MEI 2015
EFFECTEN VAN ACCIJNS EN PRIJS OP HET GEBRUIK VAN TABAKSPRODUCTEN
KERNPUNTEN
INLEIDING
• Een stapsgewijze verhoging van de prijs van tabaksproducten wordt in de wetenschappelijke literatuur beschouwd als de meest effectieve beleidsmaatregel om het aantal rokers en het aantal gerookte sigaretten (bij rokers die doorgaan met roken) te verlagen. • De daling in de vraag naar tabak is niet evenredig met de stijging in de prijs. De schattingen over de grootte van het effect lopen ver uiteen. Internationale studies rapporteren dat in landen met een hoog welvaartsniveau de vraag gemiddeld daalt met 4,8% bij een verhoging van de prijs met 10%. • Jongeren lijken gevoeliger voor een prijsstijging van tabaksproducten dan volwassenen. De effecten zijn echter niet in alle stadia van roken gelijk. Een hogere sigarettenprijs weerhoudt jongeren ervan om meer te gaan roken en zet hen aan om te stoppen. Het is nog onduidelijk of een hogere accijns voorkomt dat jongeren beginnen met roken. • Een accijnsverhoging wordt alleen effectief geacht als deze leidt tot een verhoging van de kleinhandelsprijs bovenop de inflatie. • De prijs van een gemiddeld pakje sigaretten in Nederland had volgens de Tobacco Control Scale (een schaal die de mate van tabaksontmoediging in de EU-landen bijhoudt) in 2013 ¤ 11,22 moeten bedragen om effectief bij te dragen aan minder tabaksgebruik. Dit bedrag houdt rekening met de koopkracht per hoofd van de bevolking. • Een (forse) accijnsverhoging zal echter ook neveneffecten hebben. Er zullen bijvoorbeeld rokers zijn die tabak gaan kopen in landen waar dat goed koper is en een deel van de rokers zal overstappen op goedkopere tabaksproducten (substitutie).
Jaarlijks zijn in Nederland 20.000 sterfgevallen toe te schrijven aan de gevolgen van roken en daarmee is roken de belangrijkste oorzaak van ziekte en sterfte. Ontmoedigen van tabaksgebruik en het verminderen van het aantal rokers is echter complex en vraagt om een samenhangend tabaksbeleid. Daartoe ontwikkelde de World Health Organisation (WHO) een pakket van effectieve beleidsmaatregelen, die zijn beschreven in het internationaal kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (FCTC). De maatregelen variëren van waarschuwen over de risico’s van roken, rookverboden, ondersteunen bij het stoppen met roken tot het verhogen van de accijns. Nederland is één van de 180 landen die dit verdrag hebben ondertekend. Om het tabaksgebruik te verminderen heeft de Nederlandse overheid in recente jaren een aantal van deze tabaksontmoedigingsmaatregelen doorgevoerd, zoals een verhoging van de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabak, een campagne rond deze leeftijdsverhoging en het weer rookvrij maken van de gehele horeca. Ook zijn de accijnstarieven op tabaksproducten de afgelopen jaren opgehoogd. In januari 2013 vond een verhoging plaats van ¤ 0,35 voor een pakje sigaretten (19 stuks) en ¤ 0,60 voor een pak shag (40 gram) en op 1 januari 2015 werd voor beide nogmaals de accijns verhoogd met ¤ 0,09. De accijnsverhogingen in Nederland zijn onderdeel van een groter pakket aan maatregelen, bedoeld om de omvang van de gezondheidsschade door roken te verminderen. Deze factsheet bekijkt de effecten van accijnsverhoging op tabaksproducten vanuit een gezondheidsperspectief. De centrale vraag is of een accijnsverhoging effect heeft op de tabaksconsumptie, en daarmee indirect op de gezondheid
1
• De vraag naar sigaretten is op korte termijn inelastischer dan op lange termijn[1,2]. Daarin speelt de verslavende werking van tabak een rol, waardoor het meestal niet lukt om onmiddellijk te stoppen met roken. • De Wereldbank concludeerde eind vorige eeuw dat de gemiddelde prijselasticiteit van de vraag naar tabaksproducten in ontwikkelingslanden groter is (tussen -0,4 en -0,8) dan in ontwikkelde landen (gemiddeld -0,4)[3]. Daarom worden in deze factsheet alleen studies uit landen met een hoog welvaartsniveau gebruikt.
van de bevolking. Het onderwerp accijns kan echter ook vanuit een fiscaal-economische invalshoek worden bekeken, omdat accijnzen een bron van inkomsten zijn voor overheden. Naast effecten op de overheidsinkomsten kan een accijnsverhoging ook effecten hebben op het gedrag van rokers die niet direct de beoogde gezondheidswinst opleveren; denk aan de overstap op een goedkoper alternatief tabaksproduct, het aanleggen van een voorraad vlak voordat de prijs stijgt en aankoop van het product in het buitenland, de zogeheten grenseffecten. De Nederlandse overheid houdt in haar accijnsbeleid rekening met alle hierboven genoemde effecten.
OVERZICHTSSTUDIES NAAR PRIJSELASTICITEIT VAN TABAKSPRODUCTEN
In veel wetenschappelijke studies worden de effecten van verhoging van tabaksaccijns en de consumentenprijs van tabaksproducten door elkaar heen gebruikt, want in veel landen wordt de tabaksprijs voor een belangrijk deel bepaald door de accijns. Er zijn uitzonderingen, bijvoorbeeld wanneer de fabrikant een accijnsverhoging compenseert met een daling van de prijs. In deze factsheet worden accijns- en prijsverhogingen echter als uitwisselbare termen gebruikt.
In de VS zijn de afgelopen decennia tientallen onderzoeken uitgevoerd naar de invloed van prijzen van tabaksproducten op het aantal rokers en de mate van roken (het aantal sigaretten per roker). Resultaten uit diverse andere ontwikkelde landen (zoals het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Canada, Australië) liggen over het algemeen in dezelfde lijn als de uitkomsten van de studies uit de VS[4]. In Nederland is één studie verricht naar de prijselasticiteit van sigaretten of andere tabaksproducten[5].
HET BEGRIP PRIJSELASTICITEIT • Sommige van deze studies hebben een onderzoeks populatie in de loop van de tijd gevolgd (longitudinale studies met meerdere meetmomenten op dezelfde individuen of tijdreeksanalyses die op geaggregeerd niveau gegevens presenteren over verschillende meetmomenten maar niet bij steeds dezelfde mensen). • Andere studies meten op één tijdstip (cross-sectioneel). Cross-sectionele studies zijn vooral geschikt voor landen waar (grote) verschillen in accijns en prijs bestaan tussen staten of provincies, zoals de VS en Canada. • De verschillende studies hebben als nadeel dat zij zich baseren op de praktijk van alle dag, waarin naast accijnsmaatregelen tegelijk ook andere tabaksontmoedigings maatregelen van kracht zijn. In de studies die in deze factsheet worden gebruikt is rekening gehouden met deze “verstorende variabelen”.
• Een economische maat om uit te drukken in hoeverre prijsveranderingen tot veranderingen in de vraag naar een bepaald product leiden is de prijselasticiteit. De prijselasticiteit van de vraag geeft aan hoeveel procent de gevraagde hoeveelheid van het product verandert wanneer de prijs met 1% stijgt (of daalt). De prijselasticiteit is meestal negatief omdat een prijsstijging vaak leidt tot een daling van de vraag. • De prijselasticiteit is -1 als de prijsverandering leidt tot een evenredige verandering van de gevraagde hoeveelheid. De prijselasticiteit ligt tussen -1 en 0 wanneer het percentage verandering van de gevraagde hoeveelheid kleiner is dan het percentage verandering in de prijs. De vraag naar het product is dan inelastisch. De consument is dan minder gevoelig voor prijs veranderingen en past zijn consumptie daar slechts in beperkte mate op aan. Als de vraag naar het product harder daalt dan de prijs stijgt, is de vraag naar het product prijselastisch en de maat kleiner dan -1. • De prijselasticiteit van de vraag naar een product (b.v. een pakje sigaretten van een bepaald merk) wordt voor een deel bepaald door de aanwezigheid van geschikte alternatieven, door de behoefte aan het product en door de mate waarop de prijs op het totaal te besteden budget drukt. Zo kunnen voor jongeren de keuzes anders uitpakken dan voor volwassen. • De vraag naar sigaretten is over het algemeen inelastisch. Een meta-analyse uit 2003 op basis van 86 studies onder volwassenen en jongeren vond een gemiddelde prijselasticiteit van de vraag naar sigaretten van -0,48[1]. Dat wil zeggen dat bij een prijsverhoging van 10% de vraag met 4,8% afneemt. Er was echter een grote standaardafwijking (0,43) en de schattingen liepen ver uiteen (van -3.12 tot 1.41), zodat dit getal met de nodige voorzichtigheid moet worden gehanteerd.
Deze factsheet baseert zich op drie belangrijke overzichtsstudies: • Het Handbook on Tobacco Control, Volume 14, uit 2011 van the International Agency for Research on Tobacco Control[4], waarin uitgesplitst voor volwassenen en jongeren het effect van tabaksaccijnzen op de consumptie wordt samengevat. • Een recente methodologische review die specifiek de invloed van tabaksprijzen op het beginnen met roken onderzoekt[6]. • Een kennissynthese studie die een systematische literatuurreview combineert met het oordeel van een panel deskundigen[7]. Deze studie richt zich specifiek op hoogrisicogroepen (jongeren, personen met een lage sociaal-economische status, zware rokers, etc.). In deze kennissynthese studie zijn ook (nog) niet gepubliceerde onderzoeksresultaten opgenomen, zodat het aantal meegenomen studies hier hoger ligt dan in het IARC Handbook.
2
VOLWASSENEN
De vier beschikbare studies, uit de VS waarvan drie uit dezelfde onderzoeksgroep, concluderen dat maximaal 10 à 20% van de rokers overstapt op goedkopere tabaksproducten[4]. In Nederland, waar shag roken gebruikelijker is, ligt dit percentage naar verwachting hoger.
Een hogere prijs van sigaretten kan bijdragen aan een afname van het aantal rokers, het stoppen stimuleren, het bewustzijn over stoppen verhogen bij rokers die nog doorroken en het aantal sigaretten dat wordt gerookt reduceren[4]. Sommige studies vinden dat vrouwen minder gevoelig zijn voor prijsveranderingen dan mannen[1], maar in recenter onderzoek wordt dit verband niet meer gevonden[4,24].
JONGEREN Jongeren en jongvolwassenen zijn over het algemeen gevoeliger voor prijsstijgingen van tabaksproducten dan volwassenen. Uitgaven aan tabaksproducten doen relatief een groter beroep op hun besteedbaar inkomen. De effecten van accijns en prijs zijn echter niet in alle stadia van roken gelijk. Tijdens de experimenteerfase is het effect van prijs onduidelijk. Experimenterende jongeren krijgen hun eerste sigaretten meestal, in plaats van dat ze deze zelf kopen. In de fase waarin jongeren overgaan naar frequenter roken kan een hogere prijs van tabaksproducten hen daar tot op zekere hoogte wel van weerhouden en ook kan een hoge prijs bijdragen aan een toename van het aantal stoppogingen[1,4,6,7]. Dat werd onlangs geïllustreerd in de representatieve National Survey on Drug Use and Health (NSDUH) uit de VS, die jaarlijks onder 70.000 respondenten plaatsvindt[8]. Twee jaar na een federale accijnsverhoging van 159% op sigaretten bleken significant minder jongeren te zijn begonnen met roken en ook het aantal jongeren en jongvolwassen dat de laatste maand gerookt had was significant verminderd[8]. De volgende paragrafen bespreken deze effecten uitgebreider.
• Het IARC concludeert op basis van hun overzicht van 38 tijdreeksanalyses uit de VS dat de meerderheid van de prijselasticiteiten ligt tussen -0,1 en -1,0, met het grootste cluster tussen -0,2 en -0,6[4]. • In andere landen met een hoog welvaartsniveau (Verenigd Koninkrijk, Nieuw-Zeeland, Canada en Australië) wordt een vergelijkbare prijselasticiteit gevonden[4]. Alle 39 tijdreeksanalyses uit deze andere landen die in het IARC overzicht zijn opgenomen hebben een prijselasticiteit tussen 0 en -1,2, met het grootste cluster tussen -0,2 en -0,6. • De Nederlandse studie uit 2002 maakt onderscheid tussen de prijselasticiteit van sigaretten en shag. Voor sigaretten sluit deze studie aan bij de buitenlandse studies: de prijselasticiteit wordt op -0,4 vastgesteld. Voor shag komt men als gevolg van substitutie tot een lagere prijselasticiteit: -0,2[5]. Invloed van prijs op aantal rokers en mate van roken bij volwassenen Hogere accijnzen (die tevens leiden tot hogere prijzen voor tabaksproducten) kunnen bijdragen aan een daling van het aantal volwassenen dat rookt[2,4]. Deze conclusie wordt getrokken in 26 studies uit de VS en 14 studies uit andere landen met een hoog welvaartsniveau die op individueel niveau gegevens hebben verzameld[4]. De effecten van de prijs zijn in de studies uit de VS ongeveer even groot op het aantal rokers als op de mate van roken (het aantal sigaretten of shagjes), met een prijselasticiteit tussen -0,2 tot -0,5. In andere landen met een hoog welvaartsniveau is het gevonden effect sterker op de mate van roken dan op het aantal rokers[4].
Invloed van prijs op het aantal rokende jongeren en jongvolwassenen • De effecten van accijnsstijgingen (die resulteren in hogere sigarettenprijzen) op het aantal rokers zijn over het algemeen groter bij jongeren dan bij volwassenen, tot wel twee keer zo groot[4,7]. • De prijselasticiteiten van de (meer dan dertig) studies uit het IARC Handbook lopen uiteen van -0,06 tot -1,56, waarbij de meeste waarden tussen -0,5 en -0,9 liggen. Slechts vier van de studies zijn uitgevoerd buiten de VS (in landen met een hoog welvaartsniveau). Er is in het onderzoek veel aandacht voor de mogelijk verstorende effecten van andere maatregelen, zoals rookverboden of heersende anti-rooksentimenten. Het sterke effect van een verhoging van de tabaksaccijns op de (lagere) prevalentie van roken onder jongeren blijft echter ook bestaan als voor deze variabelen wordt gecorrigeerd. Een toename van stoppen door jongeren die roken lijkt een belangrijker reden te zijn dan een afname van het beginnen met roken. • In de kennissynthese studie van Bader e.a. zijn 31 onderzoeken opgenomen die het effect van accijnsverhoging op het aantal rokende jongeren (tot en met 18 jaar) bestudeerden. 23 (van de 31) studies concludeerden dat verhoging van de accijns (en daarmee prijs) leidt tot een afname van het aantal jonge rokers[7]; vier studies vonden dit effect niet en vier andere concludeerden dat jongeren geen homogene groep zijn en dat de effecten afhangen van de subpopulatie die wordt onderzocht.
Invloed van prijs op stoppen-met-roken door volwassenen De motivatie om te stoppen met roken kan toenemen bij hogere prijzen, met als gevolg dat volwassen rokers vaker succesvol zijn in hun stoppoging. Er is relatief weinig onderzoek naar dit onderwerp gedaan en de gebruikte methodologie kent een aantal beperkingen. De conclusies uit de zeven beschikbare studies uit ontwikkelde landen wijzen echter alle in dezelfde richting, namelijk dat een hogere prijs van tabaksproducten de volwassen roker kan aanzetten tot stoppen met roken[4]. Invloed van prijsverhoging op het overstappen naar een ander tabaksproduct of aankoop over de grens door volwassenen Er is slechts beperkt onderzoek gedaan naar de vraag of rokers overstappen naar een ander, goedkoper, tabaksproduct (b.v. van sigaret naar shag, pruimtabak of snus) als het door hen gebruikte product duurder wordt.
3
• Bader e.a. hebben 22 onderzoeken gevonden onder jongeren tot 19 jaar waarvan zeven een effect vinden van sigarettenprijzen op het beginnen met roken; negen zien geen effect en zes studies zien het in sommige subgroepen wel en in andere niet[7]. Van de vier studies onder jongvolwassenen (19-24 jaar) zien drie geen effect.
• Bader e.a. bekeken ook het effect op jongvolwassenen (19-24 jaar) en concludeerden dat uit negen van de tien studies bleek dat hogere accijnzen en prijzen van sigaretten leiden tot een daling in de prevalentie van roken; één van de tien studies vond geen daling. • Eén Europese studie met gepoolde gegevens van 27 EU landen vond geen significant effect van de prijs van tabaksproducten op het aantal rokende jongeren[9]. In dit onderzoek werden databases van de WHO (over tabaksprijzen en tabaksbeleid) en de Health Behaviour in School-Aged Children (HBSC) studie (met prevalentiecijfers van 92.217 jongeren tussen 13 en 15 jaar) aan elkaar gekoppeld. De auteurs veronderstellen dat ze geen verband kunnen aantonen tussen de prijs van sigaretten en de prevalentie van roken onder jongeren omdat ze in hun analyses onvoldoende kunnen corrigeren voor factoren die tussen landen verschillen. • Een tiental studies heeft gekeken naar verschillen tussen leeftijdsgroepen en/ of verschillen tussen jongens en meisjes. Er zijn aanwijzingen dat de prijselasticiteit groter is naarmate de persoon jonger is[4]. Ook Bader e.a. beschreven dat de effecten van accijns- en prijsstijging op jongvolwassenen minder zijn dan op jongeren[7]. Zij vonden echter dat binnen de groep jongeren juist de hele jonge rokers, die nog in een stadium van experimenteren zitten, minder sterk reageren op prijsstijgingen dan jongeren die al meer ervaring hebben met roken. Jongens en jonge mannen lijken overwegend gevoeliger voor prijsverhogingen van sigaretten dan meisjes, al wordt een enkele keer ook juist een groter effect gevonden bij meisjes, dan wel helemaal geen statistisch significant effect van een hogere prijs op het aantal meisjes dat rookt[4,7].
Invloed van prijs op de mate waarin jongeren stoppogingen doen • Bij jongeren en jongvolwassenen kan de prijs een rol spelen in het stoppen, de waarschijnlijkheid dat een roker een stoppoging doet, en de wens om te stoppen. Twaalf studies zijn sinds eind vorige eeuw uitgevoerd in de VS en Europa en wijzen in deze richting[4]. • Ook Bader e.a. komen tot deze conclusie. De helft van de tien studies onder jongeren tot 19 jaar bevestigt de relatie, drie concluderen dat een hogere prijs en accijns niet bijdraagt aan stoppen en twee studies vinden gemengde resultaten, afhankelijk van de onderzochte subgroep. Onder de jongvolwassenen van 19-24 jaar is het effect duidelijker: vier van de vijf studies concluderen dat een hogere prijs van sigaretten kan bijdragen aan het stoppen met roken[7]. Invloed van de prijs op de hoeveelheid die jongeren roken Onderzoek wijst er op dat jongeren die roken door een hogere prijs weerhouden kunnen worden om meer (intenser) te gaan roken[4,6,7]. • In zestien studies uit de VS en twee daarbuiten is het verband tussen prijsverhogingen en het aantal sigaretten dat wordt gerookt onderzocht. Uit al deze onderzoeken komt dat in meer of mindere mate een hogere prijs van sigaretten een negatief verband heeft met het aantal sigaretten dat een jonge roker consumeert. Bij een hogere prijs zouden minder jongeren zich tot zware roker ontwikkelen[4]. • Bader e.a. vonden zowel bij jongeren als jongvolwassenen een duidelijke relatie tussen een verhoging van accijns en prijs en de hoeveelheid gerookte sigaretten. Zeventien van de twintig studies onder jongeren zagen een afname van de consumptie en alle tien de studies onder jongvolwassenen ook[7].
Invloed van prijs op het beginnen met roken Omdat de meeste rokers op jonge leeftijd beginnen met roken is het van belang om dat moment zo lang mogelijk uit te stellen. Onderzoek naar het effect van de prijs van tabakswaar op experimenteergedrag van jongeren is echter niet eenduidig en er is slechts mager bewijs dat een hogere tabaksprijs het beginnen met roken uitstelt. • Het IARC Handbook baseert zijn conclusies op 17 onder zoeken. De gevonden prijselasticiteiten lopen uiteen van +0,16 tot -1,27, waarbij een groot deel in de buurt van -0,2 ligt. Er wordt geen gemiddelde berekend. De crosssectionele studies vinden gemengde resultaten en worden gehinderd door meetproblemen bij het vaststellen van het eerste moment van roken (het is in dit soort onderzoek lastig voor de respondent om zich achteraf te herinneren wanneer hij begon met roken). De longitudinale onder zoeken vinden wel een significant, maar bescheiden effect op beginnen met roken[2,4]. • Guindon wijst in een recente review op basis van 27 studies op de grote heterogeniteit in de methodologische benadering van het onderzoek naar de effecten van tabaksprijzen op het beginnen met roken[6]. De uitkomsten zijn onderling moeilijk te vergelijken en de conclusie is dat een verband tussen tabaksprijs en beginnen met roken niet onomstotelijk is vastgesteld. Er is geen bewijs voor een effect en evenmin bewijs voor geen effect.
4
HOOGRISICOGROEPEN
NEVENEFFECTEN
Roken levert een bijdrage aan sociaaleconomische gezondheidsverschillen. Een meerderheid van de studies concludeert dat het verhogen van de tabaksaccijnzen, resulterend in hogere tabaksprijzen, een meer effectieve tabaksontmoedigingsmaatregel kan zijn voor rokers met een lage sociaaleconomische status dan voor de algemene bevolking[2,7]. Er zijn ook enkele studies die concluderen dat het effect van prijsverhoging niet verschilt tussen groepen met een hoge of lage sociaal economische status[7]. Hier doorheen speelt de morele discussie of rokers uit lage sociaal economische klassen onevenredig zwaar worden getroffen door verhoging van de accijnzen.
Hoge prijzen van sigaretten en shag in een land kunnen ertoe leiden dat (1) rokers legaal in het buitenland tabakswaar aanschaffen, (2) overstappen op andere tabaksof nicotineproducten, of (3) dat de smokkel en illegale handel toenemen. • In regio’s waar de prijs van tabaksproducten veel lager is in het buurland neemt de verkoop van sigaretten over de grens toe[12]. Vergeleken met België, Duitsland en Luxemburg zijn de accijnstarieven voor tabak, en met name voor shag, in Nederland de afgelopen jaren sneller gestegen, hetgeen zich heeft vertaald in een hogere prijs voor tabaksproducten[23]. Al wat oudere gegevens tonen dat het aandeel rokers in Nederland dat hun laatste aankoop van een tabaksproduct deed buiten Nederland, maar in de EU, licht is gestegen: van 1,4% in 2008 tot 2,9% in 2011[13]. • Een heel andere (en daarmee niet vergelijkbare) vraagstelling naar het kopen van tabak buiten Nederland werd in 2012 gebruikt in Eurobarometer 385. 15% van de Nederlanders antwoordde “in de afgelopen 12 maanden” tabaksproducten buiten Nederland te hebben gekocht[10]. Een deel van hen deed dat omdat zij buiten Nederland verbleven, maar 7% gaf aan dat zij daarvoor speciaal over de grens waren gegaan. Nederlanders kopen overigens even vaak tabaksproducten in het buitenland als de gemiddelde EU-burger. Hoewel dit de meest recente cijfers zijn, is de accijns in Nederland sinds deze meting drie keer verhoogd en daarmee zijn deze cijfers wel gedateerd. • Er zijn geen gegevens bekend voor Nederland over het aantal rokers dat vanwege de prijs overstapt op een goedkoper tabaks- of nicotineproduct. Sinds kort neemt de e-sigaret in populariteit toe en een deel van de rokers zegt de overstap te maken omdat dit een goedkopere bron van nicotine is[14]. De cijfers zijn echter op kleine aantallen gebaseerd en niet geschikt om met zekerheid te concluderen dat accijns bijdraagt aan deze overstap. • Smokkel is een vorm van accijnsontduiking die zowel klein- als grootschalig (door criminele organisaties) kan plaatsvinden. Kleinschalige smokkel gaat om particulieren die meer tabaksproducten vanuit een andere EU-lidstaat meenemen dan is toegestaan volgens de douaneafspraken of tabaksproducten meenemen waarover in het land van aanschaf geen accijns is betaald. Het is zeer moeilijk om de omvang van de illegale markt in tabaksproducten goed in te schatten. De meeste schattingen zijn gebaseerd op onderschepte zendingen, maar deze geven geen totaalbeeld.
Studies naar het effect van accijnsverhoging op andere hoogrisicogroepen, zoals patiënten met een psychische aandoening of zware rokers, zijn schaars[7]. Daarom is een conclusie over het effect van accijnsverhoging op de mate van roken op deze hoogrisicogroepen niet te trekken.
ATTITUDE T.O.V. TABAKSACCIJNZEN Wat vinden Nederlanders van accijnsverhoging? Recente gegevens ontbreken, maar al wat ouder Europees onderzoek (één met en één zonder Nederland) toont het volgende: • Eurobarometer 385 heeft in 2012 in 27 EU-lidstaten gevraagd naar de steun voor negen beleidsmaatregelen. Deze beleidsmaatregelen (waaronder grafische waarschuwingen op pakjes, verbieden van internet verkoop, verbod op smaakjes), hebben gemiddeld de steun van meer dan 50% van de EU-bevolking. Ten opzichte van andere maatregelen is de steun voor het verhogen van accijns in de 27 EU-lidstaten het laagst (53%). In Nederland is sinds een eerdere meting in 2009 een lichte toename in de steun voor hogere accijns, tot 55% van de respondenten. Niet-rokers steunen de beleidsmaatregelen aanzienlijk meer dan rokers[10]. • In het kader van het Pricing Policies and Control of Tobacco in Europe (PPACTE) project werd aan een representatieve steekproef van 18.056 personen (zowel rokers als nietrokers) in 18 Europese landen (exclusief Nederland) gevraagd naar de invloed van het prijsbeleid op de effectiviteit van tabaksontmoediging. Een prijsverhoging van tabaksproducten met 5% zou door 46% van de nietrokers en 22% van de rokers sterk worden gesteund[11]. Sterk tegen zo’n prijsverhoging was 10% van de nietrokers en 32% van de rokers. Een prijsverhoging van 20% zou door ongeveer evenveel mensen worden gesteund, maar een groter percentage rokers (42%) zou hier sterk tegen zijn. • Er werd aan de rokers in de steekproef gevraagd naar hun gedragsverandering als een pakje sigaretten 20% duurder zou worden: 14% van de huidige rokers gaf aan te zullen stoppen met roken, 31% zou minder gaan roken, 22% zou een ander merk (goedkoper) of een andere soort tabaksproduct (shag) gaan kopen[11].
ACCIJNZEN EN BELASTINGDRUK De prijs van tabaksproducten is opgebouwd uit productiekosten, accijnzen, andere belastingen (zoals BTW) en winst. In veel ontwikkelde landen bestaat de helft tot driekwart van de verkoopprijs uit belastingen. Door de Nederlandse overheid worden accijnzen vooral gezien als bron van inkomsten. Accijnsverhoging is
5
De belastingdruk op tabaksproducten verschilt sterk tussen de lidstaten van de Europese Unie. In de EU is de belastingdruk het hoogst in het Verenigd Koninkrijk en Griekenland. Nederland behoort tot de landen met de hoogste belastingdruk op een pakje sigaretten (zie tabel). De accijns bestaat per 1 januari 2015 in Nederland voor het grootste deel uit specifieke accijns (59,6% van de Weighted Average Price (WAP)) en voor een klein deel uit ad valorem accijns (0,95% van de WAP). De accijns op tabaksproducten is in januari 2015 opnieuw omhoog gegaan met 9 eurocent.
primair bedoeld om extra inkomsten te genereren. Daarnaast speelt accijnsverhoging een rol in het tabaksontmoedigingsbeleid[15]. De accijns op tabaksproducten bestaat in Nederland uit verschillende componenten: a. specifieke accijns: vast bedrag per eenheid product (aangegeven per kilo rooktabak of per 1000 sigaretten); b. ad-valorem accijns: een percentage van de verkoopprijs. c. een minimumaccijns: per 1 januari 2015 is dat ¤ 181,49 per 1000 sigaretten en ¤ 85,32 per kilo shag. Er zijn afzonderlijke accijnstarieven voor sigaren, sigaretten en rooktabak. Het tarief voor sigaren is het laagst.a Daarnaast wordt over tabak 21% BTW geheven. Volgens de Tobacco Control Scale (TCS, een schaal die de implementatie van beleidsmaatregelen gericht op tabaksontmoediging kwantificeert in EU-landen) telt niet uitsluitend de absolute prijs van een pakje sigaretten, maar is ook de relatie met de koopkracht van belang bij het bepalen van de effectiviteit. De TCS 2013 stelt dat de optimale prijs voor een gemiddeld pakje sigaretten in 2013 voor de 34 Europese landen die in de schaal zijn meegenomen gemiddeld ¤ 8,50 zou moeten zijn. Toegepast op Nederland betekent dit dat een gemiddeld pakje sigaretten in 2013 ¤ 11,22 had moeten kosten[16,17,18].
a http://download.belastingdienst.nl/douane/docs/tarievenlijst_accijns_ acc0552z67fol.pdf
Tabel Gemiddelde prijzen en belastingdruk op sigaretten in 15 lidstaten van de Europese Unie. Peildatum januari 2015; gesorteerd op prijs
Land
Gemiddelde Prijs
Accijns
BTW
Accijns+BTW
Belastingdruk
Ierland
8,64
5,62
1,62
7,24
84%
VK
8,56
5,91
1,43
7,34
86%
Frankrijk
6,39
4,10
1,06
5,16
81%
Denemarken Nederland Zweden Duitsland Finland
5,68 5,55 5,18 4,88 4,76
3,08 3,45 3,21 2,89 3,11
1,14 0,97 1,03 0,78 0,92
4,22 4,42 4,24 3,67 4,03
74% 80% 82% 75% 85%
België
4.64
3,01
0,85
3,86
82%
Italië
4,35
2,53
0,78
3,31
76%
Spanje
4,14
2,58
0,71
3,29
79%
Luxemburg
4,14
2,28
0,62
2,90
70%
Oostenrijk
3,97
2,39
0,66
3,05
77%
Portugal
3,93
2,34
0,74
3,08
78%
Griekenland
3,33
2,23
0,62
2,85
86%
Gemiddelde prijs, accijns en BTW in euro per pakje van 19 sigaretten (op basis van gewogen gemiddelde kleinhandelsprijzen over de periode 1 januari 2014 31 december 2014). VK: Verenigd Koninkrijk. Bron: European Commission[19].
6
In het Verenigd Koninkrijk neemt het aantal rokers sinds 2000 gestaag af, terwijl in Frankrijk na een afname van het aantal rokers tussen 2001 en 2004, dat aantal weer toenam tussen 2005 en 2010. Mogelijk is de recente toename van het aantal rokers in Frankrijk het gevolg van een combinatie van een zeer geringe prijsstijging van sigaretten tussen 2005 en 2010 met weinig robuuste tabaksontmoedigingsmaatregelen. In het Verenigd Koninkrijk daarentegen gaat de prijs van sigaretten consequent elk jaar met een percentage omhoog dat boven de inflatie ligt[20]. Dat besluit is mede gebaseerd op een Britse kostenbatenanalyse, waarin is aangetoond dat een reële verhoging van de prijs van tabaksproducten met 5% per jaar zowel meer overheidsinkomsten genereert als een daling in het aantal rokers en het aantal doden gerelateerd aan roken[21].
TABAKSINDUSTRIE EN ACCIJNSVERHOGINGEN Accijnsverhoging leidt niet automatisch tot prijsverhoging. De tabaksindustrie kan besluiten de accijnsverhoging slechts gedeeltelijk door te berekenen. Een studie in het Verenigd Koninkrijk heeft aangetoond dat de tabaksindustrie als reactie op het belastingbeleid op tabaksproducten een deel van de belastingstijging in het Verenigd Koninkrijk teniet doet door de lancering van een categorie “erg goedkope sigaretten” (ULP: ultra low prices). Sinds 2006 stijgen de reële prijzen van deze categorie bijna niet na accijnsverhogingen. Dit wordt gecompenseerd met extra prijsverhogingen, bovenop de accijnsverhogingen, voor de duurdere categorieën sigarettenmerken[22].
7
REFERENTIES [1] Gallet, C.A. & List, J.A. (2003). Cigarette demand: a meta-analysis of elasticities. Health Economics 12 (10): 821-835. [2] Chaloupka, F.J., Yurekli, A. & Fong, G.T. (2012). Tobacco taxes as a tobacco control strategy. Tobacco Control 21 (2): 172-180. [3] Jha, P. & Chaloupka, F. (1999). Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control. World Bank, Washington. [4] IARC (International Agency for Research on Cancer) (2011). IARC Handbooks of Cancer Prevention, Tobacco Control, vol. 14: Effectiveness of Tax and Price Policies for Tobacco Control. IARC, Lyon. [5] Van der Hauw, P.A., Te Peele, A.M.J., Kranenborg, A. & Verhoeven, W.H.J. (2002). Accijnsverhoging op tabaksproducten: gevolgen voor de vraag, grensaankopen en smokkel. EIM Onderzoek voor bedrijf & beleid, Zoetermeer. [6] Guindon, G.E. (2014). The impact of tobacco prices on smoking onset: a methodological review. Tobacco Control 23 (2): e5. [7] Bader, P., Boisclair, D. & Ferrence, R. (2011). Effects of tobacco taxation and pricing on smoking behavior in high risk populations: a knowledge synthesis. International Journal of Environmental Research & Public Health 8 (11): 4118-4139. [8] Van Hasselt, M., Kruger, J., Han, B., Caraballo, R.S., Penne, M.A. et al (2015). The relation between tobacco taxes and youth and young adult smoking: What happened following the 2009 U.S. federal tax increase on cigarettes? Addictive Behaviors 45 (1): 104-109. [9] Schnohr, C.W., Kreiner, S., Rasmussen, M. Due, P. Currie, C. & Diderichsen F. (2008). The role of national policies intended to regulate adolescent smoking in explaining the prevalence of daily smoking: a study of adolescents from 27 European countries. Addiction 103: 824-831. [10] TNS Opinion & Social (2012). Attitudes of Europeans towards Tobacco: special eurobarometer 385. European Commission, Brussels. [11] PPACTE (Pricing Policies and Control of Tobacco in Europe) (2012). European Survey on Economic aspects of smoking. PPACTE/European Commission, Dublin. [12] Nagelhout, G.E., Van den Putte, B., Allwright, S. Mons, U., McNeill, A. et al. (2014). Socioeconomic and country variations in cross-border cigarette purchasing as tobacco tax avoidance strategy. Findings from the ITC Europe Surveys. Tobacco Control 23 (Suppl.1): i30-i38. [13] Guindon, G.E., Driezen, P., Chaloupka, F.J. & Fong, G.T. (2014). Cigarette tax avoidance and evasion: findings from the International Tobacco Control Policy Evaluation (ITC) Project. Tobacco Control 23 (Suppl.1): i13-i22. [14] Verdurmen, J., Monshouwer, K., Van Laar, M. & Van Bon -Martens, M. (2014). Factsheet Continu Onderzoek Rookgewoonten 2013. Trimbosinstituut, Utrecht. [15] T.K. 33752-11. Tweede Kamer der Staten Generaal vergaderjaar 20132014 publicatienummer 33752 nr.11 (2013). Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2014). Nota naar aanleiding van het verslag. Sdu uitgevers, Den Haag. [16] Joossens, L. & Raw, M. (2006). The Tobacco Control Scale: a new scale to measure country activity. Tobacco Control 15, 247-253. [17] Joossens, L. & Raw, M. (2014). The Tobacco Control Scale 2013 in Europe. Association of European Cancer leagues, Brussels. [18] Eurostat: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table. do?tab=table&plugin=1&language=en&pcode=tec00114 [19] European Commission, Directorate General Taxation and Customs Union (2015). Excise Duty Tables: part III: manufactured tobacco. European Commission, Brussels. [20] McNeill, A., Guignard, R. Beck, F., Marteau, R. & Marteau, T.M. (2015). Understanding increases in smoking prevalence: case study from France in comparison with England 2000-10. Addiction 110 (3): 392-400 [21] Reed, H. (2010). The Effects of Increasing Tobacco Taxation: A Cost Benefit and Public Finances Analysis. ASH, London. [22] Gilmore, A.B., Tavakoly, B., Taylor, G. & Reed, H. (2013). Understanding tobacco industry pricing strategy and whether it undermines tobacco tax policy: the example of the UK cigarette market. Addiction 108 (7): 1317-1326. [23] Rijksoverheid. Grenseffectenrapportage. Rapport. 2013. Te downloaden via: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/ rapporten/2013/09/17/grenseffectenrapportage.html [24] Thomas, S., Fayter, D., Ogilvie, D., Petticrew, M., Sowden, A. et al (2008). Population tobacco control interventions and their effects on social inequalities in smoking: systematic review. Tobacco Control 17: 230-237.
Colofon Auteurs Toine Ketelaars Esther Croes Met dank aan Dominique Hamerlijnck voor het kritisch commentaar Ontwerp & productie Canon Nederland N.V. Beeld www.istockphoto.com Deze uitgave is te downloaden via www.trimbos.nl/webwinkel met artikelnummer AF1357 © 2015, Trimbos-instituut, Utrecht Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze opgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, zonder voorafgaande toestemming van het Trimbos-instituut.
8
