Een vingerafdruk in de pap?

Een vingerafdruk in de pap? Invloed op het besluitvormingsproces rondom het biometrische paspoort

Laura Beck 1609424 Master Besturen van Veiligheid Begeleiders Prof. dr. A.B. Hoogenboom Mr. dr. A.J.G.M. van Montfort Januari 2012

Inhoudsopgave 1 Achtergrond en opzet van het onderzoek 1.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Aanleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Relevantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.1 Maatschappelijke relevantie . . . . 1.4.2 Wetenschappelijke relevantie . . . 1.5 Methodologie . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6 Leeswijzer . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

7 7 7 10 11 11 12 13 13

2 Het 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

15 15 15 15 17 18 19

biometrische paspoort Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . Biometrie . . . . . . . . . . . . . . . . . Geschiedenis van de Paspoortwet . . . . Het Nederlandse biometrische paspoort Doeleinden en kritieken . . . . . . . . . Slot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . .

3 Theoretisch kader 3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Besluitvormingsprocessen . . . . . . . . . 3.3 Macht en invloed in het openbaar bestuur 3.4 Machtsbronnen . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Invloed van actoren . . . . . . . . . . . . . 3.5.1 Invloed van de politieke arena . . . 3.5.2 Invloed van de samenleving . . . . 3.5.3 Invloed van de uitvoerende actoren 3.6 Slot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

. . . . . . . . .

20 20 20 23 24 30 30 31 33 35

4 Methoden 4.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Keuze van de casus . . . . . . . . 4.3 Keuze van de betrokken actoren 4.4 Methode van invloedsanalyse . . 4.5 Dataverzameling . . . . . . . . . 4.6 Validiteit en betrouwbaarheid . . 4.7 Slot . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

36 36 36 36 39 46 48 49

1

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

. . . . . . .

5 Resultaten 50 5.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 5.2 Het besluitvormingsproces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 5.2.1 Wetsvoorstel tot wijziging Paspoortwet . . . . . . . . 50 5.2.2 Wetsvoorstel in de Tweede Kamer . . . . . . . . . . . 51 5.2.3 Wetsvoorstel in de Eerste Kamer . . . . . . . . . . . . 52 5.2.4 Evaluatie invoering vingerafdrukken & aantreden van kabinet Rutte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 5.2.5 De permanente opslag van vingerafdruk wordt stop gezet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 5.3 Standpunten, handelingen en toegang van de politieke arena . 54 5.3.1 Tweede Kamer bij behandeling wetsvoorstel . . . . . . 55 5.3.2 Eerste Kamer bij behandeling wetsvoorstel . . . . . . 57 5.3.3 Tweede Kamer na aanname wetsvoorstel . . . . . . . . 59 5.4 Standpunten, handelingen en toegang van de samenleving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 5.4.1 Belangenorganisaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 5.4.2 Adviesorganen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 5.4.3 Individuele burgers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.5 Standpunten, handelingen en toegang van de uitvoerende actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 5.6 Aanvullend invloedsonderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 5.7 Slot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 6 Analyse 6.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Tijdstippen en beschikbare alternatieven 6.3 Invloedsanalyse . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Slot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

82 82 82 84 91

7 Conclusie en discussie 7.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Discussie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.1 Reflectie . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek 7.4 Slot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

. . . . . .

92 92 92 95 95 96 98

2

. . . .

. . . .

Lijst met afkortingen AIVD AO BOF BPR BZK CBP CDA CU D66 ECID EU EVRM ICAO ID KMar NGR NVVB ORRA OSF Par. PvdA PvdD PVV RAAS RFID SGP SP TON VNG VVD WRR

Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst Algemeen Overleg Bits of Freedom Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten Binnenlandse Zaken College Bescherming Persoonsgegevens Christen-Democratisch App`el Christen Unie Democraten 66 Expertise Centrum Identiteitsfraude en Documenten Europese Unie Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens International Civil Aviation Organization Identity Koninklijke Marechaussee Nederlandse Generatie Reisdocumenten Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken Online Raadpleegbare ReisdocumentenAdministratie Onafhankelijke SenaatsFractie Paragraaf Partij van de Arbeid Partij voor de Dieren Partij voor de Vrijheid Reisdocumenten Aanvraag en Afgifte Station Radio Frequency Identification Staatkundig Gereformeerde Partij Nederlandse Socialistische Partij Trots op Nederland Vereniging Nederlandse Gemeenten Volkspartij voor Vrijheid en Democratie Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

3

Voorwoord Voor u ligt het afsluitende werk van mijn master Besturen van Veiligheid aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Vanuit de interesse in het spanningsveld tussen veiligheid en privacy ben ik uiteindelijk bij de black box van het biometrische paspoort terecht gekomen. Een onderwerp waar dit spanningsveld duidelijk in terug komt. Het besluitvormingsproces rondom de invoering van vingerafdrukken en het stopzetten van de opslag ervan in databanken was schimmig. Ik werd nieuwsgierig naar wat zich had afgespeeld. Omdat het een zogenaamde black box betrof was het van belang om mij goed in te lezen in de achtergrond van reisdocumenten en biometrie. Hiervoor wil ik Vincent B¨ ohre en Max Snijder bedanken. Zij hebben uitgebreid de tijd genomen om mij met het onderwerp kennis te laten maken en te laten zien waar het allemaal om draaide. Nadat ik mij eenmaal in het onderwerp had ingelezen hebben de interviews voor diepgang gezorgd. Dank gaat dan ook uit naar alle personen die bereid waren mee te werken aan de interviews en met veel enthousiasme over het onderwerp hebben verteld. Verder hebben de kritische blikken van beide begeleiders geholpen om meerdere keren op mijn eigen werk te reflecteren. Ook Marijn die met zorg en een kritische blik grote delen van de scriptie heeft becommentarieerd wil ik bedanken. Een scriptie kan tot slot niet geschreven worden zonder je af en toe buiten de studiezaal (of Nederland) te begeven. Het was fijn om even ergens anders mee bezig te zijn. Gelukkig waren familie, vrienden, Sic, de meiden, elf en mijn studiegenoten altijd bereid mij hierbij te helpen. Laura Beck Amsterdam, januari 2012

4

Samenvatting Sinds juni 2009 is de vingerafdruk in het Nederlandse paspoort verplicht. Deze vingerafdruk werd tevens opgeslagen in decentrale databanken bij de gemeenten en in een nog in gebruik te nemen nationale centrale databank. Zowel in de politiek als in de maatschappij en vanuit de wetenschap bestond kritiek op de invoering van de vingerafdruk en de opslag ervan in databanken. Twee jaar later, in april 2011, besluit de toenmalige minister Donner van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te stoppen met de opslag van vingerafdrukken in databanken. Enkel in het paspoort zelf wordt de vingerafdruk sindsdien nog opgenomen. Omdat destijds veel kritiek bestond over de invoering van de vingerafdruk in paspoorten en de opslag ervan in databanken wordt in deze thesis onderzocht of en in hoeverre deze kritiek invloed heeft gehad op het besluit van de minister. De probleemstelling die hierbij is opgezet luidt als volgt: Welke actoren hebben invloed gehad op het besluit van de minister om de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop te zetten en wat leert dit ons over de invloed van uitvoerende actoren, de samenleving en de politieke arena in Nederland? De actoren die zich hebben uitgesproken over de zogenaamde Paspoortwet zijn ingedeeld in drie groepen. De politieke arena (Eerste en Tweede Kamer), de samenleving (belangenorganisaties, adviesgroepen en burgers) en de uitvoerende actoren (gemeenten en de Koninklijke Marechaussee). Aan de hand van een intensieve procesanalyse is gekeken welke actoren invloed hebben gehad op het besluit van de minister. Hiervoor is het volledige besluitvormingsproces van 2008 tot april 2011 gereconstrueerd. Aan de hand van deze reconstructie is vervolgens gekeken naar de handelingen, standpunten en toegang van actoren tijdens het besluitvormingsproces. Zo is aan elke actor een bepaalde mate van invloed toegekend. Van de 34 onderzochte actoren hebben 17 actoren invloed weten uit te oefenen. Zowel de politieke arena als de samenleving en de uitvoerders hebben invloed gehad op het besluit van de minister. De politieke arena was hierbij het meest invloedrijk, gevolgd door de samenleving en de uitvoerders. Van alle actoren was de PvdA het meest invloedrijk. De meeste invloedrijke actor uit de samenleving was de WRR op de vijfde plek. Van de uitvoerende actoren hebben enkel de gemeenten geringe invloed uitgeoefend. Van alle actoren die invloed hebben gehad kwamen zij op de laatste plek.

5

In het algemeen heeft de Tweede kamer meer invloed dan de Eerste Kamer die geen invloed op de besluitvorming heeft uitgeoefend. Binnen de Tweede kamer is de regering invloedrijker dan de oppositie. Naast de Tweede Kamer is de samenleving tevens invloedrijk. Binnen de samenleving hebben de adviesorganen meer invloed dan de belangenorganisaties en de burgers. Terwijl de burgers relatief meer invloed hebben gehad dan de belangenorganisaties. Tot slot hebben de uitvoerende actoren zeer weinig invloed.

6

1

Achtergrond en opzet van het onderzoek

1.1

Inleiding “De opslag van vingerafdrukken uit een biometrisch paspoort wordt voorlopig stilgezet. Minister Piet Hein Donner (Binnenlandse Zaken) zal dat later vandaag aan de Tweede Kamer melden. Ingewijden hebben een bericht daarover van RTL Nieuws bevestigd. Woensdagmiddag praat de Kamer over het biometrische paspoort. In het parlement leefden de afgelopen tijd al grote zorgen over de veiligheid en betrouwbaarheid van een grote databank waar afgenomen vingerafdrukken in zouden worden opgeslagen. De vingerafdruk wordt wel opgeslagen op een chip in het paspoort zelf.” (Volkskrant, 27-04-2011).

De invoering van het biometrische paspoort is tot op de dag van vandaag veelbesproken. De RFIDchip zou ten eerste niet bestand zijn tegen fraudeurs. De opslag van gegevens in databanken zou daarnaast een inbreuk zijn op de privacy, een gemakkelijk doelwit voor criminelen en voor nog onduidelijke doeleinden gebruikt worden. Bovendien zouden gemeenteambtenaren niet juist met de nieuwe apparatuur, om vingerafdrukken af te nemen, om kunnen gaan. Het was voor ingewijden zodoende niet verrassend dat op 26 april jongstleden minister Donner middels een brief aankondigde de opslag van vingerafdrukken stop te zetten1 . De Volkskrant publiceerde naar aanleiding hiervan het bovenstaande krantenartikel met als titel “Opslag vingerafdrukken voorlopig van de baan”. Dit hoofdstuk zal de achtergrond en opzet van het onderzoek schetsen. In paragraaf 1.2 zal ten eerste de aanleiding van het onderzoek geschetst worden. Naar aanleiding van deze paragraaf wordt de probleemstelling weergegeven (par. 1.3). Aansluitend zal zowel de maatschappelijke als de wetenschappelijke relevantie van het onderzoek uiteen gezet worden (par. 1.4). Tot slot zal een korte samenvatting van de methodologie gegeven worden (par. 1.5) waarna een leeswijzer voor de thesis het hoofdstuk afsluit in paragraaf 1.6.

1.2

Aanleiding

Het biometrische paspoort is een paspoort waarin biometrische kenmerken zitten. Deze zijn opgeslagen in een zogenaamde RFIDchip die in de houderpagina van het paspoort zit. Biometrische kenmerken zijn kenmerken van 1

Kamerbrief, 2011/U51459

7

het lichaam van een persoon zoals het gezicht, een vingerafdruk of de iris. In het Nederlandse biometrische paspoort zitten zowel de vingerafdruk als een foto van het gezicht (de pasfoto) opgeslagen in een RFIDchip2 . Naast dat je de biometrische kenmerken op kan slaan in de RFIDchip op het paspoort zelf kan dit tevens in databanken. Dit kan zowel in decentrale databanken bij de gemeenten als in een nationale centrale databank. Voordat de minister zijn besluit nam werden beide kenmerken opgeslagen in de decentrale databanken bij de gemeenten en zouden deze gegevens geplaatst gaan worden in een centrale databank die reeds was aangelegd3 . Deze was echter nog niet in gebruik genomen. Naar aanleiding van het besluit van de minister worden de vingerafdrukken niet meer opgeslagen in de decentrale databanken van de gemeenten en in de toekomst niet opgeslagen in de nog in gebruik te nemen centrale databank. De vingerafdruk wordt enkel nog opgeslagen in de RFIDchip op het paspoort zelf. Dit is nodig om ter plekke de identiteit van een persoon te kunnen verifi¨eren door bijvoorbeeld de vingerafdruk of de foto van het gezicht op de chip te vergelijken met de vingerafdruk of de gezichtsscan die wordt afgenomen. De vingerafdrukken die reeds in decentrale databanken zijn opgeslagen, zullen worden gewist4 . In 1997 maakte het ministerie van binnenlandse zaken (BZK) bekend dat ze het paspoort wilde moderniseren en beter beveiligen aan de hand van biometrie5 . Voor het ontwikkelen van het beleid en de wet- en regelgeving rondom de ’nieuwe’ paspoorten is uiteindelijk acht jaar nodig geweest. In augustus 2006 werd het biometrische paspoort ingevoerd naar aanleiding van een Europese Verordening betreffende biometrische kenmerken in reisdocumenten6 . Alle nieuw uitgegeven paspoorten moesten voorzien zijn van een RFIDchip met een opgeslagen pasfoto7 . Sinds 2009 is, conform de Europese Verordening, tevens een tweede biometrisch kenmerk toegevoegd, namelijk de vingerafdruk. Dit kenmerk zorgt voor extra controle over de echtheid van het identiteitsbewijs (Rijksoverheid, 26-10-2009). Twee jaar na het invoeren van de vingerafdruk als verplicht biometrisch kenmerk, wordt de permanente opslag ervan in databanken stopgezet. In een artikel van Vrij Nederland wordt betoogd dat “deskundige kritiek op het biometrische paspoort jarenlang consequent gesmoord is door ambtenaren. De 2

Kamerstukken II, 2007-2008, 31324, Kamerstukken II, 2007-2008, 31324, 4 Kamerbrief 2011/ U51459 5 Kamerstukken II, 1997-1998, 25764, 6 Verordening (EG) Nr. 2252/2004 7 Kamerstukken II, 2007-2008, 25764, 3

nr. 3, p. 2 nr. 3, p. 6 nr. 3 nr. 40

8

kamer is misleid.”(Vrij Nederland, 04-06-2011). Deze ’deskundige kritiek’ is grotendeels uiteengezet in twee studies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), die zijn verschenen eind 2010. Deze studies geven een uitgebreide analyse van het biometrische paspoort door te kijken naar het verloop van de besluitvorming, de geschiedenis van de Paspoortwet en de technische en politieke kant van het biometrische paspoort. Zouden deze WRRstudies de minister hebben kunnen aanzetten tot het nemen van zijn beslissing? Of waren het de deskundigen die bijeen zijn gekomen in de Tweede Kamer tijdens een rondetafelgesprek8 een week voordat de minister zijn beslissing nam? Het is van belang een inschatting van de macht- en invloedsposities van actoren te maken om de uitkomsten van het beleidsproces te kunnen verklaren (Arentsen & Bressers, 1992: 107). Een beleidsproces bestaat uit diverse fasen waarvan besluitvorming en beleidsuitvoering er twee van zijn. De fasen kunnen door elkaar lopen en in verschillende fasen kan worden gestart. Besluitvorming kan dus tevens na of tijdens de uitvoerende fase plaats vinden (Howlett & Ramesh, 2003: 14). Wanneer de overheid beleid bepaald (besluitvorming) en uitvoert is dit vaak slechts een verandering in het reeds opgestelde beleidsprogramma (Herweijer, 2001: 230). Besluitvorming richt zich veelal op kleine aanpassingen in het bestaande beleid. Beleidswijzigingen kunnen worden verklaard aan de hand van uitoefening van macht en invloedspogingen van diverse actoren. Deze actoren vallen in drie groepen uiteen. Zowel de doelgroepen van beleid, de uitvoerders van beleid als de formele beleidsbepalers kunnen hun stempel op de beleidswijziging zetten (Herweijer, 2001: 238). Een besluit wordt gezien als “de uitkomst van een proces waarin diverse spelers met elk eigen, verschillende belangen pogingen ondernemen de uiteindelijke beslissing zodanig te be¨ınvloeden dat hun belangen zoveel mogelijk worden gerealiseerd.”(Peters, 1999: 15). Om een inschatting van de invloed van de verschillende actoren te verkrijgen kan de intensieve procesanalyse uitgevoerd worden. Een dergelijke analyse probeert een antwoord te vinden op de vraag door welke actoren de uitkomst van een besluitvormingsproces is be¨ınvloed. Om de analyse uit te kunnen voeren zullen de longitudinale gegevens over de standpunten, activiteiten, eisen, belangen en toegang tot elkaar van alle potentieel invloedrijke actoren tijdens een besluitvormingsproces verzameld moeten worden (vgl. Huberts, 1994; vlg. Peters, 1999). Door te kijken naar alle betrokken ac8

Rondetafelgesprek biometrische data in paspoorten. Tweede Kamer, vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, 20-04-2011.

9

toren rondom het besluitvormingsproces van het biometrische paspoort kan de intensieve procesanalyse worden toegepast. Zo kan aan de hand van de standpunten, handelingen en toegang van de betrokken actoren onderzocht worden wie invloed hebben uitgeoefend op het besluit om de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop te zetten. Dit onderzoek vindt zijn oorsprong in de aankondiging van de minister om de permanente opslag van vingerafdrukken van Nederlandse burgers in databanken stop te zetten. Deze beslissing was een wijziging van het bestaande beleid en werd genomen toen het beleid rondom het biometrische paspoort reeds in de uitvoerende fase zat. Daarbij ontstond de indruk dat adviezen van diverse partijen, waarin de validiteit en betrouwbaarheid van grote databanken in twijfel werden getrokken, pas na lange tijd serieus werden genomen. Naar aanleiding van deze recente ontwikkelingen zal onderzocht worden welke actoren invloed hebben uitgeoefend op de uiteindelijke beslissing aan de hand van hun standpunten, hun handelingen en hun toegang. De betrokken actoren kunnen worden ingedeeld in drie groepen. Zowel de doelgroepen van beleid, de uitvoerders van beleid als de formele beleidsbepalers kunnen hun stempel op de beleidswijziging zetten.

1.3

Probleemstelling

Dit onderzoek bekijkt welke actoren een rol spelen bij de beslissing van de minister. Daarbij zal worden gekeken naar de invloed van betrokken actoren. Om deze invloed te onderzoeken zal in dit onderzoek de volgende vraag centraal staan: Welke actoren hebben invloed gehad op het besluit van de minister om de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop te zetten en wat leert dit ons over de invloed van uitvoerende actoren, de samenleving en de politieke arena in Nederland? Om deze hoofdvraag te beantwoorden zal eerst een aantal theoretische deelvragen worden beantwoord: 1. Wat wordt in de literatuur verstaan onder besluitvorming? 2. Wat wordt in de literatuur verstaan onder invloed in het openbaar bestuur? 3. Welke machtsbronnen in een beleidsproces worden in de literatuur onderscheiden? 10

4. Welke actoren kunnen volgens de literatuur invloed uitoefenen op een beleidsproces? Tevens zal naar aanleiding van het gebruik van de intensieve procesanalyse een aantal empirische deelvragen worden beantwoord: 1. Hoe is het besluitvormingsproces verlopen? 2. Welke standpunten hadden de actoren gedurende het besluitvormingsproces? 3. Welke toegang hadden de actoren om hun standpunt uit te dragen? 4. Welke handelingen hebben actoren uitgevoerd om invloed uit te oefenen op het besluit?

1.4

Relevantie

Het onderzoek dat centraal staat is op meerdere wijzen relevant. Naast dat het een maatschappelijke bijdrage levert, heeft het tevens een wetenschappelijke relevantie. 1.4.1

Maatschappelijke relevantie

Zoals reeds is aangegeven, stopt de overheid met het permanent opslaan van vingerafdrukken in databanken omdat in het parlement grote zorgen leefden over de kwaliteit van de vingerafdrukken. Echter, uit diverse bronnen blijkt dat er meer aan de hand is dan de zorgen over de kwaliteit van de vingerafdrukken. Uit een krantenartikel van april jongstleden blijkt dat het Agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR) ambtenaren heeft tegenwerkt omdat deze teveel kritiek zouden hebben gehad op het paspoortbeleid (NRC, 20-04-2011). Kan het zijn dat het uitlekken van deze informatie voor het stopzetten van de opslag heeft gezorgd? Een eerste aanzet naar het beantwoorden van deze vraag wordt gedaan in een artikel in Vrij Nederland, vier juni jongstleden. Hierin wordt, zoals in paragraaf 1.2 reeds genoemd, betoogd dat “deskundige kritiek op het biometrische paspoort jarenlang consequent gesmoord is door ambtenaren. De kamer is misleid.” (Vrij Nederland, 04-06-2011). Was het destijds dan onvolledige informatievoorziening waardoor nog niet aan de kwaliteit van de vingerafdrukken werd getwijfeld? De Stichting Privacy First heeft een wet openbaarheid van bestuur (WOB) verzoek ingediend om de (advies)rapporten die tijdens de besluitvorming zijn gepubliceerd boven tafel te krijgen (NRC, 20-04-2011). 11

Zulke verzoeken duren echter een tijd. Met dit onderzoek wil ik een bijdrage leveren aan het maatschappelijk debat door te analyseren in hoeverre BPR (vgl. NRC, 20-04-2011), de belangengroepen, ambtenaren (vgl. Vrij Nederland, 04-06-2011) en overige betrokken actoren invloed hebben uitgeoefend op het besluit van de minister. Zo kan gecontroleerd worden of voldaan is aan de regels van de democratische rechtstaat. Immers, “burgers mogen eenmaal verwachten dat beleid op een democratische en behoorlijke manier tot stand komt. Daarbij is de redelijke weging van alle relevante belangen in het geding.” (Bovens e.a., 2001: 129). 1.4.2

Wetenschappelijke relevantie

De wetenschappelijke bijdrage van dit onderzoek is tweeledig. Ten eerste kan het onderzoek bijdragen aan bestaande kennis over feitelijke invloed (in het openbaar bestuur) in Nederland. Hiermee wordt de basis gelegd voor verdere discussies over wenselijke en feitelijke invloed van de samenleving, de politieke arena en uitvoerende actoren. Ten tweede wordt een bijdrage geleverd aan het methodologisch debat van invloedsonderzoek. In de afgelopen decennia is het aantal empirische onderzoeken naar macht en invloed in het openbaar bestuur in Nederland beperkt gebleven. Hierdoor blijft veel van wat we menen te weten over feitelijke invloedsverhoudingen in Nederland gebaseerd op veronderstellingen. Bovendien richten de onderzoeken zich veelal op ´e´en beleidsterrein, ´e´en actor of ´e´en aspect van invloed (Peters, 1999: 23; vgl. Herweijer, 2001: 235). Deze eenzijdige analysen kunnen worden aangevuld door op een beleidsterrein meer aanvullende beslissingen te analyseren. Hierdoor wordt geleidelijk duidelijk hoe meer in het algemeen be¨ınvloeding van politieke besluitvorming verloopt (Huberts, 1994: 44). Daarnaast zijn veel opvattingen met betrekking tot invloed niet gebaseerd op empirisch onderzoek (Peters, 1999: 23). De opvattingen met betrekking invloed in Nederland die wel op empirisch onderzoek zijn gebaseerd verschillen dikwijls van elkaar. Zo betoogt Huberts (1988) bijvoorbeeld dat lagere overheden belangrijke invloed uitoefenen terwijl Peters (1999) betoogt dat lagere overheden geringe invloed hebben. Binnen macht- en invloedsonderzoek zijn diverse analysemethoden. Afhankelijk van de defini¨ering van begrippen, doel van het onderzoek en de gebruikte theorie¨en wordt een bepaalde methode voor onderzoek gebruikt. Huberts (1988) formuleerde een methode gebaseerd op de procesanalyse, de zogenaamde intensieve procesanalyse. Naast zijn onderzoek naar pressiegroepen heeft Peters (1999) de methode gebruikt in haar proefschrift over invloed op rijksbesluitvorming in Nederland. Hoewel beide onderzoeken de 12

invloed van actoren goed hebben kunnen weergeven, kan de analysemethode empirische ondersteuning gebruiken. Immers, een methode van onderzoek wordt betrouwbaarder wanneer deze bij meerdere empirische onderzoeken bruikbaar is voor de analyse van de empirische gegevens (vgl. Babbie, 2007: 143).

1.5

Methodologie

De empirische gegevens zijn verzameld bij actoren die een mogelijke rol speelden bij het besluitvormingsproces rondom het biometrische paspoort. Naar aanleiding van Herweijer (2001) zijn de actoren in te delen in drie groepen. Ten eerste zijn er de actoren die onderdeel zijn van de politieke arena. Hierbij worden de Eerste en Tweede Kamer bedoeld. Daarnaast kunnen actoren uit de samenleving invloed uitoefenen. Bij dergelijke actoren moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de WRR en het Rathenau Instituut (adviesorganen) maar ook stichtingen die zich inzetten voor de privacy van de Nederlandse burgers (belangenorganisaties) en de burgers zelf. Tot slot zijn er de uitvoerende actoren. Deze actoren zijn zowel de uitvoerende lagere overheden en ambtenaren als de Koninklijke Marechaussee (KMar). Voor de drie bovengenoemde groepen is hun invloed geanalyseerd aan de hand van een intensieve procesanalyse. Aan de hand van deze analyse wordt eerst een reconstructie gemaakt van het besluitvormingsproces. Vervolgens wordt nagegaan welke standpunten de actoren hebben, welke handelingen ze hebben verricht om deze standpunten uit te dragen en welke (zichtbare) gevolgen deze handelingen hadden. Tot slot wordt gekeken naar de toegang tot andere actoren en de gezagsdrager. Wanneer een actor directe en frequente toegang tot de gezagsdrager heeft, het gekozen standpunt net voor de gezagsdrager inneemt en handelingen uitvoert om zijn standpunt uit te dragen die gevolgen hebben, wordt aan de actor de meeste invloed toegekend. De gegevens zijn verzameld door middel van overheidsdocumenten, nieuwsartikelen, rapporten van organisaties en interviews. De kwalitatieve wijze van onderzoeken is verkozen boven kwantitatieve gegevensverzameling omdat zo dieper op de antwoorden van de (semi-)gestandaardiseerde vragen in kon worden gegaan. In hoofdstuk vier zullen de methodologische aspecten van het onderzoek nader uiteengezet worden.

1.6

Leeswijzer

De rest van de thesis is als volgt opgezet. Alvorens de theoretische achtergrond uiteen wordt gezet in hoofdstuk drie, zal eerst duidelijk uitgelegd wor-

13

den wat het biometrische paspoort is en welke doeleinden het dient (hoofdstuk 2). Vervolgens zal in hoofdstuk vier worden omschreven op welke wijze de selectie van de respondenten tot stand is gekomen en de empirische gegevens verzameld en geanalyseerd zijn. Daarna zal worden ingegaan op de empirische gegevens (hoofdstuk vijf), waarna in hoofdstuk zes deze gegevens worden geanalyseerd. De thesis eindigt met een conclusie en discussie in hoofdstuk zeven.

14

2 2.1

Het biometrische paspoort Inleiding

Het verifi¨eren en vaststellen van de identiteit van de burger is altijd ´e´en van de centrale taken van de overheid geweest. Hierdoor kan elk individu geclassificeerd worden en onder andere aanspraak maken op de voorzieningen die de overheid biedt (Stalder & Lyon, 2003: 77). Mensen zijn steeds minder aan tijd, plaats en face-to-face contact gebonden, waardoor het moeilijker en belangrijker wordt de identiteit van personen te verifi¨eren of vast te stellen. Een veelgenoemde oplossing die hieraan kan bijdragen is biometrie.

2.2

Biometrie

Het concept biometrie stamt af van de Griekse woorden bios (leven) en metron (meting) (Aas, 2007: 207). Tegenwoordig wordt biometrie in de brede zin omschreven als “measurement, or monitoring, of parts of the body” (Lyon, 2001: 72). Een gedetailleerdere omschrijving van biometrie is “het gebruiken van kenmerken van het lichaam als digitale sleutel om iemand elektronisch te herkennen, of om toegang te krijgen of te geven tot processen of gegevens” (Grijpink, 2004: 12). Biometrie wordt voor vele toepassingen gebruikt. Bij biometrie in het paspoort wordt gekeken of de persoon diegene is voor wie hij of zij zich uitgeeft aan de hand van een vergelijkingsalgoritme. Biometrische informatie van de persoon, zoals een pasfoto, vingerafdruk of irisscan, is opgeslagen in een chip. Het vergelijkingsalgoritme maakt een vergelijking van de informatie in deze chip en de informatie van de gegeven biometrische kenmerken. Indien het systeem een match vindt tussen beide gegevens, kan de juiste identiteit bevestigd worden (Ruifrok, 2006: 73-74). De biometrische kenmerken die in de paspoorten geplaatst worden, worden opgeslagen in een RFIDchip. RFID staat voor radio frequency identification. Aan een RFIDsysteem zitten twee belangrijke elementen. De eerste is een RFIDtag, een computerchip ter grootte van een korrel rijst. In deze tag wordt de data opgeslagen. Daarnaast is er de RFIDreader die de data uitleest of -schrijft (Weis e.a., 2004: 201).

2.3

Geschiedenis van de Paspoortwet

Zoals reeds in de inleiding (hoofdstuk 1) vermeld, blijkt uit een brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken in december 1997 dat de Nederlandse regering de intentie had om biometrie in paspoorten in te voeren. De inhoud van de brief kondigde de Nieuwe Generatie Reisdocumenten (NGR) 15

aan. Deze reisdocumenten zouden digitaal aangevraagd (in plaats van op papier) en beter beveiligd worden. Na verloop van vijf jaar zou de administratie van paspoorten geheel elektronisch raadpleegbaar zijn bij de diverse gemeenten. Biometrie werd hierbij gezien als een mogelijke oplossing voor lookalike fraude. De NGR zou begin 2001 ge¨ıntroduceerd worden maar werd wegens problemen met de ontwikkeling uitgesteld tot oktober 2011 (B¨ohre, 2010: 17-19). De aanslagen in september brachten vervolgens de ontwikkeling van biometrie in een stroomversnelling. Het CDA stelde voor om van alle Nederlandse burgers vingerafdrukken af te laten nemen om het opsporen van misdrijven makkelijker te maken9 . De minister van Justitie10 zag hier destijds echter niets in11 . In de tussentijd werd op 1 oktober 2001 de NGR ingevoerd. Het beheer van de NGR lag bij het agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR). Kort daarna in april 2002 werd een wetsvoorstel, waarin een juridische basis aan de opname van een biometrisch kenmerk in het reisdocument werd gegeven, ter wijziging van de Paspoortwet aan de Tweede Kamer voorgelegd12 . Het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) oordeelde negatief over dit voorstel terwijl de Raad van State positief tegenover het voorstel stond. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer stelden GroenLinks, de SP en de CU kritische vragen. Na de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer raakte het wetsvoorstel echter door ontwikkelingen rond biometrie verouderd door nieuwe ICAO13 richtlijnen en de Europese Verordening en werd het voorstel uiteindelijk ingetrokken14 . In 2003 kondigde de ICAO aan dat chiptechnologie en gezichtsherkenning de standaard moesten worden in reisdocumenten voor het internationale reisverkeer. In dat jaar verscheen ook het onderzoeksrapport van BPR waarin werd betoogd dat de opname van twee biometrische kenmerken in reisdocumenten het beste zou zijn. De gezichtsscan was nodig voor de internationale grenspassage en de vingerafdruk voor de bestrijding van lookalike fraude15 . Ondertussen was de Europese Commissie bezig met enkele verordeningsvoorstellen op het gebied van biometrische kenmerken in verblijfsdocumenten en reisdocumenten. In december 2004 werd de Europese Verordening betref9

‘Iedereen vingerafdruk laten afstaan’, Het Parool, 4 december 2001, p. 4 Minister Korthals, VVD 11 Kamerstukken II, 2001-2002, 19637, nr. 635, p. 7 12 Kamerstukken II, 2001-2002, 28342, nrs. 1-2 13 International Civil Aviation Organization 14 Kamerstukken II, 2007-2008, 31324, nr. 3, p.5 15 Agentschap BPR (2003). ‘Onderzoek naar de toepassing van biometrische kenmerken in Nederlandse reisdocumenten’ 10

16

fende biometrische kenmerken in reisdocumenten afgegeven. De inhoud van deze verordening gaf aan dat in paspoorten en overige reisdocumenten een chip moest worden gebruikt waarin zowel een gezichtsopname als twee vingerafdrukken werden opgenomen. De Verordening zei niets over eventuele opslag van gegevens in databanken. De chip met de gezichtsopname diende uiterlijk eind augustus 2006 ingevoerd te zijn. Zodra de technische specificaties voor de vingerafdrukken waren vastgesteld zouden de vingerafdrukken ingevoerd moeten worden16 . Naar aanleiding hiervan werd door minister Pechtold besloten om de invoering van de gezichtsopname en vingerafdrukken niet tegelijk maar gefaseerd in te voeren. De bestaande Paspoortwet hoefde op dit terrein niet gewijzigd te worden (B¨ohre, 2010: 50). Voordat de ‘nieuwe’ paspoorten werden ingevoerd in augustus 2006 kondigde minister Pechtold van Bestuurlijke Vernieuwing samen met minister Donner van Justitie op 18 april 2005 aan over te willen gaan op een centrale opslag van biometrische gegevens. Hiermee zou de betrouwbaarheid van reisdocumenten omhoog gaan en meer zekerheid verkregen kunnen worden over de identiteit van de houder van het reisdocument17 .

2.4

Het Nederlandse biometrische paspoort

Op de RFIDchip van het Nederlandse biometrische paspoort zit zowel een pasfoto als een vingerafdruk conform de Europese Verordening. De pasfoto wordt gemaakt door een beroepsfotograaf en door de gemeente ingescand in de computer. Het opnemen van een vingerafdruk begint met een controle van de ambtenaar van de uitvoerende gemeente waarbij gekeken wordt of de persoon in fysieke staat is zijn vingerafdruk af te geven. Vervolgens worden vier vingerafdrukken afgenomen middels een opnameapparaat. De vingerafdruk met de beste kwaliteit wordt opgenomen in de chip. Ook het digitaliseren van de handtekening en de foto vinden aan het loket plaats middels het reisdocumenten aanvraag- en archiefstation (RAAS)18 . Beide biometrische kenmerken worden tijdelijk (voorheen permanent) opgeslagen in een gemeentelijke databank. De gegevens worden vervolgens doorgestuurd naar het bedrijf die de paspoorten produceert. Zodra de gemeente de paspoorten heeft ontvangen kan de burger deze op komen halen. De tijdelijk opgeslagen gegevens worden gewist19 . 16

Verordening (EG) Nr. 2252/2004 Kamerstukken II, 2004-2004, 25764, nr. 26, p.1 18 Kamerstukken II, 2007-2008, 25764, nr. 40 19 Kamerbrief, 2011/U51459 17

17

2.5

Doeleinden en kritieken

Biometrie in paspoorten heeft diverse doeleinden. Naast kostenbesparing, plaatsonafhankelijke dienstverlening en gemak voor de uitvoerders is het meest voorkomende doeleinde het voorkomen van identiteitsfraude. Identiteitsfraude wordt gepleegd wanneer “iemand bewust met kwade bedoelingen de schijn oproept van een identiteit die niet bij hem hoort” (Grijpink, 2004: 11). Door biometrie te verwerken in het paspoort wordt deze technisch moeilijker te vervalsen. Immers, een irisscan of vingerafdruk is moeilijker te vervalsen dan een handtekening of een pasfoto. Daar komt bij dat biometrische gegevens moeilijker te verkrijgen zijn dan een handtekening of een pasfoto. Met name lookalike fraude wordt met biometrie tegengegaan. ECID20 : “Het vervalsen van paspoorten wordt moeilijker omdat de paspoorten steeds beter worden met technieken die bijna niet na te maken zijn. Je ziet daardoor dat men bestaande paspoorten gaat matchen met personen die op de foto lijken. Er is dus een vlucht van het vervalsen van paspoorten naar iemand zoeken die lijkt op de foto die erin zit zonder verder iets aan het paspoort te doen.” (den Bleijker, 201121 ) Met een dergelijke vorm van identiteitsfraude wordt “a falsehood committed in respect of the means of identification for the purpose of deceit in some form” bedoeld (De Vries e.a., 2007: 16). Doordat de pasfoto tevens in de chip is opgeslagen en de identiteit vaak door de andere biometrische gegevens nagekeken kan worden, wordt de mogelijkheid tot vervalsing omlaag gebracht (Grijpink, 2006: 38). Daarnaast kan biometrie in paspoorten tevens een rol spelen bij opsporing van verdachten en misdrijven, wanneer biometrische gegevens die afgegeven worden voor het paspoort tevens worden opgeslagen in een centrale databank. Zo wordt biometrie niet enkel gebruikt voor verificatie van personen maar tevens voor identificatie van personen. Politie en justitie zouden van de centrale databank gebruik kunnen maken om gegevens van (potenti¨ele) verdachten op te zoeken al is dit enkel mogelijk onder strikte voorwaarden (vgl. Snijder, 2010: 8; B¨ohre, 2010: 88). Hand in hand met de doeleinden van het biometrische paspoort gaan de kritieken op het biometrische paspoort. Enkele auteurs hebben hun zorgen geuit over de informationele privacy van mensen. Ze zijn bang dat de biometrische gegevens voor andere doeleinden worden gebruikt dan waarvoor 20 21

Expertise centrum identiteitsfraude en documenten Interview met Bart den Bleijker, ECID, 10 oktober 2011

18

ze oorspronkelijk bedoeld zijn. Dit wordt ook wel function creep genoemd. Daarnaast wordt erop gewezen dat de verzameling van gegevens in ´e´en databank zeer gevoelig is voor criminaliteit. Mochten onbevoegden bij deze gegevens kunnen komen, dan kan in ´e´en keer veel gevoelige informatie vrij komen (vgl. Woodward e.a., 2001; Zureik & Salter, 2005: 88-90). Aansluitend daarop is de toegang tot de databanken een punt van discussie. Critici vinden dat zo min mogelijk mensen toegang moeten hebben tot de databanken en slechts wanneer de actor een gegronde reden heeft. Tevens hebben enkelen hun zorgen geuit over de fysieke privacy van biometrie. Elk systeem maakt wel eens fouten. Ook de koppeling van biometrische gegevens van een persoon met de gegevens uit de databank of de RFIDchip kan fout gaan. Hierdoor kunnen mensen onterecht geweigerd of toegelaten worden of onterecht verdacht worden van een misdrijf wanneer de databanken tevens voor opsporing gebruikt worden (Grijpink, 2004: 11; Zureik & Salter, 2005: 88-90). De kwaliteit van biometrie is bepalend voor het functioneren ven het systeem (Snijder, 2010: 16). Meerdere deskundigen betoogden dat de kwaliteit van de biometrische gegevens niet voldoende was (B¨ohre, 2010: 87; 97). Tot slot wordt, met name door de kritiek vanuit de samenleving, het maatschappelijk draagvlak van het biometrische paspoort door enkelen in twijfel getrokken (B¨ ohre, 2010: 128, 132).

2.6

Slot

Het vaststellen en verifi¨eren van de identiteit van de burger is van zeer groot belang voor de overheid. Het paspoort is hierbij een belangrijk hulpmiddel. Tegenwoordig hebben alle Nederlandse paspoorten een chip met twee biometrische kenmerken. Het meest genoemde doeleinde voor het toepassen van biometrie in paspoorten is het tegengaan van identiteitsfraude. Er bestaat echter bestaan tevens veel kritiek op het biometrische paspoort. Met name de veiligheid en de betrouwbaarheid van de databanken waarin de biometrische gegevens tot voor kort werden opgeslagen baarde veel mensen zorgen.

19

3 3.1

Theoretisch kader Inleiding

Een aantal begrippen en theorie¨en staan in dit onderzoek centraal. De theoretische deelvragen worden in dit hoofdstuk beantwoord. Ten eerste wordt de theoretische achtergrond van besluitvormingsprocessen (par. 3.2) besproken. Vervolgens wordt omschreven wat macht en invloed in het openbaar bestuur zijn (par. 3.3). In paragraaf 3.4 worden de bronnen die actoren tot hun beschikking kunnen hebben om macht uit te oefenen uiteengezet. Afsluitend wordt in paragraaf 3.5 de theoretische achtergrond van de invloed die de drie te onderzoeken groepen actoren kunnen hebben op beleidsprocessen weergegeven. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een slotparagraaf (par. 3.6).

3.2

Besluitvormingsprocessen

Beleid in de breedste zin van het woord is volgens Shafritz e.a. “whatever a government decides to do or not to do” (Shafritz e.a., 2009: 40). Meer specifiek wordt beleid omschreven als “de voornemens, keuzes en acties van een of meer bestuurlijke instanties gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling” (Bovens e.a., 2001: 82). Met de klassieke methode van beleid is het beleidsproces te onderscheiden in verschillende fasen (Laswell, 1956). Via het proces van agendavorming wordt over gegaan op de beleidsvoorbereiding of beleidsformulering. Na deze beleidsvoorbereiding vindt de besluitvorming of de beleidsbepaling plaats, gevolgd door de beleidsuitvoering. Tot slot wordt het beleid ge¨evalueerd in de beleidsevaluatie (Hoesel e.a., 2005: 52; Hupe, 2007: 25). Hoewel dit zogenaamde fasenmodel in de literatuur grotendeels is geaccepteerd, leveren verschillende auteurs tegelijkertijd ook kritiek. Fasen hoeven niet altijd achtereenvolgens doorlopen te worden. Bovendien kan in verschillende fasen gestart worden (vgl. Mintzberg, 1976; De Baas, 1995: 34-36; Howlett & Ramesh, 2003: 14). Het fasenmodel wordt dikwijls niet gezien als model of ‘theorie’ maar als een analysekader voor de studie van een beleidsproces (Hupe, 2007: 29). In het onderzochte beleid rondom het biometrische paspoort is het besluit van minister Donner genomen tijdens de uitvoering van de Paspoortwet. Wanneer de overheid beleid bepaald (besluitvorming) en uitvoert is dit veelal slechts een verandering in het reeds opgestelde beleidsprogramma in plaats van een geheel nieuwe interventie (Herweijer, 2001: 230). Meerdere actoren zijn betrokken bij een dergelijke besluitvorming. Dit is terug te zien in de 20

definitie van besluitvorming waarbij besluitvorming gedefinieerd wordt als “het proces dat de individuele voorkeuren van bestuurders, politieke partijen, doel- en belangengroepen, en ook uitvoerende organisaties omzet naar ´e´en uitkomst op het collectieve niveau” (Torenvlied, 1996: 5). Deze ‘uitkomst’ is een besluit dat, zoals reeds genoemd, veelal een beleidsverandering is. In beleid is voortdurend verandering te zien. Gemiddeld wordt om de zeven jaar een Nederlandse wet vervangen, geamendeerd of ingetrokken. Bestaande beleidsnota’s en beleidsplannen worden dan vervangen door nieuwe plannen, richtlijnen en nota’s (Herweijer, 2001: 232). Herweijer (2001: 233-234) onderscheidt hierbij schijnbare beleidsverandering en echte beleidsverandering. Echte beleidsverandering omschrijft Herweijer (2001) als volgt: “Bij echte beleidsverandering treedt een wijziging op in de beleidsuitvoering en wordt de samenleving geconfronteerd met wezenlijk andere beleidsprestaties.” (Herweijer, 2001: 234). Volgens hem is beleidsverandering aan de hand van drie perspectieven te verklaren. Het is van belang onderscheid te maken tussen de diverse perspectieven omdat de theorie¨en die onder deze perspectieven vallen over verschillende verklaringsmechanismen beschikken. Het eerste perspectief is het systeemperspectief. Dit perspectief verklaart beleidsveranderingen aan de hand van evenwichtsherstel tussen de organisatie en de omgeving. Ook het tweede perspectief, het cultuurperspectief, houdt rekening met de omgeving. Het cultuurperspectief verklaart beleidsveranderingen aan de hand van aanpassingen aan dominante maatschappelijke trends die telkens veranderen. Tot slot verklaren de theorie¨en die onder het interactieperspectief vallen beleidsveranderingen aan de hand van afwegingen van gedragsalternatieven van personen. Binnen dit perspectief wordt onderscheid gemaakt tussen drie modellen. Het ruilmodel ziet het sluiten van compromissen als oorzaak voor beleidsverandering. Het representatiemodel vindt beleidsverandering een gevolg van een belangenbehartiger die streeft naar tevredenstelling in plaats van optimalisatie. Ten slotte is er de actorbenadering. Beleidswijzigingen worden bij dit model verklaart aan de hand van uitoefening van macht en invloed van diverse actoren (Herweijer, 2001: 236-239). In deze thesis worden omgevingsfactoren buiten beschouwing gelaten en wordt aangesloten bij het interactieperspectief. Naar aanleiding van diverse krantenartikelen en rapporten leek het erop dat verschillende actoren zich met het beleid hadden bemoeid. Onduidelijk was echter of minister Donner mede door deze actoren de beleidswijziging heeft doorgevoerd. Om dit te onderzoeken is gebruik gemaakt van de actorbenadering. Volgens Herweijer (2001: 238) kunnen drie groepen actoren van invloed zijn op de beleidswijziging, namelijk de uitvoerders, de beleidsbepalers en de doelgroepen van het 21

beleid. Aan de hand van deze indeling is in de thesis gekozen om zowel de uitvoerende actoren, de politieke arena (beleidsbepalers) als de samenleving (doelgroepen) te onderzoeken. In paragraaf 3.5 zal verder worden ingegaan op macht- en invloedspogingen van actoren. Nu duidelijk is wat verstaan wordt onder besluitvorming, kan gekeken worden naar verschillende invalshoeken van besluitvorming. Binnen de bestuurskunde is zowel theoretisch als empirisch door diverse auteurs onderzoek verricht naar besluitvorming in het openbaar bestuur. Bij empirisch onderzoek worden veelal afzonderlijke cases bestudeerd (vgl. Allinson, 1971; vgl. Meltsner, 1976; vgl. Majone, 1989; vgl. Van Putten, 1980) waarbij verwezen wordt naar bestaande theoretische beschouwingen van onder andere Lindblom (1959), Hoppe (1985), Lehning & Simonis (1987) en Abma & In ’t Veld (2001). Drie belangrijke benaderingen zullen hier nader bekeken worden. De oudste benadering is de rationele besluitvorming. Deze benadering gaat ervan uit dat beslissingen gebaseerd worden op volledige informatie en weloverwogen afweging van beschikbare alternatieven. Hierbij wordt elke relevante actor in beschouwing genomen. Het alternatief met de hoogste waardering wordt simpelweg gekozen (Lindblom, 1959: 81; Etzioni, 1967: 385-386; De Baas, 1995: 203-204; Bovens e.a., 2001: 87-88; Hupe, 2007: 187). Simon (1947) was echter van mening dat volledige rationaliteit slechts in theorie en niet in praktijk mogelijk was. In de praktijk is immers slechts beperkte kennis beschikbaar en wordt bij een alternatief dat bevredigend is gestopt met informatieverzameling. Hierbij werd erkend dat de eensgezindheid, de organisatie en de informatie ontbraken om een volledig rationele afweging te maken (De Baas, 1995: 206; Hupe, 2007: 187). Besluitvorming zou zich richten op kleine aanpassingen van het bestaande beleid. Beleid blijft zich ontwikkelen door voortdurende aanpassingen over soms lange perioden. Deze benadering staat bekend als incrementalisme (Lindblom, 1959: 81). Etzioni (1967: 385) betoogt ten slotte dat het rationalistische perspectief te utopisch is en het incrementalistisch perspectief te conservatief. Het aantal en de rol van fundamentele besluiten zijn volgens hem groter dan de incrementalisten beweren. Wanneer deze fundamentele besluiten ontbreken hebben incrementele besluiten geen richting meer. Hij ontwikkelde daarom een derde perspectief genaamd ‘mixed scanning’. Hierbij geven de fundamentele besluiten en beleidsprocessen de richting aan. De incrementele besluiten en processen bereiden de fundamentele besluiten voor en werken ze uit (Etzioni, 1967: 388). Deze thesis gaat uit van het incrementalisme omdat het de mogelijkheid 22

biedt verschillende actoren te bestuderen en het een verklaring geeft voor het terugdraaien van een besluit. Immers de actoren handelen niet volledig rationeel. Bovendien sluit deze benadering aan bij het perspectief van Herweijer (2001) die betoogt dat in beleid voortdurend verandering is te zien.

3.3

Macht en invloed in het openbaar bestuur

Het handelen van het openbaar bestuur in Nederland hangt veelal samen met de tegenstellingen binnen het bestuur zelf en tussen diverse actoren in de maatschappij. Deze tegenstellingen hebben diverse oorzaken. Ze kunnen voortkomen uit religieuze, ideologische of culturele verschillen tussen de diverse actoren in de maatschappij of binnen het bestuur. Daarnaast kunnen tevens de verschillende posities van de groepen in de maatschappij, en daarmee de belangen die daar aan verbonden zijn, een oorzaak zijn. Volgens Bovens e.a. (2001) komt beleid in eerste instantie niet tot stand omdat het zo weldoordacht is, maar omdat deze voldoende steun krijgt (Bovens e.a., 2001: 86). Deze steun moet echter van diverse actoren komen. Het verschilt per beleidsproces hoeveel actoren participeren en hoe groot deze actoren zijn. Van te voren is moeilijk in te schatten welke actoren het meest invloedrijk zijn. De keuze om macht en invloed te onderzoeken brengt een grote verscheidenheid aan concepten en theorie¨en met zich mee. Dahl (1957) besloot als ´e´en van de weinige onderzoekers om macht en invloed niet van elkaar te scheiden. Hij zag macht en invloed als synoniemen van elkaar. Echter, de meeste onderzoekers maken onderscheid tussen macht en invloed. Weber (1976) definieerde macht als “elke kans om binnen een sociale betrekking de eigen wil ook bij tegenwerking door te zetten, ongeacht waar deze kans op berust” (Lehning & Simonis, 1987: 312). Ook bij Wrong (1979) staat het begrip macht centraal. Hij ziet macht als een vorm van invloed, waarbij macht gedefinieerd wordt als “the capacity of some persons to produce intended and foreseen effects on others” (Wrong, 1979: 2). Invloed is volgens hem bewust of bedoeld. Kuypers (1973) betoogt daarentegen dat invloed niet bewust uitgeoefend hoeft te worden. In zijn onderzoek wordt macht als een vermogen gezien dat ingezet kan worden om invloed uit te oefenen. Invloed is volgens hem het effect van de aanwending van dit vermogen. De machtsmiddelen vormen de basis voor dit machtsvermogen (Kuypers, 1973: 84-98). Gorissen (2001) gaat in zijn artikel dieper in op het gebruik van machtsmiddelen. 23

Wanneer een actor ongelijke toegang heeft tot machtsmiddelen ontstaat een verschil in macht. De hoeveelheid machtsmiddelen waarover een bepaalde actor kan beschikken tezamen met de afhankelijkheid van diezelfde middelen van andere actoren bepalen de (potenti¨ele) macht van een actor (Gorissen, 2001: 39). Huberts en Kleinnijenhuis (1994: 16) sluiten zich grotendeels bij Kuypers aan. Ze zijn van mening dat een actor macht heeft wanneer hij beschikt over middelen en dat ze invloed uitoefent als met deze middelen effecten worden gerealiseerd. Hierbij oefent een actor invloed uit “indien aanwezigheid, denk of doen ertoe leidt dat een politieke actor aan zijn belangen of doeleinden meer tegemoet komt dan het geval geweest zou zijn indien de actor had ontbroken” (Huberts, 1994: 39). Een actor heeft macht “indien hij er bij voortduring in slaagt zijn politieke actoren ertoe te bewegen aan zijn belangen of doeleinden tegemoet te komen” (Huberts, 1994: 39). Zowel van invloed als macht hoeven actoren zich, in tegenstelling tot bij de definitie van Wrong (1979), niet bewust te zijn. Deze thesis richt zich op de invloed van actoren en niet zozeer op hun macht. Hierbij zal aangesloten worden bij de definitie van Huberts (1994). In de eerste plaats omdat deze definitie het meest heldere onderscheid maakt tussen macht en invloed. Bovendien wordt de intensieve procesanalyse als methode gebruikt om de empirische gegevens te analyseren (zie hoofdstuk vier). Bij deze methode, ontwikkeld door Huberts, wordt tevens deze definitie gehanteerd.

3.4

Machtsbronnen

Ondanks de scheiding van macht en invloed is het van belang tevens enkele machtsbronnen uiteen te zetten. Een actor oefent volgens de aangehouden definitie immers pas invloed uit als de machtsbronnen zijn ingezet en met deze inzet effect wordt gerealiseerd. Omdat enkel invloedsuitoefening wordt onderzocht in deze thesis zijn de diverse machtsbronnen van de actoren niet expliciet weergegeven in de resultaten en analyse van het empirische onderzoek. Echter, de gebruikte methode van invloedsanalyse kent bij een coalitie van actoren invloed toe aan de hand van machtsbronnen. Daarom is ervoor gekozen in deze paragraaf enkele machtsbronnen uiteen te zetten. De actoren die betrokken zijn bij het beleidsproces gebruiken de middelen die zij tot hun beschikking hebben om invloed uit te oefenen. Deze zogenaamde hulpbronnen zijn “alle middelen waarover actoren beschikken bij het be¨ınvloeden van beleidsprocessen” (Gorissen, 2001: 37). Hulpbronnen worden tevens aangeduid als ‘invloedsbronnen’ of ‘machtsbronnen’. In deze thesis zal de term ‘machtsbronnen’ gehanteerd worden. Zoals reeds 24

in paragraaf 3.3 is omschreven, wordt de machtspositie van een actor bepaald door het geheel van machtsbronnen (Arentsen & Bressers, 1992: 106). Een sluitend overzicht van bestaande machtsbronnen bestaat niet. Echter, wanneer diverse onderzoeken vergeleken worden, kunnen een aantal veel voorkomende bronnen uiteengezet worden. In tabel 3.1 staat een overzicht van de gehanteerde machtsbronnen in de diverse onderzoeken. Klok (1993: 148-150) beschrijft in zijn onderzoek zeven machtsbronnen ge¨ınspireerd door de klassieke (economische) bronnen ‘fysieke goederen’ en ‘mensen’. Als aanvulling op deze klassieke tweedeling noemt hij tevens ‘informatie’, ‘tijd’, ‘geld’, ‘rechten’ en tot slot ‘consensus’ of ’vertrouwen’ belangrijke machtsbronnen. Een jaar later onderzoekt Berveling (1994: 83-85) machtsbronnen. Ook hij zet de machtsbronnen ‘bevoegdheid’ (bij Klok vernoemd onder de bron ‘rechten’) en ‘expertise’ (bij Klok vernoemd onder de bron ‘mensen’) uiteen. De machtsbronnen ‘fysieke goederen’ en ‘geld’ zijn samengevoegd als ‘geld en faciliteiten’. De overige vier uiteengezette machtsbronnen verschillen echter van die van Klok (1993). Naast ‘mobiliseren van de publieke opinie’ zijn tevens ‘beschikken over werkgelegenheid en grond’ machtsbronnen. Een vijfde machtsbron is volgens hem ‘mensen mobiliseren’, gevolgd door de laatste machtsbron ‘het vermogen als bemiddelaar op te treden’. Gorissen (2001: 37-38) sluit zich grotendeels aan bij Klok (1993). Zowel ‘geld’, ‘fysieke middelen’ en ‘menskracht’ zijn gelijk aan de machtsbronnen die Klok noemt. Vervolgens splitst hij echter enkele machtsbronnen op in gedetailleerdere machtsbronnen. Zo wordt ‘rechten’ opgedeeld in de bronnen ‘formele bevoegdheden’ en ‘beroep op wet- en regelgeving’ gedeeld. Daarnaast wordt ‘informatie’ opgesplitst in ‘deskundigheid’ en ‘toegang tot informatie’. Als laatste wordt ‘consensus’ in vijf machtsbronnen22 onderverdeeld. Tot slot hebben Bovens e.a. (2001: 132-139) zeven machtsbronnen omschreven. De bronnen ‘gezagspositie’ (bij Klok ondergebracht bij de bronnen ‘rechten’ en ‘mensen’), ‘informatie en deskundigheid’ (bij Klok ondergebracht bij de bronnen ‘mensen’ en ‘informatie’), ‘organisatie en financi¨en’ (bij Klok ondergebracht bij de bronnen ‘geld’ en ‘fysieke goederen’) en ‘politiek-bestuurlijke know-how ’ (bij Klok vernoemd onder ‘consensus’ en ‘tijd’) komen overeen met de vernoemde bronnen van Klok (1993). Bovens (2001) noemt als vierde ‘relaties en netwerken’ een belangrijke machtsbron. 22

De vijf machtsbronnen zijn ‘ervaring’, ‘bekwaamheden’, ‘reputatie en vertrouwen’, ‘toegang tot de doelgroep’ en ‘relaties met belangrijke derden’.

25

Deze is te vergelijken met ‘relaties met belangrijke derden’ van Gorissen (2001). De bronnen ‘maatschappelijke steun’ en ‘publiciteit’ zijn te vergelijken met ‘mensen mobiliseren’ en ‘mobiliseren publieke opinie’ van Berveling (1994). Tabel 3.1: Machtsbronnen van Klok, Berveling, Gorissen en Bovens Klok (1993) Rechten Mensen Informatie Geld Fysieke Goederen Consensus Tijd

Berveling (1994) Bevoegdheid Expertise Geld en Faciliteiten Mobiliseren Publieke Opinie Mensen Mobiliseren Bemiddelaar Werkgelegenheid en Grond

Gorissen (2001) Geld Fysieke Middelen Formele bevoegdheden Beroep op Weten Regelgeving Deskundigheid

Bovens (2001)

Toegang tot Informatie Menskracht

Maatschappelijke Steun PolitiekBestuurlijke know-how

Gezagspositie Informatie en Deskundigheid Organisatie en Financi¨en Relaties en Netwerken Publiciteit

Relaties met Belangrijke Derden Toegang tot de Doelgroep Reputatie en Vertrouwen Ervaring Bekwaamheden

Bron: Klok, 1993: 148-150; Berveling, 1994: 83-85; Gorissen, 2001: 37-38; Bovens e.a., 2001: 132-139. Tabel 3.1 laat zien hoe de diverse gehanteerde machtsbronnen overlap vertonen. Zoals reeds beschreven zijn bijvoorbeeld de machtsbronnen ‘geld’ en ‘fysieke goederen’ van Klok, gelijk aan ‘geld en faciliteiten’ van Berveling, ‘geld’ en ‘fysieke middelen’ van Gorissen en ‘organisatie en financi¨en’ van Bovens. In de thesis zullen deze machtsbronnen onder ‘financi¨ele middelen’ geschaard worden. Daarnaast worden de overige machtsbronnen die overlap vertonen in de thesis ook onder ´e´en machtsbron geschaard. Een overzicht van de zeven gehanteerde machtsbronnen in de thesis met de bijbehorende 26

overlappende machtsbronnen van de auteurs is te vinden in tabel 3.2. Tabel 3.2: Gehanteerde machtsbronnen met bijbehorende overlappende machtsbronnen Machtsbron thesis Positie

Informatie

Financi¨ele Middelen

Relaties Publiciteit Maatschappelijke Steun

Imago

Machtsbron theorie Klok Rechten Klok Mensen Berveling Bevoegdheid Gorissen Formele Bevoegdheden Gorissen Beroep op wet- en regelgeving Gorissen Menskracht Bovens Gezagspositie Klok Mensen Klok Informatie Berveling Expertise Gorissen Deskundigheid Gorissen Toegang tot Informatie Bovens Informatie en Deskundigheid Klok Geld Klok Fysieke Goederen Berveling Geld en Faciliteiten Gorissen Fysieke Middelen Gorissen Geld Bovens Organisatie en Financi¨en Gorissen Relaties met belangrijke derden Bovens Relaties en Netwerken Berveling Invloed op Deelgroepen Bovens Publiciteit Berveling Mensen Mobiliseren Gorissen Toegang tot de Doelgroep Bovens Maatschappelijke steun Klok Consensus Klok Tijd Gorissen Reputatie en Vertrouwen Gorissen Menskracht Bovens Politiek-Bestuurlijke know-how

Positie De positie die een actor (persoon of organisatie) bekleed in een beleidsproces is van groot belang. Zowel de formele als de informele positie spelen hierbij een rol. Bevoegdheden van een actor worden dikwijls ontleend aan de hi¨erarchische positie die hij inneemt in een organisatie. Volgens Berveling 27

(1994: 83) is deze machtsbron zelfs de meest waardevolle die een actor kan bezitten. Bovendien kunnen bepaalde actoren dankzij hun positie andere actoren wijzen op bestaande regels. Het gedrag van actoren kan beperkt of juist gestimuleerd worden door bepaalde rechten. Wanneer een actor deze rechten kan opleggen, kan hij tevens bepalen welke actoren beperkt of gestimuleerd worden. Naast formeel gezag kan ook informeel gezag van belang zijn. Bekwaamheden en ervaring die zijn opgedaan door de bekleding van een bepaalde positie kunnen informeel gezag uitoefenen. Een actor met veel kennis door ervaring heeft bijvoorbeeld meer gezag dan een actor die ‘net komt kijken’ (vgl. Klok, 1993: 150; vgl. Berveling, 1994: 83; vgl. Gorissen, 2001: 37-38; vgl. Bovens e.a., 2001: 133-135). Informatie Naast het feit dat gezagsposities een rol spelen bij de be¨ınvloeding van het beleidsproces, is ook informatie over het beleidsonderwerp zeer belangrijk. Als een actor succesvol wil zijn in zijn be¨ınvloeding tijdens het beleidsproces moet hij weten waar het over gaat. Met de juiste informatie en deskundigheid kan de eigen visie overtuigend gebracht worden en de visie van anderen eventueel ontkracht worden of in ieder geval op waarde geschat worden. Bovendien is een actor dan in staat sneller en beter op relevante gebeurtenissen te reageren. Organisaties en individuen kunnen zowel over inhoudelijke als organisatorische/strategische deskundigheid beschikken. Met inhoudelijke kennis wordt kennis verkregen door middel van studie en scholing bedoeld. Toegang verkrijgen tot informatie en het bereiken van een informatievoorsprong valt onder organisatorische/strategische deskundigheid. Met de groeiende technische mogelijkheden die veelal in beleid een belangrijke rol spelen, is gespecialiseerde kennis en expertise steeds meer van belang. Als een actor alle relevante kennis heeft, kunnen individuele actoren en andere partijen daar vaak moeilijk tegen op. Echter, actoren die meer belang hechten aan een economisch, politiek-bestuurlijk of juridisch referentiekader in plaats van een wetenschappelijk referentiekader, zijn minder gevoelig voor informatie en deskundigheid uit wetenschappelijk onderzoek (vgl. Klok, 1993: 149; vgl. Berveling, 1994: 83; vgl. Gorissen, 2001: 37;44; vgl. Bovens e.a., 2001: 134). Financi¨ele Middelen Deskundigheid en informatie zijn kostbaar. Financi¨ele middelen zijn nodig voor de financiering van activiteiten en het bekostigen van de benodigde faciliteiten. De meeste partijen hebben niet de informatie en deskundigheid in huis om de eigen visie overtuigend te brengen en de visie van anderen op 28

waarde schatten. Hiervoor is vaak professionele ondersteuning nodig. Naast dat grote organisaties een eigen budget hebben, is fondsenwerving voor vele partijen een noodzaak. Tevens bestaan partijen die ‘in eigen kring’ gratis de kennis en expertise die ze nodig hebben, kunnen vinden. Veelal zijn dit partijen die zich hard maken voor ´e´en specifiek belang (vgl. Klok, 1993: 149; vgl. Berveling, 1994: 83-84; vgl. Gorissen, 2001: 38; vgl. Bovens e.a., 2001: 134-136). Relaties Veel beleidsprocessen spelen zich af in relatief besloten netwerken. In deze netwerken spelen persoonlijke contacten een belangrijke rol. De bestuurders, ambtenaren en belangenvertegenwoordigers in het netwerk kennen elkaar vaak al lange tijd en komen elkaar op frequente basis tegen. Wanneer een actor zich niet binnen het (in)formele netwerk bevindt, kan ze besluiten te lobbyen. Hierbij wordt informatie aan belangrijke actoren binnen het netwerk gegeven, opdat zij deze informatie zullen gebruiken bij de vorming van hun visie op het beleid. Er zijn meerdere manieren om direct en indirect het netwerk van informatie te voorzien. Middels een persoonlijke brief, bezoek, informeel contact, demonstraties, petities, hoorzittingen en verzoekschriften kan direct de informatie verspreid worden. Door studies, rapporten en steunacties kan indirect de informatie overgedragen worden. De verspreiding van informatie kan zowel via de directe beslissers als de actoren rondom deze directe beslissers (vgl. Gorissen, 2001: 38; vgl. Bovens e.a., 2001: 136-138). Publiciteit Een manier om als actor je stem te laten horen is door in de publiciteit te komen. Met name de politieke gezagsdragers zijn gevoelig voor publiciteit aangezien hun positie voor een groot deel bepaald wordt door de publieke opinie. Wanneer kritische stukken over het beleid in de publiciteit komen, kunnen betrokken actoren dit moeilijk negeren. Met name actoren die geen directe toegang hebben tot het beleidsproces maken gebruik van publiciteit. Echter, ook de gezagsdragers zelf kunnen de publiciteit gebruiken door bijvoorbeeld bepaalde idee¨en te testen of om de eigen visie te laten zien (vgl. Berveling, 1994: 84; vgl. Bovens e.a., 2001: 137-138). Imago Naast relaties is een tweede machtsbron op het sociale vlak het imago. Het imago van een actor hangt af van zijn reputatie en het vertrouwen dat andere actoren in hem hebben. Een actor met een goede reputatie kent veelal 29

de ‘spelregels’ en omgangsvormen binnen een bepaalde beleidssector. Ervaring en een goede timing dragen bij aan deze reputatie. Echter, een misstap kan verlies van het vertrouwen en legitimiteit betekenen. Omdat een goede reputatie de bereidheid van andere actoren om uitspraken en intenties voor waar aan te nemen vergroot, is het doorgaans moeilijk na dergelijk verlies steun te vinden voor bepaalde standpunten. (vgl. Klok, 1993: 150; vgl. Gorissen, 2001: 38; vgl. Bovens e.a., 2001: 139). Maatschappelijke Steun Actoren hebben tot slot mensen of leden nodig die activiteiten organiseren en steunen en achter de standpunten staan. Wanneer een actor veel maatschappelijke steun verkrijgt, wordt deze veelal serieuzer genomen. Dergelijke steun is met name van belang voor actoren die geen centrale rol vervullen in het beleidsproces (vgl. Berveling, 1994: 84; vgl. Gorissen, 2001: 38; vgl. Bovens e.a., 2001: 136).

3.5

Invloed van actoren

Bij elk beleidsproces zijn vele actoren betrokken. De aard en de mate van invloed die deze actoren op het beleidsproces uitoefenen varieert. De invloed die externe factoren kunnen uitoefenen, verschilt per beleidsterrein. Op oude beleidsterreinen valt minder invloed uit te oefenen dan op beleidsterreinen die relatief jong zijn (Peters, 1999: 45-46; 50). Bovendien participeren niet alle actoren rechtstreeks in het beleidsproces (vgl. Hupe, 2007: 37; Arentsen & Bressers, 1992: 105; Bovens e.a., 2001: 106). Het initiatief van invloedsuitoefening kan bij de beleidsvormende actoren liggen, alsmede bij de externe actoren en bij beide als gevolg van een wisselwerking (Van Putten, 1980: 264). Reeds is aangegeven dat de actoren in drie groepen uiteenvallen. In deze paragraaf zal eerst de invloed van de politieke arena (par. 3.5.1), vervolgens de invloed van de actoren uit de samenleving (par. 3.5.2) en tot slot de invloed van uitvoerende actoren (par. 3.5.3) uiteengezet worden. 3.5.1

Invloed van de politieke arena

De eerste onderzoeken naar invloed van de politieke arena geven veelal de geringe invloed van de Tweede Kamer weer. De Eerste Kamer wordt bij voorbaat al weinig invloed toegekend. Andere actoren zouden veel invloedrijker zijn, met name de ministers (Visscher, 1994: 34-38). In latere onderzoeken werd betoogd dat de invloed van de Tweede Kamer werd beperkt

30

door de zogenaamde ‘ijzeren ring’ die impliceert dat belangengroepen en adviesorganen veel invloed uitoefenden (Van den Berg & Molleman, 1977: 30-39). Overeenstemming over de geringe invloed van de Tweede Kamer bestaat nog steeds (vgl. Vis, 1975; vgl. Daalder, 1995; vgl. Van Putten, 1980). Volgens diverse studies kent de politieke arena tegenwoordig vele centra. De overheid is slechts ´e´en van de actoren die bij beleidsvorming en besluitvorming betrokken is en niet langer de centrale actor (Teisman, 1992: 23-41; Frissen, 1996: 150-151). Echter, Peters (1999: 236) betoogt dat enkel bij uitgebreide inspraak en consultatie van andere actoren voorafgaand aan de behandeling in de Tweede Kamer een deel van de besluitvorming reeds door andere actoren wordt gedaan. Vaak is de Tweede Kamer zodoende behoorlijk invloedrijk in vergelijking met externe actoren. Dit geldt echter niet voor de Eerste Kamer. Wanneer gekeken wordt naar het verschil van invloed tussen de Tweede Kamer en de ministers wordt veelal betoogd dat de ministers vele malen invloedrijker zijn. Echter, weinig empirisch bewijs is beschikbaar om deze uitspraak te ondersteunen. In de empirische onderzoeken van Goverde (1987), Huberts (1988), Toirkens (1988) en Peters (1999) blijkt juist dat weinig invloed toe te schrijven is aan de ministers. Binnen de Tweede Kamer oefenen de regeringspartijen veelal meer invloed uit dan de oppositie. Dit wordt met name veroorzaakt door het gebrek aan machtsmiddelen bij de oppositiepartijen. Regeringspartijen worden dikwijls van meer informatie voorzien door externe actoren dan oppositiepartijen, hetgeen in het voordeel van de regeringspartijen uitvalt (Peters, 1999: 226-227; 232-233). Naast het verschil in invloedsuitoefening tussen partijen zijn ook verschillen binnen partijen te zien. De specialisten van diverse partijen op bepaalde beleidsterreinen hebben regelmatig direct contact. Onduidelijk is echter of deze contacten zwaarder wegen dan de contacten met de eigen partij. In het algemeen wordt betoogd dat eerst een gezamenlijk standpunt binnen de partij wordt gevormd in plaats van tussen experts. Zodoende wegen de contacten met de eigen partij zwaarder (Peters, 1999: 233-234). 3.5.2

Invloed van de samenleving

Vele actoren uit de samenleving proberen het beleidsproces te be¨ınvloeden. Zij maken geen deel uit of willen geen deel uitmaken van het openbaar bestuur. Deze actoren worden veelal pressiegroepen of belangenorganisaties genoemd. Dergelijke partijen kunnen organisaties van werknemers zijn maar ook het bedrijfsleven of idealistische organisaties zoals Greenpeace. Ze richten zich, in tegenstelling tot de politiek, slechts op ´e´en onderwerp of onder31

deel van beleid (De Baas, 1995: 98; Bovens e.a., 2001: 106). Tegenwoordig lijkt de overheid meer open te staan voor dergelijke single issue partijen dan voorheen (Peters, 2010: 7). Rosenthal e.a. (1996) en Van den Berg e.a. (1992) wijzen erop dat belangenorganisaties in het algemeen meer invloed hebben gekregen sinds de toename van rechtstreeks contact tussen hen en politici, dankzij de sanering van het aantal organen. De vele beleidsadviezen gaven bestuurders juist de kans om hun eigen weg te volgen. Nu het aantal adviezen sterk is afgenomen, krijgen de belangenorganisaties meer invloed (Peters, 1999: 52; vgl. Halffman & Hoppe, 2005: 137). Dergelijke organisaties worden zodoende ook wel de ‘vijfde macht’ genoemd (Peters, 1999: 52; Torenvlied, 1996: 2). Belangenorganisaties proberen veelal invloed uit te oefenen op het beleidsproces door informatie en adviezen door te spelen aan actoren die direct bij het proces betrokken zijn. Daarnaast maken ze gebruik van de media om steunpunten binnen het openbaar bestuur te verkrijgen. Tevens worden demonstraties, proefprocessen en informele relaties met ambtenaren gebruikt om invloed uit te oefenen (De Baas, 1995: 99; Bovens e.a., 2001: 107). Naast de belangenorganisaties kunnen adviesorganen invloed uitoefenen. Adviesorganen geven veelal feitelijke informatie aan beleidsmakers, onderzoeken wat de invloed van bepaalde beleidskeuzen zou kunnen zijn en evalueren effecten van beleid (Bovens e.a., 2001: 110; Halffman & Hoppe, 2005: 135). Bij de adviesorganen kan overlap ontstaan met de belangenorganisaties aangezien deze laatste groep vaak vertegenwoordigd zijn in de adviesorganen (Peters, 1999: 45-46). De meningen over de mate van invloed die adviesorganen kunnen hebben in het beleidsproces verschillen sterk van elkaar. Reeds is uitgelegd dat het aantal beleidsadviezen de afgelopen jaren is afgenomen. Toch veronderstellen Van Delden (1989) en Koppenjan (1993) dat met name adviesorganen een belangrijke rol spelen bij besluitvorming en het aandragen van nieuwe thema’s. Koppenjan (1993) en Peters (1999) onderscheiden hierbij de permanente adviesorganen van de ad hoc-commissies. Volgens hen oefenen de permanente adviesorganen minder invloed uit in de besluitvormingsprocessen dan de ad hoc-commissies. Dit kan volgens Peters verklaard worden door het gegeven dat ze vaak kleiner, minder breed en minder aan procedures gebonden zijn. Bovendien zijn ze veelal speciaal door de bewindspersoon ingesteld waardoor het advies gewenster is dan die van de permanente adviesorganen (Peters, 1999: 255-259). Bij het empirische onderzoek van Van Putten (1980) en Maessen (1989) oefenden adviesorganen geen invloed uit. Huberts (1988), ten slotte, stelt dat het advies van adviesorganen enkel wordt meegenomen wanneer het overeenkomt met de mening van de ambtenaren. In het algemeen hangt de mate van invloed af 32

van de machtsbronnen die de organisaties beschikken. Naast de adviesorganen en belangenorganisaties proberen tevens burgers het beleidsproces te be¨ınvloeden. Burgers hebben meer kans invloed uit te oefenen wanneer ze samenwerken met andere actoren die dezelfde belangen hebben. Echter, wanneer er geen inspraak- of adviesprocedure bestaat is het moeilijk invloedrijk te zijn. Enkel informeren en argumenteren is niet voldoende. Bovendien oefent procederen veelal geen invloed uit. Daarentegen kan demonstreren wel invloed uit oefenen. Met name wanneer de overheid het onderling niet eens is, ontstaat meer ruimte voor invloed middels protest en pressie (Huberts, 1988: 275). Daarnaast kunnen de standpunten en belangen van burgers via maatschappelijke organisaties bij het politiek systeem terecht komen (Lelieveldt, 1999: 127). In het algemeen slagen ze hier nog nauwelijks in. Dit komt met name door de ontbrekende kennis die nodig is om aan de discussie deel te nemen (Bovens e.a., 2001: 105; Peters, 2010: 7). Wat betreft de verhouding van invloed tussen burgers en belangenorganisaties wordt betoogd dat belangen van georganiseerde groepen beter behartigd worden dan die van de individuele burger. “Door de ellebogen van belangengroepen komen individuele belangen in het gedrang” (Kalk, 1998: 226-227). Het onderzoek van Peters (1999) naar invloed van belangenorganisaties en adviesorganen wijst uit dat belangenorganisaties op meer besluitvormingsprocessen invloed hebben dan adviesorganen. Ondanks de invloed van belangenorganisaties en adviesorganen is volgens Peters geen sprake van dominantie van de twee partijen ten opzicht van de politieke, bestuurlijke en ambtelijke actoren. Naar aanleiding hiervan stelt ze dat de ‘vijfde macht’ niet bestaat (Peters, 1999: 256). Beide groepen richten overigens hun invloedspogingen veelal op de regeringspartijen in plaats van de oppositiepartijen. Schriftelijke informatie wordt echter wel naar alle partijen toegezonden, in tegenstelling tot directe telefoontjes, moties en gesprekken (Peters, 1999: 232-233). 3.5.3

Invloed van de uitvoerende actoren

Afhankelijk van het beleid zijn diverse actoren betrokken bij de implementatie. Er wordt veelal vanuit gegaan dat de actoren die een rol spelen bij de beleidsvorming, tevens een rol spelen bij de beleidsuitvoering (Arentsen & Bressers, 1992: 111). Echter, Torenvlied (1996: 7) benadrukt dat tijdens de beleidsuitvoering andere spelers centraal staan dan tijdens de beleidsvorming. Onder de uitvoerende actoren kunnen zowel organisaties als 33

individuen worden verstaan. Actoren die belast zijn met de implementatie hebben elk een specifieke rol bij de uitvoering van beleid en zorgen ervoor dat het beleidsprogramma wordt omgezet in werkbare structuren (Shafritz e.a., 2009: 55-57). In deze thesis zijn de uitvoerende actoren organisaties, namelijk de gemeenten en de KMar. Deze omzetting naar werkbare structuren komt veelal neer op de invulling van details. Een dergelijke invulling kan dusdanige ruimte geven dat enige vrijheid rondom de implementatie bestaat waardoor het mogelijke is geringe invloed uit te oefenen op het beleidsproces. Deze vrijheid wordt ook wel discretionaire ruimte of beleidsvrijheid genoemd. Beleidsvrijheid wordt gedefinieerd als “de mate waarin uitvoerende organisaties over een eigen keuze- en handelingsvrijheid beschikken” (Torenvlied, 1996: 7). Het kan zowel ontstaan door toegedeelde als toege¨eigende autonomie. Bij de eerste is in (wettelijke) regels en afspraken vastgelegd welke discretionaire ruimte de beleidsuitvoerders hebben. Toege¨eigende autonomie ontstaat doordat het toezicht niet sluitend is. Dit komt vaak voor omdat dergelijk toezicht en volledige regelgeving rondom de uitvoering praktisch onmogelijk en niet wenselijk is (vgl. Bakker & van Waarden, 1999: 23). Beide vormen van autonomie kunnen door de uitvoerders gebruikt worden om eigen belangen na te streven en de taken naar eigen inzicht uit te voeren. Naast de beleidsvrijheid van de uitvoerders, dragen tevens een aantal andere factoren bij aan de be¨ınvloeding van de beleidsuitvoering. Wanneer uitvoerende medewerkers of organisaties weinig kennis van de beleidsinhoud hebben, kan dit leiden tot eigen interpretaties. Hoe beter ze op de hoogte zijn van de doeleinden, inhoud en middelen van het beleid, hoe minder eigen interpretatie mogelijk is. Hierbij moet de individuele uitvoerder wel zodanig opgeleid zijn dat hij of zij het beleid kan uitvoeren. Bovendien kan het van belang zijn dat hij of zij het eens is met het beleid. Hoe verder de persoonlijke motieven van uitvoering van de motieven van het beleid staan, hoe groter de kans dat de uitvoerder afwijkt van het opgesteld beleid (Lehning & Simonis, 1987: 84; Hoogerwerf & Herweijer, 2003: 146-147). Hierbij kan de kanttekening geplaatst worden dat afwijkingen van het beleid niet altijd negatief zijn. Inhoudelijke besluiten die niet deugdelijk zijn, kunnen door een dergelijke afwijking gecorrigeerd worden (Torenvlied, 1996: 1). Wanneer specifiek gekeken wordt naar uitvoerende lagere overheden zoals gemeenten is relatief weinig empirisch onderzoek bekend over hun invloed op rijksbesluitvorming (vgl. Peters, 1999: 43). Hoewel Hoogerwerf (1980: 339-340) aangaf dat lagere overheden zowel rechtstreeks contact hebben met de rijksoverheid alsmede indirect via politieke partijen en adviesorganen, 34

vermeldt hij niet wat dit voor gevolg dit heeft voor de invloed van lagere overheden. De onderzoeken waar de invloed van lagere overheden wel onderzocht wordt laten verschillende uitkomsten zien. In het onderzoek van Huberts (1988) oefenden de lagere overheden belangrijke invloed uit, terwijl bij het onderzoek van Van Putten (1980) en Peters (1999) de lagere overheden geringe invloed hadden. Bij het onderzoek van Huberts (1988) moet echter wel een kanttekening gemaakt worden dat de lagere overheden direct belang hadden bij de besluitvormingsprocessen. Voor lagere overheden is het vaak moeilijk om (gelijkluidende) eisen te stellen aan de politieke arena. Veelal wordt slechts een standpunt ingenomen zonder dat geprobeerd wordt deze onder de aandacht te brengen van landelijke politici en ambtenaren. Gemeenten kunnen over het algemeen meer invloed uitoefenen wanneer de politieke arena afhankelijker van hen is. Zij hebben dan een sterkere onderhandelingspositie (Huberts, 1988: 246-248).

3.6

Slot

Bij besluitvorming zijn meerdere actoren betrokken. Veelal resulteert een gemaakt besluit ‘slechts’ in een beleidswijziging. Deze beleidswijzigingen kunnen worden verklaard aan de hand van macht- en invloedsuitoefening. Een actor heeft macht wanneer ze beschikt over machtsbronnen en oefent invloed uit wanneer met deze bronnen effecten worden gerealiseerd. Over het algemeen wordt betoogd dat de Eerste Kamer geen invloed uitoefent op besluitvorming terwijl de Tweede Kamer wel invloedrijk kan zijn. Binnen de regering oefenen de regeringspartijen meer invloed uit dan de oppositiepartijen. Vanuit de samenleving is de invloed van belangengroepen groter dan die van adviesgroepen waarvan de mate van invloed verschilt. Binnen de adviesgroepen is de invloed van ad hoc adviesorganen groter dan die van permanente adviesorganen. Tot slot is over het algemeen de invloed van de uitvoerende actoren gering.

35

4 4.1

Methoden Inleiding

In dit hoofdstuk zullen de gebruikte methoden van het empirisch onderzoek uiteen gezet worden. Het besluitvormingsproces rondom het biometrische paspoort is de centrale onderzoekseenheid. Aan de hand van deze casus wordt gekeken naar de invloed van de samenleving, de politieke arena en de uitvoerende actoren. De keuze voor de casus wordt uiteengezet in paragraaf 4.2, gevolgd door de keuze van betrokken actoren in paragraaf 4.3. Binnen de verscheidenheid van bestaande methoden van invloedsanalyse is gekozen om aan de hand van een intensieve procesanalyse de hoofdvraag van het onderzoek te beantwoorden (par. 4.4). Om deze analyse uit te voeren is gebruik gemaakt van kwalitatief onderzoek en zijn diverse actoren ge¨ınterviewd. Paragraaf 4.5 zet de dataverzameling en de bijbehorende selectie van actoren uiteen. Het hoofdstuk eindigt met een beoordeling van de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek (par. 4.6) en een slotparagraaf (par. 4.7).

4.2

Keuze van de casus

Aan de hand van de beslissing van de minister om de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop te zetten zal gekeken worden naar de invloed van de samenleving, de politieke arena en de uitvoerende actoren. De selectie van deze casus heeft plaats gevonden op basis van een tweetal criteria. Het eerste criterium is de mate waarin het onderwerp van de beslissing controversieel is. Bij controversi¨ele onderwerpen en beslissingen zijn veelal veel strijdpunten en tegenstrijdige meningen betrokken. Zo kunnen de werkelijke invloedsverhoudingen gemakkelijker zichtbaar worden. De beslissing van minister Donner is controversieel omdat wordt beweerd dat kritiek op het biometrische paspoort lange tijd bewust is genegeerd. Daarnaast is gelet op het tijdstip waarop de casus heeft plaats gevonden of speelt. Om een goed beeld te geven van feitelijke invloedsverhoudingen is het van belang om recente beslissingen te onderzoeken (vgl. Peters, 1999: 88-89). De beslissing van de minister vond plaats in april 2011 en is als recent te beschouwen.

4.3

Keuze van de betrokken actoren

Om te analyseren wie invloed hebben gehad op het besluit van de minister is nagegaan welke actoren betrokken zijn geweest rondom de besluitvorming. Tijdens het onderzoek zijn de actoren ingedeeld in drie groepen, namelijk 36

de politieke arena, de samenleving en de uitvoerende actoren. Aan de hand van deze driedeling is bekeken welke organisaties belang hadden bij de Paspoortwet of hierover een standpunt innamen. In de politieke arena waren dat alle partijen van de Eerste en Tweede Kamer. Immers, zij hebben allen voor of tegen de Paspoortwet gestemd. De uitvoerders waren de gemeenten die het paspoort uitgaven en de Koninklijke Marechaussee (KMar) die de paspoorten controleren bij de grens. Tot de samenleving behoorden ten eerste de burgers omdat zij diverse rechtszaken hebben aangespannen tegen de Paspoortwet. Daarnaast bleken diverse belangengroepen hun onvrede over opslag van gegevens in grote databanken te hebben uitgesproken. Zowel Burgerrechtenvereniging Vrijbit als Stichting Privacy First en Bits of Freedom. De Vereniging Nederlandse Gemeenten en de NVVB behartigden beiden de belangen van de gemeenten tijdens de besluitvorming. Tot slot waren er enkele adviesgroepen die middels studies en rapporten adviezen hebben geschreven over diverse aspecten van het biometrische paspoort. Allereerst de offici¨ele adviesgroep, het CBP. Maar ook BPR, de WRR, het ID Management Centre en het Rathenau Instituut hebben studies en rapporten uitgebracht. In tabel 4.1 tot en met 4.3 staat een overzicht van alle betrokken actoren van 2008 tot en met april 2011. Tabel 4.1: Betrokken actoren van de politieke arena bij het besluitvormingsproces 2008-2011 Groep actoren Politieke arena

Actoren Tweede Kamer CDA CU PvdA PVV VVD SGP SP GroenLinks D66 PvdD TON

Eerste Kamer CDA CU PvdA OSF VVD SGP SP GroenLinks D66 PvdD

37

Tabel 4.2: Betrokken actoren uit de samenleving bij het besluitvormingsproces 2008-2011 Groep actoren Belangenorganisaties

Actoren Stichting Privacy First

Burgerrechten Vereniging Vrijbit Bits of Freedom (BOF) Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) Adviesorganen

Rathenau Instituut

College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) ID Management Centre

Burgers

Omschrijving organisatie Privacy First is een onafhankelijke stichting met als doel het behouden en bevorderen van het recht op privacy alsmede de persoonlijke vrijheid van leefomgeving23 Vereniging Vrijbit zet zich in voor recht op privacy, vrije communicatie en toegang tot informatie24 BOF is een burgerrechtenbeweging die opkomt voor vrijheid en privacy op internet25 De NVVB vertegenwoordigt diegenen die zich binnen en buiten de overheid professioneel bezighouden met het beheer van persoonsinformatie en overleggen met de rijksoverheid hierover De VNG is de belangenbehartiger van alle gemeenten en is gesprekspartner van andere overheden, leden van het parlement, maatschappelijke organisaties en belangenverenigingen26 Het Rathenau Instituut laat de invloed van wetenschap en technologie op ons dagelijks leven zien en brengt de dynamiek ervan in kaart door onafhankelijk onderzoek en debat27 Het CBP houdt toezicht op de naleving van wetten die het gebruik van persoonsgegevens regelen28

Het doel van de WRR is de regering te adviseren over toekomstige ontwikkelingen die van groot maatschappelijk belang zijn29 Het management centrum stelt strategisch implementatiemanagement beschikbaar aan organisaties in de publieke sector30 Basisadministratie BPR beheert de stelsels van identiteitsgePersoonsgegevens gevens en is onderdeel van BZK31 en Reisdocumenten (BPR) Burgers -

38

Tabel 4.3: Betrokken uitvoerende actoren bij het besluitvormingsproces 2008-2011 Groep actoren Uitvoerders

4.4

Actoren Gemeenten Koninklijke Marechaussee (KMar)/Expertise Centrum Identiteitsfraude en Documenten (ECID)

Omschrijving organisatie Het ECID is een onderzoeksbureau van de Koninklijke Marechaussee in samenwerking met het Korps Landelijke Politiediensten en houdt zich bezig met het controleren van reis-, identiteits- en aardedocumenten32

Methode van invloedsanalyse

Binnen invloedsonderzoek bestaat een langdurig debat over de vraag hoe macht en invloed moeten worden gemeten. Dit wordt met name veroorzaakt omdat macht in beleidsprocessen veelal subjectieve en subtiele verschijnselen zijn (Bovens e.a., 2001: 130). Er zijn vele methoden van invloedsanalyse die allen theoretisch en methodologisch verder ontwikkeld worden. Huberts en Kleinnijenhuis (1994) omschrijven de tien meest gebruikte methoden van invloedsanalyse. Deze verschillen in de theorie¨en die gebruikt worden, de probleemstelling die centraal staat, het object dat onderzocht wordt en de gegevens die nodig zijn (Huberts & Kleinnijenhuis, 1994: 34). Elke onderzoeksvraag vraagt om een specifiek onderzoeksdesign. Hierbij kan eventueel aanvullend een tweede methode van invloedsanalyse gebruikt worden (vgl. Peters, 1999: 69). Ingaan op de diverse methoden van invloedsanalyse is hier niet op zijn plaats. Van de tien beschreven methoden van invloedsanalyse door Huberts en Kleinnijenhuis (1994) zijn vier methoden gericht op de analyse van een besluitvormingsproces. De tijdreeksanalyse viel van deze vier methoden als eerste af omdat die longitudinaal onderzoek vereist en tevens factoren onder23

http://www.privacyfirst.nl http://www.vrijbit.nl/over-vrijbit/wat-is-vrijbit.html 25 http://www.bof.nl/over-ons 26 http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=100753 27 http://www.rathenau.nl/organisatie/kerntaken.html 28 http://www.cbpweb.nl/Pages/ind_cbp.aspx 29 http://www.wrr.nl/over.jsp?objectid=441 30 http://www.mangement-centrum.nl/organisatie 31 https://www.bprbzk.nl/Organisatie/Het_Agentschap_BPR 32 http://www.defensie.nl/marechaussee/service/expertisecentra/ expertisecentrum_identiteitsfraude 24

39

zoekt. De drie methoden die wel voor dit onderzoek in aanmerking kwamen waren 1) de intensieve procesanalyse, 2) de machtsbalansanalyse en 3) het besluitvormingsmodel. De methoden zijn gericht op een concreet proces of besluit. Ze verschillen echter in doel, de data die verzameld moet worden en de uitgebreidheid waarmee het proces wordt onderzocht (Huberts & Kleinnijenhuis, 1994: 34-36). Bij de selectie van ´e´en van de drie methoden is ten eerste gekeken naar de focus van de methode. De machtsbalansanalyse legt de nadruk op “machtsverhoudingen in complexe en dynamische, lange termijn beleidsprocessen” (Goverde & Hinssen, 1994: 98), terwijl de intensieve procesanalyse als“primaire bedoeling het vaststellen van invloed in een politiek besluitvormingsproces” (Huberts, 1994: 45) heeft. Het besluitvormingsmodel “maakt het mogelijk een diepgaand inzicht te verkrijgen in de onderliggende invloedsprocessen en nauwkeurige voorspellingen te doen over de uitkomst van beslissingen” (Stokman, 1994: 185). Een dergelijk model heeft echter niet tot doel om feitelijke invloed vast te stellen. Zodoende was deze methode minder geschikt voor dit onderzoek (vgl. Peters, 1999: 65). Bij een machtsbalansanalyse is de betrouwbaarheid relatief laag door onduidelijk afgebakende begrippen en definities (Goverde & Hinssen, 1994: 116). Terwijl de intensieve procesanalyse duidelijk afgebakende begrippen en definities hanteert. Aangezien in dit onderzoek veel waarde wordt gehecht aan een duidelijk afbakening van de begrippen macht en invloed was de intensieve procesanalyse de meest geschikte methode om de empirische gegevens van dit onderzoek te analyseren. Immers, “zonder te expliciteren wat precies met macht en invloed bedoeld wordt is het uiteraard onmogelijk macht en invloed te traceren” (Huberts & Kleinnijenhuis, 1994: 13). Om te onderzoeken welke actoren wel en welke actoren geen invloed hebben uitgeoefend, kan de intensieve procesanalyse stapsgewijs worden uitgevoerd (Huberts, 1988; Huberts, 1994: 44-53; Peters, 1999: 72-83). De stappen zullen hieronder ´e´en voor ´e´en uiteengezet worden. Naar aanleiding van deze stappen zal in dit onderzoek de analyse van de empirische gegevens plaats vinden. Daarnaast zal nog een aanvullende reputatiemethode gebruikt worden waarbij aan de respondenten gevraagd wordt wie volgens hen het besluit heeft be¨ınvloed. Huberts (1994: 53) vindt deze vorm van reputatieonderzoek een waardevolle aanvulling op de intensieve procesanalyse omdat het kan helpen bij het reconstrueren van het besluitvormingsproces. Met name wanneer empirische bevindingen sterk van elkaar verschillen, is de aanvullende methode nuttig om de eigen analyse te overdenken (vgl. Peters, 1999: 68-69).

40

Reconstructie van het besluitvormingsproces Om te analyseren welke actoren feitelijke invloed op het besluitvormingsproces hebben gehad, moet allereerst een gedetailleerde en zo volledig mogelijke reconstructie van het besluitvormingsproces worden gemaakt. In de reconstructie moeten alle standpunten en handelingen of activiteiten van de betrokken actoren weergegeven worden, met name die van de gezagsdrager. Hierbij worden niet enkel de actoren die direct betrokken zijn, zoals de Tweede Kamer, maar ook actoren die indirect betrokken zijn of belang hebben bij het besluitvormingsproces, zoals belangenorganisaties, meegenomen. Tot slot is het van belang dat de precieze inhoud van de uiteindelijke beslissing wordt weergegeven (Peters, 1999: 72-73; Huberts, 1994: 45;52). In deze thesis zal het besluitvormingsproces rondom het biometrische paspoort onderzocht worden vanaf 2008. Hoewel in december 1997 uit een brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken33 reeds bleek dat de Nederlandse regering de intentie had om biometrie in paspoorten in te voeren, is gekozen om in dit onderzoek de besluitvorming vanaf 2008 te analyseren34 . In dat jaar werden de vingerafdrukken in het biometrische paspoort officieel ingevoerd. Bovendien hebben zowel B¨ohre als Snijder in hun WRRstudies reeds uitvoerig geschreven over de aanloop naar de invoering van het biometrische paspoort. Gezagsdrager Na de reconstructie van het besluitvormingsproces moet worden vastgesteld wie als politieke gezagsdrager wordt beschouwd. De betrokken actoren zullen zowel direct als indirect de invloedspogingen op deze gezagsdrager richten (Huberts, 1994: 45; Peters, 1999: 73). Autonome beslissing Nadat de gezagsdrager is aangewezen moet onderzocht worden of de beslissing wel door derden is be¨ınvloed. Wanneer de gezagsdrager tijdens een proces van standpunt verandert kan dit toe te schrijven zijn aan een persoonswisseling. Als tijdens het proces een nieuwe gezagsdrager is aangetreden kan deze persoonswisseling tot een ander beleid hebben geleid. Heeft een dergelijke wisseling niet plaats gevonden dan mag worden aangenomen dat de beslissing door derden be¨ınvloed is. Wanneer sprake is van een autonome beslissing, zonder be¨ınvloeding, is een invloedsanalyse niet meer op 33 34

Staatssecrataris Kohnstamm, D66 Kamerstukken II, 1997-1998, 25764, nr. 3, p. 4; Kamerstukken II, 1997-1998, nr.2, p. 129-130, 142

41

zijn plek (Huberts, 1994: 45; Peters, 1999: 73). De alternatieven en actoren elimineren Om te onderzoeken aan welke actoren geen invloed kan worden toegekend, moet eerst gekeken worden naar de alternatieven voor de beslissing zoals die door de gezagsdrager gemaakt is. De actoren die op geen enkele wijze hun standpunt terug zien in de uiteindelijke beslissing van de gezagsdrager kunnen worden ge¨elimineerd van de feitelijke invloedsanalyse (actor 3, tabel 4.4). Ook een actor die zijn standpunt innam nadat de gezagsdrager zijn standpunt bepaalde, kan geen invloed toegekend worden (actor 4, tabel 4.4). De actoren hebben veelal diverse standpunten. Deze diverse standpunten vormen de opties van de beslissing van de gezagsdrager. “Wanneer het standpunt van een actor volgens hetzelfde patroon verandert als dat van de gezagsdrager en de standpuntwijziging vooraf gaat aan een soortgelijke stap door de gezagsdrager, dan wijst dat op be¨ınvloeding door de actor ” (Huberts, 1994: 47-48). In tabel 4.4 is te zien hoe op basis van het bovenstaande uitgangspunt aan actor 1 invloed kan worden toegeschreven. Deze actor heeft hetzelfde standpunt als de gezagsdrager en zijn standpuntwijziging gaat vooraf aan de standpuntwijziging van de gezagsdrager. Tabel 4.4: Standpunt actoren in een besluitvormingsproces met twee alternatieven ``` ``` Tijdstip t0 ``` Actoren `` Gezagsdrager Actor 1 Actor 2 Actor 3 Actor 4

x x y -

t1

t2

t3

t4

x x y -

x y y x -

y y y x x

y y y x x

Bij de bovenstaande tabel moet echter een kanttekening worden geplaatst. Een actor kan tevens invloed uitoefenen wanneer de uiteindelijke beslissing van de gezagsdrager niet gelijk is aan het standpunt van de actor. Wanneer de uiteindelijke beslissing van de gezagsdrager deels aan het standpunt van de actor tegemoet komt, kan tevens invloed worden toegekend aan de actor. In tabel 4.5 is weergegeven hoe actor 3, ondanks een ander standpunt, toch invloed kan hebben gehad (Huberts, 1994: 48; Peters, 1999: 76-79). Bij het rangschikken van de standpunten van alle actoren zal worden uitgegaan van een viertal uitgangspunten. Ten eerste is aangenomen dat wanneer

42

Tabel 4.5: Standpunt actoren in een besluitvormingsproces met drie alternatieven ``` ``` Tijdstip t0 ``` Actoren `` Gezagsdrager Actor 1 Actor 2 Actor 3

x x y -

t1

t2

t3

t4

x x y -

x y y z

y y y z

y y y z

een actor een bepaald standpunt inneemt dit standpunt ongewijzigd blijft tenzij dit expliciet wordt uitgesproken. Daarnaast kan het voorkomen dat een actor zijn standpunt niet expliciet noemt. Hierbij wordt dan gekeken bij welk standpunt de mening van de actor het beste past. Ten derde wordt door de gehanteerde definitie van invloed geen invloed toegekend aan actoren die het moment van het besluit vertragen. Immers, de gezagsdrager komt uiteindelijk niet tegemoet aan hun standpunt. Tot slot kan bij twijfel van een actor aan deze actor meerdere alternatieven toegekend worden. Handelingen Naast de standpunten en timing van actoren zijn tevens “de toegepaste strategie en de ingezette middelen” van belang (Huberts, 1994: 48). Wanneer een actor een bepaald standpunt inneemt draagt de actor deze niet ook automatisch uit (Peters, 1999: 79). Daarom moeten de handelingen van de diverse actoren om hun standpunt uit te dragen worden onderzocht. Daarnaast moet bij het analyseren van invloed tevens “de reacties van andere actoren op standpunten en activiteiten worden genoteerd ” (Huberts, 1994: 52). Toegang Tot slot is de toegang van actoren tot de gezagsdrager en tot elkaar van belang. Een actor kan altijd een standpunt innemen maar zonder toegang hoeft een dergelijk standpunt niet gehoord te worden. Wanneer beide actoren op dezelfde momenten dezelfde standpunten innemen, en daardoor evenveel invloed uitoefenen, kunnen deze actoren op toegang beoordeeld worden om onderscheid te maken in de mate van invloed die aan hen toegekend kan worden. Hierbij kan de ‘hoeveelheid’ toegang beoordeeld worden aan de hand van de frequentie van het contact (eenmalig of regelmatig) en de wijze waarop de toegang verloopt (direct of indirect, persoonlijk of niet persoonlijk). “Een actor die voorafgaand aan de beslissing van de gezagsdrager

43

vaker, directer en persoonlijker toegang tot een gezagsdrager had, kan meer invloed worden toegekend dan een actor die op grotere afstand op dezelfde momenten dezelfde belangen naar voren bracht” (Huberts, 1994: 49). In de onderstaande tabel is weergegeven welke actoren op welk tijdstip directe toegang hadden tot de gezagsdrager. Uit tabel 4.6 valt op te maken dat actor 2 directe toegang had en het standpunt verwoordde zoals uiteindelijk gekozen door de gezagsdrager. Hoewel je zonder het bekijken van de toegang van de actoren zou denken dat actor 1 meer invloed heeft gehad vanwege het tijdstip van de inname van standpunt y, heeft deze actor enkel directe toegang gehad toen zij nog standpunt x innam. Het is dan aannemelijk dat actor 2 de beslissing van de gezagsdrager ten gunste van y be¨ınvloed heeft. Hierbij kan de kanttekening gemaakt worden dat actor 3 altijd standpunt y heeft ingenomen. Actor 2 deed dit pas op tijdstip t1. Dit zou kunnen betekenen dat actor 3 invloed heeft uitgeoefend op actor 2 en zo indirect ook op de gezagsdrager. Daarom moet naast de toegang tot de gezagsdrager ook de toegang tot elkaar onderzocht worden (Huberts, 1994: 48-52; Peters, 1999: 79-81). Tabel 4.6: Toegang van actoren in het besluitvormingsproces ``` ``` Tijdstip t0 ``` Actoren `` Gezagsdrager Actor 1 Actor 2 Actor 3 Actor 4

x x* x y x

t1

t2

t3

t4

x x* y* y x

x y y y x

y y y y* x

y y y y* x

* = Directe toegang tot de gezagsdrager Wanneer timing, handelingen en toegang geen verschil laten zien tussen twee actoren, dient aan beide actoren evenveel invloed te worden toegekend. Als sprake is van een coalitie van actoren dient te worden gekeken naar de actoren binnen deze coalitie. Hierbij wordt uitgezocht welke bijdrage de actoren in de coalitie leverden aan de hand van machtsbronnen. Aan de actor die de meeste machtsbronnen levert, kan de meeste invloed worden toegekend (Huberts, 1994: 56). Mate van invloed Zowel Huberts als Peters redeneren niet op basis van dichotomie; invloed versus geen invloed. Bij beiden is sprake van een continu¨ um die loopt van ‘geen’ invloed tot ‘alle’ invloed. Huberts (1994: 48) werkt hierbij met de 44

driedeling ‘geen’, ‘enige’ en ‘belangrijke’ invloed terwijl Peters (1999: 82) met een zespuntsschaal van ‘geen’, via ‘geringe’, ‘enige’, en ‘behoorlijke’ naar ‘veel’ en uiteindelijk ‘totale’ invloed werkt. Deze zespuntsschaal is een ordinaal meetniveau waardoor enkel ordening van geen naar totale invloed plaats vindt zonder vaste afstand tussen de punten op de schaal. In de empirische onderzoeken waarbij de intensieve procesanalyse toegepast wordt is geen eenduidige manier van het toekennen van invloed terug te vinden (vgl. Cox, 1992; Huberts, 1994; Peters, 1999). In dit onderzoek zal met een invloedscontinu¨ um gewerkt worden en wel met de zespuntsschaal van Peters (1999). In deze thesis zal de toekenning van invloed stapsgewijs plaats vinden. Ten eerste zal per tijdsfase in het besluitvormingsproces invloed worden toegekend. De zespuntsschaal wordt gehanteerd aan de hand van plussen. E´en plus is geringe invloed, twee plussen enige invloed en vijf plussen is totale invloed. De totale invloed van een actor over het gehele besluitvormingsproces wordt toegewezen aan de hand van het aantal plussen dat de actor gedurende de tijdstippen toegewezen heeft gekregen. Hierbij is een tot twee plussen geringe invloed, drie tot vier plussen enige invloed, zeven tot twaalf plussen behoorlijke invloed en dertien tot twintig plussen veel invloed. In tabel 4.7 staat een overzicht op welke wijze invloed wordt toegekend aan actoren. Tabel 4.7: Toekenning van invloed aan actoren Mate van invloed Geen Geringe Enige Behoorlijke Veel Totale

Invloed per tijdstip + ++ +++ ++++ +++++

Totale invloed 0 plussen 1-2 plussen 3-4 plussen 7-12 plussen 13-20 plussen 21-36 plussen

Aan de hand van een intensieve procesanalyse zullen de empirische gegevens van dit onderzoek worden geanalyseerd. Hierbij is het ten eerste van belang een gedetailleerde reconstructie te maken van het besluitvormingsproces. Vervolgens wordt gekeken naar de standpunten en handelingen van actoren. Voordat aan de diverse actoren invloed wordt toegekend, wordt nog gekeken naar de toegang die zij hebben tot de gezagsdrager en tot elkaar. Aan de hand van al deze gegevens wordt tot slot invloed toegekend aan actoren door middel van de zespuntsschaal van Peters (1999).

45

4.5

Dataverzameling

De dataverzameling heeft plaats gevonden van juni tot en met november 2011. Om de intensieve procesanalyse uit te voeren is gebruik gemaakt van zowel schriftelijk bronnenonderzoek als interviews. Er is gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksmethode omdat interacties in invloedsprocessen dermate complex en variabel zijn om in eerste instantie te kwantificeren (Huberts & Kleinnijenhuis, 1994: 28-29). Bovendien was veel informatie over het proces en het biometrische paspoort niet direct te vinden waardoor de onderzoeker eerst verkennende gesprekken moest voeren om te begrijpen wat het onderwerp inhield en wat zich had afgespeeld (vgl. de Boer & Evers, 2007: 5). Schriftelijk bronnenonderzoek Om het besluitvormingsproces zo nauwkeurig mogelijk te reconstrueren maakt dit onderzoek gebruik van diverse schriftelijke bronnen. De eerste ruwe schets is gemaakt naar aanleiding van krantenknipsels en documenten van websites die door diverse organisaties op het beleidsterrein zijn bij gehouden. De reconstructie is vervolgens aangevuld met het eerste overzicht van het besluitvormingsproces rondom de invoering van het biometrische paspoort weergegeven in twee studies van de WRR, geschreven door Snijder (2010) en B¨ ohre (2010). Deze studies kwamen beiden eind 2010 uit en vormden een belangrijk handvat voor het onderzoek. Vervolgens is aanvullend materiaal verzameld om de schets verder te verfijnen. Uit Kamerstukken, beleidsnota’s, documenten van belangengroepen, offici¨ele adviezen en rapporten en secundaire literatuur kon grotendeels de reconstructie worden voltooid. Kwalitatieve interviews Naast schriftelijk bronnenonderzoek vormen interviews een belangrijke methode van dataverzameling. De interviews zijn ten eerste afgenomen ter verkenning van het beleidsterrein. Omdat het proces rondom het biometrische paspoort een zogenaamde black box is geweest, was het van belang zoveel mogelijk informatie in te winnen van experts. Daarna dienden de interviews ter aanvulling en verbetering van de reconstructie. Bovendien waren ze van belang voor de aanvullende reputatiemethode waarin alle actoren gevraagd werd wie volgens hen van invloed was geweest op de beslissing van de gezagsdrager. Tot slot zijn aan het eind van de analyse van de empirische gegevens een tweetal actoren35 benaderd voor de laatste aanvullingen en het opvullen van de hiaten. 35

Max Snijder, Corien Prins en Vincent B¨ ohre

46

Ten behoeve van het onderzoek zijn 11 personen ge¨ınterviewd, waarvan zeven adviesorganen en belangenorganisaties en drie uitvoerende actoren. Met het merendeel is ´e´en individueel face-to-face interview gehouden. Drie interviews zijn telefonisch afgenomen. Bij de verkennende interviews was sprake van een zogenaamd ongestructureerd interview. De interviews die daarop volgden waren semi-gestructureerd (vgl. Evers & de Boer, 2007: 49). Elk interview werd opgenomen op een voicerecorder en vervolgens uitgewerkt door de onderzoeker. Het uitgewerkte verslag van het interview werd tot slot ter goedkeuring aan de ge¨ınterviewde voorgelegd. Soms met nog ´e´en of twee aanvullende vragen die tijdens de uitwerking van het interview naar voren kwamen. Bij het besluitvormingsproces waren een aantal specifieke actoren betrokken die allen een standpunt in hadden genomen over het biometrische paspoort. Zodoende was een at random sampling niet op zijn plaats en is gebruik gemaakt van criterion based sampling om respondenten te selecteren (vgl. de Boer & Evers, 2007: 19-20). Wanneer actoren in beleidsnota’s, Kamerstukken of krantenknipsels over het biometrische paspoort vermeld werden, zijn zij benaderd voor een interview. Vervolgens is gebruik gemaakt van snowball sampling waarbij de ge¨ınterviewde actoren werd gevraagd welke andere actoren een rol hebben gespeeld bij het besluitvormingsproces rondom het biometrische paspoort. Deze actoren werden vervolgens weer benaderd. Een overzicht van alle ge¨ınterviewde respondenten is in tabel 4.8 weergegeven. Tabel 4.8: Ge¨ınterviewde respondenten Actor Bits of Freedom Privacy First\WRR

Respondent Ot van Daalen Vincent B¨ ohre

Vereniging Vrijbit Rathenau Instituut

Miek Wijnberg Christiaan van ’t Hof Ineke Ruiter Max Snijder

ID Management Centre WRR NVVB Gemeente Amsterdam Oost Gemeente Amstelveen ECID WRR\Rathenau\BOF

Datum 25-08-2011 08-06-2011 02-12-2011 14-09-2011 22-08-2011

Soort Telefonisch Face-to-face Schriftelijk Face-to-face Face-to-face

Actor Groep Belangenorganisatie Belangenorganisatie

Face-to-face Face-to-face Telefonisch Face-to-face Face-to-face

Adviesorgaan Adviesorgaan

Ron van Troost Edward Neering

30-08-2011 09-06-2011 30-11-2011 28-09-2011 16-06-2011

Baliemedewerker Bart den Bleijker Corien Prins

13-06-2011 10-10-2011 30-11-2011

Face-to-face Face-to-face Telefonisch

Uitvoerder Uitvoerder Adviesorgaan

47

Belangenorganisatie Adviesorgaan

Belangenorganisatie Uitvoerder

4.6

Validiteit en betrouwbaarheid

Voor de beoordeling van de kwaliteit van het onderzoek worden enkele criteria onderscheiden (Yin, 1984; Babbie, 2007). Ten eerste is het van belang de concepten op een juiste wijze te operationaliseren. Hoewel dit bij casestudies soms problemen oplevert, kunnen enkele stappen ondernomen worden om de operationalisatie op een zo correct mogelijke wijze uit te voeren (vgl. Huberts, 1988: 91). Door gebruik te maken van diverse bronnen, de bewijsvoering te expliciteren en de reconstructie van het besluitvormingsproces te laten controleren door sleutelpersonen worden de problemen van construct validiteit bij casestudies ondervangen (Yin, 1984: 36). Deze drie stappen worden allen ondernomen in dit onderzoek. Alle methoden van invloedsanalyse hebben een centraal meetprobleem, ook wel het causaliteitsprobleem genoemd. Dit brengt problemen met zich mee voor de interne geldigheid (Huberts, 1988: 91). Invloed kan nooit met zekerheid worden vastgesteld omdat het causale verband tussen de invloedspoging en de be¨ınvloeding niet onomstotelijk kan worden bewezen (Peters, 1999: 57). Hier zijn twee redenen voor. Ten eerste is niet te achterhalen wat actor 1 gedaan zou hebben zonder invloedsuitoefening van actor 2 (Van Schendelen, 1990: 123-124). Als we ten tweede naar de intensieve procesanalyse kijken is te zien dat deze methode de actoren in plaats van factoren centraal stelt. De invloed van individuen, organisaties en groepen wordt benadrukt en factoren als politieke ontwikkelingen, omstandigheden en gebeurtenissen worden niet mee genomen. Deze factoren kunnen echter invloed hebben op de beslissing van actor 1. Invloed kan zodoende niet worden bewezen maar wel aannemelijk gemaakt worden (Peters, 1999: 70). Daarnaast is de externe geldigheid van belang (Yin, 1984: 48-52; Babbie, 2007: 233-234). Deze vorm van geldigheid verwijst naar de generalisatie van het onderzoek. Bij een casestudie kan niet gegeneraliseerd worden naar een populatie, enkel naar een theorie (Huberts, 1988: 91). In dit onderzoek is slechts ´e´en beslissing op ´e´en beleidsterrein onderworpen aan een invloedsanalyse. De externe geldigheid van een invloedsonderzoek wordt verhoogd naar mate meerdere beslissingen op meerdere beleidsterreinen worden onderzocht (Babbie, 2007: 239). Voorzichtigheid is daarom geboden voor zowel de generaliseerbaarheid naar invloed op het onderzochte beleidsterrein, de invloed op besluitvorming in het algemeen als de theorievorming (vgl. Herweijer, 2001: 235). Tot slot is de mate waarin het onderzoek herhaald kan worden, waarna men tot dezelfde conclusies zou komen, van belang. Dit criterium wordt betrouwbaarheid van het onderzoek genoemd (Babbie, 2007: 143-146). Door 48

tijdens de interviews een semi-gestructureerde vragenlijst aan te houden, kunnen de uitspraken van diverse actoren gemakkelijker worden vergeleken, hetgeen de betrouwbaarheid van het onderzoek verhoogd (vgl. Torenvlied, 1996: 83). Bovendien is het besluitvormingsproces dermate gedetailleerd beschreven dat bij herhaling van het onderzoek de kans klein is dat men tot andere conclusies zou komen. Echter, wegens de relatieve beladenheid van de casus kan het zijn dat wanneer het onderwerp zijn beladenheid verliest actoren meer open zullen zijn. Hierdoor bestaat de kans dat in de toekomst meer onzichtbare invloedspogingen aan het licht komen waardoor andere conclusies getrokken worden.

4.7

Slot

Aan de hand van de beslissing van de minister om de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop te zetten zal de invloed van de samenleving, de politieke arena en de uitvoerende actoren worden onderzocht. De casus is wegens zijn controverse en actualiteit geschikt. Middels de intensieve procesanalyse zal gekeken worden welke actoren invloed hebben uitgeoefend door te onderzoeken welke handelingen, toegang en standpunten de actoren gedurende de besluitvorming hadden. De uitvoering van de analyse vindt plaats aan de hand van schriftelijke bronnen en interviews.

49

5

Resultaten

5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het verloop van de besluitvorming over het biometrische paspoort in de periode tussen 2008 en 2011 geschetst. In deze periode hebben meerdere belangrijke beslissingen en handelingen een rol gespeeld bij de besluitvorming over de Paspoortwet. Voor de analyse van de besluitvorming is gebruik gemaakt van de intensieve procesanalyse zoals beschreven in hoofdstuk vier. In de volgende paragraaf (5.2) wordt allereerst ingegaan op het besluitvormingsproces. Hierin wordt het verloop van het proces weergegeven door de belangrijkste gebeurtenissen op een rij te zetten. Het standpunt van de gezagsdrager wordt geschetst alsmede de inhoud van de uiteindelijke beslissing. In de paragrafen die daarop volgen worden achtereenvolgens de standpunten, handelingen en toegang van de politieke arena (par. 5.3), de samenleving (par. 5.4) en de uitvoerende actoren (par. 5.5) uiteengezet. In paragraaf 5.6 worden de empirische gegevens van de aanvullende onderzoeksmethode weergegeven. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte samenvatting (par. 5.7).

5.2

Het besluitvormingsproces

In deze paragraaf wordt ingegaan op de belangrijkste gebeurtenissen omtrent de Paspoortwet van 2008 tot en met 2011. 5.2.1

Wetsvoorstel tot wijziging Paspoortwet

Op 21 januari 2008 diende staatssecretaris Bijleveld (CDA) van BZK bij de Tweede Kamer een voorstel in tot wijziging van de Paspoortwet36 . Het voorstel gaf aan de reisdocumentenadministratie te willen herinrichten door een centrale reisdocumentenadministratie op te zetten die altijd on line raadpleegbaar was. Dit zou het aanvraag- en uitgifteproces betrouwbaarder moeten maken waardoor de kans op identiteitsfraude afneemt. Bovendien kon zo plaatsonafhankelijke dienstverlening plaats vinden, hetgeen een lastenvermindering voor burgers op zou leveren. De gegevens die centraal worden opgeslagen konden geraadpleegd worden wanneer 1) identificatie bij rampen ongevallen nodig was, 2) de gegevens zouden bijdragen aan opsporing en vervolging van strafbare feiten, 3) de gegevens zouden bijdragen aan onderzoek naar handelingen die een bedreiging vormen voor de veiligheid van de 36

Kamerstukken II, 2007-2008, 31324, nr. 2

50

staat en 4) fraude en misbruik van reisdocumenten voorkomen of bestreden kan worden. In de centrale administratie zouden gegevens komen die in de decentrale reisdocumentenadministratie opgeslagen waren. Daar zouden de vingerafdrukken vervolgens aan toegevoegd worden37 . Aan de hand van het advies van het CBP werd de memorie van toelichting enigszins aangepast. Zij hadden laten weten zich niet te kunnen verenigen met het wetsvoorstel. De memorie van toelichting werd aangevuld nadelen van een centrale reisdocumentenadministratie. Het advies van de Raad van State is niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidde38 . Na de kleine wijziging in de memorie van toelichting is het wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer. 5.2.2

Wetsvoorstel in de Tweede Kamer

Eind maart 2008 verscheen een verslag van de Tweede Kamercommissie van BZK over de behandeling van het wetsvoorstel39 . De partijen in de kamer waren verdeeld. “De leden van de CDA-fractie en van de fractie van de ChristenUnie hadden kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel, de leden van de PvdA-fractie, de VVD-fractie en de SGP-fractie hadden daarvan met belangstelling kennisgenomen en de leden van de SP-fractie hadden daarvan met enige verbazing kennis genomen”40 . Diverse vragen werden aan de staatssecretaris gesteld. In een nota van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer werd vermeld dat pas met de bouw van de nieuwe administratie zou worden begonnen als er voldoende steun bestond voor de uitgangspunten van het wetsvoorstel opdat de technische opzet niet aangepast hoefde te worden41 . In november volgde het eerste openbaar debat over het wetsvoorstel. Tijdens dit debat kwamen de vragen met name van de SP, GroenLinks, D66 en de PvdA maar tevens van de PVV en het CDA42 . Toen in januari 2009 het tweede openbaar debat volgde stelde dezelfde partijen vragen. Opvallend was dat dit maal de PVV geen vragen had terwijl de VVD juist zeer aanwezig was43 . Op 20 januari 2009 werd het wetsvoorstel door de Tweede Kamer aangenomen. D66, GroenLinks, de PvdD en de SP stemden tegen. De PvdA, de VVD, de ChristenUnie (CU), de SGP, het 37

Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2007-2008, 31324, nr. 3, p. 9; 12-13 Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2007-2008, 31324, nr. 3, p. 27-29 39 Kamerstukken II, 2007-2008, 31324, nr. 4 40 Kamerstukken II, 2007-2008, 31324, nr. 5, p. 1 41 Kamerstukken II, 2007-2008, 31324, nr. 5 42 Handelingen II, 2008-2009, nr. 24, p. 2000-2020 43 Handelingen II, 2008-2009, nr. 42, p. 3731-3750 38

51

CDA, de PVV en het lid Verdonk stemden voor44 . 5.2.3

Wetsvoorstel in de Eerste Kamer

Diezelfde dag (20 januari 2009) werd het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer ingediend45 . De vragen die gesteld werden gingen met name over de keuze voor een centrale opslag, de toegang van de databanken en de beveiliging. “De leden van de fracties van het CDA, de PvdA, de VVD, de SP, de SGP, de CU en D66 hadden met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende voorstel van rijkswet”46 . Op 9 juni 2009 volgde een openbaar debat in de Eerste Kamer. De kritische vragen kwamen met name van de SP, de SGP, D66, GroenLinks, de PvdA en tot slot de VVD. Aan het eind van het debat zei de voorzitter het volgende: “Ik heb begrepen dat de Kamer het goedvindt dat er geen stemming plaatsvindt, maar dat er wel gesproken moet worden over een aantekening. De aanwezige leden van D66, de SP, GroenLinks wordt aantekening verleend dat zij geacht willen worden zich niet met het wetsvoorstel te hebben kunnen verenigen”47 . Hiermee was het wetsvoorstel tevens door de Eerste Kamer aangenomen. In juni 2009 werden de vingerafdrukken in het paspoort ingevoerd. 5.2.4

Evaluatie invoering vingerafdrukken & aantreden van kabinet Rutte

Na de invoering van de verplichte vingerafdrukken in reisdocumenten verscheen in maart 2010 een evaluatierapport. Deze is door de staatssecretaris naar de Tweede Kamer gestuurd48 . In dit rapport komt kort naar voren dat de afname van vingerafdrukken bij ouderen problemen oplevert. Iets wat reeds naar voren kwam bij de biometrieproef van 2004-200549 . Daarnaast “is van belang dat de vingerafdrukken goed worden opgenomen. Dit blijkt voor een deel van de ambtenaren best lastig te zijn. Overigens merk ik hierbij op dat bij het overgrote deel van de aanvragen het opnameproces goed verloopt”50 . In het evaluatierapport staat niets over de kwaliteit van vinger44

Handelingen II, 2008-2009, nr. 43, p. 3768-3769 Kamerstukken I, 2008-2009, 31324, A 46 Memorie van Antwoord I, 2008-2009, 31324, C 47 Handelingen I, 2008-2009, 31324, nr. 34, p. 1563-1587, p. 1587 48 Kamerstukken II, 2009-2010, 25764, nr. 42 49 Zie ministerie van Binnenlandse Zaken, Evaluatierapport Biometrieproef 2b or not 2b (september 2005; als bijlage opgenomen bij Kamerstukken II, 2004-2005, 25764, nr. 27), p. 6. 50 Kamerstukken II, 2009-2010, 25764, nr. 42, p.2 45

52

afdrukken in het algemeen. Naar aanleiding van het evaluatierapport werd enkel de aanpassing gemaakt dat van personen vanaf 70 jaar slechts ´e´en opname per vinger afgenomen werd in plaats van minimaal twee (Snijder, 2010: 135). Kort daarop volgde de verkiezingen en hadden een aantal partijen het biometrische paspoort en de opslag van biometrische kenmerken specifiek in hun verkiezingsprogramma’s opgenomen. In oktober 2010 maakte kabinet Balkende IV plaats voor kabinet Rutte aan, een kabinet van de VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV. Piet Hein Donner werd minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en zo de nieuwe gezagsdrager. 5.2.5

De permanente opslag van vingerafdruk wordt stop gezet

Tot de nieuwe Paspoortwet in 2009 waren het veelal politieke partijen en enkele adviserende actoren die zich bogen over de wetsvoorstellen. Ondanks enkele kritieken en kritische rapporten werd het wetsvoorstel (bijna) ongewijzigd aangenomen. Nadat de nieuwe Paspoortwet was aangenomen ontstond echter veel maatschappelijke roering. Burgers spanden rechtszaken aan, Bits of Freedom werd nieuw leven ingeblazen, Platform Bescherming Burgerrechten werd opgezet en de media schonk steeds meer aandacht aan het onderwerp. Ook de gemeenten dienden moties in en enkele Kamerleden bleven vragen stellen over de nieuwe reisdocumentenadministratie. In oktober en november 2010 verschenen twee WRRrapporten over het biometrische paspoort waarin kritische kanttekeningen gezet werden bij de kwaliteit van de afgenomen vingerafdrukken en de betrouwbaarheid van databanken. Ondanks deze maatschappelijke roering bleven staatssecretaris BijleveldSchouten en minister Donner bij het standpunt dat permanente opslag van biometrische kenmerken in databanken nodig was voor de genoemde doelen in de aangenomen wet51 . Op 31 maart 2011 tijdens een procedurevergadering in de Tweede Kamer vraagt Kamerlid Schouw (D66) een hoorzitting over biometrische data in paspoorten aan52 . Voor deze hoorzitting werden de deskundigen waarvan het onderzoek van de WRR had uitgewezen dat zij essenti¨ele informatie beschikten over de gang van zaken rondom het biometrische paspoort uitgenodigd. De hoorzitting, ook wel rondetafelgesprek genoemd, was bedoeld ter voorbereiding van het debat die de week daarop gepland stond in de Commissie van Binnenlandse Zaken en vond plaats op 20 april 2011. Een week later, op 26 april 2011, nam Donner het besluit om de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop te zetten53 . 51

Aanhangsel van de Handelingen II, 2010-2011, nr. 918 Kamerbrief, 2011/Z05931 53 Kamerbrief, 2011/U51459 52

53

Minister: “Gelet op al de factoren is de vraag aan de orde of het opportuun is om de vingerafdrukken in de reisdocumentenadministratie op te slaan voor het doel dat we daarbij voor ogen hadden, te weten verificatie en identificatie. Ik ben in het licht van de tot dusver beperkte voortgang van de technische ontwikkeling tot de conclusie gekomen dat gebruik van de vingerafdrukken voor doeleinden van verificatie en identiteitsvaststelling niet mogelijk is zonder een te hoog percentage gevallen waarin een misser wordt aangegeven bij een rechtmatige houden van het reisdocument. Om die reden is het beter voor nu te stoppen met de opslag van de vingerafdrukken in de decentrale reisdocumentenadministratie.” (Donner, 201154 ) Naar aanleiding van het besluit van minister Donner zullen de gezichtsopname en de vingerafdruk enkel nog worden opgeslagen in de chip op het paspoort zelf. Daarnaast zullen twee in plaats van vier vingerafdrukken worden afgenomen aangezien de derde en de vierde vingerafdruk bedoeld waren voor de centrale administratie. Tot slot zullen alle reeds opgeslagen vingerafdrukken in de decentrale databanken verwijderd worden55 . Bij het besluit moet de kanttekening gemaakt worden dat in de brief vermeld wordt dat Minister: “de centrale reisdocumentenadministratie voor de toekomst het doel blijft. Met de opslag van vingerafdrukken wordt een pas op de plaats gemaakt om in kaart te brengen of en zo ja hoe er verbeteringen kunnen worden doorgevoerd ten aanzien van de opname van de vingerafdruk.” (Donner, 201156 ) De permanente opslag van vingerafdrukken is dus tijdelijk stopgezet wegens gebrek aan kwaliteit. In tabel 5.1 is een overzicht te vinden van de belangrijkste gebeurtenissen rondom het besluitvormingsproces van het biometrische paspoort vanaf 2008.

5.3

Standpunten, handelingen en toegang van de politieke arena

In het besluitvormingsproces speelden diverse partijen een rol. In deze paragraaf zullen de standpunten en handelingen tijdens het besluitvormingsproces van de Eerste en de Tweede Kamer uiteengezet worden. 54

Kamerbrief, 2011/U51459, p. 5 Kamerbrief, 2011/U52889 56 Kamerbrief, 2001/U51459, p. 5 55

54

Tabel 5.1: Het besluitvormingsproces van de Paspoortwet 2008-2011 Datum Januari 2008 20 Januari 2009 Juni 2009 Maart 2010 14 Oktober 2010 20 April 2011 26 April 2011

5.3.1

Gebeurtenis Staatssecretaris Bijleveld dient wetsvoorstel in tot wijziging Paspoortwet Wetsvoorstel wordt aangenomen door de Tweede Kamer Wetsvoorstel wordt aangenomen door de Eerste Kamer Evaluatie invoering vingerafdrukken Kabinet Rutte treedt aan Hoorzitting Tweede Kamer Donner zet de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop

Tweede Kamer bij behandeling wetsvoorstel

In de Tweede Kamer waren tijdens de behandeling van het wetsvoorstel de meningen verdeeld. Diverse aspecten van het wetsvoorstel werden aan de orde gesteld. De eerste en tweede algemene beraadslaging geven een goed beeld van de punten die de diverse partijen naar voren brachten. De vragen werden gesteld door de heer Knops (CDA), de heer Van Raak (SP), de heer Heijnen (PvdA), mevrouw Azough (GroenLinks), de heer Pechtold (D66), de heer Van Beek (VVD) en de heer Brinkman (PVV). Met name de SP had felle kritiek. Niet alleen maakten ze zich zorgen over de ruimere toegankelijkheid van de databanken in de toekomst, ook de relatieve onveiligheid van databanken zorgden volgens hen voor een gevaar voor de privacy. SP: “In het rapport ’data voor daadkracht’, dat werd uitgevoerd in opdracht van de Nationaal Co¨ ordinator Terrorismebestrijding, werd forse kritiek geuit op het aanleggen van zulke databestanden [grote databanken, red.]. Het was weinig zinvol, er valt niet mee te werken en er is gevaar voor de privacy. Dat beeld werd ook geschetst door het CBP.” (Van Raak, 200857 ) Zowel de PvdA als de PVV lieten weten positief tegenover het voorstel te staan, zij hadden enkel nog wat praktische vragen. De VVD was naar eigen zeggen “niet bang” en had enkel behoefte nog een aantal zaken te voorzien van parlementaire steun. GroenLinks en D66 keken anders tegen het wetsvoorstel aan. De openingszin van de heer Pechtold tijdens het eerste debat in de Tweede Kamer geeft de kern van de zorgen van de partij weer. D66: “Ik zie aan de ene kant zeker de voordelen van een centrale reisdocumentenadministratie, zoals het tegengaan van fraude. Ik 57

Handelingen II, 2008-2009, nr. 24, p. 2002

55

maak mij aan de andere kant grote zorgen over de beveiliging en de toegang tot deze administratie.” (Pechtold, 2008158 ) GroenLinks maakte zich met name zorgen over de doeleinden van het wetsvoorstel. GroenLinks: “Wij moeten helaas constateren dat er wel vaker van gedachten is veranderd. Wanneer deze centrale reisdocumentenadministratie eenmaal is gecre¨eerd, zullen er, zo leert de praktijk, nieuwe doeleinden en gebruiken ontstaan. Dit is de bekende ‘function creep’.” (Azough, 200859 ) Tot slot zijn de opmerkingen van het CDA van belang om te vermelden aangezien deze partij veel kritische kanttekeningen had maar uiteindelijk voor het wetsvoorstel stemden. Zij maakten zich zorgen over de beveiliging van een centrale administratie, de kwaliteit van biometrische kenmerken bij kinderen en de implementatie van de decentrale administratie naar de centrale administratie. CDA: “Ik neem aan dat wij ervan uit mogen gaan dat een dergelijke locatie een zeer vitaal object is, of wordt beschouwd als een zeer vitaal object, vergelijkbaar met centrale computers van de Belastingsdienst en elektriciteitscentrales. [...] Kan de staatssecretaris ons verzekeren dat ook de decentrale systemen absoluut veilig zijn? ” (Knops, 200860 ) De staatssecretaris zag echter geen risico van function creep, ze verzekerde dat de databanken betrouwbaar en veilig waren (voor zover je 100% veiligheid kan garanderen) en ook de personen en organisaties die toegang tot de databanken hebben zouden duidelijk opgenomen worden in de wet. De wet werd uiteindelijk aangenomen. Hierbij stemden D66, GroenLinks, de SP en PvdD tegen het wetsvoorstel (zie tabel 5.2).

58

Handelingen II, 2008-2009, nr. 24, p. 2005 Handelingen II, 2008-2009, nr. 24, p. 2007 60 Handelingen II, 2008-2009, nr. 24, p. 2001 59

56

Tabel 5.2: Stemming over de Paspoortwet in de Tweede Kamer61 Partijen voor de wet CDA VVD CU SGP PvdA TON PVV

5.3.2

Partijen tegen de wet SP GroenLinks D66 PvdD

Eerste Kamer bij behandeling wetsvoorstel

Het wetsvoorstel werd ingediend bij de Eerste Kamer. Naar aanleiding daarvan werden tevens door de Eerste Kamerleden vragen gesteld. Het openbare debat geeft de meningen van de diverse partijen goed weer. De kritische vragen kwamen met name van de heer Vliegenthart (SP), de heer Holdijk (SGP), de heer Engels (D66) en mevrouw Strik (GroenLinks). De VVD stond in beginsel positief tegenover het voorstel maar stelde toch een aantal kritische vragen over de rechtsbescherming van de burger en de beveiligingsmaatregelen van de apparatuur. Nadat de staatssecretaris deze vragen had beantwoord reageerde de VVD als volgt: “Mijn fractie stond in beginsel al positief tegenover dit wetsvoorstel. Na de toelichting van de staatssecretaris is dat niet anders geworden” (Duthler, 200962 ). Dit gold ook voor het CDA en de PvdA. CDA: “Voor de burgers wordt het makkelijker een reisdocument aan te vragen. Voor de mensen die misbruik willen maken van een reisdocument wordt het lastiger. Hoewel we ons ervan bewust zijn dat er nooit 100% garantie kan worden gegeven op de beveiliging van systemen, maakt de aandacht voor beveiliging voor nu en voor de toekomst, het naar de mening van de leden CDAfractie verantwoord om ja te zeggen tegen de centrale reisdocumentenadministratie.” (De Vries-Leggedoor, 200963 ) De SGP had eerst grote bezorgdheid over het wetsvoorstel maar verleende het voorstel uiteindelijk toch steun. SGP: “... bezorgd over het mogelijk oneigenlijk gebruik en misbruik van de gegevens die worden opgeslagen en verstrekt [...] 61

Handelingen II, 2008-2009, nr. 24, p. 2001 Handelingen II, 2008-2009, nr. 43, p. 3768-3769 63 Handelingen I, 2008-2009, 31324, nr. 34, p. 1571 62

57

Gaat Nederland niet veel verder dan Brussel voorschrijft? ” (Holdijk, 200964 ) SGP: “Dit is mede een factor die ons er in de afweging van pro’s en contra’s toe brengt om toch niet voldoende grond te zien in onze bezorgdheid, die wij eerder lieten blijken, om dit wetsvoorstel geen steun te verlenen.” (Holdijk, 200965 ) In tegenstelling tot het CDA, de PvdA, de SGP en de VVD verleende D66, GroenLinks en de SP geen steun voor het wetsvoorstel. De bezorgdheid van de SP kwam met name uit het feit dat het wetsvoorstel veel verder gaat dan de Europese Verordening en dat de staatssecretaris dit in eerste instantie niet duidelijk had weergegeven (vgl. Vliegenthart, 200966 ). GroenLinks wees daarnaast op het gegeven dat het CBP de vingerafdrukkendatabank in strijd vindt met het EVRM67 en vond de beveiliging van de databanken niet voldoende. D66 sloot zich hier grotendeels bij aan. D66: “Nieuwe technieken brengen ook verantwoordelijkheden met zich mee. De biometrische techniek kan fraude met reisdocumenten wellicht beter tegengaan, maar roept ook vragen op over de effectiviteit, over de kosten, over de betrouwbaarheid en vooral ook over de gevolgen voor de rechten en vrijheden van burgers. [...] niet overtuigd van het dringende maatschappelijke belang van een centrale reisdocumentenadministratie waarin biometrische gegevens zullen worden opgeslagen.[...] wij worstelen met de vraag of dit zich ver buiten de grenzen van toepasselijke Europese verordening bewegende wetsvoorstel moet worden aanvaard.” (Engels, 200968 ) Zoals reeds vermeld in paragraaf 5.2 vond geen stemming plaats in de Eerste Kamer. De leden van D66, GroenLinks en de SP werd aantekening verleend dat zij zich niet met het wetsvoorstel konden verenigen. Nadat de Eerste Kamer het wetsvoorstel had aangenomen is het onderwerp ‘biometrische paspoort’ niet meer aan bod gekomen. De Eerste Kamer na aanname van het wetsvoorstel zal dan ook niet uiteengezet worden. 64

Handelingen I, 2008-2009, Handelingen I, 2008-2009, 66 Handelingen I, 2008-2009, 67 Europees Verdrag voor de 68 Handelingen I, 2008-2009, 65

31324, nr. 34, p. 1565 31324, nr. 34, p. 1582 31324, nr. 34, p. 1563-1565 Rechten van de Mens 31324, nr. 34, p. 1566-1568

58

5.3.3

Tweede Kamer na aanname wetsvoorstel

Nadat de Eerste Kamer tevens het wetsvoorstel heeft aangenomen zijn tot aan het besluit van minister Donner een aantal gebeurtenissen in de Tweede Kamer belangrijk om te vermelden. Deze gebeurtenissen laten zien op welke manier het biometrische paspoort onderwerp van gesprek is gebleven en hoe sommige partijen van gedachte veranderden met betrekking tot (enkele aspecten van) het biometrische paspoort. Eind maart 2010 stelt Tweede Kamerlid Van Raak (SP) vragen over het opnemen van vingerafdrukken in het paspoort, onder andere naar aanleiding van het radioprogramma ‘Dit is de dag’ op radio 1. Hierin worden de bevindingen van een aantal deskundigen, waaronder Max Snijder, over problemen met de opname en opslag van vingerafdrukken besproken. Van Raak vraagt de staatssecretaris vervolgens naar de huidige stand van zaken rondom de kwaliteit van de afgenomen vingerafdrukken. Hij is van mening dat deze in sommige gevallen zeer laag is69 . De staatssecretaris bevestigt dit. Staatssecretaris: “De kwaliteit kan per persoon vanzelfsprekend verschillen, immers elke vingerafdruk is anders.[...]. Voor alle duidelijkheid, de Europese Verordening leidt ertoe dat altijd vingerafdrukken moeten worden opgenomen, tenzij er sprake is van een fysieke beperking. Ook vingerafdrukken van een slechte kwaliteit moeten dus worden opgenomen en opgeslagen in de chip van het reisdocument. Ik heb u in mijn brief van 17 september 2009 gemeld dat de Europese Commissie dit standpunt inneemt en dat ik er niet gelukkig mee ben.” (Bijleveld-Schouten, 201070 ) Tijdens een vragenuur op 20 april 2010 begint Heijnen (PvdA) over het bericht dat het ministerie gemeenten adviseert brieven niet in ontvangst te nemen wanneer burgers vragen stellen over de beveiliging van hun vingerafdrukken71 . Deze brief was opgesteld door Stichting Privacy First en was de aanleiding voor de PvdA om zich zorgen te maken over het draagvlak van de Paspoortwet. Naast de brief van Privacy First droegen tevens het jaarverslag van het CBP en de diverse aangespannen rechtszaken tegen de Paspoortwet door burgers bij aan de twijfel over het draagvlak. Gedurende het vragenuur delen de SP, GroenLinks en de PvdD nogmaals mede dat zij 69

Aanhangsel van de Handelingen II, 2009-2010, 2199 Aanhangsel van de Handelingen II, 2009-2010, 2199, p. 2 71 Handelingen II, 2009-2010, nr. 78, p. 6605-6607 70

59

vanaf het begin af aan al tegen de Paspoortwet zijn. Ook de CU uit zijn zorgen. PvdA: “De PvdA maakt zich zorgen over het draagvlak voor de Paspoortwet. Het aantal berichten over verzet tegen het afgeven van vingerafdrukken, die sindsdien in het paspoort moeten worden opgenomen neemt eerder toe dan af. [...] Actiegroepen en burgers maken zich zorgen over de veiligheid van de opslag van persoonsgegevens, in het bijzonder de vingerafdrukken. [...] Is zij [De staatssecretaris, red.] bereid te reageren op het jaarverslag van het CBP die gisteren over hetzelfde onderwerp een aantal waarschuwingen heeft afgegeven? ” (Heijnen, 2010) CU: “Wij hebben allemaal onze zorgen op dit punt. [...] Zolang die zorgen er zijn, verdwijnt ook steeds meer het draagvlak voor die vingerafdruk in paspoorten.” (Anker, 2010) Het antwoord van de staatssecretaris op de afsluitende vraag van het CDA geeft aan dat zij zich geen zorgen maakt over het draagvlak van de Paspoortwet en niet verandert van standpunt. CDA: “Zijn er na het debat dat wij ruim een jaar geleden hadden, nieuwe feiten of argumenten op tafel gekomen die rechtvaardigen dat er onrust of gebrek aan draagvlak zou zijn? ” (Knops, 2010) Staatssecretaris: “Nee.” (Bijleveld-Schouten, 2010) In juni 2010 waren de verkiezingen. Hierbij hadden D66, GroenLinks, de PvdD en de SP het afnemen en opslaan van vingerafdrukken expliciet opgenomen in hun verkiezingsprogramma’s. De overige partijen zeiden hier niets over. De SP72 , D6673 en de PvdD74 wilden de opslag van vingerafdrukken in zijn geheel be¨eindigen, zowel in de databanken als op het paspoort zelf. GroenLinks was enkel voor opslag van vingerafdrukken op de chip in het paspoort zelf, conform de Europese Verordening75 . Na de verkiezingen ontstond een gedoogakkoord tussen het CDA, de VVD en de PVV. Piet Hein Donner werd minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en werd zo de nieuwe gezagsdrager van het biometrische paspoort. Kort na de Tweede Kamerverkiezingen vond een algemeen overleg plaats. 72

Verkiezingsprogramma Verkiezingsprogramma 74 Verkiezingsprogramma 75 Verkiezingsprogramma 73

SP 2010, p. 24 D66 2010, p. 75 PvdD 2010, p. 54 GroenLinks 2010, p. 40

60

In het overleg werd met name de aanbesteding van de centrale opslag bediscussieerd naar aanleiding van het jaarverslag van de AIVD. Opvallend is de verschuiving van de mening over de centrale opslag van de VVD die voor het wetsvoorstel had gestemd. Ook de PvdA laat doorschemeren dat de kritiek die ze destijds gegeven (ondanks dat ze voor het wetsvoorstel hadden gestemd) heeft zwaarder gaat wegen76 . Pierre Heijnen (PvdA) laat in een artikel in Vrij Nederland weten dat de VVD een grote rol heeft gespeeld bij de twijfel aan de opslag van vingerafdrukken. “Dat de discussie over het bewaren van vingerafdrukken werd heropend, is de verdienste van HennisPlasschaert. Haar opstelling heeft ons in de Kamer in een andere positie gebracht”77 . Tijdens het overleg laten de SP, D66 en GroenLinks wederom hun stem horen door onder andere het jaarverslag van de AIVD aan te halen evenals de rechtszaken van de burgers. Het onderstaande dialoog dat is weergegeven vormt de kern van het overleg. VVD: “Nederland heeft snel daarna besloten om over te gaan tot een centrale opslag en daaraan gekoppeld een opsporingsfunctie. Dat is naar mijn mening gedaan op een manier waarmee voorbij is gegaan aan de scherpe kritiek niet alleen vanuit het binnenland, maar ook vanuit het buitenland. [...] Eigenlijk vraag ik de staatssecretaris om zich te bezinnen op die centrale database en om daar heel serieus over na te denken.” (Hennis-Plasschaert, 201078 ) SP: “Het licht is doorgedrongen tot de VVD. Dat is mooi, maar het is wel laat. Ik kan mij het debat over de Paspoortwet nog herinneren. Toen stond ik zo ongeveer alleen tegen een muur te praten en een van de betrokken bakstenen was de VVD. [...] Blijkbaar zijn de meerder- en minderheden aan het schuiven in deze Kamer.” (Van Raak, 2010) GroenLinks: “Wij streden destijds samen met de SP en D66 tegen de Paspoortwet. Zal zij [VVD, red.] een initiatief vanuit de Kamer steunen om een wijziging in de Paspoortwet mogelijk te maken, als de nieuwe inzichten waar mevrouw Hennis zich op beroept en die ik deel, ertoe nopen om niet zo hard van stapel te lopen met de centrale opslag? ” (Peters, 2010) PvdA: “Het probleem is dat er een wet is die de mogelijkheid biedt voor een kabinet om die centrale opslag mogelijk te maken. 76

Verslag van een algemeen overleg II, 2010-2011, 25765, nr. 44 Vrij Nederland (2011). Kwestie: Het biometrisch paspoort, jrg. 72, nr. 22, p. 36 78 Verslag van een algemeen overleg II, 2010-2011, 25765, nr. 44, p. 4

77

61

Als PvdA hebben wij daarvoor gestemd, zij het niet kritiekloos. [...] Sindsdien zijn er nogal wat procedures gestart door mensen die zich zorgen maken over de behartiging van de privacy. Ik betwijfel namelijk dat die procedures allemaal goed aflopen. [...] Als de opstelling van de VVD nu anders is dan in het verleden, is dat een punt van overweging geweest bij het opstellen van het regeerakkoord? Dat lijkt me dan namelijk een mooi moment om aan te kondigen dat er een andere wet komt.” (Heijnen, 2010) CDA: “Onze fractie heeft aangegeven te staan achter het voorstel om een centrale reisdocumentenadministratie in te richten. [...] Onze fractie gaat ervan uit dat de centrale reisdocumentenadministratie op Nederlands grondgebied gevestigd wordt. [...] Het is altijd goed om naar waarschuwingen te luisteren.” (Smilde, 2010) GroenLinks: “Ik vind het nu ook heel spannend dat onze grootste regeringspartij vraagt om een herbezinning op de Paspoortwet.” (Peters, 2010) Staatssecretaris: “De producent van de paspoorten Sagem is gevestigd in Haarlem. [...] Ik heb de Kamer al gemeld dat over een aanbesteding voor de ontwikkeling van de centrale reisdocumentenadministratie nog geen besluiten zijn genomen.” (BijleveldSchouten, 2010) GroenLinks: “Ik vind het een mooie uitkomst van dit overleg dat we met z’n allen constateren dat we opnieuw moeten bekijken hoe verstandig het is om door te gaan met de centrale opslag. Er zijn twijfels die nader onderzocht moeten worden. We zijn dankbaar dat nog geen onomkeerbare stappen genomen zijn. Volgens mij is dat het begin van het einde van de plannen voor de centrale opslag.” (Peters, 2010) Staatssecretaris: “Het is niet zo dat iedereen nu zegt per se tegen de ORRA79 [centrale reisdocumentenadministratie, red.] te zijn. Ik ben dat in ieder geval niet. Ik heb gezegd dat er geen onomkeerbare stap is gezet. Daar kan de Kamer nog over spreken. Mijn opvolger zal de Kamer hierover schrijven. Zij moet daar dan maar met mijn opvolger over debatteren.” (BijleveldSchouten, 2010) Ondanks de twijfels die de VVD en de PvdA hebben bij een centrale reisdocumentenadministratie blijft de staatssecretaris voor een dergelijke admi79

Online Raadpleegbare ReisdocumentenAdministratie

62

nistratie. Ze staat echter wel open voor de zorgen die de diverse partijen hebben geuit. Bij de behandeling van vragen die gesteld zijn in december 2010 door Tweede Kamerlid Schouw van D66 is te zien hoe de net aangetreden minister Donner dezelfde standpunten inneemt als staatssecretaris Bijleveld-Schouten80 . Minister: “Ik heb aangegeven mij in dit dossier [WRRstudie van Snijder, red.] te zullen verdiepen om tot een oordeel te kunnen komen over de wijze waarop de centrale reisdocumentenadministratie vorm kan worden gegeven. Ik kijk daarbij ook naar de zorgen en bezwaren die leven in uw Kamer en daarbuiten. Mogelijk ten overvloede wijs ik er nog op dat de opname van de foto en de vingerafdrukken voor opslag om de reisdocumenten verplicht is op grond van Europese regelgeving.” (Donner, 2010) Op Europees niveau is inmiddels de stelling aangenomen dat persoonsgegevens niet verwerkt mogen worden op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens zijn verkregen. Bovendien heeft de Britse regering de biometrische ID bewijzen afgeschaft en het centrale register vernietigd. Naar aanleiding hiervan vroegen in januari 2011 de leden Heijnen en Recourt van de PvdA zich af in hoeverre deze gebeurtenissen invloed hadden op het standpunt over de centrale reisdocumentenadministratie van de minister. Hij liet echter weten dat deze ontwikkelingen hem niet van gedachten deden veranderen81 . De centrale reisdocumentenadministratie zou nog steeds in gebruik genomen worden met de doeleinden zoals in de wet waren vast gelegd. In februari 2011 bericht de Volkskrant dat een Kamermeerderheid zich tegen de centrale opslag van vingerafdrukken keert. Volgens hen hebben zowel de VVD als de PvdA en de CU hun standpunt veranderd van voor de centrale reisdocumentenadministratie naar ertegen. De PVV en de SGP waren tevens kritisch maar officieel nog voor de Paspoortwet82 . Een maand later vraagt lid Schouw van D66 op 22 maart 2011 middels een brief om een hoorzitting over biometrische data in paspoorten83 . De Tweede Kamer had behoefte om voorgaand aan het algemeen overleg met de minister meer informatie te verzamelen. Veertien deskundigen uit zowel de beleidsontwikkeling & uitvoering (o.a. de NVVB), toezicht & controle 80

Aanhangsel van de Handelingen II, 2010-2011, nr. 918 Aanhangsel van de Handelingen II, 2010-2011, nr. 1337 82 Volkskrant, 03-02-2011. “Kamermeerderheid is tegen de opslag van vingerafdrukken” 83 Brief Schouw, 2011Z05931 81

63

(o.a. CBP) en onderzoek & reflectie (o.a. Rathenau Instituut, Snijder en B¨ ohre) mochten ´e´en voor ´e´en hun mening over het biometrische paspoort geven. Allen waren zeer kritisch over opslag van biometrische gegevens in databanken en betoogden dat de kritiek op het biometrische paspoort de afgelopen jaren is genegeerd84 . De Tweede Kamer heeft zich laten adviseren door de personen die uitgenodigd waren voor de hoorzitting. In het algemeen overleg, dat ´e´en dag na het besluit van de minister plaats vond, wordt duidelijk dat de partijen de informatie die de deskundigen hebben meegedeeld ‘schokkend’ vonden. De PvdA gaf officieel toe dat ze tegen de Paspoortwet had moeten stemmen. De CU deelt mede dat zij grote twijfels hebben of het goed is om biometrische gegevens in databanken op te slaan. Tot slot stellen tevens de PVV en het CDA dat eerst opnieuw ge¨orienteerd moet worden voordat verder gegaan wordt met de opslag van biometrische gegevens in databanken. De SGP heeft zich niet gemengd in het debat waardoor het onduidelijk is welke mening zij hadden over de Paspoortwet na de hoorzitting85 . Tabel 5.3: Belangrijke momenten in de Tweede Kamer na aanname wetsvoorstel 26-03-10 20-04-10 15-06-10 07-10-10 14-10-10 03-11-10 02-12-10 21-01-11 31-03-11 20-04-11 26-04-11

Vragen SP: kwaliteit vingerafdrukken Vragenuur: draagvlak Paspoortwet Uitslag Tweede Kamerverkiezingen Algemeen overleg: met name over AIVD jaarverslag Kabinet Rutte treedt aan Vragen PvdA: WRRrapport Vragen D66: tekort aan kennis biometrische technieken BZK Vragen PvdA: Besluit UK en WRRrapport Verzoek D66 om een hoorzitting Rondetafelgesprek Tweede Kamer Besluit Donner

Bij het overzicht van belangrijke momenten in de Tweede Kamer na aanname wetsvoorstel in tabel 5.3 moet echter een kanttekening gemaakt worden. In het algemeen overleg van 27 april 2011 deelt de minister mede dat zijn offici¨ele besluit eerder plaats heeft gevonden dan 26 april 2011, namelijk voor de hoorzitting van 20 april. Minister: “De afgelopen maanden heb ik mij gebogen over de problematiek die hier aan de orde is. Ik heb dat eerder aan de 84 85

Vgl. Verslag van een algemeen overleg II, 2010-2011, 25764, nr. 47 Verslag van een algemeen overleg II, 2010-2011, 25764, nr. 47

64

Kamer gemeld in antwoord op vragen daarover. Gelet op de verschillende signalen en onderzoeken moet inderdaad worden bezien wat de verdere lijn moet zijn in de brede toepassing van de wetgeving zoals die is aanvaard, in het bijzonder het gebruik van vingerafdrukken dat daarin is opgenomen. [...] De Kamer wil niet aannemen dat ik voor de hoorzitting al tot mijn conclusie was gekomen. Anderen kunnen dat wel bevestigen, maar dat staat hier niet ter discussie.” (Donner, 201186 )

5.4

Standpunten, handelingen en toegang van de samenleving

Reeds is in paragraaf 5.2 weergegeven dat na de aanname van het wetsvoorstel maatschappelijk roering ontstond. In deze paragraaf wordt gekeken naar de standpunten, handelingen en toegang van de actoren uit de samenleving tijdens het besluitvormingsproces. Hierbij zullen allereerst de belangenorganisaties beschreven worden (par. 5.4.1), gevolgd door de adviesorganen (par. 5.4.2) en de burgers (par. 5.4.3). 5.4.1

Belangenorganisaties

Burgerrechtenvereniging Vrijbit 87 Vrijbit heeft vanaf 2008 meerdere handelingen verricht om hun standpunten rondom biometrie in reisdocumenten uit te dragen. Met de verrichte handelingen proberen zij veelal indirect invloed uit te oefenen op de politiek. Zij reiken bijvoorbeeld nominaties aan voor de big brother awards van BOF en hebben materiaal aangeleverd voor de WRRrapporten die zijn verschenen over het biometrische paspoort88 . Daarnaast steunen zij enkele rechtszaken die over aspecten van het biometrische paspoort gaan. “We steunen momenteel zes bestuursrechtelijke beroepsprocedures en het hoger beroep in een civiele rechtszaak. We doen dat door mensen met raad en daad bij te staan en we betalen de leges voor mensen die het niet kunnen veroorloven. We vervullen zo een spilfunctie in een poel van mensen die procederen zodat men van elkaars zaken weet en leert. We zetten alle dossiers rondom de Paspoortwet bovendien op internet. [...] Met de rechtszaken 86

Verslag van een algemeen overleg II, 2010-2011, 25764, nr. 47, p. 14; 19 Hierna zal Burgerrechtenvereniging Vrijbit aangegeven worden als Vrijbit 88 Interview Miek Wijnberg, Vereniging Vrijbit 87

65

proberen we juridisch in het gelijk gesteld te worden en maatschappelijke roering te cre¨eren die invloed heeft op de politiek.” (Wijnberg, 2011) De rechtszaken geven tevens het standpunt van Vrijbit goed weer. Volgens hen gaat de discussie over het afgeven van biometrische kenmerken en niet om de opslag ervan. “De opslag, hetzij decentraal of centraal, is in feite een nondiscussie. Het gaat in essentie over het feit dat het onwenselijk is dat de overheid de digitale persoonsgegevens van alle burgers gaat opslaan en tevens gebruiken voor justiti¨ele toepassing. Of je dat nou [...] in op afstand uitleesbare documenten doet (RFIDchip, red.) of [...] in gemeentelijke en centrale databanken doet, maakt principieel niet uit.” (Wijnberg, 2011) Tevens hebben ze door de jaren heen geprobeerd rechtstreeks hun standpunten over te brengen. Dit gebeurde zowel door brieven naar de Tweede Kamer en de minister te sturen alsmede gesprekken aan te vragen met Kamerleden. De gemeenten en de burgemeesters hebben ze aangeschreven over de verplichte toetsing aan het EVRM. Naar aanleiding hiervan zijn ze door diverse gemeenteraadsleden en ´e´en burgemeester uitgenodigd voor nadere toelichting. Ze erkennen echter nog niet veel van deze lobby terug te zien in de besluiten die rondom het biometrische paspoort genomen zijn89 . Tot slot zijn ze aangesloten bij Platform Bescherming Burgerrechten. Binnen dit platform is tevens Privacy First actief. Ze komen ´e´en keer per maand bij elkaar om over diverse onderwerpen te overleggen en te kijken wat ze eventueel voor elkaar kunnen betekenen. Geert Munnichs van het Rathenau Instituut is ´e´en van de gesprekspartners van het platform90 . Stichting Privacy First Stichting Privacy First was van mening dat de nieuwe Paspoortwet een inbreuk was op de privacy van de burgers. Ze kondigde aan een civielrechtelijke procedure tegen de Nederlandse Staat te beginnen samen met 22 burgers. Ge¨eist werd dat de nieuwe Paspoortwet wordt opgeheven dan wel onwettig wordt verklaard dan wel zodanig zou worden verbeterd dat zij geen gevaar meer voor de Nederlandse burger zou betekenen. Er werd met name ge¨eist 89 90

Interview Miek Wijnberg, Vereniging Vrijbit http://www.platformburgerrechten.nl

66

dat de centrale en decentrale opslag van biometrische kenmerken zou worden opgeheven91 . Voordat de rechtszaak aangespannen werd, werd de staat eerst in de gelegenheid gebracht om op eigen initiatief de nieuwe Paspoortwet in te trekken. Op 20 januari 2010 gingen ze formeel op gesprek bij BZK om de Staat in gelegenheid te stellen tegemoet te komen aan hun bezwaren. Het ministerie liet echter weten niet van plan te zijn de Paspoortwet in te trekken. Op 6 mei 2010 werd de Nederlandse Staat gedagvaard waarna op 2 februari 2011 de zaak niet ontvankelijk werd verklaard92 . Naast de rechtszaak hebben ze tevens op 31 maart 2010 de zogenaamde ‘GemeenteGarantieBrief’ uitgegeven. Met deze brief konden burgers de garantie vragen dat de gemeente de verantwoordelijkheid neemt voor de veiligheid van de persoonlijke gegevens die de burger bij het aanvragen van een reisdocument afgeeft93 . De gemeente heeft deze brief doorgespeeld aan de NVVB en BZK die adviseerden de gemeenten de brief niet in ontvangst te nemen. Deze actie kreeg veel media-aandacht en leidde tot mondelinge vragen aan de staatssecretaris op initiatief van de PvdA die zich zorgen maakte over het draagvlak van de Paspoortwet94 . Bits of Freedom (BOF) In een artikel in Vrij Nederland 4 juni jongstleden stond dat “de Vereniging Vrijbit, Bits of Freedom en Stichting Privacy First eenstemmig hadden gewaarschuwd voor de gevaren”95 . Hoewel BOF veelal wordt genoemd als een organisatie die zich met de Paspoortwet heeft bezig gehouden is dit niet altijd direct zichtbaar. Bits of Freedom reikt elk jaar de Big Brother Awards uit. Op 5 februari 2010 ontving de Paspoortwet zowel de publieksprijs als de award in de categorie ‘overheid’. Deze awards werden uitgebreid besproken in de media. “We proberen zo aandacht te vragen voor de groep privacyschenders. Naast dat we de Paspoortwet een privacybeperkende wet vinden is tevens de veiligheid een belangrijk issue. Zodra je gegevens centraal gaat opslaan is dat heel interessant voor criminelen. Opslag van biometrie moet gewoon helemaal afgeschaft worden. De biometrie in het paspoort zelf heb ik persoonlijk wat minder bezwaar tegen.” (Van Daalen, 2011) 91

Persbericht Privacy First, 5 november 2010 Privacy First, http://www.privacyfirst.nl/aandachtsvelden/biometrie/item/ 295-verzet-tegen-nieuwe-Paspoortwet-nadert-climax.html 93 http://www.privacyfirst.nl/acties/de-gemeentegarantiebrief.html 94 Handelingen II, 2009-2010, nr.78 95 Vrij Nederland (2011). Kwestie: Het biometrisch paspoort, jrg. 72, nr. 22, p. 35

92

67

Door middel van brieven, emails en soms een blogpost proberen ze hun standpunten naar buiten te brengen. Veelal wordt het biometrische paspoort genoemd als onderdeel van een algemener onderwerp. Een voorbeeld hiervan is een advies aan de Eerste Kamer over de rol van de overheid bij digitale dataverwerking en -uitwisseling waar het biometrische paspoort en de opslag van vingerafdrukken in wordt vermeld96 . “We kijken specifiek welke partijen het advies nodig hebben. Als een commissie bijvoorbeeld een bepaald onderwerp gaat behandelen dan sturen we het advies naar hen op” (Van Daalen, 2011). Opvallend is dat een aantal personen in de Raad van Advies van BOF zitten die tevens werkzaam zijn of waren bij organisaties die een rol hebben gespeeld bij het biometrische paspoort; 1) Corien Prins: WRR, 2) Sophie in ’t Veld: EU en 3) Sjoera Nas: CBP. Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) De NVVB geeft advies aan de rijksoverheid. Hoewel ze niet betrokken zijn bij een formeel adviestraject, zoals de VNG97 , worden ze wel vaak om advies gevraagd. “Op het moment dat er iets veranderd met paspoorten, rijbewijzen, het bevolkingsregister etc. dan overleggen wij met de rijksoverheid over hoe deze veranderingen het beste kunnen worden doorgevoerd. [...] Er is altijd een formeel adviestraject bij de invoering van nieuwe wet- en regelgeving. De VNG is ´e´en van de formele adviesorganen, de NVVB niet. Echter, we hebben inmiddels wel zo’n positie dat we bij wetsvoorstellen die met burgerzaken te maken hebben tevens gevraagd worden om advies te geven. Dit hebben we ook bij de Paspoortwet gedaan.” (Van Troost, 2011) Reeds in februari 2007 gaven zij middels een brief advies over het voorstel wijziging Paspoortwet98 aan de staatssecrataris van BZK. Dit advies was afgestemd met de VNG. In dit advies stond dat de stappen die gezet worden in plaatsonafhankelijke dienstverlening een goede zaak zijn. Echter, verdienden een aantal punten nog aandacht. De NVVB vond dat ze “onvoldoende bepalingen terug zagen in de voorstellen tot aanpassing van de 96

Bits of Freedom (2011). De rol van de overheid bij digitale dataverwerking en -uitwisseling, 15 februari 2011 97 Vereniging Nederlandse Gemeenten 98 Advies wijziging Paspoortwet van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken, B2007/0046, 22-02-2007

68

Paspoortwet over het beveiligingsproces rondom de aanvragen en afgifte van reisdocumenten.”99 . Bovendien waren ze van mening dat verificatie van de vingerafdrukken van burgers bij het ophalen van het reisdocument plaats moest vinden. Als dit niet gebeurt “komt de vraag op waartoe de opgeslagen vingerafdruk dient als deze niet gecontroleerd mag worden door de uitgevende instantie”100 . De nadere inhoudelijke reactie werd naar het agentschap BPR gestuurd met wie zij regelmatig ambtelijk overleg voeren. Het advies over de verificatie van vingerafdrukken werd niet meegenomen in het wetsvoorstel. Zodoende is “aan de vooravond van de invoering van de vingerafdrukken een waarschuwende brief gestuurd aan de staatssecretaris van BZK waarin werd gezegd dat we aan de kwaliteit van de vingerafdrukken twijfelden. We zijn nu wat jaren verder en ons advies blijkt inderdaad waar te zijn. Er is dus niet voldoende naar de waarschuwing geluisterd ” (Van Troost, 2011). Deze waarschuwende brief ging overigens ook naar het ministerie van Buitenlandse Zaken, de VNG en de KMar ter informatie. Tot slot was de NVVB tevens aanwezig bij het rondetafelgesprek101 in de Tweede Kamer. Hier vertelde Cees Meesters102 nogmaals dat de kwaliteit van de vingerafdrukken niet voldoende was en dat hij van BZK nooit een helder antwoord heeft gekregen waarom zij vonden dat het goed ging met de afname van vingerafdrukken. “Het besluit dat op de Nederlandse identiteitskaart de vingerafdrukken niet meer worden opgenomen is genomen. Dit gebeurt nog wel op de RFIDchip in reisdocumenten. We zijn dus ten dele ’blij’ met het besluit van Donner. Wij zijn namelijk enkel tevreden met een systeem waarbij klanten niet kunnen twijfelen aan de juistheid van de gegevens in de RFIDchip.” (Van Troost, 2011) Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) De VNG heeft een formele adviesfunctie en hebben zo een directe lijn naar het ministerie. Er zijn echter “een aantal dossiers op het terrein van burgerzaken waarin de NVVB meer aan zet is geweest dan de VNG.” (Van Troost, 2011). Dit werd tevens bevestigd door een aantal gemeenten. Ook zijn geen 99

Advies wijziging Paspoortwet van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken, B2007/0048, 22-02-2007, p. 3 100 Advies verificatie vingerafdruk van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken, B2009/0402, 15-09-2009, p. 2 101 Rondetafelgesprek biometrische data in paspoorten. Tweede Kamer, vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, 20-04-2011 102 Voorzitter Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken

69

brieven of offici¨ele adviezen te vinden met betrekking tot de Paspoortwet op de website van de VNG. 5.4.2

Adviesorganen

Het Rathenau Instituut Het Rathenau Instituut is in 2007 begonnen met een publieksonderzoek naar RFID103 . “Niemand wist wat RFID was, men kende echter wel het gebruik ervan. Ongeveer twee-derde van de respondenten was het ermee eens dat de centrale databank gebruikt werd voor opsporing. Dat gold ook voor de vragen of de gegevens afgenomen en opgeslagen mochten worden en of deze vervolgens uitgewisseld mochten worden met andere landen. Nu zeggen wij natuurlijk niet omdat de meerderheid van de burgers het goed vindt, raden wij aan het te doen. Maar de redenering destijds was; als het technisch kan en er is electoraal draagvlak dan wordt het waarschijnlijk binnenkort ook juridisch mogelijk. Een aantal voorstanders hebben ons publieksonderzoek gebruikt om te laten zien dat de meerderheid van de bevolking een centrale database goed zou vinden. Dat was een foutje van ons.” (Van ’t Hof, 2011) Naar aanleiding van dit onderzoek zagen ze in dat het van belang was onderzoek te doen naar de mogelijke risico’s van RFID. Deze risico’s zijn uiteengezet in een bericht aan het parlement104 . Vanuit het parlement kregen ze echter geen reactie. “Omdat het juridisch mogelijk zou worden, was het belangrijk toen onderzoek te doen naar de mogelijke risico’s van de toepassingen van RFID. Deze risico’s hebben wij onderzocht en in een brief aan het parlement naar de Tweede Kamer toegestuurd. De respons was echter nul.” (Van ’t Hof, 2011) In de jaren die daarop volgde kaartte het instituut met name het veiligheidsrisico aan die de overheid neemt met de centrale en tevens decentrale opslag van biometrische gegevens. Toen in 2009 de Paspoortwet werd aangepast “vond het instituut dat de race gelopen was” (Van ’t Hof, 2011). Echter, na 103

Rathenau Instituut (2007). RFID-bewustzijn van consumenten: Nederlanders over Radio Frequency Identification?, Den Haag. 104 Rathenau Instituut (2007). Bericht aan het Parlement, Den Haag

70

hoe denken

de publicaties van een rapport over databanken in 2010105 en ‘Check in / Check uit’ in 2011106 “gaven we steeds meer lezingen en kregen we steeds meer de bevestiging dat centrale opslag van biometrische kenmerken ‘gekkenwerk’ was” (Van ’t Hof, 2011). In april 2011 kreeg Geert Munnichs107 tot slot de kans om tijdens een rondetafel gesprek108 in de Tweede Kamer duidelijk te maken dat vraagtekens geplaatst kunnen worden bij de opslag van biometrische gegevens in een nationale en gemeentelijke database. Dit omdat 1) het veiligheidsrisico’s met zich mee brengt, 2) de kwaliteit van vingerafdrukken niet voldoende is om te gebruiken voor identificatie en 3) de doeleinden de opslag van gegevens in databanken niet legitimeren. College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) In december 2006 kreeg het CBP het verzoek te adviseren over het voorstel tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie en het opnemen van vingerafdrukken daarin. Zij brachten hun advies uit op 30 maart 2007109 . Het advies was zeer kritisch tegenover het wetsvoorstel. “De keuze voor een centrale reisdocumentenadministratie in dit wetsvoorstel lijkt mede te zijn gebaseerd op het realiseren van andere doeleinden dan een soepel verlopend aanvraag- en uitgifteproces. Waarom is het niet mogelijk om een decentraal stelsel met een centrale verwijsindex in te richten? Moet wat reeds decentraal is opgeslagen in een decentraal stelsel in dezelfde mate centraal worden opgeslagen? De Europese Verordening verplicht evenwel niet tot het opnemen van gegevens in een administratie, centraal of decentraal. Intrinsieke fouten zullen blijven bestaan met alle gevolgen van dien. Grote collecties van gegevens van belang vormen ook een aantrekkelijk aanvalsobject voor hackers en criminelen.” (CBP, 2007110 ). 105

Rathenau Instituut (2010). Databases: ict-beloftes, informatiehonger en digitale autonomie, Den Haag 106 Rathenau Instituut (2011). Check in / Check uit, Rotterdam: Nai Publishers 107 Senior onderzoeker Rathenau Instituut 108 Rondetafelgesprek biometrische data in paspoorten. Tweede Kamer, vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, 20-04-2011 109 College Bescherming Persoonsgegevens, Adviesaanvraag wijziging Paspoortwet i.v.m. de herinrichting van de reisdocumentenadministratie, Z2007-00010 110 College Bescherming Persoonsgegevens, Adviesaanvraag wijziging Paspoortwet i.v.m. de herinrichting van de reisdocumentenadministratie, Z2007-00010, p. 5-7

71

Reeds is in paragraaf 5.3 vermeld dat aan de hand van dit advies de memorie van toelichting enigszins is aangepast met de nadelen van een centrale reisdocumentenadministratie. Tijdens de beraadslaging in zowel de Eerste als de Tweede Kamer werd het advies van het CBP meerdere keren aangehaald en gebruikt voor de argumenten van partijen die tegen het wetsvoorstel waren111 . Tevens zijn de jaarverslagen van het CBP van belang geweest. Tijdens een vragenuur in de Tweede Kamer laat de PvdA (die voor het wetsvoorstel heeft gestemd) weten zich zorgen te maken over het draagvlak van de Paspoortwet. Hierbij haalde ze naast de GemeenteGarantiebrief van Privacy First tevens het jaarverslag van het CBP aan waarin waarschuwingen worden gegeven over het gebruik van databanken112 . Het advies van het CBP over het wetsvoorstel is nooit veranderd stelt Beuving113 in het rondetafelgesprek in de Tweede Kamer in april 2011. Nog steeds vinden we een centrale opslag een groot risico en waarschuwen we voor function creep. Ook bij de decentrale opslag zijn gestandaardiseerde beveiligingsmaatregelen zeer belangrijk. Als het om opslag van vingerafdrukken gaat doe het zelfs niet decentraal maar enkel op het paspoort114 . ID Management Centre In de aanloop naar de invoering van het biometrische paspoort heeft het ID Management Centre een advies uitgebracht in 2004 over hoe een centrale reisdocumentenadministratie eruit zou kunnen zien. Destijds is echter niet besloten reeds te starten met een centrale reisdocumentenadministratie. Een centrale databank lijkt hen echter verstandig omdat je dan in staat bent om bij de aanvraag een aantal verificaties uit te voeren. De gevoeligheid rondom een dergelijke databank wordt echter begrepen. Ten aanzien van biometrie hebben ze geen advies uitgebracht. De discussie over de opslag van vingerafdrukken in een database leidde tot Kamervragen eind vorig jaar. De algemene tendens daarbij was dat Nederland het enige land was die de vingerafdrukken in een database op sloeg. BZK wilde vervolgens weten in hoeverre dit klopte. Het ID Management Centre heeft vervolgens in opdracht van BZK uitgezocht hoe de Europese landen de Europese verordening ge¨ımplementeerd hadden. Dat rapport115 is naar 111

Handelingen II, 2008-2009, nr. 24 & Handelingen I, 2008-2009, nr. 34 Handelingen II, 2009-2010, nr. 78 113 Collegelid van het College Bescherming Persoonsgegevens 114 Rondetafelgesprek biometrische data in paspoorten, Tweede Kamer vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, 20-04-2011 115 Inventarisatie naar implementatie EU-regelgeving reisdocumenten (Nr. 2252/2004) binnen EU-lidstaten 112

72

de Tweede Kamer gegaan en heeft een rol gespeeld bij de Kamervragen. Ze richten de adviezen altijd aan een departement. Het is aan de opdrachtgever om te bepalen naar welke andere organisaties of partijen de adviezen eventueel heengaan. De adviezen gaan nooit direct naar de Tweede Kamer, enkel als bijlage bij de stukken van de minister die de Tweede Kamer over een bepaald onderwerp informeert116 . Agentschap Basisregistratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR) BPR wordt in de deelstudies van de WRR en enkele Kamerstukken gezien als een invloedrijke speler als het gaat om de invoering van het biometrische paspoort117 . Ze wordt ervan beschuldigt zowel in de onderzochte besluitvorming als ten tijde van de invoering van de Paspoortwet en in de aanloop naar deze wet moedwillig informatie achter te hebben gehouden van personen en organisaties die kritiek hadden op (aspecten van) de Paspoortwet118 . Tijdens het rondetafelgesprek is deze beschuldiging naar voren gekomen waardoor enkele partijen een onderzoek eisten naar het agentschap. Inmiddels is een onderzoek gestart naar hoe de besluitvorming rondom de invoering van biometrie in reisdocumenten van 1998 tot en met 2008 heeft plaats gevonden. Het onderzoek wordt geleid door Leids hoogleraar Roel Bekker119 . Hoewel het agentschap na de invoering van de vingerafdrukken nog overleg voerde met de NVVB en BZK over het biometrische paspoort zijn sindsdien geen nieuwe rapporten of studies van hen verschenen over dit onderwerp. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) De WRR heeft in maart 2011 het rapport iOverheid uitgebracht. Twee studies die meegenomen zijn bij dit rapport gaan over het biometrische paspoort en zijn reeds in oktober en november 2010 gepubliceerd. Het betreft een studie naar de technische, industri¨ele en Europese aspecten van het biometrische paspoort geschreven door Max Snijder en een studie naar de politieke geschiedenis van het biometrische paspoort waarbij de doelen, belangen en relaties van diverse actoren centraal staan, geschreven door Vincent B¨ohre. “In de WRRstudie werd er een voor iedereen begrijpelijk lijntje gelegd tussen beleid, uitvoering en techniek. Dit was nooit helder naar buiten te gecommuniceerd.” (Snijder, 2011120 ) 116

Interview Ineke Ruiter, ID Management Centre Vergelijk B¨ ohre, 2010: 54 118 Verslag van een algemeen overleg II, 2010-2011, 25764, nr. 47 119 Handelingen II, 2010-2011, 25764, nr. 49 120 Interview Max Snijder, 2011 117

73

Deze studies betoogden dat er een discrepantie was ontstaan tussen beleid en de daadwerkelijke uitvoering met name omdat het aantal foutieve afnamen van vingerafdrukken (vele malen) hoger lag dan gepland. Dit zou mede veroorzaakt zijn door de oppervlakkige wijze waarop studies en proeven zijn verricht. Hierdoor is een te rooskleurige rapportage aan de partijen tijdens besluitvorming weergegeven. Bovendien was de aanwezige deskundigheid op het gebied van biometrie en databanken onvoldoende benut. De nut en de noodzaak van de databanken was onvoldoende aangetoond volgens de studies. Beide studies kregen veel media-aandacht en werden meerdere malen in de Tweede Kamer aangehaald. Kort na de publicatie van de studie van Vincent B¨ ohre stelde Kamerlid Heijnen (PvdA) vragen aan minister Donner over deze studie121 . PvdA: “Heeft u kennis genomen van de WRR publicatie nr. 46 getiteld Happy Landings, het biometrisch paspoort als black box? Bent u voornemens een kabinetsreactie te maken op de conclusies van dit rapport? Zo ja, wanneer kan de Kamer deze reactie tegemoet zien? Zo nee, waarom niet.” (Heijnen, 2010) Minister: “Ik heb kennis genomen van de genoemde publicatie. Het betreft hier geen rapport van de WRR. Het gaat enkel om een publicatie die in opdracht van de WRR is geschreven. De inhoud daarvan zal eventueel meespelen bij het opstellen en vaststellen van een WRR-rapport. [...] Ik heb begrepen dat de WRR in het voorjaar van 2011 met een rapport komt over de bredere thematiek van de rol en verantwoordelijkheid van de overheid bij de inzet van ICT-Beleid. Als dat rapport er is zal het kabinet daar een standpunt over innemen.” (Donner, 2010) Kamerlid Schouw (D66) vroeg een maand later een reactie van de minister op de zorgen uit de studie van Max Snijder. Hij antwoordde dat hij zich in het dossier zou “verdiepen om tot een oordeel te komen over de wijze waarop de centrale reisdocumentenadministratie vorm kon worden gegeve”122 . Dit is opvallend aangezien hij eerst vermeldde dat enkel de volledige WRRpublicatie iOverheid en niet de deelstudies meegenomen werden bij het vormen van een standpunt. Tevens waren alle ge¨ınterviewde belangenorganisaties en adviesorganen op de hoogte van de inhoud van beide studies. Vincent B¨ohre is na de publicatie van zijn studie bij Stichting Privacy First gaan werken en werd 121 122

Aanhangsel van de Handelingen II, 2010-2011, nr. 456 Aanhangsel van de Handelingen II, 2010-2011, nr. 918, p. 2

74

voorzitter van Platform Bescherming Burgerrechten. Corien Prins is raadslid bij de WRR en voorzitter van het WRRproject dat werd afgesloten met het rapport iOverheid. Tevens is zij lid van de raad van advies van BOF en zit ze in het bestuur van het Rathenau Instituut. Max Snijder is CEO van het European biometric forum wat inmiddels het biometrics European stakeholder network (BEST network) heet. Bovendien houdt hij zich al geruime tijd bezig met het onderwerp123 . 5.4.3

Individuele burgers

Niet enkel belangenorganisaties en adviesbureaus bemoeiden zich op een manier met de Paspoortwet ook individuele burgers waren het niet met de inhoud van de Paspoortwet eens. Op 15 februari 2010 begon de eerste burger, Aaron Boudewijn, een bestuursrechtelijke procedure tegen de Nederlandse Staat gesteund door Vrijbit. Hij weigerde zijn vingerafdrukken en gezichtsopname te laten opslaan en tekende beroep aan tegen het besluit hem daardoor geen paspoort te verstrekken. Na deze eerste rechtszaak volgden er meer (zie tabel 5.4). Met tabel 5.4 wordt niet geprobeerd volledig te zijn maar een kort overzicht te geven van de diverse rechtszaken. Hoewel alle rechtszaken waarvan een uitspraak is geweest ongegrond verklaard zijn, kregen enkele zaken wel de aandacht. Begin maart 2010 vroeg de PvdA aan de staatssecretaris of de uitspraken van de procedures afgewacht zouden worden voordat zou worden gekeken naar een aanbesteding van de centrale reisdocumentenadministratie. Dit was niet het geval126 . Enkele weken later haalde de PvdA de procedures weer aan door aan te geven dat ze zich hierdoor zorgen maakte over het draagvlak van de Paspoortwet127 . Ook in de media schonken ze volop aandacht aan de procedures128 .

123

Zie bijvoorbeeld het radio 1 programma ‘Dit is de dag’ in maart 2010 http://www.privacyfirst.nl/privacy-first/weblinks/ privacy-rechtszaken.html 125 http://www.louisevsPaspoortwet.nl/ 126 Verslag van een algemeen overleg II, 2010-2011, 25764, nr. 44, p. 17-19 127 Handelingen II, 2009-2010, nr. 78, p. 6605 128 Radio 1, 16-02-2011 “Aaron Boudewijn weigert vingerafdruk in paspoort” NRC Handelsblad, 23-03-2011 “Hoger beroep om vingerafdruk ” VARA Ombudsman, 25-03-2011, aflevering 11 “Uitspraak in Louise vs. Paspoortwet” 124

75

Tabel 5.4: Rechtszaken van individuele burgers met betrekking tot de Paspoortwet Datum 08-12-2009

Persoon Aaron Boudewijn

06-05-2010

Stichting Privacy First samen met 22 burgers

27-07-2010

Louise van Luijk

13-09-2010

Pepijn Deutekom

28-06-2011

Wim Willems

01-02-2011

Henk Kooistra

23-05-2011

Wessel Koopmans

24-05-2011

P. Jongenelen

Inhoud Beroep tegen het besluit dat hem geen paspoort werd verleend wegens weigering afgifte vingerafdrukken en gezichtsscan Eisten dat de nieuwe Paspoortwet geheel of gedeeltelijk werd ingetrokken wegens inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, de veiligheid en het ‘feit’ dat iedereen als potenti¨ele verdachte wordt gezien. Beroep tegen het besluit dat haar geen paspoort werd verleend wegens weigering afgifte vingerafdrukken (Den Haag) Beroep tegen het besluit dat hem geen paspoort werd verleend wegens weigering afgifte vingerafdrukken (Amsterdam) Beroep tegen het besluit dat hem geen paspoort werd verleend wegens weigering afgifte vingerafdrukken (Maastricht) Beroep tegen het besluit dat hem geen paspoort werd verleend wegens weigering afgifte vingerafdrukken (Leeuwarden) Beroep tegen het besluit dat hem geen paspoort werd verleend wegens weigering afgifte vingerafdrukken (Utrecht) Beroep tegen het besluit dat hem geen paspoort werd verleend wegens weigering afgifte vingerafdrukken (Amsterdam)

Bron: Privacy First124 & Vrijbit125

76

Uitspraak A. Boudewijn overleed op 24-04-2010 waardoor de rechtszaak be¨eindigd werd Op 02-02-2011 werd de rechtszaak niet ontvankelijk verklaard

Op 23-03-2011 werd het bezwaar ongegrond verklaard

Op 20-08-2011 werd het beroep ongegrond verklaard

Op 29-08-2011 werd het bezwaar ongegrond verklaard

Op 09-08-2011 werd het beroep ongegrond verklaard

Op 15-07-2011 werd het beroep ongegrond verklaard

Op 27-10-2011 werd het beroep ongegrond verklaard

5.5

Standpunten, handelingen en toegang van de uitvoerende actoren

Gemeenten Ook de uitvoerende gemeenten hebben zich meerdere keren uitgelaten over aspecten van de Paspoortwet. In tabel 5.5 (op pagina 78) is een overzicht te vinden van deze gemeenten. Met deze tabel wordt niet geprobeerd volledig te zijn maar een kort overzicht te geven van de aspecten die diverse gemeenten hebben aangekaart. De schriftelijke vragen en moties bleven niet enkel bij de gemeenten maar leidden ook tot Kamervragen en brieven aan minister Donner. De burgemeester van Utrecht vroeg middels een brief aan minister Donner de wet aan te passen opdat “gestopt wordt met de opslag van biometrische gegevens ten behoeve van een reisdocumentenadministratie in enig digitaal overheidsregister ”133 . Tevens leidde de vragen van een SP-raadslid tot Kamervragen van Tweede Kamerlid van Raak (SP)134 . D66 in Tilburg geeft aan de schriftelijke vragen te hebben gebaseerd op de WRRrapporten die zijn verschenen over het biometrische paspoort135 . Expertise Centrum Identiteitsfraude en Documenten (ECID) / Koninklijke Marechaussee (KMar) Weinig informatie is te vinden over het standpunt en de handelingen van de KMar. Wel is de ECID ge¨ınterviewd die organiek in de organisatie van de KMar zitten. Ook zij hebben weinig handelingen verricht om hun standpunt over het biometrische paspoort naar buiten te brengen. Volgens den Bleijker (ECID) is het voor de uitvoerders aan de grens van belang dat de vingerafdrukken in een centrale databank terecht komen. Hierbij moeten wel duidelijk de doeleinden van gebruik gehanteerd worden. De kwaliteit van vingerafdrukken is momenteel echter nog niet voldoende betrouwbaar. De techniek om voldoende kwaliteit te leveren is er volgens hem wel. 129

http://zaanstreek.sp.nl/dossier/privacy_en_opslag_vingerafdrukken.html Brief Gemeente Utrecht aan minister J.P.H. Donner, 12-04-2011. “Opslag biometrische gegevens” 131 http://tilburgers.nl/d66-stelt-raadsvragen-over-digitale-privacy-van-tilburgers/ 132 http://www.privacybarometer.nl/bijlage/OverzichtBiometrieGemRaad.pdf 133 Brief Gemeente Utrecht aan minister J.P.H. Donner, 12-04-2011. “Opslag biometrische gegevens” 134 http://zaanstreek.sp.nl/bericht/43202/100316-vragen_sp_raadslid_leiden_ tot_kamervragen.html 135 http://tilburgers.nl/d66-stelt-raadsvragen-over-digitale-privacy-van-tilburgers/ 130

77

Tabel 5.5: Uitlatingen over Paspoortwet op gemeentelijk niveau Datum 16-02-2010

Gemeente Zaanstad

Inhoud Vragen aan het college van B&W over de voorlichting over het biometrische paspoort naar burgers en de veiligheid van het systeem129 Vragen aan het college van B&W over de voorlichting over het biometrische paspoort naar burgers en de veiligheid van het systeem Wil dat reisdocumenten bij uitgifte geverifieerd worden Motie om de opslag van biometrische gegevens in reisdocumentenadministratie stop te zetten130 Motie ingediend

15-03-2010

Amsterdam

27-01-2011

Nijmegen

10-03-2011

Utrecht

30-03-2011

Veldhoven

06-04-2011

Tilburg

07-04-2011

Alkmaar

12-04-2011

Amersfoort

Motie tegen biometrische databank

18-04-2011

Haren

Motie

19-04-2011

Maastricht

Motie tegen biometrische databank ingediend

Vraagt aandacht voor privacy middels schriftelijke vragen131 Motie om biometrische opslag stop te zetten

Partij SP

SP

Raadsbreed aangenomen Aangenomen: CDA stemde tegen, VVD steunde enkel dictum van de motie, rest stemde voor Niet aangenomen: D66 voor, rest tegen D66 Aangenomen: D66, Leefbaar, PvdA, SP, VVD (1 raadslid) en GroenLinks voor; CDA, Trots, OPA en VVD (rest van de raadsleden) tegen Aangenomen: D66, PvdA, GroenLinks, SP en VVD (3 leden) en Schulten voor; VVD (4 leden), CDA, Trots, CU, BPA en Groep van Vliet tegen Aangenomen: met algemene stemmen Niet aangenomen: D66, SP, GroenLinks en PvdA voor

Bron:‘Overzicht ingediende moties en schriftelijke vragen m.b.t. opslag biometrische gegevens 24-05-2011 ’132

ECID: “Je kan Schiphol niet dichttimmeren dus moet je constant de balans opmaken. Voor de uitvoering van de operatie heb je de behoefte om te beschikken over de vingerafdruk. Deze moet

78

je dan wel kunnen raadplegen. Hiervoor is een refentiedatabank nodig waar je in kunt kijken. Als er vervolgens gezegd wordt dat de vingerafdrukken niet mogen worden opgeslagen beperk je zodoende de mogelijkheden. Dan kun je enkel nog de vingerafdruk in de chip vergelijken met diegene die het paspoort aanbiedt. Wij willen echter tegelijk kijken of iemand in het opsporingsregister voorkomt e.d. en dan is enkel de vingerafdruk op de chip niet voldoende.” (Den Bleijker, 2011)

5.6

Aanvullend invloedsonderzoek

Naast de intensieve procesanalyse is tevens de reputatiemethode gebruikt waarbij aan de respondenten is gevraagd wie volgens hen het besluit van de minister heeft be¨ınvloed. De antwoorden van respondenten lopen uiteen. Een aantal van de respondenten is van mening dat de belangenorganisaties een aanzienlijke rol hebben gespeeld in het besluit van minister Donner. NVVB: “Iedereen die tijdens de hoorzitting iets heeft verteld over de kwaliteit van vingerafdrukken heeft bijgedragen aan het besluit van Donner. Wie het doorslaggevende argument heeft gegeven, weet ik niet. Maar na de hoorzitting kon hij niet anders besluiten. De politieke druk die is ontstaan heeft geholpen. Deze is aangewakkerd door de belangengroepen die maar op de ‘trommel bleven roffelen’.” (van Troost, 2011) Vrijbit: “Ik weet zeker dat de paar principi¨ele mensen die niet alleen zeiden dat zij weigerden om hun vingerafdrukken af te geven voor het verkrijgen van een identiteitsbewijs maar dat ook daadwerkelijk deden aan de omslag hebben bijgedragen. Zij stapten naar de rechter en daar kan de overheid juridisch en bestuurlijk niet omheen. Maar het had ook als effect dat het onderwerp in de belangstelling bleef staan.” (Wijnberg, 2011) BOF: “Privacy First heeft een grote rol gespeeld.” (van Daalen, 2011) Rathenau Instituut: “Ik begrijp zelf ook nog niet helemaal hoe die kentering heeft plaats gevonden. Als ik narcistisch zou kijken zou ik zeggen dat BOF, de Consumentenbond, het Rathenau Instituut en het CBP samen met nog wat clubs veel herrie hebben gemaakt en kritische geluiden hebben laten horen. Nu wordt er 79

eindelijk naar geluisterd en worden mensen verstandig. Dat zou een verklaring kunnen zijn.” (Van ’t Hof, 2011) Het Rathenau instituut noemt naast belangenorganisaties ook enkele adviesorganen. Vrijbit en Max Snijder sluiten zich hierbij aan door de WRRrapporten als invloedrijk te zien. WRR: “De WRR-studie heeft veel invloed gehad. Het heeft eigenlijk de hele boel op zijn kop gezet. Eindelijk werd er een voor iedereen begrijpelijk lijntje gelegd tussen beleid, uitvoering en techniek. Dit was nooit helder naar buiten toe gecommuniceerd met als gevolg dat Kamerleden, maar ook bewindslieden en ambtenaren binnen ministeries het gevoel kregen dat het allemaal niet lekker zat, zonder precies te weten waar dat aan lag. De WRR-studie heeft dat drastisch veranderd.” (Snijder, 2011) Vrijbit: “Ik denk dat het een samentrekking is geweest. De tijd is rijp voor kritiek op de grote ICTprojecten die de overheid lanceerde en stuk voor stuk blijken te falen, de WRR rapporten waren dus van grote invloed.” (Wijnberg, 2011) Van ’t Hof van het Rathenau Instituut herkent zich in de de mening van Wijnberg dat de tijd rijp is. Rathenau Instituut: “Als je naar de privacy discussie op de lange termijn kijkt, zie je dat er golfbewegingen zijn. Net na de oorlog waren we vooral met wederopbouw bezig, in de jaren ’60-’70 kwam de discussie door persoonsregistratie juist weer erg op. Dat ebde weer een beetje weg tot in de jaren ’90. De wet persoonsregistratie werd toen omgezet naar de wet persoonsbescherming. [...] Eind jaren ’90 waren er een aantal incidenten met betrekking tot opsporingsbevoegdheden, zoals de WIBOB. Daarmee ging de discussie weer de andere kant op omdat de privacy de veiligheid in de weg stond. Dit heeft eigenlijk voorop gestaan tot voor kort. [...] Het is dus een golfbeweging waarbij we nu weer de andere kant op gaan. Het besluit van Donner hangt daarmee samen. Dat is er ´e´en uit een hele reeks.” (van ’t Hof, 2011) Van Daalen van BOF is tot slot van mening dat ook de VVD een belangrijke rol heeft gespeeld.

80

BOF: “En ik denk dat het allemaal naar voren is gekomen door Jeanine Hennis-Plasschaert [VVD, red.], die het tot haar project heeft gemaakt. Dat weet ik alleen niet zeker.” (van Daalen, 2011)

5.7

Slot

Vanaf het voorstel tot wetswijziging in 2008 tot en met het besluit van de minister in april 2011 zijn vele actoren betrokken geweest bij het besluitvormingsproces. Nadat de Tweede en Eerste Kamer over het wetsvoorstel hadden gestemd werd in juni 2009 de Paspoortwet van kracht. In de Eerste Kamer is deze wet niet meer aan bod gekomen in tegenstelling tot in de Tweede Kamer. Daar werd gedurende anderhalf jaar tijdens vragenuren, schriftelijke vragen, algemene overleggen en een rondetafelgesprek voortdurend over (aspecten van) de Paspoortwet gedebatteerd. De PvdD, D66, de SP en GroenLinks waren altijd al tegen de Paspoortwet. De VVD, de CU en de PvdA verschoven langzamerhand van standpunt waarna na het rondetafelgesprek de overige partijen met hun mee gingen. Hoewel tevens een kabinetswisseling heeft plaats gevonden had dit geen invloed op het standpunt van de gezagsdrager. Vanuit de samenleving verrichten van de belangenorganisaties Vrijbit, Privacy First en de NVVB de meeste handelingen om hun standpunt tegen de Paspoortwet uit te dragen. Het Rathenau Instituut, het CBP en de WRR waren het meest actief van de adviesgroepen. Echter hadden enkel de NVVB, de WRR en het CBP directe toegang tot de gezagsdrager. In tegenstelling tot de burgers, een deel van de gemeenten en de bovengenoemde actoren uit de samenleving waren BPR, het ID Management Centre en de KMar de enige actoren buiten de politieke arena die de Paspoortwet steunden. De meningen van de respondenten bleken naar aanleiding van het reputatieonderzoek uiteen te lopen. Zowel belangenorganisaties, adviesgroepen, de VVD en andere factoren werden als invloedrijk gezien. In het volgende hoofdstuk zal de analyse van deze resultaten plaats vinden.

81

6 6.1

Analyse Inleiding

De beschreven resultaten in hoofdstuk vijf worden in dit hoofdstuk geanalyseerd. De belangrijkste momenten uit het besluitvormingsproces en de beschikbare alternatieven worden als eerste weergegeven in paragraaf 6.2. In paragraaf 6.3 worden vervolgens de alternatieven op een rij gezet zodat de standpunten van de actoren per tijdstip kunnen worden weergegeven. Aan de hand van deze weergave zijn een aantal actoren ge¨elimineerd. Aan de overige actoren is per tijdstip de mate van invloed toegekend. Zo kan bekeken worden welke actoren individueel, als subgroep en als groep het meest invloedrijk zijn geweest op het besluit van de minister. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een slotparagraaf (par. 6.4).

6.2

Tijdstippen en beschikbare alternatieven

Aan de hand van de reconstructie van de besluitvorming tussen 2008 en 2011 kunnen negen belangrijke momenten aangewezen worden. Tijdens deze momenten hebben actoren hun kritiek geuit op de Paspoortwet of zijn actoren van standpunt veranderd. Hoewel dit niet aan de orde is tijdens de Tweede Kamerverkiezingen is dit toch als belangrijk moment beschouwd aangezien een wisseling van gezagsdrager plaats vindt. De invoering van de vingerafdrukken in juni 2009 is het beginpunt van dit onderzoek (t1). In maart 2010 was de SP de eerste die de Paspoortwet terug in de Kamer bracht (t2). Niet veel later vond er een vragenuur plaats waarin de Paspoortwet onderwerp van gesprek was (t3). Er vonden verkiezingen plaats (t4). In kabinet Rutte werd Donner minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Kort daarvoor vond begin oktober een algemeen overleg plaats waarbij uitvoerig gesproken werd over met name de aanbesteding van de centrale reisdocumentenadministratie (t5). In de maanden die daarop volgden werden in december vragen gesteld over de opslag van vingerafdrukken door D66 (t6) en eind januari door de PvdA (t7). In april 2011 vond tot slot het rondetafelgesprek plaats in de Tweede Kamer (t8) waarna minister Donner enkele dagen later zijn besluit nam om de opslag van vingerafdrukken in decentrale databanken stop te zetten (t9). Tabel 6.1 geeft een kort overzicht van de belangrijkste momenten in de besluitvorming. In hoofdstuk vijf zijn reeds de resultaten van de invloedsanalyse weer gegeven. Aan de hand van deze resultaten kunnen de standpunten van de actoren uiteen gezet worden. Deze standpunten geven de alternatieven weer van de 82

Tabel 6.1: Belangrijke momenten in de besluitvorming tussen 2008 en 2011 t1 t2 t3 t4 t5 t6 t7 t8 t9

Juni 2009 22 maart 2010 20 april 2010 15 juni 2010 7 oktober 2010 2 december 2010 21 januari 2011 20 april 2011 26 april 2011

Invoering vingerafdrukken Vragen SP Vragenuur Tweede Kamerverkiezingen Algemeen overleg Vragen D66 Vragen PvdA Hoorzitting Besluit minister Donner

minister. In totaal zijn er vier alternatieven. Het eerste alternatief is het alternatief dat de gezagsdragers lange tijd hebben aangehouden, namelijk de opslag van vingerafdrukken zowel in de het paspoort als in de decentrale en centrale databank (alternatief z). Een enkeling pleitte ervoor om de vingerafdrukken in het paspoort en in de decentrale databanken bij de gemeenten op te slaan (alternatief y). Het derde alternatief is de uiteindelijke keuze van minister Donner, namelijk de vingerafdrukken enkel opslaan op de chip in het paspoort zelf (alternatief x). Tot slot waren enkele actoren van mening dat vingerafdrukken in zijn geheel niet afgegeven moeten worden. Dus ook niet opgeslagen in de chip in het paspoort zelf (alternatief w). Tabel 6.2 geeft een overzicht van de beschikbare alternatieven. Tabel 6.2: De beschikbare alternatieven Alternatief w Alternatief x Alternatief y Alternatief z

Geen opslag van vingerafdrukken, ook niet op de chip in het paspoort Opslag van vingerafdrukken enkel op de chip in het paspoort Opslag van vingerafdrukken zowel op de chip in het paspoort als in de decentrale databank Opslag van vingerafdrukken zowel op de chip in het paspoort als in de decentrale en centrale databank

De standpunten zijn achteraf geordend in vier alternatieven. De diverse actoren hebben deze niet altijd als zodanig aangewezen. Bovendien hebben actoren die bijvoorbeeld standpunt x innemen soms verschillende redenen voor deze keuze. De uitgangspunten waaraan vast is gehouden tijdens het ordenen van de alternatieven zijn reeds besproken in paragraaf 4.4.

83

6.3

Invloedsanalyse

De verschillende actoren kunnen aan de hand van de resultaten die weergegeven zijn in hoofdstuk vijf ingedeeld worden bij de vier verschillende alternatieven. In tabel 6.4 (op pagina 85) staat een overzicht van de verschillende standpunten die de actoren hebben op de diverse tijdstippen. Eliminatie van actoren Voordat wordt gekeken welke actoren het invloedrijkst zijn geweest zullen een aantal actoren ge¨elimineerd worden. De actoren die geen invloed hebben kunnen uitoefenen zijn de actoren die of consequent standpunt z in hebben genomen of tegelijk met minister Donner van hetzelfde standpunt veranderde. Aan de hand hiervan kan binnen de groep van de Tweede Kamer enkel TON geen invloed toegekend worden. Binnen de Eerste Kamer kunnen in ieder geval het CDA, de CU, de PvdA, de VVD en de SGP ge¨elimineerd worden. Bovendien is het biometrische paspoort door de partijen in de Eerste Kamer enkel tijdens de behandeling van het wetsvoorstel behandeld. Nadat de wet was aangenomen is het onderwerp niet meer in de Eerste Kamer teruggekomen. Aan de Eerste Kamer kan daarom in zijn geheel geen invloed worden toegekend. Vanuit de samenleving kunnen BPR en het ID Management Centre geen invloed hebben uitgeoefend, evenals de VNG. Van de uitvoerende actoren kan de ECID/KMar ge¨elimineerd worden. In tabel 6.3 staat een overzicht van de ge¨elimineerde actoren. Tabel 6.3: Ge¨elimineerde actoren CDA (Eerste Kamer) SGP (Eerste Kamer) PvdA (Eerste Kamer) VVD (Eerste Kamer) CU (Eerste Kamer) OSF (Eerste Kamer) SP (Eerste Kamer) GroenLinks (Eerste Kamer)

D66 (Eerste Kamer) PvdD (Eerste Kamer) BPR ID Management Centre VNG ECID/KMar TON (Tweede Kamer)

Mate van invloed Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel (t1) hebben in de Tweede Kamer diverse partijen tegen het voorstel gestemd. Zowel de SP, D66, GroenLinks en PvdD hebben aangegeven zich niet met het wetsvoorstel te kunnen verenigen. Omdat zij een duidelijk standpunt innemen kan aan hen geringe invloed worden toegekend. Ook de NVVB, het CBP, het Rathenau Instituut

84

Tabel 6.4: Actoren en hun standpunten over de opslag van vingerafdrukken Groep Gezagsdrager Tweede Kamer

Eerst Kamer

Adviesorganen

Belangenorganisaties

Burgers Uitvoerders

Actor Gezagsdrager CDA CU PvdA PVV VVD SGP TON SP GroenLinks D66 PvdD CDA CU PvdA OSF VVD SGP SP GroenLinks D66 PvdD Rathenau Instituut CBP ID Management Centre BPR WRR Vrijbit Stichting Privacy First BOF NVVB VNG Burgers Gemeenten ECID/KMar

t1 z z z z z z z z x y y x z z z x z z x x x x x x z z w w z

t2 z z z z z z z z x x x x x x z z w x x w w x/z z

t3 z z z/x z/x z z z z x x x x x x z z w x x w w x/z z

t4 z z z z z z z w x w w x x z z w x x w w x/z z

t5 z z z z/x z z/x z x x x x x x z z w x x w w x/z z

t6 z z z z/x z x z x x x x x x z z x w x x w w x/z z

t7 z z z z/x z x z x x x x x x z z x w x x w w x/z z

en Burgerrechtenvereniging Vrijbit hadden laten weten geen voorstander te zijn van het opslaan van vingerafdrukken in grote databanken. Ook hen hen kan zodoende geringe invloed worden toegekend. 85

t8 z x x x x x z/x x x x x x x z z x w x x w w x/z z

t9 x x x x x x ? x x x x x x z z x w x x w w x/z z

Kort na de invoering van de vingerafdrukken kwam door de SP het onderwerp terug in de Tweede Kamer (t2). Hierdoor kan aan de SP geringe invloed worden toegekend. Een programma van radio 1 waarin onder andere Max Snijder de bevindingen over problemen met de kwaliteit van vingerafdrukken bespreekt was de aanleiding voor enkele Kamervragen. De staatssecretaris geeft op dat moment toe dat zij niet gelukkig is met het feit dat vingerafdrukken altijd opgenomen moeten worden in het paspoort ongeacht de kwaliteit. Dit had zij echter enkele maanden eerder bekend gemaakt middels een brief aan de Tweede Kamer. Tijdens een vragenuur in april 2010 (t3) zijn de gevolgen van de GemeenteGarantiebrief van Privacy First zichtbaar. Met name de PvdA die voor het wetsvoorstel had gestemd twijfelt opeens aan het draagvlak van de Paspoortwet maar ook de CU maakt zich zorgen. De SP, GroenLinks en de PvdD maakten nogmaals duidelijk waarom zij tegen de Paspoortwet zijn. Aanleiding voor de twijfels van de PvdA en de CU is naast de brief de onrust onder burgers die zich uit via aangespannen rechtszaken. Tevens droeg het jaarverslag van het CBP bij aan de twijfels. De rechtszaken worden onder andere gesteund door Vrijbit en Stichting Privacy First. Hoewel de staatssecretaris volhoudt dat er geen rede voor onrust is, is in de zorgen van de PvdA en de CU een zogenaamd ’klein duwtje’ in de rus van de gezagsdrager te zien richting een ander standpunt dan standpunt z. Enige invloed kan dus toegekend worden aan Privacy first, PvdA, het CBP, de burgers en de CU. Geringe invloed aan de SP, GroenLinks, PvdD en Vrijbit. De verkiezingen vonden vervolgens plaats (t4) en D66, de SP, GroenLinks en de PvdD gaven in hun verkiezingsprogramma’s aan wat hun standpunten waren ten opzichte van het biometrische paspoort. Hierdoor kan geringe invloed aan hen worden toegekend. De derde aanleiding voor het bespreken van de Paspoortwet is het jaarverslag van de AIVD (t5). De partijen in de Tweede Kamer hechten veel waarde aan de adviezen uit dit rapport. Ook worden de rechtszaken van burgers weer kort genoemd. Naar aanleiding hiervan schuiven zelfs de meerderen minderheden in de Kamer. Naast dat de SP, GroenLinks en D66 aangaven waarom ze tegen een centrale reisdocumentenadministratie waren, verandert de VVD van standpunt. Zij keert zich tegen de centrale opslag van vingerafdrukken en gegevensopslag in grote databanken. Het lijkt erop dat deze verandering van standpunt van ´e´en van de regeringspartijen zowel de PvdA als de staatssecretaris milder maakt in haar opvattingen over een centrale opslag. Ook al zegt de staatssecretaris nog steeds voorstander te zijn voor een dergelijke reisdocumentenadministratie, vermeldt ze tevens dat er geen 86

onomkeerbare stappen zijn gezet. Hierdoor kan indirect aan de AIVD en direct aan de VVD behoorlijke invloed worden toegekend. Geringe invloed hadden ook de SP, GroenLinks, PvdA, D66 en wederom Privacy First en de burgers. Tot drie keer toe worden vervolgens de WRRstudies genoemd in vragen aan de minister over aspecten van de Paspoortwet. De eerste keer stelt PvdA de vragen en deelt de minister mede dat hij enkel naar het volledige WRRrapport zal kijken dat in 2011 zou uitkomen. Bij de tweede vragen gesteld door D66 (t6) vermeld hij echter dat hij zich in de dossiers zal verdiepen om zo te kijken hoe de centrale reisdocumentenadministratie vorm gegeven moet worden. Hij geeft aan tevens de bezwaren uit de Kamer en daarbuiten mee te nemen. PvdA herinnert hem tenslotte nogmaals aan deze toezegging (t7). Het feit dat de minister de WRRstudies meeneemt om de inrichting van de centrale reisdocumentenadministratie te bepalen geeft wederom een klein duwtje aan. Zowel de WRR, als D66 hebben hieraan bijgedragen en hebben hierdoor behoorlijke invloed uitgeoefend. De minister geeft tevens aan de bezwaren van de Kamer en daarbuiten mee te nemen. Op dat moment hebben in de Tweede Kamer de SP, GroenLinks, D66, de PvdD, de VVD en de PvdA hun bezwaren en kanttekeningen geuit tegenover de minister. Vanuit buiten de Kamer hebben enkele kritieken de Kamer bereikt, namelijk zowel de bezwaren van het CBP, Vrijbit, Privacy First, de NVVB, de burgers en de gemeenten. Ook aan hen kan geringe invloed worden toegekend. Hoewel de offici¨ele brief waarin minister Donner aangekondigd heeft de opslag van vingerafdrukken in decentrale databanken stop te zetten op 26 april 2011 verscheen heeft hij meegedeeld dat zijn besluit al onofficieel was genomen voordat het rondetafelgesprek plaats vond (t8). Bovendien vond het algemene overleg over het rondetafelgesprek op 27 april plaats nadat de minister zijn besluit had aangekondigd middels een brief. De verschuivingen van standpunt van de diverse partijen naar aanleiding van het rondetafelgesprek werden toen pas officieel aan hem meegedeeld. Dit zou betekenen dat de feitelijke beslissing van de minister tussen t7 en t8 is genomen en aan de diverse actoren op t8 geen invloed meer kan worden toegekend. Echter, kan naar aanleiding van diverse gesprekken met betrokken actoren vanuit gegaan worden dat tussen het rondetafelgesprek en het besluit van de minister de partijen via onoffici¨ele wegen hun standpunten hebben geuit aan de minister. Het rondetafelgesprek wordt daarom wel meegenomen in de invloedsanalyse en gezien als de laatste duw richting het uiteindelijke besluit van de minister (t9). Bij het rondetafelgesprek, opgezet door Kamerlid Schouw van 87

D66, waren onder ander experts van de NVVB, het CBP, het Rathenau Instituut, Vincent B¨ ohre en Max Snijder aanwezig (WRR). Naar aanleiding van dit gesprek veranderden het CDA, de CU en de PVV en de officieel van standpunt. De PvdA en de CU deden dat net voordat het gesprek plaats vond. Zij namen, net zoals de minister in zijn besluit, allen standpunt x in. Indirect is zo geringe invloed toe te kennen aan de experts en direct behoorlijke invloed aan de partijen die van standpunt zijn gewisseld. Ook aan D66 die het initiatief nam om het rondetafelgesprek te organiseren oefent zo enige invloed uit. T9 is het moment dat minister Donner zijn besluit neemt. Hij vermeldt dat hij zowel de bezwaren uit de Kamer als daarbuiten heeft meegenomen. Daarom is aan alle partijen uit de Tweede Kamer behalve de SGP en aan alle externe actoren die invloed hebben uitgeoefend voor t9 geringe invloed toegekend. De mate van invloed per actor is weergegeven in tabel 6.5. Rangorde van actoren Aan de hand van de toekenning van invloed per actor kan gekeken worden welke actoren de meeste invloed uitgeoefend hebben (zie tabel 6.6). In totaal heeft de PvdA de meeste invloed uitgeoefend op de voet gevolg door de D66. Beiden hebben evenveel handelingen verricht maar de PvdA nam later standpunt x in dan D66 waardoor het aannemelijker is dat zij meer invloed hebben gehad op de uiteindelijke beslissing. Op de derde plaats staat de SP, gevolgd door GroenLinks. De meest invloedrijke actor uit de samenleving is de WRR op nummer vijf. Hoewel het op het eerste gezicht lijkt alsof de WRR en GroenLinks evenveel invloed hebben uitgeoefend, heeft GroenLinks directer en frequenter contact gehad met de gezagsdrager. Nummers zes tot en met acht zijn wederom partijen uit de Tweede Kamer. De CU, PvdD en de VVD kan op het eerste gezicht gelijke invloed worden toegekend. Echter, als gekeken wordt naar de diverse handelingen die de partijen hebben ondernomen is de VVD, gevolgd door de PvdD en de CU het meest invloedrijk geweest. Op nummer negen en tien staan weer actoren uit de samenleving, namelijk het Privacy First en het CBP. Het advies en het jaarverslag van het CBP zijn meerdere malen in de Tweede Kamer aangehaald terwijl Privacy First indirect via brieven en rechtszaken invloed heeft uitgeoefend. De partijen uit de Tweede Kamer die in totaal de minste invloed hebben uitgeoefend zijn de PVV op nummer twaalf en het CDA op nummer dertien. Omdat de PVV reeds tussen t7 en t8 bekend maakte twijfels te hebben aan de Paspoortwet wordt aan hen meer invloed toegekend dan aan het CDA. De enige uitvoerende actor die invloed heeft weten uit te oefenen. De gemeenten, eindigt op de laatste plaats. 88

Tabel 6.5: Mate van invloed actoren Groep

Actor

Tweede Kamer

Tijdstip t1 t2 t3 ++

t4 -

t5 +

t6 +

t7 +

t8 +++

t9 +

behoorlijk

VVD * SP * GroenLinks * D66 * PvdD * CDA * CU * PVV * SGP * Rathenau Instituut CBP WRR Vrijbit

+ +

+ -

+ +

+ +

+++ + +

+ + +

-

+ + +

+ + +

enige behoorlijk behoorlijk

+ + +

-

+ ++ -

+ + -

+ -

+++ + -

-

++ + +++ +++ +++ +*

+ + + + + +

behoorlijk enige enige enige enige geen enige

+* +

-

++ +

-

-

+ +++ +

+ -

+* ++* -

+ + +

enige behoorlijk enige

Stichting Privacy First BOF NVVB Burgers Gemeenten

-

-

++

-

+

+

-

+*

+

enige

+* -

-

++ -

-

+ -

+ + +

-

+* -

+ + +

geen enige enige gering

PvdA *

Adviesorganen

Belangenorganisaties

Burgers Uitvoerende actoren

Totale Invloed

* = directe toegang tot de gezagsdrager

Binnen de adviesorganen heeft de WRR behoorlijke invloed uitgeoefend, gevolgd door het CBP en het Rathenau Instituut. Bij de belangenorganisaties is Privacy First zeer van belang geweest, gevolgd door de burgers. De NVVB en Vrijbit kan op het eerste gezicht gelijke invloed worden toegekend. Echter, als gekeken wordt naar de toegang van de actoren kan aan de NVVB meer invloed worden toegekend aangezien zij directe toegang hebben tot het ministerie. Het overzicht van de rangorde van actoren is weergegeven in tabel 6.7. 89

Tabel 6.6: Rangorde actoren op basis van invloed Actor 1. PvdA 2. D66 3. SP 4. GroenLinks 5. WRR 6. VVD 7. PvdD 8. CU 9. CBP 10. Privacy First 11. Burgers 12. PVV 13. CDA 14. NVVB 15. Vrijbit 16. Rathenau Instituut 17. Gemeenten

Mate van invloed Behoorlijke Behoorlijke Behoorlijke Behoorlijke Behoorlijke Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Geringe

Tabel 6.7: Rangorde per groep actoren op basis van invloed Tweede Kamer 1. PvdA 2. D66 3. SP 4. GroenLinks 5. VVD 6. PvdD 7. CU 8. PVV 9. CDA

Adviesorganen 1. WRR 2. CBP 3. Rathenau Instituut

Belangenorganisaties 1. Privacy First 2. Burgers 3. NVVB 4. Vrijbit

Tot slot kan tevens aan de drie afzonderlijk onderzochte groepen invloed worden toegekend. Van de drie groepen heeft de Tweede Kamer de meeste invloed uit kunnen oefenen op het besluit van de minister. De samenleving volgt de Tweede Kamer op de tweede plaats waarna de uitvoerende actoren relatief de minste invloed hebben kunnen uitoefenen op het besluit. Binnen 90

Tabel 6.8: Rangorde invloed samenleving, politieke arena en uitvoerders Groep actoren 1. Politieke Arena 2. Samenleving

3. Uitvoerders

Subgroep actoren 1. Tweede Kamer 2. Eerste Kamer 1. Adviesorganen 2. Burgers 3. Belangenorganisaties -

Mate van invloed Enige Geen Enige Enige Enige Geringe

de samenleving hebben overigens de adviesgroepen de meeste invloed en de belangenorganisaties relatief de minste invloed. In tabel 6.8 staat een kort overzicht van de invloed van de afzonderlijke groepen actoren.

6.4

Slot

Aan de hand van de intensieve procesanalyse zijn alle standpunten van de actoren op de belangrijke momenten in het besluitvormingsproces gereconstrueerd. Dit maakt het mogelijk invloed toe te kennen aan elke individuele actor. In totaal kan aan 17 actoren geen invloed worden toegekend. De overige 17 actoren zijn wel van invloed geweest op het besluit van de minister. Hierbij is de PvdA de meest invloedrijke actor op de politieke arena, de WRR de meeste invloedrijke actor uit de samenleving en de gemeenten de meest invloedrijke actor van de uitvoerders.

91

7 7.1

Conclusie en discussie Inleiding

In het laatste hoofdstuk van deze thesis wordt een antwoord op de probleemstelling gegeven (par. 7.2). In de voorafgaande hoofdstukken zijn de deelvragen beantwoord. Deze informatie is gebruikt om het antwoord op de probleemstelling te geven. De daarop volgende discussie in paragraaf 7.3 geeft een reflectie op het onderzoek en aanbevelingen voor vervolgonderzoek. De thesis wordt afgesloten met een slotwoord in paragraaf 7.4.

7.2

Conclusie

Waarom is slechts twee jaar na de invoering van vingerafdrukken in het Nederlandse biometrische paspoort de opslag ervan in databanken stop gezet? Heeft minister Donner dit zelf bepaald of hebben meerdere individuen en organisaties hieraan bijgedragen? De zoektocht naar antwoorden op deze vragen hebben tot deze thesis geleid. Een onderzoek naar de invloed van actoren op de beslissing van de minister om de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop te zetten. De probleemstelling die daarbij is opgesteld luidde als volgt: Welke actoren hebben invloed gehad op het besluit van de minister om de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop te zetten en wat leert dit ons over de invloed van uitvoerende actoren, de samenleving en de politieke arena in Nederland? De actoren die belang hadden bij het besluitvormingsproces rondom het biometrische paspoort of een standpunt over (aspecten van) de Paspoortwet hadden ingenomen zijn ingedeeld in drie groepen. De politieke arena, de samenleving en de uitvoerende actoren. Onder de politieke arena zijn de Eerste en Tweede Kamer geschaard, onder de samenleving zowel belangengroepen als adviesorganen en burgers. De uitvoerende actoren bestonden uit de Gemeenten en de ECID/KMar. In totaal zijn 34 actoren meegenomen in het onderzoek. Nadat het besluitvormingsproces van 2008 tot en met april 2011 was geanalyseerd, wees het onderzoek uit dat exact de helft (17 van de 34) van de actoren enige vorm van invloed heeft uitgeoefend. Onder deze actoren bevinden zich negen politieke partijen, zeven actoren uit de samenleving en ´e´en uitvoerende actor. Hoofdstuk zes biedt de basis om het eerste deel van de probleemstelling te beantwoorden. In tabel 7.1 is een overzicht weergegeven van de actoren die invloed hebben gehad op het besluit van de 92

minister om de permanente opslag van vingerafdrukken in databanken stop te zetten. De PvdA in de Tweede Kamer is de meest invloedrijke actor geweest. Ondanks dat deze partij voor de Paspoortwet heeft gestemd was zij nooit kritiekloos. Door consequent vragen te blijven stellen over diverse aspecten van de Paspoortwet en net voor het besluit van de minister officieel standpunt x in te nemen hebben zij de meeste invloed gehad. De PvdA werd op de voet gevolgd door D66, de SP en GroenLinks. Deze partijen waren vanaf het eerste moment tegen de Paspoortwet. Hun vasthoudendheid heeft ertoe geleid dat zij behoorlijke invloed hebben kunnen uitoefenen. De WRR staat op de vijfde plek. Hun behoorlijke invloed is toe te schrijven aan de twee studies die als eerste een lijn legden tussen het beleid, de techniek en de uitvoering. De helderheid van deze studies zorgden ervoor dat iedereen de black box rondom het biometrische paspoort begreep waardoor tijdens debatten de studies vaak aangehaald werden. Opvallend in de rij van actoren is de VVD. Deze partij heeft ‘slechts’ enige invloed weten uit te oefenen hoewel vele actoren van mening waren dat zij grote invloed uitgeoefend hadden. Een verklaring voor deze grote invloedstoekenning door actoren is dat het zeer opvallend was dat de VVD als eerste van standpunt verschoof aangezien de VVD een partij is die veelal veiligheid voorop zet. De PvdD is evenals D66, de SP en GroenLinks altijd tegen de Paspoortwet geweest. Zij hebben echter minder invloed weten uit te oefenen dan hun medestanders omdat zij zich minder vaak hebben gemengd in het debat en geen initiatief hebben genomen om Kamervragen over de Paspoortwet te stellen. De overige actoren die invloed hebben uitgeoefend op het besluit zijn, op de PVV en het CDA na, actoren uit de samenleving. Net als door de vasthoudendheid van enkele partijen uit de Tweede Kamer heeft het CBP enige invloed weten uit te oefenen. Met name hun jaarverslag waarin zij de opslag van gegevens in databanken nogmaals afkeurden is van groot belang geweest. Doordat zij directe toegang hebben tot de Kamer en de minister kon aan hen meer invloed toegekend worden dan Privacy First en de burgers. De laatste twee hebben hun invloed te danken aan de rechtszaken die ze hebben aangespannen. Zij gaven het maatschappelijk draagvlak weer, hetgeen ´e´en van de duwtjes is geweest in de rug van de gezagsdrager. Omdat de PVV en het CDA op het laatste moment naar aanleiding van het rondetafelgesprek in de Tweede Kamer van standpunt zijn gewisseld hebben ook zij invloed uitgeoefend op het besluit. Tot slot hebben uit de samenleving de NVVB, Burgerrechtenvereniging Vrijbit en het Rathenau Instituut tevens door hun vasthoudendheid aan hun standpunt tegen de Paspoortwet invloed toegekend gekregen. De enige uitvoerende actor die invloed uit 93

heeft kunnen oefenen is de gemeente. Deze invloed is toe te schrijven aan de diverse moties die zijn ingediend tegen (aspecten van) de Paspoortwet. Tabel 7.1: Actoren die van invloed zijn op het besluit van de minister Actor 1. PvdA 2. D66 3. SP 4. GroenLinks 5. WRR 6. VVD 7. PvdD 8. CU 9. CBP 10. Privacy First 11. Burgers 12. PVV 13. CDA 14. NVVB 15. Vrijbit 16. Rathenau Instituut 17. Gemeenten

Mate van invloed Behoorlijke Behoorlijke Behoorlijke Behoorlijke Behoorlijke Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Enige Geringe

In het tweede deel van de probleemstelling wordt een koppeling met de theorie gemaakt. Alle drie de groepen actoren oefenen invloed uit op besluitvormingsprocessen. De Eerste Kamer heeft geen invloed op de besluitvorming, in tegenstelling tot de Tweede Kamer. De Tweede Kamer is de meest invloedrijke groep actoren. Binnen de Tweede Kamer is de regering invloedrijker dan de oppositie. Echter, dit betekent niet dat de oppositie niet van betekenis is. Ook zij weten enige invloed uit te oefenen. De samenleving is na de politieke arena de meest invloedrijke groep actoren. Binnen de samenleving hebben de adviesorganen de meeste invloed en zijn de burgers invloedrijker dan de belangenorganisaties, die de minste invloed uitoefenen. Deze bevindingen komen niet overeen met de gestelde invloedsverhoudingen in de literatuur. Daar wordt betoogd dat burgers vrijwel geen invloed uitoefenen en dat belangenorganisaties invloedrijker zijn dan adviesgroepen. Een verklaring voor de relatief grote invloed van burgers zou kunnen zijn dat het onderwerp de privacy van burgers raakt waardoor elk individu in Nederland persoonlijk te maken krijgt met de Paspoortwet. Omdat het iedereen persoonlijk raakt hecht de Tweede Kamer meer waarde aan het draagvlak van de wet. Aangespannen rechtszaken tegen de wet worden dan sneller meege94

nomen in de besluitvorming. Tot slot zijn de uitvoerende actoren het minst invloedrijk. Slechts geringe invloed is aan de gemeenten toe te kennen. Tabel 7.2: Rangorde invloed van de drie groepen actoren Groep actoren 1. Politieke Arena 2. Samenleving 3. Uitvoerders

7.3

Mate van invloed Enige Enige Geringe

Discussie

De conclusie en bepaalde keuzes in het onderzoek zorgen voor aanbevelingen voor vervolgonderzoek en enkele punten van reflectie. In paragraaf 4.6 is reeds ingegaan op de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek. In de discussie wordt nader ingegaan op deze validiteit en betrouwbaarheid. Bovendien zal gereflecteerd worden op enkele andere aspecten van het onderzoek (par. 7.3.1). In paragraaf 7.3.2 worden vervolgens de aanbevelingen voor vervolgonderzoek besproken. 7.3.1

Reflectie

In de thesis is gekozen om enkel actoren mee te nemen in het invloedsonderzoek. Factoren als politiek klimaat, publieke opinie of technische en economische ontwikkelingen worden daardoor niet meegenomen. Het betrekken van deze factoren zouden tot een ander resultaat van het onderzoek kunnen leiden. Zo is het bijvoorbeeld de vraag of en in hoeverre de politieke golfbeweging die Van ’t Hof in het interview noemde (par. 5.6) van invloed is geweest op het besluit van de minister. Hetzelfde geldt voor het veranderende denken van de burgers over veiligheid en privacy. Om invloed van factoren vast te stellen is een andere methode van invloedsanalyse nodig (vgl. Peters, 1999: 84). Echter een golfbeweging van de politiek of de maatschappij van denkwijze over bepaalde onderwerpen is veelal terug te zien in de standpunten en handelingen van diverse actoren en partijen. Dit betekent dat invloedsonderzoek enkel aan de hand van actoren een minder vertekend beeld geeft dan hierboven gesteld wordt. De intensieve procesmethode kent relatief veel invloed toe aan de actoren die net voor de gezagsdrager het standpunt innemen van de uiteindelijke beslissing. Actoren die langere tijd dit standpunt innemen en druk uitoefenen hebben volgens deze methode over het algemeen minder invloed. Terwijl te95

vens met zogenaamde ‘kleine duwtjes’ de gezagsdrager stap voor stap naar zijn uiteindelijke beslissing geduwd kan worden. Niet enkel aan de kleine duwtjes wordt met deze methode soms te weinig invloed toegekend, ook aan onzichtbare invloedspogingen. Deze zogenaamde informele invloedspogingen zijn moeilijk via offici¨ele documenten en interviews met actoren (die formeel invloed hebben geprobeerd uit te oefenen) te traceren. Het zou dus kunnen zijn dat bepaalde actoren een grotere rol hebben gespeeld bij de beslissing van de minister dan in deze thesis is aangenomen. Echter, door alle verschuivingen van standpunt en overwegingen van zowel de gezagsdrager als de actoren zo goed mogelijk weer te geven is geprobeerd ook aan de zogenaamde ‘kleine duwtjes’ invloed toe te kennen en ze zichtbaar te maken (vgl. Peters, 1999: 84-85). De informele invloedspogingen hadden beter getraceerd kunnen worden als tevens met de politieke arena was gesproken. Zowel de Tweede als de Eerste Kamer zitten immers dicht op de gezagsdrager. Het ontbreken van interviews met de politieke arena heeft overigens niet geleid tot onvolkomenheden in standpunten en handelingen van de Eerste en Tweede Kamer. Er was meer dan voldoende materiaal om zeer grondig uit te zoeken wat de hun standpunten waren en welke handelingen zij hebben verricht. Tot slot waren wegens het korte tijdsbestek waarop de vingerafdrukken werden ingevoerd en de daarop volgende beleidswijziging twee jaar later minder documenten te onderzoeken dan bij besluitvormingsprocessen met meerdere besluiten en een langer tijdspad. Er waren echter wel voldoende documenten en actoren om de invloed van actoren op het besluit van de minister te onderzoeken. Het empirische onderzoek is hierdoor relatief klein. Bovendien heeft het onderzoeken van ´e´en wetswijziging binnen ´e´en besluitvormingsproces tot gevolg dat voorzichtigheid is geboden bij het generaliseren van de resultaten. Deze beperkte generaliseerbaarheid maakt het onderzoek echter niet minder relevant. Immers is er aangetoond welke actoren invloed hebben uitgeoefend op het besluit van de minister. In dat besluit zijn diverse belangen van actoren meegenomen waardoor de beleidswijziging op een behoorlijke manier tot stand is gekomen. Zo is te zien dat voldaan is aan de regels van democratische rechtstaat. Daar hebben burgers tenslotte recht op (vgl. par. 1.4.1). 7.3.2

Aanbevelingen voor vervolgonderzoek

Naar aanleiding van de reflectie op de thesis en de conclusie kunnen enkele aanbevelingen gedaan worden voor vervolgonderzoek. Ten eerste worden uitspraken over invloed van actoren in ´e´en besluitvormingsproces plausibe96

ler wanneer het proces wordt vergeleken met andere soortgelijke besluitvormingsprocessen (vgl. Huberts, 1994: 55; 58). Hierbij kan gedacht worden aan andere casussen waarbij het debat draait om grote databanken, zoals het beleid rondom het elektronisch pati¨enten dossier (EPD). Eveneens kan het tijdspad van het huidige onderzochte besluit verlengt worden door de besluitvorming rondom het biometrische paspoort vanaf 1997, wanneer voor het eerste werd gesproken over biometrie in paspoorten, te onderzoeken op invloedsuitoefening. Zo worden meerdere beslissingen binnen ´e´en proces onderzocht waardoor tevens uitspraken over invloed van actoren in ´e´en besluitvormingsproces plausibeler worden. Daarnaast is het van belang in vervolgonderzoek zowel andere actoren als factoren mee te nemen voor een volledig overzicht van invloedsuitoefening in het besluitvormingsproces. In deze thesis komt indirect naar voren dat de media een rol speelt bij met name het overbrengen van standpunten uit de samenleving. In de Tweede Kamer wordt veel gerefereerd naar krantenartikelen. De media lijkt dus een rol te hebben gespeeld bij het besluit van de minister. Het is daarom van belang in vervolgonderzoek de actor media tevens mee te nemen. Dit geldt ook voor de Europese Unie. Hoewel duidelijk is dat de Europese Verordening de aanleiding is geweest om vingerafdrukken in paspoorten op te nemen is het onduidelijk in hoeverre Europa een rol heeft gespeeld in de gehele besluitvorming. Bovendien kwam tijdens de invloedsanalyse naar voren dat het jaarverslag van de AIVD invloedrijk is geweest in het besluitvormingsproces. De actor AIVD is echter niet meegenomen in het onderzoek. Om de volledige invloed van deze organisatie te onderzoeken zal in het vervolg uitgebreider gekeken moeten worden naar hun standpunt, handelingen en toegang in de besluitvorming. Uit de analyse van de resultaten kwam tot slot naar voren dat adviesorganen meer invloed hebben dan belangenorganisaties. In de theorie wordt echter verondersteld dat belangenorganisaties meer invloed uitoefenen dan adviesorganen. Daarnaast wordt aan burgers in de theorie veelal geen tot zeer weinig invloed toegekend terwijl ze in dit onderzoek relatief meer invloed hebben dan belangenorganisaties. In de conclusie is reeds gesteld dat de invloed van de burgers toe te schrijven kan zijn aan het persoonlijke onderwerp van het besluitvormingsproces. Dit moet echter nader worden onderzocht. Tevens zal meer onderzoek gedaan moeten worden naar de invloed van belangenorganisaties en adviesorganen. Zo kan bekeken worden welke factoren bijdragen aan de invloed van deze organen waardoor het verschil in invloed verklaard kan worden.

97

7.4

Slot

De minister heeft zich laten be¨ınvloeden door alle groepen actoren. Zowel de maatschappij als de wetenschap en de politiek hebben bijgedragen aan zijn besluit. Hoewel nog lang niet iedereen tevreden is met zijn besluit is de minister tegemoet gekomen aan de actoren die het niet eens waren met (aspecten van) de Paspoortwet. Ik benadruk hierbij het tegemoet komen. Immers, opslag van biometrische gegevens in centrale databanken is nog steeds het doel van de minister. De vingerafdrukken worden echter (tijdelijk) niet meegenomen in deze opslag totdat de kwaliteit ervan voldoende is. Het is zodoende interessant om het beleidsproces rondom het biometrisch paspoort in de gaten te houden.

98

Literatuurlijst Aas, K.F. (2007). Globalization & Crime. Key approaches to criminology, Londen: Sage Publications. Abma, T.A. en Veld, R.J. in ’t (2001). Handboek beleidswetenschap: Perspectieven, thema’s en praktijkvoorbeelden, Amsterdam: Boom. Allinson, G. (1971). Essense of decision: explaining the Cuban missile crisis, Londen: Scott. Arentsen, M.J. En J.th.A. Bressers (1992). Het belang van de factor macht bij de uitvoering van overheidsbeleid, Beleidswetenschap, Vol. 6 (2), p.103125. Baas, J.H., de (1995). Bestuurskunde in hoofdlijnen, invloed op beleid, Groningen: Wolters-Noordhoff. Babbie, E. (2007). The practice of social research, Belmont: Wadsworth. Bakker, W. en F. van Waarden (1999). Ruimte rond regels. Stijlen van regulering en beleidsuitvoering vergeleken, Amsterdam: Uitgeverij Boom. Berg, J.Th.J. van den en H.A.A. Molleman (1977). Crisis in de Nederlandse politiek, Alphen aan den Rijn: Samson. Berg, J.Th.J. Van den, D.J. Elzinga en J.J. Vis (1992). Parlement en politiek, Den Haag: SDU. Berveling, J. (1994). Het Stempel op de Besluitvorming. Macht, invloed en besluitvorming op twee Amsterdamse beleidsterreinen, Proefschrift, Rijksuniversiteit Groningen. Boer, F. de en J.C. Evers (2007). Het kwalitatief onderzoek, een korte inleiding, In: Evers, J.C. (2007) Kwalitatief interviewen: kunst ´en kunde, Den Haag: Uitgeverij LEMMA. B¨ ohre, V. (2010). Happy landings? Het biometrische paspoort als zwarte doos, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, webpublicatie nr.46, Verkennende studie voor het rapport iOverheid. 99

Bovens, M.A.P., P. t Hart, M.J.W. Twist, van en U. Rosental (2001). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek, Alphen aan de Rijn: Kluwer. Daalder, H. (1995). Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland, Amsterdam: Bert Bakker. Dahl, R. (1957). The concept of power, Behavioral Science 2, pp. 201215. Delden, A.Th. van (1989). Externe adviesorganen van de centrale overheid, in: R.B. Andeweg, A. Hoogerwerf en J.J.A. Thomassen (red.), Politiek in Nederland, Alphen aan den Rijn: Samson. Etzioni, A. (1967). Mixed-Scanning: A third approach to decision-making, in: Public Administration Review, 27 (5), pp. 385-392. Evers, J.C. en F. de Boer (2007). Het kwalitatieve interview: kenmerken, typen en voorbereiding, In: Evers, J.C. (2007)Kwalitatief interviewen: kunst ´en kunde, Den Haag: Uitgeverij LEMMA. Frissen, P.H.A. (1996). De virtuele staat. Politiek, bestuur, technologie: een postmodern verhaal, Schoonhoven: Academic Service. Gorissen, W.M.H. (2001). Kennis als hulpbron. Het gebruik van wetenschappelijke kennis bij beleidsvorming in de jeugdgezondheidszorg voor 4-19jarigen, Proefschrift, Universiteit Utrecht. Goverde, H.J.M. (1987). Macht over de Markerruimte, Nijmegen/Amsterdam: KUN/KAG. Goverde, H.J.M. en J.P.P. Hinssen (1994). Machtsbalansanalyse, In: Huberts, L.W.J.C. en J. Kleinnijenhuis, (1994). Methoden van Invloedsanalyse, Amsterdam/Meppel: Boom, pp. 98-119. Grijpink, J.H.A.M. (2004). ICT, Spelbederver of Dwarskijker? In A. Valstar & M. van Genuchten (Eds.), Liber Amicorum ‘50 Jaar informatiesystemen 1978-2028’ ter gelegenheid van het afscheid van prof. dr T.M. Bemelmans. Technische Universiteit Eindhoven.

100

Grijpink, J.H.A.M. (2006). Een beoordelingsmiddel voor de inzet van biometrie, Privacy en Informatie, Vol. 9 (1), pp.14. Halffman, W. en R. Hoppe (2005). Science/Policy Boundaries: A Changing Division of Labour in Dutch Expert Policy Advice, in: Maasen, S. en P. Weingart (eds.), Democratization of Expertise? Exploring Novel Forms of Scientific Advice in Political Descision-Making, Sociology of Sciences, vol. 24, pp. 135-151. Herweijer, M (2001). Bronnen van beleidsverandering, Bestuurskunde, jrg. 10 (6), pp.230-241. Hoesel, P.H.M. van, F.L. Leeuw en J.W.M. Mevissen (2005). Beleidsonderzoek in Nederland, Assen: Van Gorcum BV. Hoogerwerf, A. (1980). Relaties tussen centrale en lokale overheden in Nederland, in: Beleid & Maatschappij, nr.12, pp. 330-346. Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (2003). Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer. Hoppe, R., redactie (1985). Trends in beleidsvormingstheorie en ontwerpleer, Politicologische Studies nr. 3, Amsterdam: VU Uitgeverij. Howlett, M. en M. Ramesh (2003). Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford: Oxford University Press, tweede editie. Huberts, L.W.J.C. (1988). De politieke invloed van protest en pressie. Besluitvormingsprocessen over rijkswegen, Leiden: DSWO Press. Huberts, L.W.J.C (1994). Intensieve procesanalyse, In: Huberts, L.W.J.C. en J. Kleinnijenhuis, (1994).Methoden van Invloedsanalyse, Amsterdam/Meppel: Boom, pp.38-60. Huberts, L.W.J.C. en J. Kleinnijenhuis, (1994). Methoden van Invloedsanalyse, Amsterdam/Meppel: Boom. Hupe, P. (2007). Overheidsbeleid als Politiek. Over de grondslagen van beleid, Assen: Van Gorcum.

101

Kalk, E. (1998). De geest is uit de fles. In: J. Edelenbos en R. Monnikhof (red.), Spanning en interactie. Een analyse van interactief beleid in lokale democratie, Amsterdam: Instituut voor publiek en politiek, p. 210-234. Klok, P.-J. (1993). Beleidsinstrumenten als stromen hulpbronnen, in: Bressers, J.Th.A, P. de Jong, P.-J. Klok, en A.F.A.Korsten, Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, pp. 147-158, Assen/Maastricht: Van Gorcum. Koppenjan, J.F.M. (1993). Management van de beleidsvorming. Een studie naar de totstandkoming van beleid op het terrein van het binnenlands bestuur, Den Haag: VUGA. Kuypers, G. (1973).Grondbegrippen van politiek, Utrecht: Het Spectrum. Laswell, H.D. (1956). The descision process: Seven categories of functional analysis, College Park, Md: Universitty of Maryland. Lehning, B. en J.B.D. Simonis (1987). Handboek beleidswetenschap, Amsterdam/Meppel: Boom. Lelieveldt, H.T. (1999). Wegen naar macht. Politieke participatie en toegang van het maatschappelijk middenveld op lokaal niveau, Proefschrift, Amsterdam: Uitgeverij ThelaThesis. Lindblom, C.E. (1959). The science of muddling through, Public Administration Review, Vol. 19 (2), pp. 79-88. Lyon, D. (2001). Surveillance Society: Monitoring everyday life, Buckingham: Open University Press. Maessen, P.J.J. (1989). Bezuinigen op de gezinsverzorging. Besluitvorming in de verzorgingsstaat, Proefschrift Rijksuniversiteit Leiden. Majone, G. (1989). Evidence, argument and persuasion in the policy process, New Haven/Londen: Yale University Press. Meltsner, A.J. (1976). Policy analysts in the bureaucracy, Berkely: University of California Press.

102

Mintzberg, H. e.a. (1976). The structure of ‘unstructured decision processes, Administrative Science Quarterly, 1976, pp. 246-275. Peters, K. (1999). Verdeelde macht: een onderzoek naar invloed op rijksbesluitvorming in Nederland, Amsterdam: Boom. Peters, K. (2010). Verdeeld macht. Besluitvorming en macht in Nederland, Idee, jrg. 31: 4. Putten, J. van (1980). Haagse machten: Verslag van een politicologische onderzoek naar de totstandkoming van acht regeringsmaatregelen, Den Haag: Staatsuitgeverij. Rosenthal, U., A.B. Ringeling, M.A.P. Bovens, P. ’t Hart & M.J.W. van Twist (1996). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek, Alphen aan den Rijn: Samson. Ruifrok, A.C.C. (2006). Biometrie: wondermiddelen bestaan niet, Justiti¨ele verkenningen, Vol. 32 (7), pp. 71-83. Schendelen, M.P.C.M. van (1990). Politieke invloed, In: M.P.C.M. Van Schendelen (red.), Kernthema’s van de politicologie, Meppel: Boom, pp. 118-145. Shafritz, J.M., E.W. Russell en C.P. Borick (2009). Introducing public administration, Pearson Longman. Snijder, M. (2010). Het biometrische paspoort in Nederland. Crash of zachte landing, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, webpublicatie nr. 51, Verkennende studie voor het rapport iOverheid. Stalder, F. en D. Lyon (2003). Electronic identity cards and social classification, In: Lyon, D. (eds.), Surveillance as social sorting: privacy, risk and digital discrimination, London: Routledge. Stokman, F.N. (1994). Besluitvormingsmodellen binnen beleidsnetwerken, In: Huberts, L.W.J.C. en J. Kleinnijenhuis, (1994). Methoden van Invloedsanalyse, Amsterdam/Meppel: Boom, pp. 165-187.

103

Teisman, G.R. (1992). Complexe besluitvorming. Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen, Den Haag: VUGA Uitgeverij. Toirkens, S.J. (1988). Schijn en werkelijkheid van het bezuinigingsbeleid 1975-1986. Een onderzoek naar de besluitvorming over de bezuinigingen in de ministerraad en het gedrag van individuele ministers, Deventer: Kluwer. Torenvlied, R. (1996). Besluiten in uitvoering, Theorie¨en over beleidsuitvoering modelmatig getoetst op sociale vernieuwing in drie gemeenten, Proefschrift, Amsterdam. Vis, J.J. (1975). Parlementair pretenties, praktijken en problemen, in H. Daalder e.a. Parlement en politieke besluitvorming in Nederland, Alphen aan en Rijn: Samson. Visscher G. (1994). Parlementaire invloed op wetgeving, Dissertatie Rijksuniversiteit Leiden, Den Haag: SDU Uitgeverij. Vries, U.R.N.Th. de, H. Tigchelaar, M. van der Linden en A.M. Hol (2007). Identiteitsfraude: een afbakening. Een internationale begripsvergelijking en analyse van nationale strafbepalingen, WODC, Ministerie van Justitie. Weber, M. (1976). Wirtschaft und Gesellschaft, Tubingen (orig. 1925). Weis, S.A., S.E. Sarma, R.L. Rivest en D.W. Engels (2004). Security and privacy aspects of low-cost radio frequency identification systems, Lecture Notes in Computer Science, Vol. 2802, pp. 201-212. Woodward, J.D., K.W. Webb, E.M. Newton, M. Bradley en D. Rubenson (2001). Army biometric applications: identifying and addressing sociocultural concerns, Arroyo Centre, RAND. Wrong, D.H. (1979). Power, Its forms, bases and uses, Oxford: Blackwell. Yin, R.K. (1984). Case study research, Beverly Hills: Sage. Zureik, E. en M.B. Salter (2005). Global Surveillance and Policing. Borders, Security, Identity, Portland: Willan Publishing.

104

Geraadpleegde krantenartikelen: NRC Handelsblad, 23-03-2011. “Hoger beroep om vingerafdruk ”. NRC Handelsblad, 20-04-2011. “D66 en SP willen onderzoek biometrisch paspoort”. Volkskrant, 03-02-2011. “Kamermeerderheid is tegen de opslag van vingerafdrukken”. Vrij Nederland, 04-06-2011. “Kwestie: het biometrisch paspoort”, jrg. 72, nr. 22, p. 35.

Titelblad foto door timsnell / Flickr / Creative Commons 2.0 BY-ND

105