Eerste Kamer der Staten-Generaal

Eerste Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1989-1990

20306

1

Nr. 247a

Wijziging van de Luchtvaartwet (Regels beveiliging luchtvaartterreinen)

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 24 augustus 1990 1. De leden van de fractie van het C.D.A. stelden in het verslag van de commissie nog enkele vragen die wij gaarne als volgt willen beant– woorden. Deze leden vroegen of zij uit onze brief van 5 juni jl. konden afleiden dat de beveiliging van de luchthaven(s) het enige particuliere object is dat wordt beveiligd op kosten van de overheid. Indien de vraag aldus wordt geformuleerd moet het antwoord daarop ontkennend luiden. Er zijn in Nederland tal van particuliere objecten die tijdelijk bewaking of surveillance door de politie krijgen, indien er sprake is van een verhoogd risico voor strafbare feiten met betrekking tot dat object. Er zijn ook tal van particuliere activiteiten die van tijd tot tijd een extra inzet van de politie vergen. Evenzeer is het echter waar dat, zeker in de gevallen dat bedoelde situatie van meer structurele aard blijkt te zijn, van betrokkenen wordt verwacht dat zij zelf bijdragen aan het beperken en beheersen van de risico's en dat zij, voorzover dat in hun vermogen ligt, de nodige maatregelen treffen. In dat opzicht is de situatie bij de beveiliging van de burgerluchtvaart op de luchthavens wel uniek. Voor zover ons bekend, is er geen ander voorbeefd aan te wijzen van een situatie waarin de overheid in zo'n omvang gedurende zoveel jaren ook die maatregelen welke door de betrokken particulieren zelf getroffen kunnen worden, is blijven bekostigen. Immers, niet het feit dat het om beveiliging gaat is bepalend voor de vraag of de overheid op moet treden, maar de aard van de rechtsver– houding waarbinnen wordt opgetreden en de aard van de maatregelen die in dat kader vereist zijn. Van een bank, een juwelier of een diamant– slijper wordt verwacht dat hij zelf de nodige alarminstallaties installeert, het vereiste bewakingspersoneel inhuurt en de nodige maatregelen treft voor toezicht van zijn cliëntèle en personeel, teneinde het risico van diefstal en verduistering te beperken. Evenzo wordt van de exploitant van een voetbalstadion verwacht dat hij de controle bij de ingang verzekert en zo nodig de identiteit van bezoekers controleert en hen fouilleert op meegenomen gevaarlijke voorwerpen om geweld te voorkomen. Men zou vreemd opkijken indien de overheid de rekening hiervan gepresenteerd zou krijgen om reden dat het hier beveiliging betreft. Bestaat er daaren– tegen concreet gevaar voor een gewapende overval die mogelijk met

014485F ISSN0921 7363 SDU uitgeverij 's Gravenhage 1990

Eerste Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 20306, nr. 247a

geweld moet worden gekeerd of moet het eventueel op de tribunes uitbrekende geweld worden gekeerd, dan kan de overheid daarop worden aangesproken. 2. Het door bedoelde leden gevraagde overzicht van de jaarlijkse kosten van beveiliging die door rijks– en gemeentepolitie worden gemaakt in verband met commerciële, recreatieve, sportieve of gelijk– soortige activiteiten, kan niet gegeven worden. Doorgaans treedt de politie bij dergelijke activiteiten niet op ter beveiliging van die activiteit, maar ter regeling van het verkeer, handhaving van de openbare orde en de beveiliging van het publiek dat daar naar toe getrokken wordt. In een drukke winkelstraat, op de kermis of bij een druk bezochte sportwed– strijd, zal de politie in de regel frequenter surveilleren in verband met de verhoogde kans op zakkenrollers of ongeregeldheden. Evenzo vindt er op de luchthavens een intensievere surveillance plaats, mede met het oog op de beveiliging. Het wetsvoorstel heeft daarop geen betrekking; ook in de toekomst zal dit optreden door politiefunctionarissen worden verzekerd. Al die gevallen kwantificeren en in kosten uitdrukken is praktisch ondoenlijk. In bepaalde gevallen is er echter sprake van politie-inzet waaraan bepaalde particulieren een bijzonder, van het collectief belang te onder– scheiden particulier nut of profijt ontlenen. Men denke aan de politiebe– geleiding van een wielerwedstrijd, de inzet bij een belangrijke voetbal– wedstrijd of de afwikkeling van de verkeersstromen naar dit soort en andere manifestaties. Het gaat daarbij om maatregelen en optreden waartoe alleen de politie de vereiste bevoegdheid heeft; regeling van het verkeer, het zo nodig met geweld handhaven van de orde, enz. Maatre– gelen derhalve die niet door particulieren zelf getroffen kunnen worden. Daarin ligt dan ook een fundamenteel onderscheid met de maatregelen die in het wetsvoorstel aan de orde zijn. Dat laat onverlet dat de noodza– kelijke politie-inzet ter ondersteuning dient van een particulier initiatief waarbij die inzet een duidelijk aanwijsbaar particulier voordeel doet ontstaan of een particulier belang behartigt. Toepassing van het profijt– beginsel kan in die gevallen worden gerechtvaardigd door het feit dat de verrichting van werkzaamheden bepaalde particulieren een groter voordeel oplevert of meer tegemoet komt aan het eigen belang van een particulier dan dat deze in redelijkheid mag verwachten van het algemeen niveau van politiezorg dat de overheid aan iedere burger gelij– kelijk aanbiedt. Op ambtelijk niveau is in samenwerking met de politie bezien of het mogelijk is ook in dergelijke gevalfen een deel of het geheel van de gemaakte kosten aan de betrokken particulieren in rekening te brengen. Het is deze werkgroep niet mogelijk geweest een berekening te maken van de kosten die hiermee nu gepaard gaan; gelet op het feit dat op dit moment geen kosten worden doorberekend, vindt ook geen registratie plaats. De ervaring doet echter vermoeden dat het hier om niet te veronachtzamen werkzaamheden gaat. De werkgroep is dan ook tot de aanbeveling gekomen om in die gevallen tot de doorberekening van een deel van de kosten te komen. De regering moet hierover nog een standpunt innemen. 3. Mede naar aanleiding van onze brief van 5 juni jl. vroegen bedoelde leden in dit verband voorts nog om een nadere argumentatie waarom de exploitanten van luchthavens worden aangemerkt als de direct belang– hebbenden; zouden, gelet op de doelstelling van de controle, niet veeleer de passagiers en de luchtvaartmaatschappijen als zodanig moeten worden aangemerkt. De meest direct belanghebbenden zijn uiteraard de inzittenden van het vliegtuig. Middellijk worden de kosten van de verschillende maatregelen

Eerste Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 20 306, nr. 247a

die in het belang van hun veiligheid nodig zijn aan de passagiers in rekening gebracht via de kosten van het vervoersbiljet. Zulks geldt niet alleen voor de kosten van de in het wetsvoorstel bedoelde veiligheids– maatregelen, maar ook voor die van alle andere maatregelen die in het belang van de veiligheid van de burgerluchtvaart worden gesteld; men denke bij voorbeeld aan de veiligheidseisen die aan een vliegtuig worden gesteld, de kosten van verkeersleiding, enz. De lasten van de veiligheids– en controlemaatregelen worden uiteindelijk dan ook gedragen door de meest direct belanghebbenden. Tegelijkertijd zal het duidelijk zijn dat het minder zinvol is de verplich– tingen die tot deze lasten leiden zelf ook aan de passagiers op te leggen. Dat is evenmin het geval met de andere veiligheidsverplichtingen en –eisen die in verband met de veiligheid van de burgerluchtvaart gesteld worden. De veiligheidseisen aan het vliegtuig richten zich tot de fabrikant van het toestel en eventueel tot de exploitant daarvan. Hoewel het uiteraard mede een economisch belang van de laatste is dat het toestel niet neerstort, worden bedoelde veiligheidseisen niet met het oog op dat belang gesteld; het gaat om de bescherming van de gebruikers van dat toestel en van personen en eigendommen op de grond. Anderzijds kan niet gesteld worden dat de exploitanten van lucht– havens geen belanghebbenden zijn bij de burgerluchtvaart. Luchtvaart veronderstelt noodzakelijkerwijze het landen en opstijgen en het in– en uitstappen. Juist op die knooppunten van luchtverkeer ontstaan de gevaren met het oog waarop de in het wetsvoorstel bedoelde maatre– gelen getroffen moeten worden. Het zijn de exploitanten van luchtvaart– terreinen die deze knooppunten economisch exploiteren. Zij kunnen de kosten voor de te treffen maatregelen geheel of gedeeltelijk via de landingsgelden - waarna ze weer geheel of gedeeltelijk in de kosten van het reisbiljet worden verwerkt - doorberekenen. Op die wijze is een verantwoorde economische toedeling van de lasten van beveiliging mogelijk. 4. In dit verband vroegen de hier bedoelde leden tenslotte naar het aantal politieambtenaren dat op dit moment direct of indirect betrokken is bij de aan de orde zijnde veiligheidsmaatregelen. Dit aantal is 70 ambtenaren per dag, indien de «overhead» wordt meegerekend; daarvan zijn 53 personen rechtstreeks bij het toezien op de controle betrokken. Aangezien ook na invoering van de voorgestelde maatregelen toezicht op en assistentie bij de controle nodig zal zijn, zal dit aantal na invoering van de voorgestelde maatregelen slechts beperkt teruglopen. Mogelijk werd met de vraag ook gedoeld op het aantal personen dat thans feitelijk met de controles is belast. Dit zijn echter geen politieamb– tenaren, maar personeelsleden van «Seceurop». Het aantal personen dat «Seceurop» op dit moment hiervoor in dienst heeft is 759. De kosten voor de werkzaamhöden van «Seceurop» worden voor 1990 geraamd op circa f 1.35 mln. 5. Wijzend op de overwegingen die ingevolge artikel 8, tweede lid, van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een inmenging met het recht op waarborging van de persoonlijke levenssfeer kunnen rechtvaardigen, vroegen de leden van de fractie van het C.D.A. vervolgens of de regering nader uiteen wilde zetten waarom deze voorwaarden zich niet verzetten tegen het overlaten van de verantwoordelijkheid voor de veiligheidscontrole aan particulieren. Niet de aard van de te beschermen belangen, maar de aard van de rechtsverhouding in het kader waarvan wordt opgetreden en de aard van de te treffen maatregelen zijn bepalend voor de vraag of de overheid dan wel particulieren deze kunnen treffen. De in de vraag opgesomde


belangen sluiten op zichzelf dan ook niet uit dat particulieren worden verplicht, voorzover dit in hun vermogen ligt, om met het oog op die belangen bepaalde maatregelen te treffen. Daarvan zijn diverse voorbeelden; in eerdere stukken is reeds meermalen gewezen op de plicht van banken om in bepaalde gevallen naar de identiteit van een cliënt te vragen. De aard van de genoemde belangen impliceert derhalve niet noodzakelijkerwijze, dat alleen de overheid handelend op kan treden bij de bescherming daarvan. Ook particulier handelen ten dienste van die belangen is denkbaar; de exploitant van een voetbalterrein, die de bezoekers bij de ingang door de portiers laat fouilleren op de aanwe– zigheid van wapens, doet dit ter bescherming van de orde en ter voorkoming van strafbare feiten. 6. In verband hiermee vroegen de leden verder of de regering het juist acht dat - m een situatie van feitelijke onvrijwilligheid - de overheid de ene particulier oplegt de andere te fouilleren. Het antwoord op deze vraag is - met een aantal kanttekeningen bevestigend. Bij dit antwoord moet voorop worden gesteld dat thans en in de afgelopen twintig jaren de veiligheidscontrole is verricht door parti– culieren. Het feit dat de overheid opdrachtgever is van de daarmee belaste particuliere beveiligingsorganisatie en de kosten daarvan betaalt, geeft aan die controle geen ander karakter dan wanneer de exploitant van de luchthaven opdrachtgever is en de kosten daarvan betaalt. Fouilleren is niet per definitie een handeling die alleen door bevoegde overheidsambtenaren verricht kan worden. Met goedvinden van de betrokkene heeft de handeling die men aldus aanduidt, niets ongeoor– loofds. De vraag of een bepaald handelen een inmenging met het recht op waarborging van de persoonlijke levenssfeer oplevert, wordt dan ook niet bepaald door de aard van het handelen, maar door de mate van vrijwilligheid waarmee de rechthebbende een ander in zijn persoonlijke levenssfeer toelaat of moet toelaten. In onze brief van 5 juni jl. hebben wij erop gewezen dat artikel 8, tweede lid, EVRM blijkens zijn formulering in beginsel alleen van toepassing is op gevallen waar de overheid uit hoofde van publiekrechte– lijke bevoegdheid zich mengt in de persoonlijke levenssfeer van personen. Die bepaling is in beginsel dan ook niet van toepassing op privaatrechtelijk handelen tussen particulieren. Tegelijk hebben wij erop gewezen dat wanneer de overheid, gebruikmakend van een situatie van feitelijke onvrijwilligheid waarin de ene particulier zich bevindt ten opzichte van een andere, deze laatste verplicht tot een bepaald handelen - dat zo het op publiekrechtelijke bevoegdheid zou berusten een inmenging in de persoonlijke levenssfeer door een openbaar gezag oplevert –, het dan in de rede ligt dat die verplichting bij de wet wordt geregeld. Aangegeven werd dat met het voorliggend wetsvoorstel aan die voorwaarde wordt voldaan. Dat betekent echter niet dat in die situatie dan ook ipso facto het handelen door de betrokken particulier niet meer mogelijk zou zijn. 7. Tenslotte meenden de leden van de fractie van het C.D.A. dat een publiekrechtelijke controlebevoegdheid niet noodzakelijkerwijze tot een dwangcontrole leidt indien de uitoefening van de bevoegdheid afhan– kelijk zou worden gesteld van de uitdrukkelijke wens het vliegtuig te betreden. Er zijn uiteraard verschillende constructies denkbaar waarbij de publiekrechtelijke bevoegdheid in vergaande mate wordt ontdaan van het specifieke karakter en kenmerk van publiekrechtelijke bevoegdheden. Ook in de door de hier aan het woord zijnde leden beschreven situatie blijft echter dat de betrokken controlefunctionaris alsdan optreedt in de rechtmatige uitoefening van zijn functie en verzet daartegen strafbaar is.


Bovendien blijft de controle ook in dat geval een dwangcontrole, gegeven het feit dat een persoon die de uitdrukkelijke wens heeft zich aan boord te begeven van een vliegtuig maar zich niet aan de controle wenst te onderwerpen, daartoe gedwongen zal moeten worden, gegeven dat de overheid niet de publiekrechtelijke bevoegdheid heeft een passagier de toegang tot een luchtvaartuig te ontzeggen. Gesteld echter dat de wetgever door een ingewikkelde regeling de exploitant publiekrechtelijk in een positie brengt waarin hij civielrechtelijk reeds verkeert, wat is dan de zin en rechtvaardiging van de publiekrech– telijke regeling? Een publiekrechtelijke regeling is slechts zinvol indien daarmee tevoren niet bestaande mogelijkheden worden geschapen. Daarvoor dient dan wel een rechtvaardiging te bestaan. Naar onze mening is in het onderhavige geval een dergelijke rechtvaardiging niet aanwezig. De Minister van Verkeer en Waterstaat, J. R. H. Maij-Weggen De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin


Eerste Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents