ECOFYS ADVIES VERPLICHTING: DUURZAAMHEIDSCRITERIA EN ONDERSTEUNING DOOR CERTIFICATEN Report 2GAVE0602 GAVE0602
Colofon Deze publicatie is vervaardigd voor het GAVE-programma. GAVE staat voor Gasvormige en Vloeibare klimaatneutrale Energiedragers. Doel van het programma is de ontwikkeling en introductie van klimaatneutrale brandstoffen in de transportsector in Nederland te versnellen. SenterNovem voert het GAVE-programma uit in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in nauwe samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Meer informatie? internet: www.senternovem.nl/gave email:
[email protected] Hoewel deze publicatie met de grootst mogelijke zorg is samengesteld, kan SenterNovem geen enkele aansprakelijkheid aanvaarden voor eventuele fouten. Bij publicaties van SenterNovem die informeren over subsidieregelingen geldt dat de beoordeling van de subsidieaanvragen uitsluitend plaatsvindt aan de hand van de officiële publicatie van het besluit in de staatscourant. • • •
SenterNovem is ontstaan uit een fusie tussen Senter en Novem. SenterNovem is een agentschap van het Ministerie van Economische Zaken SenterNovem voert beleid uit voor verschillende overheden op het gebied van innovatie, energie & klimaat en milieu & leefomgeving en draagt zo bij aan innovatie en duurzaamheid
SenterNovem Catharijnesingel 59 Postbus 8242 3503 RE Utrecht telefoon: 030- 239 34 93 telefax: 030- 231 64 91 Het project is uitgevoerd door: Peter Niermeijer Eric van den Heuvel Carlo Hamelinck Maart 2006 Ecofys B.V. Copyright Ecofys 2006
II
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
iii
1
Inleiding
1
2
Hoofdaanbevelingen
2
3
Hoe de verplichting geïmplementeerd
gefaseerd
kan
Fase 0: huidige accijnsvrijstelling Fase 1: introductie van een verplichting Fase 2: Introductie van een certificatensysteem Fase 3: introductie van sturing op basis van duurzaamheidscriteria
4
5 5 6 7
Wat er moet worden geregeld in een eerste AMvB 11 De verplichte partij De verplichting Sanctie op niet nakomen van de verplichting Duurzaamheidscriteria
5
worden 4
11 11 12 12
Wat er moet worden genoemd in de toelichting op de eerste AMvB 13 De verplichte partij De verplichting Sanctie op niet nakomen van de verplichting Duurzaamheidscriteria
III
13 13 15 16
1 Inleiding
In het belastingplan 2006 heeft het kabinet aan de Tweede Kamer is aangekondigd er vanaf 2007 een verplichting zal zijn op de verkoop van biobrandstoffen. VROM heeft een projectgroep ingesteld om de benodigde regelgeving voor te bereiden. Ze heeft daarbij de wens te kennen gegeven dat het binnen deze verplichting mogelijk zou moeten zijn om te sturen op de duurzaamheid van de biobrandstoffen. Om de flexibiliteit voor marktpartijen te vergroten, is het wenselijk om dit te combineren met een certificatensysteem (“garanties van oorsprong”), ten einde de flexibiliteit voor de marktpartijen te vergroten. SenterNovem heeft aan Ecofys gevraagd om advies uit te brengen over de ondersteuning van de verplichting door middel van certificaten, en over de duurzaamheidseisen die aan biobrandstoffen zouden moeten worden gesteld. Het voorliggende advies van Ecofys bestaat uit drie delen: • Hoe de verplichting gefaseerd kan worden geïmplementeerd • Wat er moet worden geregeld in een eerste AMvB • Wat er moet worden genoemd in de toelichting op de eerste AMvB. Om tot deze adviezen te komen heeft Ecofys verschillende aspecten, bestaande systemen en keurmerken nader onderzocht. Deze verkenningen worden apart gerapporteerd en kunnen worden gezien als bijlage bij dit advies. In het volgende hoofdstuk worden de belangrijkste adviezen kort beschreven en in de daaropvolgende hoofdstukken verder beschreven.
1
2 Hoofdaanbevelingen
In het onderstaande geven we een overzicht van de adviezen die we aanreiken voor de voorbereidende activiteiten. In de volgende hoofdstukken gaan we daar verder op in. In sommige gevallen geven we weliswaar een eenduidig advies over een bepaalde zaak maar zijn tevens duidelijke voorwaarden genoemd. Ecofys adviseert om de verplichting op verkoop van biobrandstoffen gefaseerd in te voeren. Dit biedt de overheid de gelegenheid om te starten met de stimulering van de marktintroductie van biobrandstoffen en tegelijkertijd de noodzakelijke voorbereidingen te treffen voor het invoeren van een certificatensysteem en een sturingsmechanisme op gewenst geachte duurzaamheidcriteria. Ecofys stelt voor om de verplichting op te leggen bij alle in Nederland gevestigde bedrijven die de brandstof uit een accijnsgoederenplaats uitslaan, verder aan te duiden met de term ‘leverancier’. Ecofys adviseert in de gefaseerde aanpak de hoeveelheid biobrandstoffen in stappen te laten toenemen tot de Europese streefwaarde van 5.75 % op energiebasis per 2010. Voor de verplichting die vanaf 2007 ingaat, adviseren wij een verplichting voor de gehele transportmarkt, zonder onderscheid naar benzine- en dieseldeel. Belangrijkste argument om geen onderscheid te maken tussen benzine en diesel is de overweging dat de overheid in 2009 de biobrandstoffen zal gaan sturen op CO2 emissiereductie en het in feite niet uitmaakt op welke wijze de CO2 emissiereductie gehaald zal gaan worden. Daarbij komt dat een systeem zonder onderscheid de marktpartijen veel vrijheden geeft en daardoor de meest kosteneffectieve oplossingen gezocht zullen worden. In dit geval laat de overheid het aan de markt zelf over om díe biobrandstoffen in te zetten die het meest eenvoudig of tegen de laagste kosten in te mengen zijn. Dit zou kunnen betekenen dat er aanvankelijk bijvoorbeeld vooral biobrandstoffen in de dieselsector worden ingezet. Echter, bij een oplopende eis zal de markt toch ook de benzinesector aanspreken, vanwege fysieke en wettelijke grenzen1.
1
De “mainstream” diesel markt laat slechts 5 volume % biodiesel toe vanwege de kwaliteitsstandaard EN590. 5 volume % van de dieselmarkt komt in Nederland overeen met slechts 2 à 3 energie % van de totale motorbrandstof markt.
2
We stellen voor om de biobrandstoffen op de volgende twee duurzaamheidscriteria te beoordelen: 1) De brandstofketen moet leiden tot een bepaalde minimale CO2 emissiereductie; 2) De grondstofteelt voor de brandstof moet aan zekere geaccepteerde duurzaamheideisen voldoen. Na de implementatie van een goed functionerend certificatensysteem (2008) stellen we voor om vanaf 2009 eisen te stellen aan CO2 emissie en duurzaamheid. Wij adviseren om de verplichting zo te formuleren dat voor alle biobrandstoffen tezamen een gemiddelde minimum score voor CO2 emissiereductie geldt. De verplichte partij zal een zekere hoeveelheid certificaten moeten overleggen die gemiddeld voldoen aan de vastgestelde minimum score. Het voordeel hiervan is dat het efficiëntieverbeteringen stimuleert en de markt in de richting van brandstoffen met hogere CO2 emissieprestatie stuurt. De optie met gemiddelde CO2 score vereist echter een nauwkeurig en breed gedragen rekenmodule en –methodiek. Als blijkt dat de te ontwikkelen rekenmodule niet voldoende betrouwbaar is, stellen wij voor om de biobrandstoffen te onderscheiden in twee categorieën: lage en hoge CO2 emissie reductie. De verplichte partij moet dan een zekere hoeveelheid certificaten van beide categorieën overleggen. Het voordeel van deze optie is dat er minder ‘schemergebied’ is bij de scores waarover onenigheid kan ontstaan. Nadeel is dat er geen stimulus uitgaat naar een verdere CO2 prestatie verbetering van biobrandstoffen. Binnen deze optie wordt voorgesteld om per jaar het aandeel van biobrandstoffen dat moet voldoen aan de minimum CO2 score te verhogen en tevens de minimumscore jaarlijks aan te scherpen. De beslissing, tussen het eisen van een gemiddelde score of van bijdragen uit beide categorieën, zal eind 2007 genomen moeten worden om in 2008 de benodigde regelgeving tot stand te brengen. Dit betekent dat de rekenmodule in 2007 operationeel moet worden en het draagvlak bij de marktpartijen moet zijn vastgesteld.
3
3 Hoe de verplichting gefaseerd kan worden geïmplementeerd
Ecofys adviseert om de verplichting op verkoop van biobrandstoffen gefaseerd in te voeren en geleidelijk op te laten lopen. Dit biedt de overheid de gelegenheid om te starten met de stimulering van de marktintroductie van biobrandstoffen en tegelijkertijd de noodzakelijke voorbereidingen te treffen voor het invoeren van een certificatensysteem en een sturingsmechanisme op gewenst geachte duurzaamheidcriteria.
Fractie biobrandstoffen (energiebasis)
We adviseren om een viertal fases (zie ook Figuur 1) te onderscheiden: • Fase 0 is de huidige situatie, waarin een accijnsvrijstelling bestaat voor een beperkte selectie biobrandstoffen. • In fase 1 start de verplichting op het verkopen van biobrandstoffen, de wetgeving voor deze fase is zoveel mogelijk één-op-één met de Europese biobrandstofrichtlijn. • In fase 2 worden garantie-van-oorsprong certificaten geïntroduceerd ter ondersteuning van de verplichting. • In fase 3 wordt het mogelijk om op duurzaamheideisen te sturen.
Implementatiefasen verplichting 6%
0
1
2
2007
2008
3
4% 2%
2005 Figuur 1.
2006
2009
Implementatie van de verplichting in de tijd.
Hieronder worden in meer details de fases beschreven.
4
2010
Fase 0: huidige accijnsvrijstelling In het lopende jaar 2006 geldt een accijnsvrijstelling voor biobrandstoffen. Accijnsgoederenplaatsen (AGPs) die biobrandstoffen produceren of doorvoeren moeten daartoe een aparte accijnsboekhouding bijhouden. Op deze manier is een systeem geïmplementeerd dat min of meer in staat is om de biobrandstoffen te volgen van bron (plaats van productie of import) naar het ‘op de markt plaatsen’ van de biobrandstof. Deze boekhouding is gebaseerd op het huidige accijnssysteem voor brandstoffen en de regelgeving die daarop van toepassing is. Fase 1: introductie van een verplichting Gelet op de resterende tijd voor het opstellen van een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) en de complexiteit van een certificatensysteem en sturing op duurzaamheid, adviseert Ecofys om de verplichting per 1 januari 2007 in te voeren, vooralsnog zonder certificatensysteem en zonder sturing op duurzaamheid. In een tweede AMvB dienen deze elementen wel verwerkt te worden. In fase 1 wordt de accijnsstimulering van biobrandstoffen vervangen door een verplichting voor de leverancier van brandstoffen. Deze verplichting wordt vastgelegd in een AMvB die per 1 januari 2007 van kracht moet zijn. Voor deze verplichting zal het nodig zijn biobrandstoffen te kunnen volgen en te kunnen identificeren. Het huidige, bestaande accijnsboekhoudsysteem dient daarbij als uitgangspunt. De verplichting kent voor de leverancier de volgende elementen: • Het op de markt brengen van 2 % biobrandstoffen op energiebasis, in het jaar 2007. • Het bijhouden van een deugdelijke boekhouding van de brandstoffen (opgesplitst naar fossiele en biobrandstoffen) waarmee men aan kan tonen dat men aan de verplichting heeft voldaan. • Het rapporteren over de op de markt gebrachte hoeveelheid brandstoffen en het aandeel biobrandstoffen. Verder adviseert Ecofys om zo snel mogelijk expliciet de hoogte van de verplichting voor de jaren 2008, 2009 en 2010 te formuleren, om duidelijkheid aan alle marktpartijen te geven. Vanwege die duidelijkheid adviseert Ecofys ook om alvast een uitspraak te doen over de periode na 2010: aangegeven kan worden dat voor de periode na 2010 de verplichting gehandhaafd blijft en het percentage van 2010 minimaal gehandhaafd blijft. Sanctie
Voor fase 1 stellen we voor geen specifieke sanctieregeling te hanteren en te volstaan met de constatering dat het niet nakomen van de verplichting een economisch delict is waarop boetes staan. Duurzaamheidscriteria
In de eerste fase worden in principe alle biobrandstoffen geaccepteerd voor het voldoen aan de verplichting.
5
Anticiperend op gevoelens in de samenleving met betrekking tot sommige grondstoffen, stelt Ecofys voor om in de AMvB op te nemen, dat de minister op grond van duurzaamheid ad hoc specifieke grondstof-biobrandstof combinaties kan uitsluiten. Het is niet mogelijk om dit te doen op grond van algemeen geaccepteerde spelregels, en dus moet de minister hier voorzichtig mee omgaan. Fase 2: Introductie van een certificatensysteem Ecofys stelt voor om per 1 januari 2008 de biobrandstofboekhouding in AGPs te vervangen door een certificatensysteem. Een certificatensysteem is een versimpeling van de bestaande boekhouding van de AGPs en is in feite een gestandaardiseerde boekhouding waarin alleen de bron (of import) van biobrandstoffen en het uitklaren van de biobrandstoffen naar de markt wordt geregistreerd. Het certificaten systeem wordt ingevoerd om: • de flexibiliteit van de marktpartijen te vergroten, • de transactiekosten te drukken en • (in een later stadium) een informatiesysteem voor sturing op duurzaamheidscriteria te kunnen introduceren (fase 3). De verplichting op het op de markt brengen van een bepaald aandeel biobrandstoffen wordt vertaald naar een verplichting tot het inleveren van certificaten die aantonen dat het aandeel biobrandstoffen aan de markt is toegevoegd. Het certificatensysteem heeft de volgende kenmerken: • Certificaten worden uitgegeven per eenheid geproduceerde of geïmporteerde biobrandstof en geboekt op naam van de producent (of importeur). Het zijn de leveranciers die de certificaten uiteindelijk in bezit moeten krijgen en moeten inleveren bij de autoriteiten om aan de verplichting te voldoen. Zij doen dit door de certificaten, al dan niet gekoppeld aan de fysieke biobrandstofstroom, te kopen. • Het certificaten systeem wordt beheerd door een onafhankelijke organisatie in samenwerking met de belastingdienst die kan assisteren in het verkrijgen van de juiste productiecijfers van de biobrandstoffen. • Certificaten kunnen op termijn internationaal uitwisselbaar worden gemaakt, maar daar moet het internationaal overleg nog over worden opgestart. In de verkenning van Ecofys voor de verplichting en certificering van biobrandstoffen zijn suggesties opgenomen voor verdere uitwerking van het certificatensysteem. Sanctie
Ecofys adviseert voor de jaren 2008 en verder een aparte regeling op te nemen voor een sanctie op het niet nakomen van de verplichting. Een aparte regeling in de AMvB geeft de mogelijkheid de sanctie effectiever te maken en aan te geven wat met het sanctiegeld moet gebeuren. De sanctie moet worden gerelateerd aan de mate van het niet nakomen van de verplichting.
6
De regeling zal ook moeten aangeven wat met de geïnde sanctiegelden gedaan zal worden. Het is bijvoorbeeld mogelijk om uit deze gelden de administratieve last van de verplichting te betalen, of om ze terug te laten stromen naar diegenen die wel aan de verplichting hebben voldaan. De mogelijke opties voor een sanctieregeling zijn door de projectgroep niet nader onderzocht. duurzaamheidscriteria
In deze fase gelden dezelfde duurzaamheidseisen als in Fase 1. Daarnaast stellen wij voor om in Fase 2 duurzaamheidinformatie (CO2 emissiereductie en grondstoffenteelt) op te nemen op het certificaat, ter informatie en oefening voor fase 3, zonder dat er in fase 2 consequenties aan verbonden worden. Ecofys adviseert om de rekenmodule voor bepaling van de CO2 emissiereductie operationeel te hebben in fase 2 en zodoende de markt de gelegenheid te geven de informatieverzameling op te starten die nodig is voor een juist gebruik van de rekenmodule. Om tot een operationele rekenmodule te komen adviseert Ecofys de samenwerking met het Verenigd Koninkrijk te zoeken dat immers een gelijksoortige rekenmodule aan het voorbereiden is. Daarnaast zal actief het draagvlak bij andere Europese landen gezocht moeten worden. De duurzaamheidsinformatie is gebaseerd op verplichte rapportages van de producent of importeur. De informatie die benodigd is voor de rekenmodule of ter bepaling van toegestane grondstoffenteelt, moet door de producent en importeur zijn aangedragen. Een controlerende instantie (VROM inspectie) kan de aangedragen informatie toetsen op betrouwbaarheid. Ecofys stelt voor rekenmodule in anderhalf jaar te ontwikkelen en het instrument aind 2007 te evalueren. Op basis van deze evaluatie kunnen de vervolgstappen zoals in dit advies beschreven worden genomen. Fase 3: introductie van sturing op basis van duurzaamheidscriteria In Fase 3 blijft het certificatensysteem de basis voor de administratie en rapportageplicht. Omdat fase 3 over meerdere jaren gaat wordt voorgesteld per jaar een vast percentage vast te gaan stellen en te publiceren. We stellen voor om in de formulering van de verplichting aanvullende eisen te stellen aan de CO2 balans van de biobrandstoffen en aan de duurzaamheid van de grondstoffenteelt. De Minister kan bij Koninklijk Besluit onderscheid maken tussen biobrandstoffen op grond van duurzaamheidscriteria. Dit moet al in de eerste AMvB worden aangekondigd en dan kan in een tweede AMvB een nader onderscheid worden beschreven. Het is op dit moment niet duidelijk of het binnen WTO kader is toegestaan om in een verplichtingensysteem onderscheid te maken tussen biobrandstoffen met verschillende mili-
7
euprestatie. Onderscheid maken betekent nog niet dat een brandstof die niet voldoet niet wordt toegelaten tot de Nederlandse markt, enkel dat ze niet meetelt voor de verplichting. Duurzaamheidscriteria
Ten aanzien van de duurzaamheidcriteria stellen we voor de biobrandstoffen op de volgende twee criteria te beoordelen: 1) De brandstofketen moet leiden tot een bepaalde minimale CO2 emissiereductie; 2) De grondstofteelt voor de brandstof moet aan geaccepteerde duurzaamheideisen voldoen. Deze twee criteria vertegenwoordigen uitersten van een breed spectrum: de eerste kan worden uitgedrukt in een enkel getal, terwijl de tweede moet worden gecontroleerd tegen meerdere zachte indicatoren. Als in eerste instantie deze twee criteria worden opgenomen, dan is daarmee tegelijkertijd een procedure geschapen voor meerdere criteria later, zoals bijvoorbeeld opbrengst per hectare. CO2 emissiereductie (criterium 1)
Wij adviseren om de verplichting zo te formuleren dat voor alle biobrandstoffen tezamen een gemiddelde minimum score voor CO2 emissiereductie geldt. De verplichte partij zal een zekere hoeveelheid certificaten moeten overleggen die gemiddeld voldoen aan de vastgestelde minimum score. Het voordeel hiervan is dat het efficiëntieverbeteringen stimuleert en de markt in de richting van brandstoffen met hogere CO2 emissieprestatie stuurt. In deze optie heeft de biobrandstofleverende partij in feite twee verplichtingen: hij moet aantonen dat er een bepaalde hoeveelheid biobrandstoffen in de markt is geplaatst, die bovendien gemiddeld een bepaalde minimum score heeft. De ontwikkeling en het raamwerk van de rekenmodule worden nader besproken in de Verkenning duurzaamheidsinformatie (Bijlage bij dit advies): • Eerst moet overeenstemming ontstaan over de rekenmethode, systeemgrenzen, allocatie, de te gebruiken standaardwaarden, procedures om van standaardwaarden af te wijken. • Met de ontwikkelde module worden een aantal standaardketens (grondstof-product combinaties) doorgerekend. Op grond van de uitkomsten kan de overheid bovengenoemde minimum score vaststellen, en de criteria ambitieus of makkelijk haalbaar stellen. De minimale gemiddelde score kan jaarlijks worden vastgesteld. • Partijen mogen afwijken van de standaardwaarden, mits zij kunnen aantonen dat zij op onderdelen beter scoren. Hoe zij dit kunnen bewijzen zal exact beschreven moeten worden in een Ministeriële regeling. Zij moeten minstens hiervoor de chain-ofcustody van de biomassa kunnen aantonen, zoals hierboven beschreven. • Sommige parameters in de rekenmodule kunnen niet aangevochten worden, maar zijn wel aan verandering onderhevig en beïnvloeden daardoor de berekening. Er zal een
8
procedure moeten worden afgesproken voor het periodiek aanpassen van deze parameters2. De optie met gemiddelde CO2 score vereist een betrouwbare en breed gedragen rekenmodule en bijbehorende procedures. Als blijkt dat de te ontwikkelen rekenmodule niet voldoende betrouwbaar is, wordt voorgesteld de biobrandstoffen onderscheiden in twee categorieën: lage en hoge CO2 emissiereductie. De verplichte partij moet dan op een zekere hoeveelheid certificaten overleggen uit beide categorieën. Het voordeel van deze optie is dat er minder ‘schemergebied’ is bij de scores waarover onenigheid kan ontstaan. Nadeel is dat er nauwelijks stimulus uitgaat naar een verdere verbetering van de CO2 prestatie. In deze optie kan per jaar de instroomeis van de tweede categorie worden aangescherpt en/of het vereiste aandeel biobrandstoffen van deze categorie worden verhoogd. Duurzaamheidseisen aan grondstoffenteelt (criterium 2)
Wij adviseren om in eerste instantie één of slechts enkele eisen te stellen aan de grondstoffenteelt, rekening houdend met gevoelens in de samenleving en eisen van de kamer. De precieze eisen die de overheid aan grondstoffen voor biobrandstoffen stelt zouden zoveel mogelijk gelijk moeten zijn voor de verschillende vormen van groene of duurzame energie die zij stimuleert. De eisen moeten zo worden geformuleerd dat ze in internationaal (WTO) kader acceptabel zijn. Ook moeten Europese boeren kunnen voldoen aan de eis (mits ze uiteraard naar onze maatstaven op acceptabele manier landbouw bedrijven). Mogelijk eisen zijn dat “het lokale ecosysteem moet worden beschermd” of dat “er geen tropische bossen mogen worden gekapt”. Dergelijke eisen moeten nader gespecificeerd worden. Bestaande keurmerken als SAN en FSC hebben hiervoor criteria en indicatoren ontwikkeld, die als basis kunnen dienen voor formuleringen van de Nederlandse duurzaamheidseisen aan de grondstoffenteelt. Deze eisen zijn voor de overheid moeilijk te controleren. De bewijslast moet in principe worden gelegd bij de producent van de biobrandstof in Nederland, of de importeur van de biobrandstof. Omdat voldoening aan duurzaamheidseisen ook door genoemde bestaande keurmerken kan worden aangetoond, is het aantrekkelijk om deze keurmerken als bewijslast te accepteren. Het is niet duidelijk of dit juridisch acceptabel is. Vermelding van informatie op het certificaat
Wij adviseren de duurzaamheidsinformatie te vermelden op het certificaat. Ecofys adviseert de CO2 emissiereductie uitgedrukt in een percentage op het certificaat te vermelden. 2
De CO2 berekening kan rekening houden met bijproducten waaraan een deel van de CO2 last mag worden toegerekend. Als de waarde van deze bijproducten veranderd, bijvoorbeeld door instortende markt, kan de berekening, voor een verder gelijke keten, ieder jaar een andere uitkomst geven.
9
Voor de informatie met betrekking tot de grondstoffenteelt adviseert Ecofys te streven naar een systeem waarbij de uitkomst aan een duurzaamheidtoets op het certificaat vermeld staat in plaats dat de benodigde informatie om de toets uit te kunnen voeren op het certificaat vermeld staat. Dit verhoogd de eenvoud van de certificatenmarkt en verhoogd ook de transparantie van die markt. Voor een goed oordeel zal het certificatensysteem en de wijze van toetsing van de duurzaamheidseisen nader uitgewerkt moeten worden. Toetsing van de duurzaamheidsinformatie
Wij adviseren om de toetsing van de duurzaamheidsinformatie aan de criteria zoveel mogelijk bij de uitgifte van de certificaten te leggen en het resultaat direct op het certificaat te vermelden in plaats dat de benodigde informatie voor de toetsing op de certificaten te vermelden en de toetsing vervolgens te leggen bij inlevering van de certificatie in het kader van de verplichting. Het certificaat laat dus zien dat de grondstof van de brandstof voldoet aan toelatingseisen, en hoeveel CO2 emissiereductie de brandstof oplevert. Het resultaat is dat de certificaten markt aanzienlijk transparanter wordt en een grotere kans van slagen heeft uit te groeien tot een volwaardige markt.
10
4 Wat er moet worden geregeld in een eerste AMvB
Om de verplichting voor biobrandstoffen per 1 januari 2007 vorm te geven zal een Algemene Maatregel van Bestuur goedgekeurd moeten worden door de Tweede Kamer. Ecofys stelt voor de volgende elementen in de AMvB op te nemen: 1. 2. 3. 4.
Verplichte partij (wie krijgt de verplichting opgelegd); Verplichting (waartoe precies wordt de verplichte partij verplicht) Sanctie op het niet naleven van de verplichting. Duurzaamheidscriteria
De verplichte partij Ecofys stelt voor de verplichting op te leggen bij alle in Nederland gevestigde bedrijven die de brandstof uit de accijnsgoederenplaats uitslaan. Hier verder aangeduid met de term ‘leverancier’. Voorgesteld wordt leveranciers die kleine hoeveelheden op de markt brengen hiervan uit te zonderen3. Het moet voor kleine partijen in principe wel mogelijk zijn om biobrandstoffen te leveren en dit met grote partijen te verrekenen in het kader van de verplichting. Het is dan echter aan beide partijen om dit administratief sluitend te bewijzen. De verplichting Voor de leverancier moeten de volgende bepalingen worden opgenomen: • Taakstelling verplichte partij: De leverancier zal op jaarbasis voor het jaar 2007, 2% biobrandstof (op energiebasis) op de markt brengen. • Administratie- en rapportageplicht: De AGP’s worden verplicht een deugdelijke administratie bij te houden van alle geproduceerde en ingeklaarde en uitgeklaarde brandstoffen, inclusief de opgeslagen volumes. Dit betekent dat wordt bijgehouden hoeveel brandstof de accijnsgoederenplaats in- en uitgaat en hoeveel brandstof wordt uitgeslagen (conform de eisen die de belastingdienst stelt aan de accijnsgoederenplaats in 2006). In deze administratie moe3
Kleine leveranciers worden uitgezonderd omdat de administratieve last voor hen onredelijk hoog zou liggen. Het is echter nog niet duidelijk waar precies de grens zou moeten liggen tussen grote en kleine leveranciers Hiervoor is het nodig om inzicht te hebben in de grootte van hun huidige benzine- en dieselstromen. De grens zou zo gekozen kunnen worden dat 0.25 % ervan op een rond getal uitkomt, bijvoorbeeld op 10 GJ. De verplichting zou dan zijn voor leveranciers van minstens 4000 GJ fossiele brandstof, hetgeen overeenkomt met ongeveer 100 ton fossiele brandstof. Ter verdere vergelijking: uit 10 GJ biogene grondstof kun je ongeveer 1 MWh elektriciteit opwekken, en zou dan later overeen kunnen komen met één certificaat.
11
ten de biobrandstoffen apart geadministreerd worden. Tevens krijgt de leverancier de plicht een jaarrapportage op te stellen waaruit blijkt of zij aan de verplichting heeft voldaan. Deze jaarrapportage zal voor 1 maart van het jaar volgend op het jaar waar de rapportage betrekking heeft bij VROM ingediend moeten zijn. Sanctie op niet nakomen van de verplichting Het niet naleven van de verplichting wordt beschouwd als een economisch delict. Voorgesteld wordt voor fase 2 geen aparte bepalingen op te nemen voor de sanctie. Duurzaamheidscriteria De minster heeft de mogelijkheid bepaalde biobrandstoffen uit te sluiten op grond van duurzaamheid. Deze uitsluiting zou parallel moeten lopen met de uitsluiting van bepaalde biomassa voor de productie van als duurzaam gemerkte elektriciteit.
12
5 Wat er moet worden genoemd in de toelichting op de eerste AMvB
In de toelichting op de eerste AMvB (AMvB I) worden de belangrijkste argumenten gegeven voor de fasering, en voor de juridische invulling van de verplichting. Ten tweede worden op ieder punt de verbeteringen aangeven, die op termijn doorgevoerd kunnen worden. Wij stellen voor dat de onderstaande onderwerpen aan bod komen. De verplichte partij Als verplichte partij voor de verplichting is ‘de leverancier’ gekozen om de volgende redenen: • Eén-op-één vertaling van de Europese richtlijn: De leverancier slaat de brandstof uit naar de markt. • Het huidige stimuleringsbeleid in 2006 grijpt ook aan bij de leverancier. Net als voor de accijnsvrijstelling is binnen de eerste fase van de verplichting een sluitende boekhouding van deelnemende AGP’s vereist. • Het aantal leveranciers is beperkt en dat beperkt ook de omvang van het toezicht. • Import en exportproblemen die met de handel in biobrandstoffen samenhangen, zijn overzichtelijk en hanteerbaar. Deze problemen hangen samen met het feit dat biobrandstoffen onzichtbaar voor de administratie naar het buitenland kunnen “lekken” (staat op zich los van de stimuleringsregeling). De leverancier behoudt grote vrijheidsgraden om aan de verplichting te voldoen. Zo heeft elke leverancier die onder de verplichting valt de vrijheid de biobrandstof zelf te produceren of in te kopen van anderen. De leverancier heeft ook de vrijheid de biobrandstof ongemengd bij speciale pompen op de markt te brengen of mengsels op de markt te brengen met verschillende concentraties. Zo ook bestaat de vrijheid om in de zomer andere mengverhoudingen toe te passen dan in de winter. Ecofys stelt voor om de kleine leverancier te ontheffen van de verplichting. Het aantal marktpartijen is niet groot, het leeuwendeel van de brandstof wordt door een paar grote bedrijven op de markt gebracht en het zou de kleinere bedrijven te hard treffen (hoge kosten zonder dat dit leidt tot meer biobrandstoffen). De verplichting De verplichting heeft betrekking op meerdere aspecten die hieronder kort worden genoemd.
13
Taakstelling verplichte partij:
Voor fase 2 stelt Ecofys voor de verplichting te leggen op 2 % op energiebasis. Dit komt overeen met de indicatieve doelstelling voor 2005 in de Europese richtlijn. Om in 2010 op de streefwaarde van 5.75 % uit te komen, stellen we voor de verplichting stapsgewijs te verhogen, met 1.25 % per jaar (2 % in 2007; 3.35 % in 2008; 4.50 % in 2009; 5.75 % in 2010). Na 2010 moet minimaal een verplichting van 5.75 % op energiebasis behouden worden. Administratie- en rapportageplicht
De administratieplicht voor de AGP’s blijft in de eerste fase bestaan. Het is een systeem dat voldoende werkt, en waar de marktpartijen inmiddels aan gewend zijn. In 2006 is deze juridisch vastgelegd in de accijnswetgeving. Onderzocht moet worden of deze verplichting daar geregeld blijft of anders in de AMvB I opgenomen moet worden. Certificatensysteem
Voor fase 2 in 2008 stellen wij voor om de administratie van de biobrandstoffen te vereenvoudigen door het invoeren van een certificatensysteem. Bij dit certificatensysteem wordt alleen de bron van de biobrandstof (productie of import uit buitenland) gecontroleerd en ervan uitgegaan dat een aan het distributiesysteem toegevoegde brandstof automatisch uiteindelijk op de markt terecht komt. Alle proces en distributiestappen vanaf dat punt naar de markt kunnen worden genegeerd. De verplichting op het op de markt brengen van een bepaald aandeel biobrandstoffen wordt vertaald naar een verplichting tot het inleveren van certificaten die aantonen dat het aandeel biobrandstoffen aan de markt is toegevoegd.
De bewijsvoering wordt gestandaardiseerd en in handen gegeven van een onafhankelijke organisatie. In het certificatensysteem komt duidelijk vast te staan welke hoeveelheid in totaal op de markt is gebracht; er kan ten slotte nooit minder biobrandstof op de markt zijn gebracht dan certificaten die zijn uitgegeven. Het invoeren van een certificatensysteem brengt een aantal voordelen met zich mee: • De administraties die bijgehouden moeten worden zijn aanzienlijk vereenvoudigd en terug gebracht tot een administratie van het totaal op de markt gebrachte volume benzine en diesel (gegevens die rechtstreeks uit de belastingboekhouding te halen zijn) en de registratie van de certificaten en de redemption daarvan. • Naar het zich nu laat aanzien wordt door de vereenvoudiging een verlaging van de transactiekosten gerealiseerd. • Een certificatensysteem vergroot de flexibiliteit voor de marktpartijen. De leverancier hoeft niet persé zelf de biobrandstoffen op de markt te zetten of uit te klaren. De fysieke stromen kunnen in theorie door enkele leveranciers op de markt gebracht worden. • Met de mogelijke introductie van een elektronisch handelsplatform kan anoniem worden gehandeld, wordt prijstransparantie verkregen en kan een veel grotere liquiditeit worden verkregen. Ook kleinere producenten van biobrandstoffen krijgen gemakkelijker toegang
14
tot the biobrandstoffenmarkt. Marktwerking gaat op deze manier zijn werk doen en de markt zal naar de meest kosteneffectieve oplossingen zoeken.
Wanneer er wordt import van een biobrandstof wordt geclaimd, moet dit voldoende administratief worden bewezen. Voor het importeren van niet pure vormen van biobrandstoffen (gedenatureerde ethanol, blends in fossiele brandstof), moet in het algemeen de claim worden ondersteund door fysieke metingen. Wanneer een biobrandstof aantoonbaar wordt geëxporteerd, dan moet er een certificaat worden ingeleverd dat vervolgens niet meer mag worden gebruikt om te voldoen aan de Nederlandse verplichting. Het is mogelijk om “administratief onzichtbaar” biobrandstoffen te exporteren, bijvoorbeeld in lage blend met fossiele brandstof. Als hiervan in het buitenland toch de biogene component wordt geclaimd, moet het certificaat voor Nederland onbruikbaar worden gemaakt. Afspraken over handel in biobrandstoffen tussen EU-landen kunnen door een certificatensysteem in potentie eenvoudiger worden. Maar dit vergt overleg tussen landen, liefst met coördinatie van de Commissie.
In de verkenningen gemaakt door Ecofys, worden ideeën aangedragen voor het opzetten van een certificatensysteem. Het gaat daarbij om de vraag wie verantwoordelijk gemaakt kan worden voor het meten en verifiëren van de geproduceerde en geïmporteerde biobrandstoffen en wie, op basis van de gemeten volumes en de verificatie daarvan, de certificaten uitgeeft, registreert gedurende de handel en uiteindelijk redeemt. Sanctie op niet nakomen van de verplichting De vormgeving van de sanctie is niet expliciet behandeld in de projectgroep. Voor een snelle invoering van een verplichting in fase 1 in 2007 voldoet wellicht een sanctie in het kader van economisch delict. Ecofys adviseert een aparte regeling voor de sanctie in 2008 en later. Een aparte regeling in de AMvB geeft de mogelijkheid de sanctie effectiever te maken en aan te geven wat met het sanctiegeld moet gebeuren. De sanctie zal uiteindelijk in relatie moeten staan tot de mate waarin de verplichting niet is nagekomen. De regeling zal ook moeten aangeven wat met de geïnde sanctie- of afkoopgelden gedaan zal worden. Het is bijvoorbeeld mogelijk om uit deze gelden de administratieve last van de verplichting te betalen, of om ze terug te laten stromen (recyclen) naar diegenen die wel aan de verplichting hebben voldaan. De voor- en nadelen van een sanctieregeling zijn door de projectgroep niet nader onderzocht.
Ecofys adviseert om de voor- en nadelen van een het recyclen van de sanctiegelden verder te onderzoeken.
15
Duurzaamheidscriteria Op termijn zal de grondstoffenteelt voor biobrandstoffen aan minimale duurzaamheidseisen moeten voldoen, wil de brandstof meetellen binnen de verplichting. Ook de CO2 prestatie van de hele productieketen zal worden meegewogen. Sturing op duurzaamheidscriteria kan alleen als in de eerste plaats duidelijke criteria voor de duurzaamheid zijn ontwikkeld en vastgelegd en voldoende betrouwbaar is vast te stellen of een biobrandstof aan de gestelde criteria voldoet. Ten aanzien van de duurzaamheidcriteria stelt Ecofys voor de biobrandstoffen op de volgende twee criteria te beoordelen: 3) De brandstofketen moet leiden tot een bepaalde minimale CO2 emissiereductie; 4) De grondstofteelt voor de brandstof moet aan geaccepteerde duurzaamheideisen voldoen. Eisen aan CO2 emissie (criterium 1)
Wij adviseren om de verplichting zo te formuleren dat voor alle biobrandstoffen tezamen gemiddeld een minimum score voor CO2 emissiereductie wordt gehaald. De verplichte partij zal een zekere hoeveelheid certificaten moeten overleggen die gemiddeld voldoen aan de vastgestelde minimum score. Het voordeel hiervan is dat het efficiëntieverbeteringen stimuleert en de markt in de richting van brandstoffen met hogere CO2 emissieprestatie stuurt. In deze optie heeft de biobrandstofleverende partij in feite twee verplichtingen: hij moet aantonen dat er een bepaalde hoeveelheid biobrandstoffen in de markt is geplaatst, die bovendien een bepaalde minimum score heeft. Deze twee verplichtingen moeten ook in de sanctiemaatregel worden belicht. De optie met gemiddelde CO2 score vereist echter een betrouwbare en breed gedragen rekenmodule en –methodiek. Als eind 2007 blijkt dat de te ontwikkelen rekenmodule niet voldoende betrouwbaar is, stellen we voor om de biobrandstoffen te onderscheiden in twee categorieën: lage en hoge CO2 emissiereductie. De verplichte partij moet dan een zekere hoeveelheid certificaten overleggen uit beide categorieën. Het voordeel van deze optie is dat er minder ‘schemergebied’ is bij de scores waarover onenigheid kan ontstaan. Nadeel is dat er geen stimulus uitgaat naar een verdere CO2 prestatie verbetering van biobrandstoffen. In deze optie kan per jaar de instroomeis van de tweede categorie worden aangescherpt en/of het vereiste aandeel biobrandstoffen van deze categorie worden verhoogt. In beide gevallen is een aantal stappen nodig: • Ontwikkelen van een rekenmodule waarbij de methode, procedures en standaardwaarden moeten worden vastgesteld; • Doorrekenen van een aantal standaardketens, op grond waarvan de overheid bovengenoemde minimum gemiddelde score kan vaststellen; • Partijen mogen afwijken van de standaardwaarden, mits zij kunnen aantonen dat zij op onderdelen beter scoren;
16
•
Sommige parameters in de rekenmodule kunnen niet aangevochten worden, maar zijn wel aan verandering onderhevig en beïnvloeden daardoor de berekening.
Internationale afstemming CO2 balans berekening
We adviseren om op korte termijn te onderzoeken of gezamenlijke internationale ontwikkeling van een dergelijke rekenmodule haalbaar is, of dat kan worden aangesloten bij initiatieven elders (zoals in het Verenigd Koninkrijk). Een internationaal ontwikkelde rekenmodule kan nog steeds in ieder land worden gebruikt met zijn eigen CO2 drempelwaarde en consequenties. Dit betekent niet per sé dat vanaf het begin moet worden gestreefd naar één module. Internationale afstemming duurt mogelijk te lang om op te wachten. Het is relatief éénvoudig om zelf een module te ontwikkelen, te introduceren, en door de jaren heen aan te passen. Ook het feit dat door verandering van methode de CO2 prestatie verandert is overkomelijk, dit zal ook binnen ieder andere “vaststaande” methode jaarlijks gebeuren. Duurzaamheidseisen aan grondstoffenteelt (criterium 2)
Wij adviseren om aanvankelijk slechts één of enkele eisen te stellen aan de grondstoffenteelt, rekening houdend met gevoelens in de samenleving en de tweede kamer. In een later stadium kunnen daar andere eisen aan toegevoegd worden. De precieze eisen die de overheid aan grondstoffen voor biobrandstoffen stelt zouden zoveel mogelijk gelijk moeten zijn voor de verschillende vormen van groene of duurzame energie die zij stimuleert. Bij deze eisen stellen we voor om in detail na te gaan in hoeverre formuleringen uit breed geaccepteerde keurmerken (zoals SAN en FSC) te hanteren zijn voor de Nederlandse situatie, rekening houdend met acceptatie binnen een internationaal (WTO) handelskader. De eisen aan de grondstoffenteelt zijn door de overheid moeilijk te controleren. De bewijslast moet in principe worden gelegd bij de producent van de biobrandstof in Nederland, of de importeur van de biobrandstof. Omdat voldoening aan duurzaamheidseisen door enkele bestaande keurmerken kan worden aangetoond, is het aantrekkelijk om deze keurmerken als bewijslast te accepteren. Onderzocht moet worden of dit acceptabel is. Het is ondoenlijk voor de Nederlandse overheid om zelfstandige claims over de oorsprong van biomassa te controleren. Wij adviseren om de duurzaamheidsinformatie te vermelden op het certificaat. Ecofys adviseert om de CO2 emissiereductie uitgedrukt in een percentage op het certificaat te vermelden. Voor de informatie met betrekking tot de grondstoffenteelt adviseert Ecofys te streven naar een systeem waarbij de uitkomst aan een duurzaamheidtoets op het certificaat vermeld staat in plaats dat de benodigde informatie om de toets uit te kunnen voeren allemaal op het certificaat vermeld staat.
17
18
