ ellenõrzés megléte, annak megvalósítási formája, például: – Van-e a piaci szereplõnek belsõ ellenõrzési rendszere (a rendszeres ellenõrzést is beleértve) a vámáru-nyilatkozatok, adóbevallások, jövedéki nyilvántartások, EU-támogatási kérelmek helyességének biztosítására is? Ki az illetékes ezekben az ellenõrzésekben és rendelkezésre állnak-e az ellenõrzésekrõl készült dokumentumok? – Vannak-e írásos útmutatók a piaci szereplõ szokásos vám-jövedéki ügyintézésére vonatkozóan? – Van-e a piaci szereplõnek belsõ és/vagy külsõ (könyvizsgáló) auditora, és rendelkezésre állnak-e az általa készített jelentések? – Van-e a piaci szereplõnek ISO-tanúsítványa? Igen bonyolult és kifinomult tevékenység a számítógépes rendszerekre vonatkozó információ kiértékelése, melynek szempontjai többek között a következõk: – Van-e lehetõség közvetlenül összekapcsolni a számviteli nyilvántartásokat a vámáru-nyilatkozatokkal, a jövedéki nyilvántartásokkal, adóbevallásokkal és fordítva? – Milyen könyvelési rendszert használ a piaci szereplõ? – A könyvelésben el lehet-e különíteni az EU-n kívüli szállítókat az EU-s szállítóktól? Hogyan? – A könyvelési rendszer részei integráltak-e egymással? Melyek ezek? – Milyen szoftvercsomagot használ, meg tudja- e nevezni? – Milyen eljárások vannak az adatok biztonsági mentésére és helyreállítására? – Mennyi ideig tárolják az adatokat elektronikusan? A felmerülõ kockázatok értékelése érdekében a gazdálkodó részérõl széles körû együttmûködésre van szükség. A kérdõíves módszer a közös felkészülésen kívül lehetõséget teremt a helyszíni ellenõrzés idejének optimalizálására, valamint a standardizált változatnak köszönhetõen – amennyiben volt már megelõzõen hasonló vizsgálat –, csupán a változások kerülnek az ellenõrzés fókuszába. Ez utóbbi teszi lehetõvé a gazdálkodó fejlõdésének és eredményességének megismerését. Ezzel a vállalati menedzsment olyan külsõ eszköz birtokába kerül, amely segíti abban, hogy hatósági szempontból is figyelemmel kísérhesse a szervezet fejlõdését, illetve azon túl értékelni tudja a változások teljeskörûségét vagy a hiányosságok okait is. A kockázati területeket a fentiekkel összhangban a következõk szerint csoportosíthatjuk: – gazdálkodói, beleértve annak felépítését, belsõ ellenõrzési rendjét; – a gazdasági, jogi környezet változásához való rugalmas alkalmazkodás, beleértve a belsõ információs csatornák mûködését és a belsõ oktatást; 37


A két audit vámügyi részében jelentõs azonosság fedezhetõ fel annak érdekében, hogy az elõzetes audit elõzményül szolgáljon az utólagos audit alapú ellenõrzés során követendõ, auditálási terv számára, illetve hogy az idõben eltérõ két ellenõrzés valójában azonos szellemiséget szolgáljon. Az elõzetes audit a piaci szereplõk helyzetének fokozott vagy további könnyítését is szolgálhatja, és az elkövetkezõkben a biztonság értékelésében is hasznosítható. Az audit jól elhatárolható szakaszokra bontható: elõkészítési, végrehajtási, jelentési és nyomonkövetési fázisra.

Mûhely


Mûhely

– az egyes ügyletekhez, vámeljárásokhoz kapcsolódó kockázatok. A szervezeti jellemzõk vizsgálata jó lehetõséget biztosít arra, hogy az elemzés elvégzését követõen modellezni lehessen az egyes egységek között az információáramlás és a belsõ szabályrendszer mûködését. Például az üzemben a termelésben dolgozó középvezetõk érdeke a termelés fenntartása. Ezen érdek és a vámhoz, a kereskedelempolitikához kapcsolódó érdek között azonban – kellõ információ hiánya miatt – ellentmondás lehet. A termelésben dolgozók a végtermék szempontjából használható – és azok helyettesítésére alkalmas – alapanyagok tekintetében ipari szakértelemmel rendelkeznek. Nem látják azonban a változtatás következményeit a tarifális besorolás vagy a származási hely tekintetében. Éppen ezért szükséges áttekinteni a belsõ útmutatók meglétét, esetenként a vámterülethez kapcsolódó képzéseket és azok hatókörét, így beazonosítva a kockázatokat. Az információáramlást azonban több aspektusból is érdemes áttekinteni, hiszen a számítógépes rendszer zártsága is további kockázatként kezelhetõ. Célként fogalmazható meg, hogy egy egyszerû példa levezetése (információs folyamatok elemzése, mint például a vállalat könyvelési nyilvántartásaiból hogyan jut el az információ a vámáru-nyilatkozatig) megfelelõ támpontot adjon a már említett szellemiség megvalósításához, egyben szolgálja a költségvetés és a gazdálkodó érdekét és mutasson rá a vámáru-nyilatkozatok minõségének biztosítására. Az információáramlás sajátos problémája a gazdálkodó és a közremûködõ kapcsolata. Itt igen hangsúlyos kérdés, hogy a közremûködõi felelõsség mennyiben segíti és támogatja a gazdálkodó belsõ fejlõdését és a minõségbiztosítás elveit. Fontos az ügyletekhez kapcsolódó információ – mint például az áruk mennyisége, a használt dokumentumok, a bejelentett értékek vagy az alkalmazott eljárások, beleértve a meglevõ engedélyeket és azok kihasználtságát – értékelése, elemzése esetén. A vámügyi audit lényege az általános kockázatok felállítása, majd a konkrét elemzések esetében azok fennállásának vagy elvetésének rögzítése. A kockázat azonban nem diszkriminatív, hanem az általános gazdasági és jogi környezet, valamint a gazdálkodó tevékenységébõl eredõ adatok célszerû összevetése és azok sarkpontjainak meghatározása. Az elõkészítõ fázis része az árunyilatkozatok megfelelõ kiválasztása. Az alkalmazott Monetary Unit Sampling (MUS) alapján történõ kockázatelemzés alapvetõ célja olyan mennyiségû és összetételû minta kiválasztása, mely jól reprezentálja a sokaságot. Az ilyen típusú kockázatelemzés munkamegtakarítással jár, mivel lehetõvé teszi, hogy ne teljes körû, valamennyi külkereskedelmi ügyletre kiterjedõ ellenõrzést végezzünk, hanem olyan statisztikai megközelítést alkalmazzunk, amely korrekt és megfelelõ megbízhatóságot, bizonyosságot szolgáltat. A MUS-módszer másik elõnye, hogy eleve rétegzett mintavételezést alkalmaz, ami reprezentatívabbá, ezáltal pontosabbá is teszi a mintát. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a MUS-módszer alapján végzett, adatbázis alapú tételkiválasztás csak egyik eleme az ellenõrzések során alkalmazandó kocká38


zatelemzéseknek. Ez a módszer nem helyettesítheti a helyszíni ellenõrzés során végzett kockázatelemzéseket, melyek során az adatbázis adatainál bõvebb információk állnak az ellenõr rendelkezésére. A MUS alkalmazása tehát az elõkészítõ fázisban a kockázatok beazonosítását szolgálja és jelentõs segítséget nyújt a feltételezett problémák beazonosításához. A „kockázati terület”, illetve a „kockázati elmélet” meghatározása az ellenõr feladata, elõre meghatározott pontok nincsenek, hiszen a módszer egyik alapja a tényleges helyzethez igazodó találati pontok meghatározása. Az elemzés Excel táblázat alkalmazásával a „Kimutatás diagram” használatával valósulhat meg a legegyszerûbben, majd speciális elemzõ alkalmazással válik teljessé. A végeredmény a reprezentatív minta elõállítása. A MUS-módszer alapján kiválasztott tételeket az ellenõrnek – az utólagos ellenõrzés során – kötelessége teljeskörûen leellenõrizni. A kiválasztott tételeken felül az ellenõr egyéb, olyan tételeket is kiválaszthat, amelyeket speciális szempontok alapján jelentõsen kockázatosnak tart. Néhány példa a kockázatok meghatározásához: – A gyakori tarifaszámok nagyobb kockázatot jelentenek, mert a cég importtevékenységére nagyobb mértékben kihatnak és fennáll a rutin kialakulásának veszélye. – Nem tipikus áruk, amelyeknél bizonytalanság jelentkezhet a helyes osztályozásnál. – Gazdasági eljárás, amely összetettebb vámeljárás –, így érzékenyebb a felkészültségre és jogszabályváltozások adta jogi környezethez való igazodásra. Látható tehát, hogy az elõkészítõ eljárás során alkalmazott módszerek egyrészt a jogszabály keretei között, másrészt kellõen megalapozott és objektív alkalmazásokkal garantálja az ellenõrzések minõségét és egységességét. A vizsgálat során kockázatértékelés biztosítja az erõforrások hatékony koncentrációját, amely a helyszíni ellenõrzési idõ rövidülésén kívül a már említett elõnyökkel is jár. Az audit típusú ellenõrzés önmagában teszi lehetõvé a gazdálkodói szervezet fejlõdését és a fejlõdés irányának optimális meghatározását is. A kockázatok közé tartozik a jogi környezethez való alkalmazkodás, így értelmezni és elemezni kell a változásokat, azok hatását a gazdálkodói tevékenységre, amely végsõ soron az árunyilatkozat-adásban ölt testet. Végrehajtási fázis A végrehajtási fázis a gyakorlatban a megbízólevél átadásával kezdõdik és a jegyzõkönyv elkészítésével zárul. Ebben a fázisban az aprólékos elõkészítésnek köszönhetõen a beazonosított kockázatok vizsgálata áll a figyelem középpontjában. Ekkor kerül sor a helyszíni vizsgálatra, a könyvelés és a nyilvántartások áttekintésére és a kérdõív válaszaival kapcsolatos további kérdések tisztázására. Itt kell egyebek között helyszíni ellenõrzéssel és interjú alkalmazásával eldönteni az egyes kockázatok fennállását vagy elvetését, illetve megállapítani, hogy a gazdálkodó kellõen szilárd adminisztratív rutineljárásokkal és belsõ ellenõrzésekkel rendelkezik-e.


Mûhely

nácsadó” szerep, illetve olyan megközelítések, amely a gazdálkodó egészét egy rendszerként és azok elemeit önállóan is értékeli. A határozathozatal a további fázisok és a már a megszokott gyakorlatnak megfelelõen zajlik. Összegzés Az új metodika alkalmazása jelentõs kérdésköröket érint, hiszen az audit típusú ellenõrzés eredménye túlmutat a jogsértések vagy jogszerûség megállapításán. Lehetõséget biztosít olyan problémák feltárására, amelyek nem okoznak ugyan jogszerûtlen állapotot, azonban fenntartásuk elõidézheti azt. Ennek megfelelõen egy olyan módszer, ahol a hatóság által végzett ellenõrzés tevékenyen képes segítséget nyújtani a gazdálkodó számára, akár egy jogszabályi környezetben való megfelelõ jártasság vagy értelmezés elérése céljából. A fentieken túl rövidíti az ellenõrzések idejét és lehetõséget nyújt az ellenõrzések objektív összevetésére. A gazdálkodói szervezet mûködésére tett észrevételek nagyban segíthetik a gazdálkodók egységes megítélését, amely az elkövetkezõ idõszak közösségi szabályozásában már közösségen belüli értékelést eredményez, ugyanakkor jól elhatárolja a gazdálkodó vagy a közremûködõ tevékenységét és az abból levonható következtetéseket. Ez utóbbi alapján objektív képet nyújt és megfelelõ alapot ad a gazdálkodó saját üzleti kapcsolatainak értékeléséhez is. Bencs Zoltán

v v v v v

A biztosítási és pénztári szektor 2006. évi ellenõrzési tapasztalatai I.

Sok apró szabálytalanság a biztosítási szektorban A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF) összefoglaló jelentést készített a biztosítási és pénztári szektor 2006. évi ellenõrzési tapasztalatairól. Cikkünk elsõ része a biztosítók és biztosításközvetítõk ellenõrzése során tett jellemzõ megállapításokról számol be. Biztosítók és biztosításközvetítõk A Polgári Törvénykönyvrõl szóló 1959. évi IV. törvény rendelkezéseinek megsértése A Felügyelet a lefolytatott vizsgálatok során a Polgári Törvénykönyvrõl szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) alábbi rendelkezéseinek megsértését állapította meg: – A Ptk. 205. § (2) szerint a szerzõdés létrejöttéhez a feleknek a lényeges, valamint a bármelyikük által lényegesnek minõsített kérdésekben való megállapodása szükséges. Ezen jogszabályi rendelkezést a biztosítók

több alkalommal megsértették, például azzal, hogy a díjnemfizetés, felmondás biztosító általi (együtt-) kezelésének sajátosságait a szerzõdési feltételekben nem rögzítették, a vizsgált termékek feltételei nem tartalmazták a szerzõdés lényeges elemének minõsülõ kötvénykölcsön maximális mértékét, a szerzõdést érintõ költségekben való megegyezést stb. – A Ptk. 277. § (1) bekezdése kimondja, hogy a szerzõdéseket tartalmuknak megfelelõen kell teljesíteni. A fenti jogszabályi rendelkezés megsértését több esetben valósították meg a biztosítók például azzal, hogy a biztosító a havi és az évfordulós költségelvonást nem a szerzõdési feltételekben foglaltaknak megfelelõen haj39

PÉNZÜGYI SZERVEZETEK ÁLLAMI FELÜGYELETE

Át kell tekinteni a szokásos eljárások mibenlétét és az ezekhez tartozó munkaszervezést, beleértve az áruk útját az átvételtõl, a nyilvántartásokba való bejegyzésen át egészen a vámárunyilatkozat-adás vagy adóbevallás rendszeréig. Természetszerû, hogy igen fontos a belsõ útmutatók, munkafolyamat-modellek és leírások vizsgálata, hiszen ennek rendszerszemlélete eredményezheti az ellenõrzés „tanácsadó” szerepe kapcsán jelenik meg. Ezen szakasz alatt tehetõ meg az informatikai alkalmazások és a valós gazdasági tevékenységek kölcsönös modellezése az egymásnak való megfelelõség érdekében. Ehhez párosul a jogi elõírások és a számítástechnikai eljárások között az összhang és teljesség vizsgálata, amely különleges kérdések feltevését is eredményezheti. A végrehajtási fázis során lehet a MUS alkalmazásával kiválasztott árunyilatkozatokat teljeskörûen megvizsgálni a hozzá tartozó ügyletekkel és azok nyilvántartásaival együtt. Ekkor dõl el, hogy mennyiben és milyen mértékben szükséges a vizsgálati idõszak vagy a vizsgált árunyilatkozatok darabszámának kiterjesztése. Az alkalmazott módszer ugyanakkor a kritikusnak látszó pontok egzakt meghatározásával jelentõsen segíti mind a gazdálkodó, mind az ellenõr tevékenységét, hiszen a célzott kérdés-válasz és helyszíni ellenõrzés együttese optimalizálja az ellenõrzést és egyben – a gazdálkodói átvilágításnak köszönhetõen – lehetõséget ad tágabb következtetések levonására is. A végrehajtási fázis végén a fent vázolt feladatok teljesülése esetében készül el a vizsgálatot „lezáró” jegyzõkönyv. Ebben azonban már újként jelenik meg a „ta-

Mûhely

totta végre. A termékhez tartozó szerzõdések a tartam elsõ három évében nem részesülnek többlethozamból, de ezt a korlátozást nem rögzítették a szerzõdési feltételekben stb. – A Ptk. 567. § (1) bekezdése egy esetben sérült, mivel a biztosító termékfeltétele díjnemfizetés esetére fõ szabályként a szerzõdés megszûnését írta elõ, illetõleg a díjmentes leszállítást a biztosító mérlegelésétõl tette függõvé. – A Ptk. 537. § (1) és (2) bekezdésében, valamint az 538. § (1) bekezdésében foglaltak megsértését állapította meg a Felügyelet, mivel a biztosító a kockázat elbírálására nyitva álló 15 napot meghaladóan küldte ki az általa megfelelõnek tartott, korrigált díjat tartalmazó – tehát az ajánlat tartamától eltérõ – kötvényt. – A Ptk. 565. § (4) bekezdése szerint a szerzõdés a biztosítási összeg kifizetése nélkül szûnik meg, és a biztosító nem a visszavásárlási összeget, hanem a díjtartalékot köteles visszatéríteni, ha a biztosított szándékosan elkövetett súlyos bûncselekménye folytán vagy azzal összefüggésben, vagy a szerzõdéskötéstõl számított két éven belül elkövetett öngyilkosság következtében halt meg. A Felügyelet egy esetben állapította meg az idézett rendelkezés megsértését, mivel a biztosító szerzõdési feltételei a biztosító mentesülésével kapcsolatban akként rendelkezett, hogy „a biztosító a visszavásárlási értéket fizeti ki, ha a biztosított halálának oka a szerzõdés hatálybalépésének napjától számított két éven belül elkövetett öngyilkossága”. – A biztosító kockázatviselési kezdetére vonatkozó rendelkezések ellenõrzése kapcsán a Felügyelet egy esetben állapította meg, hogy az nem volt összhangban a Ptk. 539. §-ában [és egyidejûleg a Ptk. 567. § (1) bekezdésében] foglaltakkal, mivel a biztosító ügynökének (képviselõjének) való ajánlatátadástól számított 15 nap elteltével és a biztosítási díj biztosítóhoz való beérkezésével vagy a biztosítási díj ügynöknek való átadásától számított negyedik nap elteltével a biztosítási szerzõdés hatályba lép. A biztosítónak ugyanis nincs lehetõsége a szerzõdõ hátrányára a Ptk.-tól eltérõen szabályozni a hatálybalépés (kockázatviselés) idõpontját, azt a szerzõdõ akaratán kívüli esemény megtörténtéhez kötni. PÉN Z Ü G YI SZER VEZETEK Á L LA M I FELÜ G YELETE

A számviteli elõírások megsértése A Felügyelet a lefolytatott vizsgálatok során a számvitelrõl szóló 2000. évi C. törvény (a továbbiakban: Szt.) alábbi rendelkezéseinek megsértését állapította meg: – A Felügyelet egy esetben állapította meg, hogy a biztosításközvetítõkkel szembeni követelésekre elszámolandó értékvesztések meghatározásának módját, módszerét a biztosító nem szabályozta a számviteli politikájának keretében, illetve az alkalmazott gyakorlat eltért a számviteli politikában a követelések értékvesztésére megfogalmazott általános értékvesztési eljárástól. Ezáltal a biztosító a követelések értékvesztésének tekintetében nem tett eleget az Szt. 14. § (3) bekezdésében és az Szt. 55. § (1) bekezdésében foglaltaknak. – Az Szt. elõírásai közül a valódiság elvét [15. § (3) bekezdés] sértették meg legtöbb esetben a biztosítók, például az elszámolt értékvesztés nem teljes körû alátámasztása által [megsértve egyidejûleg az Szt. 29. § (1) bekezdésében foglaltakat is], illetve azáltal, hogy a 40


jogszabály alapján megszûnt kötelezõ felelõsségbiztosítási szerzõdéseket nem törölte állományából stb. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet az Szt. 15. § (8) bekezdésében megfogalmazott egyedi értékelés elvének, valamint az Szt. 16. § (1) bekezdésében foglalt óvatosság elvének megsértését, annak okán, hogy a biztosító értékelési eljárása a több évig elhúzódó ügyek esetében is csak maximum 60 százalék értékvesztést engedett meg elszámolni, amely esetekben a biztosító nem végzett egyedi értékelést, így gyakorlata nem felelt meg az idézett jogszabályi elõírásoknak. – Az éves beszámolóra vonatkozó számviteli szabályok közül az Szt. 18. §-át három esetben sértették meg a biztosítók. Egy esetben azért, mivel az egyedi állomány-nyilvántartó kartonok alapján végzett hátralékos tételek ellenõrzése során a Felügyelet megállapította, hogy a kintlévõség összege eltért a beszámolóban kimutatott és az azt alátámasztó kimutatástól; két esetben pedig a vizsgálat során kiválasztott 30 napon túli hátralékos tételek áttekintése alkalmával állapította meg, hogy azokat a biztosító az éves beszámolóban biztosítási kötvénytulajdonosokkal szembeni követelésként, illetve bruttó díjelõírásként szerepeltette. – A Felügyelet egy esetben állapította meg, hogy a biztosító gyakorlata nincs összhangban az Szt. 23. § (1) bekezdésében, valamint az Szt. 29. § (1) bekezdésében foglaltakkal, mivel a biztosító fõkönyvében, az éves beszámolójában, valamint a negyedéves adatszolgáltatásában nem mutatta ki a biztosításközvetítõkkel szemben fennálló követeléseket. – Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet az Szt. 29. § (7) bekezdésének megsértését, mivel a biztosító a kölcsönügyletekben szereplõ értékpapírok értékét befektetésként tartotta nyilván. – A lefolytatott vizsgálatok során egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosításközvetítõ a biztosítóval kötött megállapodásban foglalt kötelezettségvállalását nem jelenítette meg a könyveiben, megsértve ezzel az Szt. 42. § (1) bekezdését. – Egy esetben kötelezte a Felügyelet a biztosítót, hogy a tõkeemelések elszámolása során a jövõben az Szt. elõírásai szerint járjon el, mivel a biztosító az ázsió összegét már a cégbejegyzést megelõzõen tõketartalékra könyvelte, amellyel megsértette az Szt. 35. § (8) bekezdésében, valamint az Szt. 36. § (1) bekezdésében foglaltakat. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosításközvetítõ a házipénztárával kapcsolatos számviteli nyilvántartásai vezetése során megsértette az Szt. 69. § (1) bekezdését. – Két esetben sérült az Szt. 161. § (2) bekezdése, egyrészt, mivel több esetben a fõkönyvi kivonatban szereplõ számlák vagy eltérõ megnevezéssel vagy nem szerepeltek a biztosításközvetítõ számlatükrében, másrészt, mivel a biztosító számlarendje nem tartalmazta a fõkönyvi számlák és az analitikus nyilvántartások kapcsolatát, valamint az egyes számlákat alátámasztó bizonylati rendet. – Végezetül egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosításközvetítõ az ügyfelektõl átvett biztosítási díjat nem vételezte be pénztárába, és annak a biztosítóhoz történõ továbbítását sem jelenítette meg nyilvántartásaiban, illetve ezen összegeket sem bevételei, sem kiadásai között nem mutatta ki, annak ellenére,


A biztosító belsõ ellenõrzésére vonatkozó jogszabályi elõírások megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a belsõ ellenõr tevékenysége nem fedte le a biztosítási ügymenet számos területét (például az állomány- és díjkezelés, jutalékelszámolások, a bevezetés alatt álló kárrendszer), egy esetben pedig azt, hogy a belsõ ellenõrzés tevékenysége nem terjedt ki a biztosító tevékenységének vizsgálatára [a biztosítókról és a biztosítási tevékenységrõl szóló 2003. évi LX. törvény – a továbbiakban: Bit. – 89. § (3) és (4) bekezdése]. Egy esetben sértették meg a biztosítók a Bit. 89. § (5) bekezdését azzal, hogy a belsõ ellenõri jelentések nem kerülnek egyedileg megküldésre az felügyelõbizottság részére. A Bit. 89. § (6) bekezdésének b) 2. pontja szerint a biztosító mûködésének ellenõrzésével kapcsolatban a felügyelõbizottság irányítja a belsõ ellenõrzési szervezetet, amelynek keretében legalább félévente megtárgyalja a belsõ ellenõrzés által készített jelentéseket, és ellenõrzi a szükséges intézkedések végrehajtását. Az idézett jogszabályi rendelkezés szintén egy esetben sérült. Egy esetben állapította meg továbbá a Felügyelet a biztosító ellenõrzési szervezete mûködésének vizsgálata során, hogy a biztosító felügyelõbizottsága – bár a jegyzõkönyvek tanúsága szerint megtárgyalta a belsõ ellenõri terveket és a vizsgálatok megállapításait –, mégsem tett arra vonatkozóan intézkedéseket, hogy a belsõ ellenõrzés által kialakított terv, valamint az annak alapján végzett vizsgálatok a biztosító mûködésében fellelhetõ kockázatokat lefedjék. Ezzel megsértette a Bit. 89. § (6) bekezdésében foglaltakat. A biztosításközvetítõre és a biztosításközvetítõi nyilvántartásra vonatkozó szabályok megsértése – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosításközvetítõ belsõ nyilvántartása csak egy biztosításközvetítõ erkölcsi bizonyítványát tartalmazta, amely azonban három hónapnál régebbi volt, mint a regisztráció kelte. Ezzel a biztosításközvetítõ megsértette a Bit. 41. § (2) bekezdésében, és a Bit. 5. számú mellékletének 2. A) pontjában foglaltakat. – A biztosítók két esetben sértették meg a Bit. 34. §-ának elõírását. Egy esetben a Felügyelet által lefolytatott vizsgálat feltárta, hogy a biztosító befogadja azokat a biztosítási ajánlatokat is, amelyek biztosításközvetítõhöz nem rendelhetõk, így a biztosító számos olyan biztosítási szerzõdéssel is rendelkezett, amelyet olyan személy vett fel, aki a felügyeleti nyilvántartásban nem szerepel. Egy esetben pedig azt állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító több esetben fizetett ki olyan biztosításközvetítõnek jutalékot, aki a jutalékkifizetés idején nem szerepelt a felügyeleti nyilvántartásban. – Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosításközvetítõ saját tõkéjének összege nem éri el a Bit. által elõírt minimális alaptõke (törzstõke) mértékét, megsértve ezzel a Bit. 38. § (1) bekezdését.

Ügyfelek tájékoztatására vonatkozó elõírások megsértése – Egy esetben a Felügyelet által lefolytatott vizsgálat megállapította, hogy a biztosító bizonyos termékeihez használt ajánlati csomag, valamint ennek megfelelõen a vizsgált szerzõdéscsomagok is a Bit. 166. § (7) bekezdésében elõírt, a Bit. 166. § (2) bekezdése szerinti tájékoztatásra vonatkozó külön ügyfélnyilatkozatot nem tartalmazták, azaz e termékek esetében ilyen tartalmú nyilatkozatot az ügyfélnek csak az ajánlat részeként, az ajánlat aláírásával volt lehetõsége tenni. Két esetben pedig azt állapította meg a Felügyelet, hogy nem bizonyítható és azonosítható módon kapott az ügyfél tájékoztatást a biztosítási szerzõdés jellemzõirõl [Bit. 166. § (2) bekezdése]. Szintén két esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító mentesülésére/szolgáltatása korlátozására vonatkozó, illetve a szokásos szerzõdési gyakorlattól eltérõ rendelkezések – a Bit. 166. § (6) bekezdésében foglaltakkal ellentétben – nem emelték ki, azaz nem figyelemfelhívásra alkalmas módon rögzítették, megsértve ezzel az idézett jogszabályi rendelkezésben foglaltakat. – Azzal, hogy a biztosítótól a kötvénykísérõ levelet és az átvételi elismervényt a szerzõdõ idõben elválva kapta meg, egy esetben sérült a Bit. 167. § (2) bekezdése. – Végezetül egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító által használt ügyfél-tájékoztató nem tartalmazta a biztosító egyesületeknél elõírt, a szükségessé váló pótlólagos befizetési kötelezettség elõírására, illetve a szolgáltatás csökkentése tekintetében a szabályzatra való hivatkozást, illetve a szükségessé váló pótlólagos befizetési kötelezettség tekintetében a szabályzatra való hivatkozást. A biztosító ezzel megsértette a Bit. 166. § (2) bekezdésében, valamint a Bit. 10. számú mellékletének A) pontjában foglalt rendelkezéseket. A biztosítási titokra vonatkozó elõírások megsértése – A lefolytatott vizsgálatok során kettõ esetben állapította meg a Felügyelet a Bit. 156. § a) pontjának megsértését. Egy esetben az ajánlatokon nem szerepelt az ügyfél arra vonatkozó nyilatkozata, hogy a biztosítási titoknak minõsülõ adatok harmadik személyek részére történõ átadáshoz hozzájárul-e vagy sem, egy esetben pedig a biztosító által kötött szerzõdés nem tartalmazta a biztosítási titok megõrzésére vonatkozó kötelezettségvállalást, illetve a harmadik személy irányába való továbbításának szabályait (megsértve ezzel egyidejûleg a Bit. 155. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezést is). A biztosító terméktervére vonatkozó elõírások megsértése – Három esetben állapította meg a Felügyelet a biztosítók terméktervére vonatkozó [Bit. 98. § (1) és (2) bekezdése] rendelkezések megsértését. Egy esetben a biztosító szakmailag megalapozott díjkalkulációval nem rendelkezett, egy esetben a biztosító díjkalkulációjában valamennyi tartalmi elem megtalálható volt, azonban nem az ott meghatározott részletességgel és egyértelmûséggel, egy esetben pedig az adott termékhez ténylegesen alkalmazott feltételektõl eltérõ biztosítási feltételek terméktervben való szerepeltetésével sértették meg a biztosítók a jogszabályi rendelkezést. 41


hogy azokat a saját átvételi elismervényein vételezte be, továbbá az összegek biztosítókkal szembeni kötelezettségként sem jelentek meg könyveiben. A biztosításközvetítõ ezen eljárásával megsértette az Szt. 165. § (1) bekezdését, és az Szt. 165. § (3) bekezdés a) pontját.

Mûhely

Mûhely

A biztosítási ügymenet kiszervezésére vonatkozó elõírások megsértése – Három esetben állapította meg a Felügyelet a Bit. 76. § (3) bekezdésének megsértését, amely szerint a biztosító a 6. számú melléklet II. pontjában felsorolt tevékenységek kiszervezését köteles a Felügyeletnek a negyedéves adatszolgáltatás keretében bejelenteni. A bejelentésnek tartalmaznia kell a kiszervezés tényét, a kiszervezett tevékenységet végzõ nevét és címét, valamint a kiszervezés idõtartamát. – A kiszervezésre vonatkozó szerzõdés kötelezõ tartalmi elemeire vonatkozó rendelkezés [Bit. 78. § (1) bekezdés] négy esetben sérült. A Felügyelet a vizsgálatai során szintén négy esetben állapította meg, hogy a biztosító által kötött kiszervezési szerzõdés nem tartalmazta a biztosító részérõl azt az elõírást, hogy bármely típusú felügyeleti ellenõrzés során köteles a megbízott az ügymenet kiszervezésével kapcsolatos valamennyi adatot, dokumentumot, információt megadni [Bit. 78. § (2) bekezdése].

PÉN Z Ü G YI SZER VEZETEK Á L LA M I FELÜ G YELETE

Az ügynökökre vonatkozó jogszabályi elõírások megsértése – A Bit. 49. § (1) bekezdése szerint a biztosító köteles meggyõzõdni arról, hogy az általa megbízott biztosításközvetítést végzõ természetes személy, vagy, ha a közvetítõi tevékenységgel gazdálkodó szervezetet bízott meg, ennél a szervezetnél közvetítõ tevékenységet végzõ természetes személy szerepel-e a felügyeleti nyilvántartásban. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése szerint a biztosító az általa alkalmazott vagy megbízott biztosításközvetítést végzõ természetes személyekrõl, vagy, ha a közvetítõi tevékenységgel gazdálkodó szervezetet bízott meg, akkor errõl a gazdálkodó szervezetrõl, illetve az ennél a szervezetnél közvetítõ tevékenységet végzõ természetes személyrõl köteles nyilvántartást vezetni. A nyilvántartás részletes szabályait az 5. számú melléklet 2. pontja tartalmazza. A biztosító köteles e nyilvántartásban az 5. számú melléklet 2. pontjában [az A) b), fb) és fc), valamint a B) b) alpont kivételével] meghatározott adatokban bekövetkezett változásokról a Felügyeletet 30 napon belül tájékoztatni. A lefolytatott vizsgálatok során kettõ esetben állapította meg a Felügyelet a fenti jogszabályi rendelkezések megsértését. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosításközvetítõ részére biztosításközvetítést végzõ természetes személyek egyike sem rendelkezett biztosításközvetítõi igazolvánnyal, amellyel a biztosításközvetítõ megsértette a Bit. 48. § (5) bekezdésében foglaltakat. A biztosítástechnikai tartalékokra és képzésükre vonatkozó elõírások megsértése – A tartalékolási szabályzat több esetben hiányos, illetve nem elfogadható kitétele, valamint a tartalékolási szabályzat és a biztosító által folytatott gyakorlat eltérõ volta alapján egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy sérült a Bit. 117. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezése. Szintén egy esetben állapította meg a Fel42


ügyelet, hogy a biztosító megsértette a Bit. 118. § (1) bekezdésében foglaltakat, amikor a 2005. évi beszámolóban az IBNR tartalékot a 6 százalékos szabály alapján állította be, holott látható volt, hogy a 2004. évi tartalékokat a hasonló szabályok alapján jelentõsen alultervezték. A biztosító szavatoló tõkéjére vonatkozó szabályok megsértése – Egy esetben azt állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító szavatoló tõke szükséglettel nem rendelkezett (Bit. 121. § (3) bekezdés), egy esetben pedig a biztosító a negyedéves adatszolgáltatását nem a jogszabályi elõírásoknak megfelelõen készítette el, így nem volt valós az a kép, amelyet az adatszolgáltatásában a mérleg szerinti eredményérõl és szavatoló tõke helyzetérõl jelentett a Felügyeletnek [Bit. 124. § (3) bekezdés]. – Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító a 2004. éves minimális szavatoló tõke számítása során nem a Bit. 8. sz. mellékletében foglaltak szerint járt el, tekintettel arra, hogy a biztosító szavatoló tõkeszükséglet számítása pontatlan alapadatokat tartalmazott, mivel a számítások megfelelõ automatizáltsága nem történt meg és ez adat-inkonzisztenciákat eredményezett. Összeférhetetlenségi szabályok megsértése – Egy esetben, az összeférhetetlenségi nyilatkozatok hiánya miatt állapította meg a Felügyelet a Bit. 116. § (2) bekezdésének megsértését. A biztosító eszközeinek nyilvántartására, valamint könyvvezetésére vonatkozó jogszabályi elõírások megsértése – Több esetben sértették meg a biztosítók a Bit. 145. § elõírásait, például azzal, hogy a biztosító több esetben azonos rendszámú gépjármûre vonatkozóan két élõ szerzõdést is nyilvántartott, illetve, hogy a függõ számlán lévõ tételek miatt a biztosító teljeskörûen nem tudta megállapítani az állományában lévõ KGFB szerzõdések díjrendezettségi állapotát, így nem tudta azonosítani azon hátralékkal rendelkezõ biztosítási szerzõdéseit sem, amelyek a gépjármû üzemben tartójának kötelezõ felelõsségbiztosításáról szóló 190/2004. (VI. 8.) kormányrendelet alapján ex lege megszûntek. – Egy esetben pedig azt állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító nem különítette el a matematikai tartalékok fedezetéül szolgáló eszközöket az egyéb tartalékok fedezetéül szolgáló eszközöktõl, amellyel megsértette a Bit. 143. § (1) bekezdésében foglaltakat. A biztosítási tevékenység folytatásának feltételeire vonatkozó jogszabályi rendelkezések megsértése – A Felügyelet által lefolytatott vizsgálatok több esetben állapították meg a Bit. 65. §-ának megsértését. Egy esetben azt állapította meg a Felügyelet, hogy a mûködési kockázatok feltáratlansága miatt a biztosító nem alakította ki a felsõ vezetés (azaz az elsõ számú vezetõ)


A Bit. egyéb szabályainak megsértése – A Felügyelet egy esetben megállapította, hogy a biztosító felügyelõbizottságának egy tagja nem rendelkezett felügyeleti engedéllyel, amellyel a biztosító megsértette a Bit. 83. § (1) bekezdésében elõírtakat. – A Bit. 134. §-a határozza meg, hogy a biztosító a biztosítástechnikai tartalékait milyen eszközökben tarthatja. Egy esetben sérült a Bit. hivatkozott szakasza, mivel a biztosító olyan követeléstípust szerepeltetett a biztosítástechnikai tartalékok fedezete között, amely a fenti jogszabályi rendelkezésben nem szerepel. – Több esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosítók az üzemben tartók felé fennálló, valamint a Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó Nyilvántartó és Választási Hivatalával szembeni értesítési kötelezettségének késve tettek eleget, amellyel megsértették a Bit. 107. § (3) bekezdését. A gépjármû üzemben tartójának kötelezõ felelõsségbiztosításáról szóló 190/2004. (VI. 8.) kormányrendelet elõírásainak megsértése A Felügyelet a lefolytatott vizsgálatok során a gépjármû üzemben tartójának kötelezõ felelõsségbiztosításáról szóló 190/2004. (VI. 8.) kormányrendelet (a továbbiakban: 190/2004. kormányrendelet) alábbi rendelkezéseinek megsértését állapította meg: – Négy esetben sérült a 190/2004. kormányrendelet 3. számú melléklet 7. pontjának (3) bekezdése, mivel a kötelezõ felelõsségbiztosítási szerzõdéseket annak ellenére nem sorolták vissza M04 osztályba, hogy a kártörténeti igazolás bemutatása több, mint 90 napja nem történt meg, illetve mivel a szerzõdõ egyáltalán nem csatolt kártörténeti igazolást. – Három esetben került megállapításra, hogy a biztosító gyakorlata sérti a 190/2004. kormányrendelet 3. számú melléklete 7. pontjának (1) bekezdésében foglalt elõírásokat, mivel a biztosító az ügyfelet kártörténeti igazolás nélkül, illetve az ügyfél nyilatkozata alapján sorolta be bonus fokozatba. – Kettõ esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító 30 napnál régebbi kártörténeti igazolást fogadott el az ügyfelektõl, ezzel megsértette a 190/2004. kormányrendelet 3. számú melléklete 7. pontjának (4) bekezdésében elõírtakat. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a felmondásokról a biztosító kiállította a kártörténeti igazolást a szerzõdések felmondás idõpontjában érvényes B/M besorolásával, annak ellenére, hogy a szerzõdések-

nek díjnemfizetéssel kellett volna megszûnniük, amikor is az addig megszerzett B/M fokozat A00-ra változik. A biztosító ezen tevékenységével a KGFB bonus-malus rendszer egészét érintõ változást keletkeztetett, mivel az érintett ügyfeleket más biztosítók olyan bonus-malus besorolással rögzíthették, amely a 190/2004. kormányrendelet 3. sz. melléklet 6. pont (6) bekezdése alapján már nem illetné meg õket. Egy esetben pedig azért állapította meg a Felügyelet a hivatkozott jogszabályi rendelkezés megsértését, mivel a biztosító a kötelezõ felelõsségbiztosítási szerzõdés megszûnésekor – a szerzõdõ díjtartozása miatt – visszatartotta a kártörténeti igazolás kiadását. – Négy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító bizonyos szerzõdéseket – miután azokat díjnemfizetéssel törölte – kármentességi nyilatkozat és reaktiválási kérelem alapján a hátralékos díj befizetését követõen újra életbe helyezte. A biztosító ezekben az esetekben a hátralékos díj megfizetése után a szerzõdést változatlan feltételekkel reaktiválta, vagyis a szerzõdõkkel új szerzõdést A00 besorolással nem kötött, és a MABISZ-díjat sem szedte be, amellyel megsértette a 190/2004. kormányrendelet 1. számú melléklet 11. pont (2) bekezdésében, valamint 3. számú melléklet 6. pont (6) bekezdésében elõírtakat. – Egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító a ténylegesen kiszámlázott díjakat – a 190/2004. kormányrendelet 3. sz. mellékletének 1. pontja és 7. pontjának (1) bekezdésében foglaltakkal ellentétben – nem a meghirdetett tarifa A00-s díjak szerint állapította meg azokban az esetekben, amikor a kártörténeti igazolás még nem állt a biztosító rendelkezésére. – Szintén egy esetben állapította meg a Felügyelet, hogy a kötelezõ felelõsségbiztosítási szerzõdések között elõfordultak olyanok, amelyek kártörténeti igazolása december 31-e elõtti keltezésû, de a vonatkozó év december 31-ig tartó idõszakról kerültek kiállításra. Ezen kártörténeti igazolásokat a biztosító nem fogadhatta volna be a nem megfelelõ idõszakra vonatkozó nyilatkozat miatt, ezáltal sérült a 190/2004. kormányrendelet 1. számú mellékletének 3. pont (5) bekezdése. – A lefolytatott vizsgálatok során a Felügyelet egy esetben állapította meg, hogy a biztosító több esetben tévesen sorolta be a KGFB szerzõdéseket a bonus-malus rendszerben, amelynek egyik oka, hogy személygépjármû bonus-malus adatait vezették át tehergépjármûre vonatkozóan. A biztosító ezen eljárásával megsértette a 190/2004. kormányrendelet 3. számú melléklet 6. pontjának (4) bekezdésében elõírtakat. – Végezetül több ízben állapította meg a Felügyelet 190/2004. kormányrendelet 6. § (3) bekezdésének megsértését, mivel a biztosító több esetben azonos rendszámú gépjármûre vonatkozóan két élõ szerzõdést is nyilvántartott. Demjénné Gyöngy Judit Mátyásiné Gyõri Erzsébet Stefanicsné Németh Éva Vargáné Szõke Ágnes Szûcs József (Folytatás a következõ számban) 43


által is jóváhagyott, kockázatvállalási, kockázatkezelési szabályzatát és eljárásait; információs és ellenõrzési rendszere sem volt alkalmas a mûködési kockázatok csökkentésére; egy esetben pedig azt állapította meg a Felügyelet, hogy a biztosító a díjfizetések beazonosítására való képesség részbeni hiányából is fakadó magas függõ tételek miatt mûködésében folyamatos nyilvántartási, adatfeldolgozási és adatszolgáltatási rendszerrel nem rendelkezett. Szintén egy esetben állapította meg, hogy a nem megfelelõ nyilvántartási rendszer miatt nem lehetséges sem a vezetés, sem a Felügyelet által történõ ellenõrzés.

Mûhely

Kitekintés


Közösségi áfacsalások, korrupció, pénzmosás

Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme Az Európai Unióval kapcsolatosan szinte folyamatosan jelen van a „pénzügyi érdekek védelme” (protection of the financial interest) vagy a „csalások és más szabálytalanságok elleni küzdelem” (fight against fraud and other irregularities) fogalma. Fontos hangsúlyozni, hogy ezek az intézkedések nem kizárólag az Európai – Csalás Elleni Hivatalának, az OLAF-nak a hatáskörébe tartoznak, hanem kimondva-kimondatlanul több közösségi és tagállami szerv is folyamatos szereplõje a csalás elleni harcnak. Mivel a közösség pénzügyi érdekeinek védelmére kiépült rendszer hatalmas mennyiségû joganyagot és akár több száz közösségi és tagállami intézményt ölel fel, e cikkben megkísérlem felvázolni a rendszer fontosnak ítélt elemeit – a teljesség igénye nélkül.

V P O P – O L A F K O O R D IN Á C IÓ S IR O D A

Az EU-költségvetés bevételi oldala Az Európai Közösség létrehozásáról szóló Szerzõdés 269. cikkelye értelmében a költségvetést teljes egészében saját forrásokból kell finanszírozni. A Európai Tanács 2007. június 7-i, az Európai Közösségek saját forrásainak rendszerérõl szóló 2007/436/EK, Euratom határozata rendelkezik a felhasználható forrásokról. A tradicionális saját források a közös vámunió és a közös agrárpolitika mûködésébõl származnak. Ezek egyrészt a kívülálló, harmadik országokból származó import utáni vámokat, másrészt a mezõgazdasági vámokat és a cukorilletéket tartalmazzák. A tradicionális saját forrás tehát tisztán uniós bevétel, és közvetlenül következik az EU-szabályokból, ugyanakkor a tagállamok szedik be. Ezekbõl származik a bevételek 15 százaléka. A bevételek további 15 százaléka az áfa alapú saját forrásból keletkezik a tagállamokra azonosan vonatkozó egységes kulcs alkalmazásával, amelyet az uniós szabályozásnak megfelelõen kiszámított, harmonizált tagországi áfaalapra kell vetíteni. A legnagyobb részt (69 százalékot) a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) alapú forrás biztosítja. Ezt a forrást az összes tagállam nemzeti jövedelmének összegére vonatkoztatott egységes kulcs alkalmazásával számolják ki. A tagállamok bruttó nemzeti jövedelmét az uniós szabályok alapján kell kiszámítani. A korábbi évek fel nem használt összegei, az uniós alkalmazottak hozzájárulásai biztosítják a fennmaradó egy százalékot. Az EU-költségvetés kiadásai A Közös Agrárpolitika (KAP) keretében az Európai Mezõgazdasági Garancia Alapból, az Európai Mezõgazdasági Vidékfejlesztési Alapból, valamint az Európai Halászati Alapból finanszírozott kiadások összege: 56,3 milliárd euró. A Strukturális politikák (az Európai Szociális Alap, az Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Kohéziós 44

Alap) keretében finanszírozza az unió a regionális politikát: 54,9 milliárd euró értékben. A belsõ politikák fejezet kiadásai a közösségi politikák – például a mûszaki-tudományos programok, kutatás-fejlesztés támogatása – finanszírozását szolgálja a stratégiai szektorokra koncentrálva: 1,2 milliárd euró értékben. A külsõ politikák címszó alá tartoznak az unión kívül álló országokkal kapcsolatos programok tételei (Elõcsatlakozási eszközök, Európai szomszédságpolitika, Fejlesztési együttmûködés, Humanitárius segély, Demokrácia és emberi jogok, Közös kül- és biztonságpolitika, Stabilitási eszköz): 6,8 milliárd euró értékben. Az adminisztratív kiadások között találhatók az unió mûködtetéséhez szükséges összegek. Ezek nagyobb részét a brüsszeli Bizottság apparátusának mûködtetése teszi ki, mintegy 6,9 milliárd euró összegben. Az Unió költségvetési fõösszege 2007. évre: 126,6 milliárd euró. A költségvetési egyensúly elve alapján az Unió költségvetésében a kiadásokat teljes egészében bevételekkel fedezik, vagyis a költségvetés nem tartalmazhat sem többletet, sem hiányt, nincs lehetõség a költségvetési kiadások hitelfelvétellel történõ fedezésére.1 A közösség pénzügyi érdekei védelmében tett intézkedések A közösségi intézmények és a tagállamok feladata, hogy a közös költségvetést, ezáltal a közösség mûködését biztosítsák. E feladat egyrészt a rendes mûködéséhez szükséges intézkedéseket – a bevételek beszedését –, valamint a kiadások felhasználásának megfelelõ rendjének kialakítását jelenti. Ugyanakkor ide kell érteni a szabálytalanul meg nem fizetett bevételek, illetve az indokolatlan kiadások elleni fellépést is. Az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerzõdés tartalmazza a pénzügyi érdekek védelmével kapcsolatos alapvetõ rendelkezéseket. A szerzõdés 280. cikkelye alapján a közösségek és a tagállamok együtt küzdenek a csalás és a közösség pénzügyi érdekeit sértõ minden más jogellenes tevékenység ellen. Mind a közösségnek, mind a tagállamoknak olyan intézkedéseket kell hozniuk, melyek elrettentõ hatásúak és hatékony védelmet 1

Az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerzõdés 268. cikk.


A pénzügyi érdekek védelme a bevételek beszedése során Az egyes bevételi források tekintetében a közösségi hatáskörök legfõképpen a jogi szabályozásban nyilvánulnak meg. A Tanács 2007. június 7-i, az Európai Közösségek saját forrásainak rendszerérõl szóló 2007/436/EK, Euratom határozata rendelkezik a közösség saját forrásairól, míg azok rendelkezésre bocsátásának részleteit a Tanács 2004. november 16-i 2028/2004/EK, EURATOM rendeletével módosított, a közösségek saját forrásainak rendszerérõl szóló 94/728/EK, Euratom határozat végrehajtásáról szóló 1150/2000/EK, EURATOM Tanácsi rendelet tartalmazza. A 1150/2000/EK rendelet 17. cikkelye alapján a tagállamok megteszik az összes szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy a megállapított jogosultságoknak megfelelõ összeget a Bizottság rendelkezésére bocsássák. Emellett dokumentummegõrzési kötelezettségük, elkülönített folyószámla-vezetési kötelezettségük, illetve szabálytalanság vagy csalás észlelése esetén jelentési kötelezettségük van. A tradicionális saját források esetében az alkalmazandó közös eljárási szabályokat a Közösségi Vámkódex létrehozásáról szóló 2913/92/EGK Tanácsi rendelet, a Közösségi Vámkódex végrehajtásáról szóló 2454/93/EGK Bizottsági rendelete, a vámkönnyítések közösségi rendszerének felállításáról szóló 918/83/EGK Tanácsi rendelet valamint a vám- és statisztikai nomenklatúráról, valamint a Közös Vámtarifáról szóló 2658/87/EGK Tanácsi rendelet adja meg. 2 Az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerzõdés 280. cikkely (1) bekezdése. 3 Az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerzõdés 280. cikkely (3) bekezdése.

A Tanács 1997. március 13-i, a tagállamok közigazgatási hatóságai közötti kölcsönös segítségnyújtásról, valamint a vám- és mezõgazdasági jogszabályok helyes alkalmazásának biztosítása érdekében e hatóságok és a Bizottság együttmûködésérõl szóló 515/97/EK rendelete szabályozza a hatósági együttmûködés szabályait vámügyekben és rendelkezik a Vám Információs Rendszer felállításáról és mûködésérõl. Az 515/97/EK rendelet 17. és 18. cikkelye – a 1150/2000/EK rendelethez hasonlóan – jelentési kötelezettséget ír elõ, de e jelentések inkább a közösségi szinten hatást kifejtõ cselekményekre vonatkoznak. Az áfa alapú saját forrás beszedése és továbbítása a közös költségvetésbe tagállami feladat. A gazdasági unió fejlesztése miatt a Tanács 1977. május 17-i, a tagállamok forgalmi adóra vonatkozó jogszabályainak összehangolásáról – közös hozzáadottértékadó-rendszer: egységes adóalap-megállapításról szóló 77/388/EGK irányelve (a hatodik áfairányelv) rendelkezik a közös jellemzõkrõl. Az irányelv adja meg azon közös szabályokat, amelyek alapján alkalmazni lehet egy egységes kulcsot a tagállamok áfaalapjára. A tagállamok feladata volt, hogy az irányelv alapján kialakítsák saját áfaadóztatási rendszerük jogi szabályozását és az ellenõrzést végzõ intézményrendszert. Mivel a tagállamok határain átnyúló adókijátszás költségvetési veszteséget okoz és a versenyfeltételek torzításával befolyásolja a belsõ piac mûködését, a Tanács megteremtette a tagállami adóhatóságok együttmûködésének jogi hátterét is.4 A rendelet alapján a termékértékesítések és szolgáltatásnyújtások, a közösségen belüli termékbeszerzés és a termékimport vonatkozásában felmerülõ hozzáadottérték-adó elõírásokat alkalmazó tagállami hatóságok együttmûködnek egymással és a Bizottsággal. A pénzügyi érdekek védelme a közösség által finanszírozott támogatások során Közös Agrárpolitika A Tanács 2005. június 21-i, a közös agrárpolitika finanszírozásáról 1290/2005/EK rendelete határozza meg a Közös Agrárpolitika (az Európai Mezõgazdasági Garancia Alap és az Európai Mezõgazdasági Vidékfejlesztési Alap) kiadásainak finanszírozása során alkalmazandó feltételeket és különleges szabályokat. A kifizetések egyik legfontosabb feltétele, hogy a támogatások végrehajtására létrehozott szervek (az úgynevezett kifizetõ ügynökségek) akkreditációja,5 illetve az õket ellenõrzõ szervek (igazoló szervek) mûködése. A közösség pénzügyi érdekeinek védelme – a közösségi alapok irányítása kapcsán – a tagállamok feladata. Létre kell hozniuk a szükséges jogszabályi hátteret és a hatékony irányítási és ellenõrzési rendszert a Közös Agrárpolitika keretében finanszírozott ügyletek megvalósulása érdekében, illetve azért, hogy megakadályozzák és megbüntessék a szabálytalanságokat; valamint behajtsák a szabálytalanság és gondatlanság miatt elveszett összegeket. 6 4 Tanács 2003. október 7-i, a hozzáadottérték-adó területén történõ közigazgatási együttmûködésrõl szóló 1798/2003/EK rendelete. 5 1290/2005/EK Tanácsi rendelete 6. cikkely. 6 1290/2005/EK Tanácsi rendelete 9. cikkely.

45

VPOP – OLAF KOORDINÁCIÓS IRODA

biztosítanak a tagállamokban.2 A tagállamoknak feladata az együttmûködés mind a közösségekkel, mind a többi tagállammal, melynek során a hatáskörrel rendelkezõ hatóságok közötti szoros és rendszeres együttmûködést kell kialakítani.3 Az Európai Közösség feladata a 280. cikkely (4) bekezdése alapján, hogy a Tanács a Számvevõszékkel folytatott konzultációt követõen meghozza a szükséges intézkedéseket a közösség pénzügyi érdekeit sértõ csalások elleni küzdelem terén. Ezeknek az intézkedéseknek hathatós és azonos mértékû védelmet kell nyújtaniuk valamennyi tagállamban. Ezek az intézkedések nem érintik sem a nemzeti büntetõjog alkalmazását, sem a nemzeti igazságszolgáltatást. A Tanács és a Parlament szerepe a jogszabályalkotásban nyilvánul meg, míg a Bizottság a végrehajtási szabályok megalkotásában és a végrehajtásuk ellenõrzésében illetve az egyes területeken az együttmûködés szervezésben vesz részt. A pénzügyi érdekek védelmében hozott intézkedések szigorú kötelezettségekként jelennek meg mind közösségi, mind tagállami szinten, de – mivel a tagállamok felelnek, a Közösségi bevételek beszedéséért, és a kiadások közel 80 százaléka a tagállamok közvetítésével jut el a kedvezményezettekhez – a fõ feladat a tagállamokra hárul.

Kitekintés


Kitekintés

A tagállamok tájékoztatják a Bizottságot a közösség pénzügyi érdekei védelmében az irányítással és az ellenõrzéssel kapcsolatos intézkedésekrõl. A Bizottság biztosítja a tagállamokban az irányítási és ellenõrzési rendszerek meglétét és megfelelõ mûködését; az nem megfelelõ mûködés esetén csökkenti vagy felfüggeszti az idõközi kifizetéseket vagy azok egy részét és további pénzügyi kiigazításokat alkalmazhat. Felügyeleti jogkörében a Bizottság hozzáférhet azokhoz a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezésekhez, amelyeket a közös agrárpolitikára vonatkozó közösségi jogi aktusok alkalmazására elfogadtak, illetve a szabálytalanságokról és a szabálytalanságok következményeként jogtalanul kifizetett összegek behajtása érdekében megtett intézkedésekrõl szóló információhoz.7 Mindezek alapján a Bizottság helyszíni ellenõrzéseket tarthat, a tagállam által alkalmazott közigazgatási gyakorlatra, a szükséges bizonylatok meglétére és a KAP finanszírozott ügyletek megvalósítására és ellenõrzésére vonazkozóan.8 A helyszíni ellenõrzések során a Bizottság tisztviselõi a részükre átadott hatáskörök keretében járnak el és így hozzáférési joguk van a könyvelésekhez és bármely más dokumentumhoz, amely a KAP-ból finanszírozott kiadásokra vonatkozik. Mindezeken felül a Tanács 1989. december 21-i – az Európai Mezõgazdasági Orientációs és Garanciaalap Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról és a 77/435/EGK irányelv hatályon kívül helyezésérõl szóló – 4045/89/EGK rendelete utólagos ellenõrzési kötelezettséget ír elõ a tagállamok számára. Az utólagos ellenõrzések során az EMOGA Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tényleges megvalósulását, illetve a végrehajtás szabályszerûségét kell vizsgálnia egy, a Kifizetõ ügynökségtõl független szervezeteknek. A Bizottság 2006. december 14-i – a közös agrárpolitika finanszírozásában történt szabálytalanságokról és a tévesen kifizetett összegek behajtásáról, továbbá egy információs rendszer létrehozásáról, valamint az 595/91/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezésérõl szóló – 1848/2006/EK rendelete jelentéstételi kötelezettséget ír elõ a tagállami hatóságok számára a KAP megvalósítása során észlelt szabálytalanságokról és a csalásgyanús esetekrõl. A Tanács 1997. március 13-i – a tagállamok közigazgatási hatóságai közötti kölcsönös segítségnyújtásról, valamint a vám- és mezõgazdasági jogszabályok helyes alkalmazásának biztosítása érdekében e hatóságok és a Bizottság együttmûködésérõl szóló – 515/97/EK rendeletének 17. és 18. cikkelye hasonló jelentési kötelezettséget ír elõ, de e jelentések inkább a közösségi szinten hatást kifejtõ cselekményekre vonatkoznak. Az 515/97/EK rendelet szabályozza a hatósági együttmûködés szabályait mezõgazdasági ügyekben. További csalás elleni intézkedést ír elõ a Tanács 1995. június 22-i, az EMOGA Garanciarészlege által finanszírozott mûveletek egyes kedvezményezettjeire vonatkozó intézkedésekrõl szóló 1469/95/EK rendelete, amely egy közösségi rendszert, úgynevezett „fekete listát” hozott létre, amely lehetõvé teszi a nemzeti hatósá-


gok számára, hogy a pályázati eljárások, az export-visszatérítések odaítélése, illetve az intervenciós termékek csökkentett áron történõ értékesítése során azonosítsák azokat a gazdasági szereplõket, amelyek szándékosan vagy súlyos gondatlanságból már követtek el szabálytalanságot. A strukturális politikák Az EU strukturális politikája az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap és a Kohéziós Alap által finanszírozott ügyletekbõl valósul meg. A megvalósulás fõ szabályait a Tanács 2006. július 11-i, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezésérõl szóló 1083/2006/EK rendelete tartalmazza. Az alapok felhasználáshoz létrehozott intézményrendszerben megfelelõ ellenõrzési nyomvonalat biztosító rendszert és eljárásokat, valamint a szabálytalanságok esetére és a jogosulatlanul átutalt összegek visszafizettetésére vonatkozó jelentéstételi és monitoring eljárást is ki kell alakítani.9 A tagállamok felelnek az operatív programok irányításáért és ellenõrzéséért, amibe beletartozik a szabálytalanságok megelõzése, feltárása és korrigálása, valamint a jogosulatlanul kifizetett összegek – adott esetben a késedelmi kamatokkal együtt történõ – visszafizettetéséért.10 A tagállami szervezeti rendszeren belül az Irányító Hatóságok felelnek az operatív program – hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban történõ – irányításáért és végrehajtásáért, a társfinanszírozott termékek és szolgáltatások teljesítésének vizsgálatáért, a mûveletek – kedvezményezettek által bejelentett – költségeinek ellenõrzéséért, az egyedi mûveletek helyszíni vizsgálatáért, valamint a költség- és ellenõrzési dokumentumok megfelelõ megõrzéséért.11 Az Igazoló Hatóság feladata a költségnyilatkozatokban szereplõ költségekkel kapcsolatos eljárásokkal és vizsgálatokkal kapcsolatos információk beszerzése az irányító hatóságtól, valamint az Ellenõrzési Hatóság által vagy annak hatáskörében elvégzett valamennyi ellenõrzés eredményének figyelembevétele és a visszaszerzett összegek visszafizetése az Európai Unió általános költségvetésébe.12 Az Ellenõrzési Hatóság felel az operatív program irányítási és ellenõrzési rendszerének vizsgálatáért, a mûveletek megfelelõ minta alapján történõ ellenõrzéséért, ellenõrzési stratégia elkészítéséért és benyújtásáért a Bizottságnak.13 A Bizottság saját hatáskörében meggyõzõdik arról, hogy a tagállamok felállították a megfelelõ irányítási és ellenõrzési rendszereket, valamint arról, hogy az operatív programok végrehajtási idõszaka során a rendszerek eredményesen mûködnek. Ezt kiegészítve a Bizottság tisztviselõi vagy a Bizottság meghatalmazott képviselõi helyszíni ellenõrzések során megvizsgálhatják az irá9

1083/2006/EK Tanácsi rendelet 58. cikkely. 1083/2006/EK Tanácsi rendelet 70. cikkely. 11 1083/2006/EK Tanácsi rendelet 60. cikkely. 12 1083/2006/EK Tanácsi rendelet 61. cikkely. 13 1083/2006/EK Tanácsi rendelet 62 cikkely. 10

7 8

46

1290/2005/EK Tanácsi rendelete 36. cikkely. 1290/2005/EK Tanácsi rendelete 37. cikkely.


Rendkívüli védelmi vonal A bemutatott tagállami illetve közösségi intézkedések a közösségi bevételeknél és kiadásoknál alkalmazandó, a közösség pénzügyi érdekeinek védelmét ellátó közigazgatási rendszerbe „beépített” csalás elleni intézkedések. Ezek megvalósulása része a „dolgok normális” mûködésének. A közösség saját hatáskörében erre a rendszerre „ráépített” egy további eszközt, az Európai Csalás Elleni Hivatalt, az OLAF-ot. Az OLAF tevékenységének jogi hátterét az Európai Parlament és a Tanács 1999. május 25-i, az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999/EK és a 1074/1999/Euratom rendelete adja, amely kiemeli, hogy a hivatal a tagállamokon belüli helyszíni vizsgálatok és ellenõrzések során a 2185/96/Euratom, EK rendelet hatálya alatt a Bizottságra ruházott hatásköröket gyakorolja. A rendelet alapján az OLAF feladata a közösség pénzügyi érdekeit sértõ csalásokkal, korrupcióval és egyéb illegális tevékenységekkel szembeni fellépés. Ennek érdekében a hivatal igazgatási vizsgálatok lefolytatására jogosult, felügyeleti, ellenõrzési és egyéb tevékenységet végezhet a közösség pénzügyi érdekeinek védelme, valamint a vizsgált tevékenységek szabályostól eltérõ jellegének megállapítása céljából. Ismételten ki kell emelnünk, hogy e tevékenységek nem be14

1083/2006/EK Tanácis rendelet 72 cikkely. 1828/2006/EK Bizottsági rendelet 28. cikkely. 16 1198/2006/EK Tanácsi rendelete 58. cikkely.

15

folyásolhatják a tagállamok büntetõeljárás kezdeményezésére vonatkozó hatáskörét. A harmadik dimenzió Az eddig vázlatosan bemutatott intézkedések közös vonása, hogy kizárólag az Unió I. pillérében megvalósuló tevékenységekrõl volt szó. De ahhoz, hogy a közösségi pénzügyi érdekeit védõ rendszer megfeleljen az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerzõdés 280. cikkelyének (1) bekezdésében meghatározottaknak, miszerint elrettentõ hatású legyen, és hathatós védelmet nyújtson – szükséges a közigazgatási intézkedések mellett a bûntetõ igazságszolgáltatás bevonása is. A III. pilléres védelem gyakorlati megvalósulását, vagy inkább a gyakorlati megvalósulás alapjait a Brüsszelben 1995. július 26-án létrehozott, az európai közösségek pénzügyi érdekei védelmérõl szóló egyezmény (PIF Egyezmény) tartalmazza.17 Az PIF Egyezmény és jegyzõkönyvei definiálják és kötelezõen bûntetendõvé minõsítik az úgynevezett EK-csalásokat,18 a közösség érdekeit sértõ korrupciós ügyeket19 és az ezekhez a cselekményekhez kapcsolódó pénzmosást.20 Az egyezmény kötelezte a tagállamokat arra, hogy a fentiekben meghatározott cselekményeket bûncselekménnyé nyilvánítsák, és arra is, hogy együttmûködjenek egymással, hogy olyan rendelkezéseket alkossanak, amelyek alapján a cégvezetõk büntetõjogi felelõsségre vonhatók. A tagállamok kötelezettségévé tette, hogy az ilyen jellegû bûncselekmények elkövetéséhez eszközként használt tárgyakat, illetve a bûncselekmény elkövetése során keletkezett vagyontárgyakat elkobozzák és lefoglalják. A fejlõdés lehetõségei a) Mivel a forgalmiadó-csalás egyre nagyobb méreteket ölt a közösségen belül, az Európai Bizottság – az adócsalás elleni küzdelem fokozására irányuló koordinált stratégia kialakításának szükségességérõl szóló – 2006. május 31-i közleményében [COM (2006) 254 végleges] számos olyan intézkedést terjesztett elõ, amely véleménye szerint alkalmas az adócsalás leküzdésére.21 A Bizottság a Tanács iránymutatását kérte az adócsalás leküzdésére irányuló stratégia megvalósítására teendõ intézkedésekrõl. A Bizottság alapvetõen két irányban képzeli el a fejlõdést. Az egyik irány a jelenlegi HÉA-rendszer szerinti hagyományos intézkedések erõsítése, mint – a közigazgatási segítségnyújtás hatékonyabb kihasználása; 17

Az Európai Unióról szóló szerzõdés K.3. cikke alapján, az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmérõl szóló egyezmény OJ C316 of 27. 11. 1995 48. o. 18 Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmérõl szóló egyezmény 1. cikkelye. 19 Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmérõl szóló Egyezmény 1996. szeptember 27-i Elsõ kiegészítõ jegyzõkönyve. 20 Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmérõl szóló Egyezmény 1997. június 19-i Második jegyzõkönyve. 21 Brüsszel, 2007. március 14. (26.03) (OR. de) 7357/07 LIMITE FISC 28.

47

VPOP – OLAF KOORDINÁCIÓS IRODA

nyítási és ellenõrzési rendszerek eredményes mûködését, az operatív programokban szereplõ mûveletek kontrolljával.14 A fent bemutatott feladatok részletes szabályait a Bizottság 2006. december 8-i, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK tanácsi rendelet, valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló 1080/2006/EK európai parlamenti és a tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok meghatározásáról szóló 1828/2006/EK rendelete szabályozza. A 1828/2006/EK rendelet 4. szakasza rendelkezik az operatív programokban szereplõ mûveletek végrehajtása során észlelt szabálytalanságokkal kapcsolatos jelentésekrõl és eljárásokról. A rendelet jelentéstételi kötelezettséget ír elõ az észlelt szabálytalanságokról és csalásokról.15 A 1083/2006/EK Tanácsi rendelethez hasonló elõírásokat tartalmaz a Tanács 2006. július 27-i, az Európai Halászati Alapról szóló 1198/2006/EK rendelete. A rendelet megszabja a tagállamok kötelezettségeit az irányítási és ellenõrzési rendszerekre, a költségek tanusítására, valamint a szabálytalanságok és a közösségi jogszabályok megsértésének megelõzésére, észlelésére és kiigazítására vonatkozóan. A szervezetrendszer is hasonlít a 1083/2006/EK Tanácsi rendeletben meghatározotthoz. Mûködnie kell egy irányító hatóságnak, igazoló hatóságnak és egy ellenõrzõ hatóságnak, annyi könnyítéssel, hogy az egyes hatóságok vagy valamennyi hatóság egy szervezetben összevonható.16

Kitekintés


Kitekintés

– azon módszerek feltérképezése, amelyek lehetõvé teszik a tagállamok számára, hogy a csalók ellen hatékonyabb intézkedéseket hozzanak, és a más tagállamok HÉA-bevételeinek védelmét ugyanolyan prioritásként kezeljék, mint a saját bevételeikét; – a tagállamok közötti gyorsabb és részletesebb információcsere lehetõségei; – a jelenlegi HÉA-rendszer lehetséges jogi módosítása a felelõsség megerõsítése céljából. A másik irány a szélesebb körû intézkedéseket takarja, mint – a Közösségen belüli ügyletek adóztatása során a rendeltetési hely szerinti tagállamban való adózás, vagy származási hely szerinti tagállamban való adózás lehetõsége, 15 százalékos egységes adómértékkel, – de felmerült az általános fordított adókivetési mechanizmus fakultatív alkalmazásának lehetõsége is. b) A Bizottság 2004. július 20-án nyújtotta be a Tanácsnak a közösség pénzügyi érdekeinek csalással és bármely más tiltott tevékenységgel szembeni védelmére vonatkozó kölcsönös közigazgatási segítségnyújtásról szóló Parlamenti és Tanácsi rendelet tervezetérõl szóló javaslatát.22 A rendelettervezet a tagállami hatóságok közötti kölcsönös közigazgatási segítségnyújtásra korlátozódik, nem biztosít vizsgálati jogkört sem a Bizottság, sem az OLAF részére. Célja az együttmûködés és információcsere mechanizmusának megerõsítése. A közösségi szervek kizárólag koordinációs szerepben támogatnák az EK-csalással szemben fellépõ tagállamokat, ami információcserével és a bizottsági eszközök és infrastruktúra (hálózat, adatbázisok, közigazgatási együttmûködés eszközei stb.) igénybevételével, illetve a következõkben egységes ellenõrzõ tevékenységek támogatásával érhetõ el. A rendelet tervezete három területen szabályozná a tagállami hatóságok együttmûködését: a) pénzmosási esetek (amennyiben azt alapcselekmény-értéke eléri a 100 000 eurót); b) kölcsönös közigazgatási segítségnyújtás a HÉA-csalás területén és az 1798/2003/EK tanácsi rendelet a tagállamok között a HÉA-csalás területén történõ közigazgatási együttmûködésrõl (amennyiben meghaladja az 500 000 eurót); c) a mezõgazdaságon kívüli közösségi kiadások területén elkövetett csalásokkal szembeni kölcsönös segítségnyújtás jogi aktusai (100 000 euró feletti összeg esetében); c) a Bizottság 2001. május. 23-án bocsátotta ki a közösségek pénzügyi érdekeinek büntetõjogi védelmére vonatkozó irányelvtervezetet.23 A tervezet szerint az EK Szerzõdés 280 cikkelye alapján a pénzügyi érdekek vé-

22

Brüsszel, 20.7.2004 COM(2004) 509 végleges 2004/0172 (COD). 23 Brussels, 23.5.2001 COM(2001) 272 final 2001/0115 (COD).

48


delmének hatékonynak, visszatartó erejûnek és az Unió egész területén egyenlõnek kell lennie. A tervezet kísérletet tesz arra, hogy a pénzügyi érdekek védelme érdekében – a PIF Egyezmény rendelkezéseinek beillesztésével a közösségi jogba, az Unió I. pillérébe – a tagállamok büntetõ jogalkotását befolyásolja. Az Európai Ügyész A Bizottság 2001. december 12-én kibocsátott egy „Zöld Könyvet” a pénzügyi érdekek büntetõjogi védelmérõl és az Európai Ügyész intézményének megalapításáról.24 A Zöld Könyv az EK-csaláson, a korrupción és a pénzmosáson kívül további, a közösség érdekeit sértõ bûncselekmények (piaci befolyás érvényesítése, bûnszövetkezet, hivatali visszaélés és a szolgálati titoksértés) üldözését veti fel.25 Az Európai Ügyész feladatai között egyebek közt szerepel a büntetõeljárás kezdeményezéséhez szükséges bizonyítékok összegyûjtése, õ felel a büntetõeljárás irányításáért, vezetéséért és koordinálásáért, valamint neki kell a cselekmények elkövetésével gyanúsított személyt a nemzeti bíróság elõtt vád alá helyezni és bíróság elõtt a vádat képviselni a közösség pénzügyi érdekeit sértõ ügyekben. Összegzésképpen elmondhatjuk, hogy a közösségek pénzügyi érdekeit sértõ csalások elleni harc valamennyi, közösségi forrásokkal kapcsolatban lévõ szervezet feladata. Az európai integráció még további kihívásokat tartogat számunkra, ha eredményesen akarunk fellépni ebben a harcban. dr. Szakács Imre FELHASZNÁLT IRODALOM Az Európai Integráció Alapszerzõdései – Szerkesztette: Dr. Fazekas Judit KJK–KERSZÖV 2000 Farkas Ákos: Büntetõjogi együttmûködés az Európai Unióban, Osiris 2001 Dr. Farkas Ákos: Büntetõjogi együttmûködés az Európai Unióban. Budapest 2001 Osiris Farkas Ákos: Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az Európai Unió bûnügyi együttmûködési rendszerében. Budapest: KJK–Kerszöv, 2005. 290 p. Dr. Karsai Krisztina: Mozaikkép a közösségi pénzügyi érdekek büntetõjogi védelmérõl. Európai Jog, 2002/5. szám Dr. Korbuly Andrea: A csalások és szabálytalanságok elleni küzdelem az Európai Unióban. Európai Tükör Mûhelytanulmányok 2002. április Dr. Hudák Anita: Az Európai Ügyész szerepe a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmében (megjelent a Jogi Fórumon: 2003. december 9.)

24 GREEN PAPER on the criminal-law protection of the financial interest of the Community and the establishment of a European Prosecutor COM (2001) 715 final.

E számunk szerzõi: Bencs Zoltán, osztályvezetõ, VPOP Vámigazgatási osztály Demjénné Gyöngy Judit, fõosztályvezetõ, PSZÁF Biztonsági fõosztály Kemény Emil, fõcsoportfõnök, Állami Számvevõszék Mátyásiné Gyõri Erzsébet, osztályvezetõ, PSZÁF Pénztárok felügyeleti fõosztálya Osváth Sarolta, újságíró Papp István, elnök, Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Fõfelügyelõség Pethõ Imre, õrnagy, osztályvezetõ, VP Jövedéki Kapcsolattartó és Kockázatelemzési Központ Ruthmayer János, százados, parancsnokhelyettes, VPOP Számlavezetõ Parancsnoksága Stefanicsné Németh Éva, vezetõ felügyelõ, PSZÁF Pénztárak felügyeleti fõosztálya Dr. Szakács Imre, pénzügyõr hadnagy, OLAF Koordinációs Iroda, VPOP Szántó Zoltán, pénzügyõr õrnagy, osztályvezetõ, Vám- és Pénzügyõri Iskola Szûcs József, fõosztályvezetõ-helyettes, Pénztárak felügyeleti fõosztálya, PSZÁF Vargáné Szõke Ágnes, vezetõ felügyelõ, Pénztárak felügyeleti fõosztálya, PSZÁF Dr. Zöldréti Attila, osztályvezetõ, Állami Számvevõszék

MEGRENDELÕ Megrendelem az Ellenõrzési Figyelõ c. szakfolyóirat 2007. évi számait .............................. példányban. Az elõfizetési díj 3528 Ft/év áfával. A megrendeléseket a Magyar Hivatalos Közlönykiadó címére (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6., 1394 Budapest, 62., Pf. 357) lehet feladni. Fax: 338-4746 vagy 318-6668. A megrendelõ (cég) neve: ............................................................................................................................................... Címe (város, község, ir. sz.): ........................................................................................................................................... Utca, házszám: ................................................................................................................................................................. Példányonként megvásárolható a Budapest VII., Rákóczi út 30. szám (bejárat a Dohány u. és Nyár u. sarkán) alatti Közlöny Centrumban (tel.: 321-5971, fax: 321-5275, e-mail: [email protected]), illetve megrendelhetõ a Magyar Hivatalos Közlönykiadó ügyfélszolgálatán (fax: 318-6668, 338-4746, e-mail: [email protected]) vagy a www.mhk.hu/kozlonybolt internetcímen. Ára: 861 Ft áfával.

............................................................................. elõfizetõ neve és cégszerû aláírás

Ellenõrzési Figyelõ szám Ellenõrzési szakfolyó irat

Recommend Documents