EKONOMI POLITIK PENDIDIKAN: Sebuah Piranti Analisis Kritik Kebijakan Pendidikan
1
Sakban Rosidi2 Kesukaan menjelajahi situs-situs internet dengan menggunakan sejumlah istilah kunci, memberi sedikit petunjuk wacana mutakhir dalam berbagai bidang kehidupan. Ketika istilah political economy of education digunakan sebagai kata kunci pencarian dengan sasaran situs global, misalnya, menunjukkan betapa telah cukup banyak tulisan dan hasil kajian ekonomi politik pendidikan yang ditawarkan untuk bisa diperoleh, baik melalui proses pembelian maupun -- beberapa di antaranya -- secara cuma-cuma. Namun demikian, ketika istilah ekonomi politik pendidikan digunakan sebagai kata kunci pencarian dengan sasaran situs-situs di Indonesia, tak satu pun tulisan dan hasil kajian berbahasa Indonesia yang dipublikasikan melalui internet. Istilah ekonomi politik, sepanjang mengacu pada hasil sigi sederhana tersebut, terkesan belum begitu dikenal dan digunakan oleh para kritisi kebijakan dan praksis pendidikan Indonesia. Kebanyakan kritik atas kebijakan dan praksis pendidikan di Indonesia lebih bertumpu pada hasil perenungan, kesimpulan akal sehat, hasil analisis aras sekolah, dan sedikit sekali yang mendasarkan diri pada kajian yang lebih makro seperti ekonomi politik pendidikan. Tulisan ini, sudah pasti bukan sebuah panduan metodologik ataupun hasil analisis ekonomi politik kebijakan pendidikan. Butuh lebih dari sekedar sebuah seminar dan makalah untuk mendalami metodologi ataupun melaksanakan analisis ekonomi politik pendidikan. Apa yang paling mungkin dicapai melalui forum seminar 1
Kertas kerja belum disunting, disajikan pada Seminar Kebijakan Pendidikan, yang diprakarsai oleh Program Magister Kebijakan dan Pengembangan Pendidikan, Program Pascasarjana, Universitas Muhammadiyah Malang, tanggal 30 April 2006.
2
Sakban Rosidi adalah Ketua Badan Akreditasi Sekolah (BAS) Kota Malang, Pengajar tidak tetap pada Jurusan Bahasa dan Sastra Inggris, Fakultas Humaniora dan Budaya, Universitas Islam Negeri (UIN) Malang.
Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
1
dan beberapa lembar kertas kerja ini adalah: (1) penambahan kesadaran akan makna penting kajian ekonomi politik pendidikan, (2) pemahaman akan bebrapa konsep dasar dan model teoretik ekonomi politik pendidikan, serta (3) serba sedikit state of the arts kajian ekonomi politik pendidikan.
I Perjalanan panjang sejarah pemikiran manusia, ternyata dimaksudkan untuk mewujudkan impian-impian besar manusia (human s big dreams). Impian-impian besar itu, sejauh pembacaan yang saya lakukan, terdiri dari lima nilai utama. Kelima nilai utama itu, yang kemudian melahirkan cabang-cabang besar pemikiran modern, yaitu: (1) kerinduan akan kebenaran (truth) yang melahirkan cabang filsafat logika dan menjadi ilmu modern, (2) keinginan akan kebaikan (goodness) yang melahirkan cabang filsafat etika, (3) kesenangan akan keindahan (beauty) yang melahirkan cabang filsafat estetika, (4) harapan mewujudkan keadilan sosial (social justice) yang melahirkan cabang filsafat dan ilmu politik, dan (5) kehendak mencapai kesejahteraan (welfare) yang melahirkan cabang filsafat dan ilmu ekonomi (Rosidi, 2004). Persoalan yang niscaya dihadapi dalam mewujudkan impian-impian besar tersebut adalah keterbatasan, tak hanya keterbatasan daya manusia, tetapi juga juga keterbatasan sumberdaya yang bisa digunakan untuk mewujudkannya. Karena itu, takrif sangat sederhana atas ilmu ekonomi pasti mengedepankan soal keterbatasan. Economics is the branch of the social sciences concerned primarily with analyzing and explaining human behavior in making decisions about the allocation of scarce resources. Economists study the complex ways in which the following are determined within a society: What goods and services are to be produced (and in what amounts)? By what means are these goods and services to be produced (using what combinations of the various substitutable factors of production)? How are the goods and services that are produced to be distributed among the individual members and groups in the society's population? (Johnson, 2005). Betapapun, karena layanan pendidikan niscaya memerlukan sumberdaya, yang niscaya juga terbatas, maka telaah dan penyelesaian persoalan pendidikan juga Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
2
memerlukan penghampiran analitik ekonomi. Diletakkan dalam perbincangan pendidikan di Indonesia, maka pertanyaan dasar ilmu ekonomi menjadi sangat penting. Mengkaji ekonomi pendidikan berarti menjelaskan dan menafsirkan perilaku manusia dalam mengambil keputusan tentang pengalokasian sumberdaya yang terbatas bagi pemenuhan kebutuhan akan barang dan jasa. Andai Indonesia memiliki sumberdaya tak terbatas untuk dialokasikan dalam bidang pendidikan, suatu tinjauan ekonomi, politik, atau sekaligus ekonomi politik tidak merupakan suatu keharusan mendesak. Namun demikian, Indonesia jelas bukan suatu rumah-tangga dengan sumberdaya tak terbatas. Betapa alot negara-bangsa ini menetapkan undang-undang yang menegaskan prosentase anggaran minimum sektor pendidikan, serta betapa sulit negara-banga ini memenuhi ketetapan anggaran sebesar 20% dari total anggaran belanja negara, menunjukkan betapa tak seimbang antara sumberdaya yang tersedia dengan kebutuhan yang harus dipenuhi. Persoalan ini masih ditambah dengan kenyataan akan perbedaan cara pandang dan kepentingan di kalangan para pengambil kebijakan. Karena itu, suatu kajian berpenghampiran ekonomi politik, baik sebagai dasar maupun sebagai kritik kebijakan dan praksis pendidikan perlu dilakukan.
II Kajian ekonomi pendidikan, merujuk takrif dasar ilmu ekonomi, meneliti caracara rumit masyarakat untuk menjawab dan menentukan tiga persoalan. Pertama, layanan pendidikan macam apa dan seberapa banyak yang harus disediakan? Kedua, dengan perpaduan cara-cara, sarana dan prasarana apa saja layanan pendidikan disediakan? Ketiga, bagaimana pula layanan pendidikan akan disalurkan kepada pribadi-pribadi atau kelompok warga masyarakat? Tak berlebihan pula ketika menelaah ekonomi pendidikan tinggi, Leftwich dan Sharp (1982) merasa perlu memberi anak judul Siapa memetik manfaat dan siapa membayar tagihan? Secara lebih rinci, Leftwich dan Sharp (1982: 64) menulis dalam konteks Amerika sebagai berikut:
Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
3
Though the riots, strikes, boycotts, and other disruptions of the academic processes that were so common in the 1960s have subsided, they remain as potential threats to administrators. Most institutions face serious financial problems. Some say too many degrees are being granted -- there is no room for new college and university graduates to work in the fields of their choice. Others say that colleges and universities are too tradition-bound and are not responsive to the needs of society. All of these issues -- and more -- call for systematic analysis of the higher education system. The economics of such an analysis center around four interrelated questions: (1) What kinds of higher educational services should be provided'? (2) How much should be provided? (3) What is the appropriate institutional structure for providing them? (4) Who should pay for them? Seperti pertanyaan umum tentang pertumbuhan dan pemerataan ekonomi (economic growth and equity), beberapa pertanyaan tersebut tidak cukup memadai bila dijawab dengan penghampiran tunggal. Sejauh hanya menyangkut pertumbuhan, boleh jadi penghampiran ekonomi bisa menjawabnya. Namun demikian, persoalan pemerataan niscaya lebih bermatra politik ketimbang ekonomi. Pertemuan antara matra politik dan ekonomi ini melahirkan perdebatan tentang peran negara (role of state) vis a vis peran pasar (role of market). Pengkutuban yang muncul dari perdebatan tersebut adalah ideologi dan sistem ekonomi liberalisme yang lebih mengedepankan peran pasar vis a vis ideologi dan sistem ekonomi sosialisme yang lebih mengedepankan peran negara. Terlepas dari akibat berupa kemunculan partai-partai liberal dan partai-partai sosialis, atau malah pertikaian antara kelompok negara-negara kapitalis dengan negara-negara sosialis, perdebatan itu juga melahirkan dua jenis urusan, barang dan jasa. Walhasil, kita mengenal barang dan jasa pribadi (private matters, goods and services) serta barang dan jasa publik (public matters, goods and services). Lazimnya, penyelesaian kelompok masalah pribadi, dan penyaluran barang dan jasa pribadi, dipercayakan kepada pribadi itu sendiri atau kepada mekanisme pasar (market mechanism). Demikian pula, penyelesaian kelompok masalah publik, dan penyaluran barang dan jasa pribadi, menjadi kewajiban lembaga publik (public institution) atau kewenangan negara (state authority). Layanan pendidikan, dalam kancah perdebatan tersebut, terombang-ambing di antara dua kecenderungan cara penglihatan. Para penyokong sosialisme pendidikan Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
4
mengecam kecenderungan kapitalistik praksis pendidikan. Sebaliknya, para penyokong liberalisme pendidikan boleh mengulang-ulang kalimat arif Jer Basuki Mowo Bea. Secara kasat mata, para penentang sifat borjuis pendidikan telah pula turun ke jalan-jalan dan halaman kantor pengambil kebijakan, sedangkan para pembela liberalisme pendidikan terus-menerus memperoleh pembenaran dan penganut yang tidak kurang kesungguhannya. Sebegitu jauh, kehadiran dan kebutuhan akan penghampiran ekonomi terhadap pendidikan telah memperoleh pembenaran, tidak hanya pada aras mikro melalui konsep-konsep seperti pembiayaan pendidikan (educational cost), pemborosan dalam pendidikan (wastage in education), efisiensi internal (internal eficiency), tingkat keuntungan individual (individual rate of return), dan tingkat keuntungan sosial (social rate of return), tetapi juga pada aras makro seperti tampak dalam sejumlah pertanyaan yang diajukan oleh Leftwich dan Sharp (1982) serta konsep-konsep seperti investasi sumberdaya manusia (investment in human capital), permintaan dan penawaran (demand and supply), limpahan kemanfaatan sosial (social spillover benefits), biaya tersurat (explicit costs), biaya tersirat (implicit costs), penumpang gelap (free riders) dan sebagainya.
III Kembali kepada pertanyaan apakah layanan pendidikan merupakan jasa publik atau pribadi, telah menyisakan satu lagi persoalan yang lebih bermatra politik. Perbedaan mendasar antara penghampiran ekonomi dengan penghampiran politik terletak pada ranah kepentingan para pelaku masing-masing. Kalau perilaku masyarakat ekonomi (economic society) niscaya berpaling kepada pertanyaan pengorbanan vis a vis keuntungan, maka perilaku masyarakat politik (political society) senantiasa memusatkan perhatian kepada pertanyaan penggunaan vis a vis pengendalian kekuasaan. Political science is the branch of the social sciences that is primarily concerned with analyzing and explaining the functioning of political institutions (especially governmental institutions) as well as the political behavior of individuals, groups and organizations in their efforts to influence or resist the decisions and policies of government (Johnson, 2005). Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006 5
Ilmu politik, mengacu pada kutipan tersebut, menunjuk pada suatu cabang ilmu-ilmu sosial yang memusatkan perhatian utamanya pada pengkajian dan penjelasan keberfungsian pranata politik, khususnya pranata pemerintah, serta perilaku politik individu, kelompok dan organisasi dalam upaya mereka untuk mempengaruhi atau menolak keputusan dan kebijakan pemerintah. Perilaku politik warga masyarakat politik, merujuk pada teori pilihan rasional (rational choice theory) dan teori pilihan publik (public choice theory), dipandu oleh kehendak mencapai tujuan dengan cara paling cepat dan pengorbanan paling sedikit. Dengan demikian, kaidah dasar perilaku ekonomi juga berlaku dalam perilaku politik. Ekonomi politik, sebagai bidang kajian yang mensepadankan perilaku ekonomi dengan perilaku politik, merupakan penggunaan konsep-konsep ekonomi untuk memahami dan menjelaskan masalah-msalah dan proses-proses politik. Ekonomi politik, karena dilandasi oleh pemikiran akan tali-temali antara gejala politik dan gejala ekonomi, juga menunjuk pada analisis kebijakan publik dengan menekankan faktor-faktor ekonomi politik. Political economy is the branch of the social sciences that takes as its principal subject of study the interrelationships between political and economic institutions and processes. That is, political economists are interested in analyzing and explaining the ways in which various sorts of government affect the allocation of scarce resources in society through their laws and policies as well as the ways in which the nature of the economic system and the behavior of people acting on their economic interests affects the form of government and the kinds of laws and policies that get made (Johnson, 2005).
IV Bila pengalokasian sumberdaya untuk sektor pendidikan diwawas sebagai bagian dari kebijakan ekonomi negara, maka mengikuti Findlay (1991), setiap perumusan, pelaksanaan dan bahkan pembahasan tentang kebijakan ekonomi negara, tidak bisa dipisahkan dari persoalan politik, khususnya keberadaan dan ketiadaan otonomi negara dalam tikaian kepentingan kelas masyarakat. Sebagai ranah pokok politik, kekuasaan tidak lain adalah kekuatan pemaksa untuk mempengaruhi orang lain dan keputusan untuk mengalokasikan sumber-sumber. Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
6
Kendati persoalan otonomi negara telah lama diperbincangkan, tidak ada teori tunggal yang mampu menjelaskan tali-temali negara dengan kelas masyarakat atau kelompok kepentingan. Persoalan terus bergulir, karena setiap negara memiliki kendali maksimal atas sumberdaya dan kekuasaan. Jadi jelas bahwa kehadiran negara sama sekali tidak bisa dihindarkan dalam menjelaskan hubungan antar kelas masyarakat. Lebih-lebih secara nyata, negara selalu berarti sejumlah orang yang melaksanakan fungsi pemerintahan. Mereka adalah para individu pengambil kebijakan, para birokrat dan para administrator yang karena kedudukannya memiliki kewenangan atas orang lain dan sumberdaya lain (Meier, 1991). Dari arah sebaliknya, pertemuan antara teori politik dan ekonomi menetapkan lapangan kajian ekonomi politik yang menyangkut pertanyaan tentang bagaimana di satu pihak, kekuatan-kekuatan ekonomi menciptakan dan menstrukturkan kekuasaan politik, dan di lain pihak, bagaimana sistem politik berperan menentukan rasionalitas ekonomi. The intersection of political and economic theories defines the field of political economy, a social science discipline that addresses questions related to how economic forces create and structure political power on one hand, and how political systems serve to define and redefine economic rationality on the other. Most scholars who consider themselves political economists view their field as concerned primarily with the influence of economic systems on the distribution and exercise of political power (Mitchell and Mitchell, 2003).
V Setelah mencermati bagaimana kekuatan ekonomi mempengaruhi arah kebijakan pendidikan, para pengkaji ekonomi politik pendidikan sampai pada simpulan bahwa sekolah ikut bertanggung-jawab terhadap alokasi peluang ekonomi karena sekolah ada dan diadakan untuk meningkatkan nilai ekonomi peserta didik yang lulus. Walaupun sekolah bisa saja menjadi tangga bagi para pendaki kelas sosial, tetap saja ada cukup bukti bahwa sekolah berperan melanggengkan dan mereproduksi struktur kelas sosial. Much has been said about schools and the role of education in maintaining and reproducing class structures by scholars adopting this framework for analyzing Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
7
the political economy. Martin Carnoy (1985), Bowles and Gintis(1986) are arguably the best-known representatives of this approach to political economic theory as it applies to education. They have argued cogently, and repeatedly, that schools are at least as much responsible for the allocation of economic opportunities as they are for raising the economic value of the students who pass through them (Mitchell and Mitchell. 2003). Secara teoretik, kancah hubungan antar kelas ekonomi masyarakat memberi tiga
kemungkinan
kedudukan
dan
peran
negara.
Kemungkinan
pertama,
menggunakan istilah kasar Marxisme, bisa saja negara menjadi panitia pelaksana kelas borjuasi dan kelas penguasa (an executive committee of the bourgeoisie and ruling class). Terlepas dari apakah siasat penguasaan mereka bersifat koersif atau hegemonik, secara hipotetik negara semata-mata merupakan piranti kelas borjuasi untuk melakukan pemerasan terhadap kelas proletar. Secara idealistik, ini tampil dalam ideologi dan sistem ekonomi liberalisme dan kapitalisme. Kemungkinan kedua, negara dikuasai oleh kelas proletar, sehingga mampu memaksa kelas borjuasi untuk tunduk pada kepentingan kelas proletar. Bila diperlukan, apa pun barang modal yang memungkinkan para pribadi-pribadi melakukan pemerasan terhadap orang lain,
diambil alih hak pemilikannya oleh
negara sebagai representasi masyarakat (society) atau komunitas (community). Secara idealistik, ini tampil dalam ideologi dan sistem ekonomi sosialisme dan komunisme. Kemungkinan ketiga, negara diperlakukan sebagai sesuatu (entity) yang memiliki otonomi tersendiri. Menurut gagasan ini, negara bukan merupakan pelaku pasif di tengah berbagai kelompok kepentingan yang bersaing secara horizontal, bukan pula suatu panitia pelaksana kelas penguasa, tetapi lebih merupakan kekuatan dinamik yang independen (Findlay, 1991). Akhirnya, model teoretik peran ekonomi negara dipilah menjadi tiga, yaitu: (1) negara protektif atau netral, (2) negara produktif atau positif, dan (3) negara eksploitatif atau negatif. Negara protektif menyelenggarakan fungsi-fungsi terbatas. Negara jenis ini mengambil posisi netral, sehingga kurang aktif membuat dan menerapkan kebijakan ekonomi. Mengikuti ajaran ekonomi klasik liberal, fungsi utama negara adalah menyediakan barang dan jasa publik untuk pertahanan, perundang-undangan, dan ketertiban. Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
8
Negara produktif adalah negara dengan fungsi kepentingan publik dalam ekonomi kesejahteraan. Fungsi negara bersifat positif dalam arti membuat kebijakan publik untuk mengoreksi kegagalan pasar dan mengarahkan keuntungan bersih maksimum bagi bagian terbesar penduduk. Negara produktif adalah negara yang menjamin kepentingan publik berupa tingkat kesejahteraan ekonomi minimum. Karena pengutamaan kesejahteraan penduduk menjadi inti kebijakan negara ini, maka negara produktif juga disebut negara positif. Negara eksploitatif adalah juga negara aktif, tetapi berfungsi negatif karena intervensi negara justru memaksimalkan keuntungan bagi kelas penguasa dan kelas borjuasi sehingga secara praktik negara merupakan semacam agen bagi kelas penguasa dan borjuasi. Berikut adalah penggambaran Alt dan Crystal (1983: 28) tentang tipologi peran ekonomi negara (Periksa Bagan 1) :
Bagan 1. The Economic Role of the State
VI Sebagai tipe ideal, model peran ekonomi negara memang sulit diamati dan ditemukan sebagai gejala empirik. Sebab, apa yang sebenarnya sedang berlangsung adalah tarik-ulur kepentingan dalam proses penyusunan kebijakan publik dengan negara tidak hanya sebagai aktor dengan kepentingan tersendiri, tetapi juga menjadi locus perebutan kekuasaan, serta persaingan dan pertikaian antar kepentingan. Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
9
Secara linier, proses pengambilan kebijakan berangkat dari para pakar yang mengembangkan prediksi dan preskripsi sebagai masukan bagi pengambil kebijakan. Dalam proses penetapan kebijakan ini, tarik-ulur kepentingan terjadi antara: (1) kekuatan-kekuatan yang berpusat pada masyarakat, yakni kelas-kelas masyarakat, kelompok kepentingan, partai politik dan para pemilih, dan (2) kekuatan-kekuatan berpusat pada negara, yakni teknokrat, birokrat, dan kepentingan negara. Menurut pendekatan yang berpusat pada masyarakat, negara bersifat pasif. Ada masukan masyarakat kepada pemerintah, sehingga pilihan kebijakan merupakan suatu ubahan bergantung (dependent variable). Kebijakan ekonomi yang diambil oleh pemerintah merupakan wujud dari kehendak dan tuntutan kekuatan-kekuatan dalam masyarakat. Sebaliknya, pendekatan yang berpusat pada negara memandang bahwa negara memiliki tujuan tersendiri. Tidak hanya karena negara bersifat otonom, tetapi juga karena secara empirik para elit politik memang bersifat aktif. Dengan sedikit penyesuaian, proses perumusan kebijakan menurut perspektif ekonomi politik baru (new politial economy) digambarkan sebagai berikut (Periksa Bagan 2).
Bagan 2. The Policy Formation Prosess Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
10
Model teoretik yang diperkenalkan oleh para penggagas ekonomi politik baru tersebut, bisa digunakan untuk mencermati, misalnya, tarik-ulur antara pranata politik seperti partai politik dan lembaga legislatif, lembaga eksekutif seperti Presiden dan Wakil Presiden serta para pejabat negara lainnya, lembaga judikatif seperti Mahkamah Konstitusi, dan kekuatan berpusat pada masyarakat seperti Persatuan Guru Republik Indonesia (PGRI) serta Ikatan Sarjana Pendidikan Indonesia (ISPI). Wakil Presiden Jusuf Kalla mengungkapkan pemerintah masih sulit merealisasikan anggaran pendidikan 20% dan belum dapat memastikan kapan bisa memenuhi anggaran tersebut. Wapres mengungkapkan hal itu usai membuka program kaderisasi bidang pendidikan Partai Golkar di Jakarta, Senin (17/4). "Pasti kita berkewajiban memenuhinya. Tapi, kondisi kita masih sulit. Walaupun suka tidak suka keputusan MK itu harus dipenuhi," ujar Jusuf menjawab pertanyaan Media Indonesia. Pada saat UU Sistem Pendidikan Nasional (Sisdiknas) disahkan, pemerintah berkomitmen anggaran 20% yang diamanatkan UU tersebut baru akan dipenuhi pada 2009 lalu. Namun, keputusan itu kemudian digugat Persatuan Guru Republik Indonesia (PGRI) serta Ikatan Sarjana Pendidikan Indonesia (ISPI). Kedua organisasi itu mengajukan gugatan pada Mahkamah Konstitusi. Maret lalu, MK mengabulkan tuntutan keduanya. Sehingga, pemerintah wajib memenuhi anggaran 20% itu pada saat keputusan itu dikeluarkan. Sehingga, pemerintah saat ini diwajibkan meningkatan persentase anggaran pendidikan dua kali lipat mengingat dana yang dialokasikan pada 2006 hanya 9,1%. Kalla menegaskan, keputusan MK tersebut harus disesuaikan dengan kondisi keuangan pemerintah saat ini. Jika pemerintah memaksakan memenuhi tuntutan MK tersebut saat ini, pemerintah terpaksa harus menutup anggaran untuk sektor yang lain. Padahal, alokasi anggaran untuk pembangunan di sektor-sektor lainnya, termasuk kesehatan serta penyediaan infrastruktur tak kalah pentingnya. Ketika ditanya apakah pemerintah akan melakukan percepatan pemenuhan anggaran 20% itu, Wapres mengaku belum dapat memastikannya (Media Indonesia On-line, Senin, 17 April 2006). Pada tingkat satuan politik daerah (unit of local politics), model teoretik ini bisa digunakan sebagai kerangka kerja teoretik proses politik daerah, misalnya berupa perumusan peraturan daerah tentang pendidikan serta penetapan angka dan prosentase anggaran sektor pemdidikan. Lebih cermat lagi, misalnya, bila diajukan pertanyaan tentang peruntukan sejumlah anggaran tersebut. Benarkah pemerintah daerah mencerminkan konsepsi negara otonom? Bilamana pranata dan penyelenggara pemerintahan ini sekedar menjadi panitia pelaksana kelas borjuasi dan penguasa? Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
11
Mengapa pula wilayah dan sekolah tertentu terus-menerus dipasok dengan anggaran luar biasa, sedangkan wilayah dan sekolah tertentu bisa sebegitu mengenaskan? Ideologi ekonomi politik macam apa sebenarnya yang digunakan sebagai pembenar oleh para pemegang kewenangan tersebut? Bukan tidak mungkin ketimpangan struktural antar wilayah, antar masyarakat, dan antar sekolah terus-menerus bertahan karena kebijakan publik yang dipilih didasarkan pada ideologi ekonomi politik tertentu.
VII Secara normatif,
praksis ekonomi politik Indonesia tidak berkehendak
menjadi negara eksploitatif. Ini tampak dari komitmen tertulis untuk mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat, dan menempatkan pencerdasan bangsa serta kesejahteraan umum sebagai tujuan negara. Karena itu, pada dasarnya Indonesia bermaksud menjadi salah satu dari negara demokrasi sosial (social-democratic state) atau negara kesejahteraan (welfare state), yakni negara dengan pemerintah yang mempersembahkan suatu proposi sangat besar dari kegiatan dan pengluarannya bagi penyediaan secara langsung barang dan jasa untuk dikonsumsi oleh individu atau keluara yang memenuhi syarat kualitatif. Secara lebih lengkap, Johnson (2005) mengartikan negara kesejahteraan sebagai: A state whose government devotes a very large proportion of its activities and expenditures to the direct provision of personal benefits to be consumed by qualifying individuals or families (as contrasted with such more traditional and less individually divisible government activities as national defense, law enforcement, controlling the money supply, economic regulation, maintaining transportation and communications nets, administering the public lands, etc.). Welfare benefits to individuals may be in the form either of bureaucratically supplied professional services of government employees or in the form of government-issued stipends or allowances or subsidies (transfer payments) to help qualifying households pay for general subsistence or for specific categories of state-favored expenses (merit goods).
Beberapa contoh dari program kesejahteraan sosial mencakup tunjangan untuk kaum usia lanjut dan cacat, tunjangan pengangguran, bantuan untuk keluarga dan Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
12
anak-anak, tambahan pendapatan untuk kaum miskin, bantuan untuk perumahan, tunjangan kesehatan bagi keluarga miskin, serta yang juga sangat dikenal adalah subsidi untuk pendidikan publik. Lazimnya, advokasi program negara kesejahteraan secara ekstensif selalu dikaitkan dengan gerakan kaum sosialis. Namun demikian, belakangan pada kebanyakan negara industri Barat, program kesejahteraan juga diprakarsai oleh partai-partai bukan sosialis. Negara kesejahteraan yang bergerak dari kutub kanan ini memang mengadopsi kebijakan kesejahteraan, tetapi terus menolak tuntutan tradisional kaum sosialis seperti pemilikan oleh negara besar-besaran, perencanaan negara, dan administrasi industri dan perdagangan. Advocacy of extensive "welfare state" programs was at first associated mainly with socialist movements, but in most Western industrial societies today many welfare state programs are endorsed as well by non-socialist parties that nevertheless still continue to reject the socialists' traditional demands for much more extensive state ownership, state planning, and state administration of industry and commerce (Johnson, 2005). Bila diletakkan dalam konteks kanan, kiri atau tengah ini, ternyata kebijakan dan praksis pendidikan Indonesia justru tidak memiliki jati-diri yang jelas. Kebijakan pemberian subsidi Biaya Operasional Sekolah (BOS), misalnya, menegaskan bahwa pendidikan merupakan layanan publik yang karena itu Indonesia menganut prinsip negara kesejahteraan. Subsidi pemerintah, mengikuti gagasan dasarnya, seharusnya membantu memungkinkan suatu badan usaha untuk menjual satu atau lebih produk mereka dengan harga di bawah biaya produksi atau sekurang-kurangnya di bawah harga pasar bebas. Subsidi secara khusus dialokasikan untuk mempromosikan agar terjadi konsumsi yang lebih meluas terhadap barang atau jasa yang oleh pemerintah dinilai amat penting atau sangat bernilai. Subsidy is, in general, a special money payment by a government to one or more firms in a favored industry, usually for the purpose of enabling them to sell one or more of their products at a price below their costs of production (or at least at a price below the free market price). Subsidies are typically advocated either to promote more widespread consumption of some good or service deemed to be especially essential or meritorious by the government ("merit goods") ... (Johnson, 2005). Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
13
Kalau sektor kesehatan dan pendidikan mendapatkan subsidi pemerintah, misalnya, itu diyakini bahwa pendidikan sangat diperlukan untuk kesejahteraan pribadi dan sosial. Sebaliknya, bila kesehatan dan pendidikan tidak cukup memperoleh subsidi pemerintah, yang berarti diserahkan saja kepada mekanisme pasar, menunjukkan bahwa pemerintah kurang memberi bobot besar terhadap layanan pendidikan dan kesehatan. Karena itu, organisasi ekonomi pendidikan, apakah lebih mengandalkan subsidi pemerintah atau pembiayaan pribadi, terbentuk baik oleh kekuatan politik maupun kekuatan mekanisme pasar. The dominant role played by the state in the financing, regulation, and provision of primary and secondary education reflects the widely-held belief that education is necessary for personal and societal well-being. The economic organization of education depends on political as well as market mechanisms to resolve issues that arise because of contrasting views on such matters as income inequality, social mobility, and diversity (Gradstein, Justman and Meier, 2006). Secara teoretik, penyediaan pendidikan publik akan menghasilkan proses pengalihan sumberdaya dari individu-individu berpenghasilan lebih tinggi kepada mereka yang berpenghasilan lebih rendah. Negara, dalam konteks demikian, digambarkan sebagai bentuk pelembagaan nilai-nilai altruistik, karena mengelola hasil perilaku altruistik warga negara yang kaya untuk disebarkan kembali demi pemberdayaan yang miskin. Namun demikian, selalu saja muncul pertanyaan: benarkah aliran sumberdaya dari yang lebih kaya kepada yang lebih miskin tersebut terjadi? Apakah bukan sebaliknya yang secara empirik terjadi? Dua orang pakar ekonomi politik pendidikan, khususnya tentang subsidi pendidikan, Raquel Fernandez and Richard Rogerson (2006), menyimpulkan sebagai berikut: Standard models of public education provision predict an implicit transfer of resources from higher income individuals toward lower income individuals. Many studies have documented that public higher education involves a transfer in the reverse direction. We show that this pattern of redistribution is an equilibrium outcome in a model in which education is only partially publicly provided and individuals vote over the extent to which it is subsidized. We show that increased inequality in the income distribution makes this outcome more likely and that the efficiency implications of this Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
14
exclusion depend on the wealth of the economy.
VIII Perlombaan besar-besaran berbagai biaya pendidikan yang harus dibayar oleh peserta didik --- dengan nama-nama aneh --- antar lembaga pendidikan mengesankan bahwa pendidikan merupakan layanan pribadi yang mutu dan harganya diserahkan kepada mekanisme pasar. Ini mengesankan bahwa pendidikan telah menjadi lahan bisnis yang cukup menjanjikan, terutama bila dimaksudkan untuk melayani kelas mapan. Ada dampak memprihatinkan dari pertumbuhan industri pendidikan ini, yaitu bahwa pendidikan tidak lagi ditangani oleh mereka yang memegang teguh filsafat tentang pencapaian kehidupan yang baik, atau warga negara yang peduli pada pendidikan kewarga-negaraan, tetapi oleh para administrator pendidikan dengan muatan pikiran dan orientasi sebagaimana dalam industri-industri lain, yaitu: keuntungan. The widespread creation public schooling not only moved education into the public sphere in an entirely new way but gave rise to a plethora of schoolmasters whose "business" was education and the management of a rapidly growing "labor force" of teachers and students. As a result, reflection on educational issues that had hitherto been primarily the province of philosophers and a few professors became the preoccupation of professional eduators and politicians. The result of this development was the emergence of a new class of professional "educators" complete with specialized institutions for their training and certification (Colleges of Education), professional journals for the sharing of reflections on various aspects of this new industry and professional organizations to lobby for laws and state appropriations to finance the growth of that same industry. Not surprizingly, the development of this new industry was increasingly managed not by those those with philosophical preoccupations about achieving the good life, or civic minded concerns with the education of "citizens" but by administrators with the mind-sets and orientation of those in other industries (Political economy of education, 2005).
Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
15
IX Dengan penuh penyesalan, tulisan ini tak sampai menyajikan pokok-pokok metodologi kajian ekonomi politik pendidikan. Bagaimana kajian ekonomi politik pendidikan dilakukan? Ada banyak model dan teknik analisis bisa dipilih. Pilihan itu, tentu saja, sangat bergantung pada bentuk rumusan masalah kajian yang diajukan. Namun demikian, seperti kebanyakan analisis ekonomi, penggunaan model-model matematik dan statistik sangat menonjol. Sekedar sebagai gambaran awal, berikut dilampirkan sebuah laporan hasil kajian ekonomi politik pendidikan. Untuk beberapa topik kajian lain, bisa diperiksa pada daftar bacaan lanjut.
Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
16
Bacaan Lanjut
Alt, J. E. and K. A. Crystal, 1983. Political Economics. Brighton: Wheatsheaf. Anagnostopoulos, Dorothea. 2003. Social Analysis of Educational Policy. A Working Paper. Michigan State University. Anderberga, Dan. 2005. The Political Economy of Post-Compulsory Education. Royal Holloway University of London. Bernheim, B. Douglas, Daniel M Garrett and Dean M. Maki. 1997. Education and Saving. National Science Foundation. Cohen-Zada. Danny and Moshe Justman. The Political Economy of School Choice: Linking Theory and Evidence. Occasional Paper No. 57. National Center for the Study of Privatization in Education. Teachers College, Columbia University. Dur, Robert A.J. 1999. Why Do Policy Makers Stick to Inefficient Decisions? A Working Paper. Tinbergen Institute, Erasmus University Rotterdam. Fernandez, Raquel & Rogerson, Richard, 1995. "On the Political Economy of Education Subsidies," Review of Economic Studies, Blackwell Publishing, vol. 62(2), pages 249-62, April. Findlay, Ronald. 1991, "The New Political Economy: Its Explanatory Power for LDCs , in Meier, Gerald M., ed., 1991, Politics and Policy Making in Developing Countries: Perspectives on the New Political Economy, San Francisco: International Center for Economic Growth Publication. Frohlich, Norman and Joe A. Oppenheimer, 1977. Modern Political Economy. New Delhi: Prentice-Hall of India. Geeta Gandhi Kingdon and Mohd. Muzammil. 2000. A Political Economy of Education in India: The Case of U.P. A Working Paper. Department of Economics, University of Oxford. Gerald M. Meier, 1991, "Policy Lessons and Policy Formation", in Meier, Gerald M., ed., 1991, Politics and Policy Making in Developing Countries: Perspectives on the New Political Economy, San Francisco: International Center for Economic Growth Publication. Gradstein. Mark. 2003. The Political Economy of Public Spending on Education, Inequality, and Growth. World Bank Policy Research Working Paper 3162, November 2003. Johnson, Paul M. 2005, A Glossary of Political Economy Terms, Auburn: Department of Political Science, Auburn University. Leftwich, Richard H. and Ansel M. Sharp. 1982. Economics of Higher Education, in Economics of Social Issues. Texas: Business Publications, Inc. Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006 17
Lowry, Robert C. 1998. The Effects of Political Interests and Campus Outputs on State Government Funding for Public Universities. Department of Political Science. Michigan State University. Mitchell, Douglas E. and Ross E. Mitchell. 2003. The Political Economy of Education Policy: The Case of Class Size Reduction, Peabody Journal of Education, 78(4), 120 152. Philip K F HUI. 2005. Educational Policy Making Educational Policy Making in the Asia in the Asia-Pacific Region Pacific Region. A Working Paper. International Workshop on International Workshop on Workforce Development for Workforce Development for Knowledge Economy Knowledge Economy. Seoul, Korea, 13 September 2005. Rosidi, Sakban. 2004. The History of Modern Thought: A Brief but critical Reminder. Malang: CISC. Wapres: Pemerintah Masih Sulit Penuhi Anggaran Pendidikan, Media Indonesia Online. 17 April 2006.
Sakban Rosidi, Ekonomi Politik Pendidikan, 2006
18
