Dublin II a omezení svobody žadatelů o azyl Andrea Baršová

„Dublin II“ a omezení svobody žadatelů o azyl Andrea Baršová [email protected] Příspěvek přednesený na semináři Systémové problémy azylové a cizinecké legislativy v ČR a dopady vstupu České republiky do EU Brno, 23. srpna 2004

Omezování svobody žadatelů o azyl patří k nejproblematičtějším opatřením, k nimž v rámci azylového řízení sahají hostitelské země. Vytváření společné azylové politiky EU přidává k možným příčinám omezení svobody další důvod: omezení svobody za účelem předání žadatele o azyl do státu příslušného k prozkoumání jeho žádosti v rámci tzv. dublinského systému. I když předání žadatele z jedné země do jiné existovalo jako praxe i před vznikem dublinského systému a mohlo být založeno např. na dvoustranné mezistátní dohodě, novou a důležitou dimenzí dublinského mechanismu je to, že nyní k předání žadatele dochází v novém právním prostředí, v rámci práva EU. Cílem tohoto příspěvku je nabídnout systematičtější pohled na uvedený problém. Je rozdělen do tří částí. První se zabývá omezením svobody pohybu žadatelů o azyl v obecné rovině a poukazuje na důležitost rozlišení mezi zbavením svobody a omezením svobody pohybu. Druhá část pojednává o omezení svobody nebo zbavení svobody za účelem předání žadatele o azyl do země příslušné k prozkoumání jeho žádosti v rámci dublinského mechanismu a hodnotí nejnovější český návrh řešení. Závěr předkládá k úvaze návrh nového koncepčního řešení otázky příslušné země. I. Praxe zemí ohledně omezování svobody pohybu a pobytu žadatelů o azyl Země EU se značně liší v tom, jak omezují svobodu žadatelů o azyl.1 Např. v Německu existuje restriktivní systém, kde žadatelé o azyl musejí pobývat první tři měsíce v přijímacím středisku a poté v určeném azylovém pobytovém středisku po celou dobu řízení, nehledě na to, že jsou si schopni zajistit jiné bydlení. Výjimka se povoluje jen např. ze zdravotních důvodů a je-li zřejmé, že nebude mít dopady na sociální systém. Pohyb žadatele o azyl je omezen na hranice jednoho policejního okrsku, zpravidla velikosti jednoho města. Za hranice tohoto území se mohou žadatelé dostat jen s povolením. Pokud tak učiní bez povolení, hrozí jim pokuta až 2.500,- euro. Obdobný systém přijímacích a pobytových středisek existuje v Dánsku. Zde žadatel sice není povinen bydlet v pobytovém středisku, ale mimo středisko nemá nárok na podporu (s výjimkou zdravotní péče).

1

Viz např. studie ECRE. (January 2002). Setting limits. Research paper on the effects on the limits on the freedom of movement of asylum seekers within the borders of the EU member states.

Mnohem liberálnější přístup je uplatňován naproti tomu ve Velké Británii. Žadatel bez prostředků může požádat o pomoc při obstarání bydlení nově zřízenou státní instituci - NASS (National Asylum Support System). Žadateli je učiněna nabídka ubytování, zpravidla v oblastech mimo Londýn a jihovýchodní Anglii.2 O pomoc žádá asi polovina žadatelů. Cestování těchto žadatelů po Británii není nijak omezeno, leda finančními prostředky. Na druhé straně je však Velká Británie známá tím, v řadě specifických situací umisťuje žadatele o azyl do vazby. Na opačném pólu přístupu k žadatelům je štědré Švédsko, kde až 60 % žadatelů bydlí nezávisle. Tito žadatelé dostávají příspěvek na nájemné. Žadatelé, kteří zvolí pobyt ve státních centrech, bydlí v zařízených bytech. Právní omezení svobody pohybu pro běžné žadatele neexistují. „Laissez-faire“ přístup k žadatelům je charakteristický pro Francii, která sice provozuje systém pobytových středisek, jejich kapacita je však naprosto nedostatečná. I žadatelé ubytovaní v centrech mohou svobodně cestovat. Ještě vyhraněnější je situace v Itálii, kde podle studie ECRE „neexistují právní nebo procesní omezení svobody pohybu, pokud byli žadatelé přijati do azylového řízení, což je z velké části důsledkem neexistence fungujícího systému přijetí žadatelů“.3 Státy, které sahají k omezení svobody pobytu a pohybu žadatelů o azyl, tato opatření odůvodňují většinou kombinací různých aspektů. Pokud jde o omezení svobody volby místa pobytu, jsou to rovnoměrné „zatížení“ území a sdílení odpovědnosti regionů a obcí, což je významné zejména v případě federací a decentralizovaných zemí. Jiným důvodem jsou nižší finanční náklady na ubytování žadatelů v méně atraktivních oblastech či na venkově. Omezení svobody pohybu je odůvodňováno zajištěním efektivnosti azylového řízení, např. kontrolou nad tím, zda se žadatelé dostavují k pohovorům. Omezení svobody pobytu i pohybu je často vedeno aspekty bezpečnostními a veřejným pořádkem. Nepochybně také omezení svobody a pobyt v centrech působí na potenciální žadatele jako významný odstrašující faktor. Za specifických okolností pak sahají země, a to včetně těch, které jinak svobodu pohybu žadatelů neomezují, k zajištění (detenci) žadatelů. Zpravidla přitom jde o žadatele, kteří vstoupili na území hostitelské země nelegálně, žadatele bez dokladů či ty, kteří jsou považováni za ohrožení bezpečnosti. Detence je také stále častěji používána na samém počátku azylového řízení z důvodu přijetí rozhodnutí, zda stát žadateli umožní přístup na území. Podle studie zpracované pro Evropskou komisi v roce 2000 PLS Ramboll je nutné vidět tento trend v souvislosti s častějším používáním zrychleného řízení a předběžnými kontrolami na hranicích z důvodu uplatnění principu bezpečné třetí země, bezpečné země původu a Dublinské úmluvy, které umožňují odmítnout vstup na území a do vlastního řízení.4 Podle studie Pavla Pořízka přistupuje ovšem většina evropských zemí k zajišťování žadatelů citlivěji nežli 2

V Londýně žije až 80% žadatelů o azyl a cílem NASS je rovnoměrnější rozmístění žadatelů po celém území. 3 ECRE. (January 2002). Setting limits. s. 35 4 DG for Justice and Home Affairs. (November 2000) Study on the legal framework and administrative

practices in the member states of the European Communities regarding reception conditions for persons seeking international protection, s. 98. (K detenci viz 6. část studie.) Studie dále opakuje: „Bez ohledu na to, zda jsou osoby hledající ochranu identifikovány na území nebo na vnějších hranicích, detence na počátku azylového řízení je používána primárně v průběhu zjišťování cesty a identity osob, které hledají ochranu s cílem rozhodnout, zda existuje důvod k odmítnutí na základě Dublinské úmluvy nebo principů bezpečné země původu nebo třetí bezpečné země.“ Tamtéž s. 99.

2

Česká republika.5 Zajištění je - na rozdíl od pouhého omezení svobody pobytu a pohybu - svou povahou zbavením svobody a je založeno na individuálním rozhodnutí. Jako alternativa detence je někdy používána jiná forma omezení svobody.6 Vztah mezi zbavení svobody a omezením svobody pobytu a pohybu Protože v azylové praxi státy sahají k rozmanitým způsobům omezování osobní svobody – od určení místa pobytu až k zajištění žadatelů v detenčních centech či věznicích, se škálou opatření mezi těmito póly - je důležité každé konkrétní opatření správně kvalifikovat z hlediska práva lidských práv. Skutečnost, jak je opatření pojmenováno, přitom nehraje roli, důležité jsou jeho povaha a obsah. Evropská úmluva o lidských právech (dále EÚLP) obsahuje dva relevantní články, které se zabývají restrikcemi svobody pohybu: čl. 5, který se zabývá zbavením svobody7 a čl. 2 Protokolu č. 4, který se zabývá omezením svobody pohybu. Obdobnou konstrukci jako EÚLP obsahuje i česká Listina základních práv a svobod. Striktně odlišuje zbavení svobody na jedné straně - o němž pojednává v kontextu stíhání a vzetí do vazby - a omezení svobody pohybu.8 Můžeme shrnout, že právo chápe osobní svobodu a svobodu pohybu jako dvě různá práva. Čl. 5 EÚLP (právo na svobodu a osobní bezpečnost), stanovuje, že osoba může být zbavena svobody jen z taxativně vymezených důvodů. Článek 5 odst. 1, který tyto důvody vypočítává, obsahuje ale hned několik důvodů pro zbavení svobody, které se mohou vyskytovat v případě žadatelů o azyl. Jsou to: písm. b) - zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem. Žadatelé mohou být zadrženi, aby splnili konkrétní povinnost, např. dostavili se k pohovoru. písm. c) - zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, jsou-li oprávněné důvody k domněnce, že je nutné zabránit jí ve spáchání trestného činu nebo v útěku po jeho spáchání. Toto lze aplikovat např. i na nezákonné překročení hranic, je-li trestným činem. písm. e) – obsahuje (mezi jiným) poněkud překvapivé, avšak patrně použitelné ustanovení o detenci tuláků („vagrants“).

Pořízek, P. (2004) Komplexní analýza azylového systému v ČR včetně navržení legislativních a praktických opatření k jeho zefektivnění. Brno: SOZE, s. 48 6 Viz např. revidované směrnice UNHCR k detenci z roku 1999, čl. 4, kde jsou uvedeny např. ohlašovací povinnost, pobytová povinnost a pobyt v otevřených centech. (UNHCR. 1999. Revised guidelines on applicable criteria and standards relating to the detention of asylum seekers.) 7 V případě zbavení svobody, typicky např. při trestu odnětí svobody, je omezení svobody pohybu nedílnou součástí zbavení osobní svobody. 8 Podle čl. 14 Listiny je svoboda pohybu a pobytu zaručena, přičemž tyto svobody mohou být omezeny jen zákonem z důvodů, jako je bezpečnost státu, udržení pořádku apod. (Viz příloha.) Důležitý je čl. 36, odst. 2 Listiny, podle něhož, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Z uvedeného pak lze dovodit, že podle Listiny i rozhodnutí týkající se omezení svobody jsou rozhodnutími, která nemohou být vyloučena ze soudního přezkumu. 5

3

písm. f) - zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání. Naproti tomu čl. 2 Protokolu č. 4 chrání svobodu pohybu pouze jako určité kvalifikované právo. Každý, kdo se oprávněně („lawfully“) zdržuje na území některého státu, má na tomto území právo svobody pohybu a svobodu zvolit si místo pobytu. Toto právo však může být omezeno, je-li omezení stanoveno zákonem a je-li nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, udržení veřejného pořádku, předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Problém při aplikaci tohoto článku představuje skutečnost, že se vztahuje jen na osoby, které pobývají v zemi zákonně, aniž by bylo cokoli řečeno o pobytu osob, které se nacházejí na území státu nezákonně.9 Většina autorů zastává názor, že ti, kdo podali žádost o azyl, se na území státu nacházejí zákonně až do přijetí konečného rozhodnutí o udělení či zamítnutí žádosti.10 Judikatura k tomuto článku je však zatím skromná a mnoho zásadních otázek zůstává proto nezodpovězeno. Důležité je, že oba články jsou spjaty s jinými režimy ochrany, silným v případě prvním a slabším v případě druhém. Protože zbavení svobody představuje tvrdý zásad do života jedince, stanovuje čl. 5 přísné garance proti zneužití. Např. dotyčný musí být informován o účelu a odůvodnění opatření a každé zbavení svobody je pod soudní kontrolou. Naproti tomu v případě omezení svobody se sice uplatní čl. 13 EÚLP, který stanovuje právo na účinné opravné prostředky před národním orgánem pro každého, jehož práva a svobody přiznané úmluvou byly porušeny, nemusí jít ale o kontrolu soudní.11 Zvláštní ustanovení obsahuje čl. 5 odst. 5 EÚLP, který dává každé oběti zbavení svobody v rozporu s čl. 5, nárok na odškodnění. Jiné články EÚLP takovéto přímé kompenzační opatření neobsahují. I když je ochrana podle čl. 2 Protokolu č. 4 slabší, žádné omezení osobní svobody nemůže být svévolné. Omezení musí být především stanoveno zákonem (nikoli třeba jen domovním řádem azylového zařízení) a také, musí být v demokratické společnosti nezbytné. To v souladu s judikaturou Evropského soudu znamená, že musí odpovídat naléhavému společenskému zájmu, musí být přiměřené svému účelu a cíle nelze dosáhnout jinými prostředky. V každé situaci, kdy dochází k omezení svobody žadatelů o azyl, je proto zásadní určit, zda se jedná o situaci, jež spadá pod čl. 5 EÚLP nebo čl. 2 Protokolu č. 4. V souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva zahrnuje pojem zbavení svobody širší škálu situací, než je zavření osoby do vězeňské cely. Při určení, zda

Obdobného charakteru je ustanovení čl. 1 Protokolu č. 7 stanovující procesní záruky týkající se vyhoštění cizinců. Ustanovení se vztahuje jen na cizince, kteří mají povolen pobyt na území státu. 10 Mole, N. a Harby, C. (2004) Immigration, Asylum and Detention, s. 12. Jiný se ovšem jeví být názor bývalé Evropské komise pro lidská práva – viz studie ECRE. 2002. Setting limits, Apendix 1, s. 54. 11 Čl. 13 je ovšem považován za jeden z nejtemnějších míst úmluvy. 9

4

osoba byla zbavena svobody, vyhodnocuje soud celou řadu kritérií: druh, délku, dopady a způsob realizace omezení osobní svobody. 12 Ilustrativním a často citovaným příkladem je případ Guzzardi proti Itálii.13 Stěžovatel byl v tomto případě vzat do vazby v souvislosti s obviněními, která byla proti němu vznesena. Když vypršela doba, po kterou mohl být držen ve vazbě, byl z milánské věznice – aniž by byl odsouzen - převezen na ostrůvek Asinara u Sicílie (asi 50 km2, až 9/10 plochy zabírala věznice). Zde měl podle rozhodnutí soudu pobývat tři roky v režimu „zvláštního dohledu“. Tento režim zahrnoval četná omezení. Pro osoby v obdobné situaci jako stěžovatel byla pro „nucené ubytování“ vyčleněna plocha asi 2,5 km2, stěžovatel byl povinen zůstat doma mezi 22. hodinou noční a 7. hodinou ranní, musel se dvakrát denně hlásit, informovat o tom, komu bude telefonovat, nemohl ostrov bez souhlasu dohlížejících úřadů opustit apod. V těchto podmínkách strávil stěžovatel 16 měsíců. Podle názoru soudu se stěžovatel stal obětí porušení čl. 5, protože byl zbaven svobody, aniž by toto zbavení svobody bylo podloženo některým z přípustných důvodů. Přitom soud konstatoval, že zbavení svobody nebylo možné doložit žádným jednotlivým konkrétním omezením, že však jednotlivá omezení ve své kumulaci a kombinaci znamenaly zbavení svobody. V případě Raimondo proti Itálii, 14 kdy byl použit stejný italský zákon z roku 1956 umožňující preventivní opatření vůči osobám, které představují nebezpečí pro veřejnou bezpečnost nebo morálku, a zákon z roku 1965, který měl napomoci boji s mafií, však soud konstatoval, že režim, kdy stěžovatel byl povinen pobývat doma mezi 21. hodinou večerní a 7. ranní a nemohl se z domu vzdálit, aniž by policii informoval, není zbavením svobody. Zajímavé přitom je, že soud se zabýval otázkou aplikovatelnosti čl. 5 EÚLP ze své iniciativy, stěžovatel sám namítal jen porušení čl. 2 Protokolu č. 4. Žadatelů o azyl se týká specificky rozhodnutí Amuur proti Francii,15 kdy soud rozhodl, že čl. 5 je aplikovatelný na situaci pobytu žadatelů o azyl v tranzitní zóně mezinárodního letiště. Obdobně jako v případě Guzzardi i zde soud zkoumal všechny aspekty faktické situace. Rozdíl mezi omezením svobody pohybu a zbavením svobody je podle soudu především „otázkou stupně nebo intenzity a nikoli povahy nebo obsahu.“ (The difference between deprivation of and restriction upon liberty is merely one of degree or intensity, and not nature or substance“.) Podle těchto kritérií byly v případě Amuur podmínky na letišti v Orly takové, že u dotčené skupiny somálských uprchlíků došlo ke zbavení svobody. Na tom nic nezměnil argument francouzské vlády, že tranzitní zóna byla „otevřená na vnější straně“. Obdobně rozhodl soud v novějším případě Shamsa proti Polsku,16 který se rovněž týkal pobytu v tranzitním prostoru letiště. I když se nejednalo o detenci stricto sensu, soud rozhodl, že vzhledem k tomu, že stěžovatelé byli hlídáni pohraniční policií a neměli 12

Přehled relevantní judikatury viz také Mole, N. a Harby, C. (2004) Immigration, Asylum and Detention. 13 Guzzardi v. Italy, rozsudek ze dne 2. října 1980. Rozsudek lze vyhledat na http://hudoc.echr.coe.int 14 Raimondo v. Italy, rozsudek ze dne 22. února 1994. http://hudoc.echr.coe.int 15 Amuur v. France, rozsudek ze dne 25. června 1996. http://hudoc.echr.coe.int 16 Shamsa c. Pologne, rozsudek ze dne 27. listopadu 2003 http://hudoc.echr.coe.int Rozsudek je publikován francouzsky.

5

žádnou svobodu pohybu, situace spadala pod čl. 5 odst. 1 EÚLP. Autorky Mole a Harby shrnují: „samotné nařízení, aby osoba bydlela na určeném místě není zbavením svobody, avšak uzavřená a izolovaná povaha takového omezení v kombinaci s jeho délkou může vyústit ve zbavení svobody“. S přihlédnutím k těmto soudním rozhodnutím Doporučení Rady Evropy 2003(5) o opatřeních k zajištění žadatelů o azyl17 definuje opatření k zajištění žadatelů o azyl jako „umístění žadatelů do úzce vymezeného nebo uzavřeného prostoru, kde jsou zbaveni svobody“. Naopak, osoby, které jsou podrobeny omezením ohledně bydliště a místa pobytu („domicile or residence“), nejsou obecně považovány za osoby v detenci. V praxi je použití detence v rámci azylového řízení časté a je vážným problémem. Podmínkami použití detence se proto zabývají dokumenty UNHCR (např. EXCOM Conclusions No. 44 z r. 1986 – Detention of Refugees and Asylum Seekers a navazující UNHCR revised guidelines on applicable criteria and standards relating to the detention of asylum seekers, z února 1999) a Rady Evropy (citované Doporučení 2003(5)). Závěry EXCOMU č. 44 uvádějí, že normálně se státy mají zdržet detence žadatelů. K detenci se lze uchýlit jen v případě ověření totožnosti, prověření faktů, na nichž je založena žádost, v případě, kdy byly zničeny cestovní doklady nebo doklady totožnosti nebo kdy byly použity dokumenty falešné, nebo je-li to nutné k ochraně veřejné bezpečnosti či veřejného pořádku.18 V podstatě shodný výčet důvodů obsahuje i citované doporučení Rady Evropy, navíc ale zahrnuje ustanovení o nutnosti učinit rozhodnutí o zákonnosti vstupu na území. V obou případech se však vzhledem k odkazu na „ochranu veřejné bezpečnosti nebo veřejného pořádku“ jedná fakticky o nikoli taxativní, ale otevřený seznam situací. Právo EU Vznikající společná azylová politika EU směřuje i ke stanovení společných právních rámců a minimálních záruk ochrany v případě omezení či zbavení svobody žadatelů o azyl. Omezení svobody pobytu a pohybu u žadatelů o azyl upravuje především Směrnice Rady č. 2003/9/ES z ledna 2003 stanovující minimální standardy pro přijetí žadatelů o azyl.19 Podle čl. 7 směrnice o přijetí se žadatelé mohou pohybovat svobodně na území hostitelské země nebo na území, které je jim vymezeno. (Vymezené území by přitom nemělo zasahovat do sféry osobního života a mělo by zajistit přístup k sociálním a jiným nárokům, které směrnice upravuje.) Členské státy mohou rozhodnout o místě Council of Europe. Committee of Ministers. Recommendation Rec. (2003)5 on the measures of detention of asylum seekers. http://www.coe.int 18 Další rozpracování pravidel detence obsahují výše citované revidované směrnice z roku 1999. Směrnice zdůrazňují, že k detenci má být saháno pouze v případě nezbytnosti. Směrnice definuje i pojen detence, a to jako „uzavření v úzce omezeném nebo vymezeném prostoru, jako jsou věznice, uzavřené tábory, detenční zařízení nebo tranzitní zóny letiště, kde je ve značné míře omezena svoboda pohybu, a kde jedinou možností, jak opustit tento prostor, je opuštění území státu.“ (Viz bod č. 1) 19 Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers. O.J. L 31, p. 18-25. 17

6

pobytu žadatele z důvodů veřejného zájmu, veřejného pořádku a z důvodu efektivního azylového řízení. Pokud se to jeví jako nezbytné, např. z důvodů právních či veřejného pořádku, mohou státy v souladu se svým právním řádem rovněž „uzavřít“ žadatele na konkrétní místo. Členské státy mohou rovněž podmínit materiální podmínky přijetí tím, že žadatel bydlí na určeném místě. Členské státy však musí zajistit, aby žadatelům mohlo být povoleno, aby opustili dočasně místo, kde se musejí zdržovat. Rozhodnutí v této věci musí být individuální a v případě odmítnutí musí být náležitě odůvodněno. K těmto ustanovením se pak váže ustanovení čl. 21 směrnice o odvolání. Článek 21 stanovuje, že proti rozhodnutím podle čl. 7, pokud se dotýkají osobně („individually“) žadatele, musí existovat možnost odvolání, a to alespoň v poslední instanci soudní. Rozsah požadavku soudního přezkumu je ve směrnici ale vyjádřen poněkud nejednoznačně, protože, ve svém konečném důsledku se týkají osobně žadatele všechna omezení svobody. Jisté je, že směrnice usiluje o naznačení jisté dělící čáry. Právo na odvolání k soudní instanci tak nejspíše nemusí existovat v případě opatření aplikovaného vůči všem žadatelům nebo určité kategorii žadatelů. Žadatel nemusí mít patrně právo na přezkum, pokud byl, stejně jako další žadatelé umístěn do tábora, který se nachází v nějaké odlehlejší části země, a je povinen v tomto táboře bydlet. Na druhé straně by mělo podléhat přezkoumání každé individuální rozhodnutí, a zcela bezpochyby pak rozhodnutí o možnosti opustit místo stanoveného pobytu, které je individuální svou samou povahou a je ve směrnici přímo uvedeno. Sporná tak bude otázka přezkumu zejména v případě opatření hromadných či skupinových. Lze konstatovat, že právo EU ve srovnání s EÚLP stanovuje v případě žadatelů o azyl obligatorní soudní přezkum přinejmenším pro některé případy omezení svobody pohybu. Podmínky detence (jako formy zbavení svobody) v průběhu azylového řízení zatím právem EU upraveny nejsou. Měla by je upravit projednávaná směrnice o minimálních standardech řízení pro přiznání nebo odnětí postavení uprchlíka. Jednání o této směrnici se však ukázala jako velmi složitá. Původní návrh Komise z roku 200020 byl nahrazen změněným návrhem z roku 200221, který byl ovšem, a to i v částech upravujících detenci, dále při projednávání v Radě zásadně pozměněn. Text, který byl schválen na zasedání Rady 29.4.2004,22 bude kvůli těmto zásadním změnám opětovně předložen Evropskému parlamentu. Ve verzi schválené Radou pojednává o detenci toliko stručný čl. 17, podle něhož „státy nemají držet osoby v detenci jen z toho důvodu, že jsou žadateli o azyl.“ Další ustanovení stanoví, že pokud je žadatel v detenci, členský stát má zajistit možnost rychlého soudního přezkumu.“ Článek fakticky neříká nic nového, neboť uvedené principy nepochybně platí na základě mezinárodního práva (Úmluva o uprchlících z roku 1951 a EÚLP).

Proposal for a Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugees status. COM(2000) 578 final. 21 Amended proposal for a Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status. COM(2002) 326 final/2. 22 Council of the EU. Interinstitutional file 2000/0238 (CNS). Brussels, 30 April 2004, 8771/04, Limite Asile 33 (PUBLIC). 20

7

Přestože proces tvorby norem EU pokrývající azyl není ukončen, můžeme již nyní konstatovat, že právo EU odráží stávající praxi většiny zemí EU a předpokládá použití omezení svobody žadatelů o azyl, a to v různých formách, od určení místa pobytu žadatele až po detenci. Jak existující normy ochrany lidských práv, ať již jsou to normy „tvrdé“, např. EÚLP, nebo „měkké“ (závěry EXCOMU, doporučení Rady Evropy), tak vznikající právo EU, umožňují aplikaci široké škály omezení osobní svobody žadatelů o azyl. Každé zbavení či omezení svobody je však současně navázáno na určitý režim ochrany. Přitom každé individuální omezení svobody podléhá dále nějakému typu opravného prostředku. Právo EU přináší nový prvek tím, že vyžaduje u některých druhů individuálního omezení svobody přímo soudní přezkum. Naproti tomu u opatření, která jsou aplikována u všech žadatelů, může být právo na účinný ochranný prostředek sporné, zejména je-li zásah do osobní svobody jen malý (např. povinný pobyt v určeném azylovém zařízení).

II. Předání žadatele do země příslušné k prozkoumání azylové žádosti jako důvod zbavení či omezení svobody Vznik tzv. dublinského systému přidává další možný důvod k omezení či zbavení svobody žadatele v podobě zajištění jeho předání a převzetí z jedné země dublinského systému do země jiné, té, která je považována za zemi příslušnou k prozkoumání jeho azylové žádosti. I když, jak již bylo uvedeno, samotné předání žadatele z jedné země do jiné existovalo i před vznikem dublinského systému, novou dimenzí je to, že k předání nyní dochází v rámci EU. V následující části se pokusím osvětlit, zda a za jakých okolností je omezení či zbavení svobody z důvodu uplatnění dublinského mechanismu přípustné. K tomu je však nezbytné načrtnout nejdříve základní charakteristiku tohoto systému. Dublinský systém a omezení svobody žadatelů o azyl První úvahy o vytvoření sytému, který je znám dnes jako dublinský, se odehrály na půdě Rady Evropy. V roce 1977 vytvořený expertní výbor pro otázky azylu23 usiloval po více než deset let od svého vzniku o přijetí úmluvy o tzv. „první azylové zemi“. Cílem bylo především bojovat proti fenoménu „uprchlíka na oběžné dráze“, tj. vyloučit situace, kdy žádná země nechtěla žádost o azyl projednat. Současně měla nová pravidla zabránit opakovanému projednávání žádosti několika zeměmi. Úvahy o ustanovení pravidel pro určení jedné země, která je příslušná k projednání azylové žádosti, tak byly od počátku směsí humanitárních ohledů a praktických hledisek.

23

Ad hoc Výbor expertů pro právní otázky územního azylu, uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti, požívá zkratku CAHAR.

8

Jednání na půdě Rady Evropy však nevedla k úspěchu. Iniciativu v tomto směru převzaly koncem 80. let některé země EU. První pravidla, určující zemi příslušnou k projednání azylové žádosti, se objevují v schengenské dohodě z roku 1985. Současně však byla připravována i samostatná úmluva na toto téma mezi všemi zeměmi EU. Tzv. „Dublinská úmluva“24 nazvaná podle místa svého vzniku, byla podepsán v r. 1990 a vstoupila v účinnost v r. 1997. Při realizaci Dublinské úmluvy se však členské země začaly potýkat s četnými potížemi. Např. v některých případech úmluva paradoxně vedla k radikálnímu snížení počtu předaných žadatelů o azyl. Britské zdroje uvádějí, že před vstupem úmluvy v platnost byla respektována „gentlemanská dohoda“ mezi Francií a Británií, kdy Francie přebírala zpět všechny žadatele, o nichž se dalo rozumně předpokládat, že přišli do Británie z Francie. Podle Dublinské úmluvy bylo však bylo nutné žádost o převzetí doložit konkrétními důkazy či indiciemi. A to se často nedařilo. Problémy efektivnosti Dublinské úmluvy se zabývala i Evropská komise, která zpracovala koncem 90. let dvě vyhodnocovací studie.25 Přesto, že studie poukázaly na značné nedostatky systému, Komise nakonec navrhla, aby Dublinská úmluva byla v rámci komunitarizace předpisů třetího pilíře transformována v nařízení, známé jako „Dublin II“, jen s malými úpravami. Nařízení Rady č. 343/2003, které stanovuje kritéria a mechanismy pro určení státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané v některém z členských států EU státním občanem třetí země26 vstoupilo v účinnost 1. září 2003. Nařízení platí pro země EU, včetně Velké Británie a Irska (na základě jejich výslovného souhlasu), ale s výjimkou Dánska. Mezi Dánskem a dalšími zeměmi EU platí nadále Dublinská úmluva (Dublin I). Od 1. dubna 2001 se pravidla obdobná dublinským uplatňují i ve vztahu k Norsku a Islandu (na základě smluv mezi těmito zeměmi a zeměmi EU). Systém nazývám jako celek „dublinský systém“. Nařízení „Dublin II“ sleduje stejné cíle jako Dublinská úmluva. Má zajistit, aby azylová žádost podaná v EU byla posouzena jednou zemí a stanovuje kritéria, na jejichž základě jsou jednotlivé země EU odpovědny za projednání žádosti. Kritéria vycházejí primárně z úvahy, že odpovědna za prozkoumání žádosti je ta země, která sehrála nejdůležitější roli při umožnění vstupu žadatele na území EU, např. tím, že žadateli vydala vízum, chabě střežila své hranice či dlouze tolerovala nelegální pobyt pozdějšího žadatele na svém území. (Viz podrobněji dále.)

24

Convention determining the State responsible for examining applications for asylum lodged in one of the Member States of the European Communities - Dublin Convention O. J. C 254 , 19/08/1997 p. 1 – 12 25 Commission staff working paper. Revisiting the Dublin Convention: developing Community legislation for determining which Member State is responsible for considering an asylum application submitted in one of the Member States. (SEC (2000)522) 21 March 2000 a Evaluation of the Dublin Convention. (SEC(2001) 756 final, 13 June 2001. 26 Council Regulation (EC) No. 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanism for determining the Members State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national. O. J. L 050 , 25/02/2003 p. 1 – 10.

9

Kritéria odvozena z této logiky jsou však doplněna humanitárními ohledy, především respektováním jednoty rodiny. Tyto humanitární ohledy se projevují (1) v obecné možnosti států upustit od aplikace dublinských regulí a žádost bez ohledu na ně projednat, tj. derogace podle čl. 3 odst. 2 nařízení a (2) v uplatnění humanitární klauzule podle čl. 15 pro sjednocení příslušníků rodiny a dalších závislých příbuzných. Dále (3) jsou ale humanitární hlediska inkorporována také mezi samotná kritéria posuzování příslušnosti, jak jsou stanovena články 6-14 nařízení.27 Srovnáme-li „Dublin I“ a „Dublin II“ vidíme, že humanitární (rodinná) kritéria byla posílena a rozhojněna. Dublin II např. nově upravuje určení odpovědné země u nezletilého žadatele bez doprovodu a umožňuje, aby byly za jistých podmínek sjednocovány rodiny žadatelů o azyl. Tím je modifikována výchozí myšlenka odpovědnosti jako následku „zavinění“ vstupu či pobytu žadatele na území EU. Dublinská kritéria, hierarchicky seřazena, jsou tak systémem, který je založen na dvou logikách. Z kritérií, jak jsou obsažena v článcích 6-14, lze články 6, 7 a 8 označit za kritéria humanitární povahy (nezletilí bez doprovodu, sjednocování rodin)28 a články 9, 10, 11, 12 a 13 za odpovědnostní (objektivní zavinění, že se žadatel nachází na území EU);29 článek 14 je hybridní30. V obecné rovině lze předpokládat, že v případě transferu žadatele o azyl podle humanitárních kritérií bude předání do příslušné země v souladu s jeho zájmy a vůlí. Naopak, v případě uplatnění odpovědnostních kritérií se často transfer s jeho zájmy a úmysly bude rozcházet. Uveďme dva příklady. Podle čl. 7 nařízení má-li žadatel člena rodiny, který byl uznán uprchlíkem v některé členské zemi, je tato země odpovědna za projednání jeho žádosti, pokud si to dotčené osoby přejí. V tomto případě je samotná aplikace kritéria podložena vůlí žadatele. Nebylo by logické předpokládat, že žadatel bude v této situaci mařit své předání do příslušné země. Na druhé straně však v situaci podle čl. 10 lze považovat za pravděpodobnou domněnku, že se žadatel bude předání vyhýbat. Podle tohoto kritéria je příslušnou ta země, kde žadatel vstoupil ilegálně na území EU, ač žádost podal v zemi jiné. Zde můžeme uvažovat tak, že žadatel měl pro cílovou zemi svou vlastní preferenci. Transfer jinam, do země jíž cestou minul, tak není s souladu s jeho volbou. Z uvedeného plyne, že není správné posuzovat všechny „dublinské případy“ paušálně. Rozdíl mezi případy (1) – obecná derogace a (2) – humanitární klauzule na jedné straně a (3) kritéria humanitární povahy na straně druhé, spočívá v tom, že v případě prvním jde o rozhodnutí členské země, v případě druhém jde o objektivní stanovení odpovědnosti. Je-li takto stanovena odpovědnost, nemůže příslušná členské země projednání žádosti odmítnout. 28 Konkrétně podle čl. 6 je v případě nezletilého žadatele bez doprovodu příslušná země, kde má nezletilý příbuzného, a pokud taková země není, žádost musí projednat země, kde byla podána. Podle čl. 7 má-li žadatel člena rodiny, který je uznaným uprchlíkem v některé zemi EU, je příslušná tato země, pokud si to dotčení přejí. Čl. 8 pak umožňuje sjednocení rodin žadatelů. Má-li žadatel rodinného příslušníka, který je žadatelem v jiné zemi a jeho žádost nebyla rozhodnuta v první instanci v normálním řízení, je tento stát odpovědný za projednání žádosti. 29 Uvedená kritéria lze stručně charakterizovat následně: čl. 9 – stanovuje příslušnost země, která vydala pobytové oprávnění nebo vízum, čl. 10 – země, která je místem nelegálního vstupu, čl. 11 – země, která umožnila bezvízový vstup, čl. 12 – země, kde byla podána žádost na letišti a čl. 13 – prozkoumání žádosti v zemi, kde byla podána, nelze-li aplikovat ustanovení čl. 6-11. 30 Čl. 14 reguluje situaci, kdy členové jedné rodiny podají simultánně azylové žádosti v různých zemích EU. Za této situace je příslušný pro všechny žádosti členů jedné rodiny ten stát, který je odpovědný (1) za projednání žádostí většiny členů rodiny nebo (2) žádosti nejstaršího člena rodiny. 27

10

Po tomto nezbytném úvodu můžeme přistoupit ke klíčovým otázkám. Může být předání žadatele důvodem k omezení či zbavení svobody? Pokud ano, jaké standardy ochrany se v tomto případě uplatní? Celou záležitost ovšem komplikuje skutečnost, že není vyjasněna povaha celého azylového řízení v případě uplatnění dublinského mechanismu. Otázka, na kterou v této souvislosti dříve či později narazíme, překračuje poněkud záběr vlastního tématu. Touto otázkou je, zda v dublinských případech jde o jedno evropské azylové řízení, zahájené podáním žádosti v zemi A a ukončené konečným meritorním rozhodnutím ve věci vydaným v zemi B, anebo jde o dvě řízení, jedno, které proběhlo v zemi A, a bylo ukončeno rozhodnutím o příslušnosti jiné země (dublinské řízení), a následné separátní řízení v zemi B, které povede k meritornímu rozhodnutí. Přitom je důležité, že situace uplatnění dublinského mechanismu v rámci EU – tj. v rámci existující nadstátní politické struktury, usilující podle svých zákládajících smluv o vytvoření společného azylového systému a upravené přímo závazným právem EU se liší od situace předání žadatele do třetí země. (V případě předání do třetí země by idea jednoho řízení neměla žádnou právní oporu a zjevně by se jednalo o dvě řízení následná.) Ač povaha celého azylového řízení v případě užití dublinského mechanismu je zjevně nastolena, dublinské nařízení samotné na tuto otázku nedává jednoznačnou odpověď. Dalo by se dokonce říci, že k tomuto tématu záměrně mlčí. Otázka povahy řízení je ovšem klíčová z hlediska standardů ochrany. Uplatnění teorie o dvou řízeních vytváří prostor pro to, aby byl snižován standard ochrany žadatele před případnými omezeními svobody pobytu a pohybu tím, že žadatel není v období „předání“ z jedné do druhé země považován za žadatele. A jelikož toto období může trvat až šest měsíců, jde o vážný problém. Pokusme se postupovat ve dvou krocích. (I) Položme si otázku, zda je omezení či zbavení svobody žadatelů o azyl z důvodu předání a převzetí („dublinské případy“) přípustné. Předpokládejme přitom, že žadatel je žadatelem po celé období. Přitom můžeme vycházet z teze, že je-li takovéto omezení svobody možné u žadatele o azyl, mělo by být logicky možné i u cizince v méně chráněném postavení. (II) Pokusme se zodpovědět na otázku jaké postavení má cizinec v průběhu celého řízení a jaké důsledky plynou z různých alternativ výkladu. (I) Je předání do země příslušné k prozkoumání žádosti podle dublinských kritérií legitimním důvodem k omezení nebo zbavení svobody? Protože uvedený důvod vzniká v důsledku aplikace práva EU, nejlogičtější se přirozeně jeví hledat odpověď na tuto otázku přímo v právu EU. Pokud jde o omezení svobody pohybu, je stěžejní již citovaná směrnice o přijetí žadatelů o azyl. Tato směrnice neuvádí sice jako důvod omezení svobody pobytu a pohybu přímo předání do příslušné země (dublinské případy), její dikce je však značně obecná. Členské státy mohou rozhodnout o místě pobytu žadatele z důvodů „veřejného zájmu, veřejného pořádku a z důvodů efektivního azylového řízení“. Pokud se to jeví jako nezbytné, např. z důvodů právních či veřejného pořádku, mohou státy rovněž „uzavřít“ žadatele na konkrétní místo v souladu se svým právním řádem. Nic nenasvědčuje tomu, že by tato ustanovení nebylo možno aplikovat 11

v případě předání. Zde by se nejspíše uplatnil argument efektivnosti řízení či „právních důvodů“. Nicméně, jak bylo již uvedeno při ilustraci různých povah „dublinských případů“ výše, nelze tyto důvody uplatnit abstraktně a paušálně. Situace je tu v jistém smyslu analogická meritornímu projednávání žádosti, kde jsou různá omezení svobody používána diferencovaně, např. podle stadia řízení a podle konkrétní situace a jednání žadatele. Omezení svobody pohybu žadatele z důvodu uplatnění dublinského mechanismu by mělo být založeno na formuli „předání“ + „konkrétní důvod, situace“ = „specifické opatření“. Z pohledu čl. 2 Protokolu č. 4 EÚLP dospějeme ke stejnému závěru, avšak navíc za předpokladu, že konkrétní omezení svobody je v demokratické společnosti skutečně nezbytné. (Obdobně je tomu ve druhém uvedeném případě podle směrnice, tj. že žadatel je „uzavřen“ na určité konkrétní místo). Např. představme si situaci, že příslušná země již stanovila datum předání, u žadatele není domněnka, že by se předání vyhýbal, z osobních, ne však závažných důvodů by ale chtěl předání posunout na pozdější dobu. Za této situace lze považovat za nezbytné, je-li žadateli nařízeno, aby do určené doby předání neopouštěl azylové zařízení. Na základě uvedeného lze zformulovat závěr, že omezení svobody žadatele z důvodu předání do příslušné země je možné, je však nezbytné jej posuzovat individuálně anebo přinejmenším podle „kategorie“, do které žadatel spadá.31 Pokud jde o detenci (zbavení svobody), není prozatím k dispozici závazná norma EU. Zkoumání různých verzí návrhů směrnice o azylovém řízení přitom odhaluje myšlenkové kotrmelce v tomto směru. Otázkou detence, a to specificky i v případě předání, se zabýval podrobně pozměněný návrh směrnice z roku 2002.32 Podle této verze je detence možná jednak v průběhu řízení (před vydáním rozhodnutí), je-li objektivně nezbytná pro účinné prozkoumání žádosti anebo pokud je na základě osobního chování žadatele velká pravděpodobnost jeho zmizení, nebo v délce maximálně 2 týdny, pokud je nezbytá pro přijetí rychlého rozhodnutí. V prvních dvou uvedených případech je nezbytná prvotní a pak pravidelná soudní kontrola. (Tyto návrhy vlastně opisují závěry EXCOMU č. 44.) Dalším z důvodu je pak předání žadatele do příslušné země podle dublinských kritérií. Návrh směrnice upravoval tyto případy v čl. 18 - detence v případě souhlasu s převzetím odpovědnosti. Podle odst. 1 členské země mohou držet žadatele v detenci, aby bylo zamezeno jeho zmizení nebo nepovolenému pobytu na území, a to od okamžiku, kdy jiná členská země souhlasila s převzetím odpovědnosti nebo se zpětným převzetím. Takováto detence však nesměla překročit jeden měsíc a měla být podrobena kontrole. Jak však bylo již výše uvedeno, toto ustanovení bylo zcela vypuštěno, a ve stávajícím návrhu schváleném Radou v dubnu 2004 není obsaženo.33 31

Lze si přestavit např. formulování takovýchto kategorií podle jednotlivých článků nařízení Dublin II. Amended proposal for a Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status. Brussels, 03.07.2002, COM (2002) 326 final/2 33 Jedním z důvodů bylo to, že stanovená jednoměsíční lhůta odpovídala původní Dublinské úmluvě, ale nikoli již prodloužené lhůtě pro realizaci převzetí podle nařízení Dublin II. V tomto smyslu byl návrh kritizován např. v britském Dolní sněmovně. Podle čl. 19, odst. 3. nařízení „Dublin II“ se má transfer do příslušné země uskutečnit nejpozději do 6 měsíců. Podle původní Dublinské úmluvy činila tato lhůta jen 1 měsíc. V odůvodnění změny se přitom uvádí, že k domu došlo s ohledem na praktické potíže, se kterými se státy potýkají při realizaci předání. 32

12

To však neznamená, že detence by byla v individuálních případech vyloučena, ale spíše to, že je jí nutno posuzovat podle jiných norem, tj. národního práva a EÚLP. Toto zřejmě znamená přísnou individualizaci možnosti detence a uplatnění všech procesních záruk. Příkladem takové úpravy na národní úrovni je např. irský azylový zákon (Refugee Act 1996), kde může imigrační úředník nebo policista zajistit žadatele o azyl, má-li mj. důvodné podezření, že žadatel má úmysl vyhýbat se odjezdu z Irska v případě předání jeho žádosti podle Dublinské úmluvy. Neexistuje maximální délka zadržení, existuje ale automatické přezkoumání zadržení soudcem, které musí následovat co nejdříve a automaticky se po 10 dnech opakuje. Žadatel tak může být zadržen na delší období, zadržení však nemůže přesáhnout 10 dní bez přezkoumání. (II) Je-li předání žadatele legitimním důvodem omezení svobody či dokonce zbavení, jaké standardy ochrany se uplatní? Jak již bylo uvedeno, odpověď na tuto otázku souvisí bezprostředně s výše uvedeným problémem povahy azylového řízení v případě uplatnění dublinského mechanismu. Teoreticky lze formulovat tři alternativní přístupy: (1) žadatel je žadatelem po celou dobu, od podání žádosti až po její meritorní rozhodnutí, a přísluší mu tedy ochrana jako žadateli, (2) žadatel poté, co jiný členský stát uznal svou odpovědnost k posouzení žádosti, přestává být žadatelem, ale pobývá na území země, kde podal žádost, až do předání zákonně, a přísluší mu proto ochrana před omezením svobody pohybu jako cizinci oprávněně pobývajícímu na území a (3) žadatel poté, co jiný členský stát převzal odpovědnost „sklouzává“ do režimu cizince, který se nachází na území nezákonně. Bohužel, musíme konstatovat, že samotné právo EU nedává na otázku postavení žadatele v této specifické situaci jednoznačnou odpověď, a některá existující a navrhovaná ustanovení lze dokonce považovat za protichůdná. Podívejme se nejdříve na případy omezení svobody. Podle tzv. přijímací směrnice je cizinec žadatelem o azyl až do přijetí konečného rozhodnutí („final decision“). Toto konečné rozhodnutí však není směrnicí definováno. Logicky by se však dalo soudit, že jde o meritorní rozhodnutí, proti němuž není odvolání. (V návrhu Komise toto bylo ostatně zřejmé z příslušné části důvodové zprávy.) Tomu nasvědčuje i text návrhu směrnice o minimálních zárukách azylového řízení, jak byl odsouhlasen na zasedání Rady 29.4.2004. Zde je konečné rozhodnutí definováno jako rozhodnutí o tom, zda se žadatel kvalifikuje jako uprchlík ve smyslu tzv. „kvalifikační směrnice“.34 Na tom nic nemění ani skutečnost, že definice je pro „účely této směrnice“ a že směrnice o minimálních zárukách se nemá vztahovat na dublinské řízení. Obsahuje-li směrnice o řízení jako jediný právní akt EU definici „konečného rozhodnutí“, tedy termínu, který se objevuje i v dalších směrnicích ze stejné oblasti, je logické předpokládat, že význam tohoto pojmu je stejný. Důležitým argumentem je i to, že nařízení Dublin II označuje dotčenou osobu důsledně jako žadatele (a rovněž jej definuje odkazem na konečné rozhodnutí). Tak např. Dublin II v čl. 19 odst. 3 mluví o „transferu žadatele 34

Viz čl. 2, písm. d) návrhu.

13

z členského státu, kde byla podána žádost, do odpovědné země“. (Nemluví se zde např. o cizinci, jehož žádost byla odmítnuta z důvodu příslušnosti jiné země.) Nařízení je rovněž konstruováno tak, že mluví o projednání azylové žádosti již podané, tj. původní žádosti a nikoli o zemi, kde „má“ žadatel žádost teprve podat, z čehož lze také dovodit, že jde o jedno řízení. Uvedené argumenty nasvědčují tomu, že žadatel zůstává žadatelem po celou dobu řízení, od podání žádosti na území EU do jejího meritorního rozhodnutí příslušnou zemí, tedy i v období od uznání odpovědnosti jinou zemí a vlastním převzetím. Z toho plyne, že se na žadatele vztahují i všechny záruky, včetně práva na přezkoumání důvodů omezení svobody soudem, mají-li osobní dopady na žadatele, ve smyslu ustanovení čl. 21 směrnice o přijetí. V případě zbavení svobody pak lze uvést, že členské země nemohou nerespektovat relativně vysoké záruky, včetně obligatorního soudního přezkoumání, které plynou z EÚLP. Z tohoto úhlu se nejeví rozhodné, zda cizince považujeme za žadatele nebo ne až do doby faktického předání. Tyto záruky platí, ať již budou přímo vepsány do směrnice či ne. Ve světle toho, že detence je zásadním zásahem do života jedince, se pak jeví jako nemožná obligatorní detence všech „dublinských případů“ po celou dobu stanovenou k provedení předání, tj. až v délce 6 měsíců. O detenci dublinských případech“ je nutné rozhodnout individuálně. Protože existují podstatné důvody pro to, abychom považovali žadatele za žadatele po celou dobu řízení, nebudu se dále zabývat výklady alternativních přístupů (viz 2 a 3 výše), ale poukáži na jejich důsledky z hlediska standardů ochrany. K právní konstrukci, označené jako (2) se patrně přiklání Ministerstvo vnitra ČR (viz níže návrh novely azylového zákona). V tomto modelu by se na žadatele neuplatnila ochrana v případě omezení svobody pohybu podle přijímací směrnice, protože ta se podle svého čl. 3 vztahuje pouze na žadatele, kteří podali žádost o azyl na hranici nebo na území členského státu po dobu, kdy je jím umožněno zůstat na území jako žadatelé o azyl. Pokud je ale pobyt takového „již-ne-žadatele“ na území považován nadále za oprávněný, vztahuje se na jejich případné omezení svobody pohybu čl. 2 Protokolu č. 4. Pokud jde o ochranu v případě zbavení svobody, zůstává dána platnost čl. 5 EÚLP. Třetí naznačenou možností je právní konstrukce, kde je žadatel od doby, kdy jiná země souhlasila s převzetím odpovědnosti, považován za cizince pobývajícího v zemi nelegálně. Z hlediska ochrany podle Evropské úmluvy by tak cizinec patrně spadl mimo ustanovení čl. 2 Protokolu č. 4 i Protokolu č. 7 (procesní záruky vyhoštění). Tento směr úvah se jeví jako málo přijatelný a velmi zneklidňující, nicméně v praxi se s ním lze setkat. Vychází z něj rakouský azylový zákon.35

Rakouský azylový zákon (Asylgesetz - BGBl. 76/1997 ve znění novely 101/2003) stanovuje v čl. 5, že je nepřípustnou žádost, za jejíž projednání je na základě nařízení EU odpovědná jiná země. Rozhodnutí o nepřípustnosti musí (čl. 5a) obsahovat informaci o příslušné zemi a musí být vydáno současně s rozhodnutím o vyhoštění („Ausweisung“). Takového vyhoštění vždy odůvodňuje zákonnost odmítnutí, odsunutí nebo deportace do určené země. 35

14

Z uvedeného plyne, že předání žadatele podle dublinských kritérií, pokud nebude jednoznačně upřesněna povaha řízení ve smyslu jednoho evropského azylového řízení, může být Achillovou patou z hlediska ochrany žadatelů před omezováním osobní svobody či dokonce zbavením svobody. Vytváření společného azylového systému EU by nemělo vést k situacím, kdy žadatelé se mohou ocitat – z důvodu aplikace dublinských mechanismů - v horším postavení, než by byli, pokud by tento systém neexistoval. Přitom je důležité podtrhnout, že snížení standardů ochrany je zvláště nelogické v těch případech, kdy se předání do jiné země uskutečňuje z důvodů, jež jsme označili jako humanitární. I pokud by toto odnětí ochrany žadateli bylo jediným nedostatkem dublinského systému, měl by být revidován. Navrhovaná česká právní úprava S přistoupením ČR k EU stanuly české orgány před požadavkem uzpůsobit azylové řízení dublinskému mechanismu a umožnit jeho efektivní použití. Návrh novely azylového zákona, který zpracovalo Ministerstvo vnitra v srpnu 2004, v bodu, který se týká diskutovaného tématu, zní:36

Čl. 43 (3) „Cizinec, jemuž bylo řízení o udělení azylu zastaveno z důvodu nepřípustnosti jeho žádosti o udělení azylu podle § 10a písm. b), (tj. dublinský případ – pozn. aut.) nesmí opustit přijímací nebo pobytové středisko po dobu nezbytně nutnou pro provedení dopravy do členského státu EU odpovědného za posouzení žádosti o udělení azylu, s výjimkou opuštění za účelem vycestování z území. Ministerstvo může v případě hodném zvláštního zřetele dát souhlas s opuštěním přijímacího nebo pobytového střediska nebo pobytem mimo ně. Na udělení souhlasu se správní řád nevztahuje. Ministerstvo souhlas uděl, nebo žádost zamítne.“ Podle odst. 4 se za opuštění azylového zařízení nepovažují některá faktická opuštění zařízení, např. opuštění z důvodu nařízeného úředního jednání, poskytování zdravotní péče apod. Při čtení návrhu vyvstávají nezbytně některé zneklidňující otázky. Není navrhované omezení svobody takové, že by se mohlo jednat o detenci? Viděli jsme, že Evropský soud pro lidská práva posuzuje všechny právní i faktické komponenty situace ve vzájemné kombinaci a celku. Jak velké je určené azylové zařízení? Je hlídáno policií či ostrahou? Jaká je možnost kontaktu s vnějším světem, např. s rodinou, včetně možnosti telefonování? Jaká je délka omezení svobody, několik dní, týdnů či měsíců? Byla povolena či zamítnuta žádost o opuštění tábora? Domnívám se, že vzhledem k naznačeným otázkám je možný přinejmenším tento opatrný závěr: právní nastavení podmínek omezení svobody pohybu v případě „dublinských případů“ je takové, že nevylučuje, že v jednotlivých případech se bude jednat fakticky o situaci, která by mohla být důvodně hodnocena z hlediska čl. 5 EÚLP.

36

Jde o verzi po připomínkovém řízení. Je možné, že v legislativním procesu bude znění dále měněno.

15

Vedle možného rozsahu a intenzity omezení osobní svobody se jeví být značným rizikem i obecná aplikace tohoto omezení na všechny nesourodé kategorie dublinských případů. (Z právního hlediska přitom není důležité, že případy některého typu převažují.37) To by mohlo mít zásadní dopad na posuzování nezbytnosti takového omezení (tj. přiměřenosti, legitimního cíle, jiných alternativ) v případě předání z humanitárních důvodů. Ministerstvo sice navrhuje diferencovat pomocí výjimky, správný postup však měl být opačný: pouze „dublinské případy“, kde jsou naplněny současně některé další znaky, by měly spadnout do případného režimu omezení svobody. Je zřejmé, že ministerstvo se uvedenou právní konstrukcí chtělo vyhnout individuálnímu posouzení všech případů, s možným následným soudním přezkumem. (Přitom opomnělo, že se dalo vyjít z již existujícího přiřazení žadatele k jednotlivým ustanovením dublinského nařízení.) Je ale sporné, zda návrh skutečně povede k tomuto cíli. Mimo jiné i proto, že bude potřeba nějak stanovit „dobu nezbytně nutnou pro provedení dopravy.“ Těžko asi obstojí úvaha, že doba nezbytně nutná je v každém případě veškerá doba od souhlasu jiné členské země s převzetím odpovědnosti do skutečného transferu. Pak by totiž uvedený pojem neměl žádný vlastní význam. Na závěr je nutné ještě dodat, že uvedené otázky jsou jen určité výchozí úvahy, a že celkové hodnocení bude možné teprve v kontextu i dalších chystaných změn zákona o azylu a zejména s ohledem na aplikace ustanovení v praxi. III. Místo závěru Dublinský systém obsahuje potenciální systémový důvod k omezování svobody žadatelů o azyl. Vzhledem k nejednoznačné regulaci právem EU se může stát slabým místem z hlediska ochrany žadatelů před omezováním a zbavováním svobody. Dublinský mechanismus vykazuje rovněž další nedostatky, např. výrazně zpomaluje řízení. (Základní doba, o níž může být při použití dublinského mechanismu řízení prodlouženo, činí 11 měsíců.) Oprávněně se proto lze ptát, zda existuje alternativa, která by zachovala jeho výhody, jako je rovnoměrnější rozdělení žadatelů mezi členské země a uplatnění principu odpovědnosti, ale omezila jeho nedostatky. Evropská komise zvažovala čtyři alternativní systémy alokace odpovědnosti za prozkoumání žádosti, žádný však neshledala uspokojivějším. To naznačuje, že lepší sytém nelze nalézt při uchování základních schémat a východisek, ale že bude nutné je revidovat. Jednou z dosud nediskutovaných možností je přitom nahrazení mechanismu stanovení země odpovědné za prozkoumání azylové žádosti mechanismem stanovení odpovědnosti členské země za uznaného uprchlíka.

Jde o generální aplikaci domněnky, že žadatelé, tzv. „dublinské případy“, se budou odsunu vyhýbat, resp., že takovéto případy budou převažovat.

37

16

V takto konstruovaném systému by žádost posoudila ta země EU, kde byla podána. Současně by však bylo provedeno řízení o odpovědnosti za uprchlíka postavené na základě dublinského mechanismu. V případě udělení azylu by pak uznaného uprchlíka byla povinna převzít odpovědná členská země. V případě odmítnutí žadatele by realizovala jeho vyhoštění či jiné opatření země, která prozkoumala žádost. Mohla by však požadovat finanční náhradu, např. z fondů EU nebo přímo od odpovědné země. Tento systém ba na jedné straně zachoval odpovědnostní systém, na druhé straně by ale minimalizovat transfer lidí a umožnil i kratší a efektivnější řízení. Zásadní námitkou jistě může být, že je v rozporu s myšlenkou suverenity, jelikož členské státy by byly nuceny přebírat odpovědnost za osoby, jejichž žádost by možná rozhodly jinak. Proti tomu lze však namítnout, že vytvoření společného azylového systému by právě mělo směřovat k tomu, aby konečný meritorní výsledek prozkoumání žádosti byl stejný, ať ho provede kterákoli země. Proto přinejmenším z hlediska dlouhodobějších perspektiv by hledání alternativ dublinského systému nemělo být tabu.

∗∗ Odkazy: Dokumenty: Council of Europe. Committee of Ministers. Recommendation Rec. (2003)5 on measures of detention of asylum seekers. UNHCR. Executive Committee Conclusions. Document Symbol: No. 44 (XXXVII) Detention of Refugees and Asylum Seekers. UNHCR. (February 1999). UNHCR revised guidelines on applicable criteria and standards relating to the detention of asylum seekers. Executive Committee of the High Commissioner's Programme. 4 June 1999. Detention of Asylum Seekers and Refugees: The framework, the problem and recommended practice. Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers. O.J. L 31, p. 18-25 Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national O. J. L 050 , 25/02/2003 p. 1 – 10 Convention determining the State responsible for examining applications for asylum lodged in one of the Member States of the European Communities - Dublin Convention O. J. C 254 , 19/08/1997 p. 1 – 12

17

Proposal for a Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugees status. COM(2000) 578 final. Amended proposal for a Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status. COM (2002) 326 final/2 Council of the EU. Interinstitutional file 2000/0238 (CNS). Brussels, 30 April 2004, 8771/04, Limite Asile 33 (PUBLIC). Sekundární zdroje: Amnesty International Ireland. Detention of Asylum Seekers in Ireland. http://www.amnesty.ie/content/view/full/739/ Commission staff working paper. Revisiting the Dublin Convention: developing

Community legislation for determining which Member State is responsible for considering an asylum application submitted in one of the Member States (SEC (2000)522), . Brussels, 21 March 2000.

Commission staff working paper. Evaluation of the Dublin Convention. (SEC(2001) 756 final, Brussels, 13 June 2001. ECRE. (January 2002). Setting limits. Research paper on the effects on the limits on the freedom of movement of asylum seekers within the borders of the EU member states. DG for Justice and Home Affairs. (November 2000) Study on the legal framework

and administrative practices in the member states of the European Communities regarding reception conditions for persons seeking international protection.

Mole, Nuala a Harby, Catharina: (2004). Immigration, Asylum and Detention. ECRE. 2004. Pořízek, Pavel. (2004) Komplexní analýza azylového systému v ČR včetně navržení legislativních a praktických opatření k jeho zefektivnění. Brno: SOZE. Tessényi, Géza. (2001). How the Committee of Ministers draws on the case law of the European Court of Human Rights and on other input to assist national legislations, policies and practices relating to asylum. In: 2nd colloquy on the

European Convention on Human Rights and the Protection of Refugees, Asylum Seekers and Displaced persons. s. 114-123. Strasbourg: Council of Europe.

∗∗∗

18

Příloha: Evropská úmluva o lidských právech Čl.5 Právo na svobodu a osobní bezpečnost 1. Každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: a) zákonné uvěznění po odsouzení příslušným soudem; b) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby proto, že se nepodrobila rozhodnutí vydanému soudem podle zákona, nebo proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem; c) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby za účelem předvedení před příslušný soudní orgán pro důvodné podezření ze spáchání trestného činu nebo jsou-li oprávněné důvody k domněnce, že je nutné zabránit jí ve spáchání trestného činu nebo v útěku po jeho spáchání; d) jiné zbavení svobody nezletilého na základě zákonného rozhodnutí pro účely výchovného dohledu nebo jeho zákonné zbavení svobody pro účely jeho předvedení před příslušný orgán; e) zákonné držení osob, aby se zabránilo šíření nakažlivé nemoci, nebo osob duševně nemocných, alkoholiků, narkomanů nebo tuláků; f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání. 2. Každý, kdo je zatčen, musí být seznámen neprodleně a v jazyce jemuž rozumí, s důvody svého zatčení a s každým obviněním proti němu. 3. Každý, kdo je zatčen nebo jinak zbaven svobody v souladu s ustanovením odstavce 1 písm. c) tohoto článku, musí být ihned předveden před soudce nebo jinou úřední osobu zmocněnou zákonem k výkonu soudní pravomoci a má právo být souzen v přiměřené lhůtě nebo propuštěn během řízení. Propuštění může být podmíněno zárukou, že se dotčená osoba dostaví k přelíčení. 4. Každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné. 5. Každý, kdo byl obětí zatčení nebo zadržení v rozporu s ustanoveními tohoto článku, má nárok na odškodnění. 4. Práva uvedená v odstavci 1 mohou v určitých oblastech podléhat omezením stanoveným podle zákona a odůvodněným veřejným zájmem v demokratické společnosti.

19

Protokol č. 4 k Evropské úmluvě Čl.2 Svoboda pohybu 1. Každý, kdo se právoplatně zdržuje na území některého státu, má na tomto území právo svobody pohybu a svobody zvolit si místo pobytu. 2. Každý může svobodně opustit kteroukoli zemi, i svou vlastní. 3. Žádná omezení nemohou být uvalena na výkon těchto práv kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, udržení veřejného pořádku, předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. 4. Práva uvedená v odstavci 1 mohou v určitých oblastech podléhat omezením stanoveným podle zákona a odůvodněným veřejným zájmem v demokratické společnosti. Listina základních práv a svobod Čl.8 (1) Osobní svoboda je zaručena. (2) Nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Nikdo nesmí být zbaven svobody pouze pro neschopnost dostát smluvnímu závazku. (5) Nikdo nesmí být vzat do vazby, leč z důvodů a na dobu stanovenou zákonem a na základě rozhodnutí soudu. Čl.14 (1) Svoboda pohybu a pobytu je zaručena. (2) Každý, kdo se oprávněně zdržuje na území České a Slovenské Federativní Republiky, má právo svobodně je opustit. (3) Tyto svobody mohou být omezeny zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody. (4) Každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské Federativní Republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti. (5) Cizinec může být vyhoštěn jen v případech stanovených zákonem.

∗∗

20